Archivos de las Jornadas de Relaciones Internacionales IX
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Perspectivas económicas latinoamericanas
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Contenido
Precio de los commodities agrícolas y evolución reciente de la Balanza de Pagos de
Argentina, Sergio Paz ................................................................................................... 2
Los caminos que se bifurcan: asimetría funcional en el sistema global de IED entre
Brasil y Argentina. Implicancias para la relación bilateral, Esteban Actis. ................... 26
Relaciones entre América del Sur y China: ¿una alternativa para una inserción
internacional autónoma? Paola Baroni & María Florencia Rubiolo .............................. 52
El ascenso del BRIC y su influencia en la política exterior de los países periféricos: el
caso argentino, Luciano Bolinaga ............................................................................... 81
Las estrategias de internacionalización de las empresas transnacionales brasileñas:
una reflexión acerca de sus impactos a nivel local en la argentina, Rubén Marx ...... 106
Los actores subnacionales de América del Sur y su proyección al Pacífico: nuevas
estrategias en la búsqueda de desarrollo, Bárbara Nioi Varg .................................... 127
Precio de los commodities agrícolas y
evolución reciente de la Balanza de
Pagos de Argentina
Paz, Sergio
Universidad Nacional de Quilmes
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
Resumen
El objetivo de este trabajo es estudiar la evolución reciente de la Balanza de Pagos de
Argentina, con énfasis en el resultado de su balance comercial, teniendo como marco
el periodo de rápida recuperación del precio de los commodities agrícolas.
La hipótesis señala que la evolución reciente de la Balanza de Pagos de Argentina
depende significativamente de la actual relación favorable de precios de los
commodities agrícolas, aún cuando se identifica una mejora en varios rubros del
intercambio comercial durante el periodo de la posconvertibilidad.
Los resultados alcanzados permiten señalar que se verifica un superávit comercial
durante la posconvertibilidad, que es influido por el cambio favorable en los términos
de intercambio. Este resultado permitió superar la restricción externa, a pesar de un
persistente déficit en la cuenta capital y financiera; pero aún hay factores que acercan
a la economía argentina a la limitación externa. En este contexto, el complejo sojero se
presenta como un desafío de magnitud por sus resultados en materia económica y
comercial.
Palabras clave: precio - commodities agrícolas - Balanza de Pagos - soja -
Argentina
Introducción
El periodo de recuperación del precio de los commodities que se inició en el año 2002
despierta el interés en analizar las consecuencias que podría tener dicho proceso para
las economías fuertemente influenciadas por las exportaciones agrícolas como la
argentina.
El objetivo de este trabajo es estudiar la evolución reciente de la Balanza de Pagos de
Argentina, con énfasis en su balance comercial, en un cuadro de recuperación del
precio de los commodities agrícolas. La hipótesis asociada señala que la evolución
reciente de la Balanza de Pagos argentina depende de manera significativa de la
actual relación favorable de precios de los commodities agrícolas para el país, aún
cuando se observa una sensible mejora en otros aspectos del intercambio comercial
argentino.
La expansión de los transgénicos con altos precios internacionales contribuyó con el
desenvolvimiento macroeconómico y alivio a la restricción externa que sufrió
tradicionalmente el país. Así la creciente producción de transgénicos y su colocación
en los mercados externos contribuirían con el objetivo del equilibrio fiscal y externo, en
medio de un potente cambio en los términos de intercambio.
Así los efectos generados por el incremento de la producción y exportaciones de
productos básicos y derivados fueron un punto clave para los objetivos de política
económica en el periodo de la posconvertibilidad, siendo que en los últimos años los
recursos provistos tomaron especial trascendencia debido a la crisis económica
internacional, a la salida de capitales y al sostenimiento del gasto público.
El presente trabajo organiza la presentación de sus temas fundamentales analizando
primero la mejora en los términos de intercambio y el precio de los principales
commodities agrícolas que exporta el país; y luego se estudia la evolución reciente de
la Balanza de Pagos, con el afán de descubrir la contribución de los commodities
agrícolas a la superación de la restricción externa y su influencia en el patrón de
exportación durante el periodo de la posconvertibilidad.
1. Precios favorables y producción de commodities agrícolas en Argentina
En la última década los precios internacionales de los productos básicos tuvieron un
rápido incremento que reactualizó el interés académico en determinar si tenían
impacto en las economias nacionales con un patrón exportable anclado en esos
productos, y si tenían la fuerza necesaria para colocarlos en una senda sostenida de
desarrollo económico.1
Como se observa en el gráfico 1, los términos de intercambio de Argentina mejoraron
en la última década, a la par que aumentaba sensiblemente el precio de su canasta de
productos exportables, integrada en una gran porción por alimentos y commodities
agrícolas. Los precios de los productos básicos exportados por Argentina se
incrementarían con fuerza en los últimos años, recuperándose desde el lamentable
piso que habían tocado en los años 80 y de la leve recuperación que tuvieron en los
90.
Grafico 1
Índice de Términos de intercambio, Precio de exportaciones y Precio de importaciones
para Argentina, base 1993=100 (1986-2011)
Fuente: En base a datos de INDEC
El cuadro de recuperación de los precios de los productos básicos impactaría de forma
positiva sobre los ingresos de los países productores y exportadores de dichos
productos como Argentina, pero repercutirá de forma contraria en los países
1 La evolución del precio internacional de los commodities es una preocupación persistente en la teoría
del desarrollo desde los ´50. Durante mucho tiempo se observó a la producción de recursos como un
obstáculo para el desarrollo de los países latinoamericanos, a partir de los trabajos clásicos de Prebisch y
Singer. Este sigue siendo un tema controversial en el ámbito latinoamericano. Por su lado, Carlota Pérez
(2008) sostiene que América Latina podría aprovechar la coyuntura favorable de altos precios de sus
bienes básicos para financiar el esfuerzo de desarrollar las tecnologías y el capital humano vinculado con
ellos.
demandantes de alimentos, reactualizando las preocupaciones en materia de
seguridad alimentaria y por su presión inflacionaria.2
La relación favorable de precios para el sector agroalimentario y agroindustrial de
Argentina implicaría una buena oportunidad para financiar el salto tecnológico
necesario para cambiar de status en la división internacional del trabajo, aportando
más trabajo complejo en la producción y exportación de sus bienes. Esto será de
fundamental importancia cuando las ventajas ricardianas que disfrutan empiecen a
diluirse a medida que aumente la productividad del suelo agrícola en el mundo como
consecuencia de la difusión comercial de los avances científicos que hoy están en
gestación.3 De tal forma, el país lograría una mejor posición en la división internacional
del trabajo, y por lo tanto aún mejores términos de intercambio, si puede insertarse en
ella vendiendo bienes intensivos en trabajo complejo. Pero aún así sigue en debate la
idea de que los países no desarrollados puedan alcanzar el desarrollo con un patrón
basado en exportación de bienes primarios.4
El periodo actual de altos precios en los productos básicos estaría determinado por la
demanda de países emergentes asiáticos y, en menor medida, al nuevo uso de bienes
agrícolas para generar biocombustibles, así como a la lenta capacidad de respuesta
de la oferta, aun cuando la inversión en el sector de los productos básicos aumentó,
reflejando las expectativas de altas rentabilidades futuras. Paralelamente, los fuertes
movimientos especulativos en los mercados de futuros le dieron mayor volatilidad a los
precios de los bienes básicos, al aumentar la demanda por razones ajenas a
dinamismo productivo (Helbling, 2008).
En la última década se revela una tendencia alcista para los precios del conjunto de
las materias primas (alimentos, metales, energía, commodities agrícolas), con el precio
de los combustibles liderando el periodo de auge. Por el lado de los alimentos, los
granos y los aceites vegetales imprimieron una aguda fuerza a este aumento.
Hay diversos motivos por los cuales puede presumirse que los precios de los
alimentos y commodities agrícolas se mantendrán altos por algunos años más debido
a cambios estructurales acontecidos en las últimas dos décadas asociados en gran 2 En este contexto, se abrira un debate de alcance internacional en torno a la regulación y organización de
los mercados de commodities agrícolas con la participación de la OMC y los principales países
exportadores de dichos productos, especialmente los de origen transgénico. Ver Dabat y Paz (2009,
2010). 3 La tendencia de largo plazo de los términos de intercambio favorece a los países que son capaces de
compensar la tendencia a la caída de los precios ocasionada por el aumento de la productividad, con la
realización de trabajo crecientemente complejo a lo largo de los años (Astarita, 2010). Los aumentos en
la complejidad del trabajo se convertirían en mayor valor agregado en los productos, lo que en última
instancia se ve reflejado en las estadísticas de los términos de intercambio. 4 Para un análisis sobre los términos de intercambio, las relaciones de trabajo simple/trabajo complejo y
las condiciones de desarrollo para Argentina en el contexto actual de altos precios de los commodities
agrícolas, ver Dabat y Paz (2012).
parte a: 1) la fuerte demanda de las grandes economías en desarrollo como China e
India; 2) la cada vez más extendida producción de biodiesel y etanol; 3) la persistencia
de la rigidez de la oferta, donde juega un papel importante las medidas comerciales
discriminatorias de los países centrales; 4), en menor medida, los mercados a futuro
de materias primas por la presión que ejercen sobre el conjunto de los bienes básicos.
1.1. Cambio estructural en la producción agrícola
La integración de los cultivos transgénicos al mercado nacional con la soja RR en
1996 produciría una gran expansión de la frontera agrícola, a la par que los precios de
los commodities vivían un periodo de auge de precios. En el gráfico 2, se observa la
señalada recuperación desde 2002 de los precios internacionales de los principales
commodities agrícolas exportados por Argentina, que expondrá una marcada
volatilidad por efecto de la crisis internacional, aunque se evidencia que nuevamente
retomó la tendencia alcista.
La recuperación del precio alento un incremento de la producción y los volúmenes
exportables de los commodities agrícolas, y especialmente la soja. El vigoroso proceso
de crecimiento de producción y exportación de commodities agrícolas, que había
iniciado a mediados de los ´90, facilitaría la rápida recuperación y el crecimiento
económico después de la crisis de 2001-2002, asentada en la expansión del producto
agrícola.
Grafico 2
Precios internacionales del maíz, trigo y soja, Cotización Golfo México, en
dólares/tonelada (1997-2011)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC y Ministerio de Agricultura, Ganaderia y Pesca, Republica
Argentina
Argentina vería estimulada la produccción agrícola vinculada fundamentalmente a la
expansión de algunos cultivos transgénicos. El proceso de adopción de estas nuevas
tecnologías, muchas de ellas a partir del desarrollo biotecnológico, generaron un gran
impacto en la agricultura argentina y en toda la economía del país.
La difusión del nuevo modelo de implantación con la siembra directa, se combinó con
un número acotado de eventos biotecnológicos en soja, maíz y algodón, que se
articuló con determinados biocidas en materia de insecticidas y fertilizantes, a la par
que se difundía el uso de semillas transgénicas. En este sentido, la soja fue
adquiriendo un especial protagonismo en nuevo modelo agrario construido a partir de
mediados de la década pasada.
La reducción de los costos de producción, el aumento de los precios internacionales
de los bienes básicos y el incremento de la demanda favoreció la expansión de los
cultivos transgénicos en Argentina (Bisang, 2007).
La producción de los commodities más representativos para Argentina tendrán un
inusitada expansión, dedicando gran parte de sus esfuerzos a la siembra de soja,
como se observa en el gráfico 3.
Grafico 3
Producción de maíz, trigo y soja en Argentina, en toneladas anuales (campañas 1996/97-
2010/11)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC y Ministerio de Agricultura, Ganaderia y Pesca, Republica
Argentina
Es importante señalar que aproximadamente un 75% de la producción de soja se
destina a la industrialización dentro del país, siendo que la mayor parte se destina a la
producción de harinas y aceites. El aceite de soja representa un 85% de la producción
nacional de aceites, que en su mayoría se destina a la exportación y a la producción
de biodiesel.5
El análisis de la producción de estos commodities señala no sólo el éxito en la difusión
de sus tecnologías asociadas a los cultivos transgénicos para impulsar una inusitada
expansión agrícola, sino también en la influencia que tendrá en la economía argentina
y en la búsqueda de una mejora de su salud externa. Para el año 2003 el modelo de
crecimiento económico de la posconvertibilidad inauguraría una política de
recuperación económica y mejora de sus cuentas externas, donde las exportaciones
de los commodities agrícolas serán un eslabón fundamental, aprovechando sus
precios internacionales favorable para el país.
2. Crecimiento y patrón de inserción internacional
La economía argentina ha tenido un desempeño notable, expuesto por buena parte de
los indicadores macroeconómicos, luego de sufrir una grave crisis económica y social
que estalló en 2001 y que en los últimos tres años del régimen de convertibilidad
5 El mayor grado de industrialización en la Argentina de los commodities agrícolas como la soja, sumado a
las ventajas que ofrece la ubicación del complejo oleaginoso en cercanía de los principales puertos de
exportación, permite alcanzar una ventaja competitiva para el país y eleva el valor de los complejos
exportadores asociados a la producción primaria de granos.
tuvieran un profundo carácter recesivo. La recuperación se sustentó en las elevadas
tasas de crecimiento en el producto interno, el aumento del empleo, el sostenido
superávit fiscal, la reducción de la deuda pública, la buena performance en las
exportaciones y la mejora de las cuentas externas. En materia del sector externo, fue
revertido el déficit de cuenta corriente característico en la década anterior, permitiendo
alcanzar buenos resultados en el intercambio comercial con la región y el mundo, a la
par que se gestaba una importante acumulación de reservas.
Como se observa en la tabla 1, el periodo de la posconvertibilidad se caracterizó por
un fuerte aumento del producto, las exportaciones y el nivel de reservas. El producto
tuvo un extraordinario crecimiento, luego del deterioro en los últimos años del régimen
de convertibilidad. Este comportamiento estuvo impulsado por el fuerte incremento de
las exportaciones, con excepción del 2009. Mientras que las importaciones mostraron
la dinámica que ha caracterizado tradicionalmente a nuestro país, exhibiendo un fuerte
aumento en los periodos expansivos de la economía, que el actual periodo no pudo
torcer. A pesar de ello se pudo disfrutar un superávit comercial que estuvo
acompañado por un incremento sin precedentes de las reservas internacionales,
pasando de 10.476 millones de dólares en 2002 a 46.376 millones en 2011.
En el modelo de crecimiento económico de la Argentina en el periodo de la
posconvertibilidad, el superávit fiscal y externo fue presentado por el Gobierno
Nacional como requisitos y como dos de los logros más importantes. En este cuadro,
los derechos de exportación (conocidos como retenciones) impuestos a los productos
agrícolas, y principalmente a los commodities con altos precios como la soja, son clave
para el balance fiscal.6 Asimismo el ingreso de divisas al país permitió superar la
severa restricción de Balanza de Pagos, sostener el proceso de desendeudamiento,
estabilizar el mercado de divisas y controlar el tipo de cambio nominal.
Tabla 1
Tasa de variación interanual del producto, expo/importaciones y reservas de Argentina
(1994-20111)
Año PIB Exportaciones Importaciones Reservas
1994 5,8 15,3 21,1 3,0
1995 -2,8 22,5 -9,8 3,3
1996 5,5 7,6 17,5 16,4
6 Desde la instauración del esquema de retenciones en 2002, la recaudación por derechos a la
exportación presentó una tendencia sostenida y de veloz incremento. La combinación de una decisiva
política de retenciones, un tipo de cambio real alto y precios internacionales muy elevados, amplió la
participación de las retenciones en la recaudación fiscal total, situándose por encima del 10% promedio
en el periodo 2002-2011.
1997 8,1 12,2 26,9 14,4
1998 3,9 10,6 8,4 13,1
1999 -3,4 -1,3 -11,3 3,2
2000 -0,8 2,7 -0,2 -1,8
2001 -4,4 2,7 -13,9 -34,9
2002 -10,9 3,1 -50,1 -43,1
2003 8,8 6,0 37,6 34,8
2004 9,0 8,1 40,1 39,1
2005 9,2 13,5 20,1 42,9
2006 8,5 7,3 15,4 14,1
2007 8,7 9,1 20,5 44,1
2008 6,8 1,2 14,1 0,5
2009 0,9 -6,4 -19,0 3,4
2010 9,2 14,6 34,0 8,8
2011 8,9 4,3 17,8 -11,1
Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC y Banco Central de la República Argentina
El desempeño general del patrón de intercambio comercial en la última década
permitió superar la fuerte restricción externa que sufriera históricamente el país por
falta de divisas. Esto aquejaba sistemáticamente a la economía argentina,
particularmente en las fases expansivas del ciclo económico.
2. 1. La evolución reciente de la Balanza de Pagos
Como muestra el gráfico 4, la convertibilidad es un periodo con un fuerte déficit en la
cuenta corriente que será superado en la posconvertibilidad, aunque el 2011 mostró
un marcado deterioro del balance comercial, acompañado por un fuerte déficit en la
cuenta capital y financiera, que produjeron una fuerte reducción de las reservas y
desatara una serie de medidas para gestionar el comercio y la salida de divisas del
país.7
Grafico 4
Balanza de Pagos de Argentina, en millones de dólares (1992-2011)
7 Desde el último semestre de 2011, el Gobierno Nacional implementó medidas para limitar la salida de
capitales, determinando que la demanda de divisas por parte de particulares deberá estar justificada por
la compra en bienes y servicios importados (ej. paquetes turísticos en el exterior); estableciendo medidas
para el control sobre las importaciones, alentando una rápida emergencia al escenario productivo de
proveedores locales; y generando una batería de restricciones para limitar la repatriación de utilidades por
parte de las empresas extranjeras.
Fuente: En base a datos de INDEC
El débil desempeño de la balanza comercial fruto de la apertura comercial, la
desregulación de los mercados y una moneda sobrevaluada en el régimen de
convertibilidad dictaminó un continuo déficit en la cuenta corriente, que fue cubierto por
un fuerte ingreso de capitales impulsado inicialmente por las privatizaciones y luego
por un espiral de endeudamiento externo.8
8 El régimen monetario vigente en la convertibilidad exigía un incremento de capitales suficiente para
mantener la expansión monetaria y el volumen de crédito acordes a las necesidades de la economía. Así,
en momentos de insuficiencia de capitales se desataba un mecanismo de ajuste recesivo que disminuía el
déficit de cuenta corriente, en línea con la reducción del financiamiento externo. El periodo de la
convertibilidad produciría una importante acumulación de reservas, especialmente a partir de la
El quiebre cambiario y la rápida recuperación de la económica permitiría mejorar el
balance comercial y revertir el resultado de la cuenta corriente, también actuando
sobre el saldo de los movimientos de capital. Estos elementos sustentarían, como se
observó en la tabla 1, una fase de crecimiento de las reservas internacionales.
El resultado de la cuenta corriente hasta el quiebre cambiario es deudora de la
acumulación de saldo negativos en el intercambio de bienes y servicios, pero también
del peso que tienen los pagos de los servicios de la deuda externa, como se observa
en el gráfico 5.9 Desde 2002 se observa un importante superávit de cuenta corriente,
impulsado por el resultado de la balanza comercial, que dominará el escenario de la
posconvertibilidad. El superávit comercial está relacionado con la evolución reciente de
los precios de los productos básicos, la expansión inusitada de la producción agrícola
y un patrón de especialización basado en los recursos naturales, y en menor medida
del creciente flujo de manufacturas destinadas principalmente al mercado regional.
Por otro lado, la balanza de rentas sigue teniendo un fuerte carácter deficitario, ya no
por el peso de los pagos por los servicios de la deuda, que persisten aunque se vieron
reducidos ante el decidido proceso de desendeudamiento externo, sino porque
crecieron con intensidad la remisión de utilidades y dividendos en la
posconvertibilidad, siendo 2,75 veces respecto a la registrada en el periodo anterior.10
Grafico 5
Evolución de la Cuenta corriente, en millones de dólares (1992-2011)
colocación de deuda pública, que compensó la baja performance de los sectores exportadores, y permitió
actuar en las fases contractivas (Damill, 2000). 9 El peso de la deuda externa, junto al resultado de los intercambios de bienes y servicios que tienen
tendencia a empeorar en las fases de expansión, permiten advertir un comportamiento deficitario en
términos estructurales de la cuenta corriente durante la convertibilidad. 10
En este punto son importantes las observaciones en torno a los efectos de la década anterior sobre los
proceso de extranjerización y concentración económica, los cuales no han sido revertidos en la
postconvertibilidad, e incluso en algunos sectores se ha intensificado con fuerza. Ver Azpiazu, Manzanelli
y Schorr (2011).
Fuente: En base a datos de INDEC
Como muestra en el gráfico 6, la cuenta capital y financiera tiene una evolución
signada por el fuerte proceso de privatización y desregulación, con un gran dinamismo
en los montos de inversión directa y de cartera hasta 1998. Pero las inversiones
productivas tienen un saldo que se extiende en el periodo de la posconvertibilidad, no
así con el rubro de inversiones de cartera que imprimiría un carácter fluctuante al
resultado de la cuenta capital y financiera.
Consolidada la estabilidad macroeconómica y la recuperación económica de la
posconvertibilidad se produjo un incremento de las inversiones destinadas a
incrementar la capacidad productiva del país, pero el déficit de la cuenta capital y
financiera por obra de la salida de capitales que no pudo ser compensada por las
inversiones directas, durante gran parte este periodo.11
Grafico 6
Evolución de la Cuenta capital y financiera, en millones de dólares (1992-2011)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC
Durante el periodo de la posconvertibilidad, se vive un fuerte incremento de las
exportaciones, como se observó en la tabla 1; proceso que se experimenta en medio
de una mejora de los términos de intercambio por obra fundamentalmente del
incremento en el precio de los principales commodities exportados por Argentina. Sin
embargo, es posible avizorar que existen algunas alarmas en materia comercial, dado
el comportamiento de las importaciones. Si bien es común que en la economía
argentina el aumento de las importaciones acompañen los periodos de crecimiento
económico, la tasa de expansión de las importaciones es muy alta en la última década,
exhibiendo un registro superior al de la convertibilidad. Incluso la relación
importaciones/PBI es también el doble en el periodo de la posconvertibilidad, lo cual
señala el profundo carácter dependiente de las importaciones que tiene la economía
argentina en la actual fase de crecimiento. Esto revela además el limitado alcance del
proceso sustitutivo de la estructura industrial argentina que se intentó gestar en la
última década.
11
El desangramiento de divisas se fue deteniendo a la par que se relajaron las medidas tomadas
inicialmente para restringir la fuerte salida de capitales, luego que se experimentara una fuerte
devaluación y se desestabilizara el sistema financiero local. En 2004, 2005 y 2007 habría superávit en
ambas cuentas, en tanto siendo que el mercado de títulos recibía la atención de los inversores. Pero
luego se experimentaría una fuerte retracción de los capitales mientras se agudizaban los problemas
vertidos por la crisis económica internacional.
Este último punto es consistente con las visiones que señalan la ausencia de un
cambio estructural en la industria argentina en el periodo de la posconvertibilidad, a
pesar de experimentarse una expansión de la exportación de manufacturas. No hubo
un impacto en la participación de las manufacturas con mayor contenido tecnológico, y
se destaca que tanto en la convertibilidad como en la posconvertibilidad se registran
saldos comerciales negativos en el comercio de bienes de alto y mediano-alto
contenido tecnológico (Fernández Bugna y Porta, 2007; Azpiazu y Schorr, 2010).12
Los datos sobre los principales productos importados por Argentina corroboran estas
definiciones. Observándose el gráfico 7, puede señalarse que la principal debilidad de
la economía argentina respecto a su consumo de productos importados, se encuentra
en los sectores productores de bienes de capital, bienes intermedios y los productores
de piezas y accesorios de los bienes de capital. Este es un rasgo que no ha podido
corregirse en el periodo de la posconvertibilidad, aunque en la última década el
consumo de estos bienes pudo financiarse con los ingresos por las exportaciones.
Grafico 7
Productos importados por Argentina, por uso económico, en millones de dólares (1992-
2011)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC
12
Estos autores sostienen que uno de los principales motivos de este resultado fue la carencia de una
política industrial de mediano y largo plazo, más allá del mantenimiento de un tipo de cambio alto, y que
algunas medidas puntuales que se tomaron incluso profundizaron este rasgo presente en la estructura
manufacturera argentina.
En el periodo de la posconvertibilidad parecería manifestarse la superación de las
condiciones que imponían los recurrentes períodos de estrangulamiento externo, y sus
consecuencias recesivas para restablecer el equilibrio. Pero se pudo corroborar la
persistencia de factores que tienden a recrear esta limitante, dado el alto nivel de
concentración económica y la ausencia de grandes transformaciones productivas
(Wainer, 2011).
Ahora es momento de analizar los sectores responsables de este registro que
permitieron sortear las exigencias impuestas por el crecimiento económico, sin caer en
el estrangulamiento externo, puesto que pudieron proveer las divisas que necesitaba
la economía argentina.
2. 2. La fuerza agrícola en el conjunto exportador
Argentina es un país que posee abundantes recursos naturales, sumado al hecho que
en las últimas décadas se incorporaron importantes avances tecnológicos en la
producción agrícola, lo cual favorece un patrón exportador que refleja una alta
competitividad en productos básicos, y particularmente en los commodities agrícolas.
Actualmente se cuenta con una agricultura más tecnificada e intensiva, con la
utilización de técnicas como la siembra directa, la utilización de productos
biotecnológicos y la aplicación masiva de herbicidas y fertilizantes, que generó un
aumento notable de los rendimientos y la reducción de los costos.
Las exportaciones argentinas de los principales commodities agrícolas y sus
subproductos verifican un franco crecimiento en el periodo de la posconvertibilidad.
Salvo en 2009, sufriendo una fuerte sequía y en un desfavorable contexto
internacional signado por la caída de la demanda y los precios, el saldo exportable de
los bienes primarios muestra un buen desempeño en varios sectores. 13
En el gráfico 8, se establecen los cinco principales complejos exportadores, donde
figuran los commodities agrícolas con altos precios internacionales (oleaginosas y
cerealero), siendo que el rol central es ejercido por las oleaginosas: soja y girasol. Los
productos relacionados con los complejos de oleaginosas y cereales fueron rubros que
mostraron una creciente participación en las ventas externas, fortalecidos por la
mejora de sus precios a lo largo de la última década. También es posible verificar que
estas exportaciones muestran una fuerte ralentización cuando se experimentan los
13
El comportamiento de los productos básicos está sometido a la evolución de sus precios
internacionales y la situación climática en el país. Estos elementos explican que en 2009 se produjeran
una importante retracción en la producción y en sus exportaciones, interrumpiendo la tasa de expansión
continua de los cultivos estudiados.
efectos de la crisis internacional en la caída de la demanda y de los precios básicos en
general.
El buen desempeño de las oleaginosas y los cereales es acompañado por otro
complejo relacionado como el mundo de los commodities como el petroquímico, ante
el fuerte incremento en el precio del petróleo y sus derivados en los últimos años. En
este caso nuevamente las ventas externas verifican una fuerte caída en medio de la
crisis, pero los signos de recuperación económica permitieron nuevamente buenos
precios, aunque es necesario también señalar que los saldos exportables del país
están sometidos a decisiones del Gobierno Nacional en materia energética.
A este grupo se suma la industria automotriz argentina, la cual es importante por
tratarse de un producto con un perfil tecnológico deseable para Argentina14. Es de
interés para el país ya que se trata de una actividad caracterizada por su dinamismo e
innovación tecnológica en el terreno productivo, además que posibilitaría insertarse en
redes globales de producción. Por último, se encuentra el tradicional complejo bovino
que es importante por su intensa relación con la dieta local, por su asociación directa
con la producción agrícola y por su vínculo con el histórico patrón exportable nacional.
Grafico 8
Principales complejos exportadores de Argentina, en millones de dólares (1996-2011)
14
A pesar de este buen resultado del sector automotriz, es posible señalar, siguiendo a Varela (2003),
que las terminales automotrices se convirtieron en armadoras, con una baja integración con proveedores
locales, especialmente en los componentes de mayor complejidad tecnológica.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC
El complejo oleaginoso, con un perfil fuertemente orientado al mercado externo,
abarca desde los granos hasta los productos derivados como las harinas, los aceites
crudos y refinados, los pellets y biodiesel. El importante dinamismo que tiene este
complejo está asociado a la fuerte expansión del cultivo de soja a partir de su
introducción en el país de la soja transgénica.
Respecto a los tres principales commodities agrícolas de Argentina, en el gráfico 9 se
observa el dominio casi absoluto del complejo sojero, a pesar del fuerte peso que
tienen los complejos maiceros y trigueros en el monto de exportaciones del país.
La soja va transformándose en un actor central en las ventas externas de commodities
agrícolas del país, ganando 10 puntos porcentuales en su participación en el total de
exportaciones desde la inclusión de la variedad transgénica, alcanzando un 23% en el
periodo 2003-2011. Por otro lado, las ventas externas que refleja el complejo sojero
marcan su contribución al desarrollo de las cadenas agroindustriales del país.
Grafico 9
Complejos sojero, maicero y triguero de Argentina, en millones de dólares (1992-2011)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC
Uno de los puntos centrales en el buen desempeño exportador de Argentina en el
periodo de la posconvertibilidad fueron las exportaciones MOA. Si bien, como se
señaló con anterioridad, uno de los logros de este periodo fue el incremento de las
exportaciones industriales, el peso de los productos básicos y agroindustriales es
determinante. En conjunto, las exportaciones de bienes primarios y las MOA explican
el 55,4% del valor total de las exportaciones en el periodo 2003- 2011.
Sin dudas el valor que alcanzaron las exportaciones MOA responde a la evolución de
los precios internacionales, especialmente a los del subconjunto de las oleaginosas,
donde la soja es dominante. En este sentido, la combinación de altos precios, la
disponibilidad de tecnologías, la alta producción y el bajo consumo doméstico
colocaron a la Argentina en un rol central en el comercio mundial de granos, harina y
aceite de soja.15
La contribución del complejo sojero a la evolución de las exportaciones MOA es
fundamental ya que es estratégico en los rubros más dinámicos del esquema
exportador argentino como las harinas, los aceites vegetales y sus residuos. Solo el
rubro Aceites y grasas representó el 28,4% de las exportaciones MOA en el periodo de
la posconvertibilidad, mientras que el aceite de soja es responsable del 18% del total
de dichas exportaciones.
La soja permitió un incremento en los rindes y la rentabilidad, a partir de la explotación
de las economías comparativas del suelo y clima argentinos, pero también con la
inclusión de nuevas tecnologías ahorradoras de costos, asociadas al nuevo paquete
tecnológico de los cultivos transgénicos. Como señala Kosacoff (2011), es imposible
ignorar las innovaciones que incorporó la agricultura en los últimos años, que incluye
tecnologías de nivel internacional en los insumos y la maquinaria, lo cual amplió la
frontera agrícola y modificó la estructura de la industria y la organización de la
producción.
Las nuevas tecnologías agrícolas y formas radicales de organización de la producción
agrícola, se sumarían el auge de los precios de los commodities agrícolas, para
impulsar la expansión de la soja y otros cultivos de origen transgénico. La
disponibilidad de semillas transgénicas, maquinaria vinculada a la siembra directa y
biocidas y fertilizantes acordes, permitieron que se difundieran rápidamente en el agro
argentino y tendría repercusiones no sólo en la producción y en las ventas externas,
sino que tendría implicancias tecnológicas16 y económicas en el plano de la
concentración y extranjerización. Estos son elementos que deben sumarse a los
cuestionamientos tradicionales a la expansión sojera por sus efectos sobre las
explotaciones agrícolas, el empleo, la seguridad alimentaria, la polarización
tecnológica y la destrucción de economías agrarias locales.
15
La fuerte integración de la producción primaria de granos de soja con las actividades agroindustriales
con inserción internacional hacen que Argentina reciba más divisas que Brasil por las exportaciones de
sus complejos sojeros aunque su producción es menor. Si bien Brasil superó a Argentina en la producción
soja en 2008, Argentina exporta más productos agroindustriales derivados de la soja, fundamentalmente
harina y aceite, lo cual produce mayores ingresos para el país. En este punto sobre el valor de las
exportaciones colaboran también el menor consumo interno, y la cercanía de los centros productores de
soja a los puertos y las plantas de biodiesel. 16
Desde un enfoque neoschumpeteriano, la excesiva especialización productiva en el escenario agrícola
argentino alteró también la trayectoria tecnológica nacional, reorientándola hacia los cultivos transgénicos.
La trayectoria tecnológica seguida obedece hoy a la acumulación de conocimientos productivos realizada
en Argentina en las últimas cuatro décadas, incluso mucho antes que la revolución de los transgénicos se
instale mediados de los ´90, pero donde ya puede observarse una secuencia de innovaciones
incrementales emparentadas con un mismo grupo relacionado técnicamente con las nuevas tecnologías
agrícolas. Ver Dabat y Paz (2012).
De la misma forma que se alertara cuando se analizaba el comportamiento general de
la industria, los productos derivados de la soja tienen una influencia central en el grado
de concentración y extranjerización del sector aceitero y de las empresas exportadoras
de granos. A pesar de su contribución al resultado de las ventas externas, su modelo
productivo y comercial impone serios problemas a la economía nacional.
Solo un pequeño grupo de empresas (Cargill, Bunge, Molinos Ríos de la Plata,
Vicentín, Aceitera General Deheza, Dreyfus, Nidera)17 controla actualmente en forma
oligopólica el negocio de los granos y la producción y exportación de aceite y su
subproducto, la harina de soja. Claramente, el grueso del mercado de la soja está
controlado por las empresas aceiteras, donde las empresas transnacionales tienen
una mayor porción. Como señala Pierri (2006), si bien la expansión de la soja se
presenta como un fenómeno nuevo por vincularse con exportaciones hacia destinos
no tradicionales de países de lejano oriente, también deben señalarse sus aspectos
comunes con el pasado del agro pampeano, en relación con su dependencia externa y
el control sobre el negocio por parte de un reducido grupo de empresas
transnacionales.18
Este punto sobre la concentración económica y la extranjerización del sistema
comercializador pone de relieve la amplia dependencia respecto a los intereses del
capital transnacional, que se suman al proceso de desnacionalización de los insumos
y las tecnologías aplicadas que fomentó la expansión sojera.19
Conclusiones
17
En los ’90 comenzó un crecimiento sostenido de estas grandes empresas en medio de políticas que
alentarían un verdadero cambio estructural no sólo en el ámbito de la producción, sino también en la
esfera de su procesamiento y comercialización externa, a partir de la privatización de las terminales
portuarias, el favorecimiento de la importación de bienes de capital, la disolución de la Junta Nacional de
Granos y varias medidas tendientes a la desregulación de los mercados; mientras la Argentina se
comenzaba a convertir en uno de los principales exportadores de los subproductos de los commodities
agrícolas más difundidos como la soja. 18
En otro trabajo, Pierri (2008) señala que las grandes empresas transnacionales indujeron y aceleraron
el fenómeno de expansión de este negocio, a partir del control de distintos aspectos del mercado,
mostrando una fuerte integración vertical, que en algunos casos como Cargill, incluye desde la provisión
de semilla y fertilizantes hasta el vínculo con las plantas aceiteras, terminales portuarias y filiales en los
principales países importadores. 19
Para analizar los efectos de la dependencia tecnológica vinculada a las empresas transnacionales que
dominan la cadena de insumos del paquete tecnológico actual, ver Paz (2012).
Los términos de intercambio de Argentina mejoraron en la última década,
fundamentalmente por efecto del precio de su canasta de productos exportables.
Particularmente el precio internacional de los commodities agrícolas recuperó terreno
hasta alcanzar máximos históricos, para luego mostrar una gran volatilidad al ser
alcanzado por los efectos de la actual crisis económica internacional.
Al mismo tiempo, se verifica un impulso de las exportaciones relacionadas con los
principales commodities agrícolas, que fomentaron una mejora sensible del comercio
agrícola. Sin dudas el incremento en el precio de los principales commodities y sus
derivados ayudaron a sostener la recuperación económica y la salud externa desde
2003.
El régimen de la posconvertibilidad se destaca por ser un periodo de fuerte crecimiento
económico con superávit comercial, un hecho inusitado en la historia económica
reciente del país. Hoy este registro corre serio peligro frente al deterioro del balance
comercial y a la persistente salida de capitales, realzando el valor de las divisas
provistas por las exportaciones de commodities agrícolas, con la soja a la cabeza.
Este periodo no pudo torcer el hecho que la economía argentina aumenta el consumo
de bienes importados en las fases expansivas del ciclo. Además se evidencia la
ausencia de un cambio estructural en la industria argentina. Si bien hay un incremento
de las exportaciones manufactureras, no hubo un impacto en la participación de
aquellas con mayor contenido tecnológico.
Por otro lado, la estabilidad macroeconómica y la recuperación económica de la
posconvertibilidad impulso un resultado positivo en las inversiones productivas, pero
fue débil para contrarrestar la salida de capitales, con una fuerte remisión de
utilidades; en una economía victima de la feroz extranjerización sufrida en la década
anterior, que tampoco pudo revertir este nuevo régimen.
Argentina encontró en la soja un producto de fuerte inserción internacional, cuya
producción se destina mayormente a la industrialización. El alto grado de
industrialización, sumado a la ubicación del núcleo oleaginoso cercano a las
principales terminales portuarias y a las plantas de biodiesel, permite establecer una
ventaja competitiva para el país y elevar el valor de sus productos.
Actualmente, los principales productos del sector agroindustrial exportados por
Argentina provienen del complejo sojero. Este es el complejo exportador más
importante del país, siendo que el aceite y la harina soja representan las exportaciones
agroindustriales de mayor valor.
Pero las industrias vinculadas a la soja tienen un alto grado de concentración y
extranjerización. La particularidad de ser una actividad industrial cuya producción se
destina casi exclusivamente al exterior facilitó el ingreso de grandes empresas
transnacionales, y hoy el procesamiento y la comercialización están controlados por un
grupo reducido de plantas aceiteras.
Es esperable entonces que el negocio este reglado por los intereses del capital
transnacional, desprendido de los objetivos productivos, económicos y tecnológicos de
Argentina. Esto se manifiesta en cuestiones como la remisión de utilidades, el
desarrollo tecnológico local, la localización de nuevas inversiones o la búsqueda de
nuevos mercados.
Argentina se enfrenta a un dilema serio: aumenta la producción de los cultivos
transgénicos como la soja por su importancia en las cuentas fiscales y externas, o
emprende esfuerzos para diversificar la oferta agrícola, incluso hacia productos de alto
valor agregado, lo cual significará a corto plazo lentificar el crecimiento económico del
país.
Pero ello no resulta una decisión sencilla por los recursos provistos y el alivio
producido a las restricciones de Balanza de Pagos, que en los últimos años retomaron
trascendencia debido a los efectos de la crisis económica, a la persistente fuga de
capitales y al aumento del gasto público con objetivos contracíclicos. Sabiendo
además que el ingreso de divisas permitió sostener el consumo de bienes, servicios y
energía importados, estabilizar el mercado de divisas, sostener el proceso de
desendeudamiento y controlar el tipo de cambio nominal.
En resumen: el resultado positivo en la balanza comercial durante la posconvertibilidad
es influido por el cambio en los términos de intercambio a favor de los productos
argentinos, por acción del precio de los exportables. Este estuvo dominado por los
productos básicos y agroindustriales que permitió superar la restricción externa, pero
hay factores que tienden a recrear esta limitante, por obra de la alta concentración y
extranjerización y la ausencia de cambio estructural en la economía argentina. En ese
sentido, la expansión del complejo sojero presenta efectos ambiguos y un complejo
desafío a la Argentina. Si bien es un protagonista determinante en las exportaciones
argentinas, su expansión aumenta la dependencia económica y tecnológica del país.
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Los caminos que se bifurcan: asimetría
funcional en el sistema global de IED entre Brasil
y Argentina. Implicancias para la relación
bilateral.
Actis, Esteban
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
Resumen:
Desde la redemocratización hasta nuestros días un aspecto que ha sido estudiado en
torno a la relación bilateral entre Argentina y Brasil ha sido la problemática de las
asimetrías económicas entre ambos países. Las mismas han obstaculizado muchas
veces la profundización de los vínculos bilateral como del proceso de integración
regional (MERCOSUR). El fin de la primera década del siglo XXI evidenció una -
nueva- asimetría funcional en el sistema global de Inversión Extranjera Directa (IED)
debido a la consolidación del proceso de internacionalización de capitales brasileños
motivo por el cual Brasil se ha convertido en un receptor-emisor de flujos de IED a
nivel global. Este fenómeno no sólo repercute en la dimensión económica del vínculo
sino que también tienen fuertes implicancias políticas y simbólicas para la relación
bilateral. En este sentido analizar dicha problemática representa el principal objetivo
del presente trabajo.
Palabras Claves: Relación Bilateral; Argentina; Brasil; Asimetría funcional en el
sistema global de IED.
Lic. Esteban Actis
Los caminos que se bifurcan: asimetría funcional en el sistema global de
IED entre Brasil y Argentina. Implicancias para la relación bilateral1.
Lic. Esteban Actis2.
1 El presente paper profundiza una línea de investigación que contiene publicaciones anteriores (Actis,
2011; 2012). Además se enmarca en un los estudios doctorales del autor y en un proyecto de
investigación (PID) titulado “La política exterior argentina: enfoques, actores y temas de agenda” radicado
en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UNR cuya directora es la Dra.
Graciela Zubelzú.
2 Esteban Actis es Licenciado en Relaciones Internacionales y Doctorando en Relaciones Internacionales
por la misma casa de estudios. Además es becario del CONICET y Profesor en la cátedra “Política
Internacional Latinoamericana” de la licenciatura en RRII de la UNR.
Introducción
La Argentina y Brasil transitaron durante más de cuarenta años por un mismo sendero
en torno a la inserción en el sistema global de Inversión Extranjera Directa (IED),
debido a la condición de ambas economías como receptoras de flujos de IED. Desde
mediados de los sesenta América Latina y en particular los dos grandes
sudamericanos se convirtieron en países anfitriones de empresas multinacionales -
capitales de origen norteamericano, luego europeos y japoneses- que buscaban
expandir sus negocios a la periferia capitalista. Esta situación comenzó a modificarse
debido a la internacionalización de un vasto conjunto de empresas brasileñas vía
emisión de IED. La irrupción con fuerzas de las multinacionales brasileñas a partir de
la primera década del siglo XXI provocó la bifurcación de los caminos con relación a su
principal socio regional y aliado estratégico. Mientras que Brasil se convirtió en un país
receptor-emisor de flujos de IED, la Argentina continúa siendo una economía casi
exclusivamente receptora. Esta realidad provoca la aparición de una nueva asimetría
para el vínculo bilateral, la cual hemos denominado como asimetría funcional en el
sistema global de IED.
Dicho esto, el presente trabajo se propone: en primer lugar entender el fenómeno de la
trasnacionalización productiva a partir de la noción de sistema global de IED como
herramienta metodológica como permite entenderlo desde una perspectiva más
amplia. En segundo, describir la inserción de Argentina y Brasil en el sistema,
haciendo alusión al paso de una situación de simetría a otra de asimetría. Por último,
analizar las implicancias de dicha asimetría para el vínculo bilateral entre ambos
países. Con respecto a este último punto, se sostiene que la asimetría en estudio trae
aparejadas dificultades que afectan inexorablemente una relación bilateral ponderada
y pensada como estratégica por ambos gobiernos desde 2003, que resalta una
inserción internacional conjunta de ambos países.
1. ¿Qué es el sistema global de IED? Su utilidad analítica.
La Inversión Extranjera Directa (IED)3 y la transnacionalización de las corporaciones
pueden ser estudiadas desde distintas disciplinas y con distintos objetivos analíticos.
3 De acuerdo a Krugman y Obstlfeld (2001) se entiende por Inversión Extranjera Directa (IED) a los
flujos internacionales de capitales en los que una empresa de un país crea o amplia una filial en otro país.
La característica principal de la IED, a diferencia de la mera inversión en cartera, es que no sólo implica
una transferencia de recursos sino también la adquisición del control sobre una unidad productiva.
La definición de IED, nos permite sacar algunas conclusiones. A saber: i) son las empresas
transnacionales (ET) los actores vehiculizadores de IED, ii) la IED se puede dar a través de operaciones
tipo greenfield, ya sea por la creación de una nueva actividad productiva o la ampliación de una existente,
Analizarlas desde la economía nos lleva a preguntarnos los motivos y las ventajas
que impulsan a una empresa a invertir en el extranjero, la competitividad, las
características intrínsecas de las empresas, los incentivos que brinda el mercado y los
gobiernos, entre otras (Dunning,1981,2001; Rugman 1981,1986, Mathews 2006).
Este tipo de enfoque visualiza a la empresa como el actor principal y su capacidad de
internacionalización dependerá en última instancia de capacidad de competir y
adaptarse en los mercados. Estos estudios si bien necesarios para la comprensión del
fenómeno excluyen la variable política en los análisis: la importancia del Estado y de
las relaciones de poder en el sistema internacional. Motivo por el cual, adentrarse al
fenómeno desde las Relaciones Internacionales en general y desde la Economía
Política Internacional (EPI) amplía el espectro del análisis. Al interior de la EPI
académicos como Susan Strange (1992), Robert Keohane (1984), Gilpin (1987) con
sus diferentes visiones, enmarcaron los flujos de IED y el desarrollo de las
multinacionales en las transformaciones del escenario internacional, en el marco de la
interdependencia compleja y la globalización, en la puja entre el mercado y los estados
nacionales por mayores márgenes de poder y en la expansión del poderío americano.
Es desde este corrimiento del foco de análisis donde introducimos la noción de
sistema global de IED. El estudio de la IED desde una perspectiva sistémica (como
instrumento metodológico) nos permite complejizar el análisis y entender la
internacionalización del capital y transnacionalización no únicamente desde los
incentivos del mercado o como manifestación acabada del sistema capitalista sino
enraizado en la política internacional y en las relaciones de poder al interior del
sistema internacional. Sistema internacional que a pesar de la globalización sigue
siendo de carácter interestatal dado que los principales actores siguen siendo los
estados nacionales.
Destacamos la vertiente “realista” al interior de la EPI (Giplin:1987) que rechaza
tanto la tesis liberal como marxista a la hora de analizar la relación del estado con el
capital que se expande más allá de la frontera. Ambos subordinan la política a la
economía, los liberales en el sentido de explicar la expansión del capital
exclusivamente desde los incentivos/ventajas económicos desestimando el rol del
estado, contemplando a las empresas multinacionales como actores independientes
del sistema internacional, y los marxistas al ver al estado como un mero instrumento
del capital para su reproducción.
iii) dado que uno de los objetivos de IED es la adquisición del control empresarial, las fusiones &
adquisiciones (traspaso accionario) son otra forma de expresión de dichos flujos.
Ahora bien, reconocer la importancia de los incentivos del mercado no implica olvidar
que el transnacionalismo solamente puede ser entendido en el contexto tradicional del
sistema estatal, donde los actores y los procesos dependen del patrón de las
relaciones interestatales, mediatizada por la dimensión del poder. Las actividades
económicas son fundamentales en la batalla por el poder entre las naciones. La obra
de Gilpin “U.S Power and International Corporations” evidenció la vinculación entre al
auge de las trasnacionales norteamericanas con la expansión norteamericana en el
plano internacional, ambos procesos no pueden explicarse de manera aislada uno del
otro.
Lo dicho nos permite sostener que los principales actores del sistema global de IED
son los estados nacionales y no las ET. La internacionalización de una empresa no
implica la desnacionalización de la misma. Toda empresa tiene una base nacional y un
anclaje territorial en un país determinado sea por su casa matriz o por la nacionalidad
de sus accionistas. Para las empresas, el estado sigue siendo el código de acceso a
lo universal incluso en un contexto globalizado es necesario ser legitimado por una
sociedad de origen si se quiere intervenir en el escenario mundial, a su vez las
empresas trasnacionales son para los estados los medios indispensable de acceso a
los procesos de formación y acumulación de riquezas y poder en el orden mundial
(Létourneau, 1997)
El sistema funciona con una diferenciación funcional, dado que hay países receptores
(inflows) de flujos y otros que además de recibir también emiten4 (outflows). La
enseñanza que nos muestra el funcionamiento del sistema, como veremos a
continuación en las diferentes olas de internacionalización, es la correlación que
existe entre el ascenso en la estructura de poder internacional – en términos waltziano
– y la emergencia como actor emisor de IED. En otras palabras las economías
periféricas y en vía de desarrollos han sido generalmente receptoras de flujos de IED y
los países centrales y desarrollados receptores/emisores. Este era el funcionamiento
del sistema hasta entrado el siglo XXI, su simplicidad radicaba en que había flujos de
tipo Norte-Sur (de países desarrollados a países en desarrollo) y flujos Norte-Norte
(entre países en desarrollo). Este momento del sistema coincide con los dos primeras
oleadas que se produjeron por la expansión de las empresas norteamericanas (en los
4 Un país puede ser considerado emisor cuando posee un vasto conjunto de empresas nacionales que
invierten en el extranjero de manera constante, y cuyos flujos de IED se mantiene por encima de los
10.000 millones de dólares al año, siguiendo la clasificación de UNCTAD (2011)
años 50 y 60) y de las empresas europeas y japonesas en los años 705
(Goldstein,2007)
Dicho esquema se complejizó con la llegada del nuevo siglo. A partir del año 2000 se
observa como un conjunto de países del denominado sur, las denominadas potencias
emergentes, comienzan a internacionalizar sus economías, ya no sólo vía comercio,
sino a partir de la emisión de flujos de IED (tercera ola) debido al surgimiento de las
denominadas nuevas multinacionales “MNE Latecomers”. Aparece así nuevos flujos
de IED, a los tradicionales flujos Norte-Sur y Norte-Norte se suman flujos de tipo Sur-
Sur y Sur-Norte.
En esta transformación del sistema se produce la bifurcación de los caminos para la
Argentina y Brasil, dado que este último se transforma en un actor emisor de IED
producto de la internacionalización de sus capitales. La asimetría funcional en el
sistema global de IED de Argentina y Brasil es una acabada evidencia de un
incremento de la brecha en términos de poder entre los dos grandes de Sudamérica y,
sobre todo, un hecho que tiene fuertes implicancias para el vínculo bilateral.
1.1. El sistema global de IED durante el siglo XX. La inserción de Argentina y
Brasil: Simetría funcional y competencia por la atracción.
Las empresas trasnacionales han sido los actores que mejor han graficado la
consolidación de un nuevo tipo de relaciones en el escenario internacional. Para fines
de los años sesenta y principios de los setenta las relaciones transnacionales eran un
rasgo insoslayable del orden internacional de posguerra. Este nuevo tipo de
relaciones, sumadas a los tradicionales vínculos interestatales, complejizaron un
sistema internacional caracterizado por su creciente interdependencia (Keohane y
Nye,1977).
Como señala Gilpin (1987:249) “para los años setenta las empresas norteamericanas
comenzaron a hacer inversiones masivas en Europa Occidental, en gran medida como
respuesta a la formación del Mercado Común Europeo y a la subsiguiente erección de
un arancel externo común. La inversión directa por parte de empresas
norteamericanas que buscaban petróleo y otros recursos también se expandió por
Medio Oriente y otras partes. A posteriori las empresas europeas, japonesas y de
otros países, comenzaron a emular a los norteamericanos hasta que, hacia mediados
5 En esta segunda ola también podemos ubicar a algunos países europeos que recién en este período
alcanzan niveles de crecimiento y desarrollo, y por ende se insertan en los mercados internacionales,
siendo el caso de España el referente más importante.
de los años ochenta empresas de diversas nacionalidades llegaron a todos los
rincones del globo”
En la descripción de Gilpin subyacen las denominadas primera y segunda ola de
internacionalización de las producciones nacionales. Primeros las empresas
norteamericanos, más tarde las europeas y japonesas marcaron el patrón de
funcionamiento del sistema global de IED. Para fines de los ochenta el “viejo
multinacionalismo” basada en la propiedad y el control de subsidiarias totalmente
propias dio paso a un “nuevo multinacionalismo” propio del nuevo paradigma de
producción flexible cuyas principales características son la fragmentación del proceso
de producción y las alianzas interempresariales, el comercio intrafirma, entre otras6.
La fuerte competencia para fines de los años setenta entre las trasnacionales
americanas, europeas y japonesas indicaba -junto a otros indicadores como la crisis
del petroleó, la caída de la paridad oro-dólar, el estancamiento de la economía
americana – que la supremacía en materia económica de EEUU finalizada la segunda
guerra mundial estaba llegando a su fin. Esta realidad fue la que impulsó estudios de
las RRII que pusiesen en el centro de análisis la subestimada “baja política” de
acuerdo a la escuela Realista, dominante en la disciplina. Los estudios de la EPI
mostraron que la pérdida relativa de hegemonía norteamericana debía comprenderse
en las transformaciones del sistema internacional –cuya característica principal era la
interdependencia- no tanto en el aspecto estratégico-militar sino en su dimensión
económica.
En estas transformaciones en el escenario internacional los países en desarrollo en
general y América Latina en particular se transformaron en terreno de la competencia
económica por la búsqueda de mercados y recursos por parte de las trasnacionales,
convirtiéndose así en países receptores de importantes flujos de IED. En nuestra
región tanto en el modelo sustitutivo de importaciones como en el modelo aperturista
la recepción de IED cumplió un rol central en la consideración de los hacedores de
políticas. Argentina y Brasil se transformaron para principios de la década del noventa
en importantes actores receptores -o países anfitriones- de flujos de IED. Esta
simetría funcional en el sistema global de IED coincidió con un clima de época de
adscripción -con diferentes matices- al neoliberalismo por parte de ambos países y de
6 Si bien es evidente que dicho pasaje ha dificultado la identificación de la nacionalidad de una empresa,
dando lugar a que se comenzase a utilizar el término “multinacional” antes que “transnacional”, es falaz la
idea de “capitales globales”. La identificación del flujo de IED con un país está en relación a la división
accionaria de la empresa. El consenso metodológico, palpable en los informes de la UNCTAD, radica en
adjudicar la nacionalidad si se tienen al menos el 10% de las acciones.
estrategias de inserción internacional que buscaban no quedarse afuera de la
globalización imperante a través del denominado regionalismo abierto. A su vez, en el
marco de la relación bilateral, el fin de los años ochenta coincidió con un proceso de
acercamiento entre Brasil y Argentina, principalmente alrededor de temas comerciales
y económicos (Russell y Tokatlian, 2003)
La condición de países receptores de IED generó percepciones comunes en torno a
los beneficios7 de recibir flujos de IED. La transferencia de tecnología y conocimiento
técnico, la creación de empleo, el acceso a fuentes de financiación el fomento de la
competencia con los productores locales, el ingresos de divisas y su impacto positivo
en la balanza de pagos, etc. fueron todos aspectos compartidos por las
administraciones de Mello-Franco-Cardozo en Brasil y por el gobierno de Menem en la
Argentina.
Sin embargo, el rol de receptores de IED y de “países anfitriones” de empresas
trasnacionales, sumado a la valoración y percepción positiva, conllevo
inexorablemente la competencia por la atracción de IED (Tussie y Botto, 2007) a partir
de estrategias diferenciadas. De acuerdo a la clasificación de Charles Oman (2000) la
estrategia argentina se baso en una competencia vía regla siendo la brasileña vía
incentivos. En otras palabras, mientras que la Argentina intentó seducir el arribo de
empresas extranjeras a partir del tipo de cambio, de la política de privatizaciones y
desregulaciones, Brasil apostó por un conjunto de incentivos, como los fiscales.
Más allá de analizar los resultados de dichas estrategias, cuestión que excede a los
objetivos del trabajo, nos interesa remarcar que la competencia en la atracción de
flujos de IED con diversos mecanismos y política públicas muestran de manera
acabada la simetría funcional de Argentina y Brasil. Ambos países compartían el
interés de atraer IED como instrumento para consolidar el crecimiento y el desarrollo.
Otro ejemplo que muestra las preocupaciones semejantes en torno a la IED fue el
debate político en ambos países en relación a la necesidad o no de firmar mecanismos
que promocionen y protejan a las inversiones y creen un clima de “seguridad jurídica”
para las empresas. La Argentina optó por un mecanismo de firma y ratificación de
Tratados Bilaterales de Inversiones (TBI) y aceptar la jurisdicción del CIADI, órgano
del Banco Mundial. En cambio la clase política brasileña, siempre reticente a firmar
acuerdos que limiten su soberanía, no ha ratificado ningún TBI y Brasil no forma parte
7 Los efectos negativos de recibir IED si bien fueron destinados por los gobiernos de turnos, generó
debates al interior de ambas sociedades. Como señala Stiglitz (2002) el desplazamiento de los
competidores locales, la condición monopólica de las empresas, la falta de cumplimiento con las
legislaciones locales son entre otros problemas que deben afrontar los países receptores de IED.
del CIADI. No obstante a ello, al interior del Mercosur se firmó en 1994 el Protocolo de
Buenos Aires -que no ha entrado en vigor- con el objetivo de generar un sistema
subregional de promoción, protección y regulación de inversiones (Fontoura Costa,
2007).
2. El sistema global de IED en el siglo XXI. La inserción de Argentina y Brasil:
asimetría funcional.
Una característica insoslayable del actual sistema internacional es su multipolaridad
en la dimensión económica. La crisis del atlántico norte y el fuerte crecimiento
económico de las denominadas potencias emergentes -the rise of the rest de acuerdo
a Fareed Zakaria- ha provocado una redistribución del poder económico en el sistema
internacional. La brecha económica entre las principales potencias económicas del
mundo -EEUU, Europa, Japón- se ha achicado dado cierta convergencia (Bresser-
Pereira,2010) de países como Brasil, India, China, Rusia entre otros. Para fines del
año 2010 la concentración del poder económico entre las naciones del denominado
norte con respecto algunos países del sur - recursos, capital, acervo tecnológico,
acceso a mercados, etc.- era menor a la existente a principios del año 2000.
El funcionamiento del sistema global de IED en el siglo XXI es un reflejo de estos
cambios a nivel sistémico (Gráfico N° 1). La irrupción con fuerza de empresas
trasnacionales de países en desarrollo es sin lugar a duda uno de los hechos más
significativo de las relaciones económicas internacionales de la pasada década. El
ranking elaborado por el Financial Time8 (FT Global 500- world’s largest companies)
muestra que en todos los sectores las multinacionales emergentes están desbancando
a las de los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
(OCDE). De las 500 principales empresas 125 corresponden a países emergentes, de
las cuales treinta son empresas chinas, catorce indias y once a rusas y brasileñas
respectivamente. En el ranking del año 20009 sólo había tres empresas de Brasil, una
de India y no aparecían empresas chinas ni rusas. Asimismo, en el año 2000
figuraban 236 empresas norteamericanas, 60 japonesas y 15 italianas. Diez años más
tarde el número se redujo a 156, 35 y 8 respectivamente.
Gráfico N° 1
8 El ranking sólo incorpora a aquellas empresas que cotizan en bolsa, dado que el indicador que utiliza es
el valor de mercado, dejando afuera muchas de las empresas globales estatales. Esto dato no es menor,
dado que deja a fuera a empresas como la rusa Gazprom y las chinas Huawei y ZTE entre otras.
Disponible en http://media.ft.com/cms/33558890-98d4-11e0-bd66-00144feab49a.pdf. Consultado el
17/08/2011
9 Disponible en http://specials.ft.com/ft500/may2001/FT36H8Z8KMC.html. Consultado el 17/08/2011.
Fuente: UNCTAD 2012
Las multinacionales de países emergentes exceden los sectores de materias primas o
agro-industria, se observa una importante presencia en los sectores tecnológicos.
Precisamente en esta industria llama la atención la gran cantidad de multinacionales
que se están asomando. China Mobile (puesto 16) ya supera las estadounidenses
AT&T (número 20) y Verizon y la británica Vodafone (número 30) en términos de
capitalización bursátil. La mexicana América Móvil (puesto 76) ya supera a la japonesa
NTT (106). La coreana Samsung ya es más grande que Philips, Intel o Cisco. También
vemos tecnológicas como las taiwanesas Taiwan Semiconductor Manufacturing, Hon
Hai Precision Industry y HTC, la empresa de Internet china Tencent, la multinacional
india Wipro o la sur africana de medios Naspers alzarse con fuerza en esta
clasificación mundial10.
La expansión y consolidación de empresas multinacionales de las denominadas
potencias emergentes -como los denominados BRIC - provoca irremediablemente un
cambio de status en el Sistema Global de IED, de meros receptores a
emisores/receptores (Actis,2011a). Tal como lo ilustra el Gráfico N° 2, en diez años
tales países pasaron de ser actores insignificantes en la emisión de IED (tanto en flujo
10
SANTISO, Javier, “El ranking del FT confirma la fortaleza de las multilatinas”, Portal Infolatam del 4 de
Julio de 2011. Disponible en http://www.infolatam.com/2011/07/05/el-ranking-del-ft-confirma-la-fortaleza-
de-las-multilatinas/. Consultado el 5/7/2011.
como en stock) a emisores netos de IED. Si en la segunda mitad del siglo XX los flujos
de IED eran casi exclusivamente Norte-Norte y Norte-Sur, la primera década del siglo
XXI evidenció nuevos flujos de tipo Sur-Sur y Sur-Norte.
En el destino de la IED global se observa que los países desarrollados han perdido
terreno como receptores de IED. Para el año 2000 más del 70% de la IED mundial se
direccionaba hacia los países del norte (primaban los flujos Norte-Norte). Para el año
2011 esa participación se redujo a un 40% dado que los países en desarrollo
recibieron el 60% de la IED total (primacía de los flujos Norte-Sur y Sur-Sur).
El sistema global de IED pone a la luz y deja entrever las profundas transformaciones
que ha experimentado el capitalismo a partir de un corrimiento del eje productivo
mundial cada vez más al “sur”. Eje productivo que no tiene que ver con la localización
de las filiales de las empresas transnacionales, sino con las sedes donde se
encuentran las industrias más dinámicas. Desde fines de los setenta, el capitalismo
centrado en la producción dio paso a uno cuyo epicentro ha girado en torno a las
utilidades del sector financiero. En definitiva, mientras las economías de la OCDE
apostaron a las finanzas y a algunos sectores del nuevo paradigma productivo, los
países de la periferia comenzaron desarrollar modelos de desarrollo con un alto
contenido productivo.
Continuando con las estadísticas, que en última instancia nos reflejan la dimensión de
los cambios en el sistema global de IED, en 2000 el stock aculado de IED de los BRIC
era de 89 mil millones de dólares. En 2009 esa cifra pasó a ser de 955 mil millones, un
incremento del 973% (Davies,2010).
Gráfico N° 1: BRIC: Salida de IED (flujos y stock)
Fuente: UNCTAD (2010)
En América Latina también se observa una importante internacionalización de la
producción a partir del surgimiento de las denominadas multilatinas (Santiso, 2008).
Sin embargo, los datos de la UNCTAD (2011) y la CEPAL (2010) muestran una
heterogeneidad en relación al proceso de internacionalización. Mientras Brasil y
México se consolidan como países emisores de IED y otras economías como la
chilena o la colombiana comienzan a internacionalizarse, la Argentina está
desacoplada de este fenómeno (Gráfico N° 211)
Los datos oficiales y de organismos multilaterales muestran una bifurcación de los
senderos entre Brasil y Argentina en relación a su participación en el sistema global de
IED y en cuanto a la internacionalización económica y productiva. Ambos países eran
receptores de IED (montos semejantes) y evidenciaban incipientes procesos de
expansión de empresas nacionales a fines del siglo XX. Para 1997 el stock de IED en
el exterior de Argentina y Brasil era semejante, en torno a las 8.600 millones de
dólares y los flujos anuales promedio de IED de las dos principales economías del
Mercosur eran entre 1.000 y 2.000 millones de dólares (Kasacoff,1999;López 1999).
Es más, entre 1992 y 1998 la Argentina aportaba alrededor del 38% de la IED emitida
por América del Sur (López y Ramos, 2009).
Gráfico N° 2: Entrada y Salida de flujos de IED, año 2010
11
La presencia de economías como Islas Vírgenes o Caimán obedece a su condición de paraísos fiscales
y no a la internacionalización de sus economías vía empresas de carácter trasnacional.
Fuente: UNCTAD 2011
Esta situación se trastoca debido a la fuerte internacionalización de la economía
brasileña a partir del 2003. La expansión y dinamismo de un vasto conjunto de
empresas brasileñas provoca que Brasil sea un actor emisor/receptor en el sistema
global de IED. Datos de los economistas Luís Afonso Lima (presidente de la Sociedad
Brasileña de Estudios de Empresas Trasnacionales, SOBEET) y Octavio De Barros,
señalan que entre los años 2000 y 2003 el promedio de egresos de IED era de 700
millones de dólares al año, pasando a ser de 14.000 mil millones entre los años 2004-
2008 (Afonso Lima-De Barrios, 2009). Esta situación se profundizó en el período
2009-2011, años signados por la fuerte crisis internacional. De acuerdos a los datos
del Banco Central de Brasil12 el promedio de Inversiones brasileñas directas en dicho
interregno fue de 23.000 millones de dólares.
Gráfico N°3: Investimento Brasileiro Directo en el exterior.
12
Datos de la balanza de pagos de Brasil. Disponibles en http://www.bcb.gov.br/?SERIEBALPAG
Fuente: Secretaria de Comercio Exterior de Brasil (2011)
En contraposición, a pesar del crecimiento sostenido del PBI desde 2003 y de cierta
reindustrialización de la producción, la internacionalización de la economía argentina
sigue siendo a partir del comercio exterior y no por la emisión de IED. Una serie de
factores13 han favorecido para que la Argentina no posea un importante conjunto de
empresas trasnacionales de base nacional, como si las tiene Brasil. De acuerdo al
informe “Primer Ranking de Multinacionales Argentina” (2009) elaborado por la
entonces Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones, existen 19 empresas que
tienen inversiones significativas, las cuales suman activos en el exterior por 19 mil
millones de dólares. El 90% de los mismos corresponde a activos de una sola
empresa, el Grupo Techint. En contraposición los activos que suman las inversiones
brasileñas directas en el exterior superaron en 2010 los 189 mil millones de dólares14.
A su vez, la Revista Valor Económico junto con SOBEET realiza desde 2009 un
ranking de empresas multinacionales brasileñas a partir de un universo de 200
empresas, todas ellas con inversiones en el exterior superiores a los 10 millones de
dólares.
13
La economía argentina ha sufrido en los últimos veinte años un marcado proceso de desnacionalización
industrial. El fin del modelo de la convertibilidad no sólo no acabó con dicho proceso sino que lo
profundizó a partir del continuo traspaso de capitales nacionales a manos de empresas extranjeras. Entre
los factores que explican dicha situación se pueden destacar las discontinuidades de un modelo de
desarrollo, la adscripción acrítica y temprana a las ideas neoliberales, la cultura rentista del empresariado
argentino, la grave crisis del 2001, la ausencia en el actual modelo de un banco nacional de desarrollo y
de políticas a favor de la internacionalización productiva
14
Datos del Banco Central de Brasil relevados en el Informe del Observatorio de Multinacionales de
América Latina. Disponibles en http://www.omal.info/www/spip.php?article4189
Los datos expuestos muestran la asimetría bilateral enunciada, a la que hemos
denominado como asimetría funcional en el sistema global de IED. Roberto Bouzas y
Bernardo Kosacoff (2010) destacan cuatro asimetrías entre Brasil y Argentina en la
dimensión económica del vínculo: de tamaño, de participación en el mercado, de
patrón de especialización y regulatorias La asimetría analizada es el producto y el
corolario de la profundización de tales desfasajes entre ambos países.
Como dato importante, cabe destacar que desde el año 2000 la Argentina ha sido uno
de los principales destinos de las inversiones brasileñas, convirtiéndose en el tercer
inversor en el período 2003-2010, detrás de EEUU y España (Actis, 2011).
Cuadro N° 1: Inversiones de las principales multinacionales brasileñas, por tipo de
destino
Empresa tipo de
flujo
SUR-SUR
(país receptor de IBD)
SUR-NORTE
(país receptor de IBD)
JBS Argentina, Australia EEUU y Italia
Constructora Odebrecht Angola, Argentina, Bolivia, Chile,
Ecuador, Venezuela, Emiratos Árabes
Unidos, otros.
EEUU y Portugal
Gerdau Argentina, Colombia, Guatemala, India,
Uruguay, México, otros.
España, Canadá, EEUU.
Metalfrio México, Turquía, Rusia EEUU
Cotaminas Argentina, Brasil, México, China, India EEUU y Canadá
Ipobe Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, Guatemala, México,
Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico,
Uruguay, Venezuela
EEUU.
Andrade Gutierrez Angola, Antigua, Argelia, Argentina,
Congo, Costa Rica, Ecuador, Guinea
Ecuatorial, Libia, Mauritania, México,
Perú, República Dominicana, Venezuela.
España, Portugal
Vale Argentina, Sudáfrica, Angola, Omán,
Filipinas, Taiwán, Mongolia, Corea del
Sur, China, India, Indonesia, otros
Alemania, Canadá, EEUU, Finlandia,
Francia, Japón, Suiza, Reino Unido.
Marfrig Argentina, Chile, Uruguay EEUU, Francia, Holanda, Inglaterra,
Irlanda del Norte.
AmBev Argentina, Bolivia ,Paraguay, Nicaragua,
El Salvador, otros
Canadá
Stefanini Angola, Argentina, Chile, Colombia, India, Canadá, EEUU, España, Inglaterra,
México, Panamá, Perú, Venezuela Italia, Portugal.
Sabo Argentina y China, Alemania, Austria, EEUU
Marcopolo Argentina, China, Colombia, Egipto,
India, Rusia, Sudáfrica.
Portugal
WEG Argentina, Colombia, Singapur, India,
Rusia, China, Tailandia, otros.
Alemania, Bélgica, España, EEUU,
Francia, Holanda, Italia, Japón,
Suecia, otros.
Embraer Argentina, Bolivia, Chile, Colombia,
Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela
EEUU.
Magnesita Argentina y China Alemania, Bélgica, Francia, EEUU.
Itautec Argentina, Colombia, Chile, Ecuador,
Venezuela, otros.
España, Portugal, EEUU.
Camargo Correa Argentina, Marruecos, Mozambique,
Perú, otros.
España y EEUU
Votorantim Argentina, China, Singapur, Colombia Bélgica, Canadá, EEUU, Inglaterra,
Suiza.
Petrobras México, Cuba, Venezuela, Colombia,
Ecuador, Perú, Bolivia, Paraguay,
Uruguay, Argentina, Chile, Turquía, Irán,
Libia, Nigeria, Angola, Tanzania, Namibia,
India, China, Singapur, Australia, Nueva
Zelanda
EEUU, Inglaterra, Portugal, Japón.
Duratex Argentina Bélgica, EEUU.
Elaboración propia en base a Revista Valor (2009;2011)
Así nuestro aliado estratégico, nuestro par en el Mercosur, con quien compartimos
intereses y valores comunes, se ha transformado en poco tiempo en un actor central
en las relaciones económicas internacionales en general, y en el sistema global de IED
en particular. Si la simetría funcional en el sistema global IED provocaba estrategias
diferenciadas pero intereses compartidos (atracción de flujos de IED) la actual
asimetría complejiza la ecuación.
3. Implicancias para la relación bilateral entre Argentina y Brasil.
En trabajos anteriores se analizaron las implicancias económicas y políticas que
produce la nueva condición de Brasil como inversor neto de IED en Argentina para la
relación bilateral (Actis, 2011) así como los cambios en las valoraciones
gubernamentales sobre dicho fenómeno (Actis, 2012). Continuando con el esfuerzo de
comprender las implicancias que tiene la asimetría funcional en el sistema global de
IED para la relación bilateral entre Argentina y Brasil, en esta oportunidad,
intentaremos señalar y remarcar por qué consideramos que la asimetría en cuestión -
como cualquier otra asimetría - es un factor que tiene más efectos nocivos que
positivos para la vinculación. En otras palabras, la asimetría tiene un carácter
centrípeto y distorsivo para el afianzamiento en el actual estado del vínculo bilateral.
Esta situación obedece a que los intereses -y las percepciones- de un país receptor
con los de un país receptor/emisor de flujos de IED son divergentes, utilizando una
metáfora lúdica, si Argentina y Brasil jugaban en el mismo tablero, ahora juegan en
tableros diferentes.
Sostener esto no implica desconocer ni subestimar los efectos positivos que trae la
internacionalización de capitales brasileños para la relación bilateral. No obstante,
hasta el momento son escasos y “potenciales”.
En la dimensión económica, el principal efecto positivo para la relación bilateral -y para
el Mercosur- se enmarca en la posibilidad de avanzar en la aludida integración
productiva, entendida esta como un sistema de transacción entre firmas (mercados,
acuerdos, alianzas, subcontratación, etc.) que definen nexos entre los diferentes
segmentos o, si se quiere, entre los diferentes núcleos de generación de excedentes y
acumulación de capital. Esta definición de cadena productiva se puede ampliar
incorporando, además de la interdependencia de transacciones comerciales,
productivas y tecnológicas, otras dimensiones como las derivadas de la propiedad
común de las firmas, alianzas estratégicas entre empresas o el goce común de
políticas de fomento. (MERCOSUR,2006).
El concepto de integración productiva se asocia al de cadenas de valor. Las empresas
que están vinculadas a una misma cadena de valor deberían estar interesadas en el
funcionamiento de sus pares situadas en otras fases del proceso (hacia delante o
atrás). Sobre todo deberían percibir como beneficiosa y necesaria la cooperación, la
coordinación y, por qué no, el abordaje conjunto de una estrategia productiva y de
inserción externa competitiva
La IED cruzada entre países de la región es una de las vías más poderosas para
concretar un proceso de complementación e integración productiva en el Mercosur
(MERCOSUR,2006). En efecto, el fomento de la IDE cruzada entre los países del
Mercosur, así como la concreción de alianzas estratégicas y/o joint ventures a nivel
regional son una buena oportunidad para que la región sirva de primer plataforma para
una transnacionalización posterior de las empresas de la región hacia los mercados
más dinámicos y atractivos del mundo.
En este aspecto se observa aún pocos avances. La evidencia empírica muestra un
incipiente nivel de integración productiva (tanto por Joint-venture como por cadenas
conjuntas de valor) entre Argentina y Brasil por medio de IBD. En lo concerniente a la
concreción de Joint-venture, entre 2007 y 2008, solamente cuatro15 proyectos de
inversiones brasileñas fueron destinadas a la creación de empresas conjuntas. Como
señala el informe “Complementaridade Produtiva entre Brasil e Argentina:
Oportunidades de negócios conjuntos para promover a integração” (ABDI, 2010),
existen oportunidades en diversas áreas como petroquímica, bebidas, textil, siderurgia,
minería para profundizar la integración productiva binacional. Empero, el proceso
inversor que vienen desarrollando las grandes empresas de Brasil tiende a liderar y
concentrar los distintos eslabones de las cadenas de valor. El caso emblemático es la
firma Brasileña AmBev donde tiene participación preponderante en todos los
eslabones de la cadena de cerveza, desde la producción a la comercialización.
A esta situación, debe sumarse la profundización, desde 2008, de la administración
del comercio bilateral y el recelo entre los gobiernos por prácticas proteccionistas. La
poca voluntad de Brasil de autolimitar su expansión industrial y la política de
sustitución de importaciones de argentina atentan contra la integración productiva16.
No obstante las potencialidades de la integración productiva, la esencia de la
asimetría estudiada trae consigo dificultades que afectan inexorablemente una relación
bilateral ponderada y pensada como estratégica por ambos gobiernos desde 2003,
que resalta la inserción conjunta de ambos países en el mundo.
Dicha percepción quedó plasmada en el “Consenso de Buenos Aires” firmado por
Néstor Kirchner y Lula da Silva: “…nuestras naciones deben definir su futuro en el
15
En 2007 la empresa Cyrela invirtió 30 millones de dólares para la creación, junto con la argentina Irsa,
de un joint-venture en el sector inmobiliario y de construcción. En 2009 Petrobrás firmó un acuerdo con
YPF y Pan Américan Energy para la perforación de tres cuencas en el mar argentino. En mayo de 2010 la
brasileña Eletrobras anunció la construcción junto con el gobierno Argentino, en el marco de la iniciativa
IIRSA, de una usina binacional. Por último, en diciembre de 2010, la empresa líder en la fabricación de
computadoras en Brasil (Positivo informática) decidió entrar al mercado argentino por medio de un joint-
venture con la argentina BHH. De acuerdo a los los datos suministrados por CINDE-Invest-Brasil.
Disponibles en
http://www.cindesbrasil.org/site2010/index.php?option=com_content&view=article&id=11&Itemid=16
16 Nos referimos por ejemplo al incumplimiento de Brasil de las restricciones voluntarias a las
exportaciones acordadas en el marco del Mecanismo de Adaptación Competitiva (MAC) y a la pretensión
de Argentina de “no importar ni un clavo” según palabras de la presidenta Cristina Fernández.
marco de una agenda que responda a las necesidades, posibilidades y desafíos que
singularizan a nuestros países en el comienzo del siglo XXI17”.
La naturaleza de la Asimetría funcional en el sistema global de IED entre Brasil y
Argentina reside en que: la economía argentina -y su entramado productivo- no ha
podido quebrar en el modelo post convertibilidad la desnacionalización y
extranjerización (Aspiazu, Manzaneli y Schorr 2011) que acentúa su condición
periférica; la economía brasileña –y su entramado productivo- se ha internacionalizado
e insertado en la centralidad del capitalismo global. En lo que va del siglo XXI ambos
procesos no sólo que han transcurrido de forma paralela, se han retroalimentado
mutuamente.
En este punto debemos preguntarnos ¿son singulares las necesidades, posibilidades
y desafíos que atraviesan Argentina y Brasil a comienzo de la segunda década del
siglo XXI, en cuanto a su realidad productiva e inserción económica internacional?. La
asimetría funcional en el sistema global de IED nos muestran que no. A continuación
detallaremos algunos ejemplos que sustentan nuestra respuesta:
i) La explotación minera se convirtió en uno de los sectores más dinámicos y
extranjerizado de la economía argentina post convertibilidad. A su vez, la empresa
brasileña Vale se ha convertido en una de las principales minera del mundo con
inversiones en 35 países, en los que se encuentra la Argentina. Desde 2010 explota
en la ciudad de Malargüe, Mendoza, un yacimiento de potasio. El anunció de inversión
contempla unos 5.000 millones de dólares en 4 años y se espera una producción
anual que superará las cuatro millones de toneladas, siendo exportadas la mayoría de
ellas. Para tal fin, la empresa brasileña se comprometió a la construcción de 400
kilómetros de ferrocarril de carga en Neuquén y Río Negro y a la
modernización/reacondicionamiento de 500 kilómetros de la línea concesionada a
Ferrosur. A su vez también, la empresas construirá una Terminal portuaria propia en
Bahía Blanca, provincia de Buenos Aires18.
El interés de la empresa brasileña coincide con la necesidad de Brasil –al igual que
otras potencias emergentes – de obtener ciertos recursos naturales vitales para su
desarrollo. La expansión del sector de agrobusiness brasileño requiere de ciertos
fertilizantes, como los potásicos, que no se encuentran en su extenso suelo.
17
Documento disponible en http://www.resdal.org/ultimos-documentos/consenso-bsas.html
18 Información de la Secretaría de Información pública, Presidencia de la Nación Argentina, publicada el 5
de diciembre de 2011. Disponible en http://www.prensa.argentina.ar/2011/12/05/26301-vale-do-rio-doce-
adelanto-a-la-presidenta-inversiones-por--25500-millones.php
Los beneficios de la millonaria inversión para Argentina y de la posible reducción del
déficit bilateral comercial con Brasil son menores en comparación con el efecto
político y simbólico que tiene este tipo de prácticas para la relación, prácticas
tradicionalmente asociadas a un vínculo de centro y periferia, y de clara dependencia y
subordinación en relación a los centros de poder. Este tipo de inversiones que hacían
capitales británicos en el siglo XIX en Argentina, en el siglo XXI las hacen capitales
brasileños.
ii) En la Argentina el debate en torno a la IED sigue estando, al igual que en la década
del noventa, enfocado en la relación costos/beneficios de atraer inversiones, en la
discusión sobre qué tipos de inversiones son las que se deben privilegiar y cuáles
desalentar, cómo evitar la fuga de capitales por la remisión de dividendos de las
subsidiarias de las trasnacionales a las casas matrices, entre otras. En Brasil, a dichas
preocupaciones se le han sumado otras que monopolizan en la actualidad el debate
sobre la IED, que se vinculan no a la condición de receptor, sino de emisor. Tanto
desde el sector privado y desde la cámaras empresariales aglutinadas en la
Confederación Nacional de Industrias (CNI,2007); desde el sector público vía la
Agencia Brasileña de Promoción de Exportaciones e Inversiones (APEX), la Agencia
Brasileña de Desarrollo Industrial (ABDI), el Ministerio de Relaciones Exteriores, el
BNDES; como desde la academia (Ramsey y Almeida,2010) se discute qué tipos de
políticas públicas19 pueden ayudar a expandir y consolidar el proceso de
internacionalización de capitales brasileños vía IED.
iii) Un aspecto que ha estado presente desde la salida Argentina de la crisis del 2001
ha sido la pugnacidad entre el Estado y los capitales extranjeros. Debido a la activa
política de firma de TBI que la Argentina tuvo en los años noventa, el Centro
Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) se transformó
en el ámbito jurisdiccional por excelencia para la resolución de las controversias. Esta
tensión con los capitales extranjeros si bien se atenúo una vez superada la crisis, no
desapareció. La renacionalización de YPF volvió a poner en debate la necesidad o no
de denunciar los TBI, decisión que ya tomaron Bolivia y Ecuador. En ese sentido,
economistas, abogados y funcionarios locales e internacionales recomiendan
denunciar esos tratados y construir una nueva estructura jurídica en el marco de la
19
Las mismas giran en torno a la clasificación sobre políticas para la internacionalización que hace la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo: instrumentos o acuerdos
internacionales que protejan las inversiones en el exterior; información y asistencia técnica; incentivos
fiscales; mecanismos de seguridad para las inversiones y financiamiento.
Unasur, debido a ser considerada una problemática regional20. En la Argentina se
buscan resquicios legales para restringir el alcance de los TBI y evitar cualquier
intromisión del Ciadi. Un ejemplo fue la sanción de la Ley que regula la venta de
tierras a extranjeros en donde se excluyó a las transacciones de este tipo del concepto
de “inversión”. En cambio, en Brasil la discusión sobre los TBI y las presiones al
gobierno se encuentran en la dirección opuesta. La condición de emisor neto de IED
conlleva a que en Brasil se comience a percibir la necesidad de proteger las
inversiones de las empresas multinacionales brasileñas cambiando la lógica defensiva
de los noventa por una ofensiva.
En esta dirección el abogado brasileño y asesor de Enel Brasil Participações, Pedro
Alberto Costa Braga de Oliveira, sostiene que: “Brazil has become a capital exporter,
with Brazilian multinationals doing business all over the world. Therefore, the worst
consequence of failing to sign the ICSID Convention and not ratifying BITs is that
Brazilian companies are unprotected” (Vis-Dunbar y Whitsitt, 2008). Argumentos
similares esgrime Rubens Barbosa, Presidente del Consejo de Comercio Exterior de la
FIESP, sosteniendo que: “acontecimentos recentes envolvendo empresas públicas e
privadas brasileiras na Bolívia e no Equador chamam a atenção para outro potencial
obstáculo à expansão das empresas brasileiras no exterior: a ausência de tratado de
proteção e garantia do investimento[…]o Brasil não dispõe de nenhum acordo de
proteção e garantia de investimento com os países da América do Sul, onde os riscos
para as empresas multinacionais brasileiras estão aumentando rapidamente... 21
iv) La emergencia de multinacionales brasileñas en un contexto de una fuerte base
industrial y de sectores vinculados a la exportación agrobussiness han provocado un
cambio en la base doméstica y en los intereses brasileños a la hora de negociar en
ámbitos multilaterales, más precisamente en la OMC. Con el transcurrir de la década
del 2000 se observó en Brasil un paulatino abandono de las posturas defensivas por
otras ofensivas en relación a la economía mundial (Motta Veiga y Polónia Rios, 2010)
trastocándose la tradicional percepción de amenazas a favor de las oportunidades.
Este cambio se observa principalmente en relación a productos industriales y
manufacturados (conocidos como AMNA en el marco de la OMC). Contrariamente, en
el caso argentino el proceso de industrialización iniciado en la post convertibilidad
generó la aparición de sectores sensibles que demandaban protección para su
consolidación. Como argumenta Zelicovich (2012) a lo largo de la década que llevan
20
Véase Premici, Sebastián, “Injusticia…”, Suplemento Económico Cash, Página 12, 13/5/2012.
21 Véase http://www.eagora.org.br/arquivo/protecao-de-investimentos-no-exterior/
en proceso las negociaciones la posición negociadora de Argentina no fue estática
sino que se fue ajustando al contexto interno y externo (impacto de la crisis
internacional). Si bien no se ha dejado de lado los reclamos agrícolas, sí se produjo un
evidente giro de énfasis en la posición negociadora hacia los temas de AMNA,
pasándose entonces a definir el rasgo distintivo de la posición negociadora más bien
como defensivo.
Lo descripto supra nos permite entender porqué las posturas de Argentina y Brasil que
fueron coincidentes en la Ministerial de Cancún en 2003 pasaron a divergir en la
miniministerial de Ginebra en 2008 donde Brasil aceptó concesiones en los sectores
industriales rompiendo la postura negociadora conjunta del Mercosur.
Cabe recordar que las fracasadas negociaciones en Ginebra trajo un fuerte
cimbronazo en el vínculo bilateral. Este ejemplo evidencia como la asimetría funcional
en el sistema global de IED es un factor que explica, entro otros, las actuales
dificultades que tienen ambos países en la coordinación de posiciones de tipo
económicas para negociar en el plano internacional.
Conclusiones
El funcionamiento y la dinámica del sistema global de IED refleja en última instancia la
marcha de un orden internacional determinado. La aparición y consolidación de flujos
de IED de tipo Sur-Sur y Sur-Norte finalizada la primera década del presente siglo
muestran de manera acabada una redistribución del poder económico a nivel
internacional debido al surgimiento de los denominados poderes emergentes, siendo
Brasil uno de ellos.
Como hemos explicitado, la nueva condición de Brasil como emisor de flujos de IED
ha provocado la bifurcación de los caminos con respecto a la Argentina. El paso de
una situación de simetría a otra asimétrica en el sistema global de IED trae consigo
múltiples interrogantes en torno a las implicancias que tiene este reciente fenómeno
para la relación bilateral. El presente trabajo intentó, por un lado evidenciar y explicar
dicha situación, por el otro, reflexionar sobre los efectos que tiene la asimetría
funcional en el sistema global de IED para el afianzamiento el vinculo bilateral
estructurado, desde la redemocratización y más especialmente desde el 2003 en
adelante, desde la “singularidad” de necesidades, posibilidades, desafíos e intereses
con vista a la inserción internacional.
A pesar de ciertos beneficios como pueden ser una mayor interdependencia o la
potencialidad de la denominada integración productiva debido a las importantes
inversiones brasileñas en Argentina, la asimetría genera dificultades en la relación
bilateral y atenta contra uno de los pilares en los cuales se ha constituido el vínculo: la
visualización de Argentina y Brasil como países que tienen intereses comunes o
“singulares” para hacer alusión al término utilizado en el “Consenso de Buenos Aires”.
La millonaria inversión de la empresa Vale para la explotación de potasio, el distinto
enfoque en cuanto a las políticas públicas de uno y otro país en torno a la IED, el
tema de la protección de inversiones en relación a los TBI y las posiciones contrarias
en torno a las negociaciones multilaterales de comercio en la OMC, son pequeños
ejemplos que muestran como la asimetría funcional impacta negativamente,
distorsionando la anhelada y manifiesta pretensión gubernamental de una inserción
internacional conjunta.
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Relaciones entre América del Sur y
China: ¿una alternativa para una
inserción internacional autónoma?
Baroni, Paola & Rubiolo, M. Florencia
Universidad Siglo XXI
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
Resumen:
La actual crisis económica y financiera mundial favoreció un mayor acercamiento entre
las economías sudamericanas y China profundizando el salto cualitativo y cuantitativo
de la relación. Sin embargo, la creciente concentración del comercio en este gran
socio oriental ha comenzado a generar temores de una nueva relación de
dependencia reproduciendo un patrón de inserción centro-periferia.
Nuestro propósito es analizar las relaciones de América del Sur con China en el actual
siglo, focalizándonos en los cuatro principales socios comerciales sudamericanos –
Argentina, Brasil, Chiles y Perú-. El análisis es realizado a la luz de los conceptos de
inserción internacional y diversificación. Complementaremos nuestro trabajo como una
visión sobre los vínculos con el Sudeste de Asia, por su potencial para lograr una
mayor diversificación con una región con proporciones más cercanas a las
sudamericanas.
El artículo se divide en dos principales apartados, el primero que se orienta al
tratamiento de los vínculos comerciales y el segundo en el que sintetizamos las
características de las relaciones político diplomáticas.
Palabras Clave:
América del Sur – República popular China – diversificación – relaciones comerciales
Introducción
América del Sur ingresó en el siglo XXI con una larga historia de dependencia de
grandes centros económicos Occidentales, que ocupaban un lugar prioritario en la
agenda externa de los Estados de la región. La búsqueda de una inserción con un
mayor nivel de autonomía que permitiera reducir esta histórica dependencia se
combinó hacia principios de los 2000 con el acercamiento de China hacia el
continente. El gigante asiático pronto comenzó a ser visto por los estadistas de la
región sudamericana como una alternativa viable de inserción internacional que
permitiría ampliar los márgenes de toma de decisiones de los países.
La actual crisis económica y financiera mundial favoreció un mayor acercamiento entre
las economías sudamericanas y China profundizando el salto cualitativo y cuantitativo
de la relación. Sin embargo, la creciente concentración del comercio en este gran
socio oriental ha comenzado a generar temores de una nueva relación de
dependencia reproduciendo un patrón de inserción centro-periferia.
Los notables y rápidos cambios acaecidos en el ámbito comercial en relación con la
RPC han concentrado la atención de estadistas y académicos. Sin embargo,
entendemos que su presencia en la región se ha extendido paulatinamente a otras
esferas como la cultural –a través de los institutos Confucio-, la militar –ejemplo de ello
fue su participación en la misión de paz de Haití, MINUSTAH, desde 2004 (Malena,
2012)-, la financiera –como la participación en el BID, donde fue aceptado como
miembro en 2008 (Ellis, 2009:3)-, entre otras.
En virtud de la centralidad que el capítulo comercial ha adquirido para las economías
sudamericanas en su vinculación con Beijing, la misma será objeto central de nuestro
trabajo. Nuestro propósito es analizar las relaciones de América del Sur con China en
el actual siglo a la luz de los conceptos de inserción internacional y diversificación.
Complementaremos nuestro análisis como una visión sobre los vínculos con el
Sudeste de Asia, por su potencial para lograr una mayor diversificación con una región
con proporciones más cercanas a las sudamericanas.
América del Sur en la agenda externa de Beijing
Resulta ineludible hacer un repaso de los principios de la política exterior China a fin
de comprender la relación de América del Sur con el gigante asiático en la última
década. Para Beijing, América Latina en general se inscribe dentro de una amplia
estrategia de inserción internacional y, al día de hoy, esta región ocupa un lugar de
menor relevancia en la externa china que el Sudeste de Asia y que África (Armony,
Strauss, 2012:2).
La política exterior china hacia América Latina debe ser comprendida dentro de un
contexto más amplio de política exterior, que se conoce como Going Out strategy1. A
través de ella el gobierno de la RPC desde 2000 ha estimulado a grandes empresas
estatales o empresas respaldadas por el Estado, “a salir al mundo en búsqueda de
oportunidades de inversión” (Armony, Strauss, 2012:2). A su vez se incentiva la
creación de compañías que sean internacionalmente competitivas, con la intención de
superar la reputación de productor de manufacturas de baja gama (Yueh, 2012:9).
Los intereses de China en América Latina son, en primer lugar, la adquisición de
materias primas tanto para la alimentación como para sostener su proceso de
desarrollo industrial; en segundo lugar, la obtención de mercados para sus productos
dada la dificultad para ubicarlos en su propio mercado por cuestiones económicas y
culturales de la población2; en tercer lugar, aislar internacionalmente a Taiwán ya que
en la región se encuentra un alto porcentaje de los países que lo reconocen3; y por
último, asegurar alianzas estratégicas como parte de su posicionamiento mundial
(Ellis, 2009:9).
El acercamiento de China a América del Sur ha presentado características distintivas
respecto de América Central y del Norte. La menor competencia en términos
comerciales, la mayor complementariedad económica la menor presencia de Estados
Unidos en la parte Sur del continente, han sido variables que favorecieron una mayor
presencia del país asiático así como un crecimiento más acelerado de las
vinculaciones específicamente comerciales. De aquí en adelante concentramos
nuestra atención en analizar el acercamiento de Beijing a América del Sur, tanto de
manera conjunta como bilateral con Argentina, Brasil, Chile y Perú.
Como se inserta China en América del Sur
1 También conocida como Going Global Strategy.
2 La población tiende a ahorrar entre un 40 y un 45% de sus ingresos, como consecuencia los ingresos
que en otras sociedades irían dirigidos hacia la adquisición de bienes de consumo en China se dirigen a
la inversión (Ellis, 2009:10).
3 Actualmente reconocen a Taiwán 12 países de América Latina: Belice, República Dominicana, El
Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Saint Christopher and Nevis,
Santa Lucia, y San Vicente y las Granadinas (Eguizábal, 2012:23).
Dentro de América del Sur, los países en los que concentramos nuestra atención en
este trabajo son Argentina, Brasil, Chile y Perú. Estos cuatro Estados son los
principales socios comerciales de China en la región, y los principales mercados de
origen de las exportaciones sudamericanas hacia el gigante asiático (UNComtrade,
2012)4.
Mencionamos en la introducción que uno de los mayores temores respecto del
creciente papel de China en América del Sur se concentra en la esfera comercial. La
configuración de un intercambio comercial interindustrial, donde se exportan materias
primas y productos con escaso valor agregado desde la región americana y se
importan productos con alto valor agregado amenaza con brindar mayores
desincentivos al desarrollo industrial local y favorecer la permanencia de un patrón de
intercambio desfavorable para nuestra región. Este peligro, se menciona como uno de
los tantos problemas que el arribo de China puede generar a las economías
sudamericanas.
A pesar de estas características generales respecto de la relación de la región con la
RPC, podemos identificar también numerosas implicancias comerciales disímiles para
cada país tomado individualmente. Los análisis que se realizan respecto de la
presencia comercial de China en la región tienden a tratar a la misma como un todo, y
a identificar las características comunes con una escasa profundización en las
particularidades de la relación con cada Estado.
Si nos detenemos a observar los flujos de intercambio entre la RPC y sus principales
socios en América del Sur de manera individual, notamos en primer lugar, cierta
heterogeneidad entre los países sudamericanos en su relación con China. La primera
diferencia está dada por la balanza comercial de cada país con su par asiático. En los
casos de Brasil y Chile observamos una balanza superavitaria para ambos en la mayor
parte del período de estudio. Como puede observarse al comparar los gráficos 1 y 2,
las exportaciones brasileras superaron a las importaciones procedentes de China de
2009 en adelante. Chile, por su parte, mantuvo un superávit comercial de manera
ininterrumpida entre 2007 y 2011.
Por otro lado, Argentina presenta un escenario diferente, dado que sus exportaciones
a China superaron sus importaciones procedentes de ese país sólo en 2007 y muy
4 El primer socio comercial en 2011 fue Brasil con un total de 77 mil millones de dólares entre
importaciones y exportaciones, el segundo Chile con 31 mil millones, el tercero Argentina con 17.8 mil
millones y el cuarto Perú con 13 mil millones. El quinto socio sudamericano fue Venezuela con un monto
de 4.8 mil millones de dólares. (UNComtrade, 2012)
levemente. A partir de 2008 hasta 2011 las importaciones superaron a las
exportaciones argentinas hacia China, arrojando una balanza deficitaria para el país
sudamericano. En 2011 el total exportado por Argentina a la RPC fue de 6.237
millones de dólares y el total importado de ese país fue de 11.627 millones
(UNComtrade, 2012).
En el caso de Perú, el menor socio de los cuatro países incluidos en este estudio, la
balanza comercial con China presentó un movimiento fluctuante, pero con una
predominancia del superávit. Las diferencias entre los montos exportados e
importados por año fueron mínimos en comparación con los restantes socios
analizados.
En términos de participación porcentual de las exportaciones hacia China en las
ventas totales de cada uno de los cuatro países, la tabla 1 presenta los valores por
años. En la tabla 2 presentamos los datos correspondientes a la participación
porcentual de las importaciones procedentes del país asiático.
Fuente: elaboración propia con datos de UNComtrade, 2012
0,00
5.000.000,00
10.000.000,00
15.000.000,00
20.000.000,00
25.000.000,00
30.000.000,00
35.000.000,00
2007 2008 2009 2010 2011
Argentina Brasil Chile Peru
Gráfico 1: Importaciones por país desde China, 2007-2011
en miles de dólares
Fuente: elaboración propia con datos de UNComtrade, 2012
Fuente: elaboración propia con datos de UNComtrade, 2012
0,00
5.000.000,00
10.000.000,00
15.000.000,00
20.000.000,00
25.000.000,00
30.000.000,00
35.000.000,00
40.000.000,00
45.000.000,00
50.000.000,00
2007 2008 2009 2010 2011
Argentina Brasil Chile Peru
Gráfico 2: Exportaciones por país a China, 2007-2011
en dólares
9,26
6,69
15,01
10,83
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
16,00
Argentina Brasil Chile Peru
Gráfico 3: Exportaciones por país a China, 2007
en porcentaje del total nacional
Fuente: elaboración propia con datos de UNComtrade, 2012
A pesar del constante incremento de las exportaciones de los cuatro países a China
en los años del presente estudio –a excepción de los años 2008-2009 afectados por la
crisis económica mundial- observamos algunas diferencias en la participación
porcentual de las exportaciones al país asiático en el total de ventas de cada uno. En
este sentido, el contraste entre la tendencia decreciente que muestra Argentina y la
tendencia incremental en los tres restantes países sudamericanos no puede pasarse
por alto. En el primer caso, las ventas hacia China pasaron de representar una 9.2%
en 2007 a un 7.4% en 2011. Mientras en el caso de Brasil se produjo un salto del 6.7%
en 2007, a un 17.3% en 2011, el país de la región que atravesó el mayor incremento
porcentual en las ventas a China. Aunque los casos de Perú y Chile no muestran un
movimiento de la envergadura del brasilero, también observamos un incremento
sustantivo en la porción de exportaciones dirigidas a la RPC, en el caso de Chile el
mismo fue de un 7.8% -entre 2007 y 2011- y en el de Perú de un 4.5%
aproximadamente (ver tabla 1).
Tabla 1: Exportaciones a China sobre las ventas totales,
7,43
17,31
22,85
15,25
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
Argentina Brasil Chile Peru
Gráfico 4: Exportaciones por país a China, 2011
en porcentaje del total nacional
por país, 2007-2011 - en porcentaje
Argentina Brasil Chile Perú
2007 9.26 6.69 15.01 10.83
2008 9.08 8.29 13.77 11.94
2009 6.59 13.20 23.31 15.25
2010 8.51 15.58 24.57 15.44
2011 7.43 17.31 22.85 15.25
Fuente: elaboración propia con datos de UNComtrade, 2012
Tabla 2: Importaciones desde China sobre las compras totales,
por país, 2007-2011 - en porcentaje
Argentina Brasil Chile Perú
2007 11.39 10.46 10.07 12.09
2008 12.36 11.57 13.63 13.59
2009 12.43 12.46 14.68 14.95
2010 13.54 14.15 17.59 17.13
2011 15.11 14.49 16.95 16.75
Fuente: elaboración propia con datos de UNComtrade,
2012
En línea con lo planteado en los primeros párrafos de nuestro trabajo, el mayor
protagonismo adquirido por China en las exportaciones de los países sudamericanos
repercutió en el papel desempeñado por otros destinos, más tradicionales. La RPC
comenzó a aparecer, hacia principios de 2000, como una alternativa de inserción
comercial, dada la magnitud de su mercado y la complementariedad existente entre
las economías sudamericanas y la asiática. El cambio en la participación de los socios
comerciales fue diferente en cada país aquí analizado.
En el caso de Chile, cuyo comercio externo ha mostrado una mayor orientación hacia
el Pacífico en comparación con el resto de los países analizados, la participación de
Japón y de Estados Unidos disminuyó de forma paralela al incremento de la de la RPC
en el mismo período. Mientras en 2000 el 16.5% de las exportaciones se dirigían a
Estados Unidos y el 14% a Japón, en 2011, ambos países dieron cuenta del 11% de
participación en las exportaciones cada uno. Sin dudas, la RPC se constituyó como
una alternativa a mercado tradicionales, reemplazando a Estados Unidos como
principal socio comercial en sólo una década, y superando a su predecesor en el
porcentaje de participación (China recibió el 23% de las exportaciones chilenas en
2011, mientras el máximo recibido por Estados Unidos en la última década fue de 20%
en 2002).
Para Brasil, aunque la participación China en su comercio externo atravesó un cambio
vertiginoso en la última década, su participación como destino de las exportaciones no
ha superado aún el máximo alcanzado por los Estados Unidos en 2002 del 25.7%. No
obstante, la caída de la porción exportada hacia el tradicional socio norteamericano
resulta sorprendente, dado que habiendo sido el destino de más de un cuarto de las
ventas brasileras, en 2011 su participación cayó al 10.1%, mientras la de China pasó
del 3% en 2001 al 17% en 2011.
En el caso de Argentina encontramos como rasgo distintivo la permanencia de Brasil
como primer destino de las exportaciones de país entre 2000 y 2011. Se produjo, no
obstante, una reducción de su participación que en 2000 fue del 26% y en 2011 del
20%. Este porcentaje fue absorbido en parte por China, destino hacia el que se
dirigían el 3% de las ventas argentinas en 2000 y el 7.3% en 2011. Estados Unidos fue
desplazado del segundo puesto como destino de las exportaciones en 2000 al cuarto
en 2011, en paralelo a una caída del porcentaje exportado hacia ese país de un 12%
en 2000 a un 5% en 2011. Un segundo rasgo distintivo es que, a diferencia de los dos
países analizados antes, Argentina ha destinado una mayor porción de sus
exportaciones a países sudamericanos (en promedio entre 2007 y 2011 se destinó el
27% de las exportaciones del país a Brasil y Chile, mientras que en el caso de Brasil
este valor fue de aproximadamente 11%, y en el de Chile inferior al 8%5).
Por último, para Perú el primer socio comercial durante todo el período de estudio –a
excepción del año 2011- fue Estados Unidos. No obstante ello, la participación de
China en la estructura exportadora peruana atravesó un notable incremento de un
6.4% en 2000 a un 15.2% en 2011. La participación de Estados Unidos, por su parte,
se redujo de un 27.9 en 2000 a un 13.3 en 2011. Se da también una redefinición del
destino de las exportaciones, de la mano del crecimiento de China.
Es decir, en los cuatro casos comprobamos, con las particularidades de cada uno, que
China se convirtió en una alternativa como destino de exportaciones a socios
tradicionales para los países sudamericanos. Esta tendencia sin embargo no ha
redundado en una mayor diversidad de destinos de exportación, y en una reducción de
la concentración, sino más bien en la configuración de un nuevo patrón, donde las
ventas se concentran en otro punto del globo. Para Chile y Brasil en China, y para
Perú en China y Estados Unidos. Argentina aparece como una excepción con una alta
5 Considerando los países incluidos entre los diez principales destino de las exportaciones de cada uno.
concentración en un socio regional –Brasil- manteniendo un patrón preexistente al
auge de China en el comercio sudamericano.
Respecto de la composición de las exportaciones observamos en los cuatro casos una
alta concentración en escasos productos de origen primario o con un bajo valor
agregado. En el caso de Argentina, en 2011 tres productos dieron cuenta del 85% de
lo vendido a China: porotos de soja (70.4%), aceite de soja (7,7%) y petróleo (6.7%).
En el de Brasil encontramos como principales exportaciones los minerales de hierro
aglomerados y no aglomerados (44.6%), porotos de soja (24.7%) y petróleo (11%).
Estos tres productos dieron cuenta del 80% de lo exportado.
En el caso de Chile puede verse una alta concentración en productos derivados del
cobre. En 2011, tres de los cuatro principales productos vendidos fueron derivados de
este elemento: cátodos (56%), mineral de cobre (19%) y ánodos (4%). Los minerales
de hierro también tuvieron una alta participación con un 5.2% de participación. Por
último, las exportaciones peruanas hacia China se compusieron, al igual que en el
caso chileno, mayoritariamente de minerales. Los principales fueron el mineral de
cobre (34.7%), el de hierro (14.5%) y el de plomo (10.5%). Una excepción en este
sentido fueron las harinas de pescado, el segundo producto exportado hacia el
mercado asiático, que dio cuenta el 14.6% de las ventas. (Uncomtrade, 2012)
La composición de las canastas exportadoras de los cuatro países analizados
muestran un alto grado de concentración en productos de origen primario y derivados,
que coincide con las prioridades de abastecimiento de recursos naturales y
energéticos que guían la política exterior China hacia diferentes regiones del
hemisferio Sur. Retomando lo planteado en los párrafos iniciales, América del Sur es
para Beijing un territorio más de donde extraer recursos necesarios para su propio
crecimiento y desarrollo. El análisis comercial hasta aquí realizado muestra que, a
pesar de que China ha logrado reemplazar en parte a los socios tradicionales de
América del Sur como destino de las exportaciones, la inserción sudamericana en este
nuevo escenario comercial ha demostrado pasividad y adaptación a las necesidades
chinas. En los próximos párrafos profundizamos en las acciones que desde la política
exterior han implementado cada uno de los países analizados. Nuestra intención es
distinguir si, a pesar del escenario comercial de mayor dependencia que hemos
presentado, se observan en el plano político diplomático iniciativas tendientes a
establecer una relación de mayor simetría.
El interés de América Latina en China
En los últimos años, China se ha convertido para la mayoría de los países
Latinoamericanos en la principal fuente de crecimiento de las exportaciones. En el año
2009 –año de mayor impacto de la crisis- las exportaciones de América Latina y el
Caribe (ALyC) hacia Estados Unidos se redujeron un 26% y hacia Europa un 29%,
mientras que las destinadas a Asia cayeron solo un 4%. Dentro de este marco, las
exportaciones a China fueron la excepción y crecieron un 11% (CEPAL, 2011).
A pesar de la diferencia cultural y la distancia geográfica, China se ha convertido en
uno de los centros de interés por parte de los gobiernos latinoamericanos. Aunque las
motivaciones del acercamiento a China varían según los Estados, se pueden
identificar –según Ellis (2009:24) tres grandes causas: primero, lograr un proceso de
crecimiento económico a través de las exportaciones (export-led growth) que permita ir
hacia el desarrollo; segundo, la búsqueda de inversión extranjera directa (IED) que
ayude a dicho proceso de desarrollo, y tercero, una alternativa de inserción
internacional ante los Estados Unidos y Europa, socios tradicionales que se han ido
replegando de la región.
En el caso específico de América del Sur, la relación ha estado dominada casi
exclusivamente por el comercio6. A diferencia de la mayoría de las naciones de Centro
América y el Caribe, los países de América del Sur bajo estudio –sobre todo Argentina
y Brasil-, cuentan con sectores industriales y manufactureros desarrollados, y por lo
tanto, el ingreso de productos chinos ha generado en algunos sectores industriales,
una cierta resistencia a la expansión del comercio con China y sobre todo, a un
potencial Acuerdo de Libre Comercio (ALC). A pesar de esta situación, la relación con
China también ha generado –sobre todo para sectores industriales basados en
tecnología- oportunidades para realizar alianzas estratégicas o joint ventures y
promover la cooperación tecnológica. Ellis (2009:33) marca que uno de los obstáculos
que se observa en la relación entre la región y China es la cordillera de los Andes, ya
que la misma separa los puertos chilenos del Pacífico del resto de los países de la
región, haciendo que la logística, tiempo y costos del transporte, se encarezcan.
Respecto a la Inversión Extranjera Directa (IED) china en ALyC, es notorio que la
mayoría se concentra en paraísos fiscales como son las Islas Caimán y las Islas
Vírgenes Británicas (CEPAL, 2011). En cuanto a las inversiones de las empresas
públicas chinas, las mismas se concentran principalmente, en el sector de los recursos
naturales –sobre todo en la extracción- . Aunque el monto y alcance es aún limitado,
6 La excepción es Paraguay, único país de la región que todavía reconoce a Taiwán.
en el año 2010, China se convirtió en el tercer país inversor en la región. Entre las
inversiones que se destacan están las de Sinopec –adquirió el 40% de las operaciones
de Repsol-YPF en Brasil-; las petroleras CNOOC y Sinochem que anunciaron
adquisiciones en Argentina y Brasil; Chinalco y Minmetals han invertido en minería en
Perú y Wuhan en Brasil. Huawei y ZTE han invertido en telecomunicaciones; y BYD,
Chery y Geely en el sector automotriz (CEPAL, 2011). Según la CEPAL Brasil,
Argentina y Perú son las principales plazas de dicha inversión.
Otra de las acciones de China para su posicionamiento internacional, ha sido la
cooperación económica. La misma ha estado centrada principalmente en Asia y África,
recibiendo la región latinoamericana en el bienio 2007-2008, solo un 7% del total
mundial. Brasil, México y Venezuela han sido los principales receptores, siendo el
rubro de cooperación más importante el de ejecución de proyectos (CEPAL, 2011).
A continuación, realizaremos un análisis de la relación comercial entre China y Chile,
Brasil, Argentina y Perú.
Relación Chile-China
Chile fue el primer país sudamericano en establecer relaciones diplomáticas con
China –en 1970 durante el gobierno socialista de Salvador Allende- y asumir la política
de una sola China. A pesar del derrocamiento del gobierno socialista, el gobierno
dictatorial de Pinochet no afectó las relaciones, por el contrario, el pragmatismo desde
ambos lados llevó a que la relación fuese positiva, experimentando un crecimiento de
la cooperación en los ámbitos político, económico-comercial, cultural y científico-
tecnológico. Desde 1990 todos los presidentes de Chile y China han intercambiado
visitas oficiales así como un gran número de altas autoridades de gobierno,
delegaciones parlamentarias y misiones comerciales. También fue Chile el primer país
sudamericano en apoyar su ingreso a la Organización Mundial del Comercio en 1999,
lo cual fue retribuido con la visita del presidente chino Jiang Zemin en Abril de 2001,
constituyendo la primera visita de un presidente de la RPC al país. Siguiendo con el
desarrollo de las relaciones, Chile fue también el primer país de la región en
reconocerla como economía de mercado en 2004 (Embajada de Chile en China). Un
dato importante sobre el incremento de la relación entre ambos, está en que en el
período de una década -1997 y 2006-, el comercio bilateral se expandió un 641%
(Infomativos.net, 2007).
Al poco tiempo, Chile se convirtió en el primer país de Latinoamérica en firmar un
Tratado de Libre Comercio (TLC) con la RPC en 2005, el cual entró en vigencia en
Octubre de 2006. Dicho tratado consta de una negociación progresiva en tres etapas:
i) El Tratado de Libre Comercio en Bienes (TLC); ii) el Acuerdo Suplementario de
Comercio de Servicios y, iii) el Protocolo de Inversiones, estos dos últimos entraron en
vigencia en 2008. Además, se estableció un Memorando de Entendimiento en materia
de cooperación laboral y de seguridad social (Ministerio de Relaciones Exteriores de
Chile, 2011). A esto se le suma, además, que fue el primer país de América Latina en
albergar un Instituto Cultural Chino (en 1952) y el primer país de la región en realizar
un joint venture con China en 1982 (Beijing Copper Company) (Embajada de Chile en
China).
Chile es uno de los países de la región que cuenta con una de las mejores estructuras
gubernamentales, logísticas y de infraestructura para comerciar con el Asia Pacífico.
Participa en diversas organizaciones vinculadas a dicha región y a China, como el
Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (PECC por sus siglas en inglés), el
Foro de Cooperación Económica del Asia Pacífico (APEC por sus siglas en inglés) y
el FOCALAE (Foro de Cooperación América Latina - Asia del Este). Gracias a una
política de regionalismo abierto y a una activa política comercial, Chile ha
incrementado su red de acuerdos con la región (Wilhelmy, 2010:129-130) y ha
participado en diferentes negociaciones, acuerdos y reuniones que se han realizado
no sólo con el gigante asiático, sino con los demás países de la región desde el
comienzo del siglo veintiuno. Tanto en el gobierno de la presidenta Bachelet como en
el del presidente Piñera, se han realizado visitas de Estado, al igual que diversas
misiones comerciales y reuniones entre Cancilleres y distintos funcionarios de
gobierno.
El gobierno chileno ha creado un sistema que permite la promoción de sus
exportaciones como así también apoyar a las empresas chilenas en sus transacciones
comerciales en China. Así no sólo cuenta con la Embajada en Pekín, sino que posee
oficinas en Shanghái y Hong Kong. ProChile, por su parte, tiene oficinas en cada uno
de los ministerios de China involucrados en el comercio con Chile, para así poder
asesorar a sus empresarios. Además, el Banco de Chile ha instalado oficinas, las
cuales proveen servicios a sus clientes comerciales que llevan a cabo negocios en
dicho país (Ellis, 2009).
Como Chile no posee desarrollada una industria con gran valor agregado y
tecnológico, importa gran parte de dichos productos, sobre todo bienes de consumo.
Esta situación ha creado un mercado propicio para las motocicletas, autos y camiones
chinos (EMOL., 2011). Pero no es el único sector que ha encontrado un lugar para su
desarrollo, también las empresas de telecomunicaciones chinas han puesto un pie en
Chile. Tanto Huawei como ZTE se han instalado en el país transandino, con contratos
para construir redes para la empresa local Transam, entre otras acciones.
En cuanto a las inversiones chinas en Chile, en 2006, CODELCO concluyó un acuerdo
con China Minmetals por el cual el país asiático se comprometía a comprar cobre
chileno a un precio fijo, pagando por anticipado para que así la producción se
expandiera a la par de la demanda (Ellis, 2009:37). También se anunció la
construcción de una fundición de cobre en China, en asociación entre CODELCO y
Yunnan Cooper. A su vez, la empresa chilena ha utilizado a empresas chinas como
Minmetals y Sinochem para abastecerse de explosivos y otros insumos vinculados a la
minería. Pero el cobre no es el único metal, también Chile se ha convertido en el
principal proveedor de nitrato de potasio, fertilizante que se utiliza en China para el
cultivo de tabaco. La empresa chilena Sociedad Química y Minera de Chile es la
proveedora desde los ochenta y en 2008 estableció una joint venture con la empresa
china Migao para construir una planta en China para refinar el nitrato de potasio (Ellis,
2009: 38).
China también se presenta como escenario interesante para las inversiones chilenas.
De acuerdo a ProChile (2011), a diciembre de 2010, las inversiones de unas 60
empresas chilenas en China alcanzaban los 212 millones de dólares, aunque dicha
suma sólo represente el 0,4% del total de inversiones externas. Encabeza los sectores
sobre los cuales se invierte el industrial, con un monto total de 188 millones de
dólares, correspondiente al 88,7% del total; en segundo lugar está el sector servicios
con un 11% del total –principalmente en transporte marítimo- y en tercer lugar está el
sector agropecuario con una participación inferior al 0.3%.
Relación Brasil-China
En el caso de Brasil, su relación con los países de la región asiática data desde finales
del siglo diecinueve. Un elemento constante en su política exterior desde el comienzo
del siglo veinte ha sido el desarrollo económico. En este sentido, los objetivos
centrales han sido la expansión del acceso a los mercados externos, la tecnología, las
inversiones y la cooperación internacional. Siguiendo con este perfil, la construcción
de asociaciones estratégicas ha sido un elemento central de su interés nacional
(Bernal-Meza, 2006:74). A pesar de la existencia de estos conceptos en su política
exterior y de su adopción de la cooperación Sur-Sur, su relación con Asia no ha sido
central; su política exterior se dirigió hacia América Latina, África y Medio Oriente,
siendo la interacción entre ambas regiones reducida a un nivel multilateral,
especialmente vinculada a la agenda de los países en desarrollo. A pesar de que
Brasil entabló relaciones diplomáticas con la RPC en 1974, el único vínculo constante
que Brasil tuvo en Asia fue la relación con Japón (Altemani de Oliveira, 1999). Luego
de la Guerra Fría, la decisión de ampliar sus opciones, sumado al dinamismo que Asia
mostraba, llevaron al incremento de las perspectivas de cooperación entre ambas
regiones, ocupando China el rol que Japón tuvo hasta dicho período (Altemani de
Oliveira, 2006:140). Esto llevó a que Brasil alcanzara el status de “socio estratégico”
por parte de China, siendo así el primer país de la región en lograrlo. A inicios del siglo
21, la relación sino-brasileña se apoya en fuertes lazos políticos, complementados con
fuertes intercambios comerciales, manifestándose este hecho la creación de un marco
institucional en 2004: el Comité de Coordinación de Alto Nivel. Desde la inauguración
de su primer mandato, el presidente Lula estableció como prioridad de su gobierno la
diversificación de los socios comerciales y el estrechamiento de las relaciones
económicas-comerciales con los países del Sur. En este contexto, Asia en general y
China en particular, fueron objeto de numerosas iniciativas. El presidente Lula realizó
visitas de Estado en 2004 y en 2009, recibiendo visitas de su contraparte china en
2004 y 2010 (Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil).
Teniendo en cuenta lo planteado, el gobierno de Brasil ha desarrollado una serie de
mecanismos permanentes de coordinación y de participación de agencias
gubernamentales para la promoción de las exportaciones y para apoyar a las distintas
empresas que quieren llevar a cabo negocios con China. Además de la embajada en
Pekín, el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene oficinas de promoción de
exportaciones también en Shanghai y trabaja en conjunto con la Agencia Brasileña
para la Inversión y Promoción de la Exportación (APEX). También los bancos
brasileños tienen presencia en China: tanto Itaú como el Banco do Brasil, tienen
oficinas comerciales en Shanghai. Recíprocamente, el Banco Chino de Desarrollo ha
establecido una oficina en San Pablo.
En total, Brasil ha suscripto más acuerdos con China que con Estados Unidos. Desde
el 2009 hasta el 2011 se firmaron distintos tipos de convenios y acuerdos sobre
diversas temáticas, como por ejemplo: cooperación en minería y energía; petróleo,
equipamiento y financiamiento en 2009; cuarentena y condiciones sanitarias y
veterinarias de la carne bovina; requisitos fitosanitarios para la exportación de hojas de
tabaco de Brasil; sobre cooperación cultural, sobre propiedad intelectual en 2010,
entre otros. En el Plan de Acción Conjunta 2010-2014 firmado entre ambos países en
2010, se proporciona una visión integrada de las relaciones; se busca fortalecer por
medio de mecanismos de diálogo estratégico y político, una Comisión Sino-brasileña
de Alto Nivel de Concertación y Cooperación; se promueve actividades y proyectos
concretos de cooperación con objetivos precisos hasta 2012 y se instituye
mecanismos de monitoreo de evaluación de los resultados (Ministerio de Relaciones
Exteriores de Brasil, 2010).
Un elemento que resalta en la relación bilateral es la cooperación en el área del etanol,
firmándose instrumentos bilaterales. Asia ocupa una posición destacada en el
desarrollo de nuevas fuentes de energía, lo que genera posibilidades de inversión por
parte de Brasil e intercambio científico-tecnológico. En mayo de 2009, Petrobras firmó
acuerdo con el Banco de Desarrollo de China y con Sinopec por medio del cual
obtiene un préstamo de 10 billones de dólares del banco chino y se compromete a un
abastecimiento de 150 mil barriles de petróleo por día en 2009 y 200 mil por día entre
2010 y 2019. El Memorando de Entendimiento sobre Petróleo, Equipamientos y
Financiamiento firmado en dicho año crea la estructura institucional para dicho
intercambio. Además de lo mencionado anteriormente, la empresa china Sinopec
participó, en asociación con Petrobras, de la construcción del gasoducto de integración
Sudeste-Nordeste (GASENE), inaugurado en 2010 (Ministerio de Relaciones
Exteriores de Brasil, 2010).
Otro aspecto que se destaca de la relación bilateral, es la cooperación en el ámbito
científico-tecnológico, expresado en el Programa Conjunto de Satélites CBERS
(China-Brazil Earth Resources Satellite). Hasta el momento se han lanzado 4 satélites
que brindan información a estaciones terrestres establecidas en Sudáfrica, Egipto e
Islas Canarias, con idea de distribuir gratuitamente las imágenes a los países
africanos. A esto, se le sumaron otras iniciativas como planes de trabajo en ciencias
agrarias, agroenergía, energías renovables, biotecnología y nanotecnología, entre
tantas otras (Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, 2010). Respecto a las
telecomunicaciones, dos de los gigantes asiáticos están instalados en Brasil: Huawei
fue la primera en 1999 y luego se estableció ZTE. Ambas proveen de servicios de
telecomunicaciones para celulares e internet, entre otras acciones.
En cuanto a las inversiones brasileñas en China, varias empresas han participado en
grandes proyectos de infraestructura, como la construcción de la represa de las Tres
Gargantas. Esta participación refleja cierto interés de China en la tecnología que estas
firmas puedan brindarles, ya que Brasil tiene numerosas industrias desarrolladas con
tecnologías y procesos que interesan a China.
Empresas brasileñas han establecido etapas de producción y procesos en China.
Embraco, que manufactura compresores, estableció una fábrica en 1994; Gradiente,
que produce electrónicos, estableció parte de su producción en 2007 y la productora
de zapatos Azaléia en 2006 (Ellis, 2009:57).
La llegada de Dilma Rousseff al gobierno brasileño no cambia la relación bilateral; a
cien días de su asunción, la presidente realizó la primera visita de Estado al gigante
asiático. En este viaje no buscó sólo reforzar las relaciones, sino marcar las asimetrías
que se presentan en la misma, que son cualitativas y no cuantitativas (en millones de
dólares). Brasil quiere que China no sólo compre tierras para cultivar su soja ni que
solo compre materias primas, sino quiere que instale fábricas y que invierta en
infraestructuras (El País, 2011, 11 de abril). La presión por parte del sector industrial
brasileño llevó en 2011 a que el gobierno estableciera un aumento temporal del 30%
del Impuesto sobre Productos Importados (IPI), sobre vehículos que no cumplieran
ciertos requisitos, apuntando principalmente a los autos chinos de bajo costo. La
preocupación por parte del empresariado brasileño y del gobierno se da ante la
constatación de que un “67% de las empresas brasileñas que compiten en el ámbito
internacional con sus homólogas chinas aseguran haber perdido cuota de mercado”, a
lo que se le suma que el 45% de las compañías brasileñas deben competir con los
productos chinos en el mercado sudamericano (El País, 2011, 8 de noviembre). Las
industrias más afectadas por esta competencia son los textiles, el calzado, la
maquinaria industrial, los medicamentos y los equipos electrónicos de comunicación.
Otro ejemplo de la asimetría en la relación puede verse en la acción de dos empresas
chinas, Haier (electrodomésticos) y Gre (electrónica), que tienen instalaciones en las
zonas francas, donde ensamblan productos con componentes chinos.
En Junio de 2012, ambos Estados firmaron un nuevo acuerdo por el cual refuerzan
sus reservas financieras acordando un intercambio de hasta 30.000 millones de
dólares como medida para contrarrestar la crisis financiera internacional e impulsar el
comercio. Este acuerdo de créditos cruzados se firmó junto con otros acuerdos, como
el firmado con la empresa brasileña Embraer, en el cual se establecen contrataciones
por parte de China de aviones, así como también se firmó un protocolo por el cual
dicha empresa desarrollará un prototipo de avión ejecutivo nuevo, instalando una
planta en China. Por su parte, las empresa de camiones Marco Polo y la empresa
china SG Automotive Group, comenzaron negociaciones para la realización de una
alianza estratégica con el objeto de fabricar vehículos en conjunto (Fox News, 2012,
21 de junio).
Relación China-Argentina
La relación entre Argentina y China data de mediados del siglo 20, cuando se
establecieron relaciones diplomáticas. Sin embargo las mismas se vieron
interrumpidas tras la revolución de 1949, y normalizadas posteriormente en 1972. La
política exterior de Argentina hacia el Este de Asia tiene escasos antecedentes
históricos. Esto se debe, principalmente a que ha sido considerada una región distante
de los intereses centrales argentinos que, tradicionalmente, se concentraron en
Estados Unidos, Europa y la región latinoamericana. Hubieron contactos y visitas de
Estado en los setentas y ochenta, pero será a partir de los noventa, con la presidencia
de Carlos Saúl Menem, que las relaciones tomarán cierto impulso. Argentina, como
otros países de la región apoyó, hacia el año 2000, el ingreso de China a la OMC,
visitando el presidente De la Rúa al gigante asiático. Luego de la crisis de 2001, las
relaciones no se vieron fuertemente afectadas, continuando los vínculos económicos,
comerciales, políticos, culturales, etc. La política exterior del gobierno de Néstor
Kirchner estuvo limitada en sus acciones por las consecuencias de la crisis, siendo las
prioridades de su política exterior similar a la de los gobiernos previos: una alianza con
Brasil, profundizar las relaciones del Mercosur, al igual que con Bolivia y Chile (De la
Balze, 2010). Sin embargo, y respecto a Asia, se destacan dos hechos esenciales: en
2004 la firma de un acuerdo de “relación estratégica” y en 2007, la profundización de
dicha relación con la inclusión de la cooperación en temas de defensa y seguridad
(Malena, 2010).
La llegada de Cristina Fernández de Kirchner al poder en el 2008, no llevó a un
cambio profundo en la política exterior del país. De la Balze (2010) señala que ambos
gobiernos tuvieron una activa política exterior, sobre todo en el ámbito de la
promoción comercial. Ambos se focalizaron en continuar una política de promoción de
exportaciones, llevando a cabo viajes oficiales y numerosas misiones comerciales,
sobre todo a mercados emergentes y países no tradicionales para Argentina. La
progresiva recuperación económica interna permitió a la administración de Fernández
de Kirchner contar con una mayor flexibilidad en el plano de la política externa. Esto
se vio reflejado en la multiplicación de iniciativas implementadas desde diversas
agencias gubernamentales orientadas al ámbito exterior, teniendo China un lugar
importante.
Argentina, al igual que Brasil y Chile, ha desarrollado una infraestructura para llevar a
cabo negocios con la RPC. A nivel gubernamental, se han desarrollado comités
permanentes que tienen reuniones periódicas para tratar diversos asuntos y dar un
marco regulatorio al comercio bilateral. Argentina cuenta con la Embajada en Pekín,
consulados en Shanghái, Guangzhou y Hong Kong, y un Ministerio de Relaciones
Exteriores muy activo, que trabaja en conjunto con la Fundación Exportar, de origen
público-privado, en el área de la promoción de las exportaciones e inversiones. A nivel
bancario, el estatal Banco Nación estableció una oficina en Pekín (Infolatam, 2011), a
lo que se suman oficinas representativas de instituciones financieras chinas en
Argentina, por ejemplo el Banco Industrial y Comercial de China y el Banco de
Desarrollo de China (Ellis, 2009:74).
Se realizó, en el período bajo estudio, una visita oficial de Estado por parte de
Argentina en 2010, varias misiones comerciales multisectoriales –2 en 2010 y 2 en
2011- y visitas de distintos funcionarios de ambas cancillerías y otras agencias de
gobierno (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2010; 2011). En cuanto a los documentos
oficiales firmados, la mayoría constituyen Memorando de entendimiento sobre diversas
índoles en áreas de cooperación agrícola, cooperación en recursos forestales,
cooperación en materia minera, sobre pesca, en infraestructura, requisitos
fitosanitarios para diversos productos, entre otros (Biblioteca Digital de Tratados,
2012).
En todas las acciones emprendidas, se buscó la apertura del mercado chino a nuevos
productos, a productos con mayor valor agregado e inversiones chinas, sobre todo, en
proyectos de infraestructura y energía. En el año 2007 se acordó la compra de
material tractivo y rodante nuevo para una línea de trenes y para el subterráneo
(Jefatura de Gabinete en Ministros, 2007:148), actividad que se repitió en el 2008 y
2009. En el año 2010, Enarsa firmó un acuerdo con la empresa Sino-Hydro para la
cooperación en energía eólica e hidráulica y otro con la empresa Sinopec, para la
cooperación en materia de exploración, prospección y explotación de hidrocarburos.
Además se logró la apertura del mercado chino para la exportación de peras,
manzanas y productos lácteos, y se suscribieron los Protocolos para la exportación de
carne bovina fresca y cebada cervecera. (Jefatura de Gabinete de Ministros,
2010:108-109).
Las automotrices chinas también han ingresado al mercado argentino, entre ellas
Chery; al igual que empresas chinas de electrónica que ensamblan productos en las
zonas francas, como es Tierra del Fuego. Como en el caso de Brasil y Chile, en
Argentina también están presentes y con fuertes inversiones las empresas de
telecomunicaciones Huawei y ZTE, tanto para la telefonía fija, como para celulares y
conexiones de internet. Huawei tiene una planta en La Plata donde producen celulares
y ZTE está participando en la construcción de infraestructura para la conexión
inalámbrica de internet en el sur del país.
Desde la posición argentina, también se puede observar el éxito de acceso a dicho
mercado por parte de firmas conocidas, por ejemplo Arcor (caramelos, galletitas,
chocolates, etc.), marcas de lencería y vinos (Bodegas Norton) (Ellis, 2009:68). Pero
no sólo esto, el país tiene desarrollada una serie de industrias estratégicas y sectores
tecnológicos que interesan a China, como el espacial, el nuclear y la biotecnología.
Por ejemplo, los Laboratorios Chemo, que posee tres plantas farmacéuticas en China,
realizó un acuerdo, en 2011, con Fosum -el más grande grupo farmacéutico chino-
para producir anticuerpos monoclonales en dicho país por 100 millones de dólares.
Otras empresas que han logrado acuerdos en 2011, han sido Rasic Hnos.
(exportaciones avícolas), Puelchana Patagonia (exportaciones de ostras) y numerosas
empresas nucleadas en la Cámara de la Industria del Calzado que ofrecen una
variedad de calzados de alta gama, que incluye botas para la práctica del polo y
zapatos de tango (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto,
2011).
El crecimiento de las importaciones de productos y servicios chinos ha llevado a una
queja generalizada por parte de sectores económicos del país, lo que llevó a que el
gobierno estableciera algunas barreras al comercio para proteger la industria nacional.
La presentación ante la OMC de casos de antidumping contra China –especialmente
durante el 2009- es un ejemplo de esto (Ellis, 2009:69; CEPAL, 2011).
Por último, durante el período bajo estudio, se realizaron numerosas reuniones a
distintos niveles gubernamentales –grupos de trabajo, comisiones mixtas, consultas
políticas de alto nivel, etc.-, buscando el gobierno argentino impulsar acciones
tendientes a lograr no solo el crecimiento sino también la diversificación de las
exportaciones argentinas, buscando incorporar productos con mayor valor agregado y
contenido tecnológico (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2007; 2008; 2009; 2010).
Relación China-Perú
Las vinculaciones entre China y Perú datan desde mediados del siglo XIX, cuando
arriban los primeros trabajadores (denominados coolies) a Perú. Según cálculos
estimados por el gobierno casi un 10% de la población peruana tiene descendencia
china. El establecimiento de las relaciones diplomáticas, sin embargo, data desde
1971, siendo el segundo país latinoamericano en reconocer a la RPC (Cámara de
Comercio Peruano-China, 2012). Como el resto de los estados sudamericanos, la
vinculación con el gigante asiático estuvo limitada hasta fines de los noventa, aunque
con ciertos puntos a destacar, como la activa política exterior del presidente Alberto
Fujimori hacia China, realizando cuatro visitas de Estado en el período 1991-1995
(Ellis, 2009:148). Al igual que en el caso de Chile, APEC se convirtió en una
importante plataforma de vinculación con el gobierno chino. Esto permitió dos hitos
importantes, por un lado que Perú le concediera en 2004 el estado de economía de
mercado y segundo, la concreción de un Tratado de Libre Comercio que, firmado en
2009, entró en vigencia en Marzo de 2010 (Ministerio de Relaciones Exteriores de
Perú, 2012). Como en los otros países estudiados, también se realizaron visitas de
alto nivel –el presidente Alejandro Toledo visitó China en 2005 y Alan García en 2008-,
visitas de ambas Cancillerías y diversas misiones comerciales. Aunque el país no tiene
la experiencia de Chile en las vinculaciones con China, se puede observar un rápido
progreso en los últimos años respecto a la estructura institucional que promueva las
vinculaciones. El Ministerio de Relaciones Exteriores tiene oficinas en Shanghái y
Hong Kong, además de la embajada en Pekín. Como complemento, la promoción de
las exportaciones e inversiones se realiza a través de la agencia ProInversión como
así también de la Comisión de Promoción del Perú para la Exportación y el Turismo
(PromPerú). Como en el resto de la región, esto se complementa con una serie de
organizaciones privadas que buscan estrechar las vinculaciones entre ambos países
no sólo a través del comercio sino también a través de otros aspectos como los
culturales. Respecto a las relaciones bancarias, en 2007 el Grupo Interbank se
convirtió en la primera institución financiera de Perú en establecer una oficina en
China. En 2008, el Banco de Desarrollo de China y el Banco de la Nación de Perú
firmaron una asociación estratégica con el fin de cooperar en la facilitación del
comercio entre ambos (Ellis, 2009: 154-155).
El gobierno de Perú manifiesta que las relaciones bilaterales con el gigante asiático
están, desde los últimos 15años, definidas por distintos factores centrales. Uno de
ellos es la convergencia económica estratégica, que en el caso de Perú deriva de su
posición geográfica y de su proyección hacia un mercado subregional; y a su vez de la
historia compartida entre ambos. La convergencia también se observa en las
coincidencia de posturas en organismos internacionales y en la adhesión de Perú a la
política de “una sola China” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú, 2012).
Además de estos puntos, es necesario tener en cuenta que la relación bilateral
también se enmarca en el interés chino sobre la región. Al igual que otros países
sudamericanos, los esfuerzos del empresariado peruano han estado centrados en los
productos tradicionales de exportación; áreas en la que tienen que competir con otros
proveedores, tanto asiáticos como latinoamericanos. Dada esta oferta exportable, el
interés de Perú ha estado en diversificar sus exportaciones y en desarrollar proyectos
de inversión conjunta en sectores considerados estratégicos, como la agroindustria –
mangos, uvas, cítricos-; la pesca –productos procesados-; textiles; acuicultura, entre
otros (Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú, 2012).
En cuanto a las inversiones chinas, Perú es el caso que mejor ejemplifica las
adquisiciones y la participación de las empresas chinas. Las principales reservas de
petróleo de Perú se encuentran en la zona amazónica, con dos yacimientos
controlados por la empresa argentina PlusPetrol Norte, de la cual participa –con un
45%- la empresa china ChinaNational Offshore DrillingCorporation (CNODC). Además,
la empresa china CNPC ha obtenido contratos para desarrollar yacimientos en dicha
zona (Ellis, 2009:150). En el sector minero, opera la empresa china Shougang Hierro
Perú, la cual posee y opera las minas más importantes del Departamento de Ica. Con
esta empresa, tanto el gobierno como los mineros, han tenido reiterados problemas
debido a la violación de leyes medioambientales, a la falta de inversiones y a las
condiciones laborales. En 2007, la empresa ZijinMiningGroup compró parte de la
empresa inglesa Monterrico Metals, que explota la mina de cobre de Rio Blanco. Por
su parte, y en el mismo año, la empresa AlumniniumCorporation of China (Chinalco),
compró la parte de los inversores peruanos de lo compañía minera canadiense
PeruCopper y China Minmetals junto a Jiangxi CopperCorporation compraron la firma
canadiense NorthernPeruCopper (Ellis, 2009: 150-151). El interés chino también se
observa en el sector de harinas de pescado, ya que lo utiliza para la alimentación
avícola. En 2006 China FisheryGroup compró la empresa peruana Alexandria
FishingCompany; y a lo largo de 2007 el grupo adquirió distintos activos peruanos,
como flotas de pesca, harinas de pescado y plantas de enlatado. La misma empresa
adquirió además la Pesquería Isla Balanca, la Pesquería Maru y Pesquería El Pilar,
junto a la compra de una planta de procesamiento en Chimbote (Ellis, 2009:152). De
esta forma, la estrategia es incrementar las capacidades para controlar todo el
proceso, desde la pesca, su traslado, el procesamiento, el enlatado y la exportación. Al
igual que en el resto de la región, los automóviles chinos también están presentes en
Perú, marcas como Great Wall, Hefei, Geely y FAW debutaron en el mercado peruano
en el 2006 (América Economía, 2012).
Como puede observarse de lo analizado, la posición geográfica y los recursos de Perú
lo posicionan como un socio importante y con potencialidad para explotar por parte de
ambos lados. Los gobiernos de los últimos años –sobre todo desde Alan García- han
reafirmado lo esencial del desarrollo de una relación comercial más profunda con la
RPC, siendo la puesta en marcha del TLC una confirmación de este rumbo.
Sudeste de Asia, ¿alternativa de diversificación para América del Sur?
La entrada de China a la economía global, ha creado un nuevo dinamismo en la
relación entre Asia Pacífico y América Latina, pudiendo China ayudar a incrementar el
intercambio comercial entre ambas regiones (Medalla, Balboa, 2009:17). Como hemos
analizado en los apartados anteriores, China ha sido el país que visiblemente ha
concentrado, en el Este Asiático, los esfuerzos políticos y empresariales de la mayoría
de los países de la región sudamericana. Esto se ha visto impulsado por el inmenso
mercado interno de este país, su creciente demanda de insumos y productos primarios
de diversa índole, su paulatino pero constante proceso de apertura comercial –
profundizado con su ingreso a la OMC- y su interés por el acercamiento a la región
latinoamericana. Ciertamente, la concentración en este gran socio, ha actuado
indirectamente en desmedro de los vínculos de muchos de estos países con las
economías más pequeñas de la región, como las del SEA (Baroni, Rubiolo, 2012).
El Sudeste Asiático (SEA) se ha convertido en un polo de desarrollo y crecimiento
económico. Su emergencia como centro económico y financiero a nivel mundial y su
proximidad a China, la ha convertido en una alternativa para la inserción internacional
de aquellos países que buscan la diversificación debido a un escenario económico
internacional volátil.
Aunque el acercamiento a dicha región ha sido de alto impacto en la última década, el
diseño de políticas específicas hacia el Sudeste asiático todavía está en su etapa
inicial. Las relaciones bilaterales entre América del Sur y el SEA han estado centradas
en los temas comerciales casi exclusivamente. Esto se debe, principalmente, al hecho
que las interacciones del SEA con el resto del mundo han sido comercio-dependientes
(Montesano, PohOnn, 2010) y a que el interés de América Latina en el Lejano Oriente
ha estado enfocado en aspectos económicos, relegando las cuestiones políticas a un
segundo plano. La naturaleza económica de estos vínculos también responde al
objetivo de diversificación que surgió en las economías de la región latinoamericana
durante la década del noventa, vinculada a un cambio en el modelo de desarrollo.
Como en el caso de China, la estructura productiva de los países bajo estudio limita la
posibilidad de expansión y diversificación de la canasta exportadora hacia el SEA.
La crisis global de 2008 puso de manifiesto la necesidad de reducir la dependencia de
pocos socios, y en cierta forma, esto creó un escenario propicio para desarrollar y
fortalecer las relaciones comerciales con mercados no tradicionales. La crisis también
demostró el posicionamiento fuerte de China en la región, ya que a pesar de la misma,
el comercio con el gigante asiático no disminuyó. De esta forma, el SEA podría
constituirse, para algunos casos, en un contrapeso parcial a la relación con la RPC.
Los países de la región tienen la oportunidad de diversificar sus vínculos comerciales
hacia las dinámicas economías emergentes del Sudeste asiático, la baja
interdependencia con estos mercados indican dicha potencialidad. Estas economías, a
diferencia de las de América del Sur, ya se encuentran vinculadas a cadenas
productivas asiáticas e internacionales, contando con una competitiva especialización
en partes y componentes para equipamientos de TICs y electrónica. Su ingreso de los
países de la región a este sector, por vía de las cadenas de valor, constituye un
desafío estratégico en el cual la construcción de vínculos con el Sudeste Asiático
podría cumplir un papel relevante (Moneta, 2012).
Yendo a la relación comercial específicamente, de los países aquí analizados
Argentina ha mostrado una mayor orientación de sus exportaciones hacia los
mercados del SEA. Consideramos que esto permite explicar en parte su menor
porcentaje destinado al mercado chino –ver gráfico 4- frente a los otros tres países de
la región. En la tabla 3 pueden observarse la evolución de la participación de los
países del SEA-67 como destino de las exportaciones de los países sudamericanos.
Tabla 3: Exportaciones de América del Sur al SEA-6,
por país, en porcentaje del total
Argentina Brasil Chile Perú
2007 3.80 2.70 1.69 0.49
2008 3.16 3.34 1.57 0.65
2009 4.80 3.30 1.47 0.80
2010 4.75 3.33 1.75 0.96
2011 5.18 3.64 1.75 1.16
Fuente: elaboración propia con datos de UNComtrade, 2012
De los datos presentados se desprende que, mientras en el caso Argentino los
mercados del SEA-6 tuvieron en 2011 un relevancia similar a la China como mercados
de destino (la RPC recibió el 7.4% de las exportaciones argentinas, mientras el SEA-6
un 5.2%), para las otras tres economías sudamericanas el SEA representa aún un
7 Indonesia, Filipinas, Malasia, Singapur, Tailandia y Vietnam.
socio de escasa relevancia en el Extremo Oriente. Un fenómeno que se hace aún más
evidente si se compara la participación de esta región con la de China.
Conclusión
En el presente trabajo hemos abordado las relaciones de China con América del Sur
considerando que esta vinculación presenta rasgos distintivos respecto de la relación
del gigante asiático con el resto del continente. Con la intención de distinguir las
particularidades de estos lazos, profundizamos en el análisis de la relación comercial y
político-diplomática de la potencia asiática con los principales socios comerciales en
Sudamérica.
Tomamos también como punto de partida dos premisas: por un lado, que el
acercamiento de China hacia esta región americana debe comprenderse en una
estrategia global de inserción internacional y de procura de insumos para el
sostenimiento del desarrollo industrial de la RPC. Por otro, que para América del Sur,
China se presenta como una oportunidad de diversificar sus mercados de exportación,
como una alternativa a los socios tradicionales –que resultaron los principales
afectados por la crisis mundial de 2008- a través de la cual mejorar su inserción en el
mercado internacional y ampliar sus márgenes de autonomía disminuyendo el grado
de dependencia Occidental.
A la luz de estas afirmaciones avanzamos, en primer lugar, en el análisis de los
vínculos comerciales. En esta dimensión encontramos algunas características
comunes a los cuatro países analizados y algunos rasgos que los diferencian y que, a
nuestro entender, resultan un aporte al estudio comparativo de las vinculaciones
bilaterales con Beijing.
El denominador común en los cuatro casos es el alto porcentaje de concentración de
la canasta exportadora en productos primarios y sus derivados. Considerando que las
importaciones procedentes de China se componen de productos manufacturados,
vemos como el comercio entre la región y el país asiático tiene una base inter-
industrial, siendo el patrón el intercambio de materias primas y bienes
manufacturados. El mayor protagonismo de la RPC y la concentración de sus
demandas en bienes de nulo o escaso valor agregado, han llevado a lo que algunos
economistas denominan “reprimarización” del sector exportador (CEPAL, 2011).
El creciente papel de China como destino de las exportaciones también es un rasgo
compartido por las cuatro economías, sin embargo, existen notables diferencias en el
grado de dependencia de las economías sudamericanas sobre el mercado chino como
destino de sus productos. La principal de ellas la constituye la Argentina, que a
diferencia de sus tres vecinos, destina mayor parte de sus exportaciones a un
mercado regional –Brasil- que a China.
Entendemos que el prominente rol de China en la inserción comercial de los países
sudamericanos fue consecuencia no sólo la política exterior de Beijing, sino también
de una búsqueda por parte de los países de la región de alternativas de inserción
comercial. En este sentido coincidimos con Tokatlian (2011) en que los países de
América Latina han experimentado en los últimos tiempos una política de
diversificación respecto a sus socios tradicionales como han sido Estados Unidos y la
Unión Europea. Esta política se puede enmarcar en la ideas de un mejor desarrollo
nacional acompañado de una mayor autonomía internacional, ante un sistema
internacional que viene experimentando un gradual traslado del centro de poder de
Occidente a Oriente. Esta búsqueda puede verse de manera patente en las múltiples
iniciativas implementadas por los cuatro países en el plano bilateral y multilateral
dirigidas a la región del Este asiático y particularmente a la RPC. Con algunas
diferencias en los grados de actividad, condicionada por las coyunturas internas de
cada Estado, en los cuatro casos se observa una multiplicación de acciones de
políticas exterior desde principios del actual siglo.
La diversificación, entonces, se ha presentado como una herramienta en la búsqueda
de una inserción eficiente y autónoma. Sin embargo, si analizamos la actual situación
comercial a la luz de los datos presentados en el artículo, vemos que el dilema entre
una inserción autónoma y una dependiente, no parece estar resulto, aun sumando a
China en esta ecuación. Los datos muestran que de hecho Beijing difícilmente venga a
resolver este dilema porque a pesar de que se esté dependiendo menos de socios
tradicionales, la velocidad de crecimiento de las ventas hacia el gigante asiático que
han mostrado Brasil y Chile, y un poco más atrás Perú, pueden convertirse en el
preludio de la construcción de un nuevo patrón de dependencia, esta vez sitiado en el
Pacifico.
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El ascenso del BRIC y su influencia en la
política exterior de los países periféricos:
el caso argentino
Bolinaga, Luciano
Universidad Nacional de Rosario
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
Dr. Luciano Damián Bolinaga1
Palabras claves: Ascenso – BRIC – Influencia - Argentina
Resumen:
Por medio de la aplicación del criterio de Pareto, conocido como
20/80, se estratifica a las naciones en grandes, medianas y
pequeñas potencias económicas según su participación en la
producción mundial. El análisis del segmento temporal que
discurre entre 1989 y 2011 saca a la luz un incipiente proceso de
desconcentración de la riqueza que viene de la mano del ascenso
de nuevas potencias. Precisamente, la génesis del cambio
económico mundial viene dada por el ascenso de China, Brasil,
India y Rusia como grandes potencias.
La importancia de estas economías dio sustento a un nuevo polo
de poder que se concentra en la figura del BRIC. No obstante, no
solo que existen profundas asimetrías entre sus miembros sino
que, incluso, hay una importante heterogeneidad entre ellos.
Mientras que la idea del BRIC se desprende de estudios
econométricos en 2001, la concertación política entre estás
naciones recién se concreta desde 2009. La brecha entre el “BRIC
virtual” y el “BRIC real” plantean una profunda incertidumbre
acerca del nuevo horizonte en el esquema de gobernanza mundial
que se está configurando tras la primera década del siglo XXI.
1 Doctor en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario (2011). Magister en Relaciones Internacionales por el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata (2009). Licenciado en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (2004). Entre 2005 y 2010 fue becario doctoral del CONICET y desde 2012 se desempeña como becario posdoctoral de dicha institución. Entre 2007 y 2008 formó parte del Research Program del National Institute for International Education Development de la República de Corea y en 2011 fue seleccionado como representante argentino en la reunión anual de ex becarios en dicho país. También ha sido becario de la Comisión Fullbright Argentina durante el año 2008. Su actividad docente se desarrolla a nivel de grado y posgrado como: Profesor consultor en el Máster Internacional en Cultura, Economía y Sociedad China del Instituto de Altos Estudios Universitarios (Barcelona) y Profesor Adjunto de Historia Política Argentina en la Universidad Abierta Interamericana (sede Rosario). Los comentarios o consultas al respecto de esta exposición puede enviarse a: [email protected].
En esa coyuntura, los países periféricos enfrentan el gran desafío
de reformular sus estrategias de inserción para mejorar y fortalecer
sus vínculos con las potencias en ascenso. Al respecto, el caso
argentino demuestra como la orientación del comercio de un país
periférico se reformula cuando se produce el ascenso de nuevas
potencias (China, Brasil e India) y el descenso de otras (Inglaterra,
Francia, España y Estados Unidos). En concreto, una de las
principales razones por la que Argentina reformuló su modelo
comercial de vinculación, entre 1960 y 2011, fue la necesidad de
adecuarse a las tensiones provenientes del ambiente internacional.
Idea preliminar:
El devenir del sistema interestatal manifiesta la recurrente alteración del orden
internacional tanto como la de los patrones de acumulación de riqueza de las
naciones. ¿Cuáles son los efectos tiene una alteración de la composición del directorio
de grandes poderes? ¿Qué sucede cuando se produce una relocalización de las
actividades económicas mundiales? ¿Cuál es la relación entre el cambio económico y
el cambio político en el sistema internacional? Tales interrogantes forman una parte
importante del núcleo teórico-conceptual de la ciencia política y de las relaciones
internacionales. Esto encuentra su fundamento no en la unanimidad de las respuestas
encontradas por los diversos autores -que por cierto no la hay- sino más bien, en la
permanencia en el tiempo de estas preguntas como punto de partida para intentar
comprender la evolución política del mundo.
La actual crisis financiera internacional ha acelerado el proceso de cambio
internacional que venía desarrollándose desde finales del siglo XX. Básicamente, tras
abandonar un periodo de eje bipolar el sistema internacional comenzó a atravesar una
nueva fase de reorganización como consecuencia de tres procesos mutuamente
ligados entre sí, que aún hoy no se han cerrado. El primero de ellos refiere al declive
de Occidente y la depreciación del poder norteamericano, el mundo industrializado
está envejeciendo y empobreciéndose lo que conlleva a que su posición hegemónica
para administrar el orden internacional está siendo puesta en jaque. El segundo, pone
al descubierto una relocalización del eje económico mundial hacia el Pacífico, es decir,
las principales actividades productivas del mundo están siendo transferidas a esa
región en particular. Y, finalmente, la emergencia de las potencias del BRIC (Brasil,
Rusia, India y China) y su demanda por mayor participación en la administración del
orden internacional y la economía global.
Si bien el resultado final de estos tres procesos aún es incierto, ya hay algunos
indicios de que efectivamente transitamos hacia una reformulación del directorio de
grandes poderes y, en consecuencia, hacia un nuevo esquema de gobernanza
internacional. En este nuevo capítulo en la historia de las grandes potencias se abren
nuevos desafíos y oportunidades para los países periféricos quienes deben reformular
sus políticas exteriores para fortalecer la vinculación política, económica y cultural con
los nuevos centros de poder.
La República Argentina, ha brindado tradicionalmente gran importancia a su
vinculación comercial y política con las grandes potencias económicas. “Que la
complementación económica entre una potencia hegemónica y un país periférico
puede producir enormes beneficios para ambos está ilustrado por el primer tramo del
viejo vínculo entre la Argentina y el Reino Unido.” (Escudé, 2011). Por el contrario, la
competitividad de las estructuras productivas y el auge de Estados Unidos como gran
potencia, puso a la Argentina en una situación complicada y hasta de irrelevancia
internacional. A lo cual se sumó un sinfín de desacuerdos y antagonismos políticos,
diplomáticos y comerciales.
Ante un nuevo esquema internacional de poder que se precipita por la
transformación de potencias medias en grandes poderes, resulta de vital importancia
para los países periféricos diagramar e implementar estrategias de vinculación con los
países que mejoraron su posición en la estructura. La República Argentina resulta
pertinente como caso en estudio porque explica cómo un país periférico modifica su
orientación externa como respuesta a las tensiones provenientes del ambiente
internacional. Pero, por supuesto, no interesa cualquier tensión sino particularmente
aquella que remite a la reformulación del posicionamiento internacional de las
principales unidades del sistema. No parece casual entonces que a principios del
nuevo siglo Brasil y China se hayan convertido en nuestros principales socios
comerciales en el mundo. Pero mientras que el esquema de vinculación con China
reproduce la lógica del “socio inglés”, el que se mantiene con Brasil plantea un nuevo
elemento en la inserción internacional que contribuye al intercambio intra-industrial y,
en consecuencia, favorece la modernización de la estructura productiva del país. De
modo que, frente al proceso de cambio internacional al que se asiste a principios del
siglo XXI, se verifica una reorientación del comercio y de la política exterior argentina a
favor de las potencias en ascenso.
Estratificando economías: una incipiente desconcentración de la riqueza
La aplicación del criterio de Pareto, conocido como 20/80, a los datos provistos
por el informe anual del Banco Mundial permite tomar la participación de las
economías en la producción mundial como variable critica de diferenciación de
grandes, medianas y pequeñas potencias.2 Según este principio, el 20% de las
2 El «criterio de Pareto» fue utilizado por Eduardo Oviedo en sus estudios relativos a la expansión del
sistema político chino a lo largo de la última década y media. Estos estudios han sido el punto de partida
para la investigación que desarrollé en CONICET (entre 2005 y 2010) y cuyo saldo fue mi tesis doctoral,
de la cual él fuera director.
unidades mensuradas debería representar el 80% de la producción mundial y si
repetimos este criterio obtenemos la distinción entre grandes y medianas potencias
económicas. Con lo cual, de la sumatoria del producto de grandes y medianas
potencias deberíamos alcanzar el 80% de la producción mundial.
Cuadro N° 1: Posición de las grandes y mediadas potencias,
según su participación en la producción mundial (1989/2011)
Grandes
Potencias
1989 1999 2005 2011
1# USA
2# Japón
3#
Alemania
4# Francia
5# Italia
6# Reino
Unido
7# Canadá
1# USA
2# Japón
3#
Alemania
4# Reino
Unido
5# Francia
6# Italia
7# China
1# USA
2# Japón
3# Alemania
4# China
5# Reino
Unido
6# Francia
7# Italia
1# USA
2# China
3# Japón
4#
Alemania
5# Francia
6# Reino
Unido
7# Brasil
8# Italia
9# India
10# Rusia
Total Grandes
Potencias 66%
Total Grandes
Potencias 68%
Total Grandes
Potencias 63%
Total Grandes
Potencias 64%
Medianas
Potencias
8# Rusia
9# Brasil
10# España
11# China
12#
8# Canadá
9# Brasil
10# España
11# Corea
8# España
9# Canadá
10# India
11# Brasil
11# Canadá
Australia
13# India
14#
Holanda
12# Méjico
13# Rusia
14#
Holanda
12# Corea
13# Méjico
14# Rusia
15#
Australia
16#
Holanda
12# España
13#
Australia
14# México
15# Corea
16#
Indonesia
17# Holanda
18# Turquía
19# Suiza
20# A.
Saudita
21# Suecia
22# Polonia
Total Medianas
Potencias 14%
Total Medianas
Potencias 15%
Total Medianas
Potencias 17%
Total Medianas
Potencias 16%
Total
oligopolio
80 % 83 % 80% 80 %
Cantidad de
unidades
mensuradas
165 unidades
listadas
(20% = 33 unidades)
182 unidades
listadas
(20% = 36
unidades)
184 unidades
listadas
(20% = 37 unidades)
192 unidades
listadas
(20% = 38
unidades)
Fuente: Cuadro de elaboración propia con información del PBI mensurado a precio corriente por el Banco Mundial.
World Development Indicators, Total GDP 1989/2011.
En el año 1989, el 80% de la producción mundial debería haberse alcanzado
con las primeras 33 unidades de las 165 listadas, sin embargo, se arribó a este
resultado con tan sólo las primeras 14 economías. Es decir, menos de la mitad.
Posteriormente, en el año 1999 ese 80% debería corresponder a 36 unidades (dado
que se mensuraron 182 economías) pero volvió a manifestarse en las primeras 14
naciones. En contraste, entre 2005 y 2011, el 80% del producto mundial también
estuvo por debajo del 20% pero en ambos casos se alcanzó recién con las primeras
16 y 22 unidades mensuradas, respectivamente. En pocas palabras, se registró una
variación numérica en la cantidad de grandes y medianas potencias necesarias para
alcanzar el 80% de la producción mundial.
La primera señal de cambio se manifestó entre 1989 y 2005 en tanto hubo un
recambio de las grandes potencias. Por ejemplo, en 1999 el ascenso de China fue
coetáneo con el declive de Canadá. Pero las señales más fuertes del cambio
económico mundial se desarrollaron entre 2005 y 2011 porque no sólo hubo recambio
de grandes potencias sino que también se verificó una ampliación del cupo de grandes
y medianas potencias. En efecto, en el año 2005 fueron necesarios dos países más
para completar el grupo de potencias medias que permite alcanzar el 80% de la
producción mundial. Posteriormente, en 2009, Brasil pasó a formar parte del grupo de
grandes potencias y sucedió lo mismo con India en 2010. Finalmente, durante el año
2011 Rusia también logró posicionarse como una gran potencia económica.
De modo que, el período 2005/2011 se contrapone al segmento 1989/2004 por
la cantidad de economías que conformaron el directorio de grandes poderes. ¿Qué
implicó esa variación numérica? A prima facie, todo parece indicar que se asiste a una
incipiente desconcentración del poder económico, es decir, se amplia en número de
países con mayor capacidad económica. Por un lado, en el año 2005 hubo 7 grandes
potencias y 9 potencias medias para alanzar el 80% de la producción mundial. Por el
otro, ya para el 2011 fueron necesarias 10 grandes potencias y 12 medianas para
alcanzar esa estimación. Por lo tanto, inexorablemente, el período 2005/2011 sacó a
colación la idea de un muy incipiente proceso de desconcentración del poder
económico que se constata en dos elementos: a) potencias medias se convierten en
grandes potencias (Brasil, Rusia e India) y b) la ampliación del cupo de grandes y
medianas potencias económicas (Corea del Sur, Indonesia, Holanda, Turquía, Suiza,
Arabia Saudita, Suecia y Polonia).
Recapitulemos entonces la secuencia de ascenso de China, Brasil, India y
Rusia. Mientras que en 1989 Beijing ocupaba el undécimo lugar del ranking del Banco
Mundial, para el año 1999 pasó al séptimo puesto. De acuerdo a la misma fuente, en
el año 2002 China ascendió al sexto lugar, para el 2005 logró superar al Reino Unido y
a Francia escalando a la cuarta posición de la estratificación económica internacional.
Finalmente, en el año 2010, China logró ubicarse como la tercera economía más
importante del mundo. Más aún, si se incluye a Hong Kong dentro de la medición del
PBI chino en el año 2009, China ya se convertía en la segunda economía del mundo,
superando a Japón.
Por otro lado, ya entrados en la primera década del nuevo siglo aparecen otros
países que acompañan la fase de cambio internacional que supone el ascenso de
China, entre ellos se destacan particularmente: Brasil, Rusia e India. Todos ellos
lograron pasar de la taxonomía de potencia media a gran potencia económica3 y
forman el grupo conocido como BRIC que, gracias a estudios econométricos proyecta
un rol vital en la economía global de siglo XXI (Purushothaman y Wilson, 2003, ps.
4/5).
La crisis económica y financiera global ha acelerado ese proceso de cambio
internacional, el cual está verificando una transferencia del poder económico desde los
países industrializados a los que están en desarrollo (Messer, 2007). Así, la prognosis
de Goldman Sachs respecto al BRIC y, particularmente, la que refiere a China como la
principal economía en el año 2050 podría estar sucediendo mucho antes de lo
esperado. Por ejemplo, el FMI ya ha anunciado que esto podría suceder en el 2016
según sus estimaciones en el contexto de la crisis financiera. Todo esto conlleva a
reconocer que las economías de Brasil, Rusia, India y China cobraron una singular
importancia para el nuevo esquema de gobernanza mundial y se presentan como la
génesis conceptual del nuevo polo de poder que hoy conocemos como BRIC.
Del «BRIC virtual» al «BRIC real»:
La literatura específica aún es escaza pero parece ser suficiente para poner
en evidencia la existencia de dos BRIC, uno “virtual” y otro “real” (Oropeza García,
2012). Mientras que el primero se identifica con la génesis conceptual que se elaboró
desde Goldman Sach y se conecta directamente con las proyecciones econométricas
de O´Niell (2001); el segundo, cobra vida a partir del año 2009 cuando estas naciones
3 Esta secuencia está constatada en el Cuadro N° 1 pero si se considera como indicador el PBI
mensurado según la Paridad del Poder Adquisitivo, el proceso de ascenso de estas economías se
acelera. Se recomienda consultar: CALLEN, Tim, 2007, “La PPA o la regla del mercado. ¿Cuál pesa
más?”, Fondo Monetario Internacional, Finanzas & Desarrollo, Volumen 44, Número 1.
deciden, efectivamente, comenzar a llevar adelante una serie de cumbres tendientes a
alcanzar una concertación política y económica.
Desde la obra compilada por Oropeza García, esta coyuntura es considerada
una anomalía en tanto la concertación política efectiva entre las naciones del BRIC
aparece a posteriori de la investigación desarrollada por una empresa financiera
privada. En este sentido, recién tiene lugar la primera cumbre de jefes de Estado en el
año 2009, en la ciudad rusa de Yekaterinburg. Durante la misma, el eje temático más
importante fue la necesidad de reformar los organismos financieros internacionales
para lograr una mayor y mejor representación de la economía real. La segunda
cumbre tuvo lugar en Brasilia, en abril 2010, y el objetivo central fue coordinar una
posición común para presentar en el G-20 y discutir la necesidad de una moneda o
“canasta de monedas” alternativa para el patrón dólar. Durante el año 2011, se celebró
en Sanya (China) la tercera cumbre a la que también asistieron los ministros de
economías y el BRIC se convirtió en el BRICS por la incorporación de Sudáfrica.
Aquí es necesario destacar que, al menos desde la lógica analítica del
criterio de Pareto, Sudáfrica no integraría las filas de las grandes potencias. De hecho,
ni siquiera podemos considerarla una potencia media ya que en 2010 y 2011 su
posición en el ranking elaborado por el Banco Mundial fue decimoctava y
decimoséptima, respectivamente. Incluso si se considera al PBI mensurado según la
Paridad de Poder Adquisitivo, durante el año 2010, Sudáfrica alcanzó la decimocuarta
posición. Asimismo, su efectiva incorporación plantea el interrogante acerca de sí el
«BRIC real» será más amplio que el «BRIC virtual». Incluso, cabe preguntarse cuáles
serían los criterios de admisión y quiénes serían los potenciales países que podrían,
en un futuro próximo, incorporarse al bloque.
Finalmente, durante el pasado mes de marzo del año en curso tuvo lugar la
cuarta cumbre del BRICS (ya con Sudáfrica incorporada), en la capital de India. En
esta oportunidad, se propuso la creación de Banco de Desarrollo del grupo, cuyo
objetivo sería brindarle mayor independencia respecto de otras entidades financieras
internacionales como ser el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial.
Ahora bien, dada esta creciente concertación política del BRICS resulta
prudente preguntares: ¿Qué busca este nuevo “club de naciones”? Todo parece
indicar que se están configurando las condiciones necesarias en la arena internacional
para que el BRICS busque y adquiera no solo mayor responsabilidad sino también
capacidad operativa en el esquema de gobernanza mundial. En efecto, esto se ve
reflejado en el lema del BRICS que nació en la pasada cumbre, celebrada en India:
Parnership for Global Stability, Security and Prosperity.
Se configura entonces un componente “global” en la estrategia que se está
diagramando desde el BRICS. Al mismo tiempo, esto pone en jaque la capacidad
hegemónica de Occidente para administrar los asuntos mundiales, la cual se vino
desarrollando durante los últimos cuatro siglos. Hoy en día, es claro que estas
naciones apuntan a ocupar centros neurálgicos en la toma de decisiones de
organismos internacionales tales al Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial.
Al mismo tiempo, también es evidente que de consolidarse el bloque buscará ampliar
su participación en otros espacios importantes, por ejemplo, el Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas podría ampliarse para incluir a la India, Brasil y Sudáfrica.
Pero al mismo tiempo, y pesar de esa creciente concertación política,
conceptualizar al BRIC -real o virtual- como un grupo homogéneo de naciones resulta
absurdo. Por un lado, en su seno conviven sistemas políticos diferentes que oscilan
desde totalitarismos hasta democracias. Por otro lado, tres de estas naciones cuentan
con capacidad nuclear mientras que Brasil no la ha desarrollado aún, a pesar de
contar con la tecnología necesaria para hacerlo. Además, mientras que China y Rusia
son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, India y
Brasil solo aspiran a serlo. Otro factor que no debería ser dejado de lado es la tensión
entre el sistema social y el político que se verifica al interior de Rusia y China lo cual
genera problemas con el poder central e incrementa la incertidumbre acerca de
escenarios futuros, planteando hipótesis de conflicto e incluso de fragmentación
política. Además, desde el punto de vista geográfico, tres de estas naciones
comparten su pertenencia al Asia, mientras que Brasil claramente responde a una
identidad latinoamericana.
Precisamente, esas diferencias son las que introducen las asimetrías entre
los miembros del bloque. China, aun cuando se muestra como igual entre sus pares,
lleva claramente el liderazgo económico en tanto casi que triplica el PBI de Brasil, que
es el primero de los otros países del BRIC en acercársele en el ranking del Banco
Mundial en el año 2011. Esto es más claro aún en el eje militar donde esa mayor
capacidad material permite ampliar el financiamiento en materia de presupuesto
militar. Mientras que China representa el 8% del gasto mundial total de defensa y
ocupa el segundo puesto de la tabla de posiciones, Rusia un 4% y el tercer puesto;
India un 3% y el séptimo puesto y, finalmente, Brasil un 2% y la décimo posición.
Las asimetrías al interior del BRIC están, son ciertas e importantes. Parte de
su origen se desprende del hecho de que la posición de un país en la estructura
internacional se correlaciona con la dinámica y maduración del ciclo político que
expresa expansión y contracción y, en consecuencia, fases de ascenso o descenso
como gran, mediana o pequeña potencia (Bolinaga, 2011a). Por cierto, no es casual
que, dentro de lógica de la «geometría variable de los “G”», sea China y no algún otro
de los países del BRIC, quien integra el G-2 con Estados Unidos. Más aún, este último
postulado explica -en mayor o menor medida- porque el Pacífico Norte mantiene su
relevancia económica y su configuración geoestratégica como epicentro de las
relaciones internacionales ya que, aun cuando los pronósticos econométricos se
confirmen y la República Popular China se posicione como la principal economía, no
debe perderse de vista que Estados Unidos continuaría siendo -ceteris paribus- la
segunda economía más importante del mundo, según las mismas proyecciones
econométricas. De ahí entonces que, autores como Kissinger (2011) estén
actualmente hablando de la conformación de una “comunidad del Pacífico” como
otrora sucediera con la “alianza transatlántica”.
Pero no todo es divergencia al interior del BRIC, hay fuertes elementos que
promueven la concertación política y que configuran al bloque como un instrumento
eficaz para la política exterior sus países. ¿Cuáles parecen ser los puntos en común
entre estas naciones más allá de los factores económicos? Todo parece indicar que,
estos países vienen a poner en jaque la hegemonía europea y norteamericana sobre
los asuntos internacionales y, en consecuencia, las pautas vigentes. 4 En esa
dirección, un objetivo compartido es que el puesto de máxima jerarquía del Fondo
Monetario Internacional ya no sea exclusivo para los ciudadanos de origen Europeo.
Ciertamente, China e India no siguieron las pautas del Consenso de Washington y a
diferencia de las naciones latinoamericanas, tuvieron una década de éxitos que se
4 Muy ligado a esta lógica, la evolución del sistema internacional verifica dos procesos reincidentes: el
«ascenso y descenso de grandes poderes» y la «relocalización del epicentro económico mundial». Ambos
procesos se presentan como condicionantes sistémicos para el comportamiento de las unidades del
sistema y nutren el proceso de cambio internacional. El epicentro del Mediterráneo verificó la primacía
veneciana y el ascenso de centros comerciales tales a Milán y Florencia. Posteriormente, su
relocalización sobre el Atlántico europeo fue consecuencia del ascenso de Portugal y España, siendo esto
confirmado luego por el auge de Holanda y Gran Bretaña, sucediéndose en el tiempo nuevos centros
comerciales como Lisboa, Castilla, Ámsterdam y Londres. En el siglo XX, la incorporación de la costa
atlántica de América del Norte reformuló el epicentro económico dejando al descubierto el ascenso de
Estados Unidos y de Nueva York como nuevo centro financiero internacional. Esto ha sido explicado
mayormente por la “teoría del ciclo de poder” abordada por Doran (1983), por los “largos ciclos de
liderazgo internacional” desarrollados por Modelski (1987) y por el “ascenso y descenso de grandes
poderes” analizado por Kennedy (1994).
tradujo en un sostenido crecimiento económico que les permitió mejorar su posición
internacional.
En rigor, el viejo orden de Bretton Wood poco tiene que ver con el mundo de
hoy, donde las potencias emergentes son las que están explicando la salida de la
crisis financiera internacional desatada en 2008, tras la caída de Lehman Brothers.
Precisamente, el crecimiento económico global de la última década se explica en
mayor parte por el desempeño de las economías emergentes, que representaron el
30% de la producción mundial y el 60% del crecimiento económico global. Y, además,
no parece ser casual que sea el BRIC quien ejerce el liderazgo dentro del G-20,
organismo que se perfila como el engranaje clave para el diseño de una nueva
arquitectura financiera internacional (Carreras, 2008).
Hoy no hay duda de que el fundamento conceptual del BRIC, del virtual y del
real, no comienza y se acaba su participación en la producción mundial. Es decir,
existen otros indicadores pertinentes para valorar su relevancia internacional y que,
además, nos exigen diseñar esquemas multimodales para abordar problemáticas
desde una perspectiva multidisciplinaria. Hoy, quizás más que nunca, la configuración
de poder internacional opera sobre una multidimensionalidad de planos analíticos y, en
consecuencia, el objeto de estudio se vuelve más difícil de examinar. Por eso, resulta
valido mencionar algunos de los indicadores más importantes en el caso del BRIC:
a) la población (los cuatro países suman más del 40% de la población
mundial);
b) la capacidad nuclear;
c) la posibilidad de influir en las resoluciones del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas;
d) desde la dimensión espacial representan la cuarta parte del planeta;
e) La modernización implementada ha permitido sacar a una importante
parte de su población de la línea de pobreza extrema y moverla hacia
una clase social media, lo cual supone un aumento del consumo
interno.
Hoy Brasil, China, Rusia e India están atravesando ciclos de expansión y, en
consecuencia, ascendiendo en la estructura internacional como grandes potencias. La
posición de cada país depende de la maduración de su ciclo político pero ante la
realidad de una concertación entre sus miembros es evidente que estamos asistiendo
a una nueva configuración de poder que implicará cambios para el esquema de
gobernanza mundial.
El ascenso del BRIC como condicionante sistémico de la política exterior de
Argentina: la presión de un nuevo modelo comercial de vinculación
Existe una relación entre la estructura productiva y la política exterior de un
país, la cual se expresa en términos de un «modelo comercial de vinculación» con el
mundo. ¿Qué producimos? ¿Qué consumimos? ¿Quiénes nos compran? ¿Quiénes
nos venden? ¿Quiénes invierten en nuestra estructura productiva? ¿Qué buscamos
obtener en el mundo y quiénes pueden contribuir a la persecución de nuestro objetivo?
Esos son solo algunos de los interrogantes más relevantes que determinan la
naturaleza de ese modelo comercial de vinculación pero que, al mismo tiempo, reflejan
la manera en que un país mira y se vincula con el resto del mundo.
Un cambio del modelo comercial de vinculación puede ocurrir ya sea por
cambios en la estructura productiva, por una nueva correlación de fuerzas en el plano
internacional o por ambos factores de forma simultánea. Los estudios históricos acerca
de la evolución de la estructura productiva argentina indican, a groso modo, tres
grandes modelos entre finales del siglo XXI y principios del siglo XXI.
Desde 1880 hasta 1930, aproximadamente, estuvo vigente el esquema
«agroexportador» cuyo eje clave fue la orientación externa hacia Europa y
principalmente hacia el “socio inglés”, bajo tres supuestos: la complementación
comercial, las ventajas comparativas y el papel europeo tanto en el sistema
internacional como en la economía mundial. La transformación de ese modelo fue
coetánea con cambios en la estructura productiva del país y una alteración de la
correlación de fuerzas en el plano internacional, el declive de Gran Bretaña y el
ascenso de Estados Unidos configuró un nuevo esquema de gobernanza internacional
y esa tensión -proveniente del ambiente- demandó una respuesta de las unidades
restantes del sistema.
La segunda etapa en la estructura productiva argentina operó bajo la lógica de
«industrialización por sustitución de importaciones» y tomó lugar en el segmento que
transcurrió entre 1930 y 1976. Durante este periodo la orientación comercial argentina
comenzó a verificar algunos cambios importantes en el tipo de producción como
consecuencia del incremento de las Manufacturas de Origen Industrial, en el destino
de sus ventas y también en la procedencia de sus compras (situación que ya se venía
configurando desde la Primera Guerra Mundial cuando Estados Unidos desplaza a
Inglaterra como principal proveedor del país). La principal diferencia es que mientras
Inglaterra era complementaria de la Argentina, Estados Unidos tenía una estructura
productiva competitiva. Y si bien Europa se mantiene como eje central de la política
exterior argentina, la diplomacia comienza a buscar reposicionar ese eje hacia Estados
Unidos pero se trató de impulso sin continuidad en el tiempo y con poco éxito.
El tercer modelo que remite a la apertura, endeudamiento y auge de la
actividad «rentístico-financiera» se desarrolló entre 1976 y 2001. Dicha etapa operó
bajo los postulados clásicos del neoliberalismo económico y generó un deterioro
progresivo del sector industrial, el cual se había desarrollado progresivamente entre
1930 y 1976. Durante este período Europa pierde relevancia para la estructura
productiva del país ya que como consecuencia del proceso de integración en esa parte
del mundo, Argentina busca otros proveedores y nuevos mercados donde insertarse.
Mientras que Estados Unidos no termina de configurarse como un socio clave para el
país, quien en consecuencia no pudo sacar provecho de la fase de ascenso
norteamericano, otros centros de poder comienzan a emergen en la estructura de
poder y, en consecuencia, a demandar una respuesta del sistema político argentino,
entre ellos Brasil y China.
De esta síntesis de la evolución de la estructura productiva argentina se
evidencia la imposibilidad de diseñar e implementar políticas de Estado. Es decir, el
hilo conductor entre la estructura productiva y la política exterior del país es, o al
menos debería serlo en todo país que aspira a lograr una posición entre las grandes
potencias del mundo, el modelo de desarrollo. En este sentido, un modelo de
desarrollo remite a la formulación de un programa político y económico que se orienta
a mejorar las capacidades económicas del país y la calidad de vida de sus habitantes.
Actualmente, autores como Ferrer (2004) o Rapoport (2009) sostienen que se
estaría configurando una nueva etapa en la estructura productiva de Argentina
caracterizada por una «reindustrialización». La pregunta que nos hacemos es qué
orientación tendrá nuestra política exterior bajo esa nueva etapa y, sobre todo, en
relación a los cambios ocurrido en el esquema internacional de poder. Muy ligado a
eso, el otro gran interrogante es si la existencia de un nuevo modelo de vinculación
comercial está contribuyendo a generar industrialización o si estamos ante una nueva
reprimarización de nuestra estructura productiva.
En este sentido, no puede omitirse que los procesos de modernización
desarrollados en Brasil, Rusia, India y China conllevan a una expansión de la
demanda de materias primas, las cuales tienden a coincidir la oferta exportable
argentina, en mayor o menor medida. La base histórica parece ser coherente al
respecto, es decir, las potencias económicas en ascenso buscan asegurar el acceso a
las materias primas necesarias para garantizar su modernización: “El consumo de
materias primas varía dependiendo de la «madurez económica» de los Estados”
(Renouvin y Duroselle, 2001, p. 139). Pero si el esquema de vinculación comercial de
la Argentina con el mundo se sigue comprometiendo sus recursos naturales, qué
pasara el día que se puede iniciar un proceso de modernización nacional.
En concreto, entre 1960 y 2011, el modelo comercial de vinculación de la
Argentina con el resto del mundo ha reajustado su brújula no sólo como reacción del
cambio en la correlación de fuerzas internacionales sino también por cambios en su
estructura productiva. En pocas palabras, hubo un cambio en la procedencia las
compras y en el destino de las ventas del país, que es registrado en el Cuadro N° 4.
Cuadro N° 4: Comercio argentino por regiones del mundo, en porcentaje
(1960/2011)
Exportaciones argentinas
Región 1960 1970 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2011
África 0,50 1,05 2,73 5,03 3,36 4,27 4,07 6,08 7,55
América 24,88 30,40 33,96 35,01 42,03 56,21 61,21 52,52 49,22
Asia 4,84 8,75 8,90 16,68 15,69 15,10 13,45 19,39 21,07
(1) Europa 69,60 59,67 54,30 42,87 38,33 24,15 19,02 20,03 19,04
Oceanía 0,04 0,10 0,09 0,38 0,56 0,27 0,49 0,40 0,83
(1) Incluye a la Unión Soviética y desde 1992 a Rusia.
Importaciones argentinas
Acorde a las estadísticas reveladas por el INDEC, mientras que en el año
1960 el continente europeo representaba el 70% de nuestras exportaciones, América
(incluyendo a Estados Unidos en esta región) el 25% y Asia un 5%
(aproximadamente); para el año 2011 estos destinos se han modificado de forma
sustancial. Es así que América pasó a representar el 50% de nuestras ventas al
mundo mientras que Asia el 21% y Europa cayó hasta alcanzar un 19%. Ya en el año
2007 las exportaciones argentinas al continente asiático superaron a las destinadas a
Europa, por primera vez en la historia de nuestro país. Esto reapareció con mayor
fuerza en el año 2010 y se mantuvo durante el 2011. Es evidente entonces que hubo
una caída estructural de las ventas argentinas a Europa, la cual resulta coetánea con
una expansión constante de nuestras ventas en el continente americano y asiático.
Al respecto, hay que considerar tres factores claves desde la reformulación
de los condicionantes sistémicos. El primero, refiere al proceso de integración europeo
que ha generado efectos perversos para nuestra inserción en el comercio mundial
(Bolinaga, 2012). El segundo factor que conllevó a reformular los condicionantes
sistémicos, refiere a los procesos de modernización desarrollados en Brasil, Rusia,
India y China. Finalmente, el tercer factor opera sobre la dimensión política y comercial
de la relación argentino-brasilera y hunde sus raíces en el proceso de integración
regional: el MERCOSUR.
La nueva configuración de poder internacional conlleva a una reformulación
del patrón de consumo mundial y al tiempo que algunos mercados se cierran para
Argentina otros comienzan a ganar peso. Así, los mercados americanos y asiáticos se
Región 1960 1970 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2011
África 1,12 0,64 1,39 5,02 0,51 1,27 1,75 0,58 0,88
América 21,45 50,53 44,98 35,01 57,03 51,62 54,82 59,74 52,55
Asia 6,08 8,14 17,31 16,68 8,80 12,70 15,87 17,18 23,60
Europa 69,10 40,42 35,39 42,83 32,49 32,90 26,57 20,80 21,56
Oceanía 0,32 0,11 0,88 0,76 2,10 0,74 0,34 0,52 0,57
Fuente: Cuadro de elaboración propia con información provista por el Ministerio de Economía y Producción, Instituto Nacional de Estadística
y Censos:
“Comercio Exterior Argentino”, 1964, 1972, 1980, 1984/89, 1990 e “Indec Informa”, 1995.2000/12.
han mostrado mucho más dinámicos y atractivos para la oferta exportable argentina
que el europeo. Pero también se reformuló la procedencia de nuestras compras en
igual período de tiempo (ver Cuadro N° 4). Es decir, mientras que Europa supo
representar en 1960 el 69% de nuestras compras al mundo, para el 2011 cayó hasta
manifestar un 22%. Aproximadamente, América paso de un 22% a un 53% y Asia de
un 6% a un 24%, en ese segmento de tiempo. De modo que, hubo una expansión de
las compras intraregionales pero también del tipo interregional, solo que a diferencia
de lo que otrora sucediera no se focalizó en Europa sino en Asia, una región que
tradicionalmente tuvo poca relevancia para nuestra política exterior.
Indiscutiblemente, las regiones americana y asiática han desplazado
progresivamente a Europa como proveedor y, al mismo tiempo, como principal destino
de nuestras exportaciones. Dentro de ese nuevo esquema de intercambio comercial,
por regiones del mundo, no debe sorprender que aparecen dos socios comerciales
que cobran un interés particular para Argentina: China y Brasil. Pero los esquemas de
intercambio con uno y otro país presentan elementos sumamente antagónicos, como
veremos a continuación. En uno y otro caso se verifica que dichos países han ganado
una importancia vital en nuestra política exterior lo que se manifiesta no solo en una
mayor densidad de la agenda externa bilateral sino también en una transferencia de
recursos humanos hacia esos países que operó por medio de la apertura de nuevos
consulados y centros de promoción comercial.
La República Popular China ha expandido su demanda interna de materias
primas y siendo que su oferta interna es insuficiente, esto favorece el abastecimiento
externo. Además, Beijing se ha convertido en una gran potencia en términos políticos y
militares lo cual demandó una respuesta del sistema político argentino. No
casualmente, Argentina buscó establecer relaciones diplomáticas con China en 1945
cuando ésta era incorporada a las Naciones Unidas -con asiento permanente en el
Consejo de Seguridad- y normalizó relaciones diplomáticas en 1972 cuando se
produjo el cambio de representación en dicho órgano. Desde entonces el intercambio
comercial bilateral y la interdependencia política-diplomática se han acrecentado, solo
que el esquema de asimetría de poder se ha invertido a favor de Beijing. Esto último
tiende a ser un factor determinante a la hora de negociar en términos bilaterales.
En efecto, para entender la relación sino-argentina, en el segmento 1989-
2011, no pueden omitirse dos factores claves: a) el incremento de representaciones
consulares y centros de promoción5 y b) el apoyo argentino para el ingreso de China a
la OMC; el reconocimiento de China como economía de mercado6 y la formación de
una “asociación estratégica”. Es evidente entonces que, la República Popular China ha
ganado relevancia tanto comercial como política para la agenda externa del Palacio
San Martín y eso se explica, en gran parte, por su ascenso como gran potencia en el
sistema internacional.
Por otro lado, la alianza estratégica regional argentino-brasilera que cobró
vida en el el MERCOSUR ha contribuido a mejorar nuestra inserción en el mundo
pero, al mismo tiempo, ha profundizado la asimetría de poder a favor de Brasil. En
efecto, la vinculación con Brasil contribuyó a mejorar la autonomía nacional argentina,
pero dados los términos de la asimetría de poder entre ambos actores, también ha
generado una mayor dependencia respecto de este país, quien ha llegado a
representar en nuestros días el 30% de nuestras importaciones y el 20% de las
exportaciones, aproximadamente.
Tradicionalmente, el esquema de intercambio comercial desde las grandes
potencias ha tenido por propósito asegurar el acceso a las materias primas como ya
se ha explicado anteriormente. Por el contrario, desde los países periféricos el objetivo
es mejorar la inserción internacional por medio de su vinculación con la potencia o las
potencias centrales. De modo que hay dos criterios de asimetría: uno «político», según
el posicionamiento en la estructura (grandes, medianas y pequeñas potencias); y otro
«económico», basado en la composición de las exportaciones e importaciones (centro-
periferia).
En torno a la vinculación de Argentina con las potencias que integran el
BRIC, ambos criterios están presentes. Desde lo político, los vínculos entre Argentina
y el BRIC verifican un esquema de relacionamiento Norte-Sur. Pero desde lo
comercial, coexisten dos modelos: Norte-Sur (Rusia, India y China con Argentina) y
5 El gobierno de Fernando De la Rúa estableció el Consulado General y Centro de Promoción Argentina
en Shangai. En 2004 el presidente Néstor Kirchner inauguró la Agregaduría Agrícola en Beijing. Más aún,
la tendencia se prolonga bajo la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner quien creó el Consulado
General en Cantón, por medio del Decreto N° 2.257, con jurisdicción en las provincias de Guandong,
Fujian, Hainan y la Región Autónoma de Guangxi.
6 Dicho reconocimiento se plasma en el artículo 1 del Memorando de Entendimiento firmado entre ambas
naciones en noviembre de 2004. No obstante, esto no ocurre en los hechos. Es decir, la Comisión
Nacional de Comercio Exterior (CNCE) continúa considerando a China como “economía en transición” y,
en consecuencia, mantiene su política de antidumping. De los 81 derechos antidumping definitivos en
vigencia en junio de 2012, 37 corresponden a China. Del mismo modo, de las dos medidas provisionales
en vigencia, una corresponde a China, la otra a Estados Unidos.
Sur-Sur (Argentina-Brasil). Tomando como eje a Brasil y China por ser los principales
socios comerciales del país podemos graficar esto de la siguiente manera. Durante el
año 2009 las exportaciones argentinas a Brasil se concentraron en tres grandes
grupos, según el INDEC: Manufacturas de Origen Industrial (8.945 millones de
dólares); Manufacturas de Origen Agropecuario (1.596 millones de dólares) y
Productos Primarios (1.386 millones de dólares). En contraste, entre 2003 y 2007, las
exportaciones argentinas a China se concentraron en más del 70% en la soja y sus
derivados.7
No resulta casual entonces que sectores como el automotriz y el aceite de
soja sean las áreas comerciales sensibles en la relación comercial argentino-brasilera
y argentino-china, respectivamente. Por otro lado, de esa secuencia también se
desprende que el comercio con Brasil tiende a fomentar el intercambio intraindustrial
mientras que, en el caso del comercio sino-argentino priman los productos primarios y
sus derivados. En efecto, cuando las exportaciones argentinas a China aumentan su
valor agregado, tiende a tensionarse la relación bilateral. Ejemplos de esta tendencia
son las medidas fitosanitarias sobre los granos que han implementado los chinos, el
“Aviso 73” del año 2004 o la norma BT 1535/2003 impuesta bajo la administración de
Cristina Fernández de Kirchner, entre los más relevantes.
Cuadro N° 6: Comercio de la Argentina con los países del BRIC (1960-2011)
Exportaciones argentinas al BRIC, en porcentaje
1960 1970 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2011
Brasil 7,5 10,09 9,53 5,90 11,51 26,16 26,46 15,80 21,00
Rusia 1,76 1,97 20,12 14,43 4,03 0,42 0,40 1,67 3,06
India 0,04 0,29 0,27 1,04 0,30 0,72 1,67 1,82 1,17
China 0,09 0,18 2,34 3,70 1,94 1,35 3,34 9,70 7,72
BRIC 9,39 12,53 32,26 25,07 17,78 28,65 31,87 28,99 32,95
7
Más aún, en los años 2003 y 2007 esa tendencia alcanzó y superó el 80%; mientras que durante 2004 y
2005 la misma se ubicó en poco más del 75%. Solo en el año 2006, el porcentaje de la soja y sus
derivados estuvo debajo del 60% del total exportado a China. OVIEDO, Eduardo, 2010, Historia de las
relaciones internacionales entre Argentina y China 1945/2010, Buenos Aires: Editorial Dunken, p. 455.
Resto del Mundo 90,61 87,47 67,74 74,93 82,22 71,35 68,13 71,01 67,05
Importaciones argentinas desde el BRIC, en porcentaje
1960 1970 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2011
Brasil 5,04 10,92 9,88 16,01 17,60 20,74 25,52 35,50 29,48
Rusia 1,12 0,17 0,12 1,07 0,30 0,42 0,44 0,60 1,07
India 1,44 0,11 0,001 0,02 0,04 0,30 0,60 0,90 0,85
China 0,07 0,05 0,30 0,10 0,29 3,01 4,82 7,91 14,35
BRIC 7,67 10,53 10,30 17,02 18,23 23,87 31,38 44,91 45,75
Resto del Mundo 92,33 89,47 89,70 82,8 4078 76,13 68,62 55,09 54,25
Fuente: Cuadro de elaboración propia con información provista por el Ministerio de Economía y Producción, Instituto Nacional de Estadística y
Censos:
“Comercio Exterior Argentino”, 1964, 1972, 1980, 1984/89, 1990 e “Indec Informa”, 1995.2000/11.
El Cuadro N° 6 grafica la expansión del comercio de Argentina con el BRIC
pero también matiza la relación bilateral con cada uno de ellos lo que permite destacar
la importancia cualitativa y cuantitativa de China y Brasil como socios comerciales
claves para el país. Las exportaciones a China pasaron de 0,09% en 1960 a un 8% en
2011, aunque es necesario reconocer picos comerciales como los registrados en los
años 1962, 1974 y 1983. También es prudente destacar que durante 2011 las ventas a
China cayeron un 2% respecto del año anterior y que el superávit comercial se
acrecentó sustancialmente en dicho periodo de tiempo. Brasil, por su parte, pasó de
7% a un 21% -en igual período de tiempo- y también mantiene un importante superávit
comercial con el país.
Ambos países son los principales destinos de las exportaciones argentinas al
mundo pero también son socios claves para proveer al país de insumos para la
industria. La principal diferencia es que el 60% de nuestras exportaciones a Brasil se
concentran en MOI mientras que poco más del 70% de las que se destinan a China se
vincula al sector oleaginoso. Indudablemente, el comercio intraindustrial que existe con
Brasil permite dar cuenta de que las exportaciones a este país guardan mayor valor
agregado que las que se destinan a China.8
En el caso de las importaciones argentinas, Brasil adoptó el rol de principal
proveedor del país porque pasó de un 5% en 1960 a un 30% en 2011. China también
ha logrado expandir sus ventas a la Argentina ya que, pasó de 0,07% a más del 14%,
en igual período de tiempo. Como se viene explicando en los párrafos precedentes, en
ambos casos se registran déficits comerciales estructurales para la Argentina.
En efecto, durante el año 2011 el desequilibrio comercial con Brasil alcanzó
los 4.097 millones dólares, mientras que con China llegó a 4.397 millones de dólares.
No obstante, mientras que el primero creció un 26% el segundo se incrementó un
138%, ambos respecto del año 2010. El gran desafío de la República Argentina hoy en
día es equilibrar su esquema de intercambio con sus principales socios comerciales,
que son a la vez ejes en la conformación de una nueva configuración de poder
internacional.
En términos del comercio Argentina-BRIC, es clara la expansión que se
registra en el Cuadro N° 6. Mientras que en 1960, los países del BRIC solo
representaban el 9% de nuestras exportaciones totales, para 2011 alcanzaron el 33%.
De igual forma, en 1960 manifestaban el 8% de las importaciones totales del país pero
para 2011 llegaron a representar el 46%. Por supuesto, el peso relativo del BRIC en el
esquema de intercambio comercial global de la Argentina se explica mayormente por
el socio brasileño y, en menor medida, por el socio chino. En otras palabras, Rusia e
India aún mantienen una relevancia cualitativamente menor en términos comparativos.
Conclusión:
La utilización del criterio de Pareto permitió estratificar las economías en
grandes, medias y pequeñas entre 1989 y 2011. En dicho periodo de tiempo no solo
se verificó una alteración de la posición de grandes y medianas potencias sino que
también se registró una variación numérica en la cantidad economías necesarias para
alcanzar el 80% de la producción mundial. En ese proceso, el directorio de grandes
economías fue incorporando a China en 1998, a Brasil en 2009, a India en 2010 y,
8 BERRETTONI, Daniel y POLONSKY, Mariángeles, 2011, “Evolución del comercio exterior argentino en
la última década: origen, destino y composición”, Revista del Centro de Economía Internacional,
diciembre, Número 19.
finalmente, a Rusia en 2011. Se secuencia corrobora en alguna medida la prognosis
de Goldman Sach que da sustento conceptual y práctico al BRIC.
Por otro lado, se puso en evidencia que no se pueden pensar en un bloque de
naciones homogéneo. Pensar o hablar del BRIC conlleva a reconocer asimetrías entre
sus miembros, las cuales se explican en mayor o menor medida por maduración de la
fase de ascenso en la estructura por la que cada uno transita. Hay un «BRIC real» que
se contrapone en varios sentidos con el «BRIC virtual» que había nacido
conceptualmente en 2001 pero también hay puntos de convergencia entre ambos,
entre los que se destaca el objetivo de ocupar mayores puestos en los procesos
neurálgicos de toma de decisión internacional. Precisamente, ya para la última cumbre
del BRIC se comienza a perfilar con mayor claridad la idea de una “Asociación para la
Estabilidad, la Seguridad y la Prosperidad Global” que no solo fortalece la incipiente
identidad del grupo sino que también pone en evidencia la incapacidad del bloque de
naciones industrializadas para manejar crisis globales.
El caso argentino, como muestra del comportamiento de un país periférico
hacia los centros de poder, permite dar cuenta de los cambios ocurridos en el modelo
comercial de vinculación y, en consecuencia, también de su política exterior. Los
países periféricos buscan estrechar vínculos con las potencias en ascenso y cuando
las estructuras productivas son complementarias el comercio se expande. Lo
importante es que esos vínculos contribuyan al desarrollo del país periférico y así se
rompa el círculo vicioso que genera subdesarrollo y subordinación.
En efecto, las potencias del BRIC supieron integrar la periferia del sistema
internacional pero gracias a sus vínculos con las grandes potencias y un sistemático
proceso de modernización pudieron mejorar su posición internacional. De momento, el
gran desafío de Argentina es lograr establecer un vinculo comercial que fomente el
comercio intraindustrial con China, como el que efectivamente ha logrado desarrollar
con Brasil. En esto se juega la posibilidad de evitar caer en una reprimarización de su
estructura productiva y, al mismo tiempo, la de mejorar su inserción internacional.
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Las estrategias de internacionalización de las
empresas transnacionales brasileñas: una
reflexión acerca de sus impactos a nivel local en
la argentina
Marx, Rubén a.
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
Las Estrategias de Internacionalización de las Empresas Transnacionales
Brasileñas: una reflexión acerca de sus impactos a nivel local en la Argentina1
Ruben A. Marx2
RESUMEN
Las corporaciones transnacionales de origen brasileño fortalecieron sus estrategias de
internacionalización a comienzos de la década de los 90. La agenda de reformas
neoliberales adoptadas por el estado federal brasileño durante esa época facilitó en
primer lugar un proceso de consolidación de dichas corporaciones en el mercado
interno. Posteriormente, un grupo de agencias públicas e instituciones
gubernamentales brasileñas apoyaron activamente el proceso de búsqueda de nuevos
mercados a nivel regional e internacional para sus empresas transnacionales (ET)
brasileñas. Este trabajo discutirá el alineamiento y la interrelación entre la política
exterior brasileña y las estrategias de internacionalización de sus ET en el período
2000-2009. Se analizarán las corrientes de Inversión Extranjera Directa (IED)
entrantes y salientes en Brasil durante ese tiempo. Se examinará las IED brasileñas
en la Argentina, considerando algunos impactos a nivel local en la Argentina.
Clasificación JEL: F59, F60, E02, E61
1 Este paper es una versión en español del Paper “Latin American Transnational Corporations in the
Southern Cone: the analysis of Brazilian FDI in Argentina”, presentado ante el XXII Congreso Mundial de
Ciencias Politicas de la International Political Science Association (IPSA), Madrid 8-12 Julio de 2012.
2 Rubén A. Marx es profesor de Integración Económica y profesor de Economía Política Internacional en
la UNLaM y UB. Buenos Aires, Argentina.
PALABRAS CLAVE: estrategias de las empresas trasnacionales brasileñas,
internacionalización, modos de entrada de la IED.
Desde la Industrialización a la Globalización
Al finalizar la década del 20, la mayoría de los países de América Latina experimentaron un
deterioro en sus términos de intercambio a causa de la caída en los precios internacionales de
las materias primas (Sunkel y Paz 1970). La disminución en el volumen y en el valor del
comercio entre los países periféricos y los centrales durante la década del 30, debilitó la
posición fiscal de los países en desarrollo, a su vez enfrentados a un creciente endeudamiento
externo. La política de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) orientada
hacia el mercado interno, sustituyó a la antigua economía exportadora de bienes
primarios. Esto también marcó el fin del modelo económico liberal tradicional sustentado en
el libre comercio, combinado con un régimen político oligárquico (Sheahan, 2003), donde
el Estado Nacional estaba dominado por los exportadores de bienes primarios y sus aliados en
un contexto de competencia política limitada. El nuevo sistema forjado en los años 30 y 40
(Collier, 1979) fue formado por una nueva coalición de empresarios nacionales y sindicatos
que representaban a los trabajadores urbanos. El Estado apoyó esta fase inicial de
industrialización basada principalmente en la producción de bienes de consumo para el
mercado local. Se introdujeron aranceles más altos y se pasó a un régimen de tipos de
cambios múltiples. Nuevas empresas de propiedad estatal también se involucraron en la
producción de las industrias básicas y de energía. El estado también proporcionó nuevas
inversiones en infraestructura. En Brasil, la transformación económica a través de la
industrialización fue liderada por el presidente Getulio Vargas (1930-1954). A fines de los
años 30, esta política también contó con el apoyo irrestricto de las nuevas corporaciones
empresariales - el Consejo Nacional de la Industria (CNI) y la Federación de Industriales
del Estado de Sao Paulo (FIESP) (Weinstein, 1996). La administración Vargas también
recibió préstamos del Ex - Im Bank de los Estados Unidos destinados a nuevos proyectos
industriales brasileños, en el marco de la Good Neighbor Policy del presidente Roosevelti .
Nuevas agencias e instituciones federales fueron formadas. El Departamento de
Administración de Servicios Públicos (DASP) creado en 1938, formó una nueva generación de
funcionarios públicos siguiendo un criterio de selección basado en los méritos profesionales de
los aspirantes. La modernización de la administración pública también introdujo
procedimientos de presupuestación y planificación. La Superintendencia de moneda y
crédito (SUMOC) se convirtió en la nueva autoridad monetaria en 1945, encargada de
regular los tipos de cambio diferenciales de manera que se priorizase la importación de
insumos y bienes de capital destinados a fortalecer el proceso de industrialización. El Banco
Nacional de Desarrollo Económico (BNDE, más tarde BNDES), fundado en el año 1952
sostuvo la inversión pública en las industrias básicas e infraestructura. Petrobras, la compañía
nacional de petróleo y gas, también había sido creada en 1953.
Durante los años 50, la economía del desarrollo había ganado influencia en la
formulación de políticas a nivel mundial.ii En nuestro continente, la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) analizó el deterioro de los términos de
intercambio y promovió políticas de ISI y los procesos de integración económica de los países
latinoamericanos. En 1950, Raúl Prebisch (1950) había escrito "América Latina el
desarrollo y sus principales problemas". El enfoque estructuralista de la CEPAL tuvo una
influencia sustancial en políticos y empresarios brasileños. Una segunda fase de la ISI – más
centrada en la producción de bienes de capital - se llevó a cabo en Brasil durante la
presidencia de Juscelino Kubitschek (1956-1961). El desarrollismo fue la idea central de su
estrategia económica y política. El lema de su campaña electoral fue “50 años (de progreso)
en (un plazo de) 5 (años)”. Nuevas instituciones fueron creadas por entonces: el Banco
do Brasil, el Consejo de Desarrollo Económico con sus grupos de trabajo y comités ejecutivos,
así como la Superintendencia para el Desarrollo del Nordeste (SUDENE), la cual contó con el
apoyo financiero del BNDE. Estos programas y organizaciones, así como el plan de Kubitschek
para mudar la capital federal a Brasilia (NOVACAP) también gozaron de un amplio
consenso político que incluyendo a la CNI y a la FIESP (Sikkink, 1991). Las nuevas
asociaciones empresariales que representaban a sectores específicos también ganaron mayor
influencia en la época de Kubitschek: la Asociación Brasileña para el desarrollo de industrias
básicas (bienes de capital) (ABDIB), la Asociación Nacional de la Industria Automotriz
(Anfavea) y la Asociación Brasileña de Máquinas y Fabricantes de Equipos (ABIMAQ),
entre otros (Schneider, 2004). Las políticas desarrollistas mostraron también un mayor
interés en atraer la inversión extranjera directa, tanto por parte de las empresas
transnacionales (ET) privadas y de los bancos comerciales, así como aquellas provenientes de
las instituciones financieras multilaterales y de las agencias financieras gubernamentales de
los Estados Unidos y de Europa Occidental. El Plan de Metas implementado por Kubitschek
tuvo como impacto positivo, una mayor capacidad de producción en el sector energético
(generación de electricidad, producción y refinación de petróleo). También se consolidó la
industria automotriz local y se fortalecieron las industrias productoras de maquinarias y
equipos, y se impulsó la producción de acero, cemento y aluminio. Se desarrollaron
importantes proyectos para consolidar la infraestructura existente (Sikkink, 1991, página
153). En ese momento, no sólo las ET estadounidenses sino también empresas
multinacionales de Europa Occidental orientaron sus inversiones a Brasil atraídas por su
potencial de mercado emergente.
Durante el largo período de la dictadura militar (1964-1985), los regímenes burocrático-
autoritarios (O'Donnell, 1973) alternaron algunas políticas selectivas de desarrollo con las
políticas económicas neoliberales en el Brasil. Los planes de estabilización implementados
bajo la supervisión del Fondo Monetario Internacional (FMI) combinaron subas de impuestos
con sucesivas devaluaciones de la moneda local y la reducción de la expansión monetaria.
Los aumentos de salarios reales fueron condicionados a la mejora en la productividad. Entre
los planes de estabilización en Brasil, Burlemanqui et al. (2007) mencionan al Plan de
Campos-Bulhoes de 1964, el Plan de Desarrollo Estratégico de Antonio Delfim Neto de
1967 y el Plan Nacional de Desarrollo de 1974. Estos años del "milagro" brasileño se
caracterizaron por la mayor expansión de la producción de bienes de capital en el sector
industrial. El estado también se siguió centrando en la inversión pública en infraestructura.
Después del shock petrolero de 1973, los petrodólares capitalizaron los bancos comerciales
estadounidenses, los que a su vez otorgaron cuantiosos créditos a los países en desarrollo
latinoamericanos. El modelo desarrollista de ISI se combinó entonces, con la promoción de
las exportaciones y los préstamos de capital extranjero (Kohli, 2004). A finales de 1981, la
recesión en Brasil coincidió con una crisis de balanza de pagos en América Latina - debido a
la baja en los precios de las exportaciones de productos básicos y por las tasas de interés
crecientes que afectó a su deuda externa acumulada a lo largo de la última década. Según
Doctor (2010, página 2) la crisis de la deuda brasileña también marcó el fin del modelo
desarrollista nacional, generándose una ruptura en el trípode formado por las empresas
estatales, las empresas de capital extranjero y las empresas nacionales de propiedad familiar.
Cuando Brasil retornó a la democracia en 1985, el país se enfrentó a menores tasas de
crecimiento, una alta tasa de inflación y una gran deuda externa acumulada. El Plan Cruzado
de 1985 y el Plan Bresser de 1986 dispusieron el congelamiento de precios y salarios. El
primero de ellos estableció controles de precios y aumentos de impuestos, mientras que en el
segundo plan también se practicaba una gradual depreciación de la moneda local de
acuerdo a la evolución de la inflación. Las tasas de interés se mantuvieron elevadas. Ambos
planes de estabilización no pudieron contener el aumento del déficit fiscal obligando a
devaluar aún más la moneda (Marx, 2009). La nueva Constitución de 1988 otorgó facultades
fiscales adicionales a los gobiernos locales y estaduales. En los años 90, Brasil también
adoptó el Consenso de Washington, pero a pesar de esto, retuvo algunas participaciones
estratégicas en las principales empresas locales. También continuó apoyando el proceso de
internacionalización de las empresas brasileñas privadas, mixtas y públicas a través de
instituciones gubernamentales, bancos estatales y agencias federales. La deuda externa
brasileña fue renegociada en un contexto de liberalización del comercio. Los mercados locales
de capital se abrieron a la inversión extranjera directa. Los bancos e instituciones financieras
internacionales participaron activamente en el proceso de privatizaciones en curso. En 1994,
el Plan Real se puso en marcha para estabilizar la tasa de inflación. Una nueva moneda fue
establecida con un tipo de cambio de bandas que fluctuarían de acuerdo a las nuevas metas
de reducción de la inflación. Las altas tasas de interés promedio vigente que promovían
la entrada de capitales combinadas con un tipo de cambio fuertemente vinculado al
dólar, puso al Brasil en una posición de fragilidad. El boom de consumo y la
apreciación de la moneda fomentaron la acumulación de déficits en cuenta corriente entre
1994 y 1998. En el contexto de la crisis asiática de 1997 y la crisis rusa de 1998, la crisis de la
moneda brasileña culminó en 1999 con una nueva devaluación del Real superior al 50%.
Después de la crisis, se dejo que la moneda fluctuara libremente. Durante los primeros años
del siglo XXI se generó un superávit primario debido, en parte, a la suba de los precios de los
productos básicos de exportación impulsado por la demanda china, que compensaron
parcialmente los efectos de la apreciación de la moneda brasileña durante esta década.
Durante el período 2001-2005 se registraron una serie de devaluaciones de la moneda. A partir
del año 2006 hasta el 2011, el Real se apreció fuertemente (Nassif, Feijó y Araújo, 2011).
Sucesivas intervenciones del Banco Central Brasileño (BCB) hicieron que la paridad Real/Dólar
estadounidense se situase cercana a 2.00 a partir de Mayo del 2011. Por otra parte el Comité
de Política Monetaria brasileña (Copom) determinó bajar la tasa de interés anual de referencia
SELIC al nivel histórico más bajo del 7,5% anual en Agosto de 2012.
El Estado y las empresas transnacionales brasileñas
Durante los años 90, algunas ET brasileñas se beneficiaron con las privatizaciones de
empresas estatalesiii. Por otra parte, la liberalización del comercio y la desregulación de la
economía habían creado un entorno económico más competitivo. Junto a ello, el Real
apreciado acompañado por las altas tasas de interés internas, aceleraron el proceso de
internacionalización de las empresas brasileñas. Surgieron nuevas oportunidades de
comercio e inversión debido a la creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en 1991iv.
El auge del comercio intrazona (1991-1998) demostró ser una oportunidad para expandir las
exportaciones de mediana y alta intensidad tecnológica para Brasil. Las empresas
translatinas podrían aumentar su market share en la región como parte de sus estrategias de
diversificación de riesgos y de búsqueda de recursos naturales. Las inversiones
internacionales de las ET brasileñas no solo se concentraron en las empresas productoras
de petróleo y gas, minería, acero y cemento, sino que se extendieron a las de alimentos,
bebidas y tabaco, como así también a las de servicios - telecomunicaciones, banca,
compañías aéreas y comercio minorista- (CEPAL, 2010). Las IED salientes en ingeniería
y construcción, textiles y calzado, sector automotriz y metalmecánico ganarían mayor
protagonismo en el siglo XXI.
La administración del Presidente Lula (2002-2010) puso en marcha la Política Industrial,
Tecnológica y de Comercio Exterior (PITCE), el Programa de Aceleración del Crecimiento
(PAC) y el Plan de Desarrollo de la Producción (PDP). En ellos se expresó la voluntad de
mejorar las capacidades de innovación de las empresas brasileñas y la necesidad de
asistirlas en su modernización industrial y en su inserción internacional. También se
definieron como sectores industriales prioritarios a los de software y semiconductores,
bienes de capital, industria farmacéutica, y biotecnología. El PDP enfatizó como
objetivos prioritarios el de aumentar la inversión fija y el de ampliar la inserción
internacional de las empresas grandes, medianas y microempresas brasileñas en los
mercados mundiales. La presidenta Dilma Rousseff (2011-2014) lanzó el nuevo Plan Brasil
Maior, que cubrirá su mandato y que también persigue objetivos de mejora del ambiente de
negocios, simplificación de los marcos regulatorios y fiscales y apoyo a la innovación. Durante
esta última década, las empresas transnacionales de Brasil han mejorado su rentabilidad.
El país también alcanzó el grado de inversión en el año 2008. Una amplia gama de
instituciones estatales siguieron sosteniendo el proceso de internacionalización de las
empresas brasileñas. El BNDES apoyó inversiones en el exterior de las ET, en el marco de las
políticas del PDP, a través del BNDES-PAR. Estas líneas de financiamiento favorecieron las
fusiones y adquisiciones de empresas brasileñas en el exterior. El BNDES también prestó
apoyo financiero a las exportaciones brasileñas a través de BNDES-EXIM (Da Rocha Gomes,
2011). Entre los organismos que actúan en el ámbito del Ministerio Federal de Desarrollo,
Industria y Comercio Exterior se encuentran: la Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial
(ABDI) que coordina los programas anteriormente mencionados, en coordinación con
el Ministerio de Ciencia y Tecnología y con el BNDES. También está la Agencia de Promoción
de Exportaciones e Inversiones Brasileñas (APEX).
En al año 2010, Brasil fue el mayor receptor de IED en América Latina. Al mismo tiempo, Brasil
ha consolidado su posición como el segundo mayor inversor latinoamericano en el exterior,
después de México. Entre el fin de los años 90 y los primeros años de la década de 2000, las
operaciones de fusiones y adquisiciones habían superado en número a las inversiones
Greenfield en América Latina (CEPAL 2010, páginas 16 y 41). Sin embargo, para el período
2007-2010, la IED brasileña en América del Sur, estuvo concentrada en proyectos Greenfield
(36%), comparada con las fusiones y adquisiciones (32%), las expansiones de planta (17%)
y las Joint – Ventures (10%) (Perrotta, Fulquet, Inchauspe, 2011). Los préstamos
intrafirma de las empresas brasileñas también han comenzado a jugar un papel
importante. Para el año 2010, Petrobras, Vale, Itaú, Gerdau, JBS Friboi-, el Grupo
Camargo Correa, TAM y Embraer fueron algunas de las ET más importantes de Brasil que se
destacaron por su alto nivel de ventas e inversiones en el extranjero, así como por la mano
de obra contratada fuera de Brasilv.
Cuadro 1 - Flujos de Inversión Extranjera Directa en Argentina y Brasil
Dólares a precios corrientes y tasas de cambio corrientes en millones
Economía
1992 1993 1994 1995 1996 1997
Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida
Argentina 4431 1166 2793 705 3635 1013 5609 1497 6949 1601 9160 3653
Brasil 2061 137 1291 492 2150 690 4405 1096 10792 -469 18993 1116
Economía
1998 1999 2000 2001 2003 2004
Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida
Argentina 7291 2325 23988 1730 10418 901 2166 161 1652 774 4125 676
Brasil 28856 2854 28578 1690 32779 2282 22457 -2258 10144 249 18146 9807
Economía
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida
Argentina 5265 1311 5537 2439 6473 1504 9726 1391 4017 712 6337 964
Brasil 15066 2517 18822 28202 34585 7067 45058 20457 25949 (10084) 48438 11519
Fuente: UNCTAD Stat
Fuente: UNCTAD
Fuente: UNCTAD
Inversión Extranjera Directa en Argentina y Brasil
El auge de las IED en la Argentina durante la década del 90 fue impulsado por el proceso de
privatizaciones de empresas públicas en el marco de las políticas económicas neoliberales
US
Do
lla
rs
YEARS
Gráfico 1: Flujos de IED en Argentina
Inwards
Outwards
US
Do
llars
Year
Gráfico 2: Flujos de IED en Brasil
Inward
Outward
imperantes. Las inversiones extranjeras se centraron principalmente en el sector de bienes
no transables (electricidad, telecomunicaciones, venta al por menor), en el sector
energético y minero y en las industrias automotriz y alimenticia. Las entradas de IED totales
acumuladas destinadas a la Argentina sumaron US$ 74,274 millones para el período 1992-
2000, en comparación con US$ 43,142 millones para el período 2003-2010. En Brasil, el total
de IED entrante representó $ 129,905 millones para el periodo 1992-2000 y US$ 216.208
millones para 2003-2010. Al final de los años 90, Argentina comenzó a caer en una fase de
recesión. Durante la década de la convertibilidad, se había acumulado un importante
déficit fiscal en el período 1994-1998 y la deuda externa total había aumentado en forma
sostenida. El peso seguía atado a un dólar estadounidense que se había apreciado frente a
las demás monedas tras la crisis asiática. El resultado de la crisis brasileña en 1999 con la
devaluación del Real, generó más déficit en la cuenta corriente de la Argentina. El enfoque
neoliberal aplicado en la Argentina durante los años 90 sobreestimó las virtudes del temprano
éxito obtenido en bajar las altas tasas de inflación y lograr una cierta estabilización de las
principales variables macroeconómicas, a costa de un notable deterioro de la competitividad
de amplias franjas de los sectores manufactureros y agroindustriales. Brasil mostró un menor
grado de penetración de ajuste neoliberal (Boschi y Gaitán, 2009) manteniendo sólidas
instituciones financieras, como el BNDES, situando a sus ET en una posición estratégica. Una
gran parte de las empresas argentinas habían acumulado una fuerte deuda y se enfrentaron a
una dramática pérdida de su valor a partir de la gran devaluación de enero de 2002. Sin
embargo, la Argentina volvió a surgir de esa crisis, atrayendo nuevos flujos de inversión
extranjera directa. Esta vez estaban más orientados al sector transable, la industria
automotriz, textiles y cuero, metales, alimentos, bebidas y tabaco.
Cuadro 2: stock de IED en compañías establecidas en Argentina por
origen
US Dolares (millones)
Años
País 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total
España 953 2.397 1.759 722 1.206 1.176 8.214
Estados Unidos 1.273 820 720 2.051 905 1.179 6.948
Brasl 1.231 443 862 1.601 -407 1.678 5.408
Chile 609 520 490 869 273 1.290 4.050
Holanda 1.054 123 601 1.139 108 208 3.233
Fuente: Banco Central de la República
Argentina (2010)
Según el cuadro 2, la medición del stock acumulado de IED en las empresas establecidas en
Argentina de acuerdo a su origen, para el período 2005-2010, las empresas brasileñas han
ocupado la tercera posición después de España y Estados Unidos (BCRA, 2011). Durante el
período 2007-2011 se ha invertido principalmente en petróleo, gas, minería, siderurgia,
cemento, bancos y servicios financieros, alimentos y bebidas, textiles y calzado. Entre las
modalidades de la IED provenientes de Brasil en Argentina, se destacaron las fusiones y
adquisiciones con un 55%, las ampliaciones de planta con un 25% y las inversiones
Greenfield que representaron un 20%(Bianco, Moldovan y Porta, 2008, página 36). En los
últimos dos años, hubo un incremento de inversiones Greenfield debido a una mayor
participación de proyectos en minería.
Tabla 3: IED brasileñas en Argentina por
sector
(USD millones y porcentajes, 2007-2011)
Sector Total % Total
Petróleo, gas y
biocombustibles 2883,45 42,1
Minería 1208,5 17,6
Acero 724 10,5
Bancos y recursos financieros 652,6 9,5
Alimentos y bebidas 463,38 6,8
Cemento 429 6,3
Textil y calzado 222,2 3,2
Otros 268 4
Total 6851 100
Fuente: elaboración propia basada en SECOM
Nota: los valores del 2010 y 2011 incluyen
anuncios de inversión en progreso
Petrobras
Esta compañía integrada de energía produce 2,1 millones de barriles de petróleo por día
(2011). El 82% de sus reservas de 12,7 millones de barriles de equivalente de petróleo se
encuentran en aguas profundas y ultra profundas (presal). El gobierno brasileño controla el
48% del paquete accionario de la compañía, reteniendo el 64% de las acciones con
derecho a voto (diciembre de 2011). En Argentina, a fines de los `90, Petrobras participó
en el Joint Venture MEGA con una participación del 34%, junto a Repsol-YPF y Dow Chemical,
para explorar, procesar y transportar gas desde Argentina hacia Brasil. En el año 2001, la
compañía había hecho un swap de activos con Repsol-YPF, por la cual obtuvo la
compañía de distribución y refinación de petróleo EG3, así como sus estaciones de servicio.
Petrobras también adquirió Pecom Energía en el año 2002 y Petrolera Santa Fe en el 2005.
Esta operación convirtió a Petrobras en la segunda mayor compañía de gas y petróleo en la
Argentina. La empresa participa adicionalmente en el transporte de petróleo y electricidad,
posee refinerías y plantas hidroeléctricas, como así como también tiene una planta de
productos petroquímicos. Petrobrás sigue llevando a cabo sus operaciones de exploración en
el sur de Argentina, y tiene la intención de explorar nuevos campos petrolíferos en la
provincia de Santa Cruz. La inversión total acumulada de Petrobras en Argentina para el
período 1998-2011 superó los US$ 3,2 mil millones (estimaciones propias en base a los
informes y Cep Secom). El BNDES ha prestado apoyo financiero para el proyecto de
transporte de gas de Petrobras. Petrobras Energía – la filial argentina – ha avanzado en
el grado de integración con las operaciones internacionales de su casa matriz. La empresa no
sólo siguió estrategias de resource seeking, market seeking y strategic asset seeking, sino que
también ha buscado objetivos de eficiencia internacional. (Dunning, 1993).
Vale
Vale es una de las mayores compañías mineras del mundo. Es la mayor productora de mineral
de hierro y pellets de mineral de hierro para la fabricación de acero. Es el segundo productor
mundial de níquel. También produce fertilizantes. El gobierno brasileño todavía posee el
5,4% de sus acciones. Después de comprar las operaciones de la minera Rio Tinto en
Sudamérica en el 2009, Vale comenzó a desarrollar el proyecto de la mina de potasio Río
Colorado en la provincia de Mendoza. Para ello se prevé la construcción de ferrocarriles y
de una planta de energía termoeléctrica. La compañía espera exportar su producción a
América del Sur y África. El valor financiero estimado de las inversiones de Vale son de US$
4,1 millones (Da Rocha Gomes, 2011).
Gerdau
Es el principal productor de aceros largos en América. Esta empresa es el resultado de un
proceso de consolidación de pequeñas empresas siderúrgicas brasileñas en los años 90
(Cimetal, Usiba, Cusinor, Pratini, Acominas). En 1997 y 1998, Gerdau compró Sipsa y Sipar,
en la Argentina. Durante el período 2005-2006 adquirió más acciones de Sipar. Gerdau
también controla Siderco, que posee la mayor red de distribución de productos
siderúrgicos para Pymes y empresas agropecuarias en el país. Sin embargo, sus
principales actividades se centran en Brasil, los EE.UU., Canadá y Colombia. Las inversiones
en Argentina realizadas por Gerdau parecen haber seguido un patrón defensivo contra su
mayor rival en Brasil, la compañía Belgo-Mineira Arcelor Mittal, la que a su vez había
comprado la fábrica de acero Acindar en Argentina en 2004.
Itaú
Tras fusionarse en el año 1998, se constituyó como el banco Itaú Unibanco en Brasil,
convirtiéndose en el mayor banco de América Latina. En el mismo año, Itaú adquirió el
Banco del Buen Ayre en Argentina por US$ 276, 5 millones.
Banco do Brasil
En 2010, el Banco do Brasil adquirió el 51% de Banco Patagonia por US$ 479 millones.
Ambev
Esta ET opera en 13 países de América, produciendo, distribuyendo y vendiendo bebidas
refrescantes y cerveza. En 2004, el consorcio belga Interbrew se fusionó con Ambev
formando Inbev. Sin embargo, la filial brasileña todavía controla las operaciones en América.
En Argentina, Ambev se había fusionado en el 2002 con el grupo Quinsa que producía la
cerveza Quilmes. Los activos adquiridos de Quinsa, también le permitieron a Ambev acceder a
importantes posiciones en los mercados en Uruguay, Paraguay, Bolivia y Chile. También
absorbió las operaciones de la Compañía de Cerveza Brahma que fue una de las primeras
compañías en desarrollar proyectos greenfield en la Argentina, durante los años 90. Ambev /
Inbev finalmente obtuvo el control total sobre los activos de Quinsa y también se convirtió en
el embotellador exclusivo de Pepsi en Argentina. Ambev también tuvo así acceso a los puntos
de venta de aquella marca en el país, a través de los canales directos o a través de
distribuidores exclusivos (Reuters 2012). Se estima que el stock acumulado de inversión de
AmBev alcanzó los US$ 1, 7 millones.
JBS-Friboi
La compañía es uno de los mayores procesadores de alimentos en el mundo y también
produce cuero, estaño, productos lácteos y biodiesel. El inicio del proceso de
internacionalización de JBS-Friboi comenzó con su adquisición de Swift Argentina en el año
2005 por US$ 200 millones, para lo cual obtuvo un préstamo de US$ 80 millones del BNDES.
JBS también compró cuatro frigoríficos en el país por un monto aproximado de US$ 137
millones, consolidando su posición de liderazgo en el mercado nacional. Posteriormente, la
empresa compró las operaciones de Swift & Co. en los EE.UU. y en Australia en el año 2007,
y adquirió la endeudada compañía Pilgrim´s Pride en los EEUU en el año 2009,
convirtiéndose en uno de los más grandes procesadores de carne vacuna, porcina y de
pollo del mundo. En el año 2009, JBS también se fusionó con la empresa Bertin,
expandiéndose a la producción láctea.
Grupo Camargo Correa (GCC)
Esta compañía diversificada de propiedad privada abarca la producción de cemento,
actividades de ingeniería, construcción y negocios inmobiliarios, industrias textiles y de
calzado, sectores de energía y transporte y la construcción naval. Sin embargo GCC no era
el productor líder de cemento en Brasil cuando compró la empresa líder Loma Negra en
el año 2005 por US$ 1.025 millones. Opera 8 plantas de producción de cemento, 4 plantas
de hormigón, 4 centros de distribución y dos canteras. Administra el ferrocarril de carga
Ferrosur – Roca, el cual conecta las plantas con los puertos argentinos más importantes. El
GCC tiene una participación cercana al 50% del mercado total de cemento en Argentina, y
también goza de ventajas competitivas para sus exportaciones. Por otra parte, en el año
2004, GCC adquirió una participación en la textil Grafa, que posteriormente se fusionó con
el principal productor mundial de denim Tavex (de la que GCC es propietaria del 19%). En el
año 2007, GCC compró la empresa textil Alpargatas en Argentina. En cuanto a su división de
construcción, GCC participa en el proyecto del ferrocarril de la mina Río Colorado
perteneciente al Grupo Vale.
Nuevas perspectivas en América del Sur
Durante la última década, Brasil ha consolidado su papel como uno de los actores
económicos globales emergentes en el marco del respeto a la institucionalidad democrática.
Las políticas de Estado, los organismos y las instituciones financieras fueron capaces de
apoyar el proceso de internacionalización de las empresas más importantes de su país en el
contexto de un programa de desarrollo coherente.
Brasil también mantuvo políticas macroeconómicas responsables, sin descuidar los objetivos
de desarrollo a largo plazo. En el año 2011, su PBI medido en precios corrientes superó los
US$ 2,4 billones. La participación del país en el comercio de bienes y servicios sigue siendo
modesta en comparación con el notable récord chino. En el 2009, sólo el 20% de las
exportaciones de mercancías brasileñas fueron de intensidad tecnológica media-alta y sólo el
6% de intensidad tecnológica alta. Sin embargo, esta menor exposición al comercio
mundial así como también el proceso de reprimarización reciente en la producción
sudamericana, podrían surgir como una ventaja en el contexto de la actual crisis económica
que comenzó afectando principalmente a las economías desarrolladas. Brasil disfrutó de una
situación privilegiada ya que no sólo se consolidó como el principal receptor de las IED en
América Latina, sino que también se posicionó como un importante inversor en el exterior.
De acuerdo con los últimos informes del World Competitiveness Report de los períodos 2010-
2011 y 2011-2012, la posición de Brasil ha ido mejorando hacia un estadío de competitividad
basada en la eficiencia. Según estos estudios, las instituciones, el entorno macroeconómico, el
desarrollo de los mercados financieros y, sobre todo, el tamaño del mercado son los activos
más fuertes del país. Más allá de mantener la estabilidad macroeconómica, hay nuevos retos
globales que las administraciones brasileñas y de América del sur deberán tener en cuenta
para hacer sustentable su crecimiento y desarrollo. Una mayor integración social que apunte
a la reducción de la pobreza y a proseguir con los programas educativos y sanitarios en marcha
será un factor clave para afianzar las capacidades de innovación tecnológica. La adopción de
prácticas relacionadas con las normas de transparencia y buen funcionamiento, por parte de
las agencias reguladoras y por todo el sector público brasileño, mejorará el ambiente de
negocios. Las negociaciones comerciales tendrán como una de sus metas agregar más
contenido local a las exportaciones del país, más allá de la búsqueda permanente de nuevos
mercados y clientes.
Aunque las empresas transnacionales brasileñas se concentraron principalmente en los
sectores basados en recursos naturales (petróleo y gas, minería, siderurgia, cemento) y
servicios (bancos, compañías aéreas, las telecomunicaciones, la construcción, el comercio
minorista), también tomaron nuevas posiciones de liderazgo en la industria alimentaria y en
el sector textil y de calzado. Diferentes corporaciones brasileñas lograron el reconocimiento
de sus marcas internacionalmente: Petrobras aplicó recursos tecnológicos para la producción
de petróleo y gas, Itaú es reconocido como una institución financiera de primer nivel,
Embraer como el líder mundial en la producción de aeronaves de transporte regional. Otras
compañías han ganado fama en los rubros de alimentos y calzado a nivel mundial. Las
corporaciones brasileñas fueron capaces de sostener dos décadas de crecimiento y expansión
en contextos macroeconómicos inestables, debido a sus procesos de internacionalización que
han contribuido a la diversificación de sus riesgos. Han participado a nivel mundial, en
proyectos greenfield y en fusiones y adquisiciones, y también tuvieron capacidad de
financiamiento para las operaciones de sus filiales en el exterior. Su participación de
mercado se incrementó notablemente en América del Sur - particularmente en los países del
MERCOSUR. Sus estrategias de internacionalización también alcanzaron América del Norte,
África, Asia y Europa. La sostenibilidad de este proceso de internacionalización se ha
consolidado recientemente a la luz de las importantes ventas e inversiones realizadas fuera de
Brasil (CEPAL, 2010). Las ET brasileñas se enfrentarán a nuevos retos para lograr un mayor
upgrading en las cadenas globales de valor. Será fundamental promover la innovación y la
sofisticación de negocios, reteniendo las funciones de diseño e ingeniería en la cadena global
de valor de cada sector.
Las IED brasileñas en la Argentina tuvieron un importante impacto directo en las industrias
basadas en recursos naturales, bienes de consumo y servicios del sector en la última
década. Las nuevas filiales y las empresas asociadas en la Argentina desarrollaron su
producción, aprovechando las redes regionales e internacionales existentes. Sin embargo,
las principales motivaciones para esas IED fueron resource seeking y market seeking,
superando a los objetivos de strategic asset. Las empresas adquiridas en la Argentina, tuvieron
hasta ahora, una débil participación en las cadenas globales de valor de las ET brasileñas.
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NOTAS
Los actores subnacionales de América
del Sur y su proyección al Pacífico:
nuevas estrategias en la búsqueda de
desarrollo
Nioi Varg, Bárbara
Universidad Nacional de Rosario -CONICET
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
Resumen
Movidos por el ascenso asiático, los países latinoamericanos encontraron en su
dinámica de política exterior una alternativa de "quehacer externo" diferente,
emprendida en conjunto por un grupo de actores diverso. Se trata de la creación de
bloques subregionales, cuya particularidad radica en el hecho de que quienes
componen dichos bloques son unidades subnacionales. Esto, lleva impresa la
búsqueda de una mayor y mejor inserción de dichos actores en la economía
internacional. Esta iniciativa encuentra su principal impulso externo en el crecimiento
experimentado por los países emergentes asiáticos, liderado por China.
El trabajo pretende exponer cómo, en un marco de nuevos escenarios internacionales,
surgen distintas maneras de relacionamiento entre diversos actores en el ámbito
internacional, y que se embarcan en el camino de procesos de integración, cuya
finalidad tiene que ver con alcanzar un desarrollo regional sostenible. Nos proponemos
describir de qué manera el ascenso asiático fue la fuerza que impulsó esta creación de
bloques subregionales, en este caso de actores subnacionales, llevándolos a conjugar
políticas comunes con el objetivo de intentar dar respuestas a la creciente demanda
internacional.
El trabajo será encarado desde una perspectiva analítica de las relaciones
internacionales para estudiar, fundamentalmente, el rol que cumplen los actores
subnacionales en el proyecto de crecimiento y desarrollo sostenible que propone,
como uno de los ejes primordiales, la iniciativa de Cooperación e Integración Sur - Sur.
Interesa a este respecto el caso de la Zona de Integración del Centro Oeste
Sudamericano (ZICOSUR), como un modelo de “meso-región”, y su vinculación con
China.
Palabras claves: Nuevos regionalismos, Meso-región, Actores Subnacionales,
Desarrollo, ZICOSUR, China.
Autora: Lic. Bárbara Nioi Varg - Correo electrónico: [email protected]
ÍNDICE
Introducción………………………………………………………………………………… 3
Nuevos Regionalismos: el enfoque mesoregional ……………………………………. 4
Aplicación del concepto de meso-región a la Zona de Integración del Centro Oeste
Sudamericano- ZICOSUR-……………………………………………………………… 6
Integración física, integración funcional de las regiones………………………………12
CHINA-ZICOSUR: necesidad, complementariedad y crecimiento…………………. 15
Entre la cooperación y el conflicto……………………………………………………... 17
Análisis final……………………………………………………………………………… 20
Bibliografía ……………………………………………………………………………… 24
Introducción
Los cambios globales que están afectando las relaciones estratégicas de las naciones
han impactado los paradigmas por los que se guiaban los principales actores
regionales. Estas transformaciones globales obligan a los países a acomodarse a
estas nuevas realidades, modificando sus patrones tradicionales de relacionamiento
internacional, así como sus relaciones económicas y políticas internacionales.
El impacto del ascenso asiático puede provocar que, en un mundo interdependiente,
los Estados entiendan que la autosuficiencia es imposible y decidan jugar el juego de
la integración a la economía mundial a través del comercio, buscando nuevos
espacios de vinculación.
Un proceso de integración puede ser utilizado como una plataforma para proyectar al
mundo a sus miembros, desde una posición de mayor firmeza, viéndose, los actores,
insertos en una red de contención y protección para amortiguar los efectos de la
economía internacional sobre la región. Esta red de contención intentará dotar de
mayor autonomía la economía regional, desvincular al comercio intrarregional,
establecer o ampliar entidades regionales de desarrollo etc.
La integración regional, tiende a una construcción regional que busca la defensa frente
al mercado global. Actualmente nos encontramos en un proceso marcado por la
necesidad de contención de efectos nocivos de la crisis y la defensa de la soberanía
regional.
En este contexto, el presente trabajo se propone como principal objetivo realizar un
análisis acerca de nuevas estrategias de inserción internacional por la que optan los
grupos de países y otros actores latinoamericanos que intentan desarrollar su
potencial competitivo a nivel externo, a través de la integración física y funcional, como
es el caso de la Zona de Integración del Centro-Oeste Sudamericano (ZICOSUR),
cuya particularidad radica en que se compone, en su mayoría, por unidades
administrativas subnacionales. Esta “meso-región” trabaja conjuntamente para obtener
una mayor y mejor participación en su relación con el Pacífico y sus países en
constante ascenso, primordialmente China. Entendemos que se trata de una relación
incipiente, con futuro, pero que a su vez presenta serias dificultades ya que oscila
permanentemente entre la cooperación y la tensión.
El enfoque teórico se realizará a partir de la Teoría de los Nuevos Regionalismos.
Trabajaremos en profundidad con el enfoque mesoregional, al cual utilizaremos como
una herramienta analítica y metodológica para abordar nuestro análisis. Es nuestra
intención arribar a una conclusión que denote el porqué consideramos a la ZICOSUR
un proyecto político mesoregional, con buenas perspectivas en lo que refiere a su
relación con el país asiático, haciendo especial hincapié en el importante rol que
cumplen, dentro del proceso de integración, los actores subnacionales
latinoamericanos. Destacaremos también, la incidencia que tuvo y tiene el ascenso de
los países asiáticos como impulso para el surgimiento de estas formas de
regionalismo.
Nuevos Regionalismos: el enfoque mesoregional
El fenómeno de nuevos regionalismos surge a fines de los 80´s, principio de los 90´s
como una característica más de las transformaciones que se suscitaron a nivel global.
Esta nueva ola de regionalismos tiene relación directa con la firma del Tratado de
Maastricht en 1992, que intensificó el proceso de integración económica europeo. Este
proceso generó expectativas y temores en aquellos países que se encontraban fuera
de las fronteras de la Unión Europea (UE). Expectativas ligadas a la creencia de que
se lograría alcanzar mayores y más profundos niveles de integración de los mercados;
y temores relacionados a que dicha profundización tornaría a los mercados de la UE
más competitivos y protegidos.
La emergencia de nuevos regionalismos se asocia al fin de la Guerra Fría y la
transición hacia un sistema multipolar, hitos que marcaron lo que llamamos nuevo
escenario internacional. Y, como consecuencia de la transformación de la estructura
de gobernanza global se produce una ampliación del número de actores
internacionales en los regionalismos emergentes- Organismos Internacionales (OOII),
Organismos Regionales (OORR), unidades administrativas subancionales-,
inicialmente, dentro del marco de la Nueva Triada (EE.UU-UE-EA), y a partir de los
90´s se expande a otros países del sistema internacional. Ej. América Latina (AL).
El proceso de regionalismo responde a un programa y estrategias que pueden derivar
en el establecimiento de instituciones formales. Por su parte, regionalización denota el
proceso (empírico) que lleva a concretar patrones de cooperación, integración,
complementariedad y convergencia dentro de un espacio geográfico transnacional”
(Hetnne y Söderbaum, 2000. En: Gallina, 2005:21). El fenómeno de la regionalización
puede ser visto como una parte del proceso de globalización, la transformación de la
política económica global, o una contrafuerza (dirigida por el Estado) que se enfrenta a
la globalización (como parte una estrategia más amplia de desarrollo económico).
Inclusive, puede reflejar una amalgama social (grassroots) de actividades
transfronterizas en red entre economías en desarrollo (Marchand et.al, 1999. En:
op.cit). El regionalismo puede confrontar o cooperar con el proceso de regionalización,
dependiendo de los actores involucrados en el proceso de regionalismo y sus
intereses, ya que éste, al igual que la globalización, se trata de un proyecto político
(Amoroso, 1998; Petrella, 1998. En: op.cit).
El llamado nuevo regionalismo realiza el aporte de introducir una histórica, multinivel y
multidimensional perspectiva para el estudio del regionalismo y la regionalización.
Consideran esta última como un proceso de cambios que tienen lugar
simultáneamente en tres niveles: 1°) en la estructura del sistema global como un todo;
2°) en las relaciones interregionales y 3°) al nivel de los patrones internos de la propia
región (Hetnne e Inotai, 1994. En: op.cit). Aquí nos encontramos con nuestra categoría
de análisis: el enfoque mesoregional. Específicamente la perspectiva mesoregional
construye su herramienta analítica en este tercer nivel. La necesidad de alcanzar este
nivel no significa dejar de lado los dos primeros. Los “patrones internos” de una región
no pueden ser analizados sin tener en cuenta la dinámica global de los mercados y de
los otros grupos regionales constituidos. Se trata de invertir la lógica de abajo hacia
arriba; comenzar el análisis desde la base, el análisis de la estructura socio-productiva
de una sola región, hasta la cima, el análisis de las relaciones internacionales, a
travesando por el análisis de las relaciones con otras regiones. Esto es, tener una
nueva mirada, más realista, de la integración regional, comenzando por lo que
realmente existe (en términos de comercio formal, informal; canales de cooperación y
sistemas de producción) y recién después mirar hacia los esquemas de
regionalización.
El enfoque del mesoregionalismo se construye como una tercera perspectiva de
análisis de la integración1. En este enfoque la integración política y económica no
1 Los otros dos enfoques de análisis de los procesos de Acuerdos de Integración Regional (AIR), son la
perspectiva neoliberal o interdependentista que consideran los AIR como escalones que conducirán
gradualmente a la creación de un área de libre comercio entre los países, cuyo gran objetivo consiste en
la constitución de un libre mercado global. Y, la otra perspectiva que analiza es la del nuevo regionalismo,
que se basa en la historia de conformación de la UE y considera a los AIR una forma de institución
adecuada que puede: a)ayudar a sobreponer la debilidad de algunos Estados y actuar activamente en el
representan el fin per-se del proceso, sino los medios a través de los cuales se logrará
un desarrollo mutuo de los sistemas productivos locales – en su especificidad y
diversidad-. (Gallina, 2005: 21).
Aplicación del concepto de meso-región a la Zona de Integración del Centro
Oeste Sudamericano- ZICOSUR-
En América Latina observamos una creciente internacionalización2 de actores
subnacionales que acompañan el proceso de reconfiguración de las regiones. Una de
las iniciativas más representativas de dicho fenómeno es la configuración de
ZICOSUR, ejemplo de los nuevos actores y de una territorialización alternativa, que
nosotros identificamos como proyecto de “meso-región”. Con esto se busca aumentar
las salidas para la producción de sus actores participantes, incrementar lazos con el
Pacífico y diversificar los mercados.
La meso-región no es una unidad política cerrada, pero sí requiere cierta capacidad de
autonomía política para conseguir los objetivos que se proponga. Representa un
sistema de países, o partes de países, que pertenezcan a una región que ya forme
parte de un AIR definido, (como por ejemplo ZICOSUR de MERCOSUR-UNASUR), y
que tengan un “algo” en común y un “algo” que los diferencie del área fuera de esa
meso-región. No representa ni un bloque de países ni un sistema basado en acuerdos
de preferencia bilaterales. En este sentido, un grupo de países puede buscar la
autosuficiencia a través de interdependencias internas y externas, eliminando los
efectos negativos de la asimetría en la distribución de poder. Es por ello que la
creación del “anillo de solidaridad” es el objetivo clave del enfoque mesoregional. De
acuerdo con Amoroso (2001), esto contribuye a la paz, y a desarrollar una diferente
utilización y explotación de las fuentes de recursos basada en la reactivación de
patrones endógenos- políticos, económicos y sociales- de organización. Siguiendo
este enfoque, surgirán nuevas posibilidades de sostenibilidad y un restablecimiento
actual escenario político-económico internacional; b)desarrollar un marco de acción común que considere
otros factores importantes como el medio ambiente, legitimación de las reformas y la integración social
que puede cobrar importancia sólo dentro de un entorno regional (Gallina, 2005:21)
2 Entendemos el concepto internacionalización como la posibilidad de construir capacidades que le den a
un actor subnacional autonomía con respecto al Estado nacional. Concepto definido por la Dra. Mercedes
Botto en el marco de un trabajo de investigación desarrollado en FLACSO acerca del margen de acción
de provincias argentinas en el MERCOSUR.
harmónico en la relación entre la cultura y los sistemas productivos, desbastada por la
globalización capitalista (Amoroso, 1999b; 2003. En: Op.cit: 23).
Un factor absolutamente infaltable para el establecimiento de una meso-región es la
creación de una identidad regional que conjugue el resto de los elementos y los haga
converger, de lo contrario sería imposible promover una visión específica de
regionalización.
Por venir de un pasado común, con pilares históricos y un territorio geográfico
compartidos, el Centro Oeste de Sudamérica constituye una macroregión de situación
geoestratégica privilegiada que facilita la integración, tomando esta, en su concepción
más amplia. Teniendo esto en cuenta, es posible anudar negocios intra y extra
regionales, entendiendo a la integración, claro, como un proceso de solidaria
complementación. Esta realidad de la región de ZICOSUR nos deja a la vista ese
elemento “común” que requiere una meso-región.
La meso-región se constituye en un espacio geográfico dado, y se divide en sucesivas
zonas ubicadas en posiciones subordinadas respecto de su centro. Son zonas
económicas vinculadas entre sí, que coexisten con otros centros y con los cuales
conforman un sistema interdependiente. Por lo tanto, las meso-regiones coexisten, y a
pesar de que haya un centro más dominante que otro, pueden convivir sin un centro
de gravedad único.
El ideal es un sistema mesoregional es un sistema policéntrico de economías
complementarias y cooperadoras entre ellas con el objetivo común de alcanzar el
mejor desarrollo y una óptima distribución de los beneficios entre los países
participantes3. La creación de la Zicosur responde la dinámica que imprimió el
empresariado del movimiento GEICOS4, que los llevó a encarar el desafío de unir los
3 En la instancia inicial de esta noción de regionalismo se realizaron críticas que aducían que se trataba
de una forma programática de integración, orientada hacia el futuro y que no consideraba las identidades
sociales. “This región is a virtual región, a political Project with some degree of potentiality and with some
appeal to those who make plans for tomorrow” (Schmid, 1990. En: Gallina, 2005: 6).
4 La idea fundacional de un acuerdo privado para la búsqueda de la integración nace en 1974,
con la primera Feria Agro Industrial del Noroeste Argentino, realizada en Salta, conocida hasta hoy en el mundo como FERINOA. En 1975, cuando se realiza en Salta el Primer Encuentro Para la Integración Fronteriza y Latinoamericana, en el marco de la segunda FERINOA; EN 1976, EN Santa Cruz de la Sierra (Bolivia) donde queda firme la decisión de construir el Grupo de Trabajo Internacional, el que se reúne nuevamente en 1977 en Antofagasta, Chile, para concluir en junio del mismo año en Asunción, Paraguay, dando lugar al nacimiento del Grupo Empresario Interregional del Centro Oeste Sudamericano (GEICOS), con la definición de sus principios y la aprobación de sus estatutos.
dos océanos, venciendo las dificultades geográficas y el fuerte aislamiento que sufren
en materia política y económica. Se trata de terminar con la indiferencia de las
metrópolis y zonas centrales de los respectivos países, formando un bloque
subregional que, a través de la complementación y la cooperación, consigan su propio
desarrollo.
ZICOSUR es un foro de carácter internacional integrado por provincias de Argentina,
estados de Brasil, departamentos de Bolivia y Paraguay y regiones de Chile, y
actualmente ampliado con la incorporación de las 4 regiones del sur de Perú, Puno,
Arequipa, Moquegua y Tacna, comprendidos en el Centro Oeste Sudamericano que
han manifestado la voluntad de promover la integración regional con el fin de
propender al desarrollo sustentable de la zona.
El Acta de Campo Grande del 21 de Noviembre de 2005 es el documento que
formaliza la estructura institucional de la ZICOSUR. El Plenario concluyó allí una etapa
sustancial en el proceso de integración de gobiernos subnacionales, el área de
Capricornio, iniciado en Antofagasta en 1997, y que fue avanzando progresivamente a
través de numerosas reuniones en diferentes ciudades de la Zona de Integración del
centro Oeste Sudamericano.
Con la última ampliación5, la ZICOSUR, suma unos 170.000 a los aproximadamente 4
millones de kilómetros cuadrados actuales, y más de 3 millones de personas a los 35
millones de habitantes estimados en la región.
Esta región tiene la particularidad de que sus integrantes no son Estados Nacionales,
sino unidades administrativas subnacionales a excepción de Paraguay; son
economías de menor desarrollo dentro del esquema de las naciones a las que
pertenecen. Contribuyen a esta situación las carencias de infraestructura y una
situación de desequilibrio básico, con relación a los grandes centros de producción y
consumo. Componen el área de ZICOSUR los gobiernos subnacionales de:
5 Las acciones se cumplieron conforme al pedido del Embajador del Perú en Bolivia, ingresado en el
Plenario de Autoridades del foro de integración, realizado en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, el 23 de
setiembre de 2010.
Catamarca, Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, Tucumán,
Santiago del Estero.
Mato Grosso do Sul
Alto Paraguay, Alto Paraná, Amambay, Boquerón, Caaguazú, Caazapá,
Canindeyú, Central, Concepción, Cordillera, Guairá, Itapuá, Misiones
Ñeembucú, Paraguarí, Presidente Hayes, San Pedro
Beni, Chuquisaca, Cochabamba, Oruro, Pando, Potosí, Santa Cruz, Tarija
Antofagasta, Arica, Parinacota, Atacama, Tarapacá
Puno, Arequipa, Moquegua, Tacna
El concepto de meso-regió, en relación a ZICOSUR, se construye sobre dos pilares
económicos de co-desarrollo: 1) el desarrollo y el crecimiento económico debe
alcanzar a todos los países participantes, así como también debe existir una mutua
determinación en términos de políticas y, 2) participación conjunta, tanto de actores
políticos como económicos, en el proceso de toma de decisiones (Petrella, 1998. En:
Op.cit: 23). Noción de meso-región como una porción de un territorio estatal, que
requiere un mínimo tamaño y tiene objetivos que trascienden el mero interés de un
libre mercado, o de algún sector preferencial productivo y necesita también un margen
de autonomía política para alcanzar dichos objetivos.
En la meso-región se explotan los niveles similares de especialización y diferentes
niveles de capacidad tecnológica para el desarrollo conjunto de los sistemas
productivos orientados hacia una producción que tenga como objetivo satisfacer tanto
las necesidades locales como los mercados actuales y emergentes. A este respecto
ZICOSUR tiene como objetivo principal lograr la inserción de la subregión en el
contexto internacional desde el punto de vista competitivo, desarrollando el comercio
exterior con los mercados internacionales mediante la articulación de ejes de
comunicación, así como también promover la integración social y cultural, como
mecanismo para lograr el desarrollo económico-social de las regiones que la integran,
respondiendo a las razones políticas y económicas que apuntalan el desarrollo de la
perspectiva mesoregional que se basan en tres consideraciones: 1) el presente de la
innovación tecnológica y la concentración de capacidad de tecnología para el
desarrollo seguro y sostenible de sectores estratégicos que no puede obtenerse en el
marco de un Estado Westfaliano; 2) el uso de las fuentes de recursos y el medio
ambiente, por lo general, un asunto transnacional, cuya administración no puede
recaer en manos de un solo Estado y 3) en la actual transformación sufrida por el
mercado internacional, se necesita un mayor poder de negociación en los centros de
toma de decisiones, como la OMC, para resistir una estandarización global que puede
amenazar la supervivencia y resistencia de comunidades que mantienen un modo de
vida basado en patrones tradicionales de sistemas productivos (Amororso y Gallina,
2002. En: op.cit: 24).
Para ello, la estrategia de la internacionalización de actores subnacionales de la
ZICOSUR, el trabajo en un bloque económico, con una oferta exportable común para
responder a las demandas de los mercados externos y el accionar del empresariado
es sin lugar a dudas un aspecto sustancial, en un trabajo de mutua comprensión y
articulación con los gobiernos del área, indispensable para concretar un proyecto de
integración sin trabas. Un verdadero proceso de integración debe sustentarse en un
entramado integral, donde participen activamente todos los actores de la sociedad de
las regiones subnacionales.
Potencial Productivo de la ZICOSUR por región6:
ARGENTINA
NOA Y NEA
Soja, arroz, maíz, algodón, ganadería, madera y productos forestales, tabaco,
caña de azúcar, te, yerba mate, cítricos, vitivinicultura, minería metálica y no
metálica, energía hidroeléctrica y turismo.
BOLIVIA Gas, petróleo, vitivinicultura, frutos tropicales, soja, caña de azúcar, minerales
metálicos y no metálicos y turismo.
BRASIL Soja, arroz, maíz, tabaco, ganadería, avicultura, industria textil, química,
metalúrgica, metalmecánica y materiales de transporte.
CHILE Minerías de cobre y no metálica, logística portuaria y servicios conexos, pesca y
turismo.
PARAGUAY Energía hidroeléctrica, madera y productos forestales, cítricos, soja y turismo.
Integración física, integración funcional de las regiones
El abordaje teórico del Nuevo Regionalismo presenta la novedosa diferenciación
6 Fuente del cuadro de potencial productivo: Página web oficial de ZICOSUR: www.zicosur.org.ar
entre la integración física de regiones y la integración funcional de regiones. “En el
estudio de regiones, las dimensiones claves se deben centrar, fundamentalmente, en
la división del mundo en niveles de análisis y la distinción entre lo físico y lo funcional”
(Väyryen, 2003:27. En: Olivet, 2005: 8)
Si bien el rol de los factores geoestratégicos para una región es clave, el desarrollo
de nuevas formas de regionalismo, se basan también en la idea de la acción conjunta
como región de acuerdo a una funcionalidad. Es decir, regiones compuestas no
necesariamente por factores territoriales, estos “non territorial factors” representan la
fuerza que lleva adelante la interacción política, económica y social entre los actores
participantes. Observamos que en el área zicosureana se encuentra presente la
necesidad de profundizar sobre ambas formas de integración.
Una combinación de ambos niveles de integración se encuentra en el vínculo de los
actores subnacionales con el Estado Nación, representado por los Comités de
Frontera, actualmente denominados Comités de Integración, los cuales funcionan en
áreas de cancillería de los respectivos países limítrofes como ser: Argentina-Chile,
Argentina- Bolivia; Argentina-Paraguay. Espacios donde se debaten los temas
vinculados al área fronteriza, en sus diversas manifestaciones. Tienen competencia en
el tránsito de personas, bienes, vehículos, comunicaciones, servicios, cooperación en
seguridad, proyectos conjuntos, expresiones culturales y sociales.
La consolidación de la integración funcional de esta meso-región se presenta en el
hecho de que puedan responder como una unidad sólida a las demandas
internacionales presentes. Este tipo de integración implica un desarrollo institucional
mayor del que posee actualmente ZICOSUR. En este sentido, necesita fortalecer su
estructura político-institucional y conseguir el reconocimiento como una unidad
regional establecida. De lo contrario, nos encontraremos frente a un caso de
integración de “soft institucionalization”, una categoría que refiere a una región con
muy bajo grado de institucionalización, lo que conlleva un alto nivel de incertidumbre
acerca del futuro de ese proyecto (Rüland, 2000. En: op.cit: 23).
El caso específico del proceso de integración física subnacional en el área de
ZICOSUR requiere de resultados palpables. Uno de los puntos que reclama
decisiones urgentes que conduzca a ellos son las que deben adoptarse en torno a los
pasos fronterizos de Jama, Sico y San Francisco. Estos pasos cordilleranos son
fundamentales para reforzar el proceso de integración en el área del Eje de
Capricornio, con la mira puesta en el Pacífico y los mercados del Asia. En una lógica
en la que prime el asociativismo y la cooperación, sin que prevalezca la competencia,
el Centro Oeste Sudamericano verá multiplicadas sus posibilidades de crecimiento a
través de este proceso de acortar distancias, acortar destinos, disminuir costos,
agilizar operaciones, transitar con mayor libertad en una región común.
La habilitación de los Controles Integrados de Cabecera Única debe ser un ejercicio
inmediato de políticas de Estado. Esas instalaciones servirán para albergar las
dependencias de los distintos organismos binacionales que intervienen en el control
del tráfico e bienes y personas y verificaciones fitozoosanitarias. De los tres pasos
mencionados en la frontera norte argentino-chilena, ninguno cuenta con este sistema
de controles. Pero, en el caso de Sico, la situación está mucho más lejos de hacerse
realidad, pese a que la provincia de Salta invirtió y construyó las instalaciones en el
límite fronterizo.
El grupo empresarial GEICOS y el empresariado de la región subnacional del Centro
Oeste Sudamericano y del sur de Brasil-CODESUL7- sustentan la urgencia de la
habilitación de Sico, por cuanto con las obras viales comprometidas y en marcha por
los distintos gobiernos subnacionales, se consolida finalmente la conectividad en la
subregión.
Esto hace posible sumar los esfuerzos conjuntos para aumentar el comercio exterior a
partir de la producción en la línea de la complementariedad; contar con una oferta
exportable común y tener rápido y eficiente acceso a los puertos de embarque,
disminuyendo costos de transporte y tiempo de traslado de los productos.
Actualmente el desvío para el control fronterizo que debe hacerse hasta San Pedro de
Atacama, Chile, aumenta 200 Km de distancia hasta la ciudad de Antofagasta, lo que
redunda negativamente en los costos del transporte de carga hacia los puertos
chilenos. El principal problema se centra en que dichos puertos de la región de
Antofagasta son las vías por las que se debe canalizar las exportaciones frente a la
creciente demanda de alimentos y materias primas de los países asiáticos y otros
ribereños del Océano Pacífico, que, en parte, pueden cubrir las regiones y países de la
7 “Conselho de Desenvolvimento e Integracao Sul”, integrado por los estados de: Paraná, Santa Catarina,
Matto Grosso do Sul y Rio Grande do Sul.
ZICOSUR. En este marco, se observa como Chile representa el país que potencia el
encadenamiento productivo con naciones miembro de ZICOSUR y hacia el exterior.
No obstante estas dificultades, se llevaron a cabo numerosas tareas que hacen al
fortalecimiento del proceso de integración el Centro Oeste Sudamericano, por
mencionar algunas: trabajos en infraestructura concernientes a la concreción de los
corredores bioceánicos trabajo en turismo, cultura y educación, formulación de
protocolos referentes a los buenos usos de los recursos naturales compartidos, etc.
CHINA-ZICOSUR: necesidad, complementariedad y crecimiento
La emergencia china representa la locomotora externa del surgimiento de procesos
regionales, como el que venimos analizando, ya que es el principal responsable de la
redefinición de la estructura en la que se ubicarán los nuevos actores internacionales.
Si bien China no buscó hacerlo, sacudió los mecanismos de la política exterior. Esta
lógica muestra un escenario liderado por actores políticos, y observamos un creciente
protagonismo de actores subnacionales, situación no desligada al crecimiento chino,
que denotó una resignificación del territorio, y la aparición de respuestas locales a
desafíos globales. Razón a la que apuesta nuestro enfoque para la conformación de
una meso-región.
China modela hoy la organización capitalista de la economía mundial mediante la
imposición de propias reglas en sintonía con objetivos nacionales de largo plazo
consistentes con definidos objetivos nacionales que persiguen su encumbramiento
como polo de poder político y económico mundial.
El proceso de reformas económicas de China, cuya finalidad era la construcción de
una “economía socialista de mercado” iniciada por Deng, y continuada por sus
sucesores, implementó y estimuló profundas transformaciones en la situación interna y
en el posicionamiento internacional de China. En el plano interno, el incremento del
PBI promovió cambios en la estructura económica y social: proceso de
industrialización sostenido, aumento de la participación del sector de servicios en la
economía, y, a nivel poblacional se observó un aumento en la calidad de vida y poder
adquisitivo, aunque acompañado de un aumento de desempleo y brecha entre ricos y
pobres.
En el plano externo, China logró una inserción notable en los flujos comerciales
internacionales. El crecimiento de su demanda favoreció a un aumento en el precio de
los commodities como el carbón, el petróleo, el acero y la soja, de las que consume el
31%, el 7,7%, el 26,9% y el 19%, respectivamente, del total mundial8 (para el año
2005, hoy esa cifra es mayor).
Para el año 2005 China ya se había convertido en un eslabón esencial en la cadena
de producción mundial de bienes intensivos en mano de obra, al tiempo que puso
énfasis en el desarrollo de industrias de alta tecnología. Asimismo, se debe tener en
absoluta consideración el accionar y la centralidad de los grupos económicos chinos
en el marco de su proceso de reforma ya que cumplen un papel fundamental en el
desarrollo de China y desempeñan una doble función: como motor de la economía
interna y como fuerza para la competencia en el mercado internacional (Oliva, 2005.
En: Cesarín y Moneta, 2005).
Perspectivas de sostenido crecimiento en el largo plazo operan sobre expectativas
relativas al aumento en los precios internacionales de commodities (petróleo,
minerales, cereales) favoreciendo proyecciones de crecimiento en economías
emergentes, entre ellas las latinoamericanas. Como locomotora económica global, y
en particular regional asiática, China abre así un “ciclo de expectativas” favorables que
impactan sobre sistemas nacionales de planificación, estrategias empresariales y
decisiones de inversión en el largo plazo.
Por otra parte, también en una perspectiva de largo plazo, la estructural dependencia
energética y alimentaria seguirán operando como determinantes para el
establecimiento de alianzas gubernamentales cooperativas, promoción de estrategias
asociativas empresarias y orientación de preferencias sobre inversión externa directa
(IED). Como consecuencia, la estrategia china de expansión en busca de fuentes de
provisión de recursos naturales estratégicos se ha de afianzar preferentemente
enfocada hacia el África y América Latina y el Caribe (ALC).
Algunos datos que nos aporta la CEPAL nos reflejan que: la IED china en AL
representa un 6% del total invertido en el mundo (U$S 43,300 millones hasta 2009) en
el sector no financiero, proporción que ha de aumentar durante la próxima década9.
Los principales objetivos de China en ALC (explícitos en el Documento oficial sobre la
9 De acuerdo a datos de la CEPAL, el 85% del total se dirige a paraísos fiscales como las Islas Caimán y
las Islas Vírgenes.
Política de China hacia América latina y el Caribe, 2008) consisten en garantizar
provisión de materias primas y recursos naturales vitales para dotar de sustentabilidad
el crecimiento de largo plazo. Para tal fin, China despliega una activa diplomacia
público – privada de múltiples dimensiones mediante su participación en regímenes
hemisféricos, regionales y subregionales en ALC, amplitud negociadora de acuerdos
bilaterales que sirvan para generar oportunidades comerciales y de inversión
orientadas al acceso mediante compra directa, participación accionaria o concesiones
gubernamentales a proyectos sobre explotación de hidrocarburos, minerales,
alimentos exportables u obras de infraestructura que permitan una rápida salida e
integrar la oferta interna.
Sergio Cesarín nos plantea que, acorde con estas expectativas, políticas nacionales
sobre desarrollo industrial, fomento de la IE, inversión en ciencia y tecnología,
desarrollo de infraestructura, innovación y financiamiento suelen incorporar la “variable
China” entre sus criterios sobre asignación y elegibilidad. Distintos ejemplos son
elocuentes. Los planes sobre infraestructura de la integración (corredores bioceánicos,
redes de transporte) atienden a la futura demanda china y asiática en general.
Resultante de ello, el espacio geoeconómico latinoamericano es traccionado hacia el
“oeste” subcontinental para satisfacer la ascendente escala del comercio hacia el
Pacífico. Todo lo cual requiere de una calibrada coordinación de políticas y
construcción de consenso intrarregional que no aumente las asimetrías existentes
(Cesarín, Documento N°1, CEPES –Observatorio de Política Exterior Argentina).
Entre la cooperación y el conflicto
Para explicar el tipo de relación interregional que se da entre ZICOSUR y China, existe
la noción de una relación entre un grupo regional y un Estado individual extra-regional,
forma más confusa de interregionalismo, a la que llaman “Forma Híbrida”. (Hänggi,
2000 y Dosch, 2004. En: Olivet, 2005:10). Esta relación se encuentra en un momento
de crecimiento, desarrollo y conocimiento mutuo. ZICOSUR y China tienen intereses
comunes, complementarios y contradictorios que dan contenido a esta nueva relación.
Estos intereses están en estrecha vinculación con el modelo de crecimiento de los
países latinoamericanos, porque de acuerdo al modelo a definir, el contenido del
intercambio económico variará.
Luego de lo expuesto en los apartados anteriores, queda demostrado que la subregión
de la ZICOSUR y sus gobiernos y actores subnacionales están intentando sinergizar el
potencial productivo del territorio que ocupan, en aras de poder dar respuesta
suficiente a las crecientes demandas asiáticas. Está claro que por parte de ZICOSUR,
la mira está puesta en el Pacífico. Ahora bien, puede parecernos que la ZICOSUR es
la fuente natural de abastecimiento frente a las necesidades futuras chinas y de sus
países vecinos, pero en este retrato se presentan también grandes desafíos a
enfrentar en lo que respecta a la importancia que le otorga China a la ZICOSUR como
“socio comercial” y, más importante aún, como lo planteara el Dr. Eduardo Oviedo, a la
superación de las tensiones que se presenten en lo que concierne a sectores
productivos competitivos que basen su modelo de producción en la desprimarización10
de la economía. Sumado a estas cuestiones, el autor pone de manifiesto en su escrito
otras cuestiones a tener en cuenta también, como el reconocimiento del país asiático
al bloque ZICOSUR.
La cooperación o el conflicto entre ZICOSUR y China emergerán de acuerdo al
modelo de crecimiento que adopte el Estado al que pertenece la unidad subnacional,
aunque coexistirán en el corto y mediano plazo, debido a la industrialización incipiente
de los países latinoamericanos.
En noviembre de 2008, el gobierno chino publicó el «Documento sobre Política de
China hacia América Latina y el Caribe». El formato del llamado «libro blanco» para la
región ya existía respecto a otros países, regiones y temas específicos.
El marco conceptual donde la ZICOSUR encuentra inserción para su relación con
China, aparece en el apartado IV del documento, subtitulado «Fortalecimiento de la
Cooperación Omnidireccional entre China y América Latina y el Caribe». Si bien
China, debido a su tradición realista, presta atención a las relaciones entre Estados, el
concepto de cooperación omnidireccional alberga no sólo a los vínculos interestatales
y en organismos multilaterales, sino también a actores y organizaciones
subnacionales. De la misma manera, en el año 2010 el MERCOSUR fundó en el
concepto diplomacia omnidireccional de China, su propuesta para relanzar el régimen
10
Pierre Salama (2008, p. 836) afirma que “No hay una definición científica de la primarización; sin
embargo se puede decir que una economía es primarizada si sus exportaciones de productos primarios
predominan en las totales, y que está en curso de primarización si este segmento tiende a aumentar de
manera significativa”. En sentido inverso se puede aseverar el concepto de des-primarización, cuando el
predominio de los productos primarios disminuye respecto a su participación en las exportaciones totales
respecto a periodos anteriores (Oviedo, 2011).
de dialogo MERCOSUR-China, instaurado en 1997 y que se interrumpiera en su
Quinto Encuentro realizado en Beijing en el año 2001. El Plenario de Autoridades,
órgano superior de la ZICOSUR, también debe prestar atención al apartado V del
documento, titulado «Relaciones entre China y las Organizaciones Regionales
Latinoamericanas y Caribeñas». En ese apartado el gobierno chino define la política
hacia dichas organizaciones:
“El Gobierno chino aprecia el papel relevante que desempeñan las organizaciones
regionales y subregionales de América Latina y el Caribe. La salvaguardia de la paz y
la estabilidad regionales y la promoción de la unidad y el desarrollo así como la
integración de la región y las apoya a que pongan en juego su positiva influencia en
los asuntos regionales e internacionales. La parte china continuará fortaleciendo el
intercambio, la consulta y la colaboración con las organizaciones pertinentes en los
diversos terrenos.” (Republica Popular China, Documento sobre Política de China
hacia América Latina y el Caribe, Beijing, 5 de noviembre de 2008).
Este aspecto resulta relevante en la medida que China no tiene formales relaciones
con la ZICOSUR y sus informales lazos pueden, paulatinamente, ser más
institucionalizados. El primer paso a seguir sería el reconocimiento como entidad y, en
tal sentido, proponer a la cancillería china -amén que no mantenga relaciones formales
con la ZICOSUR- que incorpore a la institución como un organismo de integración
subregional en su página Web, tal como refiere a otras instituciones regionales y
subregionales con las cuales aun no mantiene relaciones formales.
La diplomacia económica china crea canales de acceso directo a las materias primas
para continuar su crecimiento económico y lograr el objetivo de modernización. Por su
parte, los países de América Latina también tienden a modernizar sus economías de
forma distinta a la del país asiático. Mientras China moderniza bajo un régimen político
totalitario; Latinoamérica lo hacen en el marco de democracias, cuya mayoría se
encuentra en etapa de instauración. Por eso, si el objetivo de la subregión es también
modernizar y alcanzar el desarrollo económico, estas economías necesitarán a futuro
más energía, minerales y alimentos. Si la ZICOSUR enajena en el presente sus
recursos naturales no renovables, está obstaculizando su futura modernización y
deberá requerir esos recursos desde otras regiones, tal como lo hace China hoy luego
de expoliar los propios. La tensión emerge, por ejemplo, cuando la política comercial
de Argentina tiende a agregar valor a sus exportaciones, industrializando la soja; al
tiempo que China desea adquirir el producto primario, Es decir, mientras las
exportaciones latinoamericanas estén compuestas de productos primarios, la
complementariedad resulta viable, pero cuando los gobiernos buscan agregar valor, a
través de la industrialización, la tensión comercial asoma como principal. La
desprimarización de las exportaciones lleva insita la mayor fricción comercial con
China (Oviedo, 2011).
Las inversiones chinas en la subregión aparecen como área de cooperación. La
ZICOSUR da la bienvenida a los inversores chinos, incluso en el ámbito de los
recursos no renovables. La mayoría de las inversiones chinas están en este sector y
generan un lobby chino cada vez más influyente en las decisiones de política nacional
y subregional.
La diplomacia subnacional de la ZICOSUR es compatible con la diplomacia
omnidireccional de China y su política hacia América Latina y el Caribe. No obstante,
el reconocimiento chino y el modo de relación dependerán de la evolución futura de la
ZICOSUR.
El interés chino por la ZICOSUR parte de la necesidad de obtención las materias
primas esenciales para continuar su modernización. Y, a su vez, el factor China es
relevante para la ZICOSUR en términos de socio comercial y fuente principal de IED
para poder consolidar el proceso de integración emprendido.
Análisis final
La Teoría de los Nuevos Regionalismos surgió para intentar explicar el fenómeno de
los procesos que comenzaron a gestarse en el mundo a fines de la década del ´80 y
los 90´s, a raíz de que la clásica Teoría de la Integración Regional dejaba fuera de
estudio muchos de los comportamientos que venían suscitándose entre los países. De
esta manera, esta Teoría de los Nuevos Regionalismos o Interregionalismo y todas
sus acepciones, nos presentan un conjunto de herramientas teóricas, analíticas y
metodológicas que permite, a quienes estudiamos estos fenómenos de regionalismos,
contar con ellas para abordar el tema y determinar ante qué tipo de proyecto de
integración nos encontramos. Nos interesa en este sentido, utilizando dichas
herramientas, analizar si, efectivamente, ZICOSUR representa un modelo posible de
integración meso-regional.
La teoría identifica funciones ligadas a las relaciones interregionales (interregionales,
transregionales, híbridas y mesoregionales):
Para constituirse y concretarse en un modelo de meso-región, ZICOSUR debe
cumplir, entre sus objetivos, con el desarrollo de una política que abogue por la
“creación de instituciones” (Institution-building). Esto, ligado a dos cuestiones, 1)
mientras los foros intraregionales regularizan los canales de comunicación entre sus
miembros, están contribuyendo al proceso de institucionalización de sus relaciones
en un “nuevo nivel de toma de decisiones” (policy making) en el marco de un sistema
internacional multinivel; y 2) los grupos regionales, al ser parte de un proceso
interregional, necesitan coordinar internamente, en una primera instancia, para luego
poder negociar correctamente en el exterior. De esta manera las relaciones
interregionales pueden contribuir a fortalecer el grado de institucionalidad. ZICOSUR
cuenta con una estructura institucional en proceso de consolidación, compuesta de
un Plenario de autoridades, un Comité Coordinador de Gobernadores y una
Secretaría Ejecutiva Pro-Témpore; a su vez posee Comisiones de asuntos en todas
las áreas sobre las cuales trabaja: institucionales, infraestructura; comercio exterior,
turismo; cultura, educación, deporte y medio ambiente y respectivos foros de
consulta. Cada sector institucional se reúne periódicamente en reuniones de trabajo
técnico, y en su conjunto realizan Encuentros Ordinarios y Extraordinarios, así como
también Encuentros Internacionales con otras regiones, ej. Encuentro Extraordinario
Internacional ZICOSUR-Asia Pacífico.
En las reuniones de trabajo técnico se pretende “racionalizar” los temas de agenda
(Rationalizer function): utilizar las instancias de reunión intrarregional e interregional
como un paso inicial en las discusiones de asuntos globales que serán, en una
instancia posterior, negociados en foros globales. El objetivo es formar criterios y
tomar posición a nivel regional de cuestiones sensibles a sus intereses para poder
negociar a nivel global. Esto posibilita otra de las funciones necesarias en una
estructura regional: el “establecimiento de una agenda común” (Agenda -setter): esta
función está directamente relacionada a la racionalización de los temas a negociar en
el nivel multilateral. Esta definición de agenda, previa racionalización de los temas, es
lo que las autoridades máximas de ZICOSUR pondrán en la mesa de negociación
con otras regiones.11
ZICOSUR, subraya como uno sus principales objetivos, ampliar la cantidad de
11
Ver como un ejemplo de este ejercicio de función el Acta Final del Encuentro Extraordinario
Internacional ZICOSUR- Asia Pacífico, 2008. en:
http://www.zicosur.org.ar/Nueva_ZICOSUR/espanol/index1.php?pag=actas&id_acta=17
miembros y lograr que la integración exceda lo económico para alcanzar también un
carácter social y cultural que profundice la identidad local para que los pueblos se
sientan parte de una construcción colectiva. Este refiere a la función de “construcción
de identidad” (Identity-building): las relaciones interregionales contribuyen al estímulo
de la construcción de una identidad regional. Los países comienzan por adoptar una
identidad sub-regional cuando se involucran en un proceso de interacción regional
como por ejemplo los bilaterales. Esto, eventualmente, se impulsa hacia la
constitución de una identidad regional que trasciende los límites nacionales. La
identidad de la región se definirá de acuerdo a la concepción que cada participante
tiene de sí y de acuerdo a cómo se percibe al otro en dicho proceso de interacción.
Este proceso de construcción identitaria desarrolla en la región un sentido de
“actorness” que le permite ser identificable, valorada, y le otorga la posibilidad de
plantearse metas, formular políticas, tomar decisiones y ejecutarlas como una unidad
fortalecida (Rúland, 2002. En: Olivet, 2005:12). La ZICOSUR tiene la intención de
conformar dicha identidad, no obstante, esta tarea conlleva la necesidad de
compromiso por parte de quienes la componen, y, muchas veces el proceso
representa un camino a transitar lento y gradual que dependerá de los frutos que le
brinde, a cada participante, el hecho de componer el bloque subregional.
Consideramos que la consolidación de la ZICOSUR como un proyecto político de
meso-región supondría la adopción de numerosos beneficios para la región en su
conjunto, y para cada uno de sus miembros de manera particular, ya que cuenta con
muchas de las condiciones necesarias y su fortalecimiento supondría que la agenda
de temas de investigación de la que deberían disponer quienes participan del proceso
de toma de decisiones, en el marco de la perspectiva mesoregional, debería incluir:
Un completo análisis del grado de utilización de los recursos y las necesidades de la
población. Esto implica tener en consideración el potencial demográfico-productivo de las
diversas áreas geográficas de la meso-región.
Mayor énfasis en la cooperación entre empresas que se establecerían. Necesidad de un
exhaustivo estudio del stock y la calidad de los recursos tangibles e intangibles disponibles en
las empresas regionales.
Una profunda comprensión de la realidad social y de las necesidades de la población
involucrada en el proyecto.
Mayor atención respecto de las instituciones y en las carencias que presenta el sistema.
Identificación de los sectores estratégicos y de las zonas de cooperación transnacionales con
el propósito de alcanzar la autosuficiencia a través de la creación de interdependencia
nacional e internacional de sectores productivos e industrias.
Análisis del modelo de comercio horizontal existente y de las áreas con potencial para
generar mayor trazabilidad económico-productiva regional, potenciar la cooperación de
industrias entre los participantes de toda la meso-región.
Así, concluimos que, a pesar de las dificultades y desafíos a los que se enfrenta este
bloque subregional, efectivamente, se está gestando un espacio real donde actores
subnacionales le dan a los procesos de integración, en este caso desde la
perspectiva de mesoregionalismo, un “uso” de plataforma para la proyección al
mundo de unidades más pequeñas de acción a través del proceso de
internacionalización. Y, observamos también, la presencia de todos los agentes
necesarios para que la gestión externa de las subunidades sea exitosa, estados
nacionales, provinciales, actores privados,
ZICOSUR, mediante sus reuniones plenarias y foros de consultas interprovinciales
intenta otorgar espacios en donde las provincias miembros, y el sector privado,
aporten su mirada desde lo local al proceso de integración regional para crecer y
fortalecer el anillo de solidaridad de la región. Sin embargo, resta un largo camino en
la obtención de delegación de responsabilidades y capacidades por parte del Estado
Nación para que el proceso sea mucho más efectivo y fructífero. La integración
logística de la región con una mayor y mejor conectividad, la estandarización de la
calidad de los productos exportables y la homologación de las normas
fitozoosanitarias, son cuestiones que en la agenda de ZICOSUR deben ocupar un
lugar singular. Se debe generar conciencia en lo que respecta a la internalización de
legislaciones federales para profundizar los niveles de integración.
Se debe tener muy presente las distancias acortadas entre la Macroregión y el
Pacífico, y estar atentos al llamado de los mercados que allí se encuentran. Conjugar
las fuerzas productivas de la ZICOSU, y exportar juntos daría una mayor respuesta a
tamaña demanda, viendo que el principal desafío del siglo XXI- en la era de la
globalización- es asumir el reto de no quedar excluidos de las oportunidades que el
sistema internacional presenta.
ZICOSUR, representa, un proyecto de integración incipiente que cobra fuerza con el
pasar de los días y promete un panorama alentador para los actores subnacionales en
el contexto internacional.
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i El crédito del Ex-Im Bank otorgado en 1940 a Brasil fue destinado a la construcción de la acería de Volta
Redonda. Brasil luego participó en la Segunda Guerra Mundial en el campo de los aliados. Tropas
brasileñas combatieron en la campaña de Italia junto a las fuerzas armadas de los Estados Unidos contra
las fuerzas del eje.
ii Entre los autores que contribuyeron a la teoría del desarrollo se mencionan a Rosenstein-Rodan, Myrdal,
Myint, Lewis, Kuznets, y Hirschmann.
iii CVRD fue privatizada en el año 1997.
iv El Mercado Común del Cono Sur formó una unión aduanera en 1995 entre Argentina, Brasil, Uruguay y
Paraguay.
v De acuerdo a CEPAL (2010), 89% de las ventas de JBS Friboi y 65,5% de sus inversiones son hechas
fuera de Brasil; 64% de su fuerza de trabajo está situada en el exterior. 49% de las inversiones de Vale se
realizaron en el extranjero.
