Archivos de las Jornadas de Relaciones Internacionales XII
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Perspectivas sobre el cambio climático
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Contenido
Iniciativa Yasuni ITT: Una propuesta de política ambiental global hacia la equidad
internacional, desde América Latina, Juan Pablo Vázquez Bustamante ....................... 2
Regímenes internacionales ambientales globales, un análisis comparado, Christopher
Kiessling ....................................................................................................................... 2
Recursos mineros, transnacionales y conflicto. El caso del carbón en Colombia y la
responsabilidad social empresarial de las transnacionales, Rosalvina Otálora Cortés . 2
Cambio climático como nuevo tópico de seguridad, Adolfo Rossi ................................. 2
Iniciativa Yasuni ITT: Una propuesta de
política ambiental global hacia la equidad
internacional, desde América Latina
Vásquez Bustamante, Juan Pablo
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
El presente artículo es un estudio en torno a la Iniciativia Yasuni ITT, presentada y
propuesta al mundo por el gobierno de Ecuador, consistente en el compromiso de
mantener bajo tierra indefinidamente 846 millones de barriles de reservas probadas de
crudo, ubicados en el subsuelo amazónico, en el Parque Nacional Yasuni, una zona
de alta biodiversidad y declarada “Reserva de la Biosfera”, a cambio de una
compensación de la comunidad internacional equivalente, al menos, a la mitad de lo
que el país dejaría de percibir por la omisión de la acción de extracción y venta de
aquellos hidrocarburos. La iniciativa aquí en cuestión, se inscribe en el escenario
internacional a través del debate medioambiental, sin embargo hay en su interior
diferentes niveles y claves. La riqueza de esta propuesta radica en que es una toma
de iniciativa de un país monoproductor y dependiente de la explotación primaria de
sus recursos naturales. Ecuador toma elementos del debate medioambiental, los
madura y elabora una propuesta concreta de política publica ambiental global, que
apunta hacia la equidad internacional en una perspectiva Norte - Sur, desde el Sur,
desde América Latina.
Palabras clave: Ecuador - Equidad - Crisis ambiental – Desarrollo – Periferia -
Petróleo
Este 2012, al cumplirse dos décadas desde la celebración de la Cumbre de la Tierra,
nuestro continente, América Latina, ha sido una vez más anfitrión en un nuevo intento
organizado de incluir la Crisis Ambiental como parte de la agenda política global.
Luego de la organización y recepción formal de la Cumbre de Río+ 20, a la hora de los
recuentos, la pregunta más recurrente quizás haya estado en torno al efectivo rol de
nuestro continente en el debate medioambiental, en los esfuerzos concretos
desplegados por nuestros países.
Sin embargo, podría uno escarbar más atrás y plantear una pregunta un tanto
diferente y más cuestionadora aún, y si se quiere políticamente incorrecta dentro del
contexto actual de reconocimiento internacional de una crisis ambiental global: ¿Está
en condiciones nuestro continente de ser parte del debate por mitigar los efectos del
cambio climático teniendo aún tantas deudas por saldar? O lo planteo en términos más
sencillos: si es usted padre y ya entrada la mañana de un día cualquiera, su hijo
pequeño no ha tomado desayuno y reclama por el hambre, al tiempo que su casa es
un desastre: todo en el suelo y con una peligrosa suciedad. ¿Toma el dinero, compra
comida y se preocupa de su hijo? o ¿Toma el dinero, compra desinfectante y se
preocupa primero de limpiar la casa? Digamos que ambas alternativas a la larga son
beneficiosas para la familia, y supongamos que el dinero no es problema. ¿Cuál es su
prioridad en términos de tiempo y esfuerzos?
Tal vez lo más lógico y a la vez urgente, sería avanzar con dos pasos a la vez, es
decir, conjugar aquellos hipotéticos esfuerzos por mitigar los efectos del cambio
climático con las tareas históricas pendientes en cuanto a bienestar de nuestros
pueblos, desarrollo económico, integración regional, superación de la pobreza y
estabilidad política. ¿Existen esos esfuerzos en nuestro continente, estamos
preocupados de aquello?
La Propuesta Yasuni ITT
“Yo no puedo decirle a una familia pobre, sin alternativas de ingreso, y que vive al lado
de un bosque, que no lo corte. Para poder sostener el bosque en pie, se requiere que
esa familia reciba beneficios directos por esa acción”(Correa, 2010)1
En septiembre del 2007, en su primera presentación como presidente de la República
de Ecuador ante Asamblea General de Naciones Unidas, Rafael Correa decía que: “El
Ecuador ha traído una propuesta concreta e innovadora para contribuir a la reducción
de emisiones de CO2 y a la conservación de la biodiversidad con nuestro proyecto
Yasuní-ITT” (Correa, 2007).
La propuesta consiste en el compromiso de mantener bajo tierra indefinidamente 846
millones de barriles de reservas probadas de crudo, que representan el 20% de la
producción petrolera ecuatoriana, evitando la emisión de 407 millones de toneladas
métricas de CO2 provenientes de la quema de aquellos combustibles fósiles.
Considerando, además, los efectos directos e indirectos de aquella extracción
petrolera, como la deforestación, el metano originado en las zonas ocupadas, las
secuelas de la construcción e instalación de infraestructura, etc.
Para que aquel compromiso se haga efectivo, Ecuador pide a la comunidad
internacional una compensación equivalente, a lo menos, al 50% de los ingresos que
el país deja de percibir por la no extracción del petróleo mencionado. Recibiendo, de
esta forma, aportes en dinero desde dos grandes fuentes: contribuciones voluntarias y
transacciones referenciales ligadas al mercado de carbono, de las cuales, las mayores
se esperan de parte de los países industrializados que se encuentran en el anexo 1
del protocolo de Kyoto, es decir que se establece una proporción entre PIB por país y
aporte a la iniciativa2.
La propuesta incluye una estructura que sostenga y haga efectivo este mecanismo de
intercambio y/o compensación, del que son parte dos aparatos fundamentales.
Primero, un fondo para este capital administrado por un fideicomiso internacional,
cuyos términos de referencia ya han sido acordados y firmados por el gobierno de
Ecuador y el Programa Especial de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD).
Institución que recibe y administra los fondos aportados por los contribuyentes,
entregándolos al Estado ecuatoriano para su uso en proyectos determinados en el
1 Las citas del Presidente del Ecuador, el economista Rafael Correa han sido extraídas desde diferentes
discursos oficiales realizados entre el años 2007 y el año 2010. 2 Información extraída del sitio electrónico oficial de la Iniciativa Yasuni ITT, que se puede encontrar en el
link: http://yasuni-itt.gob.ec/valoracion-economica-de-la-iniciativa-yasuni-itt/%C2%BFque-contribuciones-se-espera-de-los-paises-industrializados-2/ sitio
marco de ciertos objetivos estrictamente definidos3, y que además tiene atribución de
auditar aquellos dineros y las posteriores acciones que sean desarrolladas con los
mismos.
Segundo, los denominados Certificados de Garantía Yasuni (CGY). Documentos
financieros emitidos por el Estado ecuatoriano y entregados a los contribuyentes en
garantía del cumplimiento del compromiso. Este “bono” no es transable, ni genera
intereses, y será emitido a perpetuidad, haciéndose efectivo solamente si el Estado
ecuatoriano ordenara la explotación del petróleo. El valor de estos documentos
corresponde a múltiplos de toneladas métricas de CO2.
Parque Nacional Yasuni
Declarado por la UNESCO como reserva mundial de la Biosfera en 1989, el Parque
Nacional Yasuni es considerado uno de los lugares más biodiversos del planeta, su
ubicación cercana a la línea equinoccial y a la cordillera de Los Andes genera
condiciones climáticas únicas en el mundo y en la propia amazonía. Ejemplos de todo
esto, es que este lugar fue de los denominados “refugios del Pleistoceno”, es decir, de
los pocos lugares donde se concentró la fauna en ese periodo donde las glaciaciones
enfriaron el clima planetario, provocando, a partir de allí, una especialización y
evolución diferenciada de nuevas especies.
Los científicos prevén que el alza de temperaturas producto del calentamiento global
será comparativamente moderada en esta zona, adquiriendo, entonces, una
importancia crucial en la conservación de la actual flora y fauna. La biodiversidad es
tal, que de entre sus 982.000 hectáreas, en una sola de ellas se han encontrado más
especies nativas que en todo Estados Unidos y Canadá (Larrea, 2010)
Más aun, aquí habitan dos grupos indígenas, los Tagaeri y los Taromenane,
provenientes de la misma cultura ancestral, los Waorani, quienes viven en aislamiento
voluntario de la cultura occidental. Ambos protegidos por la Constitución Ecuatoriana,
la cual establece que los territorios de estos pueblos son “de posesión ancestral
irreductible e intangible, y en ellos estará vedada todo tipo de actividad extractiva”
(Constitución de la república del Ecuador, p 43) .
3 Para una mayor información y claridad, es recomendable revisar los documentos: “Ecuador Yasuni ITT.
Fondo de Fideicomiso: términos de referencia” de Julio, 2010, y : “Memorando de acuerdo entre el Gobierno del Ecuador y el Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo”. http://yasuni-itt.gob.ec/documentos/
Es decir, además de la temática ambiental más contingente a partir de la reducción de
las emisiones de carbono y el cambio climático, hay también en la propuesta Yasuni
ITT un elemento patrimonial tangible e intangible: la protección de la biodiversidad y
las especies en Ecuador y la protección, apoyo y respeto, no solo a la herencia
cultural, si no que a la propia vida de pueblos ancestrales que habitan en aquellos
territorios.
Equidad ambiental como política internacional o equidad internacional como
política ambiental.
Una mirada más aguda nos lleva a un nivel distinto de la iniciativa. El inicio de una
estrategia encaminada a consolidar un nuevo modelo de desarrollo equitativo y
sustentable para Ecuador. Al decir de Correa “Este es un primer paso para convertir a
mi país de exportador de petróleo, en un país exportador de servicios ambientales, lo
que podría inaugurar una nueva era en la política energética global” (Correa, 2009).
Aquí nos salimos de los estrictamente ecológico y ambientalista para plantear una
lógica económica y política diferente. Se trata de una búsqueda amplia por “superar
patrones de producción y consumo depredadores”, para Rafael Correa: “esto
inaugurará la justicia económica, promoverá nuevos mecanismos de redistribución de
la riqueza en los patrones de producción y consumo y un verdadero cambio en la
correlación de fuerzas a nivel mundial”. (Correa, 2009)
Se busca modificar ciertas concepciones clásicas de la economía y el concepto de
valor, donde, en el sistema de flujos de mercado el único valor transable es el valor de
cambio, el precio. El proyecto Yasuní-ITT reconoce, en cambio, los valores de uso y
servicio: “los valores no crematísticos de la seguridad ambiental y el mantenimiento de
la diversidad planetaria” (Correa, 2010). En definitiva, “se trata de inaugurar una nueva
lógica económica para el siglo XXI, donde se compense la generación de valor, no
solamente la generación de mercancías”(Correa, 2010).
Con esta iniciativa el petróleo no deja de ser un recurso económico. Renunciar a la
explotación tradicional de los hidrocarburos no implica ignorarlos. Lo que la propuesta
Yasuni ITT hace, es modificar el medio de cambio y compensación al plantear que la
generación de valor de la “preservación del medio ambiente” es mayor, o al menos
más urgente, que la extracción y utilización del combustible fósil.
No se excluye el petróleo, si no que a través de la omisión de una acción, su
extracción, a la que el Ecuador tiene plenos derechos, se le hace parte de aquel
proceso de generación de valor, de usos y servicios: maximización del bienestar social
y la seguridad ambiental, reducción de emisiones de CO2, preservación de la vida y
los recursos ambientales. Y esa contaminación evitada, esa generación de valor
global, que no se queda tan sólo en el Ecuador, es preciso compensarla.
La riqueza de esta propuesta, es que está en una lógica Norte – Sur, desde el Sur.
Desde un país extractivista y monoproductor dependiente de la explotación de su
recurso natural. Un país pobre de América Latina, con altos niveles de población bajo
el índice de la pobreza, y cuyo mercado comprador sigue siendo fundamentalmente el
Norte. Es decir, un país que necesita urgentemente los dineros de ese petróleo.
Pareciera, entonces, que habría para Ecuador prioridades más urgentes que la
preservación ambiental, como las necesidades básicas no cubiertas de la población.
Podría también sumarse a aquello, que desde la Cumbre de Estocolmo en el año
1972, no se ha emanado una solución concreta para la Crisis Ambiental, dividiéndose
todas las instancias de debate, foros y discusión entre retórica y buenas intenciones.
Cuyos protagonistas principales, además, generalmente son aquellos países ya
desarrollados que han resuelto una serie de problemáticas y pueden enfocarse más
centralmente en temas energéticos o de cambio climático. Es decir, quién ya le dio
desayuno a su hijo, ahora se preocupa de limpiar la casa.
Y efectivamente, las tres ideas anteriores son ciertas. Sin embargo, Ecuador detecta
algo más.
Ecuador, toma elementos del debate medioambiental, los madura, y elabora una
propuesta concreta de política pública global que se inserta en el escenario
internacional. Y que se afirma en dos pilares. Primero, los países ricos,
industrializados y desarrollados del Norte global, que son justamente los mayores
generadores de gases de invernadero, en sus procesos de industrialización agotaron
sus recursos naturales y depredaron el planeta. Es decir, son los mayores causantes
de la Crisis Ambiental. Segundo, esa parte del mundo a la que Ecuador pertenece,
países pobres, no industrializados, en vías de desarrollo o derechamente
subdesarrollados, aun posee recursos naturales disponibles, y, principalmente,
cuentan con los sumideros del planeta, aquellos espacios que absorben los gases de
invernadero, y con los principales generadores de oxigeno. Es decir, el tercer mundo
tiene la llave del aire, pero no tiene desarrollo.
Ecuador tiene dos opciones, destruye la amazonía y extrae el petróleo o deja el
petróleo bajo tierra y preserva la Amazonía. Al parecer ya han escogido: para
cualquiera de ambas, la prioridad es el bienestar de la población ecuatoriana. Si el
mundo quiere el aire, la contaminación evitada, el oxigeno, y el desarrollo efectivo de
la iniciativa Yasuni ITT, debe pagar por ello.
No se trata de solidaridad internacional, tampoco de ecologismo, se trata de un
intercambio pragmático, de economía sustentable y de una estrategia de desarrollo.
Quienes causaron la enfermedad no pueden asumir que otros la solucionen. Ahora la
palabra la tiene la comunidad internacional, aquellos países que desde Estocolmo
1972 se han pasado de foro en foro y de cumbre en cumbre buscando una solución al
cambio climático y la crisis ambiental, y no la han encontrado.
La propuesta Yasuni ITT fue presentada en la Cumbre de Río +20 como en cada foro
de discusión internacional desde el año 2007. Allí se planteó una nueva lógica para el
Siglo XXI, donde la protección ambiental sea efectivamente prioritaria, pero atacando
las asimetrías internacionales, desarrollando los países y llevando bienestar a sus
pueblos.
Hay consenso de que el mundo necesita del aire de la amazonía de América Latina,
pero América Latina también necesita desarrollarse, Ecuador necesita urgentemente el
dinero del petróleo, nadie quiere que se corten los árboles, pero: “Yo no puedo decirle
a una familia pobre, sin alternativas de ingreso, y que vive al lado de un bosque, que
no lo corte. Para poder sostener el bosque en pie, se requiere que esa familia reciba
beneficios directos por esa acción”(Correa, 2012)
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Rafael Correa Delgado en la Cumbre presidencial y de autoridades indígenas y
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www.presidencia.gov.ec
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13. Martínez Alier, Joan. “La moratoria del Yasuni. Una Iniciativa del Sur”
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2. www.amazoniaporlavida.org
3. www.oilwatch.org
4. www.presidencia.gov.ec
5. http://yasuni-itt.gov.ec
6. http://www.youtube.com/watch?v=tvb0N2Fghqo
7. http://segib.org
Regímenes internacionales ambientales
globales, un análisis comparado
Kiessling, Christopher
Universidad Católica de Córdoba
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
Resumen
Desde la Conferencia de la Tierra de Río de Janeiro de 1992, se ha fortalecido
un campo de estudio en las relaciones internacionales vinculada con el estudio de la
gobernanza ambiental global. El reconocimiento de la interdependencia que
caracteriza las relaciones entre actores internacionales en la temática, ha coincidido a
su vez con un florecimiento de los estudios sobre los regímenes internacionales, tanto
en los procesos que explican su surgimiento, como en los factores que posibilitan el
logro de los objetivos previstos.
En el siguiente trabajo se pretende abordar la temática desde una perspectiva
comparada considerando los principales regímenes ambientales globales: el régimen
internacional de lucha contra el cambio climático, el régimen internacional de
protección de la capa de ozono, el régimen internacional de preservación de la
biodiversidad y el régimen internacional para la prevención de la lluvia ácida
transnacional. Para este objetivo, se emplearán los instrumentales teóricos del estudio
de regímenes internacionales, con especial énfasis en un enfoque neo institucionalista
liberal, en vistas a evaluar crítica y globalmente el estado de situación actual de las
instituciones globales medioambientales en vistas a su proyección y posible evolución
futura.
Palabras clave: Regímenes internacionales – Gobernanza global ambiental –
Políticas ambientales - Cambio climático– Biodiversidad – Capa de ozono-Lluvia ácida
transnacional.
Introducción
Hacia la década del ’70, en el marco de la “detente” en la guerra fría se
producía una progresiva ampliación de las preocupaciones de la agenda internacional
a cuestiones no relacionadas directamente con la seguridad. Puede señalarse en
concreto la aparición de las preocupaciones ecológicas en la agenda política, o dicho
con otras palabras, la politización del cambio climático. En 1970 se conformaba el
Grupo de Roma que en su informe inaugural, los límites del crecimiento, publicado en
1972, daba origen a la ecología política como disciplina1. En este se señalaba la
escasez de los recursos como un freno al crecimiento económico ilimitado, y se
introducían consideraciones propiamente políticas en el campo de la ecología. Por otro
lado, en ese mismo año se celebraba la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente Humano (CNUMAH) en Estocolmo que actuó como catalizadora de la
politización de las cuestiones ambientales (Costa, 2004). La declaración de Estocolmo
sobre Medio Ambiente Humano fue el resultado de esta Conferencia2. En ella se
proclama que la protección y mejoramiento del medio ambiente se encuentra
inseparablemente vinculada con el desarrollo económico y el bienestar de los pueblos,
y la responsabilidad compartida de dicha labor (Naciones Unidas, 1972).
20 años después, en Río de Janeiro se celebraba la Conferencia de Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. El contexto internacional en el que se
desenvuelve la conferencia era bastante diferente al de 20 años atrás, lo que va a dar
lugar a una declaración final un tanto diferente de la anterior. En esta cumbre se
reafirmó lo establecido en Estocolmo y se firmaron una serie de documentos que
sentaron las bases de diversos esfuerzos internacionales para la gobernanza global
ambiental, entre los que se pueden destacar la Declaración de Río sobre Medio
Ambiente y Desarrollo y la Agenda 21, que marcó la agenda internacional de esos
años en la búsqueda del desarrollo sostenible y la preservación del medio ambiente
para las generaciones futuras (Naciones Unidas, 1992).
Lo que caracteriza a estas conferencias internacionales es una elevada
sinergia entre actores estatales y no estatales, donde los segundos apoyaban las
iniciativas de los primeros, reinando un cierto optimismo sobre las posibilidades de
obtener resultados concretos a partir de las negociaciones internacionales sobre
medio ambiente. En estos años, el enfoque de la gobernanza global (Ver Sección I) se
1 http://www.clubofrome.org. Según se señala en su sitio web, el Club de Roma es un think tank de
alcance global con un amplio rango de actividades internacionales interdisciplinares en los temas de ecología, desarrollo, globalización, transformación social, entre otros, con presencia en una amplia cantidad de países a través de asociaciones nacionales denominadas capítulos. 2 Disponible on-line en http://www.miliarium.com/Proyectos/Agenda21/Memoria/Estocolmo.pdf
encontraba relativamente indisputado como marco de análisis y recomendación para
la adopción de medidas políticas globales.
Sin embargo, diversos factores, entre los que se destaca el fracaso en las
negociaciones para la implementación efectiva del Protocolo de Kioto, quebraron este
consenso (Park, Finger, & Conca, 2008). En la Conferencia de Naciones Unidas sobre
Desarrollo Sustentable también conocida como Río+20 se observó la convocatoria a
una contra cumbre denominada Cumbre de los Pueblos con protestas callejeras
masivas que reunieron a más de 40000 personas. Este tipo de manifestaciones no
habían sido nunca antes vistas en cumbres medio ambientales de esta envergadura.
Es en este contexto de cambios globales, que resulta sugestivo realizar un
análisis comparativo de los principales regímenes ambientales globales para evaluar
sus contribuciones a la gobernanza global en temas ambientales y estudiar por qué
algunos han tenido más éxito que otros al alcanzar el cumplimiento de metas
preestablecidas.
Así, el objetivo de este paper es abordar el estudio de los principales
regímenes ambientales globales desde una perspectiva comparada: el régimen
internacional de lucha contra el cambio climático, el régimen internacional de
protección de la capa de ozono, el régimen internacional de preservación de la
biodiversidad y el régimen internacional para la prevención de la lluvia ácida
transnacional. Para esto, el artículo se divide en siete secciones. En la primera, se
introduce la literatura especializada sobre regímenes internacionales. En la segunda,
tercera, cuarta y quinta respectivamente, se describen brevemente los regímenes de
cambio climático, capa de ozono, protección de la biodiversidad y prevención de la
lluvia ácida transnacional. En la sexta sección se procede a analizar desde una
perspectiva comparativa los cuatro regímenes considerando actores intervinientes,
diseños organizacionales y resultados obtenidos. En la séptima y última sección se
sugieren líneas de investigación relevantes a partir de las implicancias de las
comparaciones.
La selección de los casos se justifica a partir del método de la máxima similitud
(Sartori, 1994) (Przeworski & Teune, 1970). Se trata de cuatro regímenes que poseen
un alcance global, un diseño institucional básico común, la participación de actores
estatales y no estatales, pero han llegado a resultados diferentes entre sí.
Sección I3
Gobernanza global, se trata de un concepto relativamente polisémico que ha
sido identificado principalmente como perspectiva para el análisis de la política
mundial (Dingwerth & Pattberg, 2006), o como subárea de estudio dentro de la teoría
de regímenes internacionales (Speth & Haas, 2006), entre otros usos. Para los
objetivos de este trabajo, se entiende por gobernanza global a la suma de las múltiples
maneras en las que individuos e instituciones, públicas y privadas, gestionan sus
asuntos comunes. Es un proceso a través del cual intereses diversos y conflictivos
pueden ser superados a través de un proceso consciente de armonización de políticas
que puede llevar a la adopción de acción cooperativa. Incluye organizaciones formales
y compromisos de acuerdos vinculantes, así como arreglos informales. A escala
global, la gobernanza debe ser entendida como relaciones entre actores estatales y no
estatales, organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, empresas
transnacionales, entre otros actores. La interacción entre estos actores no implica
gobierno mundial, sino el establecimiento de un tipo particular de relacionamiento
entre actores en un área temática de las relaciones internacionales (Speth & Haas,
2006).
Dentro de la literatura sobre gobernanza global, se destacan las discusiones
sobre el rol de los diferentes actores estatales y no estatales, en especial en la
temática ambiental, las comunidades epistémicas (Haas, 2005). Una comunidad
epistémica implica la existencia de un grupo de expertos en un área específica que
comparten valores comunes e información y que trabajan juntos para incrementar la
comprensión científica y del público en general sobre un tema determinado (Speth &
Haas, 2006). Por otro lado, un concepto relacionado con el anterior es el de coalición
de incidencia, una confederación flexible de científicos, organizaciones no
gubernamentales (ONGs), burócratas, periodistas y líderes de opinión tratando de
colocar un asunto en la agenda pública. Las coaliciones de incidencia son vitales en la
politización de los temas ambientales, y han operado en diversas áreas temáticas de
las relaciones internacionales.
Por otro lado, un concepto habitualmente asociado a la idea de gobernanza
global es el de régimen internacional. La preocupación teórica por los regímenes
internacionales tiene aproximadamente 30 años en la disciplina de las Relaciones
Internacionales. Stephen Krasner publicaba en 1983 la definición clásica de regímenes
internacionales:
3 Esta sección se basa principalmente en la ponencia Conducta estatal y regímenes internacionales: un
análisis del régimen del clima presentada por Christopher Kiessling en el X Congreso de la Sociedad Argentina de Análisis Político "Democracia, Integración y Crisis en el Nuevo Orden Global: Tensiones y desafíos para el análisis político". Ciudad de Córdoba, 27 al 30 de julio de 2011.
“los principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones,
explícitos o implícitos, en torno a los cuales las expectativas de los actores
convergen en un área temática concreta de las relaciones internacionales.
Los principios son creencias de hecho, de causación y rectitud. Las
normas son estándares de comportamiento definidos en términos de
derechos y obligaciones. Las reglas son prescripciones o proscripciones
específicas para la acción. Los procedimientos de toma de decisión son las
prácticas prevalecientes para la realización y la implementación de las
elecciones colectivas” (Krasner, 1983)
Sin embargo, dicha definición fue y continúa siendo objeto de disputas
teóricas, normativas y operativas. Más adelante se volverá sobre las implicancias de
abordar el estudio de los regímenes realmente existentes a partir de esta
conceptualización. Resulta primero necesario realizar una aproximación teórica a
dicho campo para luego abordar el estudio del régimen internacional del clima.
En primer lugar, es necesario indicar que el punto de partida en la teorización
de los regímenes internacionales surge a partir del llamado cuarto debate entre
neorrealistas y neoliberales sobre las perspectivas y posibilidades de la cooperación
internacional (Salomón, 2002). La obra del propio Krasner tiene una importancia
capital en este debate. Durante la década del 70, en el momento que Krasner escribe,
los autores transnacionalistas constituían un reto al realismo dominante de la
postguerra. La clásica obra de Keohane y Nye (Poder e Interdependencia) señalaba
que la interdependencia creciente entre los Estados, así como la mayor fortaleza de
actores no estatales, la desaparición de una jerarquía clara de asuntos donde las
temáticas de seguridad no tienen necesariamente predominio y la consiguiente
pérdida de efectividad de la fuerza militar como herramienta de política exterior se
estaban haciendo cada vez más presentes en el mundo contemporáneo. Asimismo se
pronosticaba que esta “interdependencia compleja” iba a tender a aumentar, por lo que
las explicaciones basadas en el Estado debían ser dejadas de lado4.
En este contexto, una de sus principales contribuciones de Krasner radica en
la vinculación entre los intereses y el poder de los Estados actuando para maximizar
beneficios nacionales con la estructura de comercio internacional en un momento
determinado (Krasner, 1976). En un test empírico considerando los últimos 200 años
de historia, Krasner encuentra una correlación fuerte entre el grado de apertura de la
4 En este contexto se debe entender el llamado de John Vázquez de construir un paradigma que
reemplace al realismo.
economía mundial y la existencia de un Estado claramente predominante respecto a
los otros. Dicho de otra manera, la proclamada interdependencia económica se
mantendría, después de todo, subordinada al poder entre los Estados (Griffits, Roach,
& Solomon, 2009). Este argumento ha dado lugar a la Teoría de la Estabilidad
Hegemónica sostenida por autores neorrealistas como Kindleberger, Gilpin, entre
otros. Como hipótesis se afirma que un requisito necesario y suficiente para que
ocurra la cooperación internacional, es la presencia de un hegemón que coordine la
cooperación, oriente los esfuerzos conjuntos, y cree bajo su liderazgo las condiciones
necesarias para el establecimiento de un régimen internacional5; en palabras de
Robert Gilpin, que provea los “bienes públicos” necesarios para que el sistema
funcione (Gilpin, 1987).
Frente a esta posición, se estructuró una respuesta denominada como
neoinstitucionalismo liberal o neoliberalismo, centrada en la obra de Robert Keohane.
A partir del reconocimiento fáctico que la hegemonía puede ser un facilitador neto de
la cooperación internacional, Keohane se pregunta bajo qué condiciones opera la
cooperación hegemónica y si es posible la cooperación en ausencia de hegemonía
(Keohane, 1984). Keohane señala que la Teoría de la Estabilidad Hegemónica falla en
anticipar las tendencias de cooperación cuando se produce el declive de la
hegemonía6. Asimismo, se indica que los autores neorrealistas simplifican el vínculo
causal entre poder estatal y cooperación y omiten el importante paso de activar la
hegemonía para la consecución de metas auto interesadas, y de esta manera se omite
la problemática de los mecanismos de cooperación hegemónica.
Por otro lado, se reconoce que la mayor parte de los regímenes actualmente
existentes fueron concebidos a partir del impulso de Estados Unidos pero no se acepta
la tesis de Gilpin según la cual la caída del liderazgo estadounidense implica
necesariamente un aumento de la conflictividad a nivel mundial (Gilpin, 1987). En
miras a que no se vislumbra la posibilidad de reaparición de un hegemón a escala
global, ¿cuáles son las posibilidades de la cooperación en un mundo post-
hegemónico? (Keohane, 1984). Esta pregunta ha sido respondida introduciendo una
variable interviniente clave: los regímenes internacionales.
De esta manera se ubica en el centro de la escena a los regímenes
internacionales como medios de facilitación de la cooperación en un mundo donde
persiste la anarquía y los Estados como unidades básicas del sistema internacional se
5 Cabe aclarar que la principal preocupación de los autores neorrealistas es explicar la interdependencia
económica presente en una economía capitalista liberal globalizada, pero que sin forzar demasiado el argumento puede extrapolarse de manera genérica hacia otros regímenes internacionales. 6 En este punto, resulta importante señalar que Keohane define la hegemonía como una situación en la
cual “un Estado tiene el poder necesario para hacer prevalecer las reglas esenciales que gobiernan las relaciones entre Estados y la voluntad para llevarlo a cabo” (Keohane & Nye, 1977).
comportan buscando satisfacer sus propios intereses. Así, es preciso explicar cómo
los regímenes desempeñan esta labor y cuáles son las características de la
cooperación internacional en presencia de regímenes.
En un contexto anárquico, plagado de incertidumbre, cuyas unidades básicas
son Estados preocupados en maximizar su seguridad y sus intereses, una de las
principales contribuciones que pueden brindar los regímenes internacionales es
información. Los neoliberales señalan con justeza que los neorrealistas (preocupados
en exceso por el poder y la seguridad) han olvidado el rol que juega la información
como un mecanismo para aumentar la confianza mutua entre los participantes del
régimen y así prevenir los efectos de una defección por parte de otro participante.
Uno de los principales instrumentales de análisis a los que usualmente se
recurre para estudiar este asunto es la teoría de juegos. La utilización de la teoría de
juegos generalmente es usada en dos sentidos diferentes en el estudio de los
regímenes internacionales (Costa, 2004). En primer lugar, se puede utilizar la teoría de
juegos en forma metafórica, para facilitar la comprensión del comportamiento de los
actores en contextos complejos mediante un proceso de generalización y abstracción
que permite una aplicación de modelos para cualquier tipo de régimen. En segundo
término, la teoría de juegos puede ser usada para explicar y predecir el
comportamiento de actores en un régimen concreto basándose en la estructura de
preferencias individuales. Habitualmente, este segundo uso es menos común debido a
que es preciso conocer información muy precisa para poder convertir la teoría en una
herramienta explicativa (Costa, 2004). Con fines expositivos se empleará aquí el
primer uso antes reseñado para comprender los desafíos de la cooperación y su
justificación teórica. Para este fin se suele considerar ilustrativo el Dilema del
Prisionero con 2 o N jugadores7. Esta herramienta fue utilizada por mucho tiempo por
autores de diversos orígenes, ideología y formación para ilustrar los obstáculos
presentes en la acción colectiva8 en actores racionales. Sin embargo, como bien
demostró Axelrod (1984), si el Dilema del Prisionero se repite un número repetido de
veces o si los participantes del Dilema no saben cuándo se producirá una ronda final,
puede darse la cooperación como un resultado de equilibrio en la adopción de
estrategias racionales por parte de los actores involucrados9.
En este contexto, los regímenes internacionales brindan información y
reducen la incertidumbre de los actores involucrados en un proceso cooperativo, lo
7 La tragedia de los comunes desarrollada por Hardin suele ser considerada por la bibliografía como un
Dilema del Prisionero con N jugadores (Costa, El estudio de los regímenes internacionales: diagnosis y propuesta. El caso del cambio climático, 2004). 8 Véase también la obra de Olson, La lógica de la acción colectiva (1992).
9 Una muy buena revisión y compilación de la bibliografía sobre juegos incluyendo el dilema del prisionero
y otros juegos puede encontrarse en el capítulo 3 de Costa (2004)
que permite la adopción de estrategias maximizadoras que permiten la aplicación de
reciprocidad mutua (cooperar cuando el/los otro/s jugador/es coopera/n y defección
frente a la traición).
La cooperación es entonces posible sólo como una convergencia de
expectativas y de decisiones, lo cual la diferencia netamente de la armonía. La
cooperación requiere intentos activos de ajustar las políticas para dar respuesta a las
demandas de otros. Keohane caracteriza así a la cooperación como:
“ajuste mutuo más que verla simplemente como reflejo de una situación en
la que los intereses comunes superan los conflictivos” (…) (la cooperación
tiene lugar cuando los actores) “ajustan su comportamiento a las
preferencias actuales o anticipadas de otros, a través de un proceso de
coordinación de políticas” (Keohane, 1984 en Costa, 2004)
En esta coordinación de políticas los regímenes internacionales cumplen un
rol clave de socialización de los Estados, mediante una institucionalización de sus
prácticas en determinadas áreas de política.
Sección II
El cambio climático puede ser definido como el cambio de clima atribuible
directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la
atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante
períodos de tiempo comparables (Art. 1, UNFCCC, 1992). El cambio climático ha
pasado de ser una preocupación limitada al mundo científico a converger, debido a un
proceso de politización creciente, en una problemática de política pública. En el
transcurso del proceso se observó una modificación parcial del lenguaje con el que se
comunica la temática para la difusión masiva, así como un esfuerzo sistemático por
parte de algunos actores internacionales (ONG´s, organizaciones internacionales y
funcionarios internacionales) por la colocación del mismo en la agenda de discusión
pública y la creación de organismos burocráticos a nivel estatal para su abordaje
(Kiessling, 2011). Así, la construcción de un régimen internacional para su abordaje
fue el resultado a nivel global del proceso antes reseñado. La institucionalización de
dicho régimen coincidió temporalmente con un contexto muy particular en la política
internacional de declive de la hegemonía estadounidense, y fundamentalmente de un
protagonismo creciente de la fractura norte-sur en desmedro de la fractura tradicional
este-oeste característica de los tiempos de la guerra fría. En términos de Keohane
(1984) se trata de un típico caso de cooperación internacional pos hegemónica.
En 1988, mediante la acción conjunta de la Organización Meteorológica
Mundial y del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), se
conforma el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, IPCC
por sus siglas en inglés, que se convierte en un referente obligado en lo que se refiere
al régimen internacional del clima. Éste, en 1990 emite un famoso informe donde se
confirma la validez científica del cambio climático y se establece la necesidad de la
aplicación de políticas públicas coordinadas que combatan al mismo. Entre estos dos
años se produce la institucionalización del régimen del clima y los resultados de las
negociaciones establecidas en ese momento histórico condicionaron la adopción de un
determinado diseño institucional para la cooperación que solidificó determinadas
configuraciones de poder, información e intereses.
Dada esta configuración, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático (UNFCCC por sus siglas en inglés)10, organiza regularmente desde
10
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992, entra en vigor el 21 de marzo de 1994 con la incorporación definitiva a la Convención de Argelia, Antigua y Barbuda, Armenia, Australia, Burkina Faso, Canadá, China, Islas Cook, República Checa, Dinamarca, Dominica, Ecuador, Fiji, Alemania, Guinea, Islandia, India, Japón, Jordania, Maldivas, Islas Marshall, Mauricio, México, Micronesia, Mónaco, Mongolia, Nauru, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Papúa Nueva Guinea, Perú, Portugal, Corea del Sur, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía,
1995 reuniones con el objetivo de responder a la necesidad emergente de encontrar
respuestas al cambio climático. En la Convención Marco se define al mismo como un
cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la
composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima
observada durante períodos de tiempo comparables (Kiessling, 2010). En esta
definición es importante centrarse en dos componentes de la misma. En primer lugar,
un elemento clave de la definición es el carácter antropogénico de la variación. Es
decir, el cambio climático es atribuido a la actividad humana y por lo tanto es posible y
posee sentido adoptar medidas para revertirlo y/o mitigarlo. Actualmente existe un
consenso mayoritario en el plano científico sobre las causas humanas del
calentamiento global11. Asimismo, otro componente clave de la definición es la
variabilidad natural del clima. La suma de ambos elementos dificulta las tareas de
medición, lo que aparece recogido en la Convención Marco al destacar que “hay
muchos elementos de incertidumbre en las predicciones del cambio climático,
particularmente en lo que respecta a su distribución cronológica, su magnitud y sus
características regionales”. Esto conlleva el necesario sostenimiento de los esfuerzos
científicos de medición del clima y la adopción de medidas para mitigar los efectos ya
inevitables del cambio climático (Kiessling, 2010).
Como resultado de esta trayectoria, las cuestiones climáticas pronto se
asociaron a la problemática del desarrollo que el Sur buscaba visibilizar en la agenda
internacional en el concepto del desarrollo sostenible y en coaliciones tales como el
Grupo de los 77 (Bueno, 2010). El protocolo de Kioto representó el mayor logro de
esta etapa del régimen consolidando la cooperación sur-sur en materia ambiental así
como la cooperación norte-sur bajo el principio de responsabilidades comunes pero
diferenciadas. Sin embargo, a partir de la primera década del 2000 la política unilateral
de la Casa Blanca bajo la Administración Bush y el crecimiento económico chino
comenzaron a hacer vislumbrar que algo había cambiado. El quiebre se manifestó en
las negociaciones internacionales a partir de Bali (2007) con los intentos de firmar un
nuevo protocolo que reemplace al Protocolo de Kioto que vence en 201212. La cumbre
de Copenhague fue el fracaso más estruendoso en este sentido, poniéndose en riego
el propio mecanismo multilateral previsto por las negociaciones con la aprobación de
Seychelles, España, Sri Lanka, Sudán, Suecia, Suiza, Túnez, Tuvalu, Uganda, Reino Unido, Estados Unidos, Uzbekistán, Vanuatu, Zambia, Zimbabwe y la Unión Europea como organización. 11
Para ver informes que avalan científicamente el cambio climático antropogénico, véase el sitio Web. http://www.ipcc.ch/ 12
La Convención Marco sobre Cambio Climático (UNFCCC) no posee metas y objetivos cuantificables de reducción de emisiones, siendo previsto a tal efecto la firma de protocolos adicionales que establezcan tales planes. El protocolo de Kioto es hasta el momento el único tratado sancionado a tal efecto, cuyas especificaciones vencen en 2012, siendo necesario la firma de un nuevo protocolo adicional a la UNFCCC antes de esa fecha si se quieren alcanzar los objetivos recomendados por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC).
una resolución acordada únicamente por cinco Estados: Estados Unidos, China,
Brasil, India y Sudáfrica (Kiessling, 2010). Con la excepción de Estados Unidos, los
restantes Estados son potencias emergentes regionales que rompieron filas respecto a
las formas tradicionales de cooperación sur-sur.
Es preciso reconocer que el régimen internacional del cambio climático no se
agota en las conferencias anuales organizadas por la Convención Marco. Un esquema
del régimen complejo del cambio climático puede ser el siguiente:
Fuente: Keohane, Robert O. and David G. Victor. “The Regime Complex for
Climate Change”. Discussion Paper 2010-33, Cambridge, Mass.: Harvard Project on
International Climate, Agreements, January 2010.
Como se observa en el esquema, el régimen internacional del cambio climático
está configurado de forma no jerárquica mediante la articulación temática de un
conjunto de instituciones que no dependen entre sí para su funcionamiento operativo.
Por un lado, se encuentran las instituciones formales establecidas por las Naciones
Unidas entre las que se encuentran la Convención Marco (UNFCCC) y el Protocolo de
Kioto, entre otras instituciones. Por otro lado, se encuentran las organizaciones
científicas como el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC por sus
siglas en inglés) que analiza la información científica y técnica relevante para la
comprensión del mismo, así como sus posibles repercusiones e impactos sobre la
población humana. En este marco, esta organización realiza informes para que la
Convención adopte medidas concretas y actúa como una comunidad epistémica
unificando al régimen (Speth & Haas, 2006). Asimismo, se encuentran y conviven
entre esta red institucional Bancos Multilaterales, Clubs que reúnen y coordinan la
acción de los Estados, iniciativas bilaterales y unilaterales, entre otros. Todo este
engranaje institucional funciona de forma descentralizada y no jerárquica, lo que para
Keohane puede resultar beneficioso ya que da un mayor margen de maniobra a los
Estados y otros actores de la arena internacional para impulsar programas y políticas
(Keohane & Victor, 2010)
Sección III
El régimen internacional de protección de la capa de ozono es considerado
habitualmente como un caso de régimen exitoso en relación con los objetivos y metas
establecidas. El diseño institucional novedoso establecido a mediados de la década de
los 80’ inauguró el modelo de régimen, luego imitado en otras áreas temáticas
ambientales, basado en la sanción de una Convención Marco y Conferencias de las
Partes (COP). La Convención Marco establecía los parámetros generales del régimen,
objetivos generales, actores participantes, entre otros; y las COP iban a celebrarse en
forma anual, reuniendo a todos los Estados signatarios en miras a la sanción de
protocolos anexos que establecieron metas concretas vinculantes para alcanzar los
objetivos propuestos en la Convención Marco. El caso de la protección de la capa de
ozono ilustra los roles de los diferentes actores políticos e instituciones trabajando en
forma cooperativa para construir gobernanza multilateral ambiental (Speth & Haas,
2006).
Speth y Hass (2006) identifican cuatro etapas en la vida del régimen
internacional de protección de la capa de ozono: Identificación del problema y
construcción de la agenda, negociación y acuerdo sobre las acciones a adoptar,
adopción formal e implementación y monitoreo. Se seguirán estas etapas para
describir la trayectoria del régimen y su situación actual.
La comunidad epistémica compuesta por científicos especialistas en el estudio
de los fenómenos atmosféricos ha tenido un rol clave en llevar la atención del público y
de los hacedores de política hacia este tópico. Ambientalistas, científicos y políticos
han trabajado juntos para llevar este tema a la agenda gubernamental (Speth & Haas,
2006). En 1974, Molina y Rowland publicaron un reconocido paper donde demostraron
que gases clorofluorocarbonados (CFCs) modifican la composición química de la
tropósfera disolviendo las moléculas de ozono. El efecto inmediato de este proceso
sería debilitar la capa de ozono que previene el ingreso de radiación ultravioleta,
dañina para la salud humana. En ese momento, CFCs y otros gases eran utilizados en
forma corriente en heladeras, aerosoles y otros electrodomésticos (Speth & Haas,
2006). A los CFCs se fueron sumando con el transcurso de los años otros gases como
halones, tetracloruro de carbón, metilcloroformo, gases hidroclorofluorocarbonados
(HCFCs) y bromuro de metilo (MeBr) (DeSombre, 2006).
Debido a la presión del público, a los ambientalistas y los científicos, en 1977
Estados Unidos, Canadá y los países nórdicos llevaron el tema al Programa de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) donde comenzó a ser tratado. La
agenda había sido ya politizada lo que abrió la posibilidad de iniciar negociaciones que
institucionalicen el régimen. La coalición formada por estos Estados fue esencial para
permitir que este tema se consolide en las negociaciones internacionales (Speth &
Haas, 2006). PNUMA asumió el liderazgo a partir del llamado a negociaciones
internacionales que iniciaron en 1981 y dieron como resultado en 1985 la Convención
de Viena para la Protección de la Capa de Ozono (Speth & Haas, 2006). Conjunto con
la institucionalización de las COP, se estableció una Secretaría Ejecutiva y la
conformación de Grupos Ad Hoc.
En este punto de las negociaciones existían tres principales actores de veto:
Los productores de sustancias químicas y la Comunidad Europea que rechazaban una
reducción sustantiva en la emisión de CFCs y los países en vías de desarrollo que no
encontraban ganancias en plegarse a un acuerdo con compromisos vinculantes
(China, India, Brasil, entre otros). La sostenida presión diplomática por el gobierno de
Estados Unidos, y una combinación de incentivos positivos y negativos a las empresas
quebró dicha resistencia y permitió que en la segunda COP celebrada en 1987 en
Montreal se firme el Protocolo de Montreal con la meta de que los países
industrializados reduzcan su emisión de CFCs en un 50 por ciento respecto a los
niveles de 1986 para 1999. El descubrimiento del “agujero de ozono” en la Antártida
facilitó dicho proceso y actuó como una ventana de oportunidad que sumó a la opinión
pública mundial y a los grupos ambientalistas a la defensa del nuevo Protocolo (Speth
& Haas, 2006). Respecto a los países en vías en desarrollo, se creó un fondo
multilateral en 1991 para brindar asistencia técnica y económica a aquellos países que
la precisaran. Algunos países industrializados preferían que esta función la
desempeñara el Banco Mundial, lo que fue rechazado de plano por diversos países en
vías de desarrollo (DeSombre, 2006). Este mecanismo generó incentivos para la
ampliación de actores estatales en el régimen. Hasta el momento, se han colocado
más de dos billones de dólares para la implementación de más de 5000 proyectos
(DeSombre, 2006).
Las negociaciones dejaron de manifiesto la importancia de considerar a las
empresas como actores políticos vitales y a los intereses económicos como fuerzas
políticas básicas presentes en los procesos negociatorios. En el caso del régimen
internacional de protección de la capa de ozono, se trató de la única forma de
contrarrestar su fuerza como potenciales actores de veto y sumarlos al proceso
cooperativo. Más adelante se volverá sobre este punto.
Otra de las características distintivas del régimen internacional de protección de
la capa de ozono ha sido el proceso de implementación y evaluación de resultados.
Luego de la ratificación del Protocolo por un número significativo de Estados, se
iniciaron procesos de monitoreo de resultados alcanzados, los cuales resultaron muy
alentadores. Se estableció un consenso sobre la metodología y los criterios de
medición y evaluación, lo que llevó a concluir que la meta de reducción de emisiones
de CFCs se había alcanzado, y que la principal consecuencia derivada era que la capa
de ozono había entrado en un proceso de recomposición. Los últimos hallazgos en
este sentido sostienen que, de no mediar cambios en el régimen, para el año 2050 los
daños sufridos por la capa de ozono irían a encontrarse reparados completamente
(Speth & Haas, 2006). Como se ha reseñado, al Protocolo de Montreal se le han ido
anexando otros tratados que ampliaron el número de gases bajo regulación, cabe
destacar así el Protocolo de Londres (1990), el Protocolo de Copenhague (1992), el
Protocolo de Montreal (1997) y el Protocolo de Beijing (1999) (DeSombre, 2006).
Al igual que en el régimen internacional de lucha contra el cambio climático
(Sección II), y a diferencia del régimen de preservación de la biodiversidad (Sección
IV), el régimen de la protección de la capa de ozono fue capaz de construir un bien
público global ligado con la regulación de emisiones de gases CFCs. La gestión del
recurso común atmosférico excede a las soberanías nacionales y permitió la
construcción de un régimen relativamente bien desarrollado (DeSombre, 2006). El
proceso de gobernanza incorporó así un número significativo número de actores
estatales y no estatales con un resultado, en líneas generales, favorable (Hoffmann,
2005).
Sección IV
La biodiversidad o diversidad biológica, es habitualmente definida en líneas
generales como la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluida la
diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los diferentes tipos de
ecosistemas terrestres, marinos y acuáticos (Naciones Unidas, 1992). Generalmente,
la protección de la biodiversidad no ha sido abordada en la literatura especializada
como un régimen, por lo que se ha escrito mucho menos sobre esta temática que
sobre la protección de la capa de ozono y la lucha contra el cambio climático. Sin
embargo, desde que la preservación de la biodiversidad sea estudiada como un
conjunto de prácticas cooperativas e instituciones formales y no formales, puede
abordarse su estudio a partir de un marco de regímenes internacionales.
Diversos estudios revelaron que un gran porcentaje de biodiversidad se
concentra en un relativamente pequeño número de sitios alrededor del planeta. Estos
sitios han sido catalogados como “hot spots”, y han recibido una gran atención en
relación con su conservación y protección. Por otro lado, diversos factores amenazan
a la preservación de la biodiversidad. En primer lugar, el cambio climático genera
cambios en los ecosistemas que amenazan sus funciones adaptativas y generan
migraciones forzadas de especies animales y vegetales. Por otro lado, diversas
actividades humanas generan amenazas severas a la preservación de la
biodiversidad.
En la década de los ’70, la idea de biodiversidad se asociaba a la protección de
la llamada “macro fauna carismática” (osos polares, tigres, jirafas, etc.). Es en 1973
cuando se firma la Convención sobre el tráfico internacional de especies en peligro de
extinción. El objetivo de la misma era prevenir la exportación e importación de
determinadas especies consignadas en el tratado por los países signatarios (McBeath
& Rosenberg, 2006). A partir de la década de 1980 y especialmente a partir de la
Convención sobre Biodiversidad de 1992, es cuando el foco se desplaza de la
protección de especies individuales al concepto actualmente reconocido de
biodiversidad (DeSombre, 2006). En esta transformación fue crucial el rol de la
comunidad epistémica de científicos que trabajaban en el campo de la conservación.
Nuevas revistas científicas como Conservation Biology y Biodiversity and Conservation
emergieron en este contexto (McBeath & Rosenberg, 2006). Implícitamente, se asoció
la idea de biodiversidad con la conservación: Biodiversidad es la clave para el
mantenimiento del mundo tal como lo conocemos (McBeath & Rosenberg, 2006).
Como ya se ha mencionado al analizar el régimen internacional de protección
de la capa de ozono (Sección III), Speth y Hass (2006) identifican cuatro etapas en la
trayectoria de los regímenes: Identificación del problema y construcción de la agenda,
negociación y acuerdo sobre las acciones a adoptar, adopción formal e
implementación y monitoreo. En el proceso de identificación del problema y
construcción de la agenda, el rol de la comunidad epistémica es crucial y su éxito en
llevar el problema a la agenda va a determinar decisivamente sobre el proceso de
politización de la agenda.
La acción de la comunidad de científicos va a materializarse en la Conferencia
de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. En este ámbito va
a ser firmada la Convención sobre biodiversidad. Se trata del primer acuerdo global
integral que aborda todos los aspectos de la diversidad biológica: recursos genéticos,
especies y ecosistemas. El acuerdo pretende alcanzar la conservación de la
diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes, es decir, el uso de
componentes de la diversidad biológica de un modo y a un ritmo que no ocasione la
disminución a largo plazo de la misma, a fin de mantener las posibilidades de
satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones actuales y futuras
(Naciones Unidas, 1992) y la participación justa y equitativa en los beneficios que se
deriven de la utilización de los recursos genéticos (Naciones Unidas, 1992).
La convención establece como objetivo principal la gestión coordinada de los
recursos domésticos en todo el planeta. El principio básico que anima el tratado
asume que los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos
en aplicación de su propia política ambiental. Asimismo, el ámbito de aplicación del
principio se restringe a los componentes de la diversidad biológica marina y terrestre
situados dentro de los límites de la jurisdicción nacional (Art. 4.a) y a procesos y
actividades realizadas bajo jurisdicción de las Partes o bajo su control, con
independencia de dónde se manifiesten sus efectos, ya sea dentro o fuera de las
zonas sujetas a jurisdicción nacional. (Art. 4.b). De esta manera, los compromisos
asumidos por los Estados no van más allá de estrategias, planes o programas
nacionales que integren, la conservación y la utilización sostenible de la biodiversidad,
así como la identificación de componentes de biodiversidad, actividades perjudiciales,
y de colaboración internacional (prevención y reducción de impactos adversos en otros
estados y fuera de la jurisdicción nacional, notificación y cooperación científica)
(Naciones Unidas, 1992).
Al igual que otros regímenes, la Convención establece que la Conferencia de
las Partes (COP) es el máximo órgano del Convenio. Reúne a los representantes de
los estados parte e incluye algunos observadores, como organizaciones no
gubernamentales (ONGs), las Naciones Unidas y sus organismos especializados.
Cada una de las COP se concentró en un tipo particular de biodiversidad: fueron
abordadas así la diversidad biológica marina-costera, agrícola, de aguas continentales,
de tierras áridas y subhúmedas, forestal, de montañas y de islas. Por otro lado, la
Convención instituye a una Secretaría Ejecutiva, un Órgano Subsidiario de
Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico y Grupos de Trabajo Ad Hoc
(Naciones Unidas, 1992). Los Protocolos de Cartagena (2000) sobre los organismos
vivos modificados a través del uso de la biotecnología, y de Nagoya (2010) sobre
recursos genéticos, completan el diseño institucional del régimen.
La conformación del régimen no estuvo libre de conflictos sobre su
institucionalización. La inexistencia de organizaciones supranacionales de control,
demuestra el fracaso en la significación de la diversidad biológica como un bien
público global (McBeath & Rosenberg, 2006). La conformación del régimen respondía
al interés de los países desarrollados, como los mismos destinan la mayor cantidad de
sus recursos a la producción, la obligación recaía en los países en vías en desarrollo
frente a una demanda “global” por la protección de la biodiversidad (McBeath &
Rosenberg, 2006) (Paterson, 2000) (Najam, 2005).
Resulta posible distinguir entre diferentes estrategias y prácticas nacionales
utilizadas para el abordaje del problema. Los Estados de renta alta suelen recurrir a
estrategias autosuficientes. Estados Unidos es un caso modelo en este sentido.
Estados Unidos ha sido el primer país en el mundo en recurrir a la creación de
parques nacionales13 como práctica conservacionista (McBeath & Rosenberg, 2006).
Por otro lado, otra estrategia empleada por Estados Unidos es la creación de agencias
nacionales. En 1970 fue creada la acta nacional de políticas ambientales (NEPA por
sus siglas en inglés) y en vinculación más específica con la preservación de la
biodiversidad, el acta para especies en peligro de extinción (ESA por sus siglas en
inglés) en 1973. A partir de estas iniciativas, se multiplicaron las agencias federales de
protección ambiental (McBeath & Rosenberg, 2006). Por otro lado, una vez que se ha
documentado la asociación entre jardines botánicos y bienestar humano (Kuzevanov &
Sizykh, 2006), se acrecientan estas iniciativas en los países ricos.
Otros actores relevantes en el régimen de biodiversidad, como ya se ha
señalado, han sido las ONG’s. Varias de ellas (Greenpeace, Wildlife Conservation,
World Wildlife Fund, entre otras) han considerado a la protección de la biodiversidad
como un pilar central de sus actividades públicas, y actualmente están prestando
mayor atención a los beneficios económicos de la protección de la diversidad biológica
(McBeath & Rosenberg, 2006). Sin embargo, a partir de la crisis de la gobernanza
global ambiental ya reseñada con anterioridad, han surgido varios movimientos
13
El Parque Nacional Yellowstone fue creado por el Congreso de Estados Unidos en 1872
sociales transnacionales con una orientación más radicalizada que cuestionan las
bases sobre las que se pretende solventar la protección de la biodiversidad. Más
adelante se volverá sobre este asunto.
En cambio, en los Estados en vías de desarrollo coexiste una fuerte presión de
ONG’s internacionales conservacionistas, gobiernos extranjeros y agencias
internacionales como el Banco Mundial que presionan en forma contradictoria a los
gobiernos con la adopción de medidas de preservación ambiental, en simultáneo con
la apertura de libre comercio que ha llevado a los países de la región a la
especialización en commodities y una política de extractivismo agresiva con el medio
ambiente (O’Neill & Burns, 2005) (Barkin, 2005). Uno de los primeros casos
destacados de quiebre ha sido la presentación del Proyecto Yasuní-Itt por parte del
gobierno de Ecuador en 200714, y que ha logrado la adhesión del Programa de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente y del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo, y que como uno de sus objetivos centrales se señala la preservación de la
biodiversidad, aunque su resultado es aún incierto.
14
Para obtener más información sobre esta iniciativa se recomienda visitar http://yasuni-itt.gob.ec/
Sección V
La lluvia ácida fue el primer asunto atmosférico transnacional en ser abordado
a través de mecanismos de cooperación constituyendo uno de los primeros regímenes
transnacionales ambientales. Emisiones de sulfuro y óxidos nitrosos,
fundamentalmente a partir de la quema de combustibles fósiles como carbón, se
transforman químicamente en la atmósfera y vuelven a la tierra, principalmente a
través de la lluvia. La acidificación resultante de estos procesos atenta contra la vida
en lagos, ríos y bosques (Speth & Haas, 2006).
La imposibilidad de controlar este fenómeno a nivel nacional, llevó a los
primeros esfuerzos por encontrar una resolución a través de mecanismos
transnacionales. El problema de la lluvia ácida fue un precursor de la Conferencia de
Estocolmo de 1972. Los países escandinavos estaban sintiendo sus efectos y Suecia
fue así el primero en proponer la necesidad de una conferencia internacional
organizada por las Naciones Unidas para abordar la relación entre los seres humanos
y el medio ambiente natural (DeSombre, 2006). A pesar que la Conferencia no adoptó
resoluciones directas contra la lluvia ácida, su declaración final y plan de acción
incluían ítems relevantes, inspirados por este tema.
En los mediados de los 70s la Unión Soviética propuso en el marco de la
detente negociar sobre problemas comunes entre los dos polos, incluyendo a la lluvia
ácida como uno de los temas a ser tratado (DeSombre, 2006). Sin embargo, los
primeros desacuerdos se observaron al interior de Europa, entre los Estados nórdicos
que pretendían acuerdos vinculantes y Alemania e Inglaterra que se resistían a
cambiar su comportamiento. Como se verá posteriormente, la práctica de socialización
de los Estados al interior del régimen eliminó la oposición manifestada. La convención
negociada, sobre Polución Aérea Transfronteriza finalmente actúo como Convención
Marco estableciendo los fundamentos del proceso cooperativo sin precisar establecer
los aspectos más sustantivos de la mitigación: el único acuerdo general alcanzado era
la reducción de emisiones de sustancias que provocaban la lluvia ácida.
El acuerdo fue firmado por Estados Unidos, Canadá, la Unión Soviética y varios
países europeos (Naciones Unidas, 1979). La convención estableció una sólida
comunidad epistémica para la mejor comprensión de los problemas ambientales
transnacionales. Los Estados debían recoger información sobre su nivel y tipo de
emisiones, lo que fue un antecedente vital de los futuros regímenes de la capa de
ozono y del clima (Secciones III y II respectivamente). Por otro lado, los Estados se
comprometieron a cooperar en esfuerzos de investigación conjunta sobre potenciales
contaminantes del aire y sus efectos sobre el medio ambiente y la salud humana
(DeSombre, 2006). Estos compromisos fueron la base de un futuro protocolo anexo en
1984 que coordinaba la investigación al interior de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Al interior de la propia convención, el
Grupo de Trabajo sobre Efectos dirigió una serie de programas cooperativos
internacionales fallidos, donde la participación de los Estados era voluntaria y
autofinanciada, lo que limitó su efectividad.
El equivalente a las COP en este régimen estaba configurado por el Cuerpo
Ejecutivo que reunía a todas los Estados parte en forma anual para establecer los
acuerdos sustantivos del régimen. Se determinó que la regla decisoria, al igual que en
las COP, sería el consenso (DeSombre, 2006). Sin embargo, a diferencia de los
protocolos definidos por las COP, las decisiones del Cuerpo Ejecutivo no eran
vinculantes para las partes. Sin embargo, desde una consideración basada en la
efectividad, los principales cambios de comportamiento en los Estados parte se
produjeron a partir de los protocolos sancionados por el Cuerpo Ejecutivo (DeSombre,
2006). Hay un número creciente de Grupos de Trabajo operando bajo el paraguas del
Cuerpo Ejecutivo.
A diferencia de otros regímenes considerados, el régimen internacional para la
prevención de la lluvia ácida transnacional no es un régimen propiamente global. Se
trataba de un régimen que pretendía regular el espacio común euroasiático, con la
incorporación de Estados Unidos y Canadá como miembros observadores, sin la
pretensión de incorporar al mismo a nuevos espacios geográficos (Speth & Haas,
2006).
El rol de la comunidad epistémica en este régimen fue clave para persuadir a
los Estados díscolos como Alemania e Inglaterra a que cambien sus posiciones de
rechazo inicial. El cambio en la posición alemana finalmente abrió las puertas en la
década del 80 para la sanción de acuerdos de tipo vinculantes entre los Estados
miembros (DeSombre, 2006). El primer pacto vinculante fue el Protocolo de reducción
de emisiones de sulfuro y sus flujos transfronterizos, que entró en vigor en 1987
(DeSombre, 2006). La única oposición a este acuerdo fue manifestada por el bloque
soviético que proponía que debían ser regulados únicamente los flujos transfronterizos
y no el resto de las emisiones, lo que llevó a la práctica habitual de relocalizar las
fábricas contaminantes lejos de fronteras internacionales (DeSombre, 2006). A este
protocolo le siguieron la sanción del Protocolo de control de óxidos de nitrógeno y sus
flujos transfronterizos que entró en vigor en 1988 y el Protocolo de control de emisión
de componentes orgánicos volátiles y sus flujos transfronterizos que entró en vigor en
1997.
A partir del Protocolo de Reducciones adicionales de Emisiones de Sulfuro,
ratificado en 1998, el régimen tuvo un viraje crítico en su orientación. En este nuevo
protocolo se pretendía regular emisiones diferenciadas entre Estados según el
concepto de “Cargas críticas” como una guía para determinar las obligaciones en la
reducción de emisiones. La idea era que en ningún ecosistema regulado por el
protocolo se acumule un exceso de emisiones que afecte las capacidades naturales
del mismo para propender a su absorción. Esta metodología ha abierto un debate
sobre sus logros o éxitos alcanzados en relación con la meta propuesta pero posee la
indudable virtud de pensar las obligaciones a partir de las necesidades del medio
natural (DeSombre, 2006) (Dauvergne, 2005). La disolución del bloque soviético
posibilitó las condiciones para el establecimiento de este consenso (Speth & Haas,
2006). Bajo esta propuesta durante la última década se han ratificado una serie de
protocolos que amplían las regulaciones sobre diversas sustancias emitidas a la
atmósfera.
El resultado del régimen ha sido en líneas generales promisorio. Se estableció
un consenso sobre metas a alcanzar, formas de medición y los resultados alcanzados
satisficieron las expectativas puestas sobre el régimen. Sin embargo, el acelerado
crecimiento económico del sudeste asiático en la última década ha replicado los
problemas existentes con anterioridad en el espacio euroasiático, lo que ha abierto la
discusión sobre cuál sería la mejor forma de abordarlos; incorporando a China, India,
Tailandia, Indonesia y otros al régimen existente o si fundar otro régimen sobre bases
regionales (Speth & Haas, 2006).
Sección VI
A partir del análisis específico de los regímenes considerados es posible
establecer un análisis comparado entre los regímenes considerados. La comparación
no pretende ser exhaustiva ni cubrir todas las variables pasibles de comparación, sino
que permite realizar una descripción más completa de la gobernanza global ambiental
en temas centrales. En la tabla siguiente se resumen los resultados arribados:
Régimen
Internacional
de lucha
contra el
Cambio
Climático
Régimen
Internacional de
protección de la
capa de ozono
Régimen
Internacional
de
preservación
de
biodiversidad
Régimen
Internacional
para la
prevención de la
lluvia ácida
transnacional
Resultado
s
arribados
Fracaso en
relación con
las metas de
cumplimiento
obligatorio.
Éxito en relación
con las metas
de cumplimiento
obligatorio.
Fracaso en
relación con
las metas de
cumplimiento
obligatorio.
Éxito en relación
con las metas
de cumplimiento
obligatorio.
Diseño
institucion
al
Régimen
complejo
basado en la
estructura de
Convención
Marco y
Conferencias
de las Partes.
Múltiples
tratados y
acuerdos
adicionales.
Régimen simple
basado en la
estructura de
Convención
Marco y
Conferencias de
las Partes.
Régimen
complejo
basado en la
estructura de
Convención
Marco y
Conferencias
de las Partes.
Múltiples
tratados y
acuerdos
adicionales.
Régimen simple
basado en la
estructura de
Convención
Marco y Cuerpo
Ejecutivo
Actores
participant
es
Más del 95%
de los actores
estatales y una
amplia
variedad de
actores no
Más del 95% de
los actores
estatales y una
amplia variedad
de actores no
estatales.
Más del 95%
de los actores
estatales y una
amplia
variedad de
actores no
Régimen
regional y
relativamente
pocos actores
no estatales
estatales. estatales.
Posición
de
Estados
Unidos
respecto al
régimen
Participante
sin
compromisos
vinculantes
asumidos
Participante con
compromisos
vinculantes
asumidos
Participante
sin
compromisos
vinculantes
asumidos
Participante sin
compromisos
vinculantes
asumidos
Como punto de partida para la comparación resulta significativo observar los
resultados obtenidos por los cuatro regímenes considerados. Tanto el régimen
internacional de cambio climático como el régimen internacional de preservación de
biodiversidad fallaron en el cumplimiento de las metas asumidas por los Estados en
los Protocolos anexos. En el caso del primero, como el Informe sobre Desarrollo
Humano 2007/2008 demuestra que con la excepción de Reino Unido (y los países de
Europa del Este incluyendo Rusia que también redujeron sus emisiones pero no a
partir de una acción prevista sino como consecuencia de una fuerte caída de su
Producto Interno Bruto con la desaparición de la Unión Soviética), la mayoría de los
países había incumplido las metas de reducción asumidas en el Protocolo de Kioto, y
hasta en algunos casos incrementaron las emisiones de gases de efecto invernadero
(Canadá, Estados Unidos, Australia y Japón), pese a tener compromisos firmados de
reducción de las mismas (PNUD, 2007). En el caso del segundo, de los once
indicadores y metas asumidas para el año 2010 únicamente dos fueron alcanzadas.
Como se señala en el informe sobre cumplimiento de las Metas de Biodiversidad,
“Sobre la base de la información disponible hasta la fecha y se analizaron para la
segunda edición de la Perspectiva Mundial sobre Diversidad Biológica, un mensaje
común emerge: la biodiversidad está en declive en todos los niveles y escalas
geográficas (…) Sólo dos de los indicadores de respuesta utilizados muestran
tendencias positivas: La cobertura del área protegida se ha duplicado en los últimos 20
años y las áreas terrestres protegidas cubren ahora más del 12% de la superficie
terrestre de la Tierra, y la calidad del agua en los ríos de Europa, América del Norte y
América Latina y el Caribe ha mejorado desde la década de 1980”
A diferencia de lo anterior, el régimen internacional de protección de la capa de
ozono ha sido exitoso en cumplir las metas previstas, asegurando en forma gradual e
incremental la prohibición de gases que dañan el ozono de la atmósfera. Los
protocolos anexos fueron incorporando regulaciones particulares que fueron
finalmente implementadas. El régimen internacional para la prevención de la lluvia
ácida transnacional también ha sido exitoso cambiando los comportamientos de los
Estados bajo regulación e imponiéndoles cargas diferenciales según las necesidades
específicas del medio natural.
Considerando el diseño institucional, tanto el régimen del clima como el
régimen de biodiversidad pueden ser considerados como regímenes complejos. Esto
significa que los actores difieren entre sí en variables como poder, información e
intereses: Por otro lado, el problema que nuclea el régimen es definido en forma
diferencial por los actores que proponen estrategias, abordajes, respuestas y
mecanismos de evaluación de resultados diferentes y, en algunas oportunidades
inconmensurables entre sí (Keohane & Victor, 2010). Esto da como resultado un
régimen configurado de forma no jerárquica mediante la articulación temática de un
conjunto de instituciones que no dependen entre sí para su funcionamiento operativo
(Keohane & Victor, 2010). Sin embargo, los cuatro regímenes poseen en común un
diseño institucional básico común y compartido basado en una Convención Marco que
instauraba los parámetros generales del régimen, objetivos generales, actores
participantes, entre otros; y las Conferencias de las Partes que se celebran en forma
anual (Cuerpo Ejecutivo en el caso del régimen de la lluvia ácida), reuniendo a todos
los Estados signatarios en miras a la sanción de protocolos anexos que establecieron
metas concretas vinculantes para alcanzar los objetivos propuestos en la Convención
Marco.
Por otro lado, los primeros tres regímenes considerados poseen una
participación prácticamente universal por parte de los actores estatales con una fuerte
presencia de organizaciones no gubernamentales, que actúan como coaliciones de
incidencia al empujar los límites de la agenda gubernamental hacia mayores
compromisos por parte de los Estados participantes. El régimen internacional para la
prevención de la lluvia ácida transnacional es un régimen de alcance regional con
pocas organizaciones no gubernamentales participantes identificadas directamente
como comunidades epistémicas, que puede ver abierto un debate sobre sus marcos
regulatorios con su posible transformación en régimen global.
Por último, desde explicaciones vinculadas a las teorías realistas de relaciones
internacionales, suele atribuirse el fracaso de un régimen al rechazo que genere en los
actores estatales más poderosos. Considerando la posición estadounidense como
hegemón del sistema internacional puede compararse la situación de Estados Unidos
con respecto a los cuatro regímenes considerados. Mientras que en el régimen de
cambio climático y en el de biodiversidad Estados Unidos participa pero sin asumir
compromisos vinculantes, en el régimen de protección de la capa de ozono, Estados
Unidos fue uno de sus impulsores principales bloqueando la oposición de potenciales
actores de veto (Ver Sección III). En el régimen internacional para la prevención de la
lluvia ácida transnacional, Estados Unidos es un miembro observador sin
compromisos vinculantes pero con un claro interés puesto en el éxito del régimen,
acompañado de la adopción de medidas de ajuste a nivel nacional.
Sección VII
A partir de la comparación precedente, es posible indicar algunos lineamientos
para continuar la investigación en materia de gobernanza global ambiental. En primer
lugar, es posible señalar que los procesos de gobernanza implican, por definición,
relaciones estado-societales, lo que de visiones exclusivamente estatocéntricas de las
relaciones internacionales (Dauvergne, 2005). Sin embargo, ha existido habitualmente
un sesgo hacia considerar únicamente los comportamientos cooperativos entre
actores estatales y actores no estatales. Como se ha mostrado en el análisis del
régimen de protección de la capa de ozono (Sección III), existen actores no estatales
que se oponen a las disposiciones que un régimen establezca y que pueden actuar
como actores de veto. Este sesgo teórico, aún muy presente en las obras teóricas
escritas o traducidas al español, ha comenzado a ser discutido a partir de considerar
las dimensiones ligadas a la economía política de la gobernanza ambiental, lo que
abre nuevos campos de exploración académica (O’Neill & Burns, 2005) (Clapp, 2005)
(Park, Conca, & Finger, 2008) (Paterson, 2000).
En segundo lugar, la crisis de la gobernanza global ambiental reseñada en la
introducción, ha abierto las puertas a nuevos proyectos políticos que reencarnen el
valor de la sustentabilidad. Desde teorías críticas, se reconoce que la quiebra de este
consenso no es únicamente de los regímenes internacionales ambientales, sino de la
propia cosmovisión neoliberal que le da sustento (Saguier, 2012). Lo que estaría
disputado es la propia hegemonía neoliberal desde un plano material y simbólico con
una contra-hegemonía en construcción a partir de movimientos sociales representados
en las Cumbres de los Pueblos. Como se ha visto en el análisis sobre biodiversidad
(Sección IV), desde actores estatales (Ecuador) con un fuerte apoyo de movimientos
sociales radicalizados se propuso una medida innovadora como Yasuní ITT que
desmercantiliza la lógica habitual de la gobernanza ambiental global basada en
incentivos económicos y racionalidad de los actores, a partir de una racionalidad más
profunda, asociada a la cosmovisión del “Vivir Bien”, institucionalizado en la nueva
constitución de Ecuador. Como se observa, esta mirada teórica abre un abanico de
nuevos temas y actores a ser considerados respecto a las miradas tradicionales sobre
la gobernanza.
En tercer lugar, como se observó en la comparación precedente, resulta
sumamente difícil a partir de un análisis comparado identificar con precisión las causas
de resultados diferenciales a partir de regímenes semejantes.
Conclusiones
En el presente trabajo se abordó la problemática de la gobernanza global
ambiental desde una perspectiva comparada considerando los principales regímenes
ambientales globales: el régimen internacional de lucha contra el cambio climático, el
régimen internacional de protección de la capa de ozono, el régimen internacional de
preservación de la biodiversidad y el régimen internacional para la prevención de la
lluvia ácida transnacional.
En primer lugar, se consideró la literatura sobre regímenes internacionales y su
vinculación con la idea de gobernanza global. A partir de estos elementos teóricos se
realizaron los análisis de caso, que demostraron la dificultad de identificar con
precisión las causas de resultados diferenciales a partir de regímenes semejantes. Se
analizó luego la crisis actual de gobernanza global ambiental y sus implicancias, para
avanzar luego sobre líneas de investigación relevantes a partir de las comparaciones
previas.
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Recursos mineros, transnacionales y
conflicto. El caso del carbón en Colombia y
la responsabilidad social empresarial de las
transnacionales.
Otálora Cortés, Rosalvina
Universidad del Salvador
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
Resumen.
Desde los años noventa el carbón se ha posicionado como el segundo producto de
exportación colombiano después del petróleo. En Colombia, la extracción del carbón
es realizada por el sector privado y el 92.3 % es aportada por las explotaciones de las
transnacionales Drummond y Cerrejón (UPME, 2007). Estas empresas se ubican en
los departamentos de El Cesar y La Guajira, dos lugares que han vivido en los últimos
años complejas dinámicas de violencia y riqueza minera.
El conflicto ha afectado la población y ha impedido el fortalecimiento de las
instituciones estatales. A pesar de los altos ingresos que genera la explotación del
carbón, ello no se ve reflejado en el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes de la zona (Meisel, 2007).
Estas empresas han estado asociadas a escándalos de violación en materia de
derechos humanos y consecuencias de tipo ambiental que afectan a la población
cercana a las zonas de explotación. Sin embargo, estos son los dos proyectos
carboníferos más importantes de Colombia y han transformado profundamente los
entornos ambientales e institucionales de los lugares en los que operan. Respecto a
las consecuencias de la explotación, hay opiniones que señalan las graves
consecuencias medioambientales, de salud, y la relación con el conflicto y opiniones
que afirman los factores positivos de la inversión.
La propuesta de la ponencia es analizar el impacto de la Responsabilidad Social
Empresarial de las Empresas Transnacionales en escenarios de conflicto, tomando
como estudio de caso el carbón en Colombia. A partir de ahí se busca responder a las
siguientes preguntas:
¿Qué razones llevan a las empresas transnacionales que explotan carbón en
Colombia a explotar en zonas de conflicto?
¿En qué medida la responsabilidad social empresarial de las Empresas
Transnacionales que explotan carbón en Colombia constituye una estrategia defensiva
frente a los escándalos de violación en materia de derechos humanos?
Para tal efecto, la ponencia se divide en dos partes. La primera, busca hacer revisión
teórica de la economía política del conflicto, centrándose en la relación existente entre
los recursos naturales y los conflictos armados, y la dinámica que estas relaciones
imprimen a los conflictos dependiendo de los contextos y los actores, entre ellos, las
empresas transnacionales.
Esto dará pie para el desarrollo de la segunda parte, en la que se estudiará el papel de
las ETN del carbón en el conflicto colombiano y la responsabilidad social empresarial,
RSE, como herramienta de respuesta a los escándalos en materia de violación de
derechos humanos en los que estas se han visto implicadas.
Palabras clave: Economía política del conflicto armado, recursos naturales, conflicto
armado Colombia, Empresas transnacionales, Responsabilidad social empresarial,
Carbón.
Parte I.
La relación recursos - conflicto
2. Los recursos naturales y el conflicto armado
En algunos de los conflictos ocurridos desde finales de la década del ochenta, los
grupos armados han sacado provecho de recursos naturales tales como los metales o
las piedras preciosas, el petróleo, la madera, entre otros, para sustituir los recursos de
financiación otorgados por las potencias durante la guerra fría en algunos casos, y en
otros, los obtenidos por medios cómo el boleteo y otras prácticas económicas. De
acuerdo con Paola García Reyes: ‘La relación entre recurso naturales y conflicto
armado o guerras civiles ha sido discutida o abordada desde distintas corrientes de
análisis. De un lado las hipótesis de las nuevas guerras han sugerido que las guerras
contemporáneas se diferencian de las ocurridas durante la Guerra Fría, entre otros
aspectos, por la preponderancia de los intereses económicos sobre los objetivos
colectivos y de cambio social, en el marco de la desregulación económica y política
propia de la globalización contemporánea. De otro, el análisis de las causas
económicas de las guerras civiles o conflictos internos han aportado una base material
a las explicaciones al proponer que son los recursos naturales el eje de las disputas’.
(García, 2011, 13).
2.1 Las teorías de la escasez y abundancia de recursos naturales cómo
generadoras de conflicto.
La relación entre el conflicto y los recursos naturales, apenas ha sido examinada por la
ciencia política. Los análisis se han centrado más bien en conflictos sociales sobre
recursos naturales, áreas protegidas, regímenes agrícolas, o regiones productivas,
descuidando la ecología política violenta en los grandes conflictos.
En principio, la disponibilidad natural de un recurso no es en sí misma un indicador de
conflicto. Hay que tener en cuenta que los conflictos también tienen cómo causa la
escasez de los recursos. El deseo de poseerlos (o avaricia) buscó su disponibilidad,
tanto como las necesidades de los hombres, y las prácticas que forman la economía
política de cualquier recurso utilizan la violencia cómo medio decisivo de arbitraje. En
ambas perspectivas, de acuerdo con Paul Le Billón, las sociedades enfrentadas con
circunstancias ambientales específicas -escasez o abundancia-, tienen un riesgo más
alto de ser afectados por conflictos violentos (Le billón, 561 y ss). Tal determinismo
ambiental se explica, en el mejor de casos, con los efectos debilitantes del recurso en
las economías y las instituciones, que dan lugar a luchas de distribución, que en un
momento determinado se tornan violentas.
De acuerdo con la hipótesis de la guerra por recursos escasos, las personas o las
sociedades, lucharán para asegurar el acceso a los recursos necesarios para su
supervivencia: cuanto más escaso el recurso, más inhumana se torna la lucha. Existen
argumentos contrarios a la generalización de ésta perspectiva de la guerra por
recursos escasos. En primer lugar, la escasez del recurso y la presión de población,
pueden dar lugar a la innovación socioeconómica, incluyendo una diversificación de la
economía, que origina a menudo una distribución más equitativa de los recursos en la
sociedad. En segundo lugar, el comercio internacional y los mecanismos de mercado
hacen contrapeso a la escasez localizada de recursos, además de motivar
innovaciones y cambios en los recursos. En tercer lugar, en los países pobres en
recursos, el Estado depende más de las entradas financieras diversificadas de la
sociedad que en países ricos en recursos, en dónde dependen más de los ingresos
obtenidos por las exportaciones del recurso natural. (Le billón, 561 y ss).
En la otra perspectiva, la creencia que los recursos abundantes ayudan al desarrollo
económico y son así positivos para la estabilidad política, es contraria a la evidencia
empírica que sugiere que los países ricos en recursos, son pobres de acuerdo con sus
variables e indicadores económicos más sensibles (PIB per capita, NBI, LP) . Esta
noción de una maldición del recurso también sostiene mucha de la literatura de la
escasez - guerra por el recurso. De hecho, los conflictos armados y la inestabilidad
política crónica en muchas regiones, por ejemplo en el golfo de Guinea, el Medio-Este,
o la región caspia, establecen una posible influencia de los recursos en la
vulnerabilidad y el riesgo de conflicto (Kalulambi, 2003, 51) .
En este marco, también está el interés de las elites de los países pobres en recursos,
de desarrollar y enajenar el capital humano, más bien que de proteger las rentas de
los recursos escasos o no existentes. En esta visión, la probabilidad del conflicto
violento disminuye a medida que aumenta el capital humano (habilidades en la
educación, los negocios y la producción), la economía se diversifica y el gobierno es
más democrático. Según ésta posición, en las guerras por recursos -cuando éstos son
abundantes-, las materias primas son fácilmente extraíbles y por tanto atractivas para
las elites predominantes, para quienes éstas representan, y sus competidores (Le
billón, P, 562). Así, el conflicto armado tiende a ser comercializado; es decir,
caracterizado por la negociación con recursos naturales, y el movimiento político hacia
agendas económicas privadas, que incluyen la presencia de agentes externos, cómo
el capital transnacional (Otálora, 2006).
La abundancia de los recursos naturales se liga en tal sentido, al desarrollo económico
y a los gobiernos pobres, dos factores asociados generalmente a una mayor
probabilidad de conflicto (Soyssa, 2009, 113). La relación empírica es demostrada por
el riesgo más alto del conflicto armado al que hacen frente los países exportadores de
materias primas (Collier, 1998, 563). Sin embargo, hay una relación endógena posible
entre la carencia de la diversificación económica y la ocurrencia de la guerra, que es
demostrada por el riesgo más alto de la guerra repetida para los países exportadores
de materias primas.
Algunos ejercicios cuantitativos, que modelan la relación recursos - conflicto a través
de modelos multivariados, confirman en parte la discusión de la guerra por recursos
escasos y la discusión de la guerra por recursos abundantes. Los niveles de muertes
violentas tienen una relación positiva con la degradación ambiental; pero falta explicar
por qué una abundancia o escasez de recursos valiosos, no es un factor necesario o
suficiente de conflicto. Las piedras preciosas o el petróleo, también movilizan el
desarrollo pacífico, cómo ocurrió por ejemplo en Botswana o Noruega. Una escasez
de recursos no obstaculizó el desarrollo pacífico en muchos países (se cita con
frecuencia a Japón como ejemplo de un país pobre en recursos naturales, pero a la
vez altamente desarrollado).
Desde el punto de vista económico, si es la escasez la que crea valor, es la
abundancia la que crea abundancia; pero desde el punto de vista geográfico, la escala
del análisis es crucial: por ejemplo, en Angola hay una abundancia local de diamantes
que son globalmente escasos. La escasez o la abundancia de recursos, en éste
sentido también sería una construcción social relativa.
Otra explicación posible es que la concentración muy grande de los beneficios y de la
exportación del recurso, ofrece la posibilidad de comprar la paz social con agendas
populistas y la corrupción de opositores políticos. La necesidad de preservar una
imagen encantadora, condujo a la industria del diamante a reaccionar rápidamente, -
por lo menos en términos de relaciones públicas-. El papel desempeñado por la
extracción y los beneficios del diamante en varios conflictos africanos contemporáneos
no es el único de los fenómenos recientes, pero está inscrito en la larga sucesión de
extracción de recursos, que implica a redes de elites locales, agentes comerciales y
mercados globales, para exportar esclavos, caucho, madera, café, minerales, petróleo,
o diamantes.
Finalmente, no hay que olvidar que los conflictos contemporáneos ligados a recursos,
se arraigan en la historia de la extracción del recurso. La misma dotación de recursos
naturales, es un proceso histórico de construcción social. En principio, “los recursos no
son, se convierten en”. (Otálora, 2006). Los diamantes son un ejemplo de un material
inútil construido -económica y discursivamente- como uno de los recursos con los más
altos precios en los mercados y manipulados y comercializados por un cartel.
2.2 La naturaleza y la geografía del recurso
Dentro de los procesos históricos de las economías políticas de extracción de los
recursos, varios factores participan en la reproducción y la transformación de conflictos
ligados a éstos. La distribución espacial y el saqueo de los recursos, son cruciales con
respecto a las oportunidades de los grupos armados de obtener y conservar el control
sobre los ingresos provenientes de la explotación del recurso. La economía, la
materialidad y la geografía políticas de los recursos, pueden influenciar así
perceptiblemente la probabilidad y el curso de los conflictos armados. Al mismo
tiempo, las necesidades y las prácticas de la guerra han influenciado el patrón de la
explotación del recurso y sus implicaciones ambientales.
De otro lado, la manera en que se establece la relación recursos - conflicto, es
generalmente un producto histórico asociado a un patrón de relación con la economía
global, los lazos coloniales, los intereses comerciales privados y de las elites
nacionales. A nivel local, los recursos proveen a los líderes políticos de los medios
para permanecer en el poder de un régimen organizado, a través de un sistema de
recompensa a los seguidores y castigando a los opositores. Las ganancias pueden
incluso permitir que las reglas se extiendan de este círculo clientelista hasta la
población en general. Pero la situación es más compleja cuando se incluye en la
explotación del recurso a las firmas extranjeras, bajo esquemas cómo concesiones,
privatización, etc; con dicha medida se ofrece la ventaja de satisfacer a instituciones
financieras internacionales y de consolidar la ayuda política externa, además de
beneficiar a las elites interesadas en la privatización del negocio de extracción y venta
del recurso (Renno, 2000).
Un fuerte control político y económico de los recursos por parte de la elite
predominante, deja poco alcance para el patrocinio exterior del estado, especialmente
en el caso de los exportadores de minerales. Así las cosas, y en ausencia de un
consenso político, los países dependientes del recurso tienden a tener gobiernos
capaces de servir a los intereses externos y hacen frente a un mayor riesgo de
conflicto violento, además de experimentar las perversidades propias de la
dependencia de bienes de bajo valor agregado (recursos naturales y materias primas).
(Renno, 2000).
En ese marco, fenómenos cómo la inversión ineficaz y la corrupción son
características. Laviolación de derechos, sin embargo, tendría en principio un carácter
endógeno; con excepción del interés financiero propio de los organismos
internacionales, tales como ordenar la política económica (fiscal, monetaria y
cambiaria), lo que tiene gran incidencia en la situación económica de la población, en
su mayoría pobre, y la protección obtenida por la inversión extranjera a través del
apoyo a los organismos militares o en su defecto, -cuando esta es insuficiente o
ineficaz- a grupos privatizadores de la seguridad y de la justicia, vinculados o no a los
gobiernos.
De otro lado, el negocio de la extracción del recurso tiene una característica
específica: no puede elegir dónde están los recursos. Esta situación proporciona
oportunidades amplias para los competidores internos, de desafiar las reglas de
control directo sobre áreas ricas en recursos y del transporte de los mismos, lo que
tiene un efecto crítico en la localización de los conflictos, incitando a grupos rebeldes a
establecer zonas de control permanentes dondequiera que se localicen los recursos y
las rutas del transporte, complementado su estrategia tradicional de alta movilidad y
localización.
La naturaleza y la geografía de los recursos de extracción, desempeñan un papel
crucial en la manera en que se forman sus redes económicas. Así, se articulan la
localización geográfica de los recursos, con las prácticas de su explotación según las
condiciones del conflicto armado. En cuanto mayor es la distancia o la dificultad de
acceso al recurso natural, mayor es el coste de control y más alto es el riesgo de
perder el recurso ante el adversario; así, si el grupo armado se localiza cerca del
recurso, es difícil su control por parte del Estado, pero surgen dificultades para la
comercialización –por lo menos legal- del recurso.
En otras palabras, es menos probable que un recurso cerca de la capital, sea
capturado por los rebeldes, que un recurso cerca de una frontera, o en el caso de
Colombia, al interior del país, en relación con los ubicados en zonas alejadas (dentro
de la montaña). De ésta forma, los recursos se pueden clasificar así como próximos o
distantes. Cuánto más alta es la disponibilidad de recursos valiosos en la periferia de
control del Estado, mayor es la probabilidad de conflicto.
Otra dimensión geográfica importante es la concentración del recurso. Paul Le Billón
ha identificado dos categorías: “Aparte del aspecto puramente físico de esta
concentración espacial, el modo de la explotación puede determinar el aspecto social
de esta concentración.”. (Le billón, P, 561 y ss). La oportunidad también puede
depender de varios factores cómo la geografía: las montañas y la flora son necesarias
para ocultar a los rebeldes. (Le billón, P, 561 y ss)
Las poblaciones tienden a reagruparse en áreas más seguras, dejando regiones
extensas despobladas, lo que conduce a una reconfiguración de las actividades
económicas y las estructuras sociopolíticas. Las actividades económicas pacíficas se
contraen y se circunscriben geográfica y estructuralmente. A menos que los gobiernos
puedan monopolizar los medios de intercambio (vehículos, aeropuertos, caminos,
cuentas bancarias, autorizaciones de exportación, intermediarios, importadores) entre
un recurso y la economía queda abierto un espacio económico propicio, que puede
llegar a ser autónomo, con actividades comerciales o criminales basadas en recursos
locales, existiendo un riesgo inherente de apropiación privada de los recursos. Es
decir, la tipología de los conflictos armados ligados a recursos, influencia el tipo de
conflicto violento.
Paul Le Billon examina las relaciones entre las teorías sobre los recursos y los
conflictos armados y los procesos históricos en los cuáles encajan y sugiere la
inclusión de recursos naturales en mercados comerciales primarios internacionales,
con características criminales, responde a una forma de exclusión de la globalización;
con importantes implicaciones y obstáculos para la promoción de la paz. (Le billón, P,
2005, 561 y ss)
2.3 Codicia, venganza y lootability: otras variables que explican la relación
recursos– conflicto
Los primeros estudios del Banco Mundial señalan que son más bien las oportunidades
económicas, que la reivindicación política social, la que lleva al conflicto armado.
(Collier, 1998). Collier y Hoeffler1 afirman que los recursos están correlacionados
positivamente con el conflicto armado (Collier, 1998, 91). Argumentan que los estados
con alta dependencia de las exportaciones del petróleo y de minerales tienen un riesgo
de un veintitrés (23%) por ciento de experimentar una guerra civil, para cualquier
período de cinco años; en comparación con un país sin exportaciones del recurso
natural, que experimenta un riesgo de guerra civil de solamente cero punto cinco
(0.5%) por ciento. Otros argumentan sus hipótesis usando la misma base de datos de
1 El trabajo realizado por Collier y Hoeffler, investigadores del Banco Mundial, ha tenido un fuerte impacto
en el pensamiento global sobre las guerras civiles contemporáneas, y especialmente dentro del mismo organismo, que ahora tiene investigadores dedicados a cuantificar el impacto económico que tiene en el desarrollo de los países del sur, la violencia, el crimen y el conflicto armado. Las explicaciones que éstos investigadores generan, se traducen en política pública y se aplican en el tratamiento de muchas guerras civiles hoy en el mundo. De hecho, resulta interesante el éxito de la difusión de las conferencias de Collier sobre las herramientas económicas que deben aplicarse durante el posconflicto.
guerras civiles, con resultados que varían. Sin embargo, es válido afirmar que no ha
sido alcanzado un consenso en la relación entre materias primas y el conflicto armado.
Las materias primas incluyen recursos en gran parte no renovables, productos
agrícolas y minerales. Según las pruebas estadísticas de De Soysa.s, la incidencia en
la guerra civil no tiene relación alguna con la disponibilidad per capita de recursos
renovables y no renovables. Pero, una vez que De Soysa refina sus variables
independientes para incluir solamente los recursos minerales, su resultado es
altamente significativo. Encuentra que a mayor disponibilidad per capita de recursos
minerales, mayor es la incidencia del conflicto (De soyssa, 113).
Hay varias interpretaciones sobre la existencia de una correlación positiva entre el
conflicto armado y la dotación de recursos. Una de las más importantes, identificada
como la maldición de los recursos, se centra en el hecho que la existencia de recursos
abundantes paradójicamente ha sido más negativa que positiva para las economías.
Este es el argumento de algunos economistas, que han establecido correlaciones que
sugieren efectos negativos de los recursos primarios, además de la contribución
negativa al desarrollo que surge como consecuencia de la dependencia del recurso
natural. (De soyssa, 113).
A partir del trabajo de Collier y Hoeffler, que ha tenido un fuerte impacto en el
pensamiento global sobre las guerras civiles contemporáneas, surgen diversas
explicaciones sobre sus motivaciones. La explicación que tiene un mayor número de
adeptos, es la que afirma que los conflictos armados ocurren como resultado de la
codicia, más que de la venganza. Collier y Hoeffler precisan los patrones que
determinan los orígenes de la guerra civil y distinguen entre los factores causales en
que es constante una motivación económica y en los que es más constante el agravio,
intentando predecir si un país experimentaría una guerra civil en un período de cinco
años, a partir de 1960 y hasta 1999, en términos de los valores de los factores
causales de la codicia (avaricia) o del agravio presentes al principio de cada período.
Así, utilizaron variables Proxy para capturar la idea de “agenda económica”2.
2 La variable Proxy es una variable observada que se relaciona pero que no es idéntica a una variable
explicativa inobservable en el análisis de regresión múltiple. Véase WOOLDRIDGE, Introducción a la econometría, op. Cit, p. 799. La variables utilizadas por Collier, estaban medidas por la importancia de las exportaciones de materias primarias de un país en relación con su Producto interno bruto (PIB). En segundo lugar tomaron la proporción de hombres jóvenes en la sociedad, con edades entre 15 y 24 años, un grupo que podía ser influenciado y hacer viable la rebelión. En tercer lugar, tomaron la cantidad de educación disponible como Proxy del ingreso; así, a menor educación, menos oportunidades alternativas y la persona es más influenciable para pertenecer a grupos rebeldes. Véase: Collier y Hoeffler, On Economic Causes of Civil War, op. cit, conclusion.
En su escrito “On the economic consequences of civil war” Collier desarrolla un
modelo sobre los efectos económicos de la guerra civil y del período de la posguerra
(Collier, 2005, 91). Este documento investiga las consecuencias de la guerra civil para
el Producto Interno Bruto (PIB) y su composición. Se enfoca particularmente en el
comportamiento de la economía en los años de establecimiento de la paz y concluye
que las guerras civiles son más perjudiciales que las guerras internacionales, ya que la
lucha en el territorio nacional puede minar inevitablemente el Estado (tanto sus
instituciones, cómo los derechos de propiedad, y organizaciones tales como la policía).
Por el contrario, las guerras internacionales tienden a consolidar el Estado. La
destrucción labrada por la guerra, y la erosión de instituciones y de organizaciones,
genera un deterioro en el ambiente económico y no producen dividendos de paz.
En su escrito Greed and Grievance in Civil War Paul Collier y Anke Hoeffler, investigan
las causas de la guerra civil utilizando un nueva serie de datos para las guerras
ocurridas entre 1960 y 1999 (Collier, 2002). La rebelión se puede explicar por agravios
anormalmente severos; por ejemplo, la alta desigualdad, la carencia de derechos
políticos, las divisiones étnicas y religiosas en la sociedad. Alternativamente, esto
puede ser explicado por oportunidades atípicas para la construcción de organizaciones
rebeldes. La oportunidad puede ser determinada por el acceso a los recursos cómo la
extorsión generada por la presencia de recursos naturales, y las donaciones por parte
de la población.
La oportunidad también puede depender de varios factores cómo la geografía: las
montañas y la flora son necesarias para ocultar a los rebeldes. Los autores prueban la
tesis que la oportunidad provee explicaciones mucho más poderosas que la injusticia o
el agravio (grievance), y demuestran que la presencia de materias primas para
exportación, aumenta el riesgo de conflicto, debido a las posibilidades de extorsión por
parte de los rebeldes. Una explicación alternativa es que los bienes primarios de
exportación son negativos para la gobernabilidad y fortalecen la desigualdad. Sin
embargo, los autores introducen variables de control cómo la distribución del ingreso y
los derechos políticos (que no afectan el riesgo de conflicto).
Así las cosas, Collier y Hoeffler sugieren que ambos, oportunidad y agravio se
incrementan con el tamaño de la población. La oportunidad cómo explicación del
riesgo de conflicto, es consistente con la interpretación económica de la rebelión
motivada por la codicia. Sin embargo, esto no es consistente con el agravio cómo
motivación a lo largo de las sociedades y del tiempo. La evidencia empírica de Collier
y Hoeffler no implica por lo tanto que los rebeldes sean criminales; pero el agravio que
motiva a los rebeldes puede estar sustancialmente desconectado de la larga tradición
de lucha por la equidad y los derechos políticos.
La hipótesis de Collier y Hoeffler hizo realmente poco por esclarecer cómo y por qué
es, aparentemente, tan frecuente la relación entre actividades extractivas y guerras
civiles, pero sirvió para generar nuevas ideas en el área. (Guaqueta, 2011). Guaqueta
considera que es posible que la correlación entre dependencia de la exportación de
recursos naturales y conflicto que encontraron Collier y Hoeffler sea un indicio de que
existe una correlación directa entre subdesarrollo económico y conflicto. (Guaqueta,
2011). Esto explicaría por qué, por ejemplo, la mayoría de los conflictos internos están
ubicados en países en vía de desarrollo, en lugar de países industrializados.
Determinar en qué medida existe una correlación entre bienestar socioeconómico y
participación política y conflicto armado ha generado álgidos debates en círculos
académicos, tecnócratas y políticos en Colombia (Gutiérrez Sanín, 2001) y a nivel
internacional (Lichbach, 1989: 431-471; Stewart, 2002). A pesar de que no hay un
consenso claro sobre el tema, parece haber acuerdo internacional sobre la
interrelación entre la precariedad de ciertas condiciones socioeconómicas (la falta de
educación, bajos ingresos, inequidad horizontal) que incrementan la posibilidad de que
surjan, se alarguen o intensifiquen los conflictos armados.
De otra parte, Michael Ross ha establecido otra hipótesis para explicar el papel de los
recursos naturales en el conflicto armado. El punto central de este autor es el saqueo
del recurso (lootability); es decir, la facilidad con la cual pueda ser extraído y
transportado el recurso natural por los individuos o por pequeños grupos de
trabajadores (Ross, 199, 297). Michael Ross recogió la idea del grado de
"saqueabilidad", denominado lootability (Ross, 2001) y elaboró un estudio preliminar
para determinar si todos los recursos naturales tenían los mismos efectos con
respecto a las guerras civiles. Ross formuló los siguientes planteamientos: Primero.
Hay recursos que pueden ser menos (petróleo) o más (diamantes y drogas)
saqueables, dependiendo de sus cualidades físicas. Segundo, los recursos menos
saqueables alimentan las arcas del estado mientras que los más saqueables están
ligados a la economía de los rebeldes. Tercero, entre más saqueable el recurso,
mayores son los problemas de disciplina al interior de los grupos armados. Cuarto. Las
disputas por recursos no saqueables tienden a generar conflictos separatistas (Ross,
2001).
El estudio de Michael Ross, resulta de gran utilidad, porque ilustra algunos
mecanismos que explican la correlación entre recursos naturales y conflicto. Los
recursos saqueables incluyen las drogas, gemas, piedras y metales preciosos,
productos agrícolas y madera, los cuáles son fácilmente transportables y han sido
centrales en los conflictos de Liberia y Sierra Leona (Ross, 2003, 47). P
De otra parte, Snyder define los recursos saqueables como recursos de gran valor y
con pocas barreras económicas a la entrada (Snyder, 2003). Alrededor de éstos,
pueden construirse diferentes tipos de instituciones de extracción, con consecuencias
negativas para la estabilidad política. Aunque los gobiernos prefieren una extracción
total de los recursos, esta no puede darse en el caso de los recursos saqueables
debido a que las pocas barreras a la entrada, dificultan el establecimiento de un
monopolio (el oro, por ejemplo es extraído tradicionalmente por pequeños mineros); ya
que estos recursos son fáciles de transportar y están dispersos geográficamente, lo
que dificulta a los gobiernos el control de su extracción, en especial en Estados con
poca capacidad de regulación.
Así, siempre que los gobernantes diseñen instituciones de extracción para apoderarse
de los beneficios generados por éstos recursos saqueables, es posible que
contribuyan al mantenimiento del orden proporcionando el ingreso que el Estado
requiere para gobernar. Sin embargo, la ausencia de instituciones gubernamentales
puede producir inestabilidad política, ya sea causando crisis fiscal del régimen o
haciendo más fácil para los rebeldes tener el acceso a los ingresos de estos recursos.
De ésta manera, las instituciones para realizar la extracción determinan quién controla
las utilidades obtenidas del recurso (el gobierno, los paramilitares, o los grupos
rebeldes) y cómo éste puede contribuir o no a la agudización del conflicto. A pesar que
el modelo establecido por Snyder, excluye la influencia de los actores internacionales
(estados extranjeros, compañías multinacionales, organizaciones internacionales y
comunidades transnacionales), ello sin embargo, no le resta utilidad en el análisis de la
relación recursos - conflicto.
Por su parte, el estudio de caso de Jenny Pearce sobre el petróleo en Casanare,
Colombia, señala que, a diferencia de las drogas o los diamantes, el petróleo no puede
ser fácilmente apropiado por los grupos armados (no lootability). (Pearce, 2005, 152).
Su acceso al mercado puede ser bloqueado vigilando las tuberías y extrayendo réditos
de las compañías de la reparación o en repartos con las compañías petroleras.
Además, los trabajadores del petróleo y los encargados pueden ser secuestrados. De
esta manera, el petróleo tendería a prolongar los conflictos no separatistas.
3. Los recursos naturales cómo financiadores del conflicto.
El interés por los recursos naturales ha desempeñado un papel visible en los conflictos
armados en la medida en que contribuyen a financiar los conflictos. La competencia
mercantil por los minerales preciosos, el excedente de capital y el imperialismo de las
guerras, permite que los recursos naturales hayan motivado o financiado las
actividades violentas, por lo que se afirma que los beligerantes han llegado a ser más
independientes sobre la movilización de fuentes privadas para sostener sus
actividades militares y políticas; por ello ha llegado incluso a hablarse de una nueva
economía política de la guerra (Berdal y Malone, 1991).
Desde finales de la década del ochenta, muchos grupos armados han sacado
provecho de recursos naturales tales como el petróleo, la madera, los metales o las
piedras preciosas, para sustituir los recursos de patrocinio obtenidos durante la guerra
fría. Nafziger explica porque los minerales contribuyen al conflicto violento: “Durante
la guerra fría, los países en vías de desarrollo recibieron ayuda militar y económica
proporcionada por los Estados Unidos y la Unión Soviética. La soberanía proporcionó
la oportunidad de extraer los recursos energéticos principales. Con todo, la ayuda
podía significar patrocinio para los insurrectos. Cuando la guerra fría terminó, a
principios de los noventa, las naciones estado y los rebeldes del mundo, requirieron
diversas estrategias y nuevas fuentes de recursos”. (Naftzinger, 2000).
Así, al finalizar la guerra fría, las nuevas fuentes de financiamiento utilizadas por los
actores armados incluyen ingresos criminales producto de secuestros, remesas del
exterior y ganancias obtenidas al negociar bienes tales como drogas, madera o
minerales, a través de redes de comercio paralelas o ilegales. Si bien en el caso
Colombiano, no está comprobada la ayuda económica externa en el marco de la
confrontación de la guerra fría, si es posible determinar que las principales prácticas
de financiación de los grupos armados ilegales en Colombia han sido: el boleteo, el
secuestro, la extorsión, el saqueo durante la toma de poblaciones y el narcotráfico,
aunque cada una de ellas ha tenido momentos de caída y auge, algunas se han
fortalecido en las dos últimas décadas. Sin embargo, lo que resulta preocupante, es
que el conflicto armado se esté convirtiendo cada vez más en un medio comercial
extremo, mediante el acceso y control de los recursos naturales. Recientemente,
Collier afirmó que la guerrilla colombiana habría recibido cerca de mil millones de
dólares por extorsiones a compañías multinacionales de Europa y que era aún mayor
el pago de seguros. Así, de acuerdo con este autor, el pago de secuestros y
extorsiones por parte de las multinacionales estaría financiando a la guerrilla
colombiana3.
4. Los conflictos por recursos y la agenda económicas de actores
transnacionales
Más allá de demostrar las agendas económicas de los beligerantes, un análisis de las
relaciones entre los recursos naturales y los conflictos armados, sugiere que el
carácter criminal de su inclusión en mercados comerciales primarios internacionales
responde a una forma de exclusión de la globalización, con importantes implicaciones
y obstáculos para la promoción de la paz y exige por tanto observar también el papel
que desempeñan otros agentes económicos, tales como las empresas
transnacionales y las elites presentes en los países en conflicto, ya que éstas forman
parte del problema y/o de la solución. Sin embargo, para el estudio de las agendas
económicas de estos actores y su relación con las guerras civiles, se requiere aún
una exploración empírica y contextualizada.
En el caso Colombiano, están presentes algunas de las características de los
conflictos por recursos. Otálora Cortés establece el caso del Sur de Bolívar como
ejemplo del fenómeno de “acondicionamiento” de territorios para permitir el control
geográfico, la exploración y explotación por medio de grandes proyectos de
extracción de recursos naturales. Su investigación, afirma la relación entre la
agudización del conflicto y el interés de las empresas multinacionales por la
explotación de oro y concluye, a partir de un modelo econométrico data panel, que el
interés de ingresos de la transnacional Anglo Gold Ashanti, resulta ser, junto con las
variables de masacres y presencia paramilitar, explicativas del desplazamiento
forzado de la zona en el periodo 1994-1998. (Otálora Cortés, 2006).
Desde el punto de vista económico, la existencia de un tipo de actividad extractiva que
gira alrededor de la explotación minera, está expuesta a la depredación de grupos
armados, lo que juega a favor del fortalecimiento de sus finanzas, pero también de los
actores económicos que han expresado su interés por explotar minerales como el
carbón. Tal es el caso de las empresas transnacionales (en adelante ETN), que a través
de la solicitud de licencias mineras de exploración y explotación, tienen el monopolio
3 Véase: Collier alborotó a multinacionales. Periódico El Tiempo, 10 de marzo de 2003, Archivo digital
disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-965361
extractivo y comercial del carbón, debido a la imposibilidad económica y técnica de los
Estados de los países en desarrollo y de la pequeña minería, de realizar la extracción de
éste mineral.
La segunda parte, se ocupará de un estudio de caso. La extracción del carbón en
Colombia, que se dirige básicamente a la exportación, ha estado vinculada a escándalos
de corrupción en el manejo de las regalías y a violaciones de derechos humanos. Este
aparte, pretende evaluar, bajo el marco de la relación recursos – conflicto, planteado
anteriormente, el tema de la responsabilidad social empresarial, teniendo como base las
acciones de las empresas transnacionales Drummond y Cerrejón, dos empresas
cuestionadas, en el marco del conflicto colombiano.
Parte II.
El caso de las transnacionales del carbón en Colombia y la responsabilidad
social empresarial, RSE.
6. Contextualización económica y jurídica del carbón en Colombia4
La extracción de carbón en Colombia inició en la segunda mitad del siglo XIX, debido a
la necesidad de ubicar yacimientos locales y producir para el mercado interno. Los
principales esfuerzos se dirigieron hacia la explotación de "El Cerrejón”, la concesión
Isaacs y la concesión de la Pan American Investment Company"5. A pesar que ya
desde la revolución Industrial, el carbón se había constituido en uno de los principales
elementos combustibles, hoy en día, cerca de la cuarta parte de la energía primaria en
el mundo proviene de éste mineral. De acuerdo con la Unidad de Planeación Minero
Energética (UPME), las reservas mundiales de carbón se estiman en 1.143.000
millones de toneladas y tienen una duración de 220 años6. Desde 1990 el carbón se
ha posicionado como el segundo producto de exportación colombiana, después del
petróleo con un 92,3% del volumen total producido en Colombia.
Por su parte, el consumo de éste mineral está asociado al nivel de desarrollo. Los
mayores consumidores son Norteamérica, Europa, India, Rusia y los países del
sudeste asiático (Japón, China, Corea y Taipei). Los principales exportadores netos
del mineral son: Australia, Sudáfrica, Indonesia y Colombia. Respecto al consumo
interno colombiano, el uso del carbón se restringe a unos cuantos sectores industriales
y a la generación de electricidad; pero el 90% de su producción se dirige a la
exportación, siendo los principales lugares de destino: Europa (52%) –Países Bajos,
Alemania, Reino Unido, Francia y Dinamarca—, Estados Unidos (26.3%), Israel (5.6%)
y la Comunidad Andina (2.3%)7. En Colombia existirían cerca de 6600 millones de
toneladas de reservas medidas, de las cuales el 53% se encuentra en los
departamentos del nororiente del país (Cesar y Guajira) y un 30% en la región andina.
En el interior del país, sin embargo, predominan las explotaciones a pequeña escala y
destinadas al consumo interno8.
En relación con el marco legal y político del sector minero, este fue reestructurado
desde finales de los años noventa, y se encuentra contenido principalmente en el
4 Historia de la problemática ambiental en la minería del carbón, Censat Agua Viva, Colombia 1991.
5 Ibid., p. 3
6 Periódico El tiempo, marzo de 2007.
7 Datos recopilados en la Primera Feria Minera, Bogotá, Corferias, julio de 2010.
8 Datos recopilados en la Primera Feria Minera, Bogotá, Corferias, julio de 2010.
actual Código de Minas (Ley 685 de 2001), con algunas modificaciones, al igual que
en el Plan Nacional Minero, importantes instrumentos jurídicos, que brindan incentivos
a la explotación minera en el país por parte de las ETN, y permiten su ingreso en
condiciones benéficas9. Con los ajustes realizados a través de éstas normas, se
redefine el papel del Estado y su interacción con el sector privado, delimitándolo a
funciones de regulador y fiscalizador10.
7. La explotación transnacional del carbón.
Desde los años noventa el carbón se ha posicionado como el segundo producto de
exportación colombiano después del petróleo. En Colombia, la extracción del carbón
es realizada por el sector privado y el 92.3 % es aportada por los proyectos de
Drummond y Cerrejón (UPME, 2007), que fijaron su atención en el país debido a alta
tasa de retorno de la inversión. Drummond es una empresa familiar con casa matriz en
los Estados Unidos. El Cerrejón perteneció al consorcio Exxon carbocol y actualmente
es propiedad de transnacionales: BHP Billington, Anglo american y Xstrata.
(Sarmiento, 2007, 6).
Drummond y Cerrejón se ubican en el Cesar y La Guajira, respectivamente. Estos dos
departamentos han vivido en los últimos años complejas dinámicas de violencia y
riqueza minera. Comparten a su vez algunas características en común: son los más
grandes productores de carbón en Colombia (Meisel, 2007), se han posicionado entre
los principales exportadores del país, por lo que tienen una importante participación
dentro del Producto Interno Bruto Nacional Colombiano, PIB. El conflicto ha afectado
la población, y ha impedido el fortalecimiento de las instituciones estatales y a pesar
de los altos ingresos que genera la región, ello no se ve reflejado en el mejoramiento
de la calidad de vida de sus habitantes. Finalmente, ambas empresas han estado
asociadas a escándalos de violación en materia de derechos humanos.
En el caso de la transnacional Drummond, que explota la mina La loma, en el Cesar,
ha sido acusada por presunta complicidad con paramilitares para dar muerte a
9 El Código de Minas de 2001 disminuye los requisitos legales para la gran minería y reduce sus
obligaciones fiscales: las regalías que las transnacionales deben dejar a la Nación, disminuyeron del 15% al 0,4% de la producción. Normas que lo modifican posteriormente intentaron introducir estándares ambientales y algún tipo de protección a algunas zonas de reserva natural. Sin embargo, fueron declaradas inexequibles recientemente por la Corte Constitucional, por no haber realizado el procedimiento de consulta previa. Véase: En: http://www.semana.com/nacion/voz-minorias/157112-3.aspx 10
La política minera queda contenida en el Plan Nacional de Desarrollo Minero (PNDM), señala como objetivo central de la reforma al Código de Minas y de la Ley de Inversiones Mineras, el "brindar seguridad económica y jurídica al capital privado", incentivar la afluencia de capital extranjero" y reducir el Estado al papel de "administrador y fiscalizador de títulos mineros". Véase: Ministerio de Minas, Programa Nacional de Desarrollo Minero, 1998 y Revista Minería, Medio Ambiente y Paz. p. 1.
sindicalistas colombianos.11. Sin embargo, la empresa fue absuelta de los cargos
formulados en primera instancia por la Corte de Alabama12, aunque su imagen quedo
seriamente deteriorada. Lo que es claro es que la definición de algún tipo de
responsabilidad de la ETN constituiría un precedente concreto, -junto con el caso de la
ETN bananera Chiquita Brands-, de las implicaciones de las ETN´s en el conflicto
colombiano.
En el caso del Cerrejón, la extracción del carbón, afecta el lugar de vida de la
comunidad indígena Wayuu, la más grande de la zona, que ha sido desplazada de su
territorio ancestral13. De acuerdo con un testimonio presentado ante el Tribunal
Permanente de los Pueblos en noviembre de 2006, la comunidad Wayuu se vio
obligada a ceder parte de su territorio para la exploración y explotación carbonífera y
en los últimos años ha sido objeto de desplazamiento y persecución por parte de los
grupos paramilitares, en actividades que en últimas beneficiarían la explotación
económica extractiva realizada en la zona14.
Finalmente, a los escándalos en materia de derechos humanos, se suman las
consecuencias de tipo ambiental que afectan a la población cercana a las zonas de
explotación, y el hecho que la concesión de los yacimientos carboníferos ha sido
concedida por el Estado bajo escándalos de corrupción, violación de derechos
11
La multinacional Drummond también es acusada de intervenir en la expedición de la legislación minera y de actos de corrupción entre los que se cuentan la doble contabilidad, y la manipulación de tribunales de arbitramento, principal medio de resolución de conflictos en los que se ven implicados las entidades y los recursos públicos, además de las críticas que se le hacen por fijar de manera unilateral los precios sobre los cuáles se liquidan las regalías que corresponden a la Nación. 12
Véase: “Absuelven a Drummond por caso de sindicalistas”. Periódico El Espectador, 26 de julio de 2007; “Jurado absolvió a la multinacional Drummond por supuesta implicación en muerte de tres sindicalistas”, Periódico El Tiempo, 26 de julio de 2007. 13
De acuerdo con el último censo realizado en 1995, los Wayuu constituían el 96 % del total de la población indígena del país. 14
En el el Tribunal Permanente de los Pueblos, realizado en Medellín, en noviembre de 2006, testigos de la comunidad wayuu señalaban: “el pueblo Wayuu merced a la agresión e invasión de su territorio y a la diáspora humana forzada en virtud de la violencia militar y paramilitar financiada por las multinacionales de la minería y ejercida contra niños, niñas, mujeres y ancianos, y contra sus leyes y tradiciones, se encuentra en grave riesgo de desestructuración social y cultural……La relación y responsabilidad de los militares colombianos, cómo de las multinacionales Anglo American, BHP Billinton, Glencore con la masacre del pueblo Wayuu, están suficientemente documentados en la conciencia del pueblo wayuu y medianamente en los estrados judiciales colombianos……. Entre los días 18, 19 y 20 abril de 2004, en la región comprendida entre zona de Bahía Portete, Bahía Honda y Alta Guajira, perteneciente al municipio de Uribia fueron torturados y asesinados los indígenas de la etnia Wayuu, por un grupo de cuarenta hombres fuertemente armados, pertenecientes al grupo armado Resistencia Tayrona y/o frente de resistencia Wayuu. Fueron apoyados por seis militares del Batallón Cartagena, que se desplazaban en Copetranas y dieron muerte a Ruben Epinayu, Rosa Pinche Uriana, Margot Epinayu…... Por estos crímenes pedimos justicia”. Testimonio presentado en el TPP, Medellín, 11 y 12 de noviembre de 2007. Notas y archivos de la autora de este escrito.
humanos y agenciamientos en la expedición de la ley, en claro detrimento del
patrimonio de la Nación15.
8. Análisis de la RSE de las ETN´s Drummond y Cerrejón en Colombia
8.1 El poder de la empresa transnacional
Hasta hace algunos años, el Estado era considerado el único actor internacional con
capacidad de influencia en la política mundial (Soedeberg, 2006). Sin embargo, desde
hace algunas décadas, las empresas han empezado a ser consideradas como actores
importantes en las RI e incluso como actores transnacionales. Su relevancia fue
señalada por primera vez por Keohane y Nye, en 1972. (Nye, 2006). Con la teoría de
los regímenes, las empresas pasaron a ser consideradas un actor más de la
cooperación internacional (Ruggie, 1992) y en efecto se han convertido en una de las
instituciones centrales en el orden mundial en el siglo XXI (Hauffler, 2001). Cabe
preguntarse ahora: ¿Cuál es el poder con el que cuenta ahora la ETN?.
En principio, desde el punto de vista estructural, la empresa emprende su poder a
partir de los recursos materiales, el establecimiento de agenda y nuevas formas de
regulación. El denominado poder instrumental de las empresas (Sodeberg, 2006) se
ha vinculado con el Lobby, una de las formas tradicionales de acción política del sector
privado. Otro importante canal discursivo utilizado por la ETN para obtener-mantener
su poder, es la organización de reuniones privadas con directivos, workshop, y otros,
mesas redondas, conferencia y reuniones multistake holders con representantes
políticos (Sodeberg, 2006). Esto, sumado a mecanismos de acción tales como el
apoyo económico y financiero brindado en las campañas electorales y a los partidos
políticos, les otorga poder en la medida en que les permite cooptar actores estatales
(Fuchs, 2005).
Parte de la autoridad de las ETN se deriva de sus conocimientos y de sus
experiencias, lo que les ha permitido dar nuevas ideas y normas en la sociedad, más
allá de los Estados. De hecho, las empresas han sabido obtener beneficios de sus
capacidades, de sus conocimientos, y de su experiencia en la esfera económica, para
resolver retos relacionados con los problemas sociales y la distribución de los bienes
públicos globales. (Fuchs, 2005). De allí surge el concepto de autoridad privada: en
tanto expertas en los mercados, las empresas han pasado a desempeñar funciones
políticas y reguladoras. (Cutler, 1999). Sin duda, los mecanismos aquí señalados se
15
Las regalías que las ETN deben dejar a la Nación, disminuyeron del 15% al 0,4% de la producción con el código minero expedido en 2001.
evidencian en el actuar de las ETN que explotan el carbón en Colombia, como se verá
a continuación.
8.2 Las consecuencias de la inversión transnacional.
Drummond y Cerrejón son los dos proyectos carboníferos más importantes de
Colombia y han transformado profundamente los entornos ambientales e
institucionales de los lugares en los que operan. Respecto a las consecuencias de la
explotación, hay opiniones encontradas y en fuerte contradicción, que van desde las
graves consecuencias medioambientales, de salud, y la relación con el conflicto en la
región hasta la afirmación de los factores positivos que implica la inversión en la zona.
Así, en el caso de Drummond el inicio de la minería en este lugar contribuyó a la
rápida estabilización de los indicadores económicos y a la generación de empleo en el
Cesar, luego de la caída sufrida por la industria algodonera. (Congreso minero,
Corferias, julio de 2010). De hecho, Drummond se consolidó como la principal fuente
de ingresos para las autoridades locales mediante el pago de regalías e impuestos
(Drummond Ltda, 2004: 79 ). Su presencia ha generado montos antes no vistos de
dinero para el departamento, pero paralelamente, las mejoras sociales han sido
focalizadas, lo que aumenta la disparidad en los indicadores sociales en la región
(Bonet, 2007: 9).
En el Cerrejón ocurre una situación similar. Entre 1985 y 2005 la ETN generó divisas
superiores a los 10.955 millones de dólares, pagando al Estado: 639 millones de
dólares en regalías, 9 millones de dólares en impuestos y 155 millones de dólares en
salarios directos. (Cerrejón, 2006: 73). No obstante, la pobreza en la región en
términos de necesidades básicas insatisfechas, NBI, fue del 64.08% de la población,
que no tiene acceso a recursos básicos como agua potable, alimentación, vivienda y
estudio.
La corrupción y las debilidades institucionales, que incluyen malversación de fondos,
pagos a funcionarios para obtención de beneficios para la empresa, etc, reducen las
posibilidades de crecimiento económico del departamento. De acuerdo con un informe
de la Contraloría General de la Nación, la Guajira habría malversado cerca de 1000
millones dólares de regalías (International Alert, 2008: 8, 32-33).
A pesar que en términos sociales no se refleja la inversión, es necesario reconocer
que desde sus inicios estas empresas reclutaron y capacitaron a un grupo de jóvenes
de la región, que ahora cuenta con un conocimiento que el Estado no estuvo en
capacidad de brindar. Ese mejoramiento de capital humano, se complementa con
incentivos de tipo laboral que incluyen becas educativas para los hijos de los
trabajadores. Es decir, la población vinculada de manera directa con la mina, se
beneficia de las prestaciones de la empresa. Sin embargo, ello debe ser interpretado
cuidadosamente para evaluar en qué medida tales empresas tienen la posibilidad de
subyugar al Estado o disputarle su poder. (Congreso minero, Corferias, julio de 2010).
De otra parte, también hay que tener en cuenta que ambas ETN son las compañías de
carbón más grandes de Latinoamérica y las que tienen mayor visibilidad en los lugares
donde operan. Como grandes proveedores de servicios que son (educativo, de salud,
etc), también se les atribuye responsabilidad en muchos de los problemas que aquejan
a la población. Autores como Sarmiento sostienen que es precisamente desde la
población que se establece la obligación de las compañías de reemplazar al Estado.
Los pobladores remitirían a estas compañías sus inconformidades y exigencia en
cuanto a condiciones y necesidades de vida. (Sarmiento, 2008, 7).
Al mismo tiempo, las ETN tienen grandes detractores, conformadas en su mayoría por
ONG´s y defensores de derechos humanos, que exigen de las mismas un
mejoramiento en las condiciones de vida mínimamente dignas para la población.
8.3 La RSE de las transnacionales del carbón en Colombia.
Los escándalos de violación a derechos laborales y derechos humanos en contextos
de explotación productiva realizada por las ETN´s y la mitigación del impacto
producido, fue lo que dio origen a la RSE. (Rajapopal, 2005). El denominado UN
Global Compact buscó disminuir y gestionar positivamente los riesgos sobre derechos
humanos y derechos laborales. (Rajapopal, 2005). Emergió como espacio de
autorregulación privada y contribuye a dos regímenes existentes: el régimen
internacional de los derechos humanos y el régimen medioambiental. (Fuchs, 2004).
De acuerdo con Ruggie, la iniciativa de RSE emerge del encuentro entre la iniciativa
empresarial de gestión de daños sociales y medio ambientales y las iniciativas de las
organizaciones de la sociedad civil global en un nuevo dominio público global que va
más allá de la jurisdicción de los Estados Nación (Ruggie, 2007). Esta tesis ha
generado un intenso debate: Cutler ha cuestionado a Ruggie, señalando que la
transformación del pluralismo legal y la soft law no debe entenderse como un nuevo
dominio público legal, sino como el resultado de la hegemonía de la emergente élite
empresarial neoliberal y del poder de las ETN. (Cutler, 2009).
Teniendo en cuenta lo anterior, veamos ahora qué elementos guían la RSE de las
transnacionales del carbón en Colombia.
En relación con El Cerrejón, Exón adoptó desde la década de los ochenta el Manual
de cuestiones éticas y conducta responsable, cuya misión fue mejorar la
competitividad. Por ello, estableció condiciones laborales, sobre medio ambiente y
promoción de prácticas éticas. En 1995 incluyó el concepto de desarrollo sustentable,
ampliándolo a la seguridad y salud del personal y de la comunidad. Desde 2002 se
concentró en los conceptos de desarrollo sostenible y buenas prácticas y formuló a
partir de allí el Plan Integral de Funcionamiento, un marco estratégico de mejores
prácticas con el cual pretende mejorar su imagen y mejorar la calidad de vida de los
guajiros. (Congreso minero, Corferias, julio de 2010).
De acuerdo con Sarmiento, la visión de Drummond consiste no solo en situar a
Colombia dentro del mercado internacional del carbón, sino en ser un buen vecino
para las comunidades cercanas a las áreas de influencia de sus operaciones
(Sarmiento, 2008, 7). Desde el punto de vista laboral, Drummond brindaría al
trabajador oportunidades de desarrollo y bienestar social (Drummond, 2004, 21),
buscando tener una fuerza de trabajo leal y responsable. Esto, obviamente redundaría
en beneficios para la empresa. En materia ambiental, se plantea el que no se
desmejore la calidad del agua, el aire y los suelos. Y en el aspecto social busca
mantener buenas relaciones con las comunidades y ser visto como un buen vecino
con planes de inversión en las comunidades en que opera. (Sarmiento, 2008, 7).
Drummond aplicaría una especie de filantropía tradicional, que incluye donaciones
financieras o en especie, programas de voluntariado entre sus empleados, y operación
directa de programas sociales, (Sanbord y Portocarrero, 2003:7). Mientras que
Drummond ha puesto su énfasis en la capacidad de infraestructura para la empresa, el
Cerrejón se ha ocupado en promover, financiar y hacer seguimiento a proyectos
productivos y la construcción de capital social (Cerrejón, 2006:1-157). Así las cosas, el
Cerrejón habría saltado de la filantropía tradicional a la estratégica: realiza actividades
que incorporan valor social y valor económico y a la vez RSE en la que el trabajo con
las comunidades es incorporado estratégicamente a las capacidades y necesidades
de la organización (Rettberg, 2007:3). De hecho, desde el año 2007, Cerrejón tomo la
iniciativa de publicar balances sociales anuales, bajo los criterios de la Asociación
Nacional de Industriales, ANDI, y en el año 2007 fueron sustituidos por el Reporte de
Sostenibilidad, basado en la iniciativa de reporte global16.
Por su parte Drummond enfrenta problemas de credibilidad en relación con el pago de
regalías y su reputación está en entredicho a pesar de salir inocente en primera
instancia en un juicio en los Estados Unidos, por la muerte de los sindicalistas. Se trata
de una empresa americana con un amplio camino por recorrer en materia de RSE
(Sarmiento, 2008)17.
Por su parte la empresa Cerrejón ha enfocado su accionar con base en la Licencia
social para operar. Busca obtener la aceptación de la comunidad como generadora de
mejores condiciones de vida, para poder operar en la zona sin contratiempos.
Igualmente busca obtener sostenibilidad, que le permita tener efectos posteriores,
luego del cierre de la mina en el año 2034 o en el evento muy posible, que se
prorrogue la licencia de explotación del carbón18. No obstante, le empresa enfrenta
retos muy importantes que tienen que ver con el tejer relaciones fuertes con las
comunidades, en especial con la comunidad wayuu, que ha sido víctima de la violencia
del conflicto armado de la zona, y de la cuál en algunos casos se ha atribuido
responsabilidades a las empresas, por parte de algunas ONG´s de derechos
humanos.
Finalmente, en materia de RSE las ETN´s también tienen constreñimiento
internacionales, a los que las empresas se acogen: Pacto Mundial y regímenes de la
OECD19 sobre corporaciones multinacionales e inversión extranjera directa. Pero
también se ven afectadas por los movimientos internacionales en materia de derechos
humanos y en materia ambiental. Las ETN también crean códigos éticos que vinculan
su producción a prácticas responsables e implican medidas de autorregulación.
(Fuchs, 2005).
16
Véase: http://www.cerrejon.com/site/. 17
Véase: http://www.drummondco.com/news/revista/Julio2009Esp.pdf. 18
http://www.cerrejon.com/site/Default.aspx?tabid=261 19
La OECD, Organización para la cooperación y el desarrollo económico está celebrando sus 50 años, aunque sus orígenes se remontan a los escombros de Europa después de la primera guerra mundial.
8.4 Las relaciones de seguridad de las ETN y el conflicto armado.
Otro elemento de gran relevancia es que las empresas se encuentran en zonas de
conflicto armado. Dada la naturaleza y el costo de sus operaciones, estas no pueden
ser trasladarlas fácilmente. Las empresas transnacionales en Colombia, tejen distintos
tipos de relaciones con los actores armados, dependiendo del lugar, el tipo de recurso
y el actor de que se trate20. Así por ejemplo, es posible encontrar relaciones de tipo
extorsivo entre las transnacionales petroleras y el ELN, para evitar la voladura de
oleoductos a través de los cuáles se transporta el crudo, pero también posibles
relaciones de seguridad con paramilitares para permitir la extracción de recursos o el
desarrollo normal de actividades, como es el caso del banano con Chiquita Brands en
Urabá o el posible pago a paramilitares para controlar relaciones laborales como en el
caso Drummond, aquí planteado.
En el tema que nos ocupa, hay que señalar que las transnacionales del carbón han
recibido atentados contra sus instalaciones, especialmente a las vías férreas en las
que transportan el carbón hacia los puertos de embarque para la exportación. Por ello,
han decidido aumentar sus inversiones en materia de seguridad. El Cerrejón contaría
con cerca de 1.100 vigilantes en la empresa. Si las condiciones de seguridad
mejorarán podría ser reducido ese número a 500, lo que se reflejaría en una reducción
significativa de costos, sin incluir los costos logísticos de coordinación y entrenamiento
con las fuerzas armadas frente a posibles irrupciones en la mina. (Sarmiento, 2008).
Por ello resultan relevantes los nexos que pueden producirse entre las empresas y los
grupos armados ilegales. Como se señaló anteriormente, desde el año 2007 la
transnacional Drummond enfrentó una demanda por el homicidio de tres sindicalistas,
trabajadores de la mina21. En primera instancia, fue declarada inocente, no sin algunos
costos en materia de reputación y algunas inversiones en materia de comunicaciones.
A pesar que en ese punto no encontraron hasta ahora evidencias verificables, más allá
de vinculaciones individuales de los trabajadores del casino de la empresa, existe otro
número de denuncias provenientes de ONG´s que vinculan a la empresa con temas de
corrupción y nexos con paramilitares.
Adicionalmente, ambas compañías han establecido fuertes vínculos con el Ejército de
Colombia para proteger sus inversiones. Existen batallones de Alta Montaña del
ejército colombiano financiados por las transnacionales y ubicados en las
20
OTÁLORA CORTÉS, Rosalvina. Economías de guerra: Recursos mineros y empresas multinacionales en el Sur de Bolívar. Tesis de grado para optar al Título de Magíster en Estudios Políticos, IEPRI; Universidad Nacional de Colombia, 2006. 21
Oscuridad en la mina, revista semana, 2007.
inmediaciones de las minas: uno cerca de la Loma en el Cesar y otro cerca de la Mina
del Cerrejón. Sus tareas principales son: proteger los activos de la empresa y a los
funcionarios de la mina, en caso de algún ataque. Esta función contrasta con la
función constitucional del Ejército Colombiano de realizar la defensa de la soberanía,
la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional
(Constitución Política de Colombia, 1991). De hecho se critica que el Ejército no haya
actuado para proteger a la población civil de los paramilitares, estando en la mina, a
pocos minutos de distancia, en el momento en que ocurrió la Masacre de Bahía
Portete (CNRR, 2010).
Como quiera que existe una fuerte relación de las empresas con el Ejército Nacional
de Colombia, el tema de la RS también se ha enfocado en este punto, debido al
incremento de la presencia militar en la zona. El Cerrejón ha implementado desde
2004 un proceso de divulgación y entrenamiento en materia de derechos humanos
tanto a su vigilantes como al mismo Ejército Nacional ( International Alert, 2008: 10,
39, 45). Este asunto resulta igualmente complejo, como quiera que es la misma
empresa la que brinda capacitación al ejército colombiano en materia de derechos
humanos, tarea que bien podría realizar de manera más adecuada el mismo Estado, a
través de las instituciones para ello instituidas: La Defensoría del Pueblo, por ejemplo.
Otra vez es confuso el papel de la ETN, que asume tareas estatales, obviamente en
su propio beneficio y con la complejidad que implica conocer el discurso bajo el cual
puede realizar dicha capacitación y en un tema que claramente excede las
características de su negocio y su especialidad. Así la empresa no solo garantizaría
trato humano a los civiles, sino que prevendría que se le asignara responsabilidad en
materia de derechos humanos ante las violaciones ocurridas en sus instalaciones.
9. Reflexiones finales
Los estudios sobre las nuevas agendas económicas de los conflictos armados, han
influenciado la manera como se analiza el conflicto colombiano y ha obligado a
centrarse no solo en las fuentes de financiación de los grupos armados ilegales, sino
también en el papel que desempeñan otro tipo de actores como los actores
económicos. Tanto los recursos como los actores, constituyen objetos de
investigación de interés particular, en la medida en que dependiendo del tipo de
recurso, de los actores que intervienen y del contexto, se tejen relaciones económicas
y mecanismos diversos y éstos a su vez, se vinculan de manera distinta con el
conflicto armado.
Uno de esos actores son las empresas transnacionales, que se relacionan de
alguna manera con el conflicto y que tienen motivaciones distintas al momento
de decidir continuar explotando carbón en un país como Colombia y que
realizan además acciones de RSE. Sin embargo aún es válido preguntarse por
qué, en el marco del conflicto, las ETN explotan carbón en Colombia y realizan
acciones de RSE.
La primera explicación, es puramente de carácter económico: la tasa de retorno de la
inversión es muy alta y las condiciones de explotación muy beneficiosas para la
empresa transnacional22, entre ellas están las normas ventajosas en materia de
inversión extranjera y regalías, la generación de empleo, y el desarrollo de la industria
nacional y local. De esta manera, el tema de la RSE se convierte simplemente en una
estrategia defensiva y un mecanismo de legitimación del negocio.
Como mecanismo de legitimación del negocio, no está libre de motivaciones.
Conviene tener en cuenta que existen incentivos económicos e institucionales que
motivan tanto a Drummond como a Cerrejón a explotar el carbón en Colombia y a
desarrollar acciones en materia de RSE. Dentro de estas motivaciones se encuentran:
La forma en que se toman las decisiones al interior de la empresa. Como se explicó
anteriormente, Drummond es una empresa de carácter familiar, cuya principal
motivación es la efectividad en la extracción de carbón. Por su parte Cerrejón, es filial
de Exxon, una empresa con gran experiencia en la extracción de petróleo y que fue
considerada hacia los años 80 como pionera en la implementación de normas de tipo
ambiental. El enfoque europeo de los nuevos accionistas puso el énfasis en las
dinámicas de RSE. (Sarmiento, 2008).
Cuando hay miles de accionistas minoritarios, como es el caso de Cerrejón, la
empresa es más sensible en materia de RSE pues debe responder ante ellos. Más
que una estructura jerárquica, existe un sistema de contrapesos que permite a los
shakeholders, a través de mecanismos de rendición de cuentas, conocer las
decisiones empresariales, y como fuentes de financiación, influir en los destinos que
tome la ETN. Los socios se convierten en la principal presión a la empresa para
reducir actuaciones que afecten su imagen, credibilidad y rentabilidad (Utting, P.,
2008). En el caso de Drummond, los dueños son una familia, que no debe responder a
accionistas, y que tienen una estructura de decisión jerárquica. (Sarmiento, 2008).
22
Recuérdese atrás, lo benéfico que resultan las condiciones para la explotación minera en Colombia.
Otros elementos a tener en cuenta es que ambas empresas buscan la rentabilidad,
como cualquier empresa. Ambas enfrentaron huelgas que les reportaron grandes
pérdidas económicas23 y quieren ser operativas y eficientes. El tener una política
laboral responsable y canales de comunicación efectivos, podrían verse reflejados en
buenas relaciones que permitan producción constante. Justamente sus últimas
publicaciones se dirigen a demostrar que el clima laboral al interior de ambas
empresas tiene un carácter positivo, que garantizaría el crecimiento conjunto de
empresa y trabajadores24.
Otra motivación tiene que ver con la reputación. Sarmiento distingue entre imagen y
reputación (Sarmiento, 2008). La imagen está relacionada con el aspecto publicitario o
mediático, y es entendida como el propósito de producir un concepto público favorable
que pueda coincidir o no con la realidad interna de la empresa. Por su parte, la
reputación trasciende la idea de la imagen y pretende construir una imagen pública
basándose en el ser de la empresa y en sus mejores prácticas, que se dan a conocer
mediante informes transparentes y certificaciones de terceros. Se gana reconocimiento
y se posiciona ante los competidores por realizar prácticas de comercio justo. En este
punto, sin embargo, las acciones de Drummond para posicionar su perfil positivo han
coincidido con el escándalo en los medios por el asesinato de los tres sindicalistas. En
el caso de Cerrejón, no ha habido proceso internacionales, pero si algunas denuncias
en relación con el asentamiento de comunidades en el pasado, como la comunidad de
El Tabaco.
Existen explicaciones de jurídico. Las empresas no solo están siendo monitoreadas
por la sociedad civil internacional, sino también por los gobiernos de los países en
desarrollo, para que cumplan las prácticas y estándares legales. A pesar que no hay
un régimen que permita demandarlas internacionalmente, los gobiernos podrían iniciar
demandas civiles por acciones específicas25, aunque esto no es muy probable en
Colombia. El actual presidente Juan Manuel Santos, señaló el año anterior que
expulsaría a una multinacional petrolera en caso de comprobar pagos extorsivos a un
23
La huelga de 31 días realizada por los trabajadores de la Drummond en 2006, afectó seriamente las ganancias de la empresa, reportándole 3.5 millones de dólares en pérdidas (Revista Dinero, 2006. Por su parte el Cerrejón también enfrento huelgas en 1990 y 1995 que redujeron su productividad. 24
Véase Drummond N. 27. Nuestro compromiso, la responsabilidad social. Disponible en: http://www.drummondco.com/news/revista/Julio2009Esp.pdf. 25
Por ejemplo, la Drummond fue demandada con base en la Alien Tort Claim Act, ATCA, una norma norteamericana de 1789 que permite a los extranjeros demandar a los ciudadanos ante cortes de ese país por acciones realizadas en el exterior. La Drummond intentó contener las críticas mostrando sus actividades en beneficio del departamento del Cesar, y señalando que no realizaría ningún acuerdo de pago, porque ello incentivaría las demandas para sacar provecho de las compañías y deslegitimar de esa forma la acción de los demandantes. Véase el comunicado de la Drummond ante la demanda aceptada por la Corte de Alabama en los Estados Unidos.
grupo armado ilegal. Más tardó el presidente en hacer este anuncio, que la Asociación
Colombiana de Petroleros en pronunciarse exigiendo al gobierno aclaraciones. Así las
cosas, el poder de las ETN en Colombia es tan fuerte que logra neutralizar cualquier
actuación que pueda afectarle26.
De otra parte, las empresas han establecido convenios con el Ministerio de Defensa
para recibir apoyo de la fuerza pública, lo que genera críticas por parte de la
comunidad. Y también han focalizado su actividad de RSE en la capacitación en
materia de DH, tarea que excede su negocio, como se analizó anteriormente.
Finalmente, es necesario señalar que la debilidad institucional que rodea las
actividades de las ETN en Colombia, les brinda un amplio margen de maniobra, al
momento de implementar políticas y prácticas relacionadas con el medio ambiente, la
fuerza laboral y la sociedad. Debido a que las transnacionales han estado sometidas
en los últimos años al escrutinio público, han adoptado mecanismos que les permiten
construir una reputación positiva a la vez que preservan su producción, y contribuyen
al desarrollo productivo de las regiones en las que se localizan. Por tanto, ello supone
que las actividades de RSE no son excluyentes con la búsqueda de beneficios
económicos. En el caso de la explotación del carbón en Colombia, la RSE se convierte
así más bien en una estrategia defensiva y en un mecanismo de legitimación de la
actividad extractiva y de construcción de reputación positiva para hacer frente a los
escándalos de derechos humanos y de la oposición de la comunidad.
Sin embargo, en un momento en que el consenso teórico desestima la preocupación
por la naturaleza problemática de la inversión extranjera directa y la reemplaza con la
fe ciega en la apertura de los mercados, como parece haber ocurrido en las últimas
dos décadas en Colombia, y cuando los problemas y la vulnerabilidad de la región
parecen aumentar, conviene reflexionar nuevamente si a Colombia le conviene
definirse como un país con vocación minera que deja actuar a su antojo a las
empresas transnacionales.
Colombia, ha centrado su apuesta por el desarrollo en términos de carbón y petróleo,
lo que lo hace aún más vulnerable y dependiente del contexto económico
internacional, de las decisiones de las transnacionales y no le permite que el
crecimiento de los ingresos obtenidos por la extracción de sus recursos naturales, se
vea reflejado en condiciones benéficas y desarrollo para la población. Aún así, está en
26
Véase: Petroleras piden aclarar denuncias sobre presunto pago de extorsiones. Revista Semana, martes 21 de junio de 2011. Disponible en http://www.semana.com/nacion/petroleras-piden-aclarar-denuncias-sobre-presuntos-pagos-extorsiones/158908-3.aspx.
sus manos, ayudarse del contexto internacional y de las normas de organismos
transnacionales como la OCDE, la OIT, y el mismo Marco Ruggie de Naciones
Unidas, que exigen como mínimo que las empresas Respeten los derechos humanos,
y que sean socialmente responsables en los lugares donde extraen los recursos.
Tratándose de negocios tan rentables y de entidades económicas tan poderosas, bien
podría el Estado legislar y apoyarse en la normativa internacional, para obtener
mejores beneficios para el país.
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6.2 Notas de prensa:
Periódico El tiempo, marzo de 2007.
“Absuelven a Drummond por caso de sindicalistas”. Periódico El Espectador, 26 de
julio de 2007;
“Jurado absolvió a la multinacional Drummond por supuesta implicación en muerte de
tres sindicalistas”, Periódico El Tiempo, 26 de julio de 2007.
Oscuridad en la mina, revista semana, 2007.
Drummond N. 27. Nuestro compromiso, la responsabilidad social. Disponible en:
http://www.drummondco.com/news/revista/Julio2009Esp.pdf.
La voz de las minorías. En: http://www.semana.com/nacion/voz-minorias/157112-
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Semana, martes 21 de junio de 2011. Disponible en
http://www.semana.com/nacion/petroleras-piden-aclarar-denuncias-sobre-presuntos-
pagos-extorsiones/158908-3.aspx.
Testimonio presentado en el TPP, Medellín, 11 y 12 de noviembre de 2007. Notas y
archivos de la autora.
Notas Congreso minero, Corferias, julio de 2010.
6.3 Páginas web consultadas:
http://www.cerrejon.com/site/.
http://www.drummondco.com/news/revista/Julio2009Esp.pdf.
http://www.cerrejon.com/site/Default.aspx?tabid=261
http://www.semana.com/nacion/voz-minorias/157112-3.aspx
Nota biográfica.
Rosalvina Otálora Cortés es Economista y Abogada colombiana. Es Magister en
Estudios Políticos de la Universidad Nacional de Colombia. Trabajó como Docente en
las Universidades Santo Tomás, Salle y Central de Colombia y como Investigadora del
Centro de Investigaciones Socio Jurídicas de la Universidad Libre y Asistente de
investigación en el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI).
Se desempeñó como Asesora de Presidencia de la Comisión Nacional de Reparación
y Reconciliación (CNRR) en Colombia durante tres años. Sus temas de interés son las
relaciones entre la economía y el conflicto, las empresas transnacionales y también los
derechos de las víctimas. Es becaria Rotary Pro Paz y estudiante de doctorado en
Relaciones Internacionales en la Universidad del Salvador. En la actualidad está
investigando en el tema de la responsabilidad social empresarial de las
transnacionales mineras en Colombia.
Cambio climático como nuevo tópico de
seguridad
Rossi, Adolfo
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
Introducción
La problemática en torno al “Cambio Climático1” aparece, a comienzos del Siglo XXI,
como uno de los nuevos temas en la agenda de los países, tanto de sus gobiernos
como de sus sociedades. El mismo pone a los actores, con capacidad de decidir, ante
la necesidad de posicionarse, dando cuenta de sus acciones tanto en el tablero
internacional como en la legislación interna a aplicar en la materia.
Es conocido que las consecuencias del cambio climático, principalmente los efectos
del calentamiento global, deberían ser enfrentadas desde una multiplicidad de
agendas: eficiencia energética (todo lo relacionado al incremento de las tecnologías
limpias), disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero, conservación
de la biodiversidad, protección de glaciares, etc. Lo que no resulta tan obvio es que
también sus consecuencias económicas y sociales demandaran un conjunto de
políticas públicas que puedan dar cuenta de ellas.
Asimismo, la bibliografía más destacada nos menciona que, ante la necesidad de
encarar un análisis desde la geopolítica, un primer paso consiste en tomar en cuenta
“la geografía de las emisiones”. Siguiendo a Olabe, se destaca la necesidad de
estudiar la alteración del clima como resultado de la acción del hombre, introduciendo
la variable geopolítica en la ecuación, lo que significa “…. analizar la geografía de las
emisiones, es decir las características económicas, demográficas, tecnológicas de los
centros emisores clave que generan el problema y cuáles son las dinámicas de esas
variables, su evolución en el tiempo…”2 .
No obstante la relevancia de este asunto, no es el objeto de este artículo entrar en
este debate, sino en pensar en torno a las posibles respuestas políticas de los países
que deben enfrentar las consecuencias (tanto pensando en términos de riesgos como
de oportunidades) de este fenómeno. Es decir, buscaremos dar cuenta de elementos
en la interacción con otros actores que los estados deben tomar en cuenta a la hora de
analizar este fenómeno y las consecuencias a las que pueden enfrentarse.
Reflexionamos acerca de un pensamiento geopolítico en el contexto del cambio
climático y no hacer la geopolítica del cambio climático.
En primer lugar, es importante señalar que, a diferencia de la geopolítica tradicional,
en este nuevo contexto el clima deja de ser una constante. Este factor pasa a ser una
variable sobre la que desconocemos su comportamiento futuro.
1 En este texto, se entiende por cambio climático una variación en el clima atribuido directa o
indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a
la variabilidad natural del clima, observada durante períodos de tiempo comparable.
2 Olabe, Geopolítica del cambio climático. La alteración del clima de la Tierra como problema de
seguridad global,. .Pág. 6
En segundo lugar, este marco de análisis nos pone ante la necesidad de tomar
siempre en consideración las limitaciones de la racionalidad interdependiente que
caracteriza a estas situaciones. Es decir, las opciones de un estado deben considerar
que no actúa solo en el tablero mundial, sino que existen otros actores –también
racionales- que buscarán hacer primar sus propios objetivos. Por lo tanto, no bastaría
hacer un análisis de sus intenciones y las capacidades con las que cuenta para
alcanzarlas, sino que hace falta una mirada estratégica para comprender el fenómeno
más cabalmente.
En este sentido, como casi siempre, la opción básica a la que se enfrentan los estados
es la cooperación o la auto ayuda. Pero esta opción no pasa, solamente, por
cuestiones ideológicas o estructurales, sino que va a encontrarse altamente
condicionada por el tipo de problema del que debe dar cuenta.
A diferencia de los análisis geopolíticos de otras áreas y momentos históricos, las
consecuencias del cambio climático alteran las condiciones del entorno de países
desarrollados como sub desarrollados; es decir podrían verse afectados todos por
igual. A esto debe sumarse que no hay fungibilidad del poder, por lo que las
capacidades en otras áreas de cuestión no resultan elementos idóneos para
solucionar esta problemática. La fortaleza militar u otro tipo de capacidades no ponen
a salvo a los estados de los desastres naturales ocasionados por el cambio climático.
Asimismo, las verdaderas consecuencias no pueden aún ser dimensionadas en su
totalidad3, lo que implica que los Estados (más precisamente sus gobernantes)
deberán tomar sus decisiones con un alto nivel de incertidumbre. De allí que, hasta el
momento, las lógicas tendientes a minimizar los daños aparezcan como las más
probables que aquellas que tengan por objetivo la maximización de los (futuros y
probables) beneficios.
¿Qué impacta del cambio climático en los análisis geopolíticos?
Ban Ki-moon sostiene que “…El cambio climático es el principal problema geopolítico
de nuestro tiempo. Ha alterado la ecuación mundial de desarrollo, paz y prosperidad.
Amenaza a los mercados, las economías y los beneficios del desarrollo y puede
diezmar las reservas de agua y alimentos, provocar conflictos y migraciones,
desestabilizar las sociedades más frágiles e incluso derrocar gobiernos…”4.
3 Al respecto existen visiones cercanas a la catástrofe a las que se le oponen quienes descreen de
consecuencias serias devenidas del cambio climático. 4 Ban Ki-moon El cambio climático, el principal problema geopolítico actual. S/P
La posibilidad de relacionar las decisiones políticas con el espacio geográfico y con los
habitantes que lo ocupan, es decir desarrollar un pensamiento Geopolítico, suele ser
referido a la práctica de las relaciones de poder interestatal, la expansión de unos a
costa de otros y la búsqueda de dominio e influencia. Es decir, generalmente se
asocia la idea de análisis geopolítico al que se encuentra relacionado con la expansión
de los países y con la conveniencia de que las fronteras de los países fueran
dinámicas y cambiantes.
En los albores del Siglo XXI, más allá de los temas tradicionales de la Geopolítica se
revitaliza el debate en torno al control de los recursos naturales, especialmente los
energéticos, donde crece la preocupación en torno a la presencia de éstos en otros
países (para garantizar el abastecimiento) y la protección de los existentes al interior
de las propias fronteras. Esta aparece como la nueva / vieja5 forma en que unos
países compiten con otros para obtener presencia, poder e influencia.
A la vez, esto se complementa con visiones netamente económicas como la que
plantea el economista Jeffrey Sachs6 cuya tesis es que para evitar las guerras y otros
conflictos la nueva Geopolítica debería buscar la sostenibilidad y preocuparse por las
consecuencias ecológicas de nuestras actividades económicas.
La mayor complejidad de pensar acerca del comportamiento de los Estados en el
marco del desarrollo del proceso de Cambio Climático radica en varios puntos que
deben ser considerados a futuro:
- La modificación de los Recursos Naturales con que los Estados cuentan
en la actualidad, ya sea por crecimiento, cambio en sus cualidades o,
directamente, extinción de los mismos (esto puede apreciarse en la
manera en que el cambio climático afecta la extensión y calidad de las
tierras cultivables).
- En el mismo sentido, la modificación de los recursos con los que cuentan
otros estados.
- El surgimiento de zonas a ser exploradas y explotadas que carecían de
interés anteriormente.
- El posible incremento de estados con déficits en la provisión de recursos
naturales básicos (por ejemplo incremento del stress hídrico en diversas
zonas del planeta)
Por lo tanto, podemos afirmar que el cambio climático del que estamos hablando
genera un alto componente de incertidumbre. Hay síntomas de variaciones en el
5 Las ideas de dominio de otros y de apropiación de sus recursos naturales, como hemos dicho, han
formado parte de esta materia, históricamente y en la actualidad. 6 Para ampliar esta visión ver: Sachs, Jeffrey “The New Geopolitics” Scientific American, Junio de 2006.
funcionamiento del sistema de distribución de calor que tendría efectos en el clima de
grandes sectores de la tierra7. Esta realidad también “contaminaría” otras agendas
como lo relacionado a las pandemias globales y las cuestiones demográficas (con un
importante peso sobre las migraciones).
La preocupación global por el cambio de clima no sólo se pensará en términos de la
agenda de seguridad de los países desarrollados, sino que una concepción
geoestratégica de la misma implicará crecientes niveles de incertidumbre en otras
áreas de cuestión (sociales, económicas, políticas, etc.).
Institucionalizar el cambio: las instituciones internacionales en una agenda “no
polar”
El tema del cambio climático, y las consecuencias en el análisis geopolítico que de él
se desprenden, pone a los Estados ante la necesidad de establecer nuevos
instrumentos para la “gobernanza” de este fenómeno. Entiéndase, fundamentalmente,
la necesidad de dar cuenta de manera efectiva de la existencia de más interrelaciones
estado-mercado-sociedad civil.
Esto se da, especialmente en una agenda como la del cambio climático en la que la
distribución del poder no es unipolar ni multipolar sino que es muy disperso y
complejo8. Además, en este tema la vinculación entre actores estatales y no estatales
(ONG´s, grupos de presión, etc.) es más compleja que en las agendas tradicionales de
las Relaciones Internacionlales.
Esto nos lleva a pensar en cómo manejar los conflictos que pueden generarse como
consecuencia del cambio climático. No sólo se disputará por la influencia o la posesión
de de determinados bienes considerados estratégicos (suelo, población, recursos
naturales), sino que habrá conflictos y enfrentamientos diversos relacionados con las
consecuencias de la escasez de recursos antes abundantes, y su impacto en la
desigualdad, la pobreza y el subdesarrollo y, como consecuencia de éstos, con las
migraciones mundiales.
En este contexto, es cada vez más difícil hablar de sistema uni o multipolares. La
multiplicidad de factores de poder intervinientes en una creciente cantidad de agendas
a enfrentar por actores estatales y no estatales nos acerca rápidamente a la idea de la
“no polaridad”9. En un mundo no polar las soluciones, si bien lideradas por los Estado
7 Hay síntomas de que estamos entrando en una etapa de calentamiento global. A las causas naturales,
se debe agregar un componente antropogénico –generado por la actividad humana- incrementando el denominado “efecto invernadero”. 8 Una aproximación a esta visión se encuentra en la obra de Joseph Nye “La Paradoja del Poder
Americano” 9 Hass, Richard “The Age of Nonpolarity”, Foreign Affairs, May/June 2008.
nación más poderosos, no pueden dejar de lado posturas de cooperación con otros
estados y con actores no estatales.
Por su parte, Young nos recuerda que “…el cambio Climático reabre los debates en
torno a lo que la “seguridad” realmente significa. Varios ministros europeos han
comenzado a utilizar la expresión “seguridad climática” …”10. Por lo tanto el cambio
climático requiere una política exterior más comprometida y pensada en términos
geoestratégicos. Y esto tiene que estar alineado con una visión de cómo el cambio
climático puede afectar a la dinámica de la política internacional en el mediano y largo
plazo.
Al menos tres áreas de interés se presentan: la falta de planificación de escenarios
detallados sobre los impactos del cambio climático dentro de la política exterior y de
seguridad, un cortoplacismo en el uso de los recursos, y una consideración de la
dinámica del mercado. Los gobiernos están fallando a darse cuenta de que la lucha
contra el cambio climático requiere una política más abarcadora que lo relacionado a
los objetivos ligados a las energías renovables11.
Ante este panorama de incertidumbre, como señala Stein, “…los países escogen
cooperar cuando les interesa, y los asuntos internacionales son determinados por la
concatenación de contingencias12…”. Es decir no hay nada dado de antemano ni
determinado tranhistoricamente: tanto la hostilidad como la colaboración se construyen
política e históricamente en la interacción entre los diferentes actores involucrados.
Hasta el momento, el esfuerzo coordinado más importante de los últimos tiempos es el
"Acuerdo de Copenhague" -una breve declaración de principios y propósitos que
produjo un pequeño grupo de países- fue el único resultado tangible de las
negociaciones desarrolladas en diciembre de 2009 en la Cumbre convocada por las
Naciones Unidas para generar políticas para enfrentar el cambio climático.
En esta cumbre se mostró que la expectativa de que en Copenhague la investigación
científica fuera a imponerse a la geopolítica resultó engañosa. Sin una mejor estrategia
geopolítica, no se puede librar una lucha efectiva contra este fenómeno.
Con esta visión coincide Abranches, quien señala que “el cambio climático plantea una
demanda dramáticas para la calidad de la democracia, el pleno funcionamiento de las
instituciones y la calidad del gobierno. La gestión del clima, dada su complejidad, el
nivel de riesgo y horizonte de tiempo disponible para la obtención de resultados
10
Young, Oran– “The Effectiveness of International Institutions: Hard Cases and Critical Variables” en James N. Rosenau and Ernst-Otto Czempiel (eds.) – Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, pág 162.. 11
Esto se da fundamentalmente porque la dinámica de negociación de la seguridad ambiental y de los problemas de suministro cada vez más se superpondrán. 12
Stein, Arthur; Why Nations Cooperate: Circunstance and Choice in International Relations; Ithaca, Cornell University press, 1990, Pág. 207.
eficaces, exigen un grado de calidad de funcionamiento de las instituciones y en la
calidad de la gobernanza…”13.
En la agenda para el siglo XXI vuelve a definir la agenda política y las formas de
gobierno, tanto a nivel mundial, como el doméstico. El desafío del cambio climático se
basa, al menos en el estado actual del conocimiento científico y tecnológico en las
decisiones políticas relativas a los patrones de producción y consumo, cambios en los
hábitos diarios y la cooperación en ciencia y tecnología internacional. Este es
precisamente el campo que trata de comprender la perspectiva de la gobernabilidad:
cómo examinar la situación política, de organización, público y privado, a diferentes
niveles que determinan cómo las políticas se han diseñado, aprobado y aplicado.
Como el cambio climático es un fenómeno global, que tiene tanto determinantes como
consecuencias locales, requerirá de alguna forma de articulación de la agenda
colectiva global, regional y nacional. Para ello es necesario que sea imposible separar
los regímenes de gobierno interno, los mecanismos emergentes de la gobernanza
global, la regulación de los caudales ambientales y la gobernabilidad. En otras
palabras, ya que no hay más que pensar en la sociedad local, el estado-nación y la
economía nacional disociarse del proceso de la globalización y el nuevo orden
mundial.
En tal sentido, Oran Young sostiene que para que las instituciones de protección del
medio ambiente sean más eficaces en sus decisiones y en el objeto de su regulación
deben cumplir con algunas condiciones. En primer lugar, obtener transparencia. En
segundo lugar, adoptando mecanismos de toma de decisiones colectivas que pueden
defender el interés colectivo por sobre los particulares. En tercer lugar, generando
normas de cambio al interior de la institución para adaptarse a los cambios en el
entorno externo, y no perder el foco. En cuarto lugar, que las partes sean capaces de
aplicar sus decisiones. En quinto lugar, que los mecanismos de decisión, la
distribución del poder entre los participantes no sea tan desequilibrada como para
permitir la formación de voluntades hegemónicas individuales. En sexto lugar, la
eficacia de las instituciones aumenta en proporción directa al grado de
interdependencia e interacción entre sus miembros, lo que les permite tomar
represalias contra los transgresores en forma persuasiva.
Con ello, se reflota la idea de establecimiento de alguna forma de “sociedad
internacional” donde convive la idea de anarquía con ciertos elemento de orden (orden
anárquico), es decir la aceptación de ciertas normas e instituciones comunes que se
13
Abranches, Sérgio, “Clima, Governança e Democracia: fundamentos domésticos da governança global do clima”, http://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br Instituto Fernando Henrique Cardoso, 2008. Pág. 3.
han creado para que ejerzan cierta regulación entre los sujetos y actores
internacionales.
Esta sociedad internacional nos llevaría a un orden internacional, basado en un
sistema de reglas y expectativas establecidas entre estados. Dichas reglas y
expectativas conformarían el orden internacional; en palabras de Bull, la “forma
habitual de actuar que sustenta los objetivos básicos de una sociedad de estados, o
sociedad internacional”14. Para el autor, la supervivencia de la propia sociedad de
estados, la independencia de los estados individuales que la componen y la paz serían
los objetivos básicos del orden internacional, entendido, como hemos visto, como
modelo de regularidad de la vida social.
Hacia una agenda positiva: la posibilidad de pensar el cambio climático como la
posibilidad de otorgar bienes públicos
Si bien el concepto de bien público admite varios posibles significados, no es este el
ámbito para su discusión. Nos alejaremos un poco de la visión tradicional, en la que un
bien público es aquel que pertenece o es proveído por el Estado. En este caso, al ser
imposible que un Estado (por más poderoso que fuera) sea el proveedor de las
condiciones ambientales que eviten las consecuencias negativas del cambio climático,
consideramos más importante centrarnos en la idea, ya conocida, de un bien público
como un bien que está disponible a todos y del cual el uso por una persona no
substrae del uso por otros.
En este sentido, el desarrollo sustentable significa conservar el capital ecológico a
escala global, así como los bienes públicos que éste ofrece: estabilidad climática,
biodiversidad, recursos naturales, disponibilidad de agua, calidad del aire, equilibrio
hidrológico, y, en general, factores de los cuales depende el bienestar de ciudadanos
y, por ende, de los estados.
Como señala un informe editado por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, “..:A medida que avanza la integración mundial, los objetivos de política
nacional - como los de salud pública, crecimiento económico o protección del medio
ambiente- están sujetos cada vez más a las fuerzas internacionales. A fin de alcanzar
sus metas nacionales, es preciso que los gobiernos recurran cada vez más a la
cooperación internacional para lograr algún grado de control sobre las fuerzas
transfronterizas que afectan a sus pueblos. Es entonces lógico que las consultas
internacionales en esferas tan diversas como el comercio, las finanzas, la eliminación
14
Bull, Hedley, .The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Londres, Macmillan, 1995
(1ª edic. 1977).Pág. 7.
de residuos, la seguridad alimentaria y la población hayan atraído un mayor interés
hacia las políticas y las acciones nacionales. Por consiguiente, hay una amplia
justificación de un enfoque más sistemático e integrado de la cooperación
internacional. Para lograrlo, la formulación de políticas nacionales e internacionales
debe constituir un proceso sin solución de continuidad, donde los expertos en los
temas se transformen en diplomáticos y los diplomáticos agreguen conocimientos
técnicos especializados a sus aptitudes15.…”.
Un ejemplo del cambio en el cálculo costo – beneficio de los actores al considerar al
tema ambiental como un bien público es el caso de la PAC de la Unión Europea, en el
que se prevé “…remunerar a los agricultores por la producción de esos bienes
públicos ambientales. Si bien, eso no es del todo así y de lo que en realidad se trata es
de compensar el lucro cesante, es decir no se paga por las externalidades que el
agricultor genera, sino por los beneficios a los que renuncia por producir menos y a
pesar de ello no abandonar la actividad agraria16…”.
Por ello, el gran desafío de los organismos internacionales encargados de este tema (y
por ende de los Estados que los componen) es el de generar políticas cuyos
resultados (ya sea en la disminución de las emisiones, el acuerdo sobre el manejo de
las consecuencias negativas del cambio climático, etc.) sean apoyados por los
actores que más responsabilidad tienen en las causas de este fenómeno,
independientemente de los beneficios que pueden obtener en el corto plazo. Esta
política no se daría por altruismo ni por la resignación sin más de la opción de obtener
pocas ganancias relativas (en relación a otros actores que pueden aparecer, en
principio, como los más favorecidos) siendo los que más aportan, sino por el hecho de
que las pérdidas que pueden llegar a enfrentar en caso de no actuar coordinadamente
serían demasiado costosas.
Un caso concreto: El Ártico y sus implicancias para las grandes potencias
La nueva situación
El Ártico nos advierte de manera elocuente de impactos climáticos que afectarán a
todo el mundo. En pocos años, quizás se pueda llegar en barco hasta el Polo Norte sin
encontrar obstáculo alguno. Es muy posible que para 2030, el hielo prácticamente
haya desaparecido de esta región del planeta.
15
Inge Kaul, Isabelle Grunberg y Marc A. Stern (eds).Bienes Públicos Mundiales Cooperación internacional en el siglo XXI., Nueva York Oxford Oxford University Press 1999. Pág. 33. Disponible en http://www.undp.org/globalpublicgoods/Spanish/Spsum.pdf 16
Burguillo Cuesta, Mercedes: La revisión intermedia de la PAC y el desarrollo rural sostenible, en Boletín Económico de ICE, N° 2831 del 17 al 23 DE enero de 2005.
El descongelamiento del Ártico, podría transformar a esta zona en un área de futuros
conflictos internacionales. Vale recordar que uno de los principales agentes en esta
zona es Rusia quien está llevando adelante una nueva política hacia la región. En ésta
se destacan los grandes intereses implicados desde el punto de vista económico
(principalmente los recursos naturales) y de seguridad.
Los países vecinos acordaron en 2008 resolver sus disputas territoriales de forma
pacífica, pero el diálogo entre rusos, canadienses, estadounidenses, daneses y
noruegos se presenta complejo, de cara a los lucrativos recursos que alberga el
territorio. Junto a las inmensas reservas de petróleo y gas, otras considerables
reservas de oro, diamante, cinc, hierro y carbón se presumen bajo el hielo eterno del
Ártico.
Los cambios en el Ártico están abriendo expectativas acerca de la toma de posición de
las diversas potencias internacionales para controlar los recursos allí ubicados. En
este sentido, es previsible que la lucha por los recursos vaya pasando
progresivamente a un primer plano en el ámbito internacional, marcada por la
singularidad de que esta zona no está controlada por ningún país. Como señala
Sánchez Andrés se debe destacar que “… Rusia es el país que tiene mayor
proyección en el Ártico y, por tanto, el mayor beneficiario de los cambios climáticos en
esa zona (por lo que) su conducta resulta esencial para comprender cuál será el futuro
geopolítico de esta área que se encuentra en pleno proceso de apertura y que
constituirá en el futuro una nueva zona de disputa en el tablero geopolítico…”17.
La base de la política de la Federación Rusa hacia la región se puede encontrar en la
Doctrina Marítima de la Federación Rusa hasta el año 2020, aprobada en 2001, donde
se destaca la necesidad de definir más claramente el espacio marítimo y del lecho del
Ártico, al tiempo que se puso de manifiesto la necesidad de aprovechar los recursos
económicos de la zona, en especial los energéticos y la ruta marítima del Norte. La
misma se complementa con los “Fundamentos de la política estatal de la Federación
Rusa en el Ártico hasta el año 2020 y con una perspectiva ulterior”, publicados en
2009.
De estos documentos se desprenden tres grandes intereses:
Recursos naturales donde se reconoce en especial las grandes reservas de
hidrocarburos existentes, y se especula con la existencia de recursos minerales
y la posibilidad de desarrollar la pesca.
17
Sánchez Andrés Rusia y la geoestrategia del Ártico, Real instituto Elcano, Área: Seguridad y
Defensa - ARI 63/2010, 06/04/2010. . Pág 1
Transporte donde se apuesta por crear un espacio único ártico e integrado con
el resto del país. Además se deben considerar las nuevas rutas marítimas a las
que se tendría acceso.
Seguridad: ligado a la defensa de la frontera norte del país. Se debe destacar
que Moscú rechaza la militarización del Ártico, aunque admite la necesidad de
desarrollar tareas de vigilancia y patrullaje. En este sentido, a mediados de
2008 se decidió, en primer lugar, restablecer el sistema de patrulla con barcos
militares en el Ártico, que había cesado 15 años antes y, en segundo lugar, se
decidió iniciar la renovación de su flota militar en el Ártico, que debería
presentar una nueva situación en 2016 18.
Pero, como es lógico, otros países consideran estratégica esta región. Tanto los
Estados Unidos como Canadá también comienzan a desplegar sus acciones desde
una consideración geopolítica. De allí el creciente por aprovechar ventajas a la vez de
mayores preocupaciones ante posibles avances de otros estados.
Como señalan Ebinger y Zambetakis, “…en agosto de 2009 el gobierno de Obama
aprobó el Plan de Administración Pesquera del Ártico para evitar la expansión de la
pesca comercial en aguas del Ártico expuestos por el derretimiento del hielo- un área
de aproximadamente 150.000 millas náuticas cuadradas. El impacto del movimiento
de las poblaciones de peces existentes y la introducción de nuevas especies que
tradicionalmente se encuentran en aguas más al sur todavía no se ha evaluado
plenamente, pero la determinación del impacto de esta nueva dinámica en el
ecosistema frágil será una condición previa necesaria para la gestión eficaz de toda la
pesca comercial que se puede permitir en el futuro. La eficacia global del Plan
depende en parte de que otros estados sigan el ejemplo del Ártico, como el
mantenimiento del derecho a la carrera a estos caladeros de reciente acceso, sin una
estructura de gestión sostenible en su lugar podría agotar las poblaciones de peces
mucho antes de lo que es muy apreciado. …”19.
En este contexto se actualiza el debate acerca de la necesidad de Estados Unidos de
firmar la Convención de la Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982
(UNCLOS por su sigla en inglés). En este debate se han reacomodado las piezas: ha
traído a la industria del petróleo, a los militares y a la comunidad ambiental en el
mismo lado del debate. Estos grupos se dan cuenta que sin marcos jurídicos estables
que no habrá exploración de petróleo y gas, y esto irá en detrimento de la seguridad
18
Sánchez Andrés, Rusia y la geoestrategia del Ártico, Real instituto Elcano, Área: Seguridad y
Defensa - ARI 63/2010, 06/04/2010. Pág. 5 19
Ebinger, Charles k. y Zambetakis, Evie; The geopolitics of Arctic melt , International Affairs 85: 6 (2009) 1218-19.
energética de los Estados Unidos. Asimismo, se busca garantizar, en el marco de la
Convención, el liderazgo naval al proteger el derecho a patrullar esa región.
Formas de cooperación
Más allá de la normativa internacional, la mayor instancia de cooperación inter estatal
es el Consejo Ártico, fundado en 1996, el que no es una organización internacional
con una constitución formal y legal, sino más bien un foro internacional para fomentar
la cooperación y la colaboración en temas del Ártico. Cabe recordar que durante las
deliberaciones en las que se formó la organización, tanto Estados Unidos como los
otros países no están de acuerdo con la idea de ceder soberanía ni de incluir en el
mandato el Consejo el examinar las cuestiones de seguridad. Los Estados miembros
están satisfechos de que, dentro de sus límites bien definidos, el sistema sirve como
un buen foro para la expresión de sus opiniones y preocupaciones en un contexto
donde la mayoría de los miembros del Consejo dan cuenta de que el Ártico está
cambiando rápidamente y que una mayor cooperación en cuestiones de interés
transfronterizo debe ser cultivada.
Asimsimo, la Declaración de Ilulissat20 firmado el 28 de mayo de 2008, hace hincapié
en que la Convención es un compromiso de las cinco naciones del Ártico circumpolar,
en la que expresan que no hay necesidad de un nuevo régimen jurídico internacional.
Por último, el Grupo de Trabajo de Evaluación del Transporte Marítimo el Ártico
(depndiente del Consejo), señala que los Estados árticos deben formular un
instrumento armonizado de búsqueda y rescate que implica la puesta en común sus
recursos financieros y técnicos para afrontar los retos de la región. La evaluación
también incluye recomendaciones sobre las normas de la construcción naval
armonizado y obligatorio para los buques que navegan las aguas del Ártico, en
cooperación con la Organización Marítima Internacional (OMI), mejorar la
infraestructura de navegación, incluyendo cartas de navegación y sistemas de
comunicaciones, el desarrollo de un sistema armonizado de directrices sobre la
exploración de petróleo y gas; y transferencia de tecnología para responder a los
accidentes ambientales en las difíciles condiciones del Ártico.
Comenzando por investigaciones de carácter científico, sumado a intereses
comerciales y económicos derivados de la posibilidad de la explotación de recursos
naturales (principalmente a los ligados a lo extracción de aquellos que sirven para la
20
La Declaración de Ilulissat en el marco de la Conferencia del Océano Ártico en Ilulissat, Groenlandia, se
debatió, el cambio climático, el medioambiente marino, la seguridad marítima y la división de
responsabilidades en caso de emergencia si se abran más rutas marítimas.
provisión de energía), las diferentes agendas se van sumando a la complejidad y la
relevancia de que los actores le dan a esta región.
En este sentido, el temor por la denominada “militarización del Ártico” se reconoce a la
vez como una opción a disposición de los estados de la región (en pos de la defensa
de sus intereses) como un límite a las actuales políticas, ya que significaría tomar la
decisión inequívoca de escalar el conflicto.
¿Hacia posibles soluciones?
Una de las principales características, que constituye una fuente de conflictos, es que
en el océano Ártico, al no estar dividido jurisdiccionalmente entre países, no existen
normas asumidas generalmente para establecer las fronteras. De hecho, entre los
propios países vecinos existen problemas acerca de la ubicación de su frontera
limítrofe.
Rusia sólo reconoce como miembros de la zona ártica a aquellos que tienen zonas
económicas exclusivas y plataformas continentales en el Ártico, es decir, a Rusia,
Canadá, Estados Unidos, Noruega y Dinamarca. A este respecto quedan excluidos
Islandia, Finlandia y Suecia. Se debe señalar que la exclusión de parte de estos
países deja a la Unión Europea en una situación de debilidad negociadora respecto a
la reivindicación de jurisdicciones en el Ártico.
No obstante ello, la falta de legislación y de asignación de partes del Ártico a países
deja la puerta abierta a que gobiernos ajenos a la zona traten de implicarse en el
reparto futuro de esta área. Entre estos países se encuentran China, Japón, Corea del
Sur y Alemania, aunque también la India y Brasil. Sin embargo, los países con
territorios ubicados en el Ártico se resisten a que otros ajenos puedan acceder a esta
zona.
En un futuro breve es previsible que se acentúen las tensiones entre los países
limítrofes del Ártico. En primer lugar, aparecerá una lucha por la definición de las
fronteras de demarcación entre los diversos países vecinos afectados, agravadas por
la pretensión de países alejados geográficamente de acceder a los recursos de la
zona. En segundo lugar, los conflictos corresponderán a cómo extraer los recursos.
Previsiblemente las tensiones no acabarán en confrontaciones abiertas y asistiremos
durante los próximos años a una toma de posiciones entre los diversos países
implicados. No obstante, la aceleración en la descongelación del Ártico puede poner
de manifiesto la existencia de recursos que estimulen las hostilidades abiertas entre
los países vecinos de esta zona.
Pero también hay lugar para acciones cooperativas. Se espera que Rusia y Estados
Unidos inauguren en el corto plazo un parque natural en la región de Beringia, que
ocupará 1,8 millones de hectáreas de la península rusa de Chukotka, así como de la
vecina península de Seward, en Alaska. Se espera que este espacio contribuya a la
preservación los recursos naturales y arqueológicos de la región, y supondría una
nueva plataforma para emprendimientos conjuntos como el ecoturismo.
Esta incipiente matriz de cooperación no depende solamente de la buena voluntad de
los gobiernos, sino que tiene bases institucionalizadas. El proyecto del parque
internacional de Beringia se remonta a 1990, cuando los entonces presidentes de la
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (U.R.S.S.), Mijaíl Gorbachov, y Estados
Unidos, George Bush, acordaron cooperar en cuestiones medioambientales.
Asimismo, la base de esta alianza se remonta a la época de la Guerra Fría, ya que
pueden encontrarse en el acuerdo soviético-estadounidense del 23 de mayo de 1972,
con el que ambos países se comprometieron a diseñar una estrategia conjunta para
preservar los ecosistemas de sus regiones del Ártico.
Estos antecedentes aparecen como muy relevantes toda vez que esta problemática
puede repetirse en otras regiones como la Antártida.
Conclusiones
La agenda a enfrentar con vista a la gobernanza sustentable es desafiante, compleja y
difícil. Para poder dar cuenta de ello, aparece como ineludible la consolidación de
regímenes internacionales que aborden de manera eficaz esta temática.
Krasner nos recuerda que “los regímenes internacionales son principios, normas,
reglas y procedimientos de toma de decisiones, explícitos e implícitos, en torno a los
cuales las expectativas de los actores convergen en un área determinada de las
relaciones internacionales21”.
Esta definición da por supuesta la necesidad de una conjunción de expectativas
convergentes y pautas de comportamiento. Por el momento, los acuerdos
institucionales que se dan en esta área tienen las siguientes características:
Si bien no tienen capacidad de imponerse sobre los estados, la pertenencia a
los mismos generan altos costos de ignorar las resoluciones de las
instituciones, o de abandonar un régimen.
21
Krasner , Stephen: “Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables,” en Stephen Krasner (edt.) International regimes, Ithaca: Cornell University Press, 1983, p. 2..
Durante la permanencia y funcionamiento de este régimen, los costes de
aprendizaje y de coordinación (necesarios para superar los problemas de
acción colectiva) generan un incentivo para permanecer.
Proveen de un sistema de valores, símbolos y formulaciones normativas que
modifican las percepciones y la propia definición de los intereses de los
Estados y, por consiguiente, orientan su comportamiento.
Como resulta bastante claro, esto aparece como insuficiente. Por una parte, está
aumentando el poder de una serie de nuevos actores, entre los que destacan desde
las empresas multinacionales hasta las ONG.
En cuanto al funcionamiento interno, los mecanismos para hacer responsables a los
actores trasnacionales se siguen basando en los estados, los que demostraron ser
ineficaces en esta tarea. Nuevas herramientas y mecanismos son necesarias a todos
los niveles para hacer que los actores trasnacionales asumen su responsabilidad,
rinden cuentas y transparentan su quehacer ante los individuos y comunidades que
afectan. Esto no hace más que dificultar la existencia de “accountability” en estos
organismos. Es decir, no está claro quién debe rendir cuantas a quien.
Para enfrentar las consecuencias del cambio climático, la tarea de crear un sistema de
gobernanza global más responsable aparece como un imperativo urgente. La primer
cuestión es acerca de la participación de actores no estatales en los procesos de toma
de decisiones (especialmente en temas como el aquí tratado que tiene un fuerte
impacto global). La segunda es la posibilidad efectiva de control sobre los mismos.
Para ello aparece como imprescindible que el análisis geopolítico que los estados
hacen del cambio climático promueva las soluciones cooperativas y abarcativas de la
totalidad de la problemática, aunque ello signifique “resignarse” a pensar en términos
de minimizar los costos de este fenómeno, lo que en el largo plazo sería una situación
de ganancia absoluta para todos los participantes. Por el contrario, la implementación
de acciones unilaterales en búsqueda de la maximización (mayor aprovechamiento de
las ganancias relativas) podría resultar en un boomerang, toda vez que estas acciones
podrían profundizar el problema y con ello se generarían situaciones de “pierde-
pierde”, es decir una situación de pérdida absoluta por parte de todos los estados.
Si pensamos la estabilidad climática como un bien público a ser obtenido de manera
cooperativa por los diferentes Estados, los outputs de esta agenda son relativamente
independientes de quien tiene más poder, lo que es un cambio radical a la hora de
pensar en términos geopolíticos el cambio climático.
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