MODELO DE APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE EN EL PERÚ

INRENA, está garantizando el cumplimiento pleno de las enmiendas forestales al TLC. El jefe del INRENA, afirmó esta mañana que la entidad que dirige ya viene ejecutando acciones que han sido incluidas en las adendas al TLC con Estados Unidos, como el caso de la caoba; y agregó en forma categórica que está garantizado el cumplimiento de los compromisos asumidos. (Fuente:RPP)

Forestal. - El Perú deberá, en un plazo máximo de 18 meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del TLC con EE.UU., endurecer las sanciones para combatir la tala ilegal y el comercio ilícito de recursos forestales, según el Protocolo de Enmienda firmado en el marco del TLC con EE.UU.. (Fuente: Mincetur)

Mayoría de empresas madereras no cumpliría meta de exportación este año.- Los representantes del Comité de Maderas de la Asociación de Exportadores de Adex indicaron que el flujo de comercialización de maderas, normado por el Instituto Nacional de Recursos Naturales (Inrena), presenta unos once tipos de controles. fuente (Gestion)

Proyecto busca reforestar 650 mil hectáreas.- El Ejecutivo espera asegurar inversiones en tierras por US$950 millones en 10 años El Poder Ejecutivo envió al Congreso de la República un proyecto de ley para promover la inversión privada en reforestación y agroforestación.

El objetivo de este proyecto, que modifica la ley vigente, es reforestar 650.000 hectáreas, de las cuales 200.000 estarían en la sierra. Todo ello, de acuerdo con los argumentos del Ejecutivo, demandará una inversión de US$950 millones en los próximos 10 años.

Según la iniciativa, el Estado podrá adjudicar en venta tierras forestales, con compromiso de inversión, mediante subastas públicas que estarán bajo supervisión de la agencia oficial Pro Inversión. Dicho acto será inscrito en los Registros Públicos.

Asimismo, se amplía de 10.000 a 40.000 hectáreas el límite de tierras que pueden ser adjudicadas en venta. Fuente: (El Peruano)

Se propone crear un fondo de US$ 50 millones para la reforestación de unas 10 millones de hectáreas en zonas alto andinas, informo el presidente ejecutivo del programa Sierra Exportadora. (Fuente:Andina)

El 98% de la deforestación es causada por la actividad agrícola y la construcción de carreteras o agricultura comparada con el 2% que es por la actividad forestal maderera así lo afirman las certificadoras forestales (Fuente: Periódico Regional de Tarapoto)

Compañías gastan más de US$ 50 millones en certificaciones

En el marco de la alianza estratégica entre Baltic Control y Certificadores del Perú, el gerente general de Cerper, señaló que certificación que mas factura es la de inspecciones marítimas alcanza unos US$ 10 millones. (Fuente: Gestión)

INRENA incentiva la Certificación Forestal

Con el fin de promover la tala legal y garantizar el aprovechamiento de los bosques, INRENA está incentivando la certificación forestal voluntaria.

Actualmente Perú solo cuenta con 82.7 mil hectáreas certificadas. (Fuente: Andina)

Suspenden Concesión Forestal

INRENA suspendió una concesión forestal y la caducidad de otra en la región Ucayali por haber irregularidades en la extracción de cedro y caoba. La empresa Atlantic Forester habría realizado trabajos de aprovechamiento forestal fuera del área para la que fue autorizada.(Fuente: Correo)

El bosque tropical de la Amazonía peruana, uno de los más ricos del mundo, vive una triste paradoja. En extensión ocupa el séptimo lugar en el mundo y segundo en Sudamérica, sin embargo, tiene una de las tasa más altas de deforestación a nivel mundial. Esto se debe, principalmente, al atraso en el manejo forestal sostenible.

WWF Perú promueve la conservación de los bosques peruanos y la modernización del sector forestal. Nuestras principales herramientas son el manejo forestal sostenible, la promoción de actividades económicas alternativas y la generación de empleo beneficiando a las poblaciones rurales, principalmente aquellas cercanas a áreas forestales de alta prioridad para la conservación.

WWF Perú, apoya el actual proceso de modernización del sector forestal desde la formulación de la Ley Forestal y Fauna Silvestre Nº 27308, hasta el otorgamiento de concesiones forestales que aseguran el uso sostenible y permanente de los recursos del bosque.

Actualmente, gracias al apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional- USAID, WWF Perú contribuye otorgando asesoría técnica en manejo forestal y en gestión empresarial a 94 empresas concesionarias, muchas de las cuales están interesadas en certificar sus productos del bosque tanto maderables como no maderables.

Esto lo complementa con la promoción del aprovechamiento, la industrialización y mercadeo de especies forestales menos conocidas buscando que estas especies adquieran mayor competitividad en mercados nacionales e internacionales. De esta manera apoyamos el manejo forestal sostenible en la Amazonía en las primeras concesiones forestales del País.

El Desarrollo del Sector Forestal Maderable: propuestas para el nuevo gobierno

Por Karlos La Serna Studzinski y Freddy Ravines Miranda

El nuevo gobierno debe aprovechar que el proceso de concesiones forestales

maderables está todavía en una etapa de maduración y debe comprender que no será fácil consolidar un sistema novedoso y complejo, si no se solucionan las debilidades institucionales que no permiten una gestión pública eficaz y eficiente.

El Perú es uno de los países con mayor superficie forestal del planeta y el segundo en Sudamérica, después de Brasil. Sus bosques naturales, la mayoría de ellos ubicada en la selva, abarcan más de 70 millones de hectáreas y contienen una impresionante población arbórea que llega a contener 300 especies por hectárea.

De las áreas forestales, se puede aprovechar recursos maderables (para fabricación de pisos, carpintería, enchapes, la industria papelera, etc.) y no maderables (resinas, castañas, plantas medicinales, etc.). Además, los bosques ofrecen una amplia gama de servicios ambientales, tales como el ecoturismo, la belleza paisajista, la captura de carbono de la atmósfera, entre otros.

Lamentablemente, el potencial de los bosques naturales ha sido desaprovechado y, en vastas extensiones, el recurso ha sido depredado. En ese sentido, de las 2.500 especies de maderas existentes, solo se aprovechan unas 80; mientras que la pobreza y el abandono del Estado han estimulado la agricultura migratoria de la sierra a la selva y la tala ilegal, fenómenos que explican la deforestación de más de 10 millones hectáreas en la últimas cuatro décadas.

El nuevo gobierno deberá implementar medidas para superar los problemas descritos y fomentar el aprovechamiento sostenible de un recurso que ocupa el 60% del territorio nacional. Para ello, se debe fortalecer el marco jurídico establecido en al año 2000 a través de la “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”.

Esta legislación creó el régimen de concesiones para la actividad forestal maderable, las cuales debían entregarse a particulares por un período de hasta 40 años renovables. Además, incorporó una serie de incentivos para el manejo forestal sostenible. De este modo, las cuatro décadas de concesión ofrecen un escenario estable de oportunidades para una actividad en la que se deben desarrollar proyectos que permiten recuperar las inversiones en períodos relativamente largos. Asimismo, para impulsar una mayor extracción de especies por hectárea, se aplicó un derecho de aprovechamiento forestal (DAF) que debía pagar el concesionario por cada hectárea adjudicada

Desde el año 2002 se han adjudicado concesiones forestales por más de 7,5 millones de hectáreas de bosques, a través de diversos concursos públicos realizados en Loreto, Ucayali, Huánuco, San Martín y Madre de Dios. Sin embargo, varios factores estructurales1 que afectan al nuevo régimen requieren urgentes soluciones.

Un primer problema es que el manejo de una concesión forestal exige mayores responsabilidades: formalizar la empresa concesionaria, explotar de manera sostenible el área asignada, elaborar un plan general de manejo (PGMF) y planes operativos anuales (POA), cumplir con los derechos laborales de los trabajadores, etc.

Al margen del interés que puedan mostrar muchos concesionarios, es evidente que estas obligaciones no son fáciles de introducir en un sector que durante décadas se ha caracterizado por el desorden y la informalidad. Tampoco contribuye con ello el limitado nivel educativo de muchos concesionarios y el hecho de que existan empresas de hasta 15 socios, quienes durante toda su vida han trabajado de manera

individual y no cuentan con experiencia en gestión y asociatividad.

Por ello, para contribuir al desarrollo empresarial del sector, se debe ofrecer asistencia legal y técnica a los concesionarios forestales, así como desarrollar programas de capacitación, principalmente para los pequeños extractores, en temas de gerencia empresarial, aprovechamiento forestal sostenible, investigación y desarrollo, cultura de asociaciones, entre otros.

Los nuevos concesionarios también afrontan un problema de escasez de capital.

Específicamente, el sistema financiero formal considera al sector forestal como de alto riesgo, en parte por la desvinculación de los sectoristas bancarios con la realidad forestal, pero fundamentalmente porque es afectado por la falta de garantías reales, la inseguridad y la delincuencia, la corrupción del Poder Judicial y las autoridades y, en general, por el abandono estatal que sufrió durante décadas. Debido a ello, actualmente, los concesionarios deben financiarse de manera informal, a través de los denominados “habilitadores”. Sin embargo, estos métodos de financiamiento son sumamente onerosos, reducen significativamente la rentabilidad de las concesiones, impiden que los concesionarios acumulen capital y pueden afectar el éxito del proceso a mediano plazo, pues un elemento importante para el desarrollo del sector forestal maderable es la inversión en mejoras tecnológicas.

En ese sentido, el nuevo gobierno debe generar las condiciones que faciliten el acceso al financiamiento, a las tasas que se ofrecen en el sistema financiero formal. Para ello, en primer lugar, se deben sanear las concesiones forestales (aquellas que presentan superposición entre áreas concesionadas de distintos concesionarios o con áreas de nativos y de colonos). Posteriormente, se debe facilitar la inscripción de los contratos de concesión en los registros públicos, de modo tal que sirvan como garantías ante el sistema financiero formal. Además, en aquellos casos donde exista rentabilidad comprobada pero desinterés por parte del sector privado, conviene evaluar la posibilidad de que el Banco de la Nación o una potencial banca de fomento estatal, que canalice fondos de cooperación internacional, facilite el crédito.

Otro factor que influye en la rentabilidad de las concesiones y, por ende, en la sostenibilidad del proceso, es la infraestructura, específicamente el pésimo estado de las carreteras, lo cual encarece el costo al transportista y obliga a elevar el flete.

Así, en el Perú, los costos de transporte de la madera extraída superan ampliamente a los de Bolivia y Brasil. El flete de las capitales de departamento a la ciudad de Lima, uno de los lugares desde el cual se pueden realizar las exportaciones, tiene incidencia en el precio que se paga por la madera en la capital de departamento.

Ello explica por qué en Madre de Dios, donde los problemas de acceso y los fletes son mayores, los precios pagados por la caoba y el cedro sean menores que en Ucayali.

Por consiguiente, es responsabilidad del Estado cerrar la brecha de inversión en infraestructura en la selva. Al respecto, debe evaluarse la posibilidad de concesionar las carreteras al sector privado, para complementar así los limitados recursos del Estado y garantizar una infraestructura adecuada.

El desarrollo forestal sostenible también requiere la contribución del Gobierno para dinamizar otros mercados de servicios necesarios para el sector: tecnológicos, transporte fluvial, capacitación técnicas especializadas, aserrío y transformación de

madera en las zonas de extracción, entre otros, cuya ausencia frena actualmente la competitividad del sector forestal.

Asimismo, el Estado deberá promover la investigación y el desarrollo de nuevos productos, así como el uso de las nuevas tecnologías. Conviene pues aprovechar los residuos de maderas para la elaboración de productos como briquetas, pellets, carbón activado, entre otros. Esto último contribuiría con incrementar el rendimiento forestal por hectárea en productos con mayor valor agregado, con demanda en el exterior.

La investigación también facilitará aprovechar las áreas con potencial para ser reforestadas (estimadas en alrededor de 10 millones).

Es necesario, adicionalmente, que el Estado contribuya con la búsqueda de mercados y la promoción de nuevas especies forestales; específicamente, difundir sus bondades físico mecánicas entre extractores, industriales madereros y los mercados externos e internos.

El nuevo gobierno debe aprovechar que el proceso de concesiones forestales maderables está todavía en una etapa de maduración y debe comprender que no será fácil consolidar un sistema novedoso y complejo, si no se solucionan las debilidades institucionales que no permiten una gestión pública eficaz y eficiente. Es decir, no solo se deben solucionar los problemas propios del sector, sino también es fundamental la reforma de otros sectores con los que interactúa y de los cuales depende: justicia, seguridad y educación. Ello requiere, evidentemente, no solo una decidida acción estatal, sino la participación activa de una sociedad civil responsable y un sector privado comprometido con el desarrollo.

Nota:1. Un análisis detallado de algunos de los factores se puede encontrar en Galarza, Elsa y Karlos La Serna (2005). “Las concesiones forestales en el Perú: ¿Cómo hacerlas sostenibles?”, en Barrantes, Roxana (editor). La política forestal en la Amazonía andina. Estudio de casos: Bolivia, Ecuador y Perú. Lima: CIES, pp. 445-600. Disponible también en formato electrónico.

http://www.consorcio.org/CIES/html/pdfs/Forestal/per1.pdf

El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales implica utilizarlos para la generación de riqueza y la mejora de los indicadores sociales, y, de modo paralelo, para conservar el recurso, proteger la biodiversidad y evitar la degradación ambiental. De allí que el desarrollo sostenible exija ofrecer las condiciones y los incentivos que garanticen a las generaciones, presentes y futuras, la posibilidad de disfrutar de un adecuado nivel de bienestar y de un ambiente apropiado.

Los Recursos Forestales del Perú

El sector forestal tiene el potencial para ser una fuente abundante de riquezas para nuestro país, debido a sus ventajas comparativas. Según el Proyecto de Apoyo a la Estrategia Nacional para el Desarrollo Forestal (ENDF), los bosques naturales peruanos abarcan 78,8 millones de hectáreas: 74,2 en la selva, 3,6 en la costa y 1,0 en la sierra. Estas cifras ubican al Perú como el noveno país con mayor superficie forestal del planeta y el segundo en Sudamérica, después de Brasil.

Los bosques de la selva peruana son sumamente heterogéneos; esto es, contienen una impresionante población arbórea dotada de la mayor diversidad de especies existente en el planeta, como lo demuestran los bosques Yanamono y Mishana (Loreto), con 300 y 289 especies de árboles por hectárea, respectivamente2.

Los bosques permiten el aprovechamiento de productos maderables y no maderables.

Los productos forestales maderables son diversos:

(1) madera en rollo (rolliza) o en forma de astilla, (2) productos primarios procesados (madera aserrada, paneles de madera, pulpa y

papel) y (3) productos procesados con mayor valor agregado (madera para carpintería,

muebles de madera, papel reciclado y productos de cartón, etc.).

De otro lado, el comercio de productos no maderables cubre una amplia gama de artículos; desde plantas medicinales y aromáticas, hasta nueces, frutas, resinas, taninas, ceras y productos artesanales3.

A esto hay que sumar una amplia gama de bienes y servicios ambientales, tales como la belleza paisajista, los servicios turísticos y ecoturísticos, la diversidad genética que albergan los bosques, los servicios de absorción de carbono de la atmósfera (sumideros de carbono), entre otros.

La Extracción de los Recursos Forestales

Desde el punto de vista económico, durante las últimas décadas, la explotación de los bosques peruanos no ha sido sostenible. Así, de las 2.500 especies de maderas existentes, alrededor de 600 han sido debidamente clasificadas y solo se aprovecha unas 80. El potencial de los bosques también es desperdiciado por el sesgo primario exportador de la actividad forestal; es decir, genera productos de escaso valor agregado4, fundamentalmente madera aserrada a partir de especies muy cotizadas en el mercado internacional. Lideran este grupo dos especies cuyas maderas se comportan como commodities: la caoba y el cedro.

El sector forestal maderable tampoco ha logrado integrarse adecuadamente al mercado nacional de maderas, lo cual ha incentivado la dependencia de productos forestales maderables importados (principalmente pulpa de madera y algunas especies de maderas relativamente baratas, que son usadas por los fabricantes locales de muebles, partes y piezas).

Como consecuencia del limitado aprovechamiento de los bosques, el sector forestal solo aporta un escaso 1% al producto bruto interno (PBI) del Perú5.

El impacto social del sector tampoco ha sido significativo. En ese sentido, los dos departamentos con mayor superficie de bosques naturales o tropicales (Loreto y Ucayali) presentan tasas de pobreza extrema superiores al 40% y porcentajes de niños menores de 5 años con desnutrición crónica mayores al 30%.

Asimismo, el manejo forestal está lejos de ser considerado ambientalmente sostenible.

De modo tal que el principal problema que enfrentan los bosques peruanos es la deforestación, estimada por el INRENA en 261.158 has/año. Ello habría significado 9.559.817 hectáreas deforestadas en la Amazonía peruana hasta el año 2000.

Cabe mencionar que hay una estrecha relación entre pobreza y deforestación. Así, San Martín es el departamento de la selva que presenta mayor área deforestada: 23% del total nacional al año 2000. En este departamento, actualmente, el 60,5% de la población es pobre, el 51,2% de los hogares tiene al menos una necesidad básica insatisfecha y la tasa de mortalidad infantil es de 49 por cada 1.000 nacidos vivos.

Contrariamente a lo que se cree, la extracción de madera no es la principal razón por la cual se pierden bosques. La causa fundamental de este problema es el uso de las tierras boscosas para otros fines, principalmente el agropecuario, como consecuencia de la migración del agricultor de la sierra a la selva6. De este modo, el 81% de la deforestación se debe a la agricultura migratoria. Cabe señalar que la deforestación por agricultura migratoria y ganadería está en relación directa con la accesibilidad a los bosques. En tal sentido, la construcción de carreteras, sin planes de desarrollo que las justifiquen, es uno de los factores que desencadenaron los complejos procesos de deforestación en la Amazonía.

Otra de las principales causas de la deforestación es la tala ilegal, actividad que se concentra en las especies más valorizadas en el mercado y que, según algunos estimados, representaría el 70% del mercado forestal7. Por su parte, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), señala que el Perú pierde 8,5 millones de dólares al año en impuestos no recaudados a causa de la tala y el comercio ilegal de madera. Este problema tiene profundas raíces sociales, pues se ha convertido en la única fuente de ingresos de parte importante de la población que reside en la selva.

La Antigua Legislación Forestal

Una de las razones que explica la irracional explotación forestal fue el inadecuado marco legal existente hasta el año 2000. La Ley 21147, permitía extraer madera con fines industriales y comerciales mediante contratos de extracción forestal intransferibles, sobre superficies de hasta 100.000 hectáreas y por períodos renovables de diez años. Por su parte, los pequeños extractores podían acceder a contratos similares sobre superficies de hasta 1.000 hectáreas y por períodos renovables no menores de dos años ni mayores de diez. Como esta última modalidad pretendía favorecer a los pequeños extractores, no se les exigía una propuesta técnica ni mayores requerimientos.

En la práctica, la segunda modalidad de extracción no solo fue usada por pequeños extractores sino también por grandes industriales. Estos últimos, directamente o por medio de acopiadores, prestaban (habilitaban) capital físico y financiero a los pequeños madereros, con lo cual evadían los requisitos establecidos para la primera modalidad de acceso. En consecuencia, se incrementó la cantidad de pequeños extractores, lo que dificultó el control de la autoridad y facilitó la tala en zonas no autorizadas.

Por su parte, la forma de pago de los derechos de extracción, exigidos de acuerdo con la especie8 y el volumen extraído, no incentivaba a maximizar el rendimiento por hectárea; es decir, no hacía costoso para el maderero dejar de explotar recursos del bosque que le era entregado, lo cual creó una tendencia al acaparamiento y a la extracción en forma extensiva, con impactos fuertes en determinadas áreas.

Adicionalmente, los contratos de dos años desincentivaban la inversión y, por el contrario, promovían el “descreme” del bosque; esto es, aprovechar únicamente las especias más cotizadas por el mercado. Estas deficiencias en la legislación ocasionaron un abastecimiento irregular de la industria, la desvinculación entre los eslabones de la cadena productiva de la madera y el estancamiento de la actividad.

Debe destacarse que, bajo este régimen, los madereros pagaban un canon de reforestación, además del derecho que debían cubrir por el número de metros cúbicos extraídos de cada especie. Sin embargo, bajo-este sistema, no era factible, ni la ley exigía, un manejo sostenible del bosque por parte del extractor; por ello, el Estado debía asumir la reforestación con los recursos recaudados a través del canon. Lamentablemente, durante los últimos treinta años, los avances en reforestación han sido exiguos.

Finalmente, la existencia de medidas temporales, de regímenes paralelos y de continuos cambios en las reglas de juego durante los últimos 25 años, fomentaron un manejo desordenado y caótico de la actividad forestal.

La Nueva Legislación y las Concesiones Forestales

Con la finalidad de corregir la situación descrita anteriormente, se promulgó la Ley 27308: “Ley Forestal y de Fauna Silvestre” (15/06/2000), cuyo objetivo principal es garantizar el manejo sostenible y la conservación de los recursos forestales. La base de este sistema son las concesiones forestales, las que se entregan a particulares, para la explotación preferente de madera, por medio de subasta pública o de concursopúblico, por un período de hasta 40 años renovables.

Un elemento incorporado por la nueva legislación es el derecho de aprovechamiento forestal (DAF). Esta tasa es un monto en dólares por hectárea, fijado por la oferta ganadora de la subasta o del concurso público, y deberá ser pagada por cada hectárea adjudicada al concesionario. Otro aspecto importante es que la ley traslada al concesionario la supervisión y el control del lote concesionado. Asimismo, el concesionario se obliga a respetar las vedas, a garantizar la integridad de las áreas forestales concedidas y a emprender las medidas necesarias para evitar la extracción ilegal de los recursos.

Finalmente, la ley prevé la creación del Organismo Su-pervisor de los Recursos Forestales Maderables (Osinfor), entidad reguladora que se encargará de supervisar el cumplimiento de los contratos de concesión.

Un atributo importante de la nueva ley es que ordena la superficie forestal del país, para lo cual establece seis grandes categorías forestales, de acuerdo con una zonificación económico-ecológica (véase el cuadro 1).

Cuadro 1

Ordenamiento de la superficie forestal del Perú:

Bosques de producción:

- Bosques de producción permanente- Bosques de producción en reserva

Bosques para aprovechamiento futuro:

– Plantaciones forestales– Bosques secundarios– Áreas de recuperación forestal

• Bosques en tierras de protección• Áreas naturales protegidas• Bosques en comunidades nativas y campesinas• Bosques locales

Esta categorización pretende lograr un adecuado equilibrio entre las áreas que pueden destinarse a una explotación forestal (maderable y no maderable) y las porciones de bosques que, por su fragilidad, deberán permanecer bajo protección o conservarse como muestras representativas de biodiversidad (como santuarios o con otros fines históricos, culturales o recreativos).

Así, la ley creó los bosques de producción, para ser entregados bajo la modalidad de concesiones forestales.

A su vez, estos bosques se subdividieron en bosques de producción permanente (BPP)9, con 24.586.458 hectáreas, y en bosques de producción en reserva10, con más de 20 millones de hectáreas.

Otro aspecto importante de la nueva legislación es el referido a los incentivos para el manejo forestal sostenible.

Así, los plazos de 40 años, renovables cada 5 años previa evaluación, corrigen la carencia de derechos de propiedad del régimen anterior, pues cuatro décadas renovables ofrecen un escenario estable para un manejo forestal que implica inversiones y períodos de maduración relativamente largos.

En ese mismo sentido, la obligatoriedad de que el concesionario presente un Plan General de Manejo Forestal (PGMF) y un Plan Operativo Anual (POA) constituye un esfuerzo por lograr un manejo sostenible del área de la concesión.

Los PGMF proporcionan un marco general de planificación de la concesión, mientras que el POA especifica al detalle las actividades a realizarse cada año. Estos dos instrumentos contribuyen a lograr la Certificación Forestal Voluntaria (CFV), la que permitirá abrir las puertas del mercado internacional.

Adicionalmente, la nueva ley establece incentivos, específicamente descuentos en el DAF, para la CFV y para la integración de la cadena de valor de la madera.

Finalmente, el pago del DAF por hectárea de la concesión, y no por volumen extraído, constituye un costo fijo, que se incrementa cuanto más grande sea la concesión11, y promueve la eficiencia, pues obliga al concesionario a pagar independientemente del volumen de madera extraído. Es decir, el DAF hace costoso mantener sin uso una concesión forestal, por lo cual desincentiva el acaparamiento de recursos e impulsa el aprovechamiento integral del bosque, mediante una mayor extracción de especies por hectárea.

A partir de la promulgación del Reglamento de la nueva ley, en abril de 2001, se determinaron los primeros BPP que serían ofertados en la modalidad de concesiones:

– Loreto con 14.782.302 hectáreas,

– Ucayali con 4.089.926 hectáreas y – Madre de Dios con 2.522.141 hectáreas.

Posteriormente, el INRENA creó la Comisión Ad Hoc para el Proceso de Concesiones Forestales con Fines Maderables y le encargó la conducción de los concursos públicos en estos tres departamentos.

Sin embargo, el proceso en Loreto fue suspendido y, en su lugar, se aplicó un sistema transitorio de abastecimiento de madera. En consecuencia, los dos primeros procesos se desarrollaron en Madre de Dios y Ucayali, entre abril y mayo de 2002, y permitieron adjudicar 44 y 92 concesiones, respectivamente. Desde entonces, el proceso ha permitido acumular más de 20 millones de hectáreas de bosques concesionados a través de diversos concursos públicos realizados en Loreto, Ucayali, Huánuco, San Martín y Madre de Dios.

El Diagnóstico del Sistema de Concesiones Forestales

Durante el año 2003, se realizó un diagnóstico de enfoque sistémico para evaluar los resultados de los primeros concursos y proponer recomendaciones de política para su empoderamiento12; es decir, no solo se analizaron factores económicos que podrían influir en el éxito de este nuevo régimen, sino que gracias a entrevistas, talleres y levantamiento de información, en Lima como en los departamentos de Madre de Dios y Ucayali, se pudo estudiar los elementos administrativos, sociales e inclusive culturales que afectan la sostenibilidad del proceso.

Los factores identificados pueden agruparse en coyunturales, relativamente fáciles de evitar o controlar, y estructurales, que son más complicados de superar, al menos en el corto plazo.

Los Factores Coyunturales que Afectaron las Primeras Concesiones

Las primeras debilidades identificadas en los procesos estudiados son de tipo institucional, pues al momento de realizarse las primeras concesiones aún no había comenzado a funcionar el OSINFOR.

Por lo tanto, las funciones de supervisión del cumplimiento de los contratos de concesión quedaron en manos del INRENA, institución que no contaba con los recursos financieros ni humanos necesarios para afrontar dicha responsabilidad de manera eficaz y que, al asumir funciones que no le correspondían, se convirtió en juez y parte.

Asimismo, algunas de las concesiones que se entregaron no estaban saneadas; es decir, algunos concesionarios encontraron que sus bosques estaban invadidos por cocaleros, agricultores y/o comunidades nativas. Adicionalmente, algunas de las concesiones habían sido “descremadas” previamente por extractores ilegales.

La incapacidad de prever este problema y, por consiguiente, de analizar la conveniencia de concursar por estas áreas fue consecuencia de la desactualización de los inventarios forestales brindados por el INRENA, que se elaboraron a partir del Mapa Forestal del Perú de 199413.

Conviene mencionar que los contratos de concesión firmados eximen al INRENA de cualquier responsabilidad por la información proporcionada.

Otro hecho que afectó negativamente los dos primeros procesos fue la proximidad del inicio de la temporada en que el clima permite realizar la extracción de la madera (proceso conocido como zafra), lo cual determinó que los plazos se acortaran significativamente.

Por ejemplo, la convocatoria al concurso público de Madre de Dios se redujo a 30 días calendario. Ello implicó que en un mes los interesados debían leer las bases; verificar las unidades de aprovechamiento, en cuanto al contenido y volumen de especies; y preparar su propuesta técnica y económica. Evidentemente, los plazos fueron tan cortos que impidieron la participación de muchos interesados y no permitieron realizar visitas a las áreas sujetas de concesión para identificar la real condición en que se encontraban.

Los problemas mencionados generaron ofertas económicas muy altas, determinadas sobre la base de referencias optimistas más que de análisis concretos.

Los concesionarios entrevistados se arrepienten de haber ofertado un DAF tan elevado (cifras mayores a un dólar por hectárea) y muchos también afirman que el derecho de aprovechamiento solo debe ser pagado por el área “aprovechada”, a pesar de que en los contratos de concesión se indica claramente que debe pagarse anualmente, por toda el área adjudicada.

A estos problemas hay que sumar la presión política, promovida por algunos sectores que se oponían al proceso. Mientras que en Ucayali la forma de ir en contra del proceso fue desinformando o mal informando a los participantes; en Madre de Dios, además de ello, se presentó una abierta oposición de las autoridades políticas.

Según las bases, los primeros concursos estaban dirigidos a pequeños y medianos empresarios. Por ello, otro elemento que caracterizó los primeros procesos fue la participación de pequeños extractores. Lamentablemente, parte importante de estos participantes carecía de capital y/o experiencia.

Asimismo, los concursos permitían la participación de personas naturales, así como de pequeños extractores en forma organizada (en sociedades u otras modalidades empresariales). Ello determinó que en Ucayali y Madre de Dios se suscribieran contratos con un promedio de 2,75 y 7,3 socios por concesión, respectivamente. Sin embargo, los extractores madereros no tienen una cultura de asociación, lo cual determinó que algunas de las sociedades inicialmente conformadas tuvieran que recomponerse.

Por último, el trabajo de campo desarrollado en Ucayali y Madre de Dios permitió confirmar la existencia de múltiples gremios vinculados al sector de extracción forestal, con intereses heterogéneos en cada región.

La situación gremial tan fragmentada y dividida por la defensa de intereses encontrados, así como los problemas descritos anteriormente, generó un ambiente de inestabilidad y, en algunos de los entrevistados, la sensación de que los primeros procesos de concesión eran solo experimentos inviables que iban a derivar en un retorno al régimen anterior.

Los Factores Estructurales que Afectan la Sostenibilidad de las Concesiones

Los principales factores estructurales que afectan al nuevo régimen forestal son la escasez de capital humano, financiero y físico.

En primer lugar, es claro que el sistema de concesiones forestales exige mayores responsabilidades a los concesionarios: elaborar su PGMF y los POA, explotar sosteniblemente el área asignada, formalizar sus empresas y cumplir con los derechos laborales de sus trabajadores, etc.

Al margen del interés que puedan mostrar muchos concesionarios, es evidente que las obligaciones laborales, tributarias, administrativas, de planificación y de sostenibilidad no son fáciles de introducir en un sector que durante décadas se ha caracterizado por el desorden y la informalidad. En suma, el nuevo sistema requiere que los antiguos madereros se conviertan en gerentes socialmente responsables, lo cual se complica por el limitado nivel educativo de muchos concesionarios. Por ejemplo, según una encuesta realiza por la WWF al inicio del proceso, solo el 40% y el 15% de los concesionarios de Ucayali y Madre de Dios, respectivamente, contaba con estudios superiores.

Preocupa también que, en ambos departamentos, se encontrara un grupo cercano al 15% que solo tenía estudios primarios como máximo.

Los nuevos concesionarios afrontan también un problema de escasez de capital. El sistema financiero formal considera al sector forestal como de alto riesgo, en parte por la desvinculación de los sectoristas bancarios con la realidad forestal, pero fundamentalmente porque es afectado por la inestabilidad climática, la falta de garantías reales, la inseguridad y la delincuencia, la corrupción del Poder Judicial y las autoridades y, en general, por el abandono que sufrió durante décadas por parte del Estado.

Por ello, los concesionarios deben financiarse de manera informal.Este tipo de financiamiento, básicamente, presenta dos modalidades: – La primera es llamada “habilito” y consiste en adelantar determinada cantidad de

dinero, por ejemplo el 80% del costo de extracción, lo que permite al extractor cubrir parte importante del capital de trabajo. En este caso, la devolución del préstamo se realiza con la venta de la madera al mismo prestamista, el cual normalmente castiga reduciendo el precio y pagando por un menor volumen de madera del que realmente se le entrega.

– La segunda forma de financiamiento informal es la que denominamos “al partir”. Esta modalidad no implica un desembolso de dinero en efectivo por parte del prestamista, sino facilitar maquinaria, equipo y mano de obra (operarios para las máquinas). En este segundo caso, la devolución del financiamiento se realiza con la repartición de la madera en proporciones que varían de acuerdo con la negociación. Lo más común es que el prestamista se quede con el 50% extraído.

La evaluación financiera de algunas concesiones representativas determinó que el negocio de la madera es tan rentable, que puede soportar estos sistemas de endeudamiento. Sin embargo, estos métodos de financiamiento son sumamente onerosos, reducen significativamente la rentabilidad de las concesiones, impiden que los concesionarios acumulen capital y pueden afectar el éxito del proceso a mediano plazo, pues un elemento importante para el despegue del sector forestal maderable es la inversión en mejoras tecnológicas, lo que requiere acceso a financiamiento a las tasas que se ofrecen en el sistema financiero formal.

Otro elemento estructural que influye en la rentabilidad de las concesiones y, por ende, en la sostenibilidad del proceso es la infraestructura, específicamente el pésimo estado de las carreteras, lo cual encarece el costo al transportista y obliga a elevar el flete.

«En el Perú, los costos de transporte de la madera extraída (US$ 21,9 por m3) superan ampliamente a los de Bolivia y Brasil (US$ 12,7 y US$ 9 por m3, respectivamente)»

Por otro lado, el flete de las capitales de departamento a la ciudad de Lima, a partir de donde pueden realizarse las exportaciones, tiene incidencia en el precio que se paga por la madera en la capital de departamento. Ello explica que en Madre de Dios, donde los problemas de acceso y los fletes son mayores, los precios pagados por la caoba y el cedro sean menores que en Ucayali.

¿Cómo hacer sostenibles las concesiones forestales?Se debe comprender que el proceso de las concesiones forestales está todavía en una etapa de maduración y que los problemas identificados no son más que el resultado de introducir un sistema novedoso y complejo en un sector que, durante décadas, ha sufrido el abandono estatal.

Un hecho claro, tanto para los analistas como para los agentes involucrados que se entrevistaron, es que el nuevo régimen forestal es superior al anterior. Destacan el ordenamiento de la superficie forestal y los incentivos que ofrece para el manejo sostenible de los recursos del bosque.

Para viabilizar el proceso y hacer sostenibles las concesiones forestales, se requiere eliminar los factores coyunturales que afectaron los primeros procesos y comenzar a revertir los problemas estructurales del sector. En ese sentido, es necesario resaltar diversos avances. En el ámbito regulatorio, es favorable que el OSINFOR ya esté operando. Ahora se requiere garantizar autonomía y recursos para el funcionamiento óptimo de esta institución.

Por el lado de la transparencia de los procesos y de la participación de la sociedad civil, es destacable que se haya promovido una activa participación de los agentes involucrados en la discusión de las decisiones.

Un ejemplo es la Mesa de Diálogo y Concertación Forestal (MDCF), que se gesta por iniciativa del sector privado y es acogida y respaldada por la autoridad política. A ello, se suman las Mesas Regionales creadas en los departamentos involucrados con el proceso, las cuales han sido espacios de diálogo y discusión de temas en conflicto que han funcionado bastante bien.

Por el lado de la lucha contra la ilegalidad y la inseguridad, se ha elaborado la “Estrategia Nacional Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal” y se ha creado la “Comisión Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal (CMLTI)” para supervisar el desarrollo de dicha estrategia.

Finalmente, en el ámbito de la promoción, debe destacarse que el proceso sigue recibiendo el apoyo de las ONG y de instituciones privadas, como el Fondo de Promoción del Desarrollo Forestal (FONDEBOSQUE), entidad dedicada a promover la competitividad forestal y lograr inversiones privadas significativas en el sector. El

aporte de este tipo de instituciones ha sido crucial para sacar adelante el nuevo régimen y contribuir con la sostenibilidad de la actividad Forestal en el Perú.

1/ Resumen actualizado de Galarza, Elsa y Karlos La Serna (2005). “Las Concesiones Forestales en el Perú: ¿cómo hacerlas sostenibles?”, en Barrantes, Roxana (editora). La política forestal en la Amazonía andina. Estudio de casos: Bolivia, Ecuador y Perú. SerieDiagnóstico y Propuesta, Nº 16. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), pp. 445-600. Esta investigación fue auspiciada por el CIES y la Fundación McArthur. La versióncompleta del documento se puede descargar desde http://www.consorcio.org/CIES/html/pdfs/Forestal/per1.pdf

2/ Información del Centro de Información y Documentación Empresarial sobre Iberoamérica (CIDEIBER). Disponible en http://www.cideiber.com/infopaises/Peru/Peru-04-02.html

3/ Simula, Markku (2001). Comercio y medio ambiente en la producción forestal. Washington

4/ Así, la exportación de madera aserrada representó el 58% y el 69% del valor y del volumen, respectivamente, del total de las exportaciones de los principales productos forestales de madera transformada durante el año 2003, lo que refleja el limitado valor agregado del sector.

5/ Estimados del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP) para la década de 1990.

6/ INRENA (2001). Plan estratégico institucional 2002-2006. Lima: INRENA.

7/ Cifra planteada por Wilfredo Ojeda, presidente de la Cámara Nacional Forestal, en el diario Gestión. Lima: 19 de julio de 2004.

8/ Sobre la base de precios fijados por el Estado para cada tipo de madera.

9/ Los bosques de producción permanente “son áreas con bosques naturales primarios que mediante resolución ministerial del Ministerio de Agricultura se ponen a disposición de los particulares para el aprovechamiento preferentemente de la madera y de otros recursos forestales y de fauna silvestre a propuesta del INRENA” (Ley Nº 27308, Art. 8º).

10/ Los bosques de producción en reserva “son bosques naturales primarios destinados a la producción preferente de madera y otros bienes y servicios forestales, que el Estado mantienen en reserva para su futura habilitación mediante concesiones” (Ley 27308. Art. 8º).

11/ Se debe precisar que los concesionarios establecidos en el año 2002 acceden a un programa promocional (RJ Nº 069-2002), que consiste en la reducción del pago de los derechos de aprovechamiento.

12/ Galarza, Elsa y Karlos La Serna. Op. cit.

13/ Realizado sobre la base de imágenes Landsat y actualizado a partir de exploraciones de campo.

Economía y Sociedad 56, CIES, junio 2005 Elsa Galarza y Karlos La Serna – CIUP