Apuntes Legislativos€¦ · intermedio entre la confederación y el centralismo. Al respecto,...

Instituto Nacional Electoral

Instituto de Investigaciones Legislativas

Apuntes Legislativos 77

1

Apuntes Legislativos

PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO

Sexagésima Segunda Legislatura 2012-2015

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS

77 Instituto

Nacional Electoral




2

Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza.

Diseño y edición de interiores: Lic. David Arturo Gutiérrez Márquez

“Instituto Nacional Electoral”

LXII LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. C.P. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. 01 (473) 102–00–00 extensiones 6074, 6075 y 6080 www.congresogto.gob.mx Primera edición, 2013–09–30 Año 9, Número 77 ISBN: 970-9784-00-5 Impreso en México / Printed in México Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, foto químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo solicitado por escrito y autorizado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato. Los artículos firmados son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente las directrices del Instituto.




3

MESA DIRECTIVA Segundo Año de Ejercicio Legal

Primer Período Ordinario

Diputado Pedro Chávez Arredondo PRESIDENTE

Diputado Juan José García López

VICEPRESIDENTE

Diputada Karla Alejandrina Lanuza Hernández PRIMERA SECRETARIA

Diputado Luis Manuel Mejía Barreñada

SEGUNDO SECRETARIO

Diputado Felipe de Jesús Orozco García PROSECRETARIO

JUNTA DE GOBIERNO Y COORDINACIÓN POLÍTICA

Dip. Francisco Javier Contreras Ramírez Presidente

Dip. José Juventino López Ayala Vicepresidente

Dip. Sergio Alejandro Contreras Guerrero

Dip. Ma. Guadalupe Torres Rea

Dip. J. Marco Antonio Miranda Mazcorro

SECRETARÍA GENERAL

Lic. Jorge Arturo Espadas Galván

http://www.congresogto.gob.mx/diputados/sergio-alejandro-contreras-guerrero

http://www.congresogto.gob.mx/diputados/maria-juana-georgina-miranda-arroyo

http://www.congresogto.gob.mx/diputados/j-marco-antonio-miranda-mazcorro

http://www.congresogto.gob.mx/diputados/j-marco-antonio-miranda-mazcorro




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Pluma libre Nos interesa tu opinión,

Participa y comparte tus

conocimientos!!!

Esperamos tu valiosa colaboración con Apuntes Legislativos, solo realiza la

redacción de un tema que te interese sobre la vida legislativa del estado Guanajuato, o preséntala en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Guanajuato. Callejón de la Condesa No. 7, Zona Centro, C.P. 36000, Guanajuato, Gto., teléfono: 01(473)1020000 extensiones 6074,6075 y 6080, o puedes enviarla a las

siguientes direcciones de correo electrónico: [email protected] [email protected]

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS

Dr. Carlos Torres Ramírez DIRECTOR GENERAL

Lic. Alfredo Sainez Araiza COORDINADOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO LEGISLATIVO

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]




5

Índice Págs.

Presentación .............................................................................................................7

1 FEDERALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN

ELECTORAL ...................................................................................................... 12

ALFREDO SAINEZ ARAIZA .................................................................................... 12

1.1 Antecedentes del federalismo mexicano ....................................................... 14

1.2 Transición de la organización electoral de estados al gobierno federal ......... 15

1.3 Autoridad electoral de carácter nacional ....................................................... 17

1.4 Nueva configuración del sistema político mexicano ...................................... 18

1.5 A manera de conclusiones ........................................................................ 21

2 INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Y CÓDIGO ELECTORAL ÚNICO .......... 22

SAMUEL VALTIERRA VARGAS ............................................................................. 22

Propuestas .......................................................................................................... 42

3 CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN TORNO A LA

REFORMA ELECTORAL Y EL PACTO POR MÉXICO ....................................... 44

SAMANTHA TAMARA REYES HERRERA .............................................................. 44

3.1 Introducción .................................................................................................. 44

3.2 Federalismo y objeto de acción ..................................................................... 44

3.2.1 ¿Por qué México tiene un sistema federal? ................................................ 46

3.2.2 Relación del federalismo con el sistema electoral del país ......................... 47

3.3 Creación del Instituto Federal Electoral en aplicación al principio federal ................................................................................................................. 47

3.4 Reforma electoral “Pacto por México” ........................................................... 53

3.4.1 Ventajas y desventajas de la reforma electoral ......................................... 53

3.4.2 Instituto Nacional Electoral ¿Atentación contra el Federalismo? .............. 56

3.4.3 Implicaciones de la nacionalización en el sistema electoral ....................... 58




6

3.4.4 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y Tribunales locales ¿Qué sucede con la propuesta de nacionalización en el Tribunal Electoral? ............................................................................................................ 59

3.4 Consideraciones finales ............................................................................ 61

Referencias ......................................................................................................... 65

4 LOS MOTIVOS DE LA REFORMA ..................................................................... 68

ARMANDO TRUEBA UZETA .................................................................................. 68

5 ORGANIZACIÓN ELECTORAL EN TEXTOS ....................................................... 75

GLORIA DEL CARMEN HERNÁNDEZ MORALES ............................................. 75




7

Presentación Uno de los tópicos que ha despertado debate y polémica en los últimos meses entre los

distintos actores políticos ha sido la creación del Instituto Nacional de Elecciones, que en el

marco de la reforma político electoral se ha discutido en una de las mesas del Pacto por

México y avanza como iniciativa de Ley en las cámaras del Congreso de la Unión.

En este tenor, en Apuntes Legislativos se analizan las perspectivas del compromiso número

90 del “Pacto Por México”, que establece la creación de “una autoridad electoral de carácter

nacional y una legislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las

estatales y municipales”, a través de cuatro ensayos con visiones distintas y ¡Pluma Libre!,

pero con rigor metodológico: en el primero, FEDERALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN DE

LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL, se distingue la forma de gobierno federal como punto

intermedio entre la confederación y el centralismo, realiza un esbozo histórico sobre el

federalismo mexicano, fundamentalmente, de la evolución del sistema electoral y la

transición de la organización electoral de estados al Gobierno Federal, examinan los

argumentos a favor de la centralización de la organización electoral en un contexto de

gobiernos unificados, divididos, compartidos y yuxtapuestos que configuran la nueva

fisonomía del sistema político mexicano; en el segundo estudio, denominado, INSTITUTO

NACIONAL ELECTORAL Y CÓDIGO ELECTORAL ÚNICO, se plantea ajustar los cambios

jurídicos a las exigencias de la sociedad mexicana, un régimen democrático del derecho

electoral orientado por los postulados constitucionales y la creación de un Código Electoral

Único, tanto sustantivo como adjetivo y una ley orgánica, entre otras propuestas; en el

penúltimo ensayo, CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN TORNO A

LA REFORMA ELECTORAL Y EL PACTO POR MÉXICO, se formulan una serie de

cuestiones entre las que destacan las siguientes: ¿Es demasiado el precio por el

mantenimiento del Instituto Federal Electoral? ¿Existen algunas otras maneras que puedan

eficientar los procesos electorales sin necesidad de recurrir a su centralización?

Finalmente, en el artículo de fondo, intitulado, LOS MOTIVOS DE LA REFORMA, se

analiza “la iniciativa de reforma electoral y política presentada por legisladores y legisladoras de los




8

Partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática, que prevé la modificación de al menos

veintiocho artículos constitucionales (…)”, los argumentos de los iniciantes para “eliminar de raíz

la permanencia de los organismos locales estatales” en materia electoral.

Finalmente, en la Sección de la Biblioteca “José Aguilar Y Maya” se recomiendan cinco

textos afines a la organización electoral.

Atentamente Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo




9

3 PROPUESTAS DE WOLDENBERG PARA REFORZAR LA AUTONOMÍA DE INSTITUTOS LOCALES

El ex consejero presidente del IFE propone fortalecer a los organismos de los

estados, a partir de la autonomía de las entidades de la Federación; plantea reformar la Constitución y rechaza la propuesta del Pacto por México hoy incluida en la reforma político-electoral del PAN.

(Foto: Archivo/Cuartoscuro)

José Woldenberg, el primer consejero presidente del Instituto Federal Electoral, propuso el

pasado mes de junio reforzar la autonomía de los institutos electorales locales en lugar de dar

pie a la creación del Instituto Nacional Electoral.

“Si el motivo político es su falta de autonomía, ¿no sería pertinente legislar para apuntalar

su independencia? ¿para qué acabar con el esquema federalista de la constitución y que ha

permitido alternancia y procesos competidos”, aseguró durante su intervención en junio

pasado en un semniaro para el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad

Nacional Autónoma de México (UNAM).

Así respondió Woldenberg a la propuesta del Pacto por México que hace unos días refuerza

en materia reforma político-electoral y que promueve hoy el Partido Acción Nacional.

El experto propuso descargar al IFE de sus funciones como jueces y reforzar la vía

jurisdiccional de las salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación




10

(TEPJF). Además, aseguró que no debe pensarse “avasallar a las autoridades electorales

locales”.

“No creo que la receta sea la de avasallar a los institutos electorales con un diagnóstico que

en sí mismo tiene problemas. Si una persona llega al doctor con una dolencia en un brazo

¿debe amputárselo? Digo esto porque hasta donde entiendo seguimos siendo una República

federal y teóricamente los estados que componen la República deben tener las

responsabilidades de dotarse de las instituciones encargadas de los procesos de los que deben

emerger sus gobernantes y legisladores”, dijo.

Las propuestas para reforzar la autonomía de los institutos locales, para hacerlos “menos

dependientes de los caprichos o designios de los gobernadores o de los partidos políticos”

son:

1.-Aumentar el periodo de su función, en algunos estados es apenas de 3 años lo que su

pone operar una sola elección. Esa corta estadía los vuelve, por eso establecer quizá desde la

constitución un periodo de tiempo similar a la que ahora cumplen los consejeros del IFE.

2.-Incrementar el porcentaje de votos necesario que se requiere para su nombramiento en

los congresos locales, de tal suerte que ningún partido político en singular, pudiera

nombrarlos.

3.-Se podría reforzar la independencia de su presupuesto para que no se vieran sujetos a

los vaivenes de la política local, porque ya se sabe que la llave del dinero puede ser un

instrumento de presión sobre órganos que constitucionalmente deben ser autónomos.

Fuente: Aristegui Noticias en: http://aristeguinoticias.com/3009/mexico/3-propuestas-de-woldenberg-para-reforzar-la-

autonomia-de-institutos-locales/ (Consulta realizada el 7 de Octubre de 2013)

http://aristeguinoticias.com/3009/mexico/3-propuestas-de-woldenberg-para-reforzar-la-autonomia-de-institutos-locales/

http://aristeguinoticias.com/3009/mexico/3-propuestas-de-woldenberg-para-reforzar-la-autonomia-de-institutos-locales/




11




12

1 FEDERALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL

ALFREDO SAINEZ ARAIZA*

El “Pacto Por México” signado por el

titular del Poder Ejecutivo Federal, la y

los presidentes de las tres principales

fuerzas políticas nacionales ha impacto

en los distintos órdenes de gobierno,

tanto federal como estatal y municipal.

Muestra de ello, es el compromiso

número 90, que establece la creación de

“una autoridad electoral de carácter nacional

y una legislación única, que se encargue tanto

de las elecciones federales, como de las

estatales y municipales”1; es decir,

contempla la desaparición de los

institutos electorales estatales como

parte de una reforma electoral a

* Politólogo egresado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Catedrático de la Universidad de Guanajuato. Coordinador de Investigaciones y Desarrollo Legislativo del IIL del Congreso del Estado de Guanajuato. 1 Véase compromiso número 90 del “Pacto Por

México”, documento firmado por Enrique Peña Nieto, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; Jesús Zambrano Grijalva, Presidente Nacional del Partido de la Revolución Democrática; María Cristina Díaz Salazar, Presidenta del Comité Ejecutivo del Partido Revolucionario Institucional; y, Gustavo Madero Muñoz, Presidente Nacional del Partido Acción Nacional, el 2 de diciembre de 2012 en el Castillo de Chapultepec en la Ciudad de México.

presentarse en el segundo semestre de

este año e implementarse a mediados

del próximo, para que entre en vigor a

partir de 2015, de acuerdo con el

calendario de reformas para el segundo

semestre 20132 de este Pacto. Pero,

¿cuáles son las implicaciones de este

cambio? Esta medida de centralización

de la organización electoral, ¿no atenta

contra el federalismo?

Desde la perspectiva teórica, la

forma de gobierno federal es un punto

intermedio entre la confederación y el

centralismo. Al respecto, Enrique

Cabrero Mendoza, nos distingue: “En la

confederación los estados miembros no

pierden ni ceden su soberanía sino que pactan

coordinar ciertas acciones y para esto dotan

de funciones a un órgano superior (la

confederación). El centralismo se construye

con una administración que aglutina todas las

funciones y facultades, y que gobierna directa

o indirectamente un territorio entero (…). En

cambio, el sistema federal hace que los

estados miembros formen una unión estable

en la que se comprometen a acatar ciertas

decisiones emitidas por la federación,

2 Consulta en línea (20 de marzo de 2013) en:

http://pactopormexico.org/calendario-de-reformas-para-el-segundo-semestre-2013/




13

siempre y cuando conserven para sí

determinadas áreas de autonomía.”3

Más allá de un debate conceptual,

resulta conveniente reflexionar sobre las

implicaciones políticas para el

federalismo, particularmente, para el

sistema electoral mexicano, que traería

esta propuesta derivada del “Pacto Por

México”, en virtud de que “las partes que

componen un estado federal pueden tener un

sistema electoral con variantes en relación a

sus elecciones regionales o locales (y) las

reglas para la integración de los distintos

cargos públicos suelen ser diferentes, pero

también difieren las dinámicas electorales, los

calendarios y, en algunos casos, los partidos

políticos presentes en las diversas regiones.

Al tener reglas y quizá culturas políticas

distintas, el federalismo posee el reto –no

obstante la pluralidad que suele existir– de

buscar un estándar democrático en todas las

partes que componen el pacto federal, esto es,

que en el conjunto del territorio federal se

cumpla con procesos electorales transparentes

y competitivos, que la ciudadanía tenga

canales permanentes de expresión y

comunicación con las instancias

3 CABRERO MENDOZA, Enrique, Para entender

el federalismo en los Estados Unidos Mexicanos , Nostra, México, 2007, p.11

gubernamentales, que los medios de

comunicación tengan plenos espacios de

libertad de expresión y que se tenga acceso a

la información pública así como a políticas de

transparencia”4 entre otros aspectos, como

lo refiere Enrique Cabrero.

Por lo anterior, resulta oportuno

explorar a grandes rasgos los

antecedentes del federalismo mexicano,

fundamentalmente, la evolución del

sistema electoral mexicano.

4 Ibídem, p. 24




14

1.1 Antecedentes del federalismo

mexicano

Una vez consumada la

independencia de la Nueva España en

1821, se inició la construcción del Estado

mexicano; el Soberano Congreso

Constituyente –instalado el 7 de

noviembre de 1823–, expidió dos

decretos que generaron la transición de

las provincias a estados como parte de la

federación, la división tripartita del poder

público y la composición de las

legislaturas estatales.

El primer decreto, emitido el 8 de

enero de 1824, dictó la Ley para

establecer las legislaturas constituyentes

particulares en las Provincias que habían

sido declaradas Estados de la

Federación Mexicana.5 En este tenor, el

Acta Constitutiva de la Federación, del

31 de enero de 1824, reconocía en su

artículo 7, a los siguientes estados: el de

Guanajuato; el interno de Occidente,

compuesto de las provincias Sonora y

Sinaloa; el interno de Oriente, compuesto

de las provincias Coahuila, Nuevo-León y

5 Decreto número 380 publicado el 8 de enero de

1824. Colecciones Especiales. Sección “Colección Dublán y Lozano” Colocación 200.8-1/1 V3E1. 1293

los Tejas; el interno del Norte, compuesto

de las provincias Chihuahua, Durango, y

Nuevo México; el de México; el de

Michoacán; el de Oajaca; el de Puebla

de los Ángeles (el de Tlaxcala); el de

Querétaro; el de San Luis Potosí; el

Nuevo Santander que se llamará de las

Tamaulipas; el de Tabasco; el de

Veracruz; el de Xalisco; el de Yucatán; el

de los Zacatecas. Las Californias y el

partido de Colima (sin el pueblo de

Tonila, que seguirá unido a Xalisco)

serán por ahora territorios de la

federación, sujetos inmediatamente a los

supremos poderes de ella. Los partidos y

pueblos que componían la provincia del

istmo de Huazacoalco, volverán a las

que antes han pertenecido. La Laguna

de Términos corresponderá al Estado de

Yucatán.

El segundo decreto, emitido el 4 de

octubre de 1824, estableció el gobierno

particular de los Estados, dividiendo su

ejercicio en tres poderes (ejecutivo,

legislativo y judicial), dejando la

composición de cada legislatura estatal

de conformidad con sus constituciones.6

6 Decreto número 427 publicado el 4 de octubre

de 1824. Colecciones Especiales. Sección




15

A partir de la instauración del

federalismo, el sistema electoral ha

tenido múltiples transiciones. Para

muestra basta un botón.

1.2 Transición de la organización electoral de estados al gobierno federal

Con la Constitución de 1824 no hay

legislación electoral en el ámbito federal,

en razón de que el marco constitucional

facultaba a los estados a legislar en esa

materia; de tal forma, que la organización

de las elecciones federales estuvo en

manos de las autoridades locales, sin

que hubiese una autoridad electoral

central que tuviese a su cargo las

funciones de organización y supervisión.

Sin embargo, con la Ley Electoral

Federal del 7 de enero de 1946, por

primera vez en la historia, la preparación,

vigilancia y desarrollo del proceso

electoral quedó bajo la responsabilidad

del Gobierno Federal. Se creó la

Comisión Federal de Vigilancia Electoral,

las comisiones locales electorales, los

“Colección Dublán y Lozano” Colocación 200.8-1/1 V3E1. 1293

comités distritales electorales y el

Consejo del Padrón Electoral. El cambio

que se opera es un cambio estructural.

El artículo 1º de la Ley Electoral

Federal de 1946, establecía: “La presente

ley regirá la preparación, desarrollo y

vigilancia del proceso electoral en todas las

elecciones ordinarias correspondientes a los

Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión.

Las elecciones extraordinarias se sujetarán

igualmente a la presente ley en cuanto sea

aplicable y según los términos de las

convocatorias respectivas.”7

Con este marco jurídico apareció la

autoridad federal encargada

centralmente de organizar las elecciones.

Posteriormente, la reforma electoral de

1989-1990 condujo a la creación de una

autoridad electoral autónoma e

independiente de la administración

pública federal. En este tenor, en 1996,

con la reforma al artículo 41 de la

Constitución se signó que “la organización

de las elecciones es una función estatal que se

realiza a través de un organismo público

autónomo denominado Instituto Federal

Electoral, dotado de personalidad jurídica y

7 GARCIA OROZCO, Antonio, Legislación

Electoral Mexicana 1812 1988, Diario Oficial, Secretaria de Gobernación, México, 1989, p.242




16

patrimonio propios, en cuya integración

participan el Poder Legislativo de la Unión,

los partidos políticos nacionales y los

ciudadanos, en los términos que ordene la

ley”.




17

1.3 Autoridad electoral de carácter nacional

Actualmente, el compromiso número

90 del “Pacto Por México” plantea: “Crear

una autoridad electoral de carácter nacional y

una legislación única, que se encargue tanto

de las elecciones federales, como de las

estatales y municipales” bajo los argumentos

de que “los partidos políticos requieren de un

marco jurídico que genere mayor

certidumbre, transparencia y estabilidad al

sistema político en su conjunto. De igual

forma, los procesos electorales tienen que ser

más baratos y más transparentes.”

No obstante, estas propuestas no

son nuevas, se han formulado en

distintos foros y escenarios académicos,

e incluso, han formado parte de las

conclusiones y propuestas de la

Comisión de Estudios para la Reforma

del Estado,8 que encabezó Porfirio

Muñoz Ledo durante la Administración

del otrora presidente de la República,

Vicente Fox Quesada. En esta Comisión

se trazaba:

“Constituir al IFE en una autoridad

nacional encargada de la organización y

8 MUÑOZ LEDO, Porfirio, Comisión de Estudios

para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, UNAM, México, 2001, pp.137-138

vigilancia de los procesos electorales de los

niveles federal, estatal y municipal.

“Reformar la Constitución General de la

República para constituir al órgano autónomo

federal como la única instancia competente

en materia electoral.

“Adecuar en consecuencia los

ordenamientos constitucionales y electorales

de los estados y expedir una nueva

normatividad electoral nacional.”

Ante este escenario, cabe preguntar:

¿cuáles son las perspectivas de crear

una autoridad electoral de carácter

nacional y una legislación única, que se

encargue tanto de las elecciones

federales como de las estatales y

municipales en un contexto de gobiernos

divididos, compartidos y yuxtapuestos

que configuran la nueva fisonomía del

sistema político mexicano?




18

1.4 Nueva configuración del sistema político mexicano

Después de la segunda alternancia

en la presidencia de la República en el

sistema político mexicano se observan,

por lo menos, tres aspectos:

1º El retorno del PRI a la presidencia

de la República después de doce años

de ausencia;

2º La ratificación del multipartidismo

en el Poder Legislativo Federal, en

donde ningún grupo parlamentario tiene

la mayoría absoluta en la Cámara de

Diputados desde 1997 y en la Cámara de

Senadores desde el año 2000.

Consecuentemente, se vaticina que la

fuerza política del PRI tiene que dialogar,

cabildear, consensuar y coaligarse con

otros partidos para formular y aprobar la

agenda legislativa e impulsar

modificaciones a la Carta Magna,

reformas a leyes secundarias y

reglamentarias; y,

3º En el orden de los gobiernos

estatales, a partir de los resultados de las

elecciones locales de 2012, el PRI

gobierna ahora veintiún entidades

federativas9, seguido del PRD con

cuatro entidades federativas10 , el PAN

con cuatro estados11 y, tres gubernaturas

de coalición electoral entre el PRD-

PAN12. Cabe destacar, que ninguna

fuerza política tiene mayoría calificada en

las legislaturas locales; que en diez

entidades federativas existe un gobierno

unificado, es decir, en donde el partido

del gobernador tiene la mayoría absoluta

en las asambleas legislativas y,

consecuentemente, existe un sistema de

partido predominante; que en veinte de

los congresos estatales, ningún grupo

parlamentario tiene una mayoría

absoluta, o sea, no hay gobiernos

unificados; y que los congresos de los

estado de Baja California y San Luis

Potosí son los únicos en la República

Mexicana que tienen un gobierno

dividido; es decir, donde el partido del

gobernador, respectivamente, del PAN y

9 Estados gobernados por el PRI: Aguascalientes,

Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. 10

Entidades federativas gobernados por el PRD: Distrito Federal, Guerrero, Morelos y Tabasco. 11

Estados gobernados por el PAN: Baja California, Baja California Sur, Guanajuato, y Sonora. 12

Gubernaturas de coalición electoral entre el PAN y PRD: Oaxaca, Puebla y Sinaloa.




19

PRI, no tienen la mayoría absoluta en el

Congreso del Estado sino otro partido

(PRI y PAN), lo que significa que el

acuerdo, el cabildeo, el consenso y la

coalición legislativa entre los distintos

grupos y representaciones

parlamentarias serán determinantes para

formular y aprobar las agendas

legislativas correspondientes, e impulsar,

las modificaciones constitucionales, las

reformas a leyes secundarias y

reglamentarias.

Aunado a esta realidad política,

hay que considerar, que el artículo 40

de nuestra Carta Magna señala que “es

voluntad del pueblo mexicano

constituirse en una República

representativa, democrática, laica,

federal, compuesta de estados libres y

soberanos en todo lo concerniente a su

régimen interior; pero unidos en una

Federación establecida según los

principios de esta ley fundamental.”

Este precepto constitucional faculta a

cada una de las entidades federativas

a contar con su propia Constitución y

tener su propia legislación electoral

para elegir a sus respectivos poderes

Ejecutivo y Legislativo.

Ahora bien, desde la perspectiva

política y jurídica, ¿es conveniente la

centralización de la organización

electoral?, ¿cuáles son los argumentos

que se esgrimen a favor de la

centralización de la organización

electoral?




20

Argumentos a favor de la centralización de la organización electoral

Argumentos Observaciones

Hay una diversidad normativa y de

criterios que prevalece en materia electoral

en los niveles federal, estatal y municipal.

La diversidad normativa es propia de

nuestra forma de gobierno contemplada en

el artículo 40 de la Carta Magna,

fundamentalmente, porque los estados son

“libres y soberanos en todo lo concerniente a su

régimen interior”

El cumplimiento de la legislación

electoral local depende en mucho de los

intereses políticos de los gobernadores y

que, comparativamente, resulta más

eficiente el funcionamiento de las

instituciones federales y de sus

disposiciones encaminadas a guardar el

orden y a supervisar las jornadas

electorales

El cumplimiento de la legislación

electoral local depende del fortalecimiento

de los órganos electorales (autonomía,

personalidad jurídica y patrimonio propio)

y, por ende, la eficacia en su

funcionamiento.

Incumplimiento de los convenios

celebrados entre el Instituto Federal

Electoral (IFE) y los gobiernos estatales

tanto como el poder de caciques locales.

El cumplimiento de los convenios se

logra con una adecuada coordinación en

los tres órdenes de gobierno.

Duplicidad de estructuras electorales

(federal y locales) es otra dificultad, ya que

con frecuencia intervienen ambas

estructuras en una misma jornada electoral

Los estados cuentan con su propia

normatividad electoral para elegir a sus

respectivos poderes Ejecutivo y

Legislativo.




21

1.5 A manera de conclusiones

Sin duda, tenemos que fortalecer

nuestro sistema de partidos, los cuales

“requieren de un marco jurídico que genere

mayor certidumbre, transparencia y estabilidad

al sistema político en su conjunto”; además,

“los procesos electorales tienen que ser más

baratos y más transparentes.” El primer

objetivo se logra con una Ley de Partidos;

y, el segundo, empatando las elecciones

locales con los comicios federales;

reduciendo el costo y periodo de las

precampañas y campañas electorales; así

como teniendo órganos de fiscalización

efectivos y eficientes.

El fondo del asunto es que “una

autoridad electoral de carácter nacional y una

legislación única, que se encargue tanto de las

elecciones federales, como de las estatales y

municipales” no constituye una garantía

para lograr los anteriores objetivos; al

contrario, la centralización de la

organización electoral sería un gran

retroceso y vulneraría el federalismo y, por

ende, la libertad y soberanía de los

estados. Más aún, en un contexto de

gobiernos divididos, compartidos y

yuxtapuestos en los estados y municipios

de nuestra República.

El reto que tienen los actores políticos

es fortalecer la libertad y soberanía de los

estados para fomentar la Federación, sin

restarles poder. Pero también,

necesitamos aprender las lecciones de la

historia, imaginar y diseñar una ingeniería

electoral que nos permita vigorizar la

autonomía e independencia de los

organismos electorales y economizar la

organización de las elecciones.

Estos son los desafíos, la

corresponsabilidad es de todos.




22

2 INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Y CÓDIGO ELECTORAL ÚNICO

SAMUEL VALTIERRA VARGAS*

El Pacto por México fue firmado por el

Presidente de la República y los dirigentes

de los Partidos: Revolucionario

Institucional, Acción Nacional y de la

Revolución Democrática, el domingo 2 de

diciembre de 2012, donde se estableció el

Acuerdo para la Gobernabilidad

Democrática, en el que destaca: “La

pluralidad del país es una realidad innegable

derivada de un proceso largo e inacabado de

transición democrática. Esta pluralidad muestra

que ninguna fuerza política puede gobernar en

solitario, por lo que resulta indispensable

alcanzar acuerdos mediante el diálogo y la

negociación institucional para que todas las

fuerzas políticas se responsabilicen de la

conducción del país y de sus problemas. Es

necesario impulsar reformas que hagan más

funcional el régimen político para darle

gobernabilidad al país, ampliando y mejorando

* Abogado postulante. Asesor en la Comisión de Justicia de la LIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Vocal de Organización Electoral del IV Distrito Electoral Federal. Articulista. Productor y Coordinador de Programación y Promoción de Radio Televisión de Guanajuato.

.

su sistema democrático.” Adquirieron el

compromiso número 90, para impulsar una

Reforma Electoral que atienda el tema de:

“Crear una autoridad electoral de carácter

nacional y una legislación única, que se

encargue tanto de las elecciones federales,

como de las estatales y municipales”.

Lo anterior no es un simple

enunciado, ya que en la realidad avanzan

los acuerdos del Pacto por México. El día

13 de agosto de 2013 quedaron instaladas

siete mesas de trabajo para la constitución

de una Reforma Político-Electoral. Al tema

que analizará la conveniencia de la

autoridad nacional electoral y la legislación

electoral única le corresponde la cuarta

mesa de trabajo.

A pesar de la existencia de

dificultades y discrepancias en temas

torales entre las diversas fuerzas políticas,

económicas, sociales y culturales, el

ambiente actual se caracteriza por la

responsabilidad de los actores políticos del

Pacto por México, que, sin duda,

culminará en acuerdos benéficos para el

país sin condiciones ni obstáculos.

Mención especial de las mesas de trabajo

radica en el impulso decidido a la

formación de una cultura política, de




23

legalidad y legitimidad del sistema

electoral mexicano.

Por encima de los problemas y de las

dificultades, y al margen de la polémica

política consustancial existe suficiente

grandeza histórica para poder suscitar el

más amplio consenso posible de las

fuerzas políticas y de la sociedad

mexicana.

En cada una de las mesas de trabajo

se nombró a un representante del

gobierno federal y a seis legisladores, dos

de cada partido político.

Después del estudio, análisis y

propuestas, en las mesas de trabajo, a los

integrantes del Congreso del Congreso de

la Unión corresponderá asumir las

decisiones definitivas.

Una empresa de esta envergadura

merece obtener desde luego, un apoyo

generalizado, que es, como nos muestra la

experiencia de otros países, la vía más

segura para que logre un éxito duradero.

Inmediatamente aparecen los

sondeos, dirigidos a quienes integran la

cuarta mesa de trabajo: ¿La democracia

necesita perfeccionarse?

Para ubicar mejor el tema del

presente trabajo, queremos reflexionar con

ustedes sobre algunas cuestiones

relacionadas con la democracia moderna

y, por tanto, relacionando la orientación de

doctrinas con la exigencia de cambios,

cambios que desconciertan por su rapidez

y sus inesperados resultados.

Democracia y derecho electoral son

conceptos que en nuestro tiempo corren

parejos y se implican recíprocamente. Si

en un principio la regla de la mayoría,

postulado esencial de la democracia, se

pudo implantar sin mayores dificultades,

cuando el universo político se ensancha y

se fortalecen las instituciones, el asunto se

torna más complejo. Era posible antaño la

democracia directa con relativa facilidad,

ahora sólo por excepción y en situaciones

muy particulares. La democracia es ahora

representativa, misma que requiere de la

indispensable presencia del derecho

electoral para su cabal cumplimiento.

El derecho electoral tiene como misión

básica organizar y garantizar la elección

de los gobernantes, esto es, instalar las

que, en términos técnicos, llamamos

instituciones representativas. Para tal

efecto, esta disciplina ha ido estructurando

un conjunto de mecanismos y de reglas

procesales, cuya legitimidad y eficacia

depende del consenso general.




24

Significa todo ello que el derecho

electoral no es, ni puede ser, entelequia,

utopía; precisa verificarse en los hechos,

en elecciones libres y competidas, donde

los ciudadanos y los partidos políticos

constituyen actores imprescindibles. Es así

comprensible porqué la democracia y el

derecho electoral han avanzado de

manera gradual, pero con efectos

generosos para los pueblos del orbe.

Como ha sucedido en otras latitudes,

en México el derecho electoral ha sido

objeto de vivo y apasionado interés en los

últimos años, habiéndose provocado

importantes reformas constitucionales y

legislativas que han enriquecido de

manera notable nuestro sistema político.

Así, los partidos políticos se han

institucionalizado jurídicamente; durante

tanto tiempo relegados, han dejado ser

parte de la Constitución viviente y se han

incorporado a la Constitución escrita;

gozan ahora de un conjunto de derechos y

garantías que luchan por hacer respetar.

El derrotero hacia la modernización

del derecho electoral mexicano aún no

concluye, porque para un régimen que

aspira a ser cada vez más democrático, la

transformación debe ser constante. Por

eso la democracia es dinámica y las

dictaduras son regímenes sin alternancia.

Es la Constitución en México, símbolo

de estabilidad política y de unidad

nacional. Somos un pueblo de

instituciones merced, en buena medida, a

la poderosa influencia que el texto de 1917

ha ejercido desde su origen, cuando

rompió moldes ortodoxos para el

constitucionalismo de la época. El reto de

mantenerla como norma programática, es

principio de acción y punto de confluencia

de la ciudadanía en general.1

Es menester subrayar lo conveniente

que debe ser para el país operar la

Reforma Político-Electoral, a través del

Pacto por México, desde la propia

Constitución.

El derecho electoral es un instrumento

de garantía de la democracia, esto es, una

técnica jurídica mediante la cual se

pretende asegurar la certeza en el

otorgamiento de la representación popular.

En nuestro país, lograda la

independencia política, se han sucedido

las disposiciones legales, alternando con

los movimientos armados, para llegar al

poder político.

1 Varios autores. Apuntes de Derecho Electoral. Una

contribución institucional para el conocimiento de la Ley como Valor de la Democracia. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 2000.




25

Surge otra interrogante: ¿A qué clase

o tipo de Código Electoral se aspira?

Es en las últimas décadas en que por

ventura han cesado las asonadas y los

levantamientos militares, que han sido

narrados de manera exhaustiva por

historiadores y politólogos que nos releva

de tratarlos aquí.

El enfoque central de este trabajo es

analizar cuales deberán ser las

disposiciones legales que coadyuven a

suplir al Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales y al Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la

Federación, vigentes actualmente.

La expedición del Código Electoral de

Instituciones y Procedimientos Electorales

fue un paso trascendente en la marcha

evolutiva de la legislación electoral en

nuestro país.

Cada ley electoral mexicana ha

respondido a las exigencias democráticas

de su tiempo y de una sociedad en

proceso de desarrollo. Las disposiciones

que las han compuesto no tienen vida

aislada. Han formado parte de un todo.

Cada ordenamiento político electoral, de

rango constitucional o derivado de los

principios constitucionales que le han dado

base y sustento, ha creado su propio

marco general, dentro del cual cada norma

ha tenido el significado impreso por el

sistema legal al que ha pertenecido.2

El Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales fue publicado

originalmente en el Diario Oficial de la

Federación el 15 de agosto de 1990; no

había pasado la primera prueba y fue

reformado por primera vez el 21 de

diciembre de 1990; pasa la primera prueba

en las elecciones federales del 18 de

agosto de 1991.

Después vino una sucesión

impresionante de reformas, hasta la última

actualización, publicada el 17 de abril de

2009. Llama la atención que en la

publicación del 15 de agosto de 1990, del

ordenamiento electoral, en cita, no

aparece una exposición de motivos, o,

como ha dado en titularse una explicación

de motivos. Únicamente se encuentra una

Presentación, suscrita por el titular de la

Secretaría de Gobernación, como un

prefacio al Decreto de reformas

constitucionales y al texto del Código

Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales.

2 Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales comentado. IFE, México 1991.




26

Sin embargo, la mencionada

exposición de motivos no se encuentra en

ese texto, lo que puede orillar a que en

determinadas hipótesis no pueda acudirse

a la interpretación auténtica, entendida

como el jus-filósofo de mayor alcurnia

intelectual de habla hispana, García

Máynez, quien declara que es la que

realiza el mismo legislador, con el sentido

de fijar el sentido de las leyes que ha

dictado. Se la da también el nombre de

interpretación legislativa. En el caso de

una normativa que abroga a otra en un

lapso de menos de cinco años, es

indudable que surjan dudas sobre el

“espíritu” que animó al legislador al

modificar algún precepto, al introducir

alguno nuevo, o al suprimir el anterior.3

En el caso del Código Electoral de

Instituciones y Procedimientos Electorales,

del 15 de agosto de 1990, un auxiliar de

gran ayuda para seguir una buena técnica

jurídica hubiera consistido en la exposición

de motivos.

Con un espíritu de atrevimiento,

hemos intentado comprender, a través de

una comparación, la diversa función

componedora de las reglas materiales o

3 García Máynez, Eduardo, Introducción al

estudio del derecho. Porrúa, México, 1966.

sustanciales, por una parte; y las normas

instrumentales, adjetivas o procesales, por

otra.

Sabido es que el derecho objetivo es

un sistema que pertenece al mundo del

deber ser, y que las reglas materiales

ventilan la lid de intereses jurídicos en

forma inmediata y directa mediante una

fórmula abstracta.

Así, el Código Civil o Penal, que

contienen preceptos que imponen deberes

y confieren derechos, previene, por

ejemplo, el comprador debe pagar, en un

contrato de compraventa, un precio cierto

y en dinero, creando una relación en la

que se otorga un crédito a favor del

vendedor, y una condición de sujeción al

comprador consiste en el pago. En esta

forma se previene y está resuelta la

hipotética confrontación de intereses de

manera que se configura el supuesto

jurídico de carácter sustancial.

Circunstancia que nos lleva a pensar que

en la vida real esta solución ha de darse

por millones, en la mayoría generalizada

de las compraventas. Si ocurriese lo

contrario, no se darían abasto los

tribunales de este abrumado orbe.

Hay, sin duda alguna, también un

número importante de casos en que no se




27

cumple, en que se viola, en que no se

acata la disposición legal, sustantiva,

material o primaria (primaria en su

aplicación) al aparecer la vinculación

jurídica. Representaría la primera defensa

jurídica para mantener el orden y la paz

sociales.

Ante estas circunstancias de

incumplimiento fáctico, el régimen legal no

puede permitir que el quebrantamiento

persista y lleve a la inestabilidad y al caos

de las personas entre quienes rige. Por

eso, decimos nosotros, ha estructurado

una norma procesal adjetiva, instrumental

o secundaria (en cuanto al orden

cronológico de su aplicación) la

característica impostergable e

irrenunciable del aparato jurídico, al

reglamentar de manera concreta, justa y

pacífica, para solucionar de manera

inmediata e indirecta, pero, eso sí, los

conflictos que no pudo componer en

primer término la regla material.

No en balde es valedera aquella

afirmación equilibrada, a la vez que

rotunda, de Piero Calamandrei, uno de los

gigantes del procesalismo italiano, de que

el eficaz cumplimiento de la sentencia

judicial supone el acatamiento y la base

última del respeto a la tarea social del

derecho mismo en su plenitud y su

cabalidad. 4

También les preguntamos: ¿Crearán

una nueva legislación electoral o se

reformará simplemente al actual Código

Electoral?

Entendida en estos términos, es de

aplicarse al tronco común del derecho

electoral, la división entre derecho

electoral material, sustancial o primario, y

derecho electoral instrumental, adjetivo,

procesal o secundario, a pesar de que no

haya entre ese binomio una separación

legislativa mas o menos marcada, tal

como opera en otras áreas jurídicas, a

semejanza de cómo ocurre, por ejemplo,

en las materias civil, penal o

administrativa, sino que la mayor parte,

por no hablar de la totalidad de los

numerosos catálogos legales electorales

nuestros, han contenido una composición

mixta, un entrecruce de normas

sustantivas y adjetivas, cuando no, con el

agregado de preceptos orgánicos, creando

cuerpos administrativos y órganos

jurisdiccionales electorales.

4 Arellano García, Carlos, Las grandes

divisiones del derecho. Instituto de Investigaciones

Jurídicas. UNAM, México, 2004.




28

En el Código Federal de Instituciones

y Procedimientos Electorales –que ya

desde el nombre mezcla lo orgánico con lo

procesal-, tenemos dicha mixtura. El

artículo 2 señala: “Para el desempeño de sus

funciones las autoridades electorales

establecidas por la Constitución y este Código,

contarán con el apoyo y colaboración de las

autoridades federales, estatales y municipales.”

La colaboración y apoyo de las

instancias gubernamentales de nuestro

país, en los niveles federal, estatal y

municipal, tiene como base la

obligatoriedad de las funciones electorales

establecida en el artículo 5º de la

Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, por lo que dicha

participación debe relacionarse

directamente con las mismas.

Estimamos que esta norma del

Código Electoral debería estar en una ley

orgánica, como sucede en las de

Tribunales del fuero común o en la del

Poder Judicial de la Federación.

En su artículo 3, dispone: “La

aplicación de las normas de este Código

corresponde al Instituto Federal Electoral, al

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación y a la Cámara de Diputados, en sus

respectivos ámbitos de competencia.”

La competencia del Instituto Federal

Electoral es el desarrollo de la función

estatal de organizar las elecciones y de

manera adicional a este ámbito realiza

otras tareas. La intervención del Tribunal


Federación lo constituye como máxima

autoridad jurisdiccional en la materia.

La función de la Cámara de Diputados

se reduce a la expedición del Bando

Solemne que declara al Presidente

Constitucional, al lanzamiento de

convocatoria para elecciones

extraordinarias y a la integración del

Instituto Federal Electoral mediante

propuestas para puestos de cada una de

las fracciones parlamentarias que lo

integran.

El ejercicio de la ley electoral no es

exclusivo de las autoridades electorales

representadas por el Instituto Federal

Electoral y el Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación, como tampoco

lo es de las autoridades distintas de las

electorales que pueden actuar en auxilio

de éstas.

La aplicación de las normas

electorales en la jornada de la elección

está en manos de ciudadanos que por

virtud el proceso de insaculación son




29

escogidos para actuar como funcionarios

en las casillas representando a toda la

ciudadanía. Esta circunstancia le otorga a

la ley electoral una naturaleza que la

distingue del resto de la legislación.

La Constitución establece

excepciones para que otros órganos del

Estado conozcan la materia electoral. En

virtud del mandato de los artículos 99 y

105 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, en su

carácter de máximo Tribunal de la

República, conoce de las acciones de

inconstitucionalidad en este ramo del

derecho. La Suprema Corte de Justicia, en

términos del citado artículo 99, resuelve

las contradicciones de tesis de

jurisprudencia que se presenten con el

Tribunal Electoral.

Al señalar al Tribunal Electoral de la

Federación, órgano jurisdiccional en

materia electoral, el artículo 3, en

referencia, nos obliga a considerarlo de

carácter adjetivo o procesal.

En el capítulo primero del título

segundo, del Código Electoral, en el

artículo 4.1 vemos: “Votar en las elecciones

constituye un derecho y una obligación del

ciudadano que se ejerce para integrar los

órganos del Estado de elección popular.”

Se trata, indudablemente, de una

regla sustantiva o material, según

apuntamos sus características líneas

anteriores.

Adelantándonos un tanto al avance

progresivo que a la larga tenga la

Legislación Electoral Única en nuestra

Nación, que se analiza en la cuarta mesa

de trabajo que impulsa la Reforma

Político-Electoral, de los actores del Pacto

por México, es conveniente separar las

tres categorías de normas en la regulación

futura para acceder a los cargos de

elección popular, según lo asentado en el

presente trabajo, uno, en un catálogo de

normas materiales; otro de reglas

procesales, y, por último una ley orgánica

donde se establezca la estructura y la

competencia de los órganos

jurisdiccionales o no, que conozcan y den

arreglo a los conflictos de leyes en el área

electoral. 5

La sociedad inquiere: ¿También

escucharán la voz del pueblo?

5 Flores García, Fernando, El derecho electoral mexicano.

Memoria del II Congreso Internacional de Derecho

Electoral, H. Cámara de Diputados, LV Legislatura.

Instituto Federal Electoral-Tribunal Federal Electoral-

Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad

Nacional Autónoma de México, México, 1993.




30

Antes de referirnos a los códigos y

tribunales electorales que rigen la vida

política del país, es conveniente repasar

nuestros antecedentes históricos.

Las líneas maestras de la estructura

social de México a principios del siglo XIX

son bastantes claras. Un grupo poco

numeroso de españoles o gachupines se

encontraban en la pirámide social,

disfrutando de todas las ventajas de la

riqueza y la posición social que el régimen

colonial les había proporcionado. Seguían

los criollos, cuya exclusión de los altos

cargos, los colocaba en condición de

ciudadanos de segunda clase con

respecto de los españoles, los más

ocupaban puestos inferiores de tenderos,

artesanos, pequeños propietarios y

comerciantes de poca monta.

Los criollos más importantes

destacaban en las profesiones

eclesiástica, militar, jurídica y docente.

Después figuraban los mestizos,

resentidos por la pobreza y la

discriminación social. Al final, la población

indígena que formaba la masa del pueblo,

arrastrando una existencia despreciable y

pasiva en la que el cambio era raro y quizá

en cierto modo no se deseaba.

Durante la prolongada lucha por la

independencia iniciada por Miguel Hidalgo

y Costilla el 16 de septiembre de 1810, las

actitudes y filiaciones de esos grupos

sociales experimentaron cambios

importantes. Hidalgo inició un movimiento

que pronto se convirtió en guerra de

clases en la que los campesinos

depauperados dieron rienda suelta al odio

y a la envidia que sentían hacia las clases

privilegiadas y que durante mucho tiempo

habían reprimido en un desesperado

intento de mejorar sus condiciones.

Los criollos favorecieron la idea de

independencia, pero sólo en tanto que

ésta implicaba la liberación política del

dominio de la Madre Patria. Ellos velaban

por los intereses de su propia clase, no por

los de las masas, y su aspiración común

era sustituir a los gachupines como élite

gobernante. No estaban dispuestos a

acoger ningún cambio revolucionario en la

estructura existente en el país con el que

pudiese disputárseles desde abajo su

posición.

En consecuencia, el movimiento

esencialmente popular de Hidalgo se vio

frustrado ante el obstáculo que suponía la

fuerza combinada de criollos y

gachupines. Las ambiciones políticas




31

abandonadas temporalmente por los

criollos ante la revolución de Hidalgo se

habían despertado y no podían aquietarse.

Agustín de Iturbide, y las opulentas

clases privilegiadas a las que

representaba, después de haberse

opuesto vigorosamente a los insurgentes,

veían ahora la oportunidad, que los

acontecimientos de la península creaban,

de alcanzar la emancipación política.

La independencia que ellos

elaboraban hábilmente era un compromiso

basado en el presupuesto de que la

estructura social y económica del país

permanecería inalterada. En lo futuro,

criollos y gachupines serían iguales, y en

cuanto a los insurgentes de Hidalgo, el

“status quo” prevalecería.

Así el Plan de Iguala de Iturbide,

publicado el 24 de febrero de 1821, y sus

tres garantías de Independencia, Unión y

Religión, estaban ideados para satisfacer

los objetivos inmediatos y apaciguar los

temores de gachupines y criollos.

Varios grupos surgieron entre los años

1821 y 1824. Iturbide, que contaba con el

apoyo popular como héroe victorioso, se

granjeó también la lealtad de la antigua

nobleza, el clero y el ejército, incluidos los

españoles. Los criollos eran reconocidos

como iturbidistas.

A ellos se oponían los partidarios de

los Borbones, que se adhirieron al Plan de

Iguala, en que se prometía una monarquía

encabezada por un príncipe de la Casa de

Borbón. Luego estaban los republicanos,

con miembros de todas las clases

sociales, pero que acabaron

representando a los criollos. La libertad de

prensa y del individuo, la igualdad ante la

ley, el Gobierno representativo, la división

de los poderes ejecutivo, legislativo y

judicial eran principios compartidos por

todos ellos.

Los republicanos tenían diferencias de

opinión, relativas principalmente al papel a

desempeñar por el Gobierno Nacional.

Algunos eran partidarios de un sistema

similar al de los Estados Unidos, en el que

los estados soberanos y libres pudiesen

desenvolverse de acuerdo a sus

necesidades y recursos locales y

regionales.

Otros preferían un sistema

centralizado en el que el poder del

Gobierno de la capital fuese supremo y

actuase no como fuerza reguladora, sino

como impulso que emanase del centro a la

periferia del país.




32

El Congreso constitucional previsto en

el Plan de Iguala y en el Tratado de

Córdoba se instaló el 24 de febrero de

1822, los diputados que lo formaron eran

en su mayoría republicanos y partidarios

de los Borbones. Los conflictos entre los

poderes legislativo y ejecutivo se pusieron

de manifiesto inmediatamente, y en las

semanas siguientes fueron introducidas

medidas secundarias, pero significativas,

en un intento de reducir el papel de

Iturbide. El Gobierno español rechazó el

Plan de Iguala y el Tratado de Córdoba y

se negó la posibilidad de una monarquía

borbónica. Los iturbidistas quedaban así

libres para promover la candidatura de su

jefe. A las diez de la noche del 16 de

mayo de 1822 tuvo lugar el episodio de la

ascensión de Iturbide a la realeza. Las

guarniciones militares le proclamaron

emperador Agustín I. Ante el clamor de la

plebe, y los evidentes deseos del ejército,

los diputados que asistieron a la sesión

extraordinaria no tenían otra alternativa

que aprobar el nombramiento. Aunque

ahora estaba en condiciones de atribuirse

una autoridad más dominante, Iturbide,

optó por mantener la división teórica de los

poderes ejecutivo y legislativo. Clausuró el

Congreso, y estableció una Junta Nacional

Constituyente (2 de noviembre de 1822 al

6 de marzo de 1823), compuesta de uno a

dos de los antiguos diputados por cada

una de las provincias. El mismo designó a

los representantes que había de formar

parte de la nueva corporación,

asegurándose de este modo una mayoría

de sus propios partidarios.

El Plan de Casa Mata, publicado el 1

de febrero de 1823, contemplaba

fundamentalmente el fin del imperio, la

convocatoria de un nuevo Congreso que

decidiese la forma de gobierno, y la

elección para el mismo de diputados

conocidos por sus ideales liberales. La

abdicación de Iturbide se produjo el 20 de

marzo de 1823.

Después de la abdicación de Iturbide,

el cuidado de los asuntos de Gobierno

recayó en un poder ejecutivo temporal,

elegido el 31 de marzo de 1823 y formado

por Guadalupe Victoria, Nicolás Bravo y

Pedro Celestino Negrete.

La elección de estos tres hombres

reflejaba la estructura social y política.

Victoria, famoso jefe rebelde,, mestizo que

representaba la postura de los criollos. En

lo político, era republicano, inclinado

primero hacia el centralismo, pero en

trance de cambiar sus ideas y de




33

convertirse pronto en jefe titular de los

federalistas. Bravo era criollo, centralista.

Negrete era español y partidario del

sistema centralista.

El nuevo Congreso constituyente fue

elegido y se reunió en la capital el 21 de

octubre de 1823, comenzando sus tareas

el 7 de noviembre de aquel año. Tras

varios meses de debate y argumentación,

finalmente, el 4 de octubre de 1824, los

legisladores presentaron la primera

Constitución de la Nación. Su verdadera

importancia reside en haber abierto

camino al cambio.

Es importante recordarse que la

inmensa mayoría de los seis o siete

millones de esa época eran analfabetos.

Es probable que menos de un cinco por

ciento de la población estuviese

interesado en temas como federalismo,

centralismo, monarquía o república, o

fuese capaz de comprenderlos. Su vida

diaria era igual que en la Colonia. La

característica más sobresaliente de los

años que van del 1821 a 1824, es la falta

de participación de la mayoría de la

población en los acontecimientos políticos

que sucedían en torno.6

6 Costeloe, Michael P. La primera república federal

de México. (1824-1835). Fondo de Cultura Económica, México, 1996.

Continúa la indagación: ¿Fue un

acierto o un fracaso la ciudadanización de

los órganos electorales?

Durante largo tiempo la sociedad y los

ciudadanos estuvieron excluidos de las

decisiones en cuanto al poder público. Sin

ser una dictadura, salvo el periodo del

porfiriato, México se caracterizó por rasgos

que hacían cada vez más autoritario su

sistema político. La ley y la realidad

difícilmente coincidían; el artículo 39

constitucional, casi textual al espíritu de

Apatzingán, dice: “La soberanía reside

esencial y originariamente en el pueblo. Todo

poder público dimana del pueblo y se instituye

para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo

tiempo el inalienable derecho de alterar o

modificar la forma de su gobierno.”

Pese a la orientación de este

precepto, en México el ciudadano ha

influido poco en las tareas políticas. En

fechas recientes ha tomado el papel más

activo debido, entre otras razones, a la

crisis de legitimidad que cubrió con una

sombra el sistema de manera contundente

a partir de las elecciones de 1988. Para

entonces comenzó a vislumbrarse la

necesidad de que los órganos electorales

debían ciudadanizarse; es decir, actuar




34

con autonomía de las autoridades y con

independencia de los partidos políticos.

El Partido Revolucionario Institucional

se configuró en partido hegemónico desde

1946, procedente del Partido Nacional

Revolucionario en 1929, y del Partido de la

Revolución Mexicana en 1938.

Hubo escasos contendientes que

tuvieran la capacidad de competir por la

hegemonía, lo cual se convirtió en algo

impensable en los años dorados del

priísmo, entre 1946 y 1968. La madurez

del sistema de partidos llegó después de

la irrupción del ciudadano que salía del

letargo de muchos años, de un sueño

apenas interrumpido por serias e

importantes manifestaciones sociales,

principalmente obreristas en diferentes

momentos del siglo pasado.

El parto aconteció después de los

sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985,

y es que los ciudadanos arrebataron al

poder público su capacidad de

discernimiento, perdido por la tardanza

para tomar las medidas más adecuadas

frente a la tragedia.

Lo que entonces se demostró fue la

capacidad de los ciudadanos para

organizarse de manera espontánea e

incluso introducir la idea de una voluntad

democratizadora.

El movimiento urbano popular fue el

que primero se articuló para resolver los

enormes problemas de vivienda que los

desastres dejaron, para posteriormente

ampliarse y mostrar su capacidad

organizativa a otras formas de asociación.

Surgen las Organizaciones No

Gubernamentales que buscan

precisamente restarle espacios al

Gobierno.

Otorgan prioridad a la defensa de los

derechos de los ciudadanos en la medida

que el autoritarismo se expresó muchas

veces en el sistema de la impartición de

justicia.

En México se han configurado

diferentes formas de participación

ciudadana, gestión de obras y servicios

públicos, y a la protesta social, en los

últimos años han encontrado en la

cuestión electoral una de sus expresiones

más interesantes.

La ciudadanización de los órganos

electorales no fue producto de una

generación espontánea, el problema

quedó abierto desde la reforma política de

1977 cuando la Ley de Organizaciones

Políticas y Procesos Electorales (LOPPE)




35

creó la Comisión Electoral Federal (CFE)

con una secretaría propia y permitió la

presencia de todos los partidos políticos

en igualdad de condiciones. Integraban

esa Comisión un representante de la

Cámara de Diputados, uno de la de

Senadores y uno por cada partido político

con registro, además de un notario

público. Como parte fundamental de esa

estructura, se encontraba el Secretario de

Gobernación, garante del poder y del PRI

como el partido del Estado.

Un paso importante, pero aun habrían

de surgir otras reformas para limitar la

presencia del gobierno involucrado en una

tarea que se concebía como imparcial y

destinada a la equidad en la competencia

electoral. El problema no era fácilmente

corregible porque dicha reforma surgió

precisamente después de la elección de

1976, cuando no hubo la competencia que

en otras elecciones se adelantó para dar

oportunidad al sistema político de mostrar

su apariencia democrática. La reforma

electoral de 1986, significó un retroceso

respecto de la de 1977 porque debido a la

representación partidaria proporcional al

voto de los partidos, otorgó al PRI 16

puestos en el órgano electoral, además de

los lugares que adquirió con la presencia

de los legisladores y del gobierno, que

desde luego afianzaban el control

absoluto de ese partido.

Las dificultades que surgieron con las

elecciones presidenciales de 1988, debido

en gran parte a esa composición en que

era imposible limitar mínimamente el

dominio del partido oficial, dieron la pauta

para avanzar en la reforma política. Se

asomaron al mismo tiempo tres rostros: el

de la continuidad, el de la regresión del

“México bronco” y el de los cambios y los

tránsitos de un futuro incierto.

En realidad se trataba del problema

de la legitimidad cuestionada debido a la

incredulidad social sobre los resultados de

ese año, factor de discordia entre el PRI,

el PAN y el Frente Democrático Nacional.

El problema tuvo su origen, porque los

votos en México no se cuentan: se

discuten, se negocian, se trasmutan, se

proclaman, se inventan y se destruyen.

Esto quedaba claramente expresado en el

hecho que correspondía al Congreso

calificar las elecciones, lo que en

ocasiones significaba suplir los resultados

arrojados por las urnas.

Las tensiones que entonces surgieron

para calificar las elecciones se debieron,

en parte, al peso de la representación del




36

PRI y, por tanto, del gobierno en la

Comisión Federal Electoral (CFE), por lo

que cada vez se hacía imperioso un

cambio que estuviera de acuerdo con la

nueva cultura política que se gestaba.

En el marco de la intermitente reforma

política, expediente todavía abierto, se

creó dos años después, el 15 de agosto

de 1990, el Código Federal de


(COFIPE), fundamentado en una diferente

concepción del organismo destinado a

realizar los procesos electorales.

No sería más una instancia subsidiaria

de la Secretaría de Gobernación, según la

Constitución, sino un organismo

autónomo, con personalidad y patrimonio

propios, dispuesto a garantizar la

imparcialidad. De esa forma nació el

Instituto Federal Electoral (IFE) para, de

acuerdo con el precepto del nuevo artículo

41 constitucional, “organizar las elecciones es

una función estatal a cargo de los poderes

Legislativo y Ejecutivo de la Unión con la

participación y responsabilidad de los partidos

políticos y los ciudadanos.”

Es hasta la reforma de julio de 1994

cuando se establece la primera

ciudadanización aun con el Secretario de

Gobernación, encabezando la Dirección,

pero compuesta por representantes del

PRI, PAN y PRD, y por seis consejeros

ciudadanos como la nueva figura de la

imparcialidad en las elecciones, aparecen

como un factor determinante para la

garantía e imparcialidad del órgano

electoral, que se venía buscando desde

hacía tiempo.

En la reforma de agosto de 1996, el

Secretario de Gobernación sale

definitivamente y el proceso de

ciudadanización se instituye.

Prevaleció, no obstante, la

participación de los partidos políticos para

la postulación de los consejeros

electorales y las candidaturas fueron y han

sido consensuadas, e incluso se

establecieron cuotas de acuerdo con la

fortaleza electoral que cada partido se

instituyó. Los partidos políticos tienen el

derecho y la obligación de participar en los

procesos electorales, pero, pese a las

nuevas disposiciones, los ciudadanos que

asumieron el cargo de consejeros

electorales fueron el producto de la

negociación entre los partidos y el

gobierno, esto ha trascendido a la opinión

pública.

Lo mismo ha ocurrido con el

nombramiento por el Consejo General del




37

IFE de los Consejos Locales. El Consejo

General norma su criterio con base en las

opiniones de los partidos políticos y

organizaciones con presencia local. Los

nombramientos de los Consejos Distritales

han seguido la misma estrategia.

La ciudadanización es un hecho que

ha comenzado a tener una relevancia que

se expresa en diferentes manifestaciones

de la política y hay al menos dos

versiones: aquella que considera

suficiente la ciudadanización de los

órganos electorales, y la que apuesta por

una ciudadanización con alcances

mayores que permita incidir en las

acciones de gobierno.

El IFE ha sido tocado por el descrédito

creciente del sistema político mexicano

que ha implantado la cultura de la

desconfianza.

Está vinculado con la difícil situación

por la cual atraviesa el país, del

neoliberalismo que ha reforzado la

individualidad donde cada persona es una

intención diferente, actitud de la cual no

escapan los partidos políticos, como se ha

demostrado en su insistencia de influir en

las decisiones del órgano electoral por la

vía de consejeros afines, que se traduce

en la pérdida de neutralidad y, en

consecuencia de la legitimidad que se

construye.

El Consejo General del IFE pone así

en entredicho la idea de la

ciudadanización que, como se ha

demostrado en las últimas elecciones,

puede fracasar ante el riesgo de

involucrarse en la vida partidaria.

El escenario en los Estados de la

República se reproduce con los Institutos

Electorales y Tribunales Electorales

Estatales, los gobernantes influyen en su

conformación, por afinidad ideológica o

pago de cuotas. 8

Brota otra interrogación: ¿Es posible

crear una legislación electoral única y una

autoridad nacional electoral?

Por lo anterior, crear una legislación

electoral única no sería imposible, ya que

en la práctica cuando hay elecciones

concurrentes federales y estatales, a

través de los convenios de participación

entre el IFE y los Institutos Electorales

Estatales se aplican las disposiciones

electorales federales. En relación a crear


8 Martínez Assad, Carlos. El IFE y la

ciudadanización de la política. Revista El País,

México, 1997.




38

nacional, estimamos que merece ser

analizado en diversas facetas.

Las elecciones de 1988 fueron el

detonante para desconfiar de la

legitimidad de los colegios electorales y, a

su vez, en la prepotente fórmula de la

“decisión por mayoría”, Se había agotado el

modelo político de la autocalificación.

Sin duda, las elecciones de 1988

sirven para hacer evidente la necesidad de

judicializar la solución de los conflictos

político-electorales.

Consecuencia de ello es el COFIPE

de 15 de agosto de 1990. Se dispone que

el Código establezca un sistema de

medios de impugnación de los que

conozca el IFE y un tribunal autónomo, en

cuanto órgano jurisdiccional en materia

electoral, el llamado Tribunal Federal

Electoral (TRIFE).

Con la reforma político-electoral de

1996 se incorporó el Tribunal Federal

Electoral al Poder Judicial de la

Federación como órgano especializado del

mismo.

Las elecciones federales de 1997 y

las elecciones locales en la República

hasta el año 2000, son ejemplos de que la

judicialización de los comicios fue una

decisión acertada.

Sin embargo, las elecciones de 2000 y

2006 nos mostraron la parte negativa de la

justicia electoral, de la insensibilidad de los

encargados de organizar y dar certeza al

voto popular.

En el año 2000, los partidos PRI y

PAN comprobaron que violar la ley era

peccata minuta. Ni el “pemexgate” ni las

trasgresiones de “Los amigos de Fox”,

impactaron en el espacio de la

representación política. Ambos partidos

sólo pagaron multas, pero no perdieron ni

poder ni el registro partidario.

En el 2006, al PAN le resultó barato

quebrantar la ley, ni siquiera un regaño al

presidente de la República, que con su

intervención afectó el proceso de ese año.

Pero “no de manera determinante”, como lo

dijo el Tribunal Electoral del Poder Judicial

de la Federación.9

En alusión directa al tema de crear


nacional, nos permitimos destacar que el

IFE con sus 32 Consejos Locales y 300

Consejos Distritales sí puede organizar las

elecciones federales, estatales y

municipales. Si se pretende establecer un

auténtico federalismo, lo lógico es

9 Arreola Ayala, Álvaro. La justicia electoral en

México. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación, México, 2007.




39

desaparecer al IFE. Esto nadie lo ha

propuesto. Un Instituto Electoral Nacional

sería un dique a los controles de los

gobernantes estatales, de cualquier color.

Únicamente habría que implementar una

fórmula para designar a los consejeros

electorales, para evitar partidizar al

Instituto. Los integrantes de los órganos

jurisdiccionales electorales podrían ser

propuestos por la Suprema Corte de

Justicia de la Nación; por los Tribunales de

Justicia de cada Estado de la República;

por las Facultades de Derecho de todas

las Universidades; por los Colegios y

Barras de Abogados; por Organizaciones

No Gubernamentales.

A manera de consulta: ¿Cuál debe ser

el perfil del nuevo juzgador electoral?

En los últimos años del siglo pasado,

el tema de la ética judicial ha merecido la

atención de los estudiosos del Derecho,

como consecuencia de la más notoria

significación que el oficio de juez ha

alcanzado en las sociedades modernas,

en especial dentro de aquellas que viven

en democracias constitucionales, como la

nuestra, que hacen indispensable que la

voz rectora de quien dice el derecho sea,

no sólo certera desde el punto de vista

jurídico, sino clara, noble y confiable y

esto, sólo puede obtenerse dentro de una

formación ética, que es tanto como decir

una vocación de servicio con sentido

humanista.

Abordar el tema de la responsabilidad

ética de los impartidores de justicia en el

derecho mexicano, es acercarnos al

universo existente en la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En nuestra Carta Magna resaltan las

responsabilidades de los impartidores de

justicia: la política; la penal; la

administrativa y la civil.

La primera se establece en los

artículos 109, fracción I, 110 y 114

constitucionales. Son sujeto los altos

titulares el servicio público federal, entre

los que se encuentran los Ministros de la

Suprema Corte, los magistrados de

Circuito y Jueces de Distrito….y los

Magistrados del Tribunal Electoral. Esta

responsabilidad se aplica por violaciones

graves a la Constitución federal, a las

leyes federales y por el manejo indebido

de fondos federales, el procedimiento se

ejerce por el Congreso de la Unión.

Para la segunda responsabilidad, la

penal, la regla general derivada de la

Constitución federal y de las leyes es que

todos los servidores públicos, entre los




40

que se encuentran los impartidores de

justicia, son responsables por los delitos

que cometan en el ejercicio de sus

funciones, como cualquier otra persona

que cometa algún delito.

La excepción de esta segunda

responsabilidad incluye a sujetos

mencionados en el primer párrafo del

artículo 111 constitucional, al establecer

que para iniciar la consignación y

persecución penal, es necesario seguir un

juicio previo y especial que se llama juicio

de procedencia, más conocido como

desafuero.

En relación a la tercera

responsabilidad, la administrativa, los

servidores públicos tienen dos tipos de

responsabilidad: Cuando una infracción a

la norma jurídica afecta directamente a la

administración pública; y cuando por

actividad o inactividad administrativa

irregular, el servidor público causa daño a

un particular.

El octavo párrafo del artículo 111

constitucional establece que: En las

demandas del orden civil que se entablen

contra cualquier servidor público, no se

requerirá declaración de procedencia.

Lógicamente se deduce que el servidor

público se halla en las mismas condiciones

que un ciudadano común y corriente.

La Constitución recoge en varias de

sus disposiciones ciertos principios,

caracteres y exigencias que vinculan a los

impartidores de justicia o a la actividad que

desempeñan y que pueden catalogarse

como normas éticas, porque tienen que

ver de manera directa o indirecta con los

hábitos virtuosos de los juzgadores. Las

normas constitucionales más importantes

son las siguientes: Artículo 17, párrafo

antepenúltimo. Las leyes federales y

locales establecerán los medios

necesarios para que se garantice la

independencia de los tribunales y la plena

ejecución de sus resoluciones, Artículo 20,

fracción IV. Artículo 94, párrafo 11º.

Artículo 95, fracción IV, último párrafo.

Artículo 87, último párrafo. Artículo 99,

párrafo 12º.

El Tribunal Electoral será, con

excepción de dispuesto en la fracción II

del artículo 105 de esta Constitución, la

máxima autoridad jurisdiccional en la

materia y órgano especializado del Poder

Judicial de la Federación.

Las virtudes cardinales: prudencia,

justicia, fortaleza y templanza, que fueron

útiles para las personas en general, lo




41

fueron también para los jueces y parecen

haber sido configuradas destacadamente

para ellos; de ahí que en Roma se

definiera al Juez como “hombre bueno,

perito en derecho”.

Esta última exigencia, ser conocedor

del Derecho, no es una virtud, sino un

requerimiento específico del quehacer

judicial que puede catalogarse como

principio, entendido éste como un

paradigma o norma fundamental “que

contiene en sí la razón de alguna otra cosa” en

este caso el quehacer del juez, pero tal

vez el principio más antiguo del quehacer

judicial sea la imparcialidad de la que se

tiene noticia en la Biblia desde los tiempos

de Moisés.

Las virtudes que identifican al hombre

bondadoso y los principios como la

independencia, la imparcialidad, la

objetividad, la argumentación, la

honestidad, el conocimiento del derecho,

etc., sedimentados por el tiempo y que

distinguen al Juez excelente, constituyen

los índices normativos que pueden regir el

quehacer judicial desde el punto de vista

ético.

Al proponer a alguien como juzgador

electoral, debe examinársele acerca del

conocimiento y práctica respetuosa del

Código de Ética Judicial que recoge los

valores morales que deben distinguir el

desempeño eminente del juez.

Para involucrarnos en el principio de

la imparcialidad, debemos recurrir al

Código de Ética del Poder Judicial de la

Federación que define la imparcialidad

“consiste en juzgar con ausencia absoluta de

designios anticipado o de prevención a favor o

en contra de alguno de los justiciables.”10

10 Ministro en retiro Díaz Romero, Juan,

Apuntes sobre Ética Judicial. Instituto de Investigaciones Jurisprudenciales de Promoción y Difusión de la Ética Judicial, México, 2011.




42

Propuestas:

La cuarta mesa de trabajo de la

Reforma Electoral, mediante el diálogo y la

negociación institucional, debe ajustarse a

los cambios que exige sociedad mexicana

caracterizada por una constante y rápida

transformación.

La democracia necesita una toral

modernización del derecho electoral. Los

integrantes de la mesa de trabajo, para

lograrlo, deben orientarse por los

postulados de nuestra Carta Magna, para

garantizar la certeza en el otorgamiento de

la representación popular.

El Proyecto del Código Electoral Único

debe contener un código sustantivo, un

código adjetivo y una ley orgánica, de

forma separada, debido que en el actual

Código Electoral no existe esa distinción.

La ciudadanización de los órganos

electorales es producto de una lenta

presencia ciudadana, la cual se diluye por

la influencia y negociación de los partidos

políticos, el Gobierno y los poderes

fácticos, en los nombramientos de los

consejeros electorales y funcionarios de

casilla.

Un requisito esencial para una

efectiva administración de justicia electoral

es que la nueva legislación garantice a los

jueces estar alejados también de la

influencia del Gobierno y de los partidos

políticos y de los poderes fácticos. El

progreso de la legislación electoral

mexicana debe ser sensible y positivo a

los ideales del pueblo. La autoridad

electoral debe estar estructurada sobre

bases de ética, de rectitud y de justicia.

En los Proyectos de la cuarta mesa de

trabajo, mencionada, la participación

ciudadana no debe reducirse o limitarse al

papel de un simple testigo u observador;

las consultas populares deben realizarse

con el fin de plasmar la voluntad nacional.

No existe Gobierno sin sociedad.

Es evidente que la democracia

requiere de normas, procedimientos e

instituciones que la hagan posible. La

modernidad parece llegar a todos los

sectores del país con excepción de su

sistema político. Terminamos estas

reflexiones formulándonos una pregunta

pertinente: ¿La creación del Instituto

Nacional Electoral y Código Electoral

Único tendrá un gran poder de persuasión,

inspirar confianza en sus excelencias

democráticas y atraer así a todos los

enemigos de la institucionalidad?

Confiemos que también forme parte del




43

Proyecto promover una nueva conciencia

ciudadana, mas participante y

comprometida con la democracia, con su

generación y su época, y crear así, por vía

de un nuevo consenso civil, condiciones

más favorables que trasciendan al

establecimiento de un México con paz

social.




44

3 CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN TORNO A LA REFORMA ELECTORAL Y EL PACTO POR MÉXICO

SAMANTHA TAMARA REYES HERRERA*

3.1 Introducción

En el acuerdo político denominado

“Pacto por México” se ha propuesto: “Crear

una autoridad electoral de carácter nacional y

una legislación única, que se encargue tanto de

las elecciones federales, como de las estatales y

municipales” (Punto 5. 4 Pacto por México).

A partir de esta base diversos actores

políticos han sugerido crear el Instituto

Nacional Electoral (INE), la propuesta

sería presentada formalmente en el

segundo periodo ordinario de sesiones de

2013 y se aplicaría por primera vez en las

elecciones estatales que se celebren a

partir de 2014. Esta reforma crearía un

organismo electoral dotado de autonomía

constitucional y facultado para organizar

los comicios federales y locales, así como

* Actualmente cursa la Carrera de Ciencia Política y Administración Pública en la UNIVA.

las tareas que en materia de participación

ciudadana le confiere al IFE la

Constitución General de la República

(verificación de firmas para la presentación

de iniciativas ciudadanas y la celebración

de consultas populares, así como la

organización de dichas consultas). La

transformación orgánica de la autoridad

electoral estaría acompañada de la

expedición de una Ley Federal de Partidos

Políticos y –presumimos- de un Código

Electoral General con aplicación en las

elecciones federales, estatales y del

Distrito Federal (Cámara de Diputados,

2013).

La siguiente publicación, tiene como

objeto de estudio el análisis de los factores

en la implementación de la reforma

electoral, a través del cocimiento del

contexto de su desarrollo, así como de las

ventajas y desventajas que influyen en la

modificación dentro del marco jurídico-

electoral en el país.

3.2 Federalismo y objeto de acción

Numerosos autores han intentado

establecer una tendencia general acerca

de la definición del Federalismo, siendo

que con frecuencia, es difícil discernir las




45

instituciones y los procesos políticos que

son propiamente federales. En general,

podemos hablar de las nociones más

importantes de su estudio, que han

marcado la pauta en establecimiento

etimológico de su concepción. Para Robert

Dahl (1986) se entiende como

federalismos “al sistema en el cual algunos

asuntos están exclusivamente dentro de la

competencia de ciertas unidades --cantones,

estados y provincias— que no se encuentran

constitucionalmente al alcance de la autoridad

del gobierno nacional, y donde otros asuntos

están constitucionalmente fuera del alcance de

la autoridad de las unidades más pequeñas”

(Reynoso ,2002. P.7). Algunos otros

autores especialistas, como K.C. Wheare

(1963) han denotado su esencia dentro del

“Principio Federal”, esto es, “La división de

poderes entre el gobierno central y los

gobiernos regionales, de tal forma que ambos

se coordinen y sean independientes a la vez en

sus esferas respectivas a la acción”

(Hernández, 1998). Por su parte, William

Riker (citado en Teshome 2008:2) el

federalismo es "Una organización política en

la que las actividades del gobierno están

divididos entre los gobiernos regionales y el

gobierno central, de tal manera que cada tipo

de gobierno tiene algunas actividades en las

que se toman las decisiones finales."

Las interpretaciones anteriores

pueden sistematizarse en la

conceptualización del objeto de estudio

del sistema. El federalismo, nos

permite organizar el poder político y de

estructurar al Estado donde cada una

de las partes conserva una capacidad

propia de reproducción política

(independencia) y atribuciones que

tienen una delimitación territorial,

determinado número de gobiernos de

unidades subnacionales (usualmente

estados o repúblicas, con

determinadas capacidades políticas

que en todo momento evitan vínculos

de subordinación o de dominación

recíprocos. Su esencia es la estructura

institucional dual y la autonomía

política que conservan las partes, esto

es, la capacidad para decidirse a sí

mismas: "autogobierno más gobierno

compartido". Es así pues, que para

efectos de tratar el tema preciso en

esta publicación es necesario denotar

la significación del federalismo

específicamente dentro del marco




46

nacional, que nos permitirá un

panorama más incluyente de su

interpretación contextual en el país.

3.2.1 ¿Por qué México tiene un

sistema federal?

El antecedente histórico que afirma el

establecimiento de estados libres y

soberanos se encuentra situado desde el

acta Constitutiva de la Federación de

1824, donde el artículo sexto del acta

constitucional sostenía que la federación

está integrada por “Estados independientes,

libres y soberanos, en lo que exclusivamente

toque a su administración y gobierno interior”

(Acta Constitutiva de la Federación, 1824).

Es de la Constitución de 1857 de donde

nace el actual artículo 40, pasando de

forma íntegra a la de 1971. La constitución

mexicana actual señala que “Es voluntad

del pueblo mexicano constituirse en una

república representativa, democrática, federal,

compuesta de estados libres y soberanos en

todo lo concerniente a su régimen interior; pero

unidos en una federación establecida según los

principios de esta ley fundamental” (CPEUM,

1917). Lo anterior, nos permite conocer el

carácter federal de la organización política

mexicana, que reconoce al federalismo

como un arreglo institucional que se

distingue por la división de poderes entre

un gobierno federal y los gobiernos de los

estados miembros. Un Estado federal se

caracteriza por la competencia

constituyente que en él tienen los estados

miembros. Al respecto, el artículo 124 de

misma Constitución, señala que en el

Estado mexicano los estados miembros

tienen cierta área de atribuciones sobre la

que pueden legislar en forma autónoma

(Cámara de Diputados, 2006).

En palabras del autor Jorge Caprizo

(1972) el sistema federal en México “Es

uno de los pilares de todo orden el jurídico, es

parte esencial de nuestro sistema y sigue siendo

una idea fuera que identificamos con el

principio de libertad” es necesario destacar

la relevancia constitucional a su vez en el

artículo 41 de la Constitución Política

vigente, quien establece que el pueblo

ejerce su soberanía por medio de los

Poderes de la Unión, en los casos de la

competencia de éstos, y por los de los

Estados, en lo que toca a sus regímenes

interiores, en los términos respectivamente

establecidos por la presente Constitución

Federal y las particulares de los Estados,

las que en ningún caso podrán contravenir

las estipulaciones del Pacto Federal

(CPEUM, 1917).

http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/pdf/1.pdf




47

De acuerdo a los estatutos

constitucionales citados anteriormente, el

Estado Mexicano se encuentra compuesto

por la Federación y los Estados Miembros,

siendo cada uno de los mismos soberanos

dentro de su competencia. Los Estados

miembros son instancia decisoria suprema

en lo referente a su régimen interior,

misma característica que posee la

federación. (Caprizo, 1972). Es así, que la

naturaleza jurídica del Estado Federal

Mexicano constituye una decisión

fundamental de nuestro orden jurídico.

La autonomía de los poderes

federales y de las instituciones políticas de

cada estado se ha reforzado a partir de los

procesos electorales. De este modo el

federalismo vino de la mano de la

democracia electoral.

3.2.2 Relación del federalismo con el sistema electoral del país

Tanto el sistema Federal como

electoral se encuentran en un momento de

transición donde las elecciones libres y

competitivas y la autonomía de los

procesos electorales de cada subunidad

son condición necesarias para el

desarrollo de un sano federalismo político.

Actualmente el sistema mexicano ha

comenzado a “re-federalizarse” a partir

del proceso de democratización por

elecciones (Schedler, forthcoming citado

por Reynoso). A su vez, en el nivel federal

este proceso refuerza el funcionamiento

del régimen democrático. En este sentido,

la democratización ha propiciado el

redescubrimiento del sistema federal, y

este ha permitido una profundización del

proceso de democratización política y

división del poder en el ámbito federal.

En la medida en que se consolidan las

elecciones competitivas se observa una

mayor autonomía electoral de los estados

y con ello un desarrollo sostenido del

federalismo, lo cual dará por resultado una

mayor difusión y distribución del poder.

(Reynoso, 2002 p. 16). El Instituto Federal

Electoral, siendo el organismo público

encargado de las elecciones federales en

autonomía de los entes estatales y

municipales, desempeña actualmente el

mecanismo de distribución de poder a los

subnacionales. Esto teniendo como

consecuencia la independencia y

adjudicación en materia electoral.

3.3 Creación del Instituto Federal Electoral en aplicación al principio federal




48

El Instituto Federal Electoral es un

organismo público, autónomo y

permanente encargado de organizar las

elecciones federales, es decir, las

referentes a la elección del Presidente de

la República y de los Diputados y

Senadores que integran el Congreso de la

Unión (IFE, 20013).

La creación del Instituto Federal

Electoral como organismo autónomo nace

apenas hace veintitrés años, cuando ante

la necesidad de transparencia en el tema

electoral surge en 1990 como el Órgano

electoral del Gobierno Federal (1990-

1993). Como resultado de las Reformas

realizadas a la Constitución en materia

electoral, el Congreso de la Unión expidió

el Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales (COFIPE) y

ordena la creación del Instituto Federal

Electoral (IFE), a fin de contar con una

institución imparcial que dé certeza,

transparencia y legalidad a las elecciones

federales. Es en 1993, cuando mediante

la reforma al Código Federal de


aprobada ese año, el Poder Legislativo de

la Unión otorgó al IFE atribuciones tales

como declarar la validez de las elecciones

de diputados y senadores, expedir

constancias de mayoría para los

ganadores de estos cargos así como

establecer topes a los gastos de campaña.

En 1994, La reforma electoral aprobada

ese año instituyó la figura de "Consejeros

Ciudadanos", personalidades propuestas

por las fracciones partidarias en la Cámara

de Diputados y electos por el voto de las

dos terceras partes de sus miembros sin

considerar la profesión o título que

poseyeran.

Sin embargo, es hasta 1996 cuando el

IFE es transitado como órgano electoral

autónomo. El Congreso de la Unión

realizó una nueva reforma electoral al

aprobar la modificación del artículo 41

constitucional, así como un nuevo Código


Electorales. Entre los aspectos más

importantes de esta reforma destaca e

reforzamiento a la autonomía e

independencia del IFE al desligar por

completo al Poder Ejecutivo de su

integración y se reservó el voto dentro de

los órganos de dirección para los

consejeros ciudadanos.

Actualmente, la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos

establece que en la conformación del IFE

participen únicamente ciudadanos y




49

representantes del Poder Legislativo de la

Unión y de los Partidos Políticos

Nacionales, por lo que le otorga

independencia para su funcionamiento y

toma de decisiones, así como

personalidad jurídica y patrimonio propios

(IFE, 2013). De acuerdo con el artículo 41

de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, el Instituto Federal

Electoral está encargado de organizar las

elecciones para renovar los poderes de la

Unión (Poder Legislativo y Ejecutivo). Así,

mediante el Mediante el COFIPE (Código


Electorales) se puede consultar la

normatividad que regula la operación y el

funcionamiento del Instituto Federal

Electoral.

El artículo 41 de la constitución, en

su apartado III A, señalado que: “El

Instituto Federal Electoral será autoridad en la

materia, independiente en sus decisiones y

funcionamiento y profesional en su

desempeño” (CPEUM, Vigente 2013). Así

mismo, la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos remarca su

autonomía en aplicación al principio

Federal en mismo apartado, al establecer

la independencia de organismo electoral.

3.3.1 IFE, ¿Sinónimo de Ineficiencia?

En la actualidad, mucho se ha

cuestionado acerca de la eficiencia que

proyecta el organismo electoral. Tanto

medios de comunicación como la misma

ciudadanía, continuamente se encuentran

en crítica respecto a la funcionalidad y

transparencia en del proceso electoral de

nuestro país.

Sin embargo, no es de asombrarse la

inquietud de los mexicanos en la

desconfianza electoral. Para el autor

Carlos Ugalde, la desconfianza en tema de

elecciones ha tenido desde la historia

mexicana como fundamento “La falta de

construcción de autoridades autónomas y

profesionales” (Ugalde,2004 P. 54). La

creación del IFE, proponía al sistema

electoral su legitimación a través de la

constitución de un órgano judicial

autónomo e imparcial que permitiera

resolver los conflictos electorales a partir

de principios estrictamente legales. Es así,

que en 1987 se crea el Tribunal de lo

Contencioso Electoral (Tricoel). Sus

facultades básicamente eran

administrativas, trayendo como

consecuencia la necesidad de un tribunal

con más atribuciones.




50

En 1990 (mismo año del nacimiento

del IFE) es creado el Tribunal Federal

Electoral (Trife), convirtiéndose en el

revisor de la última instancia de la

legalidad de los actos de la autoridad

electoral, así como el órgano responsable

de calificar cada proceso electoral.

Posteriormente, la reforma de 1996

incorporó este tribunal al Poder Judicial de

la Federación; el nuevo Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación

(TEPJF) atendiera los de índole estatal y

municipal. A partir de esta reforma, todas

las leyes electorales quedaron sujetas a

un control de constitucionalidad (Ugalde,

2004 P. 55).

El contexto histórico del desarrollo

institucional-electoral, proporciona los

elementos necesarios para dejar ver la

continua búsqueda de mecanismos que

propicien el establecimiento de un

organismo electoral útil, capaz de otorgar

seguridad en el proceso de elección

popular. No obstante, más allá de la falta

de confianza en el Instituto Federal, se

encuentra una de la de las cuestiones más

emblemáticas en la agenda electoral;

hacemos referencia a las facultades

fiscalizadoras del organismo federal. La

fiscalización de partidos fue introducida a

la legislación electoral en 1993, cuando se

establecieron reglas que definían las

fuentes ilícitas de financiamiento a partidos

y límites a las aportaciones individuales.

La reforma electoral de 1996 extendió y

profundizó estas capacidades

fiscalizadoras; la comisión de fiscalización

del Instituto se convirtió en una estructura

especializada y permanente. Se otorgó al

IFE la capacidad para emitir las

modalidades que deben cumplir los

partidos al presentar sus informes, la

posibilidad de vigilar los partidos cumplan

las normas de financiamiento y la

posibilidad de iniciar de oficio

procedimientos administrativos cuando se

presuma o se sepa la violación de alguna

norma en materia de financiamiento

(Ugalde, 2004 P. 63)

3.3.2 El Instituto Federal Electoral en Perspectiva

Entre las incesables críticas hacia el

ordenamiento electoral, se encuentra el

incentivo económico que produce el

sostener al organismo federal, con el gasto

que produce en todos los entes

subnacionales. El Instituto Federal

Electoral, mediante el Diario oficial de la

Federación dio a conocer como el tope de




51

gastos de campaña y precampaña que el

IFE aprobó para los comicios de las

pasadas elecciones (2012). El Consejo

General del Instituto Federal Electoral

(IFE) aprobó en sesión ordinaria, por

unanimidad, el acuerdo por el que se fija

en 328 millones 608 mil 267.50 pesos el

tope de gastos de campaña para la

elección de Presidente de los Estados

Unidos Mexicanos para el Proceso

Electoral Federal del pasado 2012. El tope

de gastos para cada precandidato a la

Presidencia de la República aprobado fue

equivalente a 167 millones 260 mil

766.68 pesos, mientras que en el caso de

los precandidatos a diputados federales,

fue posible erogar a un máximo de 179 mil

033.54 pesos.

En tanto que para cada fórmula de

aspirantes al Senado, el límite de gastos

de precampaña aprobado dependió del

número de distritos que comprendió la

entidad de que se trate, siendo el más

bajo para los estados de Baja California

Sur, Campeche y Colima, que cuentan con

dos distritos, por lo que el tope ascenderá

a 973 mil 338.30 pesos; y, el más alto para

el Distrito Federal, estado de México y

Veracruz, con un límite de 9 millones 733

mil 383 pesos, según los datos

proporcionados por el ente electoral (IFE,

2012).

El autor Marco Mena, nos denota el

ejemplo de gasto electoral durante las

elecciones en 2009. El gasto electoral fue

de 20 mil 887 millones de pesos, lo que

equivale al 10 por ciento del gasto en

educación pública1 o al 85 por ciento del

gasto en el Programa de Desarrollo

Humano Oportunidades de ese año. Esto

incluyó 3 mil 632 millones de pesos por

concepto de prerrogativas federales a

partidos políticos; 8 mil 350 millones de

gastos de operación del Instituto Federal

Electoral (IFE), 2 mil 551 millones por

financiamiento público de las entidades

federativas a los partidos políticos, 4 mil

322 millones en gastos de operación de

los institutos electorales de las entidades

federativas; 1 mil 933 millones destinados

a la Sala Superior y salas regionales del


Federación (TEPJF), y; 98 millones de la

Fiscalía Especializada para Delitos

Electorales (FEPADE). Esto representó un

gasto promedio por elector de 268 pesos

por ciudadano inscrito en el Padrón

Electoral del IFE.

http://eleconomista.com.mx/sociedad/2011/12/12/ife-publica-topes-gastos-campana-2011-2012

http://www.infoeleccionesmexico.com/noticia-topes-maximo-gastos-campania-6.html





52

Generalidades en el costo del

Sistema vigente

Los costos del sistema electoral, (como

vimos en su ejemplificación anteriormente)

son sumamente necesarios a la

consideración. La cámara de Diputados,

mediante el documento oficial expedido en

el año presente, muestra algunas de las

desventajas en el sistema vigente, que

propician costos elevados y consecuentes

a la ineficiencia del sistema:

1. El desmedido crecimiento de las

burocracias electorales, con el

consecuente incremento de los costos

de operación de los organismos

electorales;

2. La fragmentación del sistema electoral

en 32 subsistemas electorales, que

coexisten con el subsistema federal y

repiten, de manera costosa, procesos

que podrían ser desarrollados por un

solo cuerpo de funcionarios;

3. La diversidad de soluciones, plazos y

formalidades para un mismo tema en

el sistema electoral, cuya expresión se

encuentra más en sus prácticas que en

su normatividad.

4. La judicialización de los procesos

electorales locales cuyos casos más

importantes son resueltos, en última

instancia, por el Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación

(Cámara de Diputados, 2013 P.3).

Es de saberse (como hemos marcado

con anterioridad) que en artículo 41 de la

Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, el Instituto Federal

Electoral toma la función estatal de

organizar las elecciones para renovar los

poderes de la Unión. Como una forma de

reglamentar esta función genérica, el

Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales (COFIPE) que

es la ley en materia electoral en México,

establece en el artículo 69 las siguientes

funciones y fines específicos para el

Instituto Federal Electoral:

1. Contribuir al desarrollo de la vida

democrática;

2. Preservar el fortalecimiento del

régimen de partidos políticos;

3. Integrar el Registro Federal de

Electores;

4. Asegurar a los ciudadanos el

ejercicio de sus derechos político-

electorales y vigilar el cumplimiento

de sus obligaciones;

5. Garantizar la celebración periódica

y pacífica de las elecciones para




53

renovar a los integrantes de los

Poderes Legislativo y ejecutivo de

la Unión;

6. Velar por la autenticidad y

efectividad del sufragio; y

7. Llevar a cabo la promoción del voto

y coadyuvar a la difusión de la

cultura democrática.

¿Es demasiado el precio por el

mantenimiento del Instituto Federal

Electoral? ¿Existen algunas otras maneras

que puedan eficientar los procesos

electorales sin necesidad de recurrir a su

centralización? Estas, sin duda siguen

siendo preguntas en búsqueda de

respuesta, frente a la propuesta la

nacionalización en el ente electoral.

3.4 Reforma electoral “Pacto por México”

¿Qué es el Pacto por México? el

Presidente actual de los Estados Unidos

Mexicanos, Enrique Peña Nieto (en

representación del pacto), lo define como

“El siguiente paso de la democracia mexicana”,

siendo la creación de una sociedad de

derechos que logre la inclusión de todos

los sectores sociales y reduzca los altos

niveles de desigualdad que hoy existen

entre las personas y entre las regiones de

nuestro país. La elaboración del Pacto por

México tiene como finalidad que a través

de acuerdo con los signatarios, que el

gobierno realice un conjunto de acciones

administrativas y que las fuerza políticas

pactantes impulsen reformas legislativas,

así como acciones políticas que amplíen la

libertad y la gama de derechos exigibles y

efectivos para todos los mexicanos (Pacto

por México, 2013).

3.4.1 Ventajas y desventajas de la reforma electoral

La ventaja fundamental de la

creación del Instituto Nacional electoral de

acuerdo a los miembros de la legislación,

es que la misma conllevaría economías

de escala en la administración de las

elecciones pues desaparecerían las

autoridades administrativas locales (es

decir, estatales y del Distrito Federal), y

permitiría concentrar las adquisiciones y la

contratación de servicios en materia

electoral; también -y quizá más

importante- la autoridad nacional electoral

brindaría a los partidos y candidatos

garantías de imparcialidad y objetividad en

su desempeño que, a juicio de los autores




54

de la propuesta, los organismos

electorales locales no otorgan en la

actualidad. Es por su parte, la desventaja

esencial el que representa una distorsión

del principio federalista que rige el Estado

mexicano pues los órganos de las

entidades federativas no tendrían

participación en la organización de las

elecciones locales. Lo anterior contradice

el texto de la Constitución General

(Artículo 40), en la que se define a México

como una República federal integrada por

Estados libres y soberanos en todo lo

concerniente a su régimen interior. De

acuerdo a la Dra. Martha Morales en su

publicación “Participación y

abstencionismo electoral en México” (2009

p.11-12) “En México se presentan fenómenos

que origina el incumplimiento de la norma,

debido a que los procedimientos resultan muy

costosos, pues origina un desgaste económico y

de tiempo en el actor, dan lugar a los

intermediarios que constituyen una vía alterna

al cumplimiento de la norma, los actores que se

identifican con este fenómeno son los pre

modernos, que fincan el éxito en el privilegio”.

¿Cómo será percibida la claridad y

rendición de cuentas en materia electoral a

través de un ente centralizado? ¿La

ciudadanía podrá adaptarse a las reformas

electorales preestablecidas o nacerá un

nuevo déficit en la participación electoral?

Analizar la participación electoral es cada

vez más importante ya que votar

representa el derecho elemental de cada

ciudadano a participar en política y, al

mismo tiempo, abriga los dos principios

básicos de la Democracia: universalidad e

igualdad (Abreu, P.1). Resulta evidente,

para el funcionamiento adecuado de la

democracia se requiere

imprescindiblemente de la participación de

los ciudadanos en los procesos

electorales, los cuales tienen por objeto

renovar los poderes federales o locales.

Es preciso denotar la falta de participación

ciudadana, aún el sistema autónomo

electoral vigente. Pero ¿cuál es la causa

principal, por la que los mexicanos

prefieren su abstención en la vida político-

electoral de nuestro país? Norberto

Bobbio, define el problema en stricto

sensu como la “falta de participación en el

actor de votar” y en un sentido más

amplio como “La no participación en el

conjunto de actividades políticas” (Oñate,

2010 p. 2). Autores más contemporáneos

como la Dra. Martha Morales (2009 p. 2),

señalan que México ha tenido un gran




55

avance en estudios electorales, pero ese

avance se ausenta en los estudios en

torno a la abstención al voto en la

población mexicana.

Adicionalmente el acuerdo político del

“Pacto por México” no está acompañado

de una propuesta de reformar la

organización y competencia de la justicia

electoral respecto de los comicios locales

pues se propone suprimir los organismos

electorales administrativos pero no los

jurisdiccionales; de no preverse una

reforma al respecto, la autoridad “nacional”

(o federal, en rigor), estaría sujeta al

control jurisdiccional de los tribunales

electorales de las entidades federativas

cuando actúe en los comicios locales.

(Cámara de Diputados, 2013).

Hemos visto la opinión de los

miembros del consejo en la legislación en torno

a la centralización del organismo electoral. Sin

embargo, ¿qué piensan al respecto las fuerzas

partidistas? Más allá de la opinión partidista

¿Qué opinan los Estados acerca de la ausencia

federal en materia electoral? El Partido Acción

Nacional presentó su iniciativa de reforma

político-electoral, en la cual propone la

desaparición de los institutos y tribunales

electorales estatales y sólo quedarían las

figuras del Instituto Nacional Electoral y

Tribunal de Justicia Electoral. Incluye el tema

de la reelección. La propuesta es que los

senadores puedan reelegirse en una ocasión; los

diputados federales y locales hasta tres

ocasiones, es decir, por un periodo máximo de

12 años consecutivos. La iniciativa del PAN

destaca que la aparición de la figura de

gobierno de coalición aplicará cuando el

Ejecutivo federal no obtenga una mayoría en el

Congreso de la Unión (El Economista, 2013).

A su vez, el Partido de la Revolución

Democrática, mediante la representación de

Jesús Zambrano, ha aprobado la propuesta en

justificación de que la creación electoral será el

medio de “sacar adelante la reforma político-

electoral, cuya pieza clave es la creación del

Instituto Nacional Electoral (INE) (Crónica,

2013).

Actores políticos como Luis Carlos

Ugalde (ex Presidente del Instituto Federal

Electoral, aseguran que la creación de INE

(Instituto Nacional de Elecciones) no resolverá

los problemas electorales y financieros que

pretenden resolverse desde el pacto por

México, asegurando que lo único que se hace,

es “suplir las deficiencias estatales en un

sistema de centralización, habiendo soluciones

http://eleconomista.com.mx/sociedad/2013/09/23/van-creacion-ine-pan-prd




56

más creativas, como estandarizar el sistema de

nombramiento de autoridades electorales”

(Universal, 2013). Lorenzo Córdoba

(Consejero electoral), en sustento de negación

en la creación del órgano central, advirtió que

“transformar el Instituto Federal Electoral

(IFE) en un ente nacional encargado de

organizar incluso comicios locales, sin que

antes sean resuelto los aspectos técnicos y

operativos de una reforma de tal envergadura,

provocarán incertidumbre y

discrecionalidad”.(Rumbo de México, 2013).

¿Cómo se puede hacer del Instituto

Nacional electoral una institución viable para el

desarrollo en el sistema electoral, que no

contravenga el marco normativo? Su propuesta

de implementación deja ver dos objetivos que

hacen posible su legalidad: el primero, es con

respecto al orden normativo y consiste en la

culminación del proceso de homologación de

normas instrumentos, procedimientos y

prácticas electorales. Para tal efecto sería

deseable la expedición de una Ley o Código

general en la materia que unificaría las normas

y los procedimientos tanto a nivel federal como

en las entidades federativas.

El segundo objetivo tiene un carácter

institucional y consiste en la aplicación efectiva

del marco constitucional y legal del Instituto

Federal Electoral que, conforme a lo dispuesto

en los artículos 41 y 116 de la Constitución

General, está facultado para celebrar convenios

con las autoridades electorales de las entidades

de la Federación a fin de asumir la realización

de actividades y tareas en los procesos

electorales locales. (Cámara de Diputados,

2013).

3.4.2 Instituto Nacional Electoral

¿Atentación contra el Federalismo?

¿En realidad la reforma electoral

rompe con el pacto federal,

constitucionalmente establecido en

materia electoral? De ser nacionalizada la

institución electoral autónoma

Como ya hemos denotado, el

federalismo tiene como fundamento “partir

entre un estado central y sus diferentes

partes federadas; intenta evitar un poder

central absoluto que absorba todas las

funciones” (Larousse, 2007). El

federalismo es ejecutado a través del

compartimiento de la soberanía de tal

suerte que los diversos Estados que

forman la Unión continúan gobernados por

sí mismos en todo lo que no concierne




57

sino a su prosperidad interior, sin que la

nación entera, representada por la Unión,

deje formar un cuerpo y de proveer a sus

necesidades generales (Tocqueville,

P.229)

El investigador Víctor Alejandro

Espinoza, en su postura ¿El INE atenta

contra el Federalismo? Destaca que

quienes defienden el sistema federalista

aducen que los Estados perderán

autonomía con la creación del INE Lo

considero un argumento erróneo La forma

en la que vienen funcionando los órganos

electorales con sus excepciones atenta

contra la legitimidad de los procesos

electorales Son todo menos árbitros en las

con tiendas Se requiere un cambio radical

que pase por la profesionalización nuevos

mecanismos de designación de consejeros

y por qué no su integración en un órgano

nacional El dilema centralismo vs

federalismo es falso los institutos

electorales no pueden seguir

conformándose y funcionando como lo

vienen haciendo y restando legitimidad a

la democracia local

Tanto en las propuestas de reforma

política del Pacto por México como en la

de los senadores destaca el tema de la

creación del Instituto Nacional Electoral.

En el primer caso el planteamiento es

radical desaparecer los institutos estatales

electorales y asignar las funciones al INE;

la iniciativa de los senadores Ernesto

Cordero y Luis Miguel Barbosa es más

flexible se propone que a petición de un

Congreso local el INE organice una

elección en particular.

Para mismo investigador, el

problema no radica en la funcionalidad del

organismo Federal Electoral, más aun, en

el poder otorgado al Sistema

Presidencialista en el país “Si bien ha

habido una especie de limitación o

acotamiento al poder presidencial sobre

todo a partir de 1994 quienes han

reconstituido y ganado ese poder han sido

los gobernadores y han extendido su

control incluso hacia los congresos

locales” (Espinoza, 2013 P. 189).

En un sentido estricto, el pacto

delega responsabilidades y competencias

a los órdenes subnacionales en función de

sus capacidades. No obstante, si los

estados han demostrado incapacidad en el

manejo electoral, el pacto federal permite




58

que dicha actividad pase a manos de otro

orden nacional “más capacitado“, esto es,

un ente central.

3.4.3 Implicaciones de la nacionalización en el sistema electoral

Es importante dar a conocer los

asuntos relevantes a considerar en la

materia de modificación electoral. Para

ello, los Consejeros de la Cámara de

Diputados han denotado de manera

sintetizada los siguientes aspectos

esenciales:

El cambio de nombre del

organismo electoral no es

necesario ni adecuado. El nombre

y siglas (IFE) constituyen una

“marca” de la democracia

mexicana y un elemento

identificador de la autoridad

electoral frente a los ciudadanos.

Además debe pensarse en los

gastos que supondría tal esfuerzo:

habría que sumar la sustitución, en

el mediano plazo de los casi 80

millones de credenciales para votar

que han sido expedidas; sería

necesario también volver a

imprimir, toda la papelería oficial

del IFE, incluyendo padrones y

listados nominales de electores, las

placas o elementos identificadores

en todas las oficinas del IFE en el

territorio nacional (300 locales

distritales, 32 juntas locales y

oficinas centrales), el balizado de

vehículos, entre otros. En suma, se

requeriría una cuantiosa inversión

de dudosa utilidad.

No parece factible, en el corto

plazo, crear por decreto una

autoridad electoral administrativa

nacional con facultades en todos

los procesos electorales (federales

y locales) debido a la complejidad

implícita de una reforma de tal

magnitud y sus repercusiones

prácticas.

La alternativa de avanzar hacia un

sistema nacional de elecciones a

través de convenios específicos

entre el IFE y las autoridades

locales electorales, para que por

ese medio el segundo asuma la

realización de procesos electorales

locales




59

En virtud de lo dispuesto en los

artículos 41 y 116 constitucionales,

el IFE podrá celebrar convenios

con las autoridades locales para

asumir de manera integral las

facultades y tareas de naturaleza

ejecutiva que corresponden a

aquellas, sin sustituir en forma

alguna a la autoridad local ni a sus

órganos de naturaleza política,

tales como los consejos generales,

distritales locales y municipales

En lo que hace a la justicia

electoral, quedan abiertas dos

posibilidades: la primera es que

subsista el sistema actual, dejando

en manos de los tribunales

electorales locales, en primera

instancia, la solución de

controversias por actos de la

autoridad local, cuyos fallos

pueden ser revisados por el

TEPJF. La segunda opción es

avanzar hacia un sistema nacional

de justicia electoral, enviando al

ámbito del TEPJF la totalidad de

facultades sobre los procesos

electorales, tanto federales como

locales. (Cámara de Diputados,

2013 P. 8-10)

3.4.4 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y Tribunales locales ¿Qué sucede con la propuesta de nacionalización en el Tribunal Electoral?

La función primordial del Tribunal

Electoral es resolver las impugnaciones de los

procesos electorales que se desarrollen en

nuestro país. El Tribunal Electoral es un órgano

especializado del Poder Judicial de la

Federación, encargado de resolver

controversias en materia electoral y proteger

los derechos político-electorales de los

ciudadanos, es decir, de impartir justicia en el

ámbito electoral.

El Tribunal Electoral resuelve las

impugnaciones a las elecciones de:

Presidente de la República, gobernadores,

jefe de Gobierno del Distrito Federal,

diputados federales y senadores electos

por el principio de mayoría relativa y

representación proporcional.

El Tribunal también es responsable, de

efectuar el cómputo final de la elección de

Presidente de los Estados Unidos

Mexicanos, calificar la legalidad de la




60

elección presidencial y declarar al

presidente electo.

También conoce, y en su caso recibe,

las controversias a los actos o

resoluciones de los órganos centrales del

Instituto Federal Electoral. Su labor es

diferente a la que realiza dicho Instituto, el

cual planea y desarrolla las elecciones,

tanto federales como locales, y cumple

una función administrativa.

En cumplimiento con lo dispuesto en el

artículo 191 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, el Presidente del

TEPJF rinde un informe anual ante el

Pleno de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación. A su vez, los Presidentes de las

Salas Regionales rinden al Presidente del

Tribunal Electoral y a la Comisión de

Administración de esta Sala Superior, un

informe anual de actividades (Tribunal


Federación , 2013).

En torno a los Tribunales locales, al

ser México una federación, cada entidad

federativa tiene su propia y diferente

organización jurisdiccional, que aunque en

términos generales sigue el modelo

nacional no siempre sucede así.

En cada entidad federativa debe haber

un Poder Judicial de la Federación que

conoce de las materias civil y penal, y en

ocasiones también la materia

administrativa; debe tener una junta local

de conciliación y arbitraje para lo laboral.

En todos los Estados de nuestro país se

cuenta con un tribunal local electoral,

algunos de ellos incorporados al Poder

Judicial del Estado (UNAM, P.43).

La reforma electoral no solamente plantea

la creación del Instituto Nacional Electoral.

Más aún, la transformación del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación en

un Tribunal de Justicia Electoral, en el que

también se contempla la desaparición de los

tribunales en las entidades de la República

(Zavala, 2013). la iniciativa incluye la

transformación del Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en el

Tribunal de Justicia Electoral, con nuevas

facultades; con el nuevo Tribunal se busca la

desaparición de los tribunales locales (TEPJF,

2013).

En este sentido, la eliminación del

Tribunal electoral vigente, tiene como

fundamento (al igual que el propuesto

Instituto Nacional de Electores) la

centralización del ente. En la opinión de




61

Carlos Matute (2013), La función de un

tribunal constitucional es hacer que se

cumpla con la norma máxima de una

organización política mediante la

protección de los derechos de las

personas y la garantía de que los poderes

constituidos se ejercerán dentro de las

competencias establecidas. Con esto este

órgano jurisdiccional equilibra la división

de poderes y preserva los principios

básicos del Estado de derecho. A su vez,

“La autonomía judicial es uno de los

pilares del Estado de derecho y una de las

conquistas más importantes del hombre

moderno frente a la tiranía y la sinrazón.

La independencia judicial es un principio

fundamental de la vida republicana y del

Estado constitucional de derecho (Matute,

2013). La importancia de los tribunales

electorales, radica en “la autonomía

administrativa” en sus funciones. De

acuerdo a la autora Carmen Girón,

autonomía administrativa es definida como

la “Potestad que dentro del Estado pueden

gozar municipios, provincias, regiones u

otras entidades de él, para regir intereses

peculiares de su vida interior, mediante

normas y órganos de gobiernos propios”

(Girón, 1105).

3.4 Consideraciones finales

En palabras de William Riker, se entiende

por Federalismo “organización política en la

que las actividades del gobierno están divididos

entre los gobiernos regionales y el gobierno

central, de tal manera que cada tipo de

gobierno tiene algunas actividades en las que

se toman las decisiones finales." (2008). En

México, el sistema Federal fue establecido

en la Constitución de 1824, refrendado en

1857 y perfeccionado en la Carta Magna

de 1917. El federalismo permite la

existencia de dos órdenes coextensos

creados y regulados en su organización y

funcionamiento por el orden normativo

superior de la Constitución Política

(Artículo 41). En la perspectiva

constitucional, se encuentra la plena

justificación de la vigencia y competencia

de dos fuentes de autoridad; una federal,

proveniente de los poderes exclusivos de

la federación y otra, de carácter estatal,

que deriva de las constituciones de cada

Estado cuales crean y ordenan en la vida

de las entidades federadas (Camposeco,

1997).




62

La reciente reforma propuesta por

diversos actores políticos, ha sugerido la

creación de un ente central electoral,

encargado en su nivel nacional de

centralizar la materia; ha sido expuesta la

idea del Instituto Nacional Electoral, a la

par de la nacionalización en el Tribunal


Federación, teniendo como consecuencia

la desaparición de los tribunales locales. la

importancia de los mismos, tiene como

fundamento la “autonomía de acción” en

torno al conocimiento de las materias civil

y penal, e inclusive administrativa en la

cuestión electoral (UNAM). Es pues la

propuesta a la reforma, la centralización

de los entes electorales, creando uno más

eficiente para el electorado. El tema,

indiscutiblemente, ha generado diferencias

entre los partidos políticos sobre los

alcances de una autoridad electoral

nacional. Por un lado, las posturas y

declaraciones del PRD y la iniciativa del

PAN han denotado su posición a favor de

la creación del Instituto Nacional Electoral,

en justificación de un sistema “más eficaz”.

A contraposición de la reforma, actores

como Luis Carlos Ugalde y Lorenzo

Córdoba, han mostrado su negación a la

centralización electoral, teniendo como

fundamento “la atentación contra el

ordenamiento federal”.

¿Es la creación del INE, el medio

propicio para eficientar la cuestión

electoral? Es conveniente mencionar entre

las posibles desventajas del su

instauración, jornadas electorales más

grandes, problemas tales la contabilización

de los votos, dilemas como la definición

el régimen del financiamiento del Instituto

Nacional Electoral, el atribución de quién

a financiará las actividades del INE en los

procesos electorales locales, así como la

organización de la cartografía electoral, la

redistritación y manejo de los calendarios

de los procesos electorales locales para

hacerlos coincidir con los procesos

electorales federales; las cuestiones

anteriores, son indudablemente

argumentos generadores de incertidumbre

en la eficiencia de la reforma. En

contraste, ventajas como economías de

escala en la administración de las

elecciones al desaparecer las autoridades

administrativas locales, o el brindar a los

partidos y candidatos garantías de

imparcialidad y objetividad en su

desempeño son factores, que denotan la

diferenciación en el proceso de desarrollo




63

continuo en búsqueda de la efectividad

electoral.

La creación del INE, en la

implicación de nacionalización electoral y

la desaparición de los organismos

estatales ¿Atenta contra el federalismo y

el pacto federal? Su implementación, ha

sido considerada representación de una

distorsión del principio federalista que rige

el Estado mexicano, pues los órganos de

las entidades federativas no tendrían

participación en la organización de las

elecciones locales. Lo anterior contradice

el texto de la Constitución General

(Artículo 40), en la que se define a México

como una República federal integrada por

Estados libres y soberanos en todo lo

concerniente a su régimen interior

(Diputados, 2013). Por su parte, en

propuesta de una factible solución, el

Pacto por México busca el orden

normativo culminación del proceso de

homologación de normas instrumentos,

procedimientos y prácticas electorales, así

como la aplicación efectiva del marco

constitucional y legal del Instituto Federal

Electoral que, conforme a lo dispuesto en

los artículos 41 y 116 de la Constitución

General, está facultado para celebrar

convenios con las autoridades electorales

de las entidades de la Federación a fin de

asumir la realización de actividades y

tareas en los procesos electorales locales.

¿Es la instauración de la

centralización en la materia electoral, la

solución más viable en torno a búsqueda

de reducción de costos de la elección en

el país, así como la reducción de

financiamiento a los partidos? Vimos a

través del enfoque investigativo planteado

por Espinoza, la necesidad de buscar

fuentes alternativas que den respuestas a

problemas electorales, tales como el

desmedido presidencialismo en el país. El

pacto por México preside de la fuente de

centralización electoral como solución al

problema, sin embargo ¿Por qué no

diseñar o pensar en otros elementos que

permitan eficientar los procesos

electorales, tales como una reformación en

el gasto de las instituciones electorales?

¿Por qué no buscar y avanzar hacia la

despartidización de la actividad electoral?

El proceso en la transición institucional

electoral, ha dejado ver la búsqueda de

transparencia en el proceso. No obstante,

sigue siendo el gran problema el poder

partidista en materia electoral.




64

¿Qué sucede con los tribunales

electorales? ¿Estos funcionan o

simplemente robustecen el tamaño del

Estado? Recordemos la ventaja primordial

de los Tribunales locales (en paráfrasis de

Girón) es “La autonomía administrativa”,

dando paso a la consecución federal. En

refutación a la importancia de los

tribunales locales, es preciso recordar

que la última instancia en materia

electoral es el TEPJF y no los tribunales

situados en las localidades.

Estas, son algunas de las

cuestiones que su inclinación y argumento

quedan a consideración personal, tanto de

la ciudadanía como del eje partidista e

institucional. El camino a la transición

democrática en el país sigue siendo una

búsqueda continua, en el que las reformas

en materia electoral toman un papel

desempeñante en estima de ser para el

electorado, el medio oficial de participación

ciudadana en torno a la elección popular

de sus representantes. Es significativo

concebir cada una de las propuestas,

estableciendo un balance entre las

ventajas y desventajas que proporciona la

reforma electoral en torno “Al pacto por

México”.




65

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http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/juselec/cont/19/dtr/dtr7.pdf%20%20P.%20189

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http://www.24-horas.mx/propuesta-azul-centraliza-organizacion-de-elecciones/

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68

4 LOS MOTIVOS DE LA REFORMA

ARMANDO TRUEBA UZETA*

La iniciativa de reforma electoral y

política presentada por legisladores y

legisladoras de los Partidos Acción

Nacional y de la Revolución Democrática,

prevé la modificación de al menos

veintiocho artículos constitucionales; esto

es, alterar en un poco más del veinte por

ciento el texto de nuestra Carta Magna. Se

trata pues de una reforma trascendente,

que de aprobarse en los términos,

propuestos, modificaría sensiblemente el

modelo jurídico y la vida institucional del

país.

Las exposiciones de motivos

expresadas por los iniciantes, redundan

sobre diversos puntos de la vida política y

electoral del país, pero ambas iniciativas

dan por sentada, a priori, una perniciosa

integración y un débil funcionamiento de

los consejos electorales de las entidades

federativas.

De acuerdo con los textos de las

iniciativas, priva en el territorio nacional un

* Consejero Ciudadano Propietario del Instituto Electoral del Estado de Guanajuato.

desequilibrio entre los avances

democráticos visibles en el nivel federal,

que no necesariamente se han repetido en

las entidades. De esa guisa, tenemos un

sistema electoral disímbolo, que

encontraría sus facetas más indeseadas

en los estados de la república. Se afirma

que “muchos gobernadores han colonizado las

instituciones electorales”, de suerte tal que

en diversos estados existe la manipulación

del voto y de su conteo. Supongo se

asume que dicha operación sería

ejecutada por los mismos consejos

electorales de los estados.

El categorismo de la afirmación es

contundente y no disimula la intención de

eliminar de raíz la permanencia de los

organismos locales estatales, pues a la

vera de estos, resulta que no hay

garantías para la democracia. En este

punto, cabría cuestionar la utilidad del

argumento tendiente a justificar la

orientación centralista de ver el ejercicio

del poder, donde la federación es

considerada como un nivel de gobierno

superior a los estados, los cuales quedan

reducidos a meros entes inferiores

sometidos a una voluntad jerárquica,

ejercida por la propia federación. Esta

última afirmación se sostiene según los




69

documentos publicados por el propio

Instituto Federal Electoral, donde Tonatiuh

Guillen López interpreta al federalismo

“Desde una estricta lectura formalista del

federalismo, los gobiernos locales ocupan una

posición subordinada en relación con el eje

central dualista del Estado federal”.1

La especie resulta relevante, pues

parte de la hipótesis de que es así como

se dan las relaciones en un estado

federado; sin embargo, las entidades que

voluntariamente ceden parte de su

soberanía local a favor del poder

centralizado, lo hacen, como lo dice Miguel

Carbonell, desde el “reconocimiento de la

existencia de fuerzas distintas del poder central

que tienen su propia sustantividad”2, por lo

que hay cierta gratuidad en el argumento

de que los estados son incapaces de

garantizar la democracia y que, por ende,

es necesario reservar a la federación tales

facultades.

Apartado de tales concepciones,

sostiene Javier Santiago Carrillo que el

federalismo, en la actual tendencia

1 Guillen López Tonatiuh, Federalismo, Gobiernos

Locales y Democracia, Instituto Federal Electoral. 2 Carbonell, Miguel, El Federalismo En México,

Principios Generales y Distribución de Competencias, Acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, visible en www.jurídicas.unam.mx. Consulta realizada el 14 de octubre de 2013.

doctrinaria, parece ser la manera más

eficaz de resolver la organización del

mundo; de un mundo globalizado, donde

no estamos en presencia de una

centralización omnímoda, en el que es

necesario el reconocimiento de una

identidad ciudadana, con unidades

políticas pequeñas y autónomas, más

cercanas a sus intereses y necesidades3.

Actualmente corresponde al Instituto

Federal Electoral (IFE) sostener el proceso

electoral federal en México, pero parece

que este órgano tampoco resulta

suficiente para recoger las tareas que

primariamente corresponderían a los

órganos electorales locales, ya que se

propone sustituirle por un ente que sería

denominado Instituto Nacional Electoral

(INE). La modificación no solo se reduce a

mera nomenclatura, sino que trasciende

los fundamentos, estructura y esencia del

órgano electoral federal actual, para

mutarlo en una suerte de superestructura

electoral que igual conocerá de la elección

de los poderes federales, que de la

3 Santiago Castillo, Javier, El Federalismo Electoral

en el Siglo XXI. Una Propuesta de Rediseño, Acervo

de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, consultable en http://biblio.juridicas.unam.mx. Consulta realizada el 14 de octubre de 2013.

http://www.jurídicas.unam.mx/

http://biblio.juridicas.unam.mx/




70

organización de un plebiscito en algún

municipio de la serranía duranguense.

Este nuevo organismo de alcances

nacionales tomaría las estructuras del IFE

para el ejercicio de sus nuevas facultades,

ya que -se insiste- los estados no cuentan

con análogas capacidades para organizar

correctamente una elección. Para ello, se

citan algunos botones de muestra

registrados en las últimas elecciones de

este año: llama particularmente la atención

la crítica que se hace al organismo

electoral de Baja California, donde la

supuesta ineficiencia del Programa de

Resultados Electorales Preliminares

(PREP) pareciera ser un claro y

contundente hecho que motiva y justifica

la necesaria modificación del entramado

institucional electoral nacional.

Baja California ciertamente tuvo

problemas en el diseño y aplicación de su

PREP, pero no puede afirmarse que esa

circunstancia haya provocado un trastorno

de la voluntad popular en esa entidad. O

dicho de otro modo, el que hubiere fallado

el PREP bajacaliforniano, no significa que

haya existido un fraude electoral, y mucho

menos que este se hubiere orquestado

desde el seno del consejo del instituto

electoral de esa entidad. No deja de

resultar paradójico que el ejemplo utilizado

corresponde a un estado donde

precisamente ganó un candidato

perteneciente a uno de los partidos

iniciantes.

En tal sentido, no sirve como asidero

motivacional la cita de casos aislados de

errores en las elecciones locales para

asumir que se trata de una práctica

generalizada y que, en consecuencia, los

consejeros electorales son meros alfiles en

los rejuegos políticos locales, útiles nada

más para instrumentar las voluntades de

los gobernadores en turno. Ello significa

reducir al simplismo argumentativo un

cambio tan radical en el paradigma

federalista, que sería deseable

fundamentar en otros aspectos más

contundentes.

No se puede tener la certeza

irrefutable de que los titulares del Poder

Ejecutivo influyan de manera tal los

órganos electorales locales, al grado que

por ello sea urgente una cirugía mayor a la

Constitución para erradicar esos males. El

proceso de elección y control de los

consejeros y presidentes de los

organismos estatales electorales, involucra

la confluencia de facultades tanto del

Ejecutivo como del Legislativo, lo cual ya




71

implica una distancia entre estos órganos

con la influencia del gobernador en turno.

A la fecha, relativamente pocos

gobernadores estatales cuentan con la

mayoría absoluta de sus congresos

locales, lo que contribuye a diluir las

influencias del ejecutivo en las decisiones

parlamentarias; por lo tanto, sostener que

los gobernadores rigen

indiscriminadamente la vida institucional

en las entidades, resulta, hasta cierto

punto, una conclusión aventurada y

temeraria.

Ahora, si la especie resulta cierta y los

gobernadores gozan de tales facultades

metaconstitucionales, y en efecto las

ejercen, entonces es verdad que debemos

replantear con seriedad el diseño

federalista, de modo que es imperativo

crear constitucionalmente los medios para

controlar esas actitudes y alejar de la

esfera de influencia de los ejecutivos

locales, no sólo a los órganos electorales,

sino también los poderes judiciales

locales, los organismos de transparencia,

las instancias estatales garantes de la

observancia de los derechos humanos y,

en general, todo organismo autónomo que

tienda a regular la vida interna en las

entidades, pues en todos ellos seguro

cabría el mismo control que eventualmente

se ejercería sobre los entes electorales.

Este argumento se antoja francamente

descabellado y excesivo, pero resulta que

no lo parece tanto cuando se habla

exclusivamente de los órganos estatales.

Nada justifica la distinción en el

funcionamiento frente a otros entes

locales.

Por otra parte, las iniciativas de

reformas recogen otro argumento que se

ha venido esgrimiendo con anterioridad: la

duplicidad de funciones entre el IFE y los

órganos electorales, lo cual genera

también duplicidad en los costos.

La división competencial en materia

electoral, no vino a descubrir el principio

de competencia normativa que sustenta al

Estado Federal. Bajo este parámetro, la

Constitución establece niveles

diferenciados de potestades sobre una

misma materia que supone la existencia

de deberes recíprocos entre dos órdenes

de gobierno, los cuales se ordenan bajo

un sistema de facultades explícitas e

implícitas y coincidentes y concurrentes.

En palabras de Fix-Zamudio y Valencia

Carmona, “la distribución de competencias




72

entre la federación y los estados representan la

piedra de toque del sistema”4.

Privar a las entidades de la facultad

de intervenir en la selección de sus

autoridades internas, no significa

duplicidad de funciones, la potestad de

darse sus propios procesos electorales, no

es una simple tarea administrativa, sino

que constituye un signo vital de la

expresión de la soberanía de los estados;

privarles de tal función implica ceder una

de las causas que explican los

fundamentos del federalismo mexicano.

Equivale tanto como negar a las entidades

la facultad tributaria y reservarla solo al

centro.

Los costos de la democracia son

elevados, qué duda cabe. El propio texto

de una de las iniciativas nos recuerda que

el IFE actualmente cuesta más de once mil

millones de pesos, a los que hay que

sumar otros siete mil correspondientes a

los entes estatales. Es decir, sólo la

instancia federal cuesta casi el cuarenta

por ciento más que los órganos estatales.

La pregunta es si efectivamente la

eliminación de treinta y dos institutos

locales significará, nada más ese hecho, el

4 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona,

Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Editorial Porrúa, segunda edición, México, 2008.

ahorro de esos recursos. Parece que no

necesariamente es así.

La creación del INE no supone por sí

misma la desaparición de las funciones

electorales en los estados. Suponiendo

que ahora mismo fuera creado este nuevo

órgano nacional electoral y que los

recursos presupuestales del IFE se

integrasen a su patrimonio, ¿qué pasaría

con esos siete mil millones asignados a los

órganos estatales?, ¿dejarían de

aplicarse?, ¿significaría un ahorro

instantáneo? Desde luego la respuesta no

parece tan simple ni contundente. La

función electoral seguirá prestándose en

los lugares donde antes llegaban las

facultades estatales, el INE deberá

proseguir con esas tareas y no le bastarán

solo las estructuras y recursos con las que

hoy cuenta el IFE en los estados. El

asunto del ahorro no puede reducirse a un

cálculo tan elemental como restar nada

más los presupuestos estatales dirigidos a

sostener las estructuras electorales

locales. El gasto seguirá siendo necesario,

con independencia de quien tenga que

hacerlo.

Por otra parte, el argumento del

ahorro vis a vis la eliminación de los entes

locales, al parecer, no ha sido




73

técnicamente sustentado por nadie. Como

el mismo Woldenberg5 lo ha señalado, no

se conoce a la fecha un estudio actuarial o

presupuestal que acredite los eventuales

costos que implicará la operación del

nuevo órgano nacional, considerando que

tendrá a su carga todos los procesos

electorales, en todo el territorio nacional.

Ante la falta de tales datos, no es

aventurado asumir que difícilmente el INE

podría ejercitar sus funciones con el

presupuesto que ahora tiene asignado el

IFE.

Las cifras del gasto electoral se

integran con recursos propios de la

operación electoral de los órganos

estatales y con recursos que corresponden

a los partidos políticos. De tal modo,

debemos suponer que los partidos no

podrán renunciar a las proporciones que

les corresponden en cada estado, pues

ello significaría una sensible reducción en

el ejercicio de sus prerrogativas. En tal

sentido, debemos asumir que el gasto que

los estados hacen para cubrir este rubro,

no podrá verse disminuido nada más por

su eliminación y la creación del INE.

5 Woldenberg, José, ¿INE?, Reforma, 17 octubre

2013. Consulta por internet.

La intención de centralizar la función

electoral basada en los principios

mencionados parece más la respuesta a

una coyuntura política que a un diseño

constitucional. Se confirma la tesis de

Enrique Cabrero6 en el sentido de que en

México no ha existido una estrategia

global y articulada de mediano y largo

plazo para la descentralización. Cada una

de las propuestas en este sentido son de

naturaleza errática y coyuntural.

Resultan pues endebles los

argumentos bajo los cuales se pretende

sustentar la supresión de la función

electoral a cargo de los estados. En

realidad deberíamos preguntarnos si este

cambio de cosas vendrá a redituar en una

mejor y más acabada democracia. Es

necesario inquirir si es esta la gran

reforma que de una vez por todas vendrá

a resolver los conflictos postelectorales

que definen nuestro devenir político;

oportuno es preguntarnos, como lo hace

Jaqueline Peschard, si realmente los

estados en México se han democratizado

o si persisten aún esos autoritarismos

6 Cabrero Mendoza, Enrique, Gobierno y política

local en México: luces y sombras de las reformas descentralizadoras, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).




74

locales en nuestro régimen democrático*7

las respuestas habrá que encontrarlas

sometiendo las instituciones al rigor de las

pruebas del ácido necesarias, y no

basados en criterios empíricos derivados

de coyunturas temporales.

7 Peschard, Jaqueline (coordinadora), El

federalismo electoral en México, coedición Porrúa, UNAM y Cámara de Diputados, LX Legislatura, 2008 .




75

5 ORGANIZACIÓN ELECTORAL EN TEXTOS

GLORIA DEL CARMEN

HERNÁNDEZ MORALES*

En este número 77 de Apuntes Legislativos

les presentamos a nuestros lectores 5

libros que versan sobre el tema electoral.

La constitución, en el artículo 41, prevé la

existencia de un órgano de naturaleza

pública, que goza de personalidad y

patrimonio propios que se denomina

Instituto Federal Electoral. Es un órgano

público colegiado que es el responsable

de la organización de las elecciones

federales con la participación de los

partidos políticos nacionales y de los

ciudadanos. Este órgano levanta el padrón

electoral prepara las elecciones, hace los

cómputos de votos, emite constancias de

mayoría, brinda capacitación electoral y

educación cívica, así como es responsable

de la impresión del material electoral. En

esta tónica y respondiendo a los temas

coyunturales que se presenta en el Pacto

por México en relación al tema electoral,

específicamente a la creación de un

Instituto Nacional Electoral, presentamos

los siguientes materiales con el objetivo de

* Jefe de Departamento de Biblioteca “José Aguilar y Maya”

que sean analizados y consultados. Los

ejemplares que mencionamos pueden ser

consultados en las instalaciones de la

Biblioteca “José Aguilar y Maya” ubicada en

la Plaza de la Paz 77, zona centro de

Guanajuato, Gto., en un horario de 9 a 5

P.M de Lunes a viernes.

Cámara de Diputados, Suprema Corte de la

Nación, Senado de la República, Instituto

Federal Electoral, Tribunal electoral del Poder

Judicial de la Federación y Miguel Ángel Porrúa

(editores).

Derechos del Pueblo Mexicano. México a

través de sus constituciones. Tomo III /

Cámara de Diputados, SCN, Senado de la

República, IFE, TEPJF y Miguel Ángel Porrúa:

México, D.F: 2012

1040 pág. (Constituciones, México) [No. Eje]

1

El primer ejemplar se titula Derechos

del Pueblo Mexicano. México a través de




76

sus constituciones. Tomo III. Los editores

de la obra son Cámara de Diputados,

Suprema Corte de la Nación, Senado de la

República, Instituto Federal Electoral,


Federación y Miguel Ángel Porrúa. Es la

octava edición 2012 En esta obra en la

página 189 podemos encontrar el texto

vigente del artículo 41 constitucional,

articulo que regula entre otras figuras lo

relativo a las Características del Instituto

Federal Electoral, su integración, la

elección de los consejeros electorales, las

funciones del IFE, los medios de

impugnación en materia electoral. Así

mismo encontramos un comentario de

Pedro Salazar Ugarte especialista en la

materia, al igual que algunas

consideraciones preliminares del tema, un

artículo sobre los partidos políticos en

México, las prerrogativas de los partidos

políticos nacionales: financiamiento y

medios de comunicación, las

precampañas así como lo relativo al

Instituto Federal Electoral y los medios de

impugnación en materia electoral,

incluye también la obra un apartado de los

antecedentes del artículo y su trayectoria.

Cámara de Diputados, Suprema Corte de la

Nación, Senado de la República, Instituto

Federal Electoral, Tribunal electoral del Poder

Judicial de la Federación y Miguel Ángel Porrúa

(editores).

Derechos del Pueblo Mexicano. México a

través de sus constituciones. Tomo XXIV /

Cámara de Diputados, SCN, Senado de la

República, IFE, TEPJF y Miguel Ángel Porrúa:

México, D.F: 2006

1198 pág. (Constituciones , México)

El segundo de los libros, forma parte

de la Colección antes mencionada de

Derechos del Pueblo Mexicano, México a

través de sus Constituciones, Tomo XXIV.

Séptima Edición de 2006. De esta obra

extraemos a partir de la página 491 la

sección La Constitución Mexicana en

Derecho comparado, en esta sección se

hace un estudio en perspectiva de

derecho comparado partiendo de México




77

con Argentina, Chile, Colombia, Cuba,

Estados Unidos, Venezuela, Alemania,

España, Francia e Italia, cabe destacar

que como parte de la comparación se

trascribe el ordenamiento jurídico que

sustenta dicha comparación. Dicho estudio

se puede consultar a partir de la página

757 a 795.

Instituto Federal electoral.

Código Federal de instituciones y

Procedimientos Electorales / IFE: México, D.F

IFE:

326 pág. (Código, electoral, instituciones

electorales) [No. Eje] 1

El tercer ejemplar que presentamos

ahora se titula Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales.

Es una edición del Instituto Federal

Electoral. Es el ordenamiento jurídico

donde se puede consultar la normatividad

que regula la operación y el

funcionamiento del Instituto Federal

Electoral.

Universidad de Guanajuato.

Constitución Política del Estado de

Guanajuato. Edición comentada / UG:

Guanajuato, Gto

UG: 2006

707 pág. (Constitución del Estado, Guanajuato)

[No. Eje] 1

El cuarto de los libros lleva por

nombre Constitución Política del Estado de

Guanajuato. Edición Comentada. Editada

por la Universidad de Guanajuato, primera

edición 2006. En nuestro máximo

ordenamiento jurídico local, la Constitución

del Estado de Guanajuato encontramos

en el artículo 31 la normativa que regula

el órgano electoral local así como un




78

extenso y completo comentario a dicho

artículo por Leonardo Valdés Zurita.

H. Congreso del Estado de Guanajuato.

Compilación de Leyes Electorales de

Guanajuato 1812 - 1991 / LV Legislatura:

Guanajuato, Gto.

LV Legislatura:1993

3472 pág. (leyes electorales, compilación,

Guanajuato) [No. Eje] 1

El quinto y último de los libros se titula

Compilación de Leyes Electorales de

Guanajuato 1812- 1991. En una edición

del H. Congreso del Estado de

Guanajuato. LV Legislatura. Este trabajo

es un esfuerzo de compilación que pone

en manos de los guanajuatenses, las

disposiciones que han regido los procesos

electorales desde la etapa misma en que

se estaba escenificando la guerra de

Independencia de la Nación hasta 1991.

Parte la obra de que la historia del

derecho electoral y la comparación

analítica de sistemas jurídicos tienen un

elevado valor instrumental para el

mejoramiento de las instituciones

electorales.

Apuntes Legislativos€¦ · intermedio entre la confederación y el centralismo. Al respecto,...

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