APROXIMACIÓN A LA GESTIÓN DE RIESGOS

Instrucciones

Objetivos

Al finalizar la lección el participante será capaz

de:

1. Explicar los conceptos de amenaza,

vulnerabilidad, riesgo, evento adverso,

desastre, emergencia, incidente y desarrollo.

2. Definir Gestión de Riesgos.

3. Describir las áreas y componentes de la

Gestión de Riesgos y sus alcances.

Presentación del instructor y del

asistente.

Presentación de los objetivos de la

lección.

TR 2 -1

Solicitar a los participantes que

mantengan sus manuales cerrados.

Promover comentarios sobre los

más antiguos registros de

preparación para desastres con

resultadlo satisfactorio. Si se habla

del individuo universal y el arca de

Noé, resaltarlo; caso contrario

comentarlo.

Como este registro hay otros que

mencionan acciones de previsión

ante temporadas de intensas

lluvias. Hay registros ancestrales de

viviendas sobre pilares (palafíticas),

construcción de terrazas para

cultivos, canales de riesgos en

zonas áridas, drenajes en pantanos.

Es posible entonces ver, en

diferentes culturas y latitudes,

ejemplos de acciones tendientes a

manejas situaciones adversas, sin

embargo una aproximación integral

como la llamada gestión de riesgos

es de finales de los años 90.

1. Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo

El riesgo es el objeto de estudio que nos ocupa y los factores que lo

componen son la amenaza y la vulnerabilidad.

Amenaza y Vulnerabilidad se consideran factores de riesgos dado

que son hechos, características o circunstancias relacionadas con la

probabilidad de provocar resultados no deseados.

AMENAZA

Factor externo al sujeto, objeto o sistema expuesto, representado por

la potencial ocurrencia de un suceso de origen natural o generado por

la actividad humana, que puede manifestarse en un lugar específico,

con una intensidad y duración determinada.

Ej.: río (inundaciones): planta nuclear (fuga radiactiva); bodega de

sustancias químicas peligrosas (liberación de tóxicos): volcán

(erupción): falta geológica (terrenos).

VULNERABILIDAD

Factor interno de un sujeto, o sistema expuesto a una amenaza, que

corresponde a su disposición intrínseca a ser dañado.

Ej.: (son vulnerables) poblaciones cercanas a un río de alta pendiente

o a una planta nuclear o a una bodega de sustancias químicas

peligrosas; un acueducto en la ladera de un volcán activo; torres de

alta tensión en un área sísmica.

RIESGO

Probabilidad de exceder un valor específico de daños sociales,

ambientales y económicos, en un lugar específico y durante un

tiempo de exposición determinado.

Ej.: pérdidas de cosechas por un erupción volcánica, colapso de

estructura por terremoto, pérdidas de días de clase por inundaciones.

El “valor específico de daños”, se refiere a las pérdidas que la

comunidad está dispuesta a soportar, se conoce como “riesgo

aceptable”.

El riesgo está relacionado con la probabilidad de que sufran ciertos

daños que dependen no sólo de la amenaza, sino también de la

susceptibilidad y capacidad de reacción de lo expuesto

(vulnerabilidad) y es directamente proporcional a ambas. De allí la

necesidad de estudiarlos cuidadosamente, para tener una estimación

del Riesgo.

2. Evento adverso, desastre, emergencia e incidente

EVENTO ADVERSO

Alteraciones en las personas, los bienes, los servicios y el ambiente,

causadas por un suceso natural o generado por la actividad humana.

DESASTRE

Alteraciones en las personas, los bienes, los servicios y el ambiente,

causadas por un suceso natural o generado por la actividad humana,

que exceden la capacidad de respuesta de la comunidad afectada.

INCIDENTE

Suceso de causa natural o por actividad humana que requiere la

acción de personal de servicios de emergencia para proteger vidas,

bienes y ambiente.

3. Gestión de Riesgos y Desarrollo

GESTIÓN DE RIESGOS

Componente del sistema social constituido por un proceso eficiente

de planificación, organización, dirección y control dirigido al análisis y

la reducción de riesgos, el manejo de eventos adversos y la

recuperación ante los ya ocurridos.

Hasta hace pocos años se hablaba del ciclo de los destres, con fases

y etapas, hoy se consideran áreas y componentes que mantienen una

relación simbiótica y que no necesariamente tiene una secuencia

temporal.

ÁREAS COMPONENTES

Análisis de riesgos Estudio de amenazas y

vulnerabilidades

Reducción de riesgos Prevención, Mitigación

Manejo de eventos adversos Preparación, Alerta y Respuesta

Recuperación Rehabilitación, Reconstrucción

A continuación se pueden observar las diferentes interacciones que

puede haber entre las diferentes áreas:

1. Análisis de Riesgos

Permite bajo un uso sistemático de la información disponible,

determinar la probabilidad de ocurrencia de ciertos eventos adversos

así como la magnitud de sus posibles consecuencias.

El análisis de riesgos pasó de ser una simple función a convertirse en

un área esencial de la gestión de riesgos, con gran utilidad para la

reducción de riesgos, el manejo de eventos adversos, las labores de

recuperación y por ende indispensable para todos los procesos de

desarrollo.

Entre las actividades más relevantes se encuentran:

Identificar la naturaleza, extensión, intensidad y magnitud de la

amenaza.

Determinar la existencia y grado de vulnerabilidad.

Identificar las medidas y recursos disponibles.

Construir escenarios de riesgos probables.

Determinar niveles aceptables de riesgos así como

consideraciones costo – beneficio de posibles medidas dirigidas a

evitarlo o reducirlo.

Fijas prioridades en cuanto a tiempos y movimientos de recursos.

Diseño sistemas de administración efectivos y apropiados para

implementar y controlar los procesos anteriores.

2. Reducción del riesgo

Actividades dirigidas a eliminar los riesgos o a disminuirlos para

evitar la ocurrencia de desastres o, al menos, mitigar sus

consecuencias.

Constituye al área más reciente de la gestión de riesgos, por ende su

conceptualización está aun en evolución. Las actividades que se

realizan en esta área están dirigidas a eliminar el riesgo o a

disminuirlo (interviniendo la amenaza, la vulnerabilidad o ambas), en

un esfuerzo claro y explícito por evitar la ocurrencia de desastres.

La reducción de riesgos ha estado sujeta a limitaciones, en especial el

hecho de ser vista como una actividad altamente costosa y que su

abordaje ha sido desde el punto de vista de algunas profesiones,

disciplinas o sectores.

Uno de los propósitos de la gestión de riesgos consiste en lograr una

aproximación de carácter integral, transectorial y multisectorial.

Componentes de la reducción del riesgo: prevención y la

mitigación.

PREVENCIÓN

Conjunto de acciones cuyo objeto es impedir o evitar que suceso

naturales o generados por la actividad humana, causen eventos

adversos.

Si no han sido mencionados, presentar ejemplos absolutos de

prevención:

Reubicación de viviendas, de infraestructura o de centros de

producción, localizados en zonas de alta amenaza. En este caso se

elimina el objeto expuesto, por tanto no hay ya la condición de

vulnerabilidad y por ende tampoco de riesgo para esa amenaza.

Retiro de una estación de combustible, un depósito de materiales

peligroso o un aeropuerto. Aquí lo que se ha eliminado es la

amenaza, por tanto el sujeto ya no está expuesto y por tanto se

elimina el riesgo para esta comunidad y para esa amenaza en

particular.

Otros ejemplos pueden ilustrar medidas menso extremas, que si bien

no evitan la ocurrencia si pueden evitar la situación de evento

adverso o de desastre:

Sistemas de irrigación y canalización para evitar sequías.

Sistemas de cierre automático de válvulas para evitar escapes de

sustancias químicas, y de extinción rápida para impedir incendios.

Barreras y piscinas de captura para impedir derrames de

hidrocarburos.

Sistema de seguridad para interrumpir una secuencia de fallas en

cadena, en plantas nucleares (circuitos reverberantes).

Usualmente las medias de prevención son costosas y por tanto poco

viables cuando se analizan en el contexto de la realidad existente.

Sin embargo, la prevención toma su mayor importancia y adquiere el

máximo de aplicación en procesos de futuro desarrollo. Por ejemplo

cuando se está elaborando un plan de desarrolla de una ciudad, o

cuando se está ante la necesidad de un cambio en el uso de la tierra,

en estos casos el concepto de prevención puede ser incluido como

una variable más en los criterios para la toma de decisiones.

MITIGACIÓN

Resultado de una intervención dirigida a reducir riesgos.

Cabe explicar aquí, que se entiende por intervención.

Intervención: medida o acción destinada a modificar determinada

circunstancia.

En Mitigación, la intervención es una acción destinada a modificar.

Las características de un fenómeno con el fin de reducir la

amenaza, o

Las características intrínsecas de un sistema biológico, físico o

social a fin de reducir su vulnerabilidad.

A pesar de que se pueden prevenir algunos desastres, la gran

mayoría no son prevenibles. Sin embargo, siempre existe alguna

posibilidad de mitigación,

La mitigación tiene a la reducción de los efectos dañinos que, sobre

vidas y propiedades, causan los desastres que no pueden prevenirse.

Discutidas las propuestas, si no han sido mencionadas agregue los

siguientes:

Preas reguladoras, diques y canales para aliviar desbordes e

inundaciones.

Obras de disipación de energía para el amortiguamiento de

avalanchas e inundaciones en cuentas de alta pendiente.

Planificación del ordenamiento urbano y territorial y delimitación

de áreas vedadas por amenaza natural o antrópica.

Normas para el manejo de recursos naturales e implementación de

los requerido para hacerlas cumplir,.

Normas de salud pública, de seguridad industrial y de manejo de

deshechos peligrosos: vigilancia de su cumplimiento.

Códigos de construcción de edificios y de servicios básicos, para

reducir la vulnerabilidad física: vigilancia de su cumplimiento.

3. Manejo de eventos adversos

La mejor manera de enfrentar el impacto de los eventos y sus efectos

es preverlos. El éxito se complementa con lo logrado en el área de la

reducción del riesgo.

Históricamente, las actividades en desastres predominaron en esta

área. A través del apoyo político de niveles nacional y de diversos

organismos alcanzó un nivel aceptable de profesionalización en los

organismos de primera respuesta.

El manejo de eventos adversos trabajo mano a mano con la reducción

de riesgos. El trabajo en el área de reducción de riesgos acerca a los

que pudieran ser desastres a un punto donde la capacidad de

respuesta es suficiente, disminuyendo así las pérdidas.

Componentes de manejo de evento adversos: preparación,

alerta y respuesta.

PREPARACIÓN

Conjunto de medidas y acciones para reducir al mínimo la pérdida de

vidas humanas y otros daños, organizando oportuna y eficazmente la

respuesta y la rehabilitación.

A este componente corresponden, ente otras, las siguientes

actividades:

Definición de las funciones de los organismos operativos (planes).

Inventario de recursos físicos, humanos y financieros (planes).

Capacitación de personal para la atención de emergencias

(programas de capacitación).

Información a la comunidad acerca de riesgos e instrucciones a

cumplir en caso de desastre (programas de difusión pública).

Señalización de rutas de evacuación, zonas de refugio y

localización de recursos para emergencias.

Implementación de redes de comunicación y de información

pública.

Ejercicios de simulación, simulacros de búsqueda, rescate,

socorro, asistencia, aislamiento y seguridad (programas de

entretenimiento).

ALERTA

Estado declarado con el fin de tomar precauciones específicas,

debido a la probable y cercana ocurrencia de un evento adverso.

Usualmente se definen diferentes niveles de alerta, dependientes del

grado de certeza en cuanto a la ocurrencia del evento, generalmente

obtenido por medios instrumentales.

Pueden mencionarse:

Pluviómetros: sensores de nivel y caudal.

Detectores de flujos de lodo y de avalanchas.

Redes sismológicas.

Anemómetros, para medir la velocidad o fuerza del viento.

Redes hidrometeorológicas.

Imágenes por satélites, sensores remotos.

Extensómetros, piezómetros para medir el grado de

comprensibilidad de los líquidos e inclinómetros para detención de

delizamientos.

La alerta es la notificación formal, en algunos casos legal, de la

decisión adoptada en función de las evaluaciones de la amenaza, que

tiende a limitar el impacto del fenómeno por medio de las acciones

de preparación.

La declaración de alerta debe ser:

Clara y comprensible;

Asequible , fácilmente disponible para los destinatorios;

Inmediata , sin demoras que pueden sugerir que el evento adverso

no es ni probable ni cercano;

Coherente , sin contradicciones.

Oficial , procedente de fuentes autorizadas o confiables.

Ante la inmediatez de ocurrencia o con el fenómeno ya en curso, se

da la alarma.

ALARMA

Aviso o señal que se da para que sigan instrucciones específicas,

debido a la presencia real o inminente de un evento adverso.

La alarma se transmite a través de medios físicos: voz humana, luces,

banderas, sirenas. Es muy común la utilización de un código de

colores (Amarillo, inminente; Rojo: en curso).

RESPUESTA

Acciones llevadas a cabo ante un evento adverso y que tienen por

objetivo salvar vidas, reducir el sufrimiento y disminuir pérdidas.

Ejemplos:

Búsqueda y rescate.

Asistencia médica.

Evacuación.

Alojamiento temporal, suministro de abrigo y alimentos.

Aislamiento y seguridad.

Evaluación de daños.

Abastecimiento.

Es importante enfatizar aquí la importancia que tiene, para la

respuesta, un Plan de Emergencia previamente elaborado.

4. Recuperación

Proceso de restablecimiento de las condiciones normales de vida en

la comunidad afectada.

Componentes del área Recuperación:

A corto plazo y en forma transitoria, se restablecen los servicios

básicos de subsistencia o rehabilitación.

A mediano y largo plazo, se logra la solución permanente de los

problemas de riesgos anteriores a la ocurrencia del evento

adverso y el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad,

conocido como reconstrucción.

REHABILITACIÓN

Recuperación, a corto plazo, de los servicios básicos e inicio de la

reparación del daño, físico, social y económico.

Ejemplos:

Restablecimiento temporal de:

Agua potable, entrega agua en bidones o bolsas, distribución en

carro-tanques.

Electricidad, suministro con generadores, restablecimiento del

servicio en instalaciones críticas como hospitales, albergues.

Comunicaciones, instalación de estaciones móviles, uso de

radiocomunicación.

Salud, instalación de centros asistenciales, puestos de socorro.

Transportes, instalación de puentes militares, restablecimiento

provisional de accesos.

Alojamiento, adecuación de alojamientos temporales y refugios.

Alimentos, distribución masiva de alimentos, cocina comunales.

Actividades laboral, trabajo con comida / trabajo por dinero en

actividades de limpieza de escombros, recuperación de materiales,

labores de rehabilitación.

Recreativas, actividades lúdicas y de esparcimiento en albergues y

zonas evacuados.

RECONSTRUCCIÓN

Proceso de reparación, a mediano y largo plazo, del daño físico, social

y económico, a un nivel de desarrollo superior al existente antes del

evento.

Ejemplo:

Construcción de viviendas y de edificios públicos, cumpliendo las

normas elaboradas con enfoque de riesgo.

Reparación de carreteras y aeropuertos, aplicando las nuevas

normas de desarrollo vial y aeroportuario.

Recuperación agrícola y promoción de la agroindustria.

Recuperación de instituciones propias de una comunidad

organizada.

Realización entre las diferentes áreas y componentes de la

Gestión de Riesgos y entre éstas y el desarrollo.

En numerosas ocasiones las áreas y los componentes no reconocen

límites netos entre ellas.

Existe una estrecha interrelación entre las cuatro áreas – análisis de

riesgo, reducción del riesgo, manejo de eventos adversos y

recuperación – y por lo tanto, la implementación de una de ellas

tendrá un efecto en las demás y en todo el proceso de desarrollo de

una población. El proceso de desarrollo está íntima y recíprocamente

ligado a todas las áreas y componentes. Es importante no confundir

crecimiento económico con desarrollo; el crecimiento puede generar

amenazar y condiciones nocivas que llevan a mayor vulnerabilidad y

por ende incrementan el riesgo. El desarrollo influye en la gestión de

riesgos, creando condiciones propicias de intervención en la

reducción del riesgo. Por otra parte, el proceso mismo de desarrollo

puede comprometerse cuando condiciones de riesgo existentes se

concretan en situaciones de desastre.

El administrador para la gestión de riesgos puede:

- Durante la Respuesta, tomar decisiones que contribuirán

promover una recuperación más rápida.

- En Rehabilitación y Reconstrucción, incluir en todas las

actividades, medidas que eviten eventos adversos (Prevención)

que reduzcan las pérdidas (Mitigación) y prever los recursos para

reparar los daños que pudieran presentarse (Preparación).

A los efectos de este Curso de adopta la siguiente definición:

DESARROLLO

Aumento acumulativo y durable de cantidad y calidad de bienes,

servicios y recursos de una comunidad, unido a cambios sociales,

tendiente a mantener y mejorar la seguridad y la calidad de la vida

humana, sin comprometer los recursos de las generaciones futuras.

4. Ejercicio

En las Pirquitas, Departamento Cimbrón, un terremoto daño algunas

viviendas, hay unos pocos heridos leves. Una seria avería en el

acueducto ha dejado SIN PROVISIÓN DE AGUA a la localidad.

El Alcalde, presidente del COE, solicita apoyo a la Dirección

Departamental de Agua Potable y Alcantarillado.

En 48 horas ésta repara la tubería y las Pirquitas vuelve a recibir

agua.

Para la Dirección Departamental de Agua Potable y

Alcantarillado, su acción ha sido de Respuesta.

Para el poblado de Las Piquitas, esto es Rehabilitación.

La consecuencia de la Respuesta de la Dirección Departamental, ha

sido la Rehabilitación del servicio de provisión de agua a la localidad.

LOS CONCEPTOS FUNDAMENTALES

“Las características ecológicas, topográficas, hidrográficas y

genéticas de cada cerro, cada pradera, cada quebrada en América

Latina han sido influidas por la historia particular de los grupos

humanos que han interactuado con los factores llamados naturales,

además de los efectos del calentamiento global o degradación del

ozono que impactan el ambiente en cada rincón del mundo. Hoy en

día no tiene sentido hablar del estado natural”.

Susan Paulson

1. AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO

¿Qué es una amenaza?

Es la probabilidad de ocurrencias de un fenómeno natural o

inducido por el hombre que puede ocasionar graves daños a una

localidad o territorio. Las principales amenazas a las que estamos

expuestos en el Perú son los terremotos, sequías, inundaciones,

aluviones, deslizamientos, heladas, maremotos y erupciones.

De acuerdo con su origen podemos clasificarlas en tres categorías:

Naturales Socionaturales Humanas

Se originan en la

dinámica propia de la

tierra.

Los seres humanos no

intervienen en la

ocurrencia de estos

fenómenos, menos

están en la capacidad

de evitarlos.

Estos eventos pueden

estar relacionados:

Con el agua y clima,

como es el caso de las

fuertes lluvias, crecidas

de los ríos, heladas o

sequías.

Con la tierra, como son

los sismos, la erosión

natural y sus efectos

sobre los

deslizamientos y

huaycos.

Aparentemente son

naturales, pero en su

ocurrencia y en la

intensidad de sus

efectos intervienen los

seres humanos.

Ejemplos:

Inundaciones, sequías o

deslizamientos que

muchas veces son más

frecuentes e intensos

debido a la

deforestación y el

manejo inadecuado de

los suelos.

Atribuidas directamente

a la acción del ser

humana sobre

elementos de la

naturaleza.

Ejemplos:

La contaminación del

agua, tierra y aire.

Fuga de materiales

peligrosos.

Accione en el manejo de

sustancias tóxicas,

radioactivas, etc.

La información sobre las amenazas está disponible en las oficinas

del Instituto Nacional de Defensa Civil, en el “Atlas de amenazas”

que dicha institución publicó recientemente.

También en instituciones como el Instituto Geofísico del Perú (IGP),

Inrena, Conam, Cismid o Ceresis, Asimismo, en los estudios de

amenazas elaborados por diversas instituciones como es el caso

de Soluciones Prácticas – ITDG, Cruz Roja y Predes.

¿Qué es la vulnerabilidad?

Es el conjunto de condiciones ambientales, sociales, económicas,

políticas y educativas que hacen que una comunidad esté más o

menos expuesta a un desastre, sea por las condiciones inseguras

existentes o por su capacidad para responder o recuperarse ante

tales desastres.

La vulnerabilidad de una comunidad cambia continuamente con

las fluctuaciones de la población, la construcción de nuevas

viviendas, carreteras, instalaciones industriales y otras

infraestructuras.

El grado de vulnerabilidad de una población expuesta a una

amenaza puede ser reducido si es que se diseñan acciones de

preparación para las emergencias o si se reducen las condiciones

de riesgo existentes mediante las políticas y estrategias de

desarrollo local.

El principio básico es: “menos vulnerabilidad, menos desastres”

Factores que inciden en la vulnerabilidad

Físicos

Localización de poblaciones con respecto a una amenaza o en

zonas de riesgos, como el cauce de los ríos o en zonas inundables,

en la cuales influyen factores como la pobreza, el desconocimiento

o la falta de alternativas para su reubicación.

Técnicos

Construcciones inadecuadas, edificadas sin respetar las pautas

técnicas o que se encuentran en estado de deterioro. Muchas de

estas construcciones son consecuencias del incumplimiento de las

normas y procedimientos existentes en las municipalidades y otras

pos la ausencia de tales procedimientos. La licencia de

construcción debe ser un requisito a cumplir antes del inicio del

levantamiento de la vivienda.

Ecológicos

Debilitamiento y/o destrucción de las reservas o recursos del

ambiente (agua, suelo, flora, fauna, biodiversidad) y ecosistemas

naturales. Por ejemplo, la deforestación aumenta la fragilidad

frente a las lluvias y provoca erosión, deslizamientos, derrumbes,

inundaciones o avalanchas.

Económicos

Se refiere a cómo se usan los recursos económicos o la ausencia

de ellos para las acciones de prevención. La pobreza de las

poblaciones aumenta los riesgos de desastres. Los más pobres

siempre son los más expuestos a los desastres y sus impactos

negativos, pues, por lo general, ocupan zonas en riesgo y

disponen de viviendas con construcciones deficientes.

Sociales

Se refiere a la carencia de redes sociales y liderazgos capaces de

generar cohesión y capacidad para reducir los riesgos o responder

adecuadamente a las emergencias.

Políticos

Grado de descentralización de las decisiones y fortaleza de las

instancias locales, participación de la población, representatividad

y autonomía de las instituciones, para acciones de prevención o

respuesta a los desastres.

Culturales

Autoestima colectiva, sentido de pertenencia a una comunidad,

identidad nacional, regional y local. En muchas comunidades se

asumen los desastres como hechos que van a ocurrir de todas

maneras, lo que reduce el esfuerzo para prevenir los riesgos;

mitos que tenemos sobre la ocurrencia de los desastres, lo cual no

permite plantear acciones para la prevención o respuesta

oportuna.

Educativa

Limitada calidad de la educación e insuficiente incorporación

dentro de los programas de estudio de las temáticas de gestión de

riesgo, protección ambiental o preparación para emergencias.

Dimensiones de la vulnerabilidad

La vulnerabilidad está determinada por causas estructurales,

procesos sociales y condiciones inseguras que interactúan entre sí.

El siguiente cuadro explica las dimensiones de la vulnerabilidad.

Dimensiones de la Aspectos clave Factores relacionados

vulnerabilidad

Estructural. Corresponde

a causas subyacentes o

factores generales de

condición previa.

Las ideologías, la

estructura de poder o los

sistemas económicos.

Conciencia ciudadana.

Desigualdades sociales.

Modelo económico.

Acceso a los servicios de

salud y saneamiento.

Acceso a la educación.

Acceso a la vivienda.

Dinámica social

Migraciones, procesos

de urbanización,

políticas educativas o

ambientales.

Los niveles de pobreza

existentes en la

sociedad.

Características y

cobertura de los

servicios.

Los sistemas sanitarios y

de salud de la población.

Desarrollo de las

organización e

instituciones,