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© Baetica. Estudios de Arte, Geografía e Historia, 32, 2010, 67-87. ISSN: 0212-5099 Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Málaga. Campus de Teatinos, E-29071 Málaga (España)

APUNTES PARA LA EVALUACIÓN DE LA VULNERABILIDAD SOCIAL FRENTE AL RIESGO DE

INUNDACIÓN

María Jesús Perles rosellóUniversidad de Málaga

RESUMENSe aporta una actualización del estado de la cuestión en materia de vulnerabilidad social

o vulnerabilidad del medio humano frente al riesgo de inundación, a partir de una revisión de antecedentes en los planos teórico y conceptual, aplicado y normativo. A partir de esta revisión, se reflexiona sobre la minusvaloración del concepto de vulnerabilidad del medio humano en el panorama del análisis y gestión del riesgo y se sugieren posibles vías de desarrollo del concepto.

AbSTRACTThe paper includes an state of arts of the notion of social vulnerability against floods, in

several levels: theoretical, applied and normative. A reflexion about human vulnerability roll in risk analysis is aported, and different purposses for human vulnerability evaluation concept develop.

PALAbRAS CLAvE: vulnerabilidad social, vulnerabilidad del medio humano, riesgo de inundación.KEY WORDS: Social vulerability, vulnerability of the human enviroment, Flood risk.

1. INTRODUCCIÓN

La evaluación y cartografía de la vulnerabilidad social frente al riesgo de inundación, constituye una las asignaturas pendientes en el contexto científico y aplicado del análisis y evaluación del riesgo. La generación del riesgo ha ido progresivamente siendo identificada con la peligrosidad de los sucesos extremos, quedando relegado el papel de la exposición y la vulnerabilidad social a un segundo término.

Sin embargo, recientemente se ha ido observando un cambio en el para-digma de estudio del riesgo hacia posiciones más integradoras, que han su-puesto la incorporación progresiva del concepto de vulnerabilidad social. Este

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tránsito, gestado en primer lugar en el plano teórico y conceptual, ha tenido repercusiones progresivas en el ámbito aplicado y normativo. Un ejemplo en este sentido ha sido la promulgación de la Directiva Europea 2007/60/CE de evaluación y gestión del riesgo de inundación, en la que se especifica cómo “las inundaciones son fenómenos naturales que no pueden evitarse. No obs-tante algunas actividades humanas (como el incremento de los asentamientos humanos y los bienes económicos en las llanuras aluviales y la reducción de la capacidad de aguas en el suelo) y el cambio climático están contribuyendo a aumentar las probabilidades de que ocurran, así como su impacto negativo”. La transposición de esta Directiva al ámbito nacional, a través del Real Decre-to 903/2010 de evaluación y gestión del riesgo de inundación, y en el ámbito andaluz, la promulgación de la Ley de Aguas de la Comunidad Andaluza, ge-neran un contexto en que se toma en consideración la evaluación y cartografía de la vulnerabilidad del medio humano como paso para la elaboración de la Evaluación Preliminar del Riesgo de Inundación (EPRI) y de los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRI).

Sin embargo, a pesar de este contexto favorable, la realidad es que se carece de un protocolo específico destinado a la evaluación de la vulnerabilidad del medio humano frente al riesgo de inundación. El procedimiento de evaluación de la vulnerabilidad social queda en la normativa muy abierto y laxo, sesgado en parte, e identificado esencialmente con la noción de exposición, mas que con la de vulnerabilidad social. Este indefinición en la normativa se corresponde con un panorama teórico disperso e impreciso que sigue presentando confusio-nes en torno al concepto de vulnerabilidad social, y carencias evidentes en lo que respecta a la sistematización de metodologías aplicadas para la evaluación efectiva del concepto. Ante esta coyuntura, se hace necesaria una reflexión que permita articular un procedimiento metodológico consensuado para la evalua-ción y cartografía de la vulnerabilidad social frente a la inundación según los requerimientos de la nueva normativa que garantice el uso de criterios comunes y homogéneos en los distintos Distritos Hidrográficos y cuencas. En caso con-trario, se corre el riesgo de que, en un contexto normativo más favorable que nunca a la evaluación de la vulnerabilidad social, esta sea estimada con criterios dispares y confusos, contribuyendo de este modo a minusvalorar su papel cru-cial en la generación del riesgo de inundación y sus consecuencias.

2. EL DESARROLLO DEL CONCEPTO DE VULNERABILIDAD SOCIAL FRENTE AL RIESGO DE INUNDACIÓN. PROBLEMAS Y ANTECEDENTES

Se incorporan como antecedentes un estado de la cuestión en relación a



los problemas, carencias y retos en el análisis del riesgo y de la vulnerabilidad social, junto a apartados específicos referentes a antecedentes teóricos, aplica-dos y normativos sobre la materia.

2.1. Problemas, carencias y retos en el análisis del riesgo y de la vulnera-bilidad social. Estado de la cuestión.

El auge que la temática de riesgos ambientales está experimentando en la actualidad es un hecho tanto a nivel social como institucional. Sin embargo, una revisión a las propuestas teóricas y aplicadas para el análisis del riesgo po-nen de manifiesto que el avance a nivel social e incluso institucional no ha ido acompañado de una evolución paralela en el campo metodológico. Autores como Pita y Olcina (2000) o Calvo (2000), entre otros, han señalado para el caso español la debilidad del marco teórico y lo reducido de los logros a pesar del contexto territorial favorable. En el análisis del riesgo persiste la rémora de su pasado sectorial, en el que el riesgo se identificaba con la peligrosidad natural, y pueden detectarse dos grandes carencias: de un lado, son muy esca-sas las propuestas para un análisis integral del riesgo, en el que se contemplen de forma comprensiva la totalidad de sus aspectos y componentes (Cardona, 1996), esto es, la peligrosidad y la vulnerabilidad; de otro lado, en este con-texto de propuestas sesgadas, existe un claro abandono del concepto de vulne-rabilidad del medio humano frente al riesgo; resulta cada vez más apremiante la necesidad de avances metodológicos que desarrollen esta componente del riesgo, como vía imprescindible hacia un análisis integral.

Se observa, igualmente, un desfase entre la literatura que reivindica la necesidad de centrar el análisis del riesgo en la vulnerabilidad y la concreción de propuestas precisas que permitan el tránsito desde el ámbito teórico hacia el aplicado. Conmfort et al. (1999), Cutter, (2000 y 2003b) o Eaking y Luers (2006) señalan cómo la evaluación de la vulnerabilidad social presenta caren-cias en dos aspectos fundamentalmente: la dispersión de las estrategias meto-dológicas y la escasez de propuestas de indicadores que permitan el tránsito desde el plano teórico al aplicado.

Cabe preguntarse acerca de las causas de la postergación de una compo-nente del riesgo tan determinante de la gravedad del impacto. En esta línea pueden identificarse causas intrínsecas al propio concepto, junto a otras ex-trínsecas o referentes al contexto científico de los estudios de riesgo. Entre las causas intrínsecas, si se considera el riesgo el resultado o variable dependiente de la confluencia de factores referentes a la peligrosidad y a la vulnerabilidad, el carácter esencialmente cualitativo de muchos de los indicadores de vulne-rabilidad dificulta su concreción en parámetros y la conjunción de estos con los indicadores de peligrosidad, ya que resultan difusos aspectos como el tipo



de función que rige las relaciones, la intensidad de las mismas, sus conexio-nes y redundancia, las diferencias de escalas de medida, carácter continuo o discreto, etc. Los componentes humanos de la vulnerabilidad son tan variados y cambiantes de unas sociedades a otras que la posibilidad de establecer mo-delos descriptivos o predictivos resulta muy difícil. Por otra parte, los factores de vulnerabilidad suelen manifestarse a una escala espacial diferente a la de los factores de peligrosidad, lo que dificulta estrategias de análisis espacial de conjunto (superposición, intersección, por ejemplo).

En lo que respecta a las causas extrínsecas que se encuentran en la base de la postergación de la vulnerabilidad del medio humano como factor determi-nante del riesgo, puede observarse como, tradicionalmente, los estudios apli-cados de análisis de riesgos proceden de disciplinas sectoriales de vocación ambientalista o aplicada, con fundamentos marcadamente positivistas; en este contexto, la incorporación al concepto de peligro de variables provenientes de la dimensión social del riesgo, en ocasiones difusas, de estimación indirecta y carácter, en buena parte, cualitativo, no se ha considerado una mejora en la formulación de una ecuación de análisis, sino antes al contrario, una fuente de imprecisiones prescindible para el mejor funcionamiento del modelo. Será necesario un giro en el paradigma del conocimiento hacia la puesta en valor del conocimiento no positivo para que se reenfoque el valor imprescindible de la vulnerabilidad en el conjunto del riesgo.

El resultado de todos estos hechos es que, en definitiva, a la hora de conju-gar los componentes que conforman el riesgo, existe una considerable tenden-cia a sesgar o minusvalorar el papel de la vulnerabilidad del medio humano

Las consecuencias de este tratamiento sesgado hacia la peligrosidad, es-pecialmente de origen física, en el paradigma de análisis del riesgo, no han sido banales. Al centrarse la investigación y también la cartografía en el con-cepto de peligrosidad, se ha abusado de la idea de imprevisibilidad del riesgo, por identificación con la imprevisibilidad temporal y espacial del suceso ex-tremo, desatendiéndose los componentes de exposición y vulnerabilidad del medio humano. Sin embargo, es precisamente sobre estos componentes sobre los que el hombre tiene capacidad de control y responsabilidad más directa. Esto ha producido un enfoque de la gestión del riesgo orientado hacia medidas estructurales de control del peligro de alto coste, con complejos programas de gestión de emergencias, y hacia medidas paliativas de reconstrucción y com-pensación, dejando a un lado procedimientos de prevención menos costosos y más efectivos fundamentados en la ordenación territorial. Sin embargo, a pe-sar de los avances en el conocimiento de la peligrosidad, y de la mejora de los medios técnicos de control del peligro, las catástrofes han seguido creciendo a nivel mundial, por el aumento progresivo de la exposición, además de por el incremento de los riesgos tecnológicos. Como sugiere beck (1992), el tránsito



de la sociedad pre-tecnológica hacia la post-industrial no ha comportado una mayor seguridad en las relaciones hombre-medio, constituyendo un ejemplo más de la quiebra de la racionalidad moderna.

En la actualidad, frente a una arraigada tradición de tratamiento secto-rial de los riesgos según su etiología, y de separación de los componentes de peligrosidad y vulnerabilidad, diversos enfoques conceptuales contribuyen desde hace unos años al tratamiento del riesgo desde enfoques más transver-sales y comprensivos. El crecimiento demográfico y urbanístico acelerado, el incremento de la inducción y la vulnerabilidad, la conexión entre causas naturales y humanas, y la incertidumbre que el cambio global plantea respecto a escenarios futuros son problemas que han puesto de manifiesto la necesidad de abordar el estudio del riesgo desde planteamientos holísticos, “because of the complexity of such events, sectorial solutions do not appear to provide any results and have turned to integrate instruments and approaches for the development of adecuate methods for the mitigation of risk” (Delmonaco, Margottini y Spizzichino, 2006:7).

En los enfoques más integradores, el espacio de producción del riesgo se considera un ámbito mixto, en el que interactúan factores naturales y artificia-les tanto en la producción del riesgo como en la gravedad de las consecuen-cias. A esta visión han contribuido las aproximaciones contextuales al riesgo (Mitchel et al., 1989; Palm, 1990; Kirby, 1990; Ribas y Saurí, 1996; Saurí, 2003), que no obstante perfilan el contexto de riesgo más como una cons-trucción abstracta que como una entidad espacial definida. Los trabajos de Cutter (2003) dan un paso más en este sentido y, a partir de una relectura del concepto definido originariamente por Burton, Kates y White (1978), plantean su teoría del “lugar de riesgo”. Según esta autora, los factores definidos por el “lugar”, entendido como síntesis de elementos biofísicos y sociales, con-dicionan y construyen el riesgo en un determinado territorio. En este mismo marco conceptual, la vulnerabilidad social pasa a ser entendida como un pro-blema de interacción entre el hombre y la naturaleza, interacción que aparece gobernada por el estado de adaptación respectiva entre el sistema humano de uso de la naturaleza y el estado de ésta en su propio sistema (Calvo Garcia-Tornell, 1986). Desde este punto de vista, frente a la suplantación del riesgo por la peligrosidad, autores como Clark (1998) y Cutter (2000) alientan un reenfoque de la cuestión al proponer la sustitución del estudio del riesgo por el de la “construcción de la seguridad”, concepto éste fundamentado en la vulnerabilidad del medio humano, fundamentado en la ordenación territorial y de repercusiones mucho más efectivas en la prevención de la catástrofe. A pesar del interés de estas y otras aportaciones a nivel conceptual, el tránsito entre el plano teórico y la propuesta concreta de indicadores de vulnerabilidad y estrategias de integración sigue siendo una tarea inconclusa.



2.2. Antecedentes teóricos

La vulnerabilidad social frente al riesgo ha sido definida fundamental-mente desde dos puntos de vista. Autores como Alexander (1993), D’Ercole (1994) o Bechler-Carmaux et al. (2000) identifican la vulnerabilidad como un factor de exposición física frente al peligro; desde otra perspectiva, Susman et al. (1983), blaikie et al. (1994), bohle et al. (1994), Cutter (1996 y 2003) o Hewitt (1997), entre otros, describen la vulnerabilidad social como una noción más compleja, que alude a la capacidad de la sociedad para enfrentarse a situaciones que implican riesgo, para hacer frente al peligro y al daño. En esta línea el concepto es descrito por blaikie (1994) como “características de una persona o grupo en términos de su capacidad para anticipar, gestionar, resistirse o recuperarse del impacto de un riesgo natural”.

El texto de la UNDRO (1979) puede citarse como la publicación oficial decanas sobre este concepto a nivel internacional. Este texto llama la atención sobre la importancia en la producción de la catástrofe de aspectos que están vinculados al elemento receptor del impacto, esto es el medio humano y su vulnerabilidad, aunque no realiza aportaciones precisas al respecto.

Entre las referencias que recogen de forma más detallada aspectos con-cretos de la vulnerabilidad destacan los textos provenientes del ámbito latino-americano, especialmente sensible a la temática por su contexto social; estos textos, normalmente agrupados en torno a La Red (Red de estudios sociales para la prevención de desastres en América Latina), realizan aportaciones al concepto de vulnerabilidad desde una perspectiva fundamentalmente socio-lógica, de menor dimensión territorial. En este contexto, la obra clave para la evolución del estudio del riesgo hacia una perspectiva más cercana a la vulnerabilidad fue la aportada por Maskrey (1993) cuyo título resulta muy expresivo “Los riesgos no son naturales”. En esta misma tendencia se cuentan los trabajos de Cardona (1996) o Lavell (1994) en el entorno de la CEPAL. Los trabajos de La Red se recogen, entre otras, en obras colectivas como las de Leone, Aste y Velasquez (1994), que reflexionan sobre la importancia de la consideración de la vulnerabilidad en la gestión integral del riesgo.

En el plano teórico, a nivel internacional la obra de Cutter (1994 y 1996) constituyó un referente teórico y aplicado sobre el concepto de vulnerabili-dad observado desde una perspectiva anglosajona, junto a las aportaciones de autores como blaikie (1994), Walker, Smith y Mitchell (1994) White y Pelling (2004), Watts y bohle (1993), Kasperson (1994), Krimsky y Golding, (1992), burton y Kates (1972), White et al. (2004), Hewitt (1983), Wisner (2004), bailly (1994), Palm (1990), Mitchell (1989) o Kirby (1990), entre otros. Estos autores contemplaron no sólo la resistencia física de la población



(daños sobre la vida y la salud) y su actividad económica (daños económicos), sino también la vulnerabilidad de bienes sociales de naturaleza no productiva, como pueda ser el patrimonio cultural o ecológico.

Otras aportaciones internacionales se han centrado en aspectos especí-ficos de la vulnerabilidad social. En lo que respecta al difícil tema de la es-timación de la vulnerabilidad, es de interés la reflexión de conjunto de King (2001) sobre los usos y limitaciones de los indicadores socioeconómicos de la vulnerabilidad. La relación de la vulnerabilidad y grupos de riesgo especial-mente sensibles (edad, raza, posición social) se desarrolla con ejemplos como el de Bolin (1982, 1988), y en el ámbito español, Saurí (1995). Otros textos analizan el papel de la información en la gestión del riesgo y de la catástrofe (Gaudru, 1999).

En relación al papel de la modelización de la catástrofe en distintos es-cenarios de riesgo como medida de disminución de la vulnerabilidad puede citarse la aportación de Kappos et al. (1998). Es posible también encontrar referencias al concepto en un conjunto de aplicaciones recientes que orientan el análisis del riesgo desde la perspectiva de la vulnerabilidad, hacia el análisis integral del riesgo. En este sentido resulta muy interesante la aportación de Leone et al. (1995), que partiendo de un fenómeno profusamente analizado desde la perspectiva de la peligrosidad, el riesgo de movimientos en masa, propone una metodología para la evaluación de la vulnerabilidad que parte de un planteamiento conceptual reflexionado, para plasmarse en una aplicación práctica de detalle. Utiliza como indicador de vulnerabilidad, entre otros, el valor de reposición de la catástrofe.

Clarck et al.(1998) hace uso de características cualitativas de población y viviendas para matizar, en atención a su vulnerabilidad, la exposición fí-sica frente al riesgo de inundación por temporales de mar. D´Ercole (1994) otorga un papel preponderante a la población afectable a la hora de medir el riesgo volcánico desde una perspectiva integrada. En la misma línea, bechler-Carmaux et al. (2000) cartografían la vulnerabilidad, junto al peligro, para la estimación del riesgo de inundación. Cutter (2000), por su parte, lleva a cabo un ejemplo de análisis de la vulnerabilidad (biofísica y social) frente a riesgos múltiples. En el ámbito de la vulnerabilidad del medio humano frente a la contaminación de aguas subterráneas, son de interés las aportaciones de Ducci (1999) y de Darmendrail (2001), que incorporan parámetros referentes a la dependencia socioeconómica respecto al recurso contaminado, o incluso a la presencia de sistemas sociales de protección (información y vigilancia).

En el ámbito español la conceptuación de la noción de vulnerabilidad ha sido llevada a cabo esencialmente por los trabajos de Calvo García Tornell (2009), Saurí (2003), Ribas (2001), y Ayala y Olcina (2002), entre otros. Pita (1999) y vallejo y Camarillo (2000) aportan aspectos genéricos sobre esta



materia para el ámbito andaluz. Perles y Mérida (2010) reflexionan sobre el modelo de generación de la vulnerabilidad social en el entorno periurbano de las ciudades. De forma más específica Perles, Vías y Andreo (2004 y 2008) han aportado recientemente una sistematización de los conceptos teóricos en torno a la vulnerabilidad, y han aportado un listado de indicadores de vulnera-bilidad de referencia para la elaboración de estudios aplicados para riesgos de distinta etiología. La publicación muestra igualmente los resultados de varios casos aplicados de evaluación y cartografía de la vulnerabilidad del medio humano frente al riesgo de contaminación de aguas subterráneas.

En lo que se refiere a la temática más específica de la vulnerabildad social frente a la inundación, el texto de referencia es aportado por la UNESCO-IHE (Institute for Water Education), que propone un índice (F.V.I., Fluvial Vulnerability Index), para la estimación de la vulnerabilidad de la población y sus bienes frente al impacto de la inundación. Las aplicaciones concretas en el ámbito europeo no son muy frecuentes (Penning-Roswell y Green, 2000, y Penning-Roswell et al, 2006), aunque se asiste a un desarrollo progresivo de la temática en la actualidad.

En el contexto nacional, la temática de las inundaciones ha sido tratada tradi-cionalmente bien desde una perspectiva descriptiva de los eventos catastróficos, bien desde el punto de vista de la peligrosidad del evento. El análisis sintético de eventos y sus condicionantes ofreció en torno a los años ochenta un amplio número de trabajos orientados desde una perspectiva habitualmente histórica a la que se sumaba un enfoque integrador de los aspectos naturales y antrópicos del problema de la inundación. A partir de estos trabajos de caracterización general del proceso de inundación, los enfoques han ofrecido una tendencia a la especia-lización en el análisis de aspectos concretos y parciales de la crecida y la inunda-ción. En lo que respecta a los aspectos naturales de la inundación, los enfoques se han sectorializado para centrarse en aspectos particulares, especialmente en los condicionantes de la peligrosidad. En relación con los antecedentes de las aproximaciones históricas al estudio del área inundable, pueden citarse como ejemplo muchos de los trabajos aludidos anteriormente como estudios generales de eventos. Referentes dirigidos a la comparación de hipótesis de área inundable con la realidad son los trabajos de Camarasa y Bescós (2004), que contrastan situaciones de inundación real con sus correspondientes predicciones.

En lo que se refiere a las aportaciones españolas al estudio de la vulnera-bilidad social frente a la inundación, las aportaciones teóricas y epistemológi-cas más específicas han sido realizadas por Calvo-Garcia Tornel (2001), con planteamientos procedentes de la Geografía Humana y la Sociología, y Saurí y Ribas (1994), desde una perspectiva contextual. Estos autores han realizado trabajos aplicados de evaluación de la vulnerabilidad frente a la inundación en cuencas costeras catalanas. Son también de interés las aportaciones reciente



sobre la vulnerabilidad frente a la inundación realizadas para el ámbito levanti-no por Camarasa y Soriano (2008) y Camarasa, López y Soriano (2007/2008), que ofrecen una metodología sencilla pero de carácter aplicado. Máyer (2000) aborda con perspectiva histórica el estudio de las consecuencias socioeconó-micas y ambientales de las precipitaciones intensas en la ciudad de las Palmas, para concluir cómo el crecimiento urbano y el aumento de la vulnerabilidad contribuye a la generación de sectores inundables con precipitaciones cada vez más pequeñas. Ortega y Morales (2002) realizan un enfoque del riesgo de inundación con una amplia atención a la evaluación de la vulnerabilidad y el daño. Calvo et al. (2001), mediante un análisis histórico de las consecuencias de una riada acaecida en 1879, realizan una reconstrucción de su magnitud. De interés y actualidad son también las aportaciones de Diez Herrero (2008) desde el ámbito del IGME sobre el tratamiento integral del riesgo, y sus apun-tes sobre la vulnerabilidad. En el marco andaluz, et al. (1999 a, b y c), y Perles (1999), a través de sus trabajos de enfoque contextual sobre las inundaciones en el bajo Guadalhorce, han desarrollado pautas para la consideración de la vulnerabilidad social como causa explicativa de la catástrofe.

2.3. Antecedentes aplicados

Las aportaciones de los modelos hazard-risk, de la economía y ecolo-gía política, o las más recientes de la resilencia ecológica, han enriquecido el concepto de vulnerabilidad social, pero no han resuelto el tránsito hacia la vertiente aplicada del concepto. Los índices hasta el momento formulados abordan el conjunto de amenazas potenciales y trabajan a escala de países o grandes regiones. Contemplan componentes de la vulnerabilidad clásicos, tales como la situación económica de la población, el nivel cultural o el sani-tario. Ejemplos de este tipo son el índice de Desarrollo Humano (U.N., 1999), o más recientemente, los propuestos por el Research and Assessment Systems for Sustainability Science Program (SUST Framework, 2001), o por el United Nations Development Programme Adaptation Policy Framework (APF), en el contexto de la vulnerabilidad frente al cambio climático. En la misma línea se sitúa la propuesta del ESPON Hazards proyect (2003), reseñado por Kum-pulainen (2006), para el conjunto de las regiones europeas, o las de autores como Moss (2001) o Brocks (2005), que utilizan la escala nacional. Como aportación positiva, estas propuestas permiten la comparación espacial. Sin embargo, la necesidad de utilizar indicadores escasos y adaptados a la disponi-bilidad de fuentes, los convierte en un indicador generalista que en ocasiones se solapa con los parámetros globales de desarrollo.

Entre las propuestas recientes más ambiciosas de índice de vulnerabilidad de carácter general se cuenta el SoVI (Social Vulnerability Index), propuesto



por Cutter, boruff y Shirley (2003), el cual presenta problemas aún no resuel-tos. La concepción de partida de la vulnerabilidad como potencial de pérdida suscita la interpretación ambigua de una parte de las variables indicadoras de nivel económico (status, desarrollo comercial e industrial, tipo de vivienda), ya que, de forma contradictoria, un elevado nivel económico puede ser indicativo de una mayor resistencia frente al peligro, a la vez que contribuye a elevar el valor total de las pérdidas. En resumen, como recogen Eaking y Luers (2006) y birkman y Wisner (2006), aspectos como la adaptación a la escala local, la selección de indicadores comunes, la ponderación de estos indicadores y el algoritmo de unificación son problemas básicos aún por consensuar.

Más específico para el riesgo de inundación es el índice propuesto por la UNESCO-IHE (Institute for Water Education). El índice de vulnerabilidad frente a la inundación (F.V.I) está fundamentado en los conceptos de expo-sición, susceptibilidad y resilencia. Los indicadores del índice intentan con-templar las componentes social, económica, ambiental y física o territorial de la vulnerabilidad. Aunque el índice, por su propia concepción generalista, resulta poco preciso, constituye un marco de actuación para el tránsito de la teoría a la práctica en materia de vulnerabilidad.

En el caso español, el paso hacia la aplicación efectiva del concepto de vulnerabilidad social a través de la elaboración de cartografías aun no se ha llevado a cabo. A nivel general pueden citarse los citados casos propuestos por Perles vías y Andreo (2004 y 2008), en relación con la cartografía de vulne-rabilidad social frente al riesgo de contaminación de aguas subterráneas, apli-cada a ejemplos andaluces. En el campo concreto de la inundación, el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, organismo gestor de la carto-grafía necesaria para el cumplimiento por parte de España de los compromisos europeos en materia de inundaciones, no ha contemplado la elaboración de cartografías de vulnerabilidad social en un sentido específico. Pueden citarse algunos trabajos aislados provenientes del ámbito de la investigación o del planeamiento. Este es el caso de los citados trabajos de Saurí en conexión con la Agencia Catalana del Agua, relacionados con la vulnerabilidad del patrimo-nio histórico-artístico frente a la inundación, los de Diez Herrero (2008) sobre el edificio Sabatini, y los elaborados en el marco del Plan de Protección Civil de Castilla la Mancha. Otros casos de interés son los aportados por Camarasa y Soriano (2008), Perles et al. (2006) y Perles y Cantarero (2010).

2.4. Antecedentes normativos

Son escasos los antecedentes normativos sobre el tratamiento de la vulne-rabilidad social frente a la inundación. Desde el remoto antecedente estadouni-dense del River Flood Act (1930), el tratamiento de la inundación ha contado



con escasos documentos específicos. Hasta llegar a la actual Directiva europea sobre inundaciones (2007/60/CE), los referentes europeos remiten hacia do-cumentos relativos a los riesgos en general y sobre aspectos relacionados con los mismos tales como la Ordenación del Territorio o el tratamiento general de las aguas (Carta Europea de Ordenación del Territorio, 2003; Directiva Marco del Agua, 2000). Un caso más específico de tratamiento integral del riesgo lo ha aportado la denominada Ley barnier (1995) francesa, y su activación de los Planes de Prevención del Riesgo (PPR).

En el contexto nacional el detonante hacia la necesidad de regulación del territorio en relación con el riesgo lo supuso el desastre de la inundación de biescas y la creación de una Comisión Especial del Senado para la prevención de catástrofes. Sin embargo, a pesar de que las conclusiones de la Comisión fueron indicativas de la necesidad de regular el suelo y la exposición humana frente a la inundación, no se arbitraron medidas de seguimiento de las deter-minaciones concluidas. El siguiente paso hacia la regulación del territorio y su exposición frente al riesgo fue dado por promulgación de la Ley de Suelo de 6/1998, que prevé la delimitación como no urbanizable de los terrenos que acrediten su condición de terrenos en riesgo. Tras los problemas derivados de la dificultad para acreditar la condición de riesgo en un contexto en el que son escasas las cartografías de riesgos a escalas apropiadas para la ordenación territorial, el siguiente avance lo ha supuesto la promulgación de la actual Ley de Suelo estatal (2008), que en su artículo 15 plantea la obligatoriedad de los instrumentos de planeamiento de ser sometidos a criterios de evalua-ción ambiental entre los que se cuentan parámetros relativos al riesgo. Otra normativa estatal relacionada con la inundación, además de la Ley de Aguas (2001), es la Directriz básica de Protección Civil para el riesgo de inundación (1994 y 1995), donde se especifican criterios generales para la cartografía de la vulnerabilidad social y el Real Decreto de Modificación del Dominio Público Hidráulico (9/2008); este documento prevé igualmente limitaciones y adecuaciones de uso en las zonas inundables y de flujo preferente como medi-das de control de la exposición y vulnerabilidad frente a la inundación. En este sentido se ha creado el Sistema Nacional de Cartografías de Zonas Inundables dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y medio Rural y Marino para, entre otros cometidos, completar la delimitación del Dominio Público Hidráu-lico (programa LINDE). Los ejemplos más señeros de planeamiento integral del riesgo de inundación en el territorio nacional han venido de la mano de normativas autonómicas. Referentes en esta línea son, entre otros el PATRI-COvA (2003) de la Comunidad valenciana, el INUNCAT de Cataluña (2006) o mas recientemente las directrices establecidas en el procedimiento de los estudios de inundabilidad en el ámbito del Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia (2007).



En el contexto de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el tratamiento legislativo ha permitido un adelanto de algunos aspectos del riesgo respecto a la legislación estatal y de otras comunidades. Por una parte, ya en el año 2003 la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, en su artículo 46, indica la pertenencia a la categoría de no urbanizable de los terrenos con riesgo. En el ámbito más específico de la inundación y del planeamiento integral, un avan-ce lo han supuesto el Plan de Prevención de Avenidas e Inundaciones en los Cauces Urbanos Andaluces (2002), que además de delimitar puntos negros desde el punto de vista del riesgo de inundación, especifica criterios de uso del suelo tendentes a la reducción de la exposición y la vulnerabilidad en las zonas críticas.

En el momento actual, a partir de la transposición al derecho autonómico de los contenidos de la Directiva Europea de Inundaciones (2007/60/CE), el conjunto de los aspectos relacionados con el riesgo de inundación, pasarán a ser regulados por futura Ley de Aguas de la Comunidad Autónoma de Anda-lucía, lo que supondrá cambios fundamentales en el tratamiento y gestión de la inundación. La citada ley trata de forma integrada los aspectos relativos a la peligrosidad y a la vulnerabilidad de la inundación, y junto a la delimitación de áreas de peligrosidad, considera la evaluación de las consecuencias negativas de futuras inundaciones sobre la salud, el medio ambiente, el patrimonio his-tórico y la actividad económica, la eficacia de las infraestructuras artificiales de protección, la localización de zonas pobladas, de la actividad económica y el panorama de la evolución a largo plazo, incluyendo las previsiones de cam-bio climático. La ley prevé igualmente la evaluación y cartografía de la vulne-rabilidad social en los procedimientos de Evaluación Preliminar del Riesgo y en la elaboración de los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación.

3. PROPUESTAS PARA EL CONSENSO METODOLÓGICO

A la luz de la revisión conceptual realizada, a continuación se aporta un resumen de una propuesta metodológica para el tratamiento de la vulnerabili-dad social (Perles, vías y Andreo, 2004 y 2008). La propuesta de variables es genérica para los distintos riesgos, y constituye la base para ser adaptada, en este caso, al riesgo de inundación. Se trata de una lista de chequeo que permite seleccionar variables relacionadas con la exposición y con la vulnerabilidad de una manera ordenada y sistemática.

Esta propuesta, así como la guía de indicadores generales de vulnerabi-lidad del medio humano recogida en la figura 2, proceden de la revisión de algunas generalizaciones comunes en las metodologías de evaluación de la vulnerabilidad social, y que se especifican a continuación.



- Es frecuente utilizar el potencial de pérdidas como un indicador de la vulnerabilidad –manteniendo constante la peligrosidad-, lo que consti-tuye una falta de precisión. Si la pérdida potencial se mide en términos absolutos, los territorios con mayor exposición en términos econó-micos generarán pérdidas mayores, lo que no significa que sean más vulnerables frente al peligro o frente a la propia pérdida.

- Es conveniente también evaluar de forma separada la vulnerabilidad frente al peligro y frente a la pérdida. El primer aspecto resulta de inte-rés para la provisión de medidas preventivas, y el segundo de ellos, sin embargo, orienta acerca de las paliativas. La guía de indicadores que se propone en el proyecto diferencia además los factores que condicio-nan la resistencia bio-física al peligro o a la pérdida, respecto a facto-res de resistencia de índole social. Si se precisa aún más, los factores de vulnerabilidad pueden ser clasificados según indiquen la debilidad, la tolerancia, o la capacidad de recuperación de los elementos expues-tos frente al peligro o la pérdida (Pelling,2001; Holling et al. 1998). Los factores de debilidad se relacionan de forma directa con la vul-nerabilidad. La capacidad de recuperación es equivalente al concepto de resilencia, definido por Holling et al. (1998) como la capacidad de una situación alterada de regresar al estado original. Por último, el concepto de tolerancia refleja la incidencia de episodios previos de catástrofe en el caso de análisis, esto es, la herencia del pasado con la que un elemento o situación se enfrenta al peligro o a la pérdida.

Estos conceptos se reseñan de forma estructurada en el esquema repre-sentado en la figura número 1:



FIGURA 1FACTORES DE VULNERABILIDAD SOCIAL (MEDIO hUMANO)

FRENTE AL RIESGO

vULNERAbILIDAD SOCIAL (MEDIO HUMANO)

EXPOSICIóN vULNERAbILIDAD

POBLACIÓN

BIENES

frente al peligro

resistencia bio-física

debilidad protección

tolerancia

frente al impacto

resistencia social

recuperación

A partir de este esquema conceptual, en la fig. 2 se aporta de forma más concreta una propuesta de variables determinantes de la vulnerabilidad del medio humano frente al peligro y frente a la pérdida.



VULNERABILIDAD DEL MEDIO HUMANO FRENTE AL RIESGO

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