ARGENTINA: CRISIS, INSTITUCIONES Y CRECIMIENTOtamos saliendo de una crisis financiera...

ARGENTINA: CRISIS, INSTITUCIONES Y CRECIMIENTO

ARGENTINA: CRISIS, INSTITUCIONES Y CRECIMIENTO

Conferencias FIEL 2003

40 aniversario

TOMO II

FUNDACION DEINVESTIGACIONESECONOMICASLATINOAMERICANAS

Impreso en la ArgentinaHecho el depósito que marca la ley 11.723

© Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, 2004

Córdoba 637, 4º pisoBuenos Aires, ArgentinaTel.: 4314-1990/7178

ISBN: Obra completa: 987-9329-15-5Tomo 1: 987-9329-16-3Tomo 2: 987-9329-17-1

Derechos reservadosProhibida su reproducción total o parcial

TOMO I

Introducción ...................................................................................... 1

Primera ConferenciaRecuperación y crecimiento después de la crisis

Roberto Lavagna. Conferencia de apertura ......................................... 7Comentarios y respuestas ................................................................. 13

Panel I. Lo que dejó la crisis y el debate sobre la reconstrucción institucional

Daniel Artana ¿Qué aprendimos de la crisis y qué desafíos nos esperan? ................................................................................ 19

Daniel Heymann................................................................................ 29Carlos Rodríguez. El abandono de la convertibilidad:

ni hiperinflación ni crecimiento..................................................... 51Julio Nogués. Instituciones internacionales, negociaciones

y exportaciones............................................................................. 61

Panel II. De la recuperación al crecimiento

Bernardo Kosacoff ............................................................................. 73Marcela Cristini ................................................................................. 91Adolfo Sturzenegger ........................................................................... 95Víctor Elías........................................................................................ 101Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 111

ÍNDICE

Sesión especial. El Consenso de Washington

John Williamson................................................................................ 117Comentarios y respuestas .................................................................. 125

Panel III. Elecciones y economía: análisis del contexto político

Rosendo Fraga................................................................................... 131Mariano Grondona............................................................................. 135Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 141

Panel IV. Elecciones y economía: las propuestas económicas de los partidos políticos

Pablo Challú...................................................................................... 147Pablo Rojo ......................................................................................... 153Manuel Solanet.................................................................................. 159Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 165

Segunda ConferenciaEquilibrio fiscal, deuda y ajuste macroeconómico

Panel I. Desórdenes fiscales y performance macroeconómica

Daniel Artana. El desafío fiscal de la Argentina .................................. 181Martín Anidjar. Solvencia soberana e instituciones fiscales:

algunas ideas ............................................................................... 193Gustavo Cañonero ............................................................................. 203Julio Piekarz. Sustentabilidad financiera de la deuda pública:

una contribución a la estabilidad macroeconómica ....................... 215Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 223

Panel II. La cuestión de la deuda

Miguel Kiguel..................................................................................... 231Federico Sturzenegger........................................................................ 241Daniel Marx. Reestructuración de la deuda soberana: “el caso

argentino”..................................................................................... 249David Sekiguchi................................................................................. 261Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 269

Sesión especial. Equilibrio fiscal, deuda y ajuste macroeconómico

Ricardo López Murphy ....................................................................... 279Comentarios y respuestas .................................................................. 289

VIII FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

Sesión especial. La crisis de los mercados emergentes y el mercado financiero internacional. Lecciones de la crisis argentina

Guillermo Calvo. Crisis y creces: del traspié a la esperanza ................ 297Comentarios y respuestas .................................................................. 311

Panel III. La macro después de la elecciones

Ricardo Arriazu ................................................................................. 319Alberto Ades ...................................................................................... 335Roque B. Fernández........................................................................... 347Fernando Navajas .............................................................................. 355Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 365

TOMO II

Tercera ConferenciaEl sistema financiero, la política social y los servicios públicos

Panel I. El sistema financiero y la reconstrucción del ahorro en la Argentina

Tomás Baliño. El contexto mundial y la banca argentina.................... 375Pedro Pou .......................................................................................... 387Juan Andrés Fontaine. Después de la catástrofe: ¿cómo se levantó

Chile?........................................................................................... 419Mario Vicens...................................................................................... 435Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 443

Panel II. Los ciclos económicos y el diseño de la política social

Juan Luis Bour y Nuria Susmel. Regulación laboral y ciclos de empleo. Notas sobre la experiencia argentina 1964-2003 ........................... 451

Leonardo Gasparini. Pobreza y política asistencial en la Argentina ............................................................................. 461

Gustavo Márquez. Relocalización y políticas de empleo....................... 469Francisco Ferreira. La reforma de la política social en Brasil:

una discusión............................................................................... 477Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 487

Sesión especial. La política económica en momentos de crisis

Arnold Harberger. Políticas económicas bajo estrés ............................ 495Comentarios y respuestas .................................................................. 505

ÍNDICE IX

X FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

Panel III. Problemas y perspectivas de los servicios públicos en la Argentina

Santiago Urbiztondo. La reconstrución institucional: los servicios públicos después de 2002 ......................................... 511

Pablo T. Spiller. Tratados bilaterales de protección al inversor: ¿costo o beneficio?........................................................................ 519

Diego Petrecolla. Elementos que se deben tener en cuenta en el diseño de una tarifa social .................................................... 527

José A. Gómez Ibánez. La reacción contra las empresas de servicios públicos..................................................................... 539

Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 547

Cuarta ConferenciaEconomía y sociedad: ¿dónde estamos y hacia dónde vamos?

Juan Luis Bour. Conferencia de apertura. Los 40 y las 40.................. 553

Panel I. Política y sociedad en la Argentina

Roberto Cortés Conde ........................................................................ 565Ezequiel Gallo.................................................................................... 571Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 575

Panel II. Economía e instituciones en la visión de ex economistas de FIEL

Juan Carlos de Pablo. El valor de los conocimientos específicos .................................................................................... 585

Martín Lagos. Rasgos socioculturales, liderazgos, educación y crecimiento: algunas observaciones e hipótesis sobre el caso argentino .......................................................................... 593

José María Dagnino Pastore. El salto adelante: retorno a las fuentes................................................................................. 603

Enrique Szewach. Apuntes del fracaso argentino................................ 611Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 619

Sesión especial. América latina y la Argentina ante la inexorable globalización

Sebastián Edwards ............................................................................ 625Comentarios y respuestas .................................................................. 635

Panel III. La óptica de los principales socios de la Argentina

Vittorio Corbo. La óptica de Chile....................................................... 641Ernesto Talvi. Globalización financiera y desempeño

macroeconómico en América latina ............................................... 653Comentarios y respuestas de los expositores ...................................... 675

Panel IV. La Argentina en el análisis de los think tanks

Daniel Artana. ¿Cómo pasar de la recuperación al crecimiento? ......... 685Jorge Avila. Importación de instituciones ........................................... 697Miguel Ángel Broda. Con la economía argentina hay mucho

más margen para el optimismo en el corto que en el mediano plazo ............................................................................................ 707

Pablo Guidotti ................................................................................... 733Guillermo Mondino. En busca de la agenda perdida ........................... 747

ÍNDICE XI

TERCERA CONFERENCIA

El sistema financiero, la política social y los servicios públicos

Buenos Aires, 26 de agosto de 2003

PANEL I

El sistema financiero y la reconstruccióndel ahorro en la Argentina

INTRODUCCIÓN

Hablaré de un tema que puede parecer algo alejado de la realidad argen-tina de todos los días. En el Fondo Monetario Internacional no me ocupo detemas argentinos sino de sistemas financieros en distintas partes del mun-do, pero creo puedo aportar aquí una visión sobre las transformaciones queestán ocurriendo en la banca a nivel mundial y que vale la pena tener encuenta en un momento en el que la Argentina deberá hacer un enorme es-fuerzo para reconstruir el sistema financiero. Comentaré cómo se está trans-formando la banca a nivel internacional y las lecciones que han dejado lascrisis financieras que han sucedido en el mundo. Si bien en la Argentina es-tamos saliendo de una crisis financiera particularmente profunda, éstas noson privilegio argentino sino un fenómeno expandido que ha afectado no sóloa economías en desarrollo sino también a países desarrollados.

OBJETIVOS

Supongo que el objetivo que estamos buscando –o debería buscarse– es te-ner una banca fuerte, competitiva, integrada en el mundo y que contribuya aldesarrollo del país. Este tema merece hoy en día bastante discusión en distin-tos foros. El grupo de los 20, por ejemplo, está en estos momentos intentandoextraer lecciones de las experiencias sufridas en los últimos años. Bancascompetitivas y fuertes entonces, que puedan resistir las vulnerabilidades queexisten en las economías mundiales y que los sistemas financieros reciben, encierta forma, como caja o absorbente de shocks entre distintas partes de laeconomía competitiva para que sea eficiente; integrada en el mundo porque ve-mos que las economías que están creciendo son aquellas que están integradasa nivel global con una participación cada vez mayor en el comercio.

TOMÁS BALIÑO*

EL CONTEXTO MUNDIAL Y LA BANCA ARGENTINA

* Fondo Monetario Internacional.

FACTORES DE TRANSFORMACIÓN EN LA BANCA MUNDIAL

¿Qué factores han afectado la transformación de las bancas? Las crisis fi-nancieras que han dado muchas lecciones; la integración económica, tene-mos grandes espacios que se han creado en las economías, por ejemplo Eu-ropa, tenemos ahora aquí el efecto del NAFTA en el norte de América; elcambio tecnológico, por ejemplo Internet, que ha ayudado a que se desdibu-jen las fronteras entre países y aparezcan nuevas posibilidades de hacer ne-gocios que antes no existían o que eran mucho más costosas. Vemos tam-bién que se están desdibujando las barreras entre los intermediariosfinancieros, por ejemplo, el traspaso de créditos del sector bancario a otrossectores financieros, en particular, las compañías de seguros. Eso tambiéntiene algunas implicancias en el campo regulatorio para poder evitar que ha-ya arbitraje, que los riesgos se trasladen no desde el punto de vista de la efi-ciencia a donde mejor pueden ser soportados, sino que se muevan a causade ventajas o desventajas de tipo regulatorio. Eso puede causar evidente-mente problemas de vulnerabilidad. Vemos también que aparecen mercadosde financiación directa, empresas grandes que ya no precisan recurrir a losbancos sino que colocan sus propios papeles en el mercado. Esto que es im-portante en las economías desarrolladas también lo estamos viendo en otraseconomías quizá no tan desarrolladas, por ejemplo el caso de México con elNAFTA; varias empresas mexicanas colocan ahora papeles fuera del país enforma directa. Otro factor que es una transformación es el auge de los ins-trumentos derivados. Por un lado son beneficiosos en cuanto a que ayudana redistribuir el riesgo dentro del mercado, pero también hacen más comple-jo el análisis de solvencia de los distintos participantes.

CAMBIOS EN LAS OPERACIONES

¿Qué cambios vemos en las operaciones de los bancos? Uno es que lospréstamos están perdiendo importancia relativa como elemento de negociobancario con respecto a otras actividades. Buena parte de las carteras se es-tá titularizando, lo que facilita que se puedan hacer paquetes y recolocarlas,es decir, el banco actúa más como originador de crédito que como proveedorúltimo de la financiación. Había mencionado anteriormente la mayor finan-ciación directa de empresas, también la internalización de operaciones y losnuevos instrumentos derivados. Esto afecta a muchos países, por ejemploAlemania, donde existía lo que se denomina “house bank” que era el bancoprincipal de una empresa. Este banco se ocupaba de monitorear el compor-tamiento de esta empresa y luego conseguía el resto de la financiación. Estoestá perdiendo importancia, está habiendo una relación un poco más distan-te, pero también más competitiva.

Vemos en el gráfico 1 este mismo fenómeno: los intereses cobrados hanperdido relevancia como porcentaje de los ingresos bancarios en los paísesde la OCDE, en cambio otros ingresos están ganando mayor importancia.

376 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

FUSIONES Y COMPRAS DE BANCOS

En el cuadro 1 utilicé datos de un estudio realizado en Europa, donde seobserva un gran proceso de fusión y compra de bancos. Esto está sucedien-

TOMÁS BALIÑO 377

GRÁFICO 1INTERESES COBRADOS Y OTROS INGRESOS BANCARIOS

EN PAÍSES DE LA OCDE1

(Porcentaje del ingreso bruto)

Nota: 1. Incluye Alemania, Bélgica, Canadá, España, Estados Unidos, Francia, Italia,Países Bajos, Reino Unido y Suiza.Fuente: OCDE

Argentina

50

200

350

500

1990 92 94 96 99 2001

Ecuador

50

200

350

500

1990 92 94 96 99 2001

Indonesia

50

200

350

1990 92 94 96 99 2001

México

50

200

350

1990 92 94 96 99 2001

Depósitos Préstamos

CUADRO 1CAMBIO DE ESTRUCTURAS BANCARIAS

FUSIONES Y COMPRAS DE BANCOS EUROPEOS

1990 1999 Total

Nacional/bancarias 51 181 1436 (56%)Nacional trasbancaria 25 59 519 (20%)Trasnacional/bancaria 24 52 435 (17%)Trasnacional/trasbancaria 10 19 159 (6%)

Fuente: Gaspar, Hartmann y Sleijpen: The Transformation of the European FinancialSystem, pág. 56.

do en dos formas: por un lado, un movimiento de internacionalización, y porotro, un movimiento en el que los bancos compran o son comprados porotras instituciones financieras. La primera fila muestra las institucionesdonde los casos de fusiones se dan dentro de las fronteras y dentro de ban-cos; la segunda, muestra fusiones entre bancos y no bancos; la tercera, ban-cos a través de las fronteras; y la última es la combinación de los dos casos.Es decir, la consolidación es un fenómeno que está ocurriendo.

CONSOLIDACIÓN BANCARIA EN EUROPA

En el cuadro 2 también de países de Europa del mismo estudio, se obser-va lo que ha sucedido con el número de bancos, la reducción significativaque ha ocurrido en el número de entidades que existen.

LAS CRISIS BANCARIAS

Pasaré entonces a otro elemento importante que creo que tenemos quetener en cuenta en la Argentina. Las crisis bancarias han sido muchas, hantenido un alto costo fiscal y de pérdida del producto. A continuación presen-to algunos datos, algunos gráficos que muestran esta situación.


CUADRO 2CONSOLIDACIÓN BANCARIA EN EUROPA

Dinamarca Francia Alemania Italia España

Población (106)1990 5,1 58,0 79,4 56,7 38,91999 5,3 60,4 82,2 57,7 39,9

PBI (EUR 109)1990 118 1.009 1.483 727 3681999 176 1.405 2.153 1.242 649

Número de bancos1990 124 419 3.913 379 3271999 100 366 2.833 237 290

Número de sucursales (000)1990 2,9 26,1 39,6 14,7 35,51999 NA 26,1 40,9 24,0 39,1

Número de empleados (000)1990 55 440 664 331 NA1999 NA 394 723 311 NA

Fuente: Gaspar, Hartmann y Sleijpen: The Transformation of the European FinancialSystem, ECG, págs. 87-93.

TOMÁS BALIÑO 379

GRÁFICO 2COSTOS FISCALES DE ALGUNAS CRISIS

(Porcentaje del PBI)

Fuente: International Financial Statistics; World Economic Outlook y autoridades.

GRÁFICO 3PÉRDIDAS ESTIMADAS DE PRODUCTO EN ALGUNOS PAÍSES

PBI Tendencia PBI

Chile(Índice, 1970 = 100)

50100150200250300350400

1970 75 80 85 90 95 2000

Ecuador(Índice, 1987 = 100)

50

100

150

200

1987 89 91 93 95 97 99 2001

Finlandia(Índice, 1980 = 100)

50

100

150

200

1980 83 86 89 92 95 98 2001

Indonesia(Índice, 1986 = 100)

50

100

150

200

250

300

1986 89 92 95 98 2001

0 10 20 30 40 50 60

Noruega 1987-1989 2

Suecia 1991-1993

Finlandia 1991-1993

México 1994-1995 1

Corea 1997-2000

Tailandia 1997-2000

Indonesia 1997 en adelante

Costo bruto Costo neto




Tailandia(Índice, 1986=100)

50100150200250300350400

1986 89 92 95 98 2001

Turquía(Índice, 1989=100)

50

100

150

200

1989 92 95 98 2001

Estados Unidos(Índice, 1973=100)

50

100

150

200

250

300

1973 77 81 85 89 93 97 2001

Venezuela

(Índice, 1983=100)

50

100

150

200

1983 86 89 92 95 98 2001

PBI Tendencia PBI

Corea (Índice, 1986 = 100)

50

100

150

200

250

300

1986 89 92 95 98 2001

México(Índice, 1983 = 100)

Noruega(Índice, 1976 = 100)

Suecia(Índice, 1980 = 100)

5075

100125150175200

1983 86 89 92 95 98 2001

50

100

150

200

1976 80 84 88 92 96 200050

100

150

200

1980 84 88 92 96 2000

PBI Tendencia PBI

TOMÁS BALIÑO 381

GRÁFICO 6EVOLUCIÓN DE DEPÓSITOS Y PRÉSTAMOS EN ALGUNAS CRISIS

(Índice, enero 1990 = 100)

GRÁFICO 7EVOLUCIÓN DE DEPÓSITOS Y PRÉSTAMOS EN ALGUNAS CRISIS

(Índice, enero 1990 = 100)

Suecia

50

100

150

200

1990 92 94 96 99 2001

Tailandia

50

200

350

1990 92 94 96 99 2001

Turquía

50

100

150

200

250

1990 92 94 96 99 2001

Venezuela

0

50

100

150

200

1990 92 94 96 99 2001


Argentina

50

200

350

500

1990 92 94 96 99 2001

Ecuador

50

200

350

500

1990 92 94 96 99 2001

Indonesia

50

200

350

1990 92 94 96 99 2001

México

50

200

350

1990 92 94 96 99 2001


Los datos del costo fiscal no son triviales. Estos datos y cuadros formanparte de un estudio sobre las crisis sistémicas que publicará el FMI en sep-tiembre. Una cuestión que vemos es que las crisis han tenido duraciones va-riables, costos altos y en cierta forma su duración y costo son afectados porlas políticas que se han seguido.

Un problema particular que hemos notado también, y que ha afectado alos sistemas bancarios, es el problema de las burbujas especulativas. Una delas más conocidas es la de los precios de las propiedades en Japón, que lue-go de un período en que el precio de la propiedad subía de forma aceleradade repente hubo un gran colapso. El problema de las burbujas es que encierta forma se autoalimentan: cuando el precio de estos activos sube sudueño se vuelve mejor sujeto de crédito y presta más. No es ésa la única, te-nemos burbujas también de otro tipo, en el precio de las acciones, por ejem-plo, lo hemos visto hace poco con el caso de las burbujas de Telecom en losmercados en desarrollo. Un estudio reciente que se hizo muestra que el pre-cio de las acciones ha colapsado casi cada trece años después de la posgue-rra y causó pérdidas de PBI del 4 por ciento aproximadamente; el de las depropiedades lo ha hecho cada veinte años y causó pérdidas del PBI del 8 porciento; es decir, que el colapso de estas últimas ha sido más serio en cuantoa costo que el de las acciones.

Los gráficos 3 y 4 muestran las pérdidas estimadas de producto ocurri-das en algunos de los países cuando ha habido una crisis. Las áreas som-breadas son los períodos de crisis, y ahí la diferencia es entre la tendenciadel PBI y el PBI que realmente se dio.

Los gráficos 6 y 7 muestran la evolución de depósitos y préstamos en al-gunas crisis. Un elemento interesante es que en la mayor parte de las crisislos depósitos generalmente se recuperaron con mayor rapidez que los prés-tamos. Algunos piensan que puede suceder lo que se llama credit crunch,pero lo cierto es que muchas veces después de una crisis no hay muchosproyectos bancables que se presenten a los bancos, a veces puede ser unproblema de demanda y no de oferta, aunque también es cierto que los ban-cos después de estos episodios tratan de empezar a reconstruir su posición.

REACCIONES A LAS CRISIS

¿Qué lecciones sacamos de todas estas crisis que han sido episodiostraumáticos en buena parte del mundo? En primer lugar, debemos tratar debuscar vulnerabilidades en los sistemas financieros para anticipar por dón-de puede presentarse el problema. En este sentido por ejemplo, el FMI y elBM iniciaron hace unos cuatro años un programa de evaluación de los siste-mas financieros en el mundo. Es un programa voluntario al cual se han pos-tulado noventa de nuestros miembros y eventualmente esperamos que todosse postulen para poder recibir un análisis externo de dónde pueden aparecerdificultades en el futuro. Se buscan entonces las medidas para tratar de evi-tarlas o por lo menos moderar su amplitud y poder además tener indicado-res de alerta, lo que ha sido muy difícil conseguir. Uno de los problemas de


los indicadores de alerta es cómo calibrarlos. Primero, es difícil identificarcuáles son los indicadores, pero luego calibrarlos, porque uno debe tenercuidado de no hacer demasiadas falsas alarmas que pueden ser tan desesta-bilizantes como una crisis. Luego, hay que buscar mecanismos más eficien-tes para resolver las crisis. A veces puede haber cambios institucionales enla forma en que se organiza la supervisión, la regulación y los mecanismospara poder resolver las crisis. ¿Qué pasa cuando un banco tiene problemas?¿Quién ejerce como prestamista de última instancia? ¿Cómo se distribuyenlas pérdidas? Son cosas difíciles de hacer en mitad de la crisis cuando eltiempo realmente apremia.

LECCIONES DE LAS CRISIS

Las lecciones que podemos sacar es que cuando aparecen sistemas seriosde crisis hay que actuar rápida e integralmente, demorar o tratar de escon-der el problema (como el caso de Corea en el año 1997) generalmente lo quehace es agravar el problema, los bancos empiezan a jugar para resucitar, elbanquero ha perdido su capital y todo lo que pueda sacar es para él, porqueya no tiene nada, y eso crea problemas mucho más serios. Entonces los ban-cos descapitalizados deben ser recapitalizados, o de lo contrario hay quebuscar el modo de que salgan del sistema de la forma menos traumática po-sible. Es muy importante que el supervisor tenga los medios legales y recur-sos para intervenir prontamente.

Un problema muy sensible que ha sucedido en esto y que es hoy en díamotivo de atención a nivel del Comité de Basilea y demás, es el tema de laprotección de los supervisores. Es conocido en todo el mundo que los super-visores y los que deben actuar en medio de una crisis deben hacerlo a vecescon información imperfecta y con rapidez; no se puede dejar que la cosa seagrave. Muchas veces eso da lugar a que luego existan acciones judicialesque en cierta forma son un mecanismo que puede ser de hostigamiento yademás hagan demasiado conservadora la supervisión. Debe haber tambiénalgún mecanismo para proveer liquidez a los bancos solventes pero ilíqui-dos, aunque debo señalar que es fácil decirlo: distinguir entre bancos sol-ventes pero ilíquidos y bancos que son insolventes e ilíquidos, especialmenteen una crisis.

INNOVACIÓN EN REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN

El Acuerdo de Basilea II es una innovación. Está en estos momentos endiscusión para hacer los sistemas financieros más sensibles a riesgo. Haytambién mayor coordinación entre supervisores bancarios. A nivel nacionalse discute supervisión unificada, a nivel internacional están los foros decoordinación de supervisores, el foro de estabilidad financiera en el que seintercambia información. Hay un movimiento para mejorar la forma en quese gobiernan bancos y empresas, hay un impulso a la transparencia para

TOMÁS BALIÑO 383

que la gente sepa qué riesgo está asumiendo, supervisores y además todoslos que tienen algo que ver pueden decidir con información clara dónde es-tán parados. Hay además un énfasis en estándares y pautas internacionalespara evitar problemas de arbitraje y luego poder nivelar el campo de juegopara todo el mundo.

CONCLUSIONES

La conclusión es que tenemos los sistemas bancarios en todo el mundo enun proceso de transformación. El manejo del riesgo requiere cada vez mayorsofisticación de entidades y supervisores. La transparencia es una necesidadimperiosa, las burbujas y la dolarización requieren una atención especial. Ladolarización o sistemas dolarizados han mostrado que tienen problemas se-rios en cuanto a su vulnerabilidad a las corridas de depósitos. Hemos tenidocasos a través del Banco Río el año pasado. En Uruguay, en buena parte co-mo reflejo de la crisis argentina, hubo bancos que tenían una alta liquidez ytuvieron salidas de depósitos extraordinarias. No debe haber muchos casosen que se haya visto algo tan dramático y Uruguay no tenía un sistema deconvertibilidad, pero de todas maneras muestran que frente a las corridas tie-nen una vulnerabilidad bastante alta. La otra cosa es que las barreras entrelos países y entre los distintos segmentos han perdido importancia. Todas es-tas cosas evidentemente se agravan en el caso argentino, creo que con algu-nos factores, tenemos la crisis evidentemente, tenemos también la pérdida deconfiabilidad de los contratos, descapitalización de empresas y clientes, y porotro lado, creo que otro tema es el papel de la banca pública y su verdaderoestado financiero y qué rol va a cumplir en el futuro.

PRIORIDADES

Las prioridades de nuestro caso son restablecer la confianza en los contra-tos. Los bancos básicamente son un conjunto de contratos, es decir, los sis-temas financieros son promesas de un lado y del otro, si esas promesas valenpoco o pueden ser cambiadas por agentes extraños eso realmente hace el sis-tema mucho más costoso y conspira contra la bancarización. Es importanteacelerar la reestructuración de la banca y habría que ver cuál es la situaciónde la banca pública y cuál será su papel en el futuro, si será banca comercial,en cuyo caso debería competir en nivel de igualdad con el resto de los bancos,o si tendrá un papel de fomento como si fuera una dependencia pública, encuyo caso debe tener otros mecanismos de financiación. Es importante ade-más fortalecer aún más la supervisión bancaria, atender este problema quemencionaba en particular de la protección de los supervisores, analizar losmecanismos que tenemos para resolver bancos con problemas. Habrá queadecuar las regulaciones teniendo en cuenta la dolarización. Mucho se habíahecho aquí en la Argentina antes de la crisis, para eso hubo un gran progre-so en la supervisión hasta donde yo la conozco, ahora el problema que hay es


como la dolarización no es un fenómeno de los países industrializados, no esun problema muy común, los problemas especiales que presenta la dolariza-ción han sido demasiado analizados en foros de supervisores, por ejemplo, elComité de Basilea recién ahora está empezando a darle un poco de atención aeste tema y, finalmente, mejorar la transparencia de las instituciones finan-cieras y las empresas. Obviamente estoy hablando de lo que corresponde alsector financiero. Tener un programa macroeconómico que reestablezca con-fianza de cara al futuro es realmente importante porque evidentemente losnegocios financieros son hacia el futuro.

TOMÁS BALIÑO 385

I. ANTECEDENTES

En un país en el que el gobierno insiste sobre la necesidad de “construirun país normal”, quienes tuvimos responsabilidad en la construcción del sis-tema financiero de los noventa debemos comenzar el análisis de su recons-trucción por la revisión de los fundamentos de aquella política y del por qué“aquello” que se intentó construir terminó de la forma en que terminó.

Los sistemas financieros son proclives a crisis. Estas crisis pueden serocasionadas por problemas propios del sistema, como cuando existe una tasade interés sumamente elevada que deteriora la calidad de los activos de losbancos o cuando por falta de regulación y/o control, la calidad de la carteracrediticia es pobre; alternativamente, la crisis puede ser la consecuencia defactores exógenos que producen una corrida contra el sistema financiero. Enlos últimos treinta años se han vivido en la Argentina crisis de ambos tipos.

Sin embargo, el resultado fue siempre similar: los depositantes sufrieronuna fuerte pérdida de riqueza que fue transferida a favor de los tomadoresde créditos. Dado que los principales tomadores de crédito son el sector pú-blico y las grandes empresas, el sistema financiero argentino se constituyóen un instrumento que premiaba conductas reprobables de estos actores: lainconducta fiscal, por parte del sector público y la falta de una política deproductividad por parte de las empresas. Estas conductas derivaban en unalto endeudamiento con el sistema financiero doméstico, endeudamiento queal grito de “falta de competitividad” era eliminado vía una devaluación no an-ticipada, con el consecuente impacto inflacionario, negatividad de la tasa deinterés y transferencia de riqueza. La consecuencia de estas transferenciasde riqueza ha sido generar la desconfianza de los ahorristas en el sistema fi-nanciero, lo que ha llevado a una disminución en su tamaño de alrededor decasi el 50 por ciento del PBI en los años cuarenta a menos del 8 por ciento acomienzos de la década de los noventa.

PEDRO POU*

* Ex-Presidente BCRA.

Al diseñar el sistema cambiario y financiero, a comienzos de los noventa,se tuvieron en cuenta estos antecedentes y se procuró diseñarlo de tal formaque ofreciera las máximas garantías de que no se volverían a producir esasredistribuciones de riqueza y que –al eliminar este mecanismo de solución delos problemas– se induciría una cultura de la productividad, en el sector pri-vado, y del equilibrio fiscal, en el sector público.

Con este objeto se sancionó la Ley de convertibilidad (1991) que suspen-día todas las indexaciones, volviendo al nominalismo, al mismo tiempo quepermitía el libre uso de monedas extranjeras, con la condición de que loscontratos pactados en una moneda debían ser satisfechos en la misma mo-neda.

Asimismo, se estableció una paridad uno a uno con el dólar estadouni-dense, obligando al Banco Central a mantener reservas por la totalidad de labase monetaria. En este marco, la decisión de la gente –que tantas veces ha-bía sido estafada en sus tenencias de pesos– llevó a desarrollar un sistemafinanciero bimonetario, donde los créditos de corto plazo eran en pesos y losde mediano plazo eran en dólares. Los depósitos que tenían como funciónser medio de pagos estaban básicamente en pesos, mientras que los que re-presentaban ahorro estaban en dólares.

Este sistema bimonetario atenuaba el riesgo de un cambio de la distribu-ción de la riqueza por vía de la devaluación –al eliminar el incentivo del go-bierno y de las empresas de licuar sus pasivos vía una devaluación–. El cos-to de salida de la convertibilidad se hacía suficientemente elevado como paraforzar al gobierno a buscar remedios alternativos antes de intentar defraudarnuevamente a la gente.

De esta forma se pretendía promover una cultura de la productividad(pues se eliminaba la posibilidad de que las empresas acumularan déficit enlos bancos y luego lo eliminaran vía devaluación, dejando como única formade solucionar sus problemas las mejoras en la productividad) y del equilibriofiscal (pues no había posibilidad de financiamiento inflacionario por parte delEstado, y el financiamiento por vía del mercado de capitales tendría sus lími-tes en la percepción por parte del mercado de capitales de la solvencia inter-temporal del Estado).

Lamentablemente, el objetivo en materia de política fiscal no se cumpliópues la existencia de un mercado de capitales externos ávido de financiar elproceso de crecimiento argentino le permitió al gobierno llevar adelante unapolítica fiscal que no previó que la rigidez monetaria requería la existencia deuna mayor flexibilidad en el gasto público (vía flexibilidad del salario público)o bien la constitución de fondos anticíclicos para atemperar, por esa vía, losshocks que pudieran producirse.1 Por el contrario, el ciclo político argentinollevó a desaprovechar los años fiscalmente buenos de la convertibilidad parareducir el endeudamiento externo (como otra forma de constituir un fondoanticíclico) y los incrementos de ingresos se fueron en aumentos de gasto.2


a. Normativa del sistema financiero

La normativa del sistema financiero se diseñó teniendo en cuenta las res-tricciones que imponía la convertibilidad y la elevada volatilidad macroeco-nómica de la Argentina. Dos aspectos merecen especial atención: los reque-rimientos de capital, sustancialmente superiores a los recomendados por elAcuerdo de Basilea de 1988, y la política de liquidez sistémica, que permitíaconstruir un prestamista de última instancia privado.

a.1. Requisitos de capital

El requisito de capital preveía no sólo las pérdidas inesperadas en la ac-tividad crediticia del banco sino que también tenía en cuenta el riesgo aso-ciado con la tenencia de títulos públicos y el impacto de cambios en las ta-sas de interés sobre los descalces de plazo, en ambos casos utilizando lametodología de valor a riesgo.

Lo que no incluía, por diseño del sistema, era el riesgo implícito en losdescalces de moneda. Esto por cuanto se suponía que el modelo de converti-bilidad no era un régimen transitorio sino permanente. Por otra parte, losbancos –preocupados por un manejo prudencial del riesgo cambiario– actua-ron y mantuvieron mayores activos en moneda extranjera que pasivos, demodo que un desequilibrio que requiriera una devaluación razonable los be-neficiaría.3

El exceso de capital resultante de estas normas tenía en cuenta la mayorvolatilidad macroeconómica de la Argentina en relación con la de los paísesindustriales para los cuales se había diseñado ese estándard. Incluía, por lotanto, la posibilidad de que el país tuviera que enfrentar shocks externos sig-nificativos que alteraran los flujos de capital y los precios relativos. De he-cho, el sistema sobrellevó los grandes shocks financieros que se sucedieronininterrumpidamente desde la devaluación de México en diciembre1994, si-guiendo con la crisis del sudeste asiático de mediados de 1997, el default ru-so de agosto1998 y la enorme aversión a riesgo a que dio lugar, la devalua-ción de Brasil de enero 1999, la caída en los términos de intercambio1998-2000, la apreciación del dólar en relación con el euro y, finalmente, eldefault de Ecuador a comienzos de 2000.

Estos shocks requerían una modificación en la cuenta corriente de la ba-lanza de pagos, dado el menor ingreso de capitales. Esto podía lograrse, en elcorto plazo, por medio de un aumento en el ahorro de la economía (ya seapúblico y/o privado) o bien mediante una depreciación del tipo de cambio.

Dada la ausencia de fondos anticíclicos y la rigidez del salario del sectorpúblico, el mecanismo de ajuste era el de la depreciación. En convertibilidadéste se debía producir vía la deflación del precio de los bienes no transados.Esta deflación tendría un impacto sobre la solvencia del sistema financiero,toda vez que implica un alza en la tasa de interés real sobre los créditos otor-gados a esos productores. Esa pérdida –como componente no esperado depérdida– debería ser absorbida por el exceso de capital requerido a los ban-cos con respecto a las normas de Basilea.

PEDRO POU 389

Los precios de los bienes no transados y de los salarios del sector privadomostraron suficiente flexibilidad desde el comienzo de la convertibilidad,4 pe-ro fue particularmente eficaz a partir de la crisis del sudeste asiático. Así, enel período enero 1997-diciembre 2000 el aumento del índice de precios al con-sumidor de la Argentina fue de -2,0 por ciento mientras que el de EstadosUnidos fue de 9,4 por ciento, mostrando una deflación implícita del peso del11,5 por ciento, que mejora la competitividad de los productos argentinos.

A pesar de esta deflación, la situación de capital del sistema financieroseguía siendo excedentaria a fines del año 2000, tanto en cuanto a los requi-sitos de Basilea como en cuanto a los propios requisitos del Banco Central,que excedían significativamente a los de Basilea. Así, medido con la metodo-logía de Basilea, la RPC del sistema representaba el 20 por ciento de los acti-vos de riesgo (contra el 8 por ciento requerido por Basilea). Por lo que puededecirse que los problemas causados por la deflación que ocurrió a raíz de laconjunción de todos los shocks antes referidos, fueron absorbidos por cam-bios en la productividad de las empresas y/o por mayores previsiones de losbancos, que pudieron ser absorbidas por la utilidad del ejercicio y no impac-taron sobre el patrimonio neto de las entidades.

Lo que resulta claro es que, a fines del año 2000, el sistema financiero te-nía un exceso de capitales con respecto a los estándares de Basilea, que lehubieran permitido absorber un cambio de precios relativos adicional del or-den del 25 por ciento.5

a.2. Política de liquidez sistémica

La política de liquidez sistémica fue diseñada reconociendo las serias li-mitaciones que tiene el Banco Central de un país emergente para actuar co-mo prestamista de última instancia, teniendo en cuenta que la inestabilidadde la demanda por su deuda pública limita seriamente su capacidad de este-rilizar las intervenciones que efectúe para mantener la liquidez en el sistemafinanciero.

Por lo tanto, la política consistía en crear un prestamista de última ins-tancia privado, sobre la base principalmente de la constitución de requisitosde liquidez en moneda extranjera. El total de liquidez sistémica disponible,contando la posibilidad de otorgar redescuentos por parte del Banco Centralhasta un 20 por ciento de la base monetaria que establecía la Carta Orgáni-ca y el uso de la línea contingente de reposición, alcanzaba al 40 por cientode los depósitos. Este PUI permitía afrontar con éxito fugas significativas dedepósitos, incluso mayores a las que se habían producido en 1995 comoconsecuencia de la devaluación mexicana.

Obviamente, esta liquidez no era el fondo fiscal anticíclico a que hemoshecho referencia anteriormente, sino un fondo para atender las necesidadesde liquidez del sistema. Lamentablemente, cuando la situación fiscal apremióal gobierno, fue utilizado como un recurso fiscal más. Esta experiencia, muytraumática por cierto, me hace ser muy cauteloso al proponer nuevos están-dares de liquidez, toda vez que no queda claro cuál es la forma de mantenerestos fondos en un compartimiento estanco, es decir, aislarlos del manejo del


discrecional del Tesoro Nacional. La independencia del Banco Central es, eneste sentido fundamental. Pero, la construcción de esta institucionalidad esalgo que llevará mucho tiempo en la Argentina, pues el público en general nola percibe como un activo significativo del capital institucional del país.

b. La salida de la convertibilidad: ¿cuál fue el rol del sistemafinanciero?

Lo que nadie podía imaginar es que años más tarde y frente a shocks nomayores que los que se habían podido absorber con anterioridad, en lugarde seguir la vía rigurosa aunque costosa del ajuste fiscal y la eventual defla-ción –para compensar una eventual apreciación del peso– se recurriría al fa-cilismo de una devaluación descontrolada, en una economía que explícita-mente había decidido poner un alto costo a esta política (vía la construcciónde un sistema bimonetario).

Son muchas las razones que se aducen para la salida de la convertibili-dad. Sin duda, intervinieron la magnitud de los shocks externos (términos deintercambio, default ruso, aumento de la aversión a riesgo, devaluación deBrasil, etc.). Lo cierto es que todos estos factores llevaron a una recesióneconómica que comenzó en el tercer trimestre de 1998 (concordante con elimpacto sobre flujos de capitales del default ruso) y que había comenzado arevertirse ya hacia mediados del año 1999 (si miramos el índice de produc-ción industrial) y en el cuarto trimestre, si miramos el nivel del PBI. Una sa-lida de la recesión seguía un camino muy similar a la del tequila, aunque al-go más dilatada en el tiempo debido a la mayor incertidumbre política quecaracterizaba el momento por las elecciones presidenciales que se estabanrealizando y que culminarían a fines de 1999. (Esto explicaría, de algunamanera, el comportamiento de la inversión que, pese a la recuperación delPBI no crece sustancialmente en el tercer y cuarto trimestre de 1999.) Porotra parte, este comportamiento en el proceso de recuperación del shock essimilar al de otras economías latinoamericanas.

El gobierno que asume en diciembre de 1999 es una alianza entre el alaconservadora del Partido Radical y un partido “progresista”, el FREPASO.Esta Alianza tenía un claro propósito: sacar al peronismo del poder, pero te-nía una carencia: no tenía una clara identificación programática. A la incer-tidumbre generada por su asunción se suma –para algunos– un error en lapolítica fiscal inicial: atacar el problema del déficit fiscal, agravado por la re-cesión, vía un incremento de los impuestos del orden del 1,5 por ciento delPBI (en lugar de disminuir los salarios públicos como había sugerido duran-te la campaña electoral el Dr. Ricardo López Murphy). El ánimo inversor seresintió, frente a la posibilidad de que fuera éste el futuro elemento de ajus-te, y adoptó una actitud de “wait and see” que llevó a la inversión a dismi-nuir en forma significativa ya en el primer y segundo semestre del año 2000(caídas a tasas trimestrales del orden del -4 por ciento).

La debilidad política del gobierno de la Alianza, debido a la multiplicidadde visiones en materia de política económica que cobijaba esa coalición, se

PEDRO POU 391

exterioriza claramente en su fractura a partir de la renuncia del Vicepresi-dente Álvarez (octubre de 2000) y llega a su punto culminante con la derrotaelectoral en las elecciones de legisladores nacionales de octubre de 2001, quedejó al gobierno sin la posibilidad de generar los consensos necesarios paraimplementar una política que pudiera mantener la convertibilidad.

En el camino había quedado el intento del ministro López Murphy de re-ducir el gasto público, que no concitó el apoyo político necesario y que, a suvez, condicionó la gestión del ministro Cavallo que comenzó con la gran limi-tación de que no se podía hablar de ajuste del gasto y, por lo tanto, tuvo querecurrir –como algunos ya preveían desde el comienzo del gobierno de laAlianza– a un fuerte ajuste de impuestos, aunque luego –ante la insuficien-cia de esta medida y la falta total de financiamiento externo– debió derivaren una política de reducción de gastos. Por otra parte, utilizó buena parte delos recursos líquidos del sistema financiero para financiar el déficit público,ya sea a través de obligar a los bancos a adquirir todo tipo de título público,así como también a las AFJP (que debieron disminuir sus tenencias de depó-sitos bancarios), como a través de adelantos de los bancos oficiales financia-dos por medio de redescuentos.

En este contexto, el riesgo de default aumentaba considerablemente.Mientras que en enero de 2001 apenas superaba los 650 puntos básicos, re-cién alcanza los 1000 pb para fines de abril, manteniéndose en esos valoreshasta julio. Allí inicia una escalada hasta los 1.500-1.700 puntos, mante-niéndose en ese rango hasta fines de octubre. (Recordemos que en el tequila,el riesgo país subió de alrededor de 700 pb en diciembre de 1994 a alrededorde 2200 en marzo de 1995.) A partir de noviembre el índice empieza a creceren forma totalmente descontrolada. (En el Anexo se presenta la evolución deeste indicador para la crisis del tequila y para la de 2001.)

Obviamente, la dinámica del riesgo de default impactó sobre el sistema fi-nanciero, y este impacto, a su vez, retroalimentó la dinámica de aquél. El in-cremento del riesgo país llevaba a una disminución sustancial del valor delos activos del sector público, que en el año 2001 eran del orden del 20 porciento de la cartera de los bancos y alcanzaron a casi 1,5 veces del PN. Porotra parte, esta caída del patrimonio neto de los bancos retroalimentaba elincremento del riesgo país pues era claro que una salida de la convertibili-dad podía derivar, dependiendo de la alternativa que se escogiera, en unafuerte pérdida de capital para el sistema, que debería ser absorbida por elsector público, generándose una contingencia que realimentaba el incremen-to del riesgo país.

Perdidas las elecciones de octubre de 2001 para elegir diputados y sena-dores, la debilidad política del gobierno lleva a una estampida del riesgo paísy a una consecuente fuga en los depósitos del sistema financiero.

En diciembre cae el gobierno de la Alianza, siendo el default el primer ac-to de gobierno del presidente electo por la Asamblea Legislativa, sin repararen las alternativas aún abiertas al gobierno.

Elegido un nuevo presidente, éste optó por devaluar, sin tener en cuentael impacto de esta medida sobre los balances de las familias, empresas y Es-tado. Para evitar el impacto de la devaluación sobre estos balances se recu-


rrió a modificar por vía de ley todos los contratos expresados en moneda ex-tranjera, cambiando esa moneda por el peso argentino a distintas paridades.

c. Los costos de la salida de la convertibilidad para el sistema financiero

Una serie de medidas de cuestionable constitucionalidad, procuraron ate-nuar el impacto de la devaluación sobre aquellos sectores que se percibíancomo más débiles. Así, se pesificaron primero las deudas con el sistema fi-nanciero hasta un determinado importe, para luego generalizar el tratamien-to a toda la deuda entre particulares. Las deudas así pesificadas a una rela-ción 1 a 1 (excepto los préstamos garantizados, pesificados a 1,4 a 1) seindexarán de acuerdo con la inflación (CER). Pero, para beneficiar a ciertosdeudores, se creó un coeficiente de ajuste que tiene en cuenta la evoluciónde los salarios de la economía (el CVS).

Por su parte, los depósitos en moneda extranjera se convertían a pesos auna relación de intercambio de 1,40 pesos por dólar, siendo indexados por elCER a partir de esa magnitud. Todos los beneficios que recibían los deudo-res y acreedores del sistema financiero deberían ser afrontados, en definiti-va, por el Estado, con la particularidad de ser un Estado en default.

Los jueces fueron resolviendo medidas cautelares, disponiendo que losbancos debían devolver a los depositantes que lo reclamaban, sus depósitosen la moneda de origen o adelantando el cronograma de vencimientos. Dadoque los bancos tenían como respaldo de esos depósitos activos en pesos, in-dexados por CER, los amparos les generaron fuertes pérdidas patrimoniales(que aún no se han exteriorizado en sus balances pues el Banco Central haautorizado a activar estas pérdidas).

En resumen, las medidas dispuestas por el PEN (en función de la enormedelegación de facultades que hizo el Congreso Nacional) determinaron perjuiciossignificativos para las entidades financieras. Las principales pérdidas son tres:

1. Pesificación asimétrica: alrededor de 23.000 millones de pesos.2. Indexación asimétrica: no hay un cálculo exacto, pero las estimaciones

oscilan entre 2.000 millones y 3.500 millones, dependiendo de la evolu-ción del salario real.

3. Amparos: alrededor de 6.200 millones de pesos.

Estas pérdidas podrán ser compensadas, pero –en el mejor de los casos–lo serán mediante el otorgamiento de títulos públicos, cuyo valor de mercadono supera el 45-50 por ciento de su valor técnico.

II. SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA FINANCIERO

Teniendo en cuenta los antecedentes reseñados, la situación actual delsistema financiero puede ser caracterizada de la siguiente forma.

PEDRO POU 393

a. Situación de stocks

El sistema financiero se ha reducido a un tercio de lo que era a fines delaño 2000. Así, los pasivos que sumaban 146.000 millones de dólares a esafecha alcanzan sólo a 55 millones de dólares.

El patrimonio neto, antes de las compensaciones por la indexación asimé-trica y los amparos es, a junio de 2003, positivo en 23.500 millones de pesos,valuando los activos del sector público (84.000 millones de pesos) a su valortécnico, y activando las pérdidas por amparos e indexación asimétrica.

Este valor contable del PN del sistema financiero requiere al menos tresajustes. El primero tiene que ver con la valuación de los activos del sectorpúblico que, en la contabilidad, están tomados a su valor técnico. El segun-do, con las pérdidas ocasionadas por los amparos, que las normas del Ban-co Central permiten activar (alcanzan a 6.200 millones de pesos). El tercero,con la pérdida implícita en la indexación asimétrica (que dependiendo de laevolución del salario real puede estimarse entre 2.000 y 3.500 millones depesos). Si se valúan los activos del sector público al 45 por ciento, en cerolos valores activados de las pérdidas por amparos, y consideramos un im-pacto negativo de la indexación asimétrica de -3.200 pesos, el valor actualdel PN es del orden de los -33.000 millones de pesos.

Si el Congreso otorga las compensaciones por amparos e indexación asi-métrica, el PN mejora pues esa compensación podría alcanzar a 9.500 millo-nes de pesos (-6.200 millones de pesos por amparos y 3.300 pesos por inde-xación asimétrica). Sin embargo, el impacto de esa compensación no serápleno sobre el PN del sistema, pues lo más que puede hacer el gobierno esentregar títulos públicos, cuyo valor de mercado será sustancialmente dis-tinto del valor técnico. Suponiendo nuevamente que se valúan al 45 porciento, el PN del sistema aumenta a -28.000 millones de pesos.

Ésta es la situación actual del sistema financiero. La magnitud de la cifranos exime de comentarios.

b. Situación de flujos

En flujos la situación no es mejor, a pesar del esfuerzo hecho por losbancos para reducir sus gastos de estructura vía una reducción en el perso-nal empleado del orden del 15 por ciento y una disminución del número desucursales de similar orden de magnitud.

Las carteras activas y pasivas, en su mayor parte como consecuencia dedecisiones del gobierno nacional, devengan tasas que implican un quebran-to financiero significativo. A esto se debe sumar el quebranto que surge de laprovisión de servicios bancarios, debido a la disminución en el volumen detransacciones producida por la desconfianza que aún pesa sobre el sistemay el elevadísimo impuesto sobre las transacciones financieras, que alcanza al1,2 por ciento –y que lleva a evitar utilizar sus servicios–.

Si tenemos en cuenta ambos factores de quebranto, obtenemos que la ta-sa de rentabilidad del sistema financiero oscila en el orden del -30 por ciento


del PN nominal (si no se consideran los resultados extraordinarios). Es decir,que en tres años el PN nominal del sistema desaparecería.

En los últimos meses es posible que las pérdidas se hayan reducido comoconsecuencia de la política monetaria netamente expansiva del Banco Cen-tral que –vía la compra del superávit primario con emisión monetaria– ha in-crementado la base monetaria a tasas del orden del 5 por ciento mensual.Esto ha determinado una considerable reducción de la tasa de interés pasi-va que tienen que afrontar los bancos y, por ende, mejora su situación finan-ciera. Sin embargo, es difícil predecir que esta baja de la tasa de interés pue-da mantenerse en el mediano plazo. Ya está produciendo un traspasamientode depósitos de plazo fijo a la vista, pues la tasa de interés más los impues-tos hacen que el rendimiento neto sea cercano a cero.

CUADRO 1

2001 2002 Enero-junio 2003 (anualizado)

% % %

Rendimiento anual del patrimonio -1,5 -42,7 -26,9Rendimiento ordinario del patrimonio* -4,1 -31,0 -33,1

* Neteando los resultados extraordinarios.

III. LA RECONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO

Hecho este breve diagnóstico, consideraremos a continuación las medi-das necesarias para la reconstrucción del sistema financiero. Comenzaremospor aquellas medidas de carácter más general, para analizar luego en detallelas referidas al funcionamiento específico del sistema financiero.

Dividimos estas medidas en medidas de carácter general, que hacen albuen funcionamiento de la economía en su conjunto, y medidas específicaspara el buen funcionamiento del sistema financiero.

a. Medidas de carácter general

Hay una serie de medidas que impactan en forma significativa sobre elsistema financiero, pero que también lo hacen sobre el resto de la economía.Es por eso que denominamos a estas medidas, medidas de carácter generalpor oposición a aquellas que son específicas del sistema financiero.

El orden en que se presentan no implica necesariamente un orden jerár-quico. Se parte de la renegociación de la deuda externa por el impacto direc-to que puede tener esta medida sobre el patrimonio de los bancos. Dado quepara encarar esa renegociación es necesario un programa económico a largo

PEDRO POU 395

plazo, se pasa a considerar las características que debe tener éste. Por últi-mo, se analizan dos aspectos fundamentales para la viabilidad del programaeconómico: la seguridad jurídica y la estabilidad política.

1. Renegociación de la deuda externa

Dado que en el activo de los bancos hay un altísimo porcentaje de deudapública (que sumando bonos y préstamos supera el 50 por ciento del activototal), la oportunidad, la forma y el alcance de la renegociación de la deudaexterna tendrán un alto impacto sobre el Patrimonio Neto de las entidades.Así, la forma en que la renegociación de la deuda impacte sobre el valor deesos títulos, lo que el gobierno decida hacer con el préstamo garantizado(que en algún momento el Ministerio de Economía mencionó como sujeto areestructuración) y la rapidez con que estos bonos recuperen su valor soncruciales para la solvencia del sistema financiero.

Pero la renegociación de la deuda es importante no sólo para lograr unrápido crecimiento del sistema financiero. También lo es para proveer al sec-tor privado de la necesaria certidumbre sobre la política fiscal futura y des-pejar la posibilidad de nuevas confiscaciones. Esta medida es imprescindiblepara fundar –en términos económicos– la seguridad jurídica a futuro.

En parte, la incertidumbre vigente en la actualidad, que gravita significa-tivamente sobre la inversión, es consecuencia de las dudas que existen acer-ca de cuál es el monto de la deuda pública –luego de que finalicen todos losreconocimientos–, cómo se reestructurará y, en consecuencia, cuál será lacarga de servicios a que dé lugar y, lo más importante, cuál será la estructu-ra impositiva (incluyendo en ella la política de tarifas públicas) que se utili-zará para proveer los recursos necesarios y, por ende, el esfuerzo que debe-rá hacer cada sector.

Renegociada la deuda se podrá tener una respuesta a estos interrogan-tes, y se podrá despejar o no la posibilidad de futuras expropiaciones, víaimpuestos o nuevos defaults de la deuda. Es por eso tan importante, no sólopara el sistema financiero, sino para la totalidad de la economía, el procesode reestructuración de la deuda.

Vincular los servicios de la deuda al crecimiento del PBI, como se ha su-gerido, es una buena idea pues puede ayudar a construir un mecanismo an-ticíclico importante, dado el tamaño de la deuda. En la parte del ciclo en elque el producto disminuye disminuirían los servicios de la deuda, con lo queaumentaría la capacidad de actuar anticíclicamente.

2. Programa económico

Para renegociar la deuda es necesario un programa económico. El actualno parece ser suficiente para lograr este objetivo porque no encara los prin-cipales problemas de la economía argentina.

Conceptualmente, podemos decir que –al menos en el corto plazo y hastatanto concluyan las elecciones de gobernadores y legisladores nacionales– elprograma económico se basa en no hacer nada que implique costos políticos


significativos: no aumentar las tarifas, no renegociar los contratos con lasempresas privatizadas, no compensar a los bancos, no asumir compromisosimportantes con el FMI o asumirlos en forma escalonada en el tiempo paraque no incidan sobre el período electoral.

Por lo tanto, continuarán plenamente vigentes los lineamientos del pro-grama que se viene desarrollando desde mediados de 2002 y principios de2003, que es un programa limitado a lo fiscal y monetario, y es razonable-mente restrictivo en el aspecto fiscal y demasiado expansivo en lo monetario.

No podemos, sin embargo, llamar a estas medidas un programa económi-co pues está lejos de contemplar la totalidad de las medidas necesarias paraconformar un verdadero programa económico. Así, no hay ningún énfasis enla seguridad jurídica, en el sentido antes expresado, y a un año y medio deldefault/devaluación se siguen dando señales sumamente negativas sobre lavigencia del orden jurídico. El impacto sobre la inversión es significativo. Nose ha resuelto el problema del sector financiero ni el de las empresas privati-zadas (puesto que ambos sectores han sido elegidos para demonizar el pro-grama económico vigente durante los años noventa).

La política monetaria, fiscal y de ingresos implementada parte de la feno-menal fuga de divisas que se produce desde mediados de 2001 y que conti-núa –aunque atenuada– hasta la fecha. Esta salida de capitales –que desdecomienzos del tercer trimestre del año 2001 hasta el primer trimestre del2003 alcanza a más de 30.000 millones de dólares– junto con el impacto dela devaluación-inflación sobre los salarios reales ha hecho colapsar la de-manda interna y ha elevado los números de desempleo, pobreza e indigenciaa niveles nunca vistos en la economía argentina.

Estas medidas han alentado una importante sustitución de importacio-nes vía la enorme depreciación del peso nacional, y algún leve crecimiento dela actividad exportadora. A su vez, la emergencia social causada por esa de-preciación que –en el contexto de default/devaluación, fuga de capitales hasignificado un fenomenal incremento en la pobreza e indigencia– se atiendecon un subsidio de 150 pesos por familia (unos 3.750 millones de pesos -plan jefes y jefas). Este plan está financiado por una contribución adicionala la de todos los impuestos que ya gravan sus respectivas actividades, quese le pide al sector primario (sector agropecuario y petrolero), que son las re-tenciones que generan ingresos superiores a los 9.000 millones de pesos.

La sustitución de importaciones, utilizando excesos de capacidad instala-da, ha permitido recuperar en algo la producción destinada al mercado inter-no, pero la eliminación casi total del crédito limita ese proceso en forma sig-nificativa, al igual que limita el crecimiento de las exportaciones. Laincertidumbre con respecto a precios relativos futuros impide que la inver-sión tome en cuenta las ventajas de este tipo de cambio y concrete amplia-ciones en la capacidad instalada.

Los datos de inversión muestran una caída significativa, al punto que lainversión neta es negativa, por lo que no es posible pensar en crecimientoeconómico una vez que se alcance el límite de la capacidad utilizada. Paramuchos analistas, ese límite ya se habría alcanzado en muchos sectores yeso explicaría la desaceleración de la recuperación económica.

PEDRO POU 397

En el pasado, y como ya hemos mencionado, la devaluación servía parareducir la deuda privada y pública, a expensa de la licuación de los pasivosde los depositantes. En este caso, estando esos pasivos en dólares, e intervi-niendo el Estado para evitar el impacto sobre deudores y acreedores del sis-tema, la deuda pública no se ha reducido sino que se ha incrementado signi-ficativamente. Si bien la devaluación hizo disminuir la deuda en pesos ypesificada en más de 20.600 millones de dólares, el incremento de la deudafue tal que –pese a amortizaciones superiores a los 7.200 dólares– la deudatotal aumentó entre el 31 de diciembre de 2001 y el 30 de junio de 2003 enmás de 13.000 millones de dólares. La contracción del producto bruto (tantoen términos reales como expresado en dólares) hizo que la deuda pasara de54 a 141 por ciento del PBI entre las fechas señaladas.6

La política fiscal ha sido, en el corto plazo, contractiva, pues le ha permi-tido al gobierno alcanzar un superávit primario del orden del 2,2-2,4 porciento del PBI. Ésta es la consecuencia de haber mantenido constante el gas-to en personal (más allá del fallo judicial ordenando la devolución del 13 porciento de reducción dispuesto por el gobierno del ex Presidente De la Rúa),aunque aumentando el gasto en asistencia social y, por la otra, consecuen-cia del significativo incremento del nivel de precios y su impacto sobre larecaudación impositiva así como de la imposición de nuevos impuestos dis-torsivos, como las retenciones y el mantenimiento del impuesto a las tran-sacciones financieras.7

La política monetaria ha sido fuertemente expansiva procurando impul-sar la utilización de la capacidad productiva. El mecanismo, sin embargo,tiene límites claros pues el incremento de dinero producido por la compradel superávit comercial es mantenido por el sector privado –probablementecomo consecuencia del incentivo a evadir el impuesto al cheque–, con lo queel multiplicador es menor a uno. Esto hace que el riesgo implícito en el siste-ma financiero sea menor al que existiría de haber demanda de crédito, lospesos emitidos tienen como contrapartida 100 por ciento de reservas inter-nacionales en la caja del Banco Central. Paradójicamente, la falta de con-fianza en el futuro económico –que frena la demanda de crédito– ha permiti-do una adquisición significativa de reservas internacionales (3.000 millonesde dólares desde agosto de 2002) que no hubiera sido posible en una econo-mía con señales claras para la inversión (multiplicador mayor a 1) sin asu-mir un riesgo mayor en cuanto a inflación y/o corrida bancaria.

En los últimos meses, la caída en la tasa de interés sumada a la inciden-cia del impuesto a las transacciones ha ocasionado un traspaso de depósitosde plazo fijo a cuentas corrientes y cajas de ahorro, aumentando la vulnera-bilidad del sistema frente a una corrida.

Superado el proceso electoral, el gobierno deberá replantear el programaeconómico de forma tal de lograr un crecimiento que asegure la solvencia in-tertemporal del Estado. Temas como superávit primario, tarifas, eliminaciónde impuestos distorsivos –cheque y retenciones especialmente, pero tambiéningresos brutos, que nunca termina de ser eliminado– y un nuevo régimende coparticipación federal (previsto para 1995 en la Constitución de 1994)son algunos de los temas que deberán ser encarados para fundar las bases


del crecimiento económico y, por ende, para poder llevar a cabo una exitosarenegociación de la deuda.

También es fundamental el reacomodamiento del salario real, el cual re-sultará del incremento de la confianza en la estabilidad económica y del es-tablecimiento y mantenimiento de los incentivos a la inversión productiva.En la misma medida que el salario real aumente, el peso se apreciará, locual aliviará el peso de la deuda externa al aumentar el valor del productobruto medido en dólares.

Sin embargo, es necesario hacer una advertencia. Si bien durante la con-vertibilidad se demostró que existía considerable flexibilidad del salario en elsector privado, el salario del sector público mostró ser sustancialmente másinflexible. Esta inflexibilidad alcanzó tal punto que para lograr magros ajus-tes del gasto público se debió recurrir a una devaluación que provocó unaprofunda disminución en el salario del sector público y privado. Dado el ni-vel en el que se encuentra el salario del sector público es importante que losaumentos futuros de salarios sean contingentes en la existencia de equilibrioen las cuentas fiscales. Esto se puede lograr otorgando esos aumentos enforma de bonos mensuales cuyo monto estará condicionado por la existenciadel equilibrio presupuestario.

3. Seguridad jurídica

Uno de los elementos fundamentales en el desarrollo económico es laconstrucción de capital institucional. Éste consiste en el conjunto de insti-tuciones y normas que, con carácter permanente, regulan la actividad eco-nómica. Tal vez la diferencia mayor entre países desarrollados y no desarro-llados esté precisamente en la cantidad de capital institucional que losprimeros han sabido construir.

La experiencia de los últimos dos años ha sido realmente lamentable enesta materia, pues el capital institucional que se pudo construir en la déca-da de los noventa fue rápidamente dilapidado en pos de la construcción de“un nuevo modelo”. La discrecionalidad del Poder Ejecutivo ha sido manifies-ta, pues habiendo solicitado la delegación de importantes facultades por par-te del Congreso Nacional, dispuso modificaciones sustanciales de los contra-tos entre particulares y entre el Estado y los particulares, no respetócláusulas contractuales a las que se había comprometido, incurrió en nume-rosos tratamientos discriminatorios, etc.

Pero esto continúa. A modo de ejemplo, la semana pasada, el CongresoNacional anuló dos leyes sabiendo expresamente que estas medidas eran to-talmente ineficaces para producir efecto legal alguno. Lo hizo como una for-ma de dar una señal política acerca de cuál es su pensamiento sobre este te-ma. Es muy lamentable que no se haya tenido en cuenta que también se haenviado una señal, muy negativa por cierto, con respecto a la seguridad jurí-dica, pues el Congreso ha tomado decisiones que sabe inválidas, como formade dar señales políticas.

Reconstruir el capital institucional, es decir, la confianza en el respeto alas normas constitucionales es, pues, un objetivo prioritario de la Argentina.

PEDRO POU 399

Si bien llevará mucho tiempo, debe encararse en forma inmediata en todas ycada unas de las acciones del gobierno. Caso contrario, se reducirá la posibi-lidad de que resuma el crecimiento económico sobre la base de la inversión.

4. Estabilidad política y estabilidad de la política económica

Si hay algo claro en el episodio de la salida de la convertibilidad es que laestabilidad política es fundamental para el crecimiento económico. Su faltalleva a una indefinición con respecto a la política económica futura y, por en-de, a una actitud de “wait and see” que lleva a una disminución de la inver-sión.

En este sentido es interesante comparar dos episodios, el correspondientea la crisis del tequila y el del año 2001. La caída de depósitos fue más abrup-ta en los cinco primeros meses del año 1995 que durante el período enero-oc-tubre de 2001. Por otra parte, en la crisis del tequila numerosos bancos de-bieron cerrar sus puertas, dando una idea de que el sistema financiero aúnno había alcanzado su consolidación, mientras que durante el año 2001 nohubo ningún banco que debiera cerrar sus puertas.

La diferencia más importante, sin embargo, es que la crisis del tequilatermina juntamente con la culminación del proceso electoral, con la reelec-ción del Presidente Menem, que reafirma la vigencia del modelo económico,incluso mediante una reducción en el salario de los empleados públicos. Lomismo no sucede en 2001, y el proceso se acelera a partir de la derrota del


GRÁFICO 1COMPORTAMIENTO DE DEPÓSITOS: TEQUILA VS. 2001

BASE 100 EL MÁXIMO ANTES DE LA CAÍDA

1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86 91 96 101

106

111

116

121

126

131

136

141

146

151

156

161

166

171

176

181

186

191

196

201

206

211

216

221

226

10510310199979593918987858381797775

Mínimo: 5-5-1994: 81,18Estabilidad: 9 de agosto - 31 de octubre >84,5

Tequila (21-12-94 = 100) Año 2001 (1-2-2001 = 100)

partido del gobierno en las elecciones a legisladores nacionales, que implicaque el gobierno no tendría mayor margen de maniobra para implementarcualquier política económica.

Así, entre el 1º de diciembre de 1994 y el 4 de mayo de 1995 los depósi-tos caen de 100 a 83,65, es decir un 16,35 por ciento, mientras que entre el1º de enero de 2001 y el 30 de octubre (diez meses) los depósitos caen el13,3 por ciento (de 100 a 86,66 por ciento). La salida de depósitos de los me-ses de noviembre y diciembre hasta el congelamiento alcanza niveles sin pre-cedentes (8,86 por ciento para el período, lo que lleva el índice a un valor de79). Algo similar ocurre con el comportamiento del riesgo país, como se pue-de observar en el cuadro que se presenta en el anexo, donde se compara elcomportamiento para (aproximadamente) el mismo día de 2001 y de 1995,comenzando con los valores del 2 de enero.

Sin duda que la realidad no es tan sencilla como la planteamos aquí, yque muchos otros factores incidieron sobre el colapso de la deuda pública yde los depósitos que comenzó en noviembre de 2001. Así, por ejemplo, el in-cumplimiento de las metas del défcit cero y la consecuente necesidad de re-currir en forma creciente a los recursos del Banco Central sin duda incidie-ron para aumentar el riesgo país y la salida de depósitos. Pero lo que quierodestacar es la importancia del factor político en el desencadenamiento de lacrisis.

Contrafácticamente, podemos preguntarnos: ¿hubiera sido igual el desen-lace de haber concitado el gobierno un razonable apoyo legislativo? Me inclinoa pensar que hubiera sido posible que pudiera haber alcanzado a realizar elcanje de deuda externa –planeada para los primeros meses del 2002– y, a par-tir de allí, tener alguna posibilidad de remontar la difícil situación.

En este sentido, la gestión del Presidente Kirchner presenta dos proble-mas. El primero, la falta de un partido que lo apoye. Los elevados niveles deaceptación que ha tenido en sus primeros tres meses de gestión no son sig-nificativamente distintos de los de otros presidentes durante ese período, pe-ro la base política sobre la que deberá ejercer su mandato sí lo es. De ahí elimportante esfuerzo que está realizando en tratar de conseguir lograr eseapoyo en las próximas elecciones legislativas.

En segundo lugar, y tal vez por el motivo antes señalado, los primerostres meses de gestión del Presidente Kirchner no han permitido conocer cuálserá el programa económico que caracterizará su gobierno. Sus primerasmanifestaciones son más bien anticapitalistas; pareciera que tiene en menteun modelo nuevo, en el que el capital juega un rol todavía no claro. Aparen-temente, toma el capital como capital hundido y no como un flujo de inver-siones, las que dependen de la suma de las señales que el gobierno emite.

Estas señales no brindan la tranquilidad suficiente a los inversores, losque mantienen el “wait and see” que caracterizó la presidencia del Dr. Du-halde, una actitud entendible por ser una presidencia de transición. Es deesperar que, una vez concluido el período electoral, se conozca su estrategiade crecimiento, que esté respaldada por un modelo económico sólido y con-sistente, que genere los incentivos para nuevas y crecientes inversiones yque cuente con suficiente apoyo político como para poder ser llevada a cabo.

PEDRO POU 401

b. Medidas específicas para el sistema financiero

1. Corto plazo

i. Compensaciones

Es necesario terminar con la incertidumbre que causa el impacto de lasmedidas del gobierno sobre el valor patrimonial de los bancos. Para ello esnecesario que se realicen la totalidad de las compensaciones aún pendientes,originadas en la asimetría de la indexación, así como en el perjuicio patrimo-nial causado por los amparos.

Para el PEN, éste es un rol del Congreso, el cual se muestra renuente aaprobar esas medidas. Las compensaciones que restan tienen un valor delorden de los 9.500 millones de pesos (6,2 de amparos + 3,3 de CER/CVS)que, dado que, en el mejor de los casos, se compensarán con bonos, implica-rán nuevas pérdidas en el patrimonio neto, valuando a precios de mercadolos títulos recibidos.

ii. La capitalización del sistema financiero

El sistema financiero tiene un rol importante en el crecimiento económi-co como mecanismo de intermediación entre el ahorro y la inversión. La Ar-gentina enfrenta dos alternativas para la tasa de crecimiento económico ar-gentino: con crédito bancario o sin él. Para que crezca el crédito, además deun ambiente de certidumbre económica, es necesario que el Patrimonio Netodel sistema sea positivo. Cuanto antes se dé esa situación más rápido puederecrearse la oferta de crédito.

Se puede lograr un Patrimonio Neto positivo si el valor de mercado de lostítulos públicos aumenta, aun sin alcanzar a su valor técnico. Este resulta-do depende del éxito del programa económico en asegurar –luego de la rees-tructuración de la deuda pública– la solvencia intertemporal del Estado.También puede lograrse por medio de capitalizaciones; sin embargo, es difí-cil pensar en el contexto actual en un programa de capitalización provenien-te de los propios bancos. Los bancos internacionales no quieren aumentarsu exposición de capital en la Argentina, mientras que los bancos nacionalesno tienen un mercado de capitales al cual recurrir.

Por lo tanto, quedan dos vías alternativas: a) recapitalización del sistemavía apoyo externo o b) un lento crecimiento del Patrimonio Neto a medidaque la economía se recupera, el valor de los bonos aumenta y la rentabilidadde los bancos se vuelve positiva.

Un buen programa económico debería poder generar, luego de un plazode cumplimiento, la asistencia de alguna institución financiera internacionalpara capitalizar al sistema vía deuda subordinada o garantía sobre el valorde sus tenencias de bonos. Esto podría acelerar la recuperación del créditoy, por ende, de la economía.

En ausencia de tal apoyo nos queda sólo el lento y pausado crecimientodel valor de los bonos y su eventual disminución en la cartera activa de los


bancos, así como la acumulación de superávit operativos –si las cosas se ha-cen bien–. Pero, en este caso, el crédito no será un factor dinamizador de laeconomía.

iii. Compensación de redescuentos

Hay 20.500 millones de pesos de redescuentos. Si suponemos que secompensan contra bonos del sector público –que tienen un valor de mercadodel orden del 45 por ciento– el Patrimonio Neto de los bancos aumenta en11.200 millones de pesos, con lo que hay un avance significativo hacia lasolvencia del sistema financiero.

Hay dos dificultades para avanzar en esta medida. La primera, tiene quever con la dificultad política que significa cancelar un activo de corto plazodel Banco Central con un pasivo de largo plazo del Tesoro Nacional. La se-gunda dificultad es el problema de redistribución de los beneficios, puesmientras los redescuentos se encuentran concentrados en unos pocos ban-cos, la tenencia de bonos públicos es generalizada.

Con respecto al primer problema, creo que es un precio mínimo que sedebe pagar para avanzar en el saneamiento del sistema financiero. El proble-ma más difícil es el segundo. En este sentido creo que las asociaciones debancos han propuesto distintas medidas orientadas a resolver este proble-ma. Sin embargo, más allá de si existe o no consenso sobre estas propues-tas, lo cierto es que siendo la tarea redistribuir una compensación que mejo-re la situación del sistema como un todo, debiera ser posible concebir unapropuesta que deje a todos los participantes (Banco Central, Tesoro y los dis-tintos bancos) mejor.

Por ser una de las pocas medidas que está al alcance de las autoridadesnacionales para mejorar el Patrimonio Neto del sistema financiero, debe otor-gársele la mayor prioridad a resolver los problemas reseñados.

iv. Eliminar el impuesto al cheque, un impuesto al uso de servicios bancarios

El impuesto a las transferencias bancarias es un importante desincenti-vo al uso de las cuentas bancarias como medios de pago, pues implica unimpuesto del 1,2 por ciento a cada transacción que utilice el sistema finan-ciero. Esto conspira no sólo contra la eficiencia de la economía –volviendo alas transacciones en papel moneda– sino que también favorece la evasión fis-cal y disminuye la rentabilidad de las entidades financieras.

Es notorio cómo se han reducido las transacciones que utilizan los me-dios de pago bancario; también lo es cómo ha aumentado el empleo en negroy, consecuentemente, la evasión impositiva. No queda claro, por lo tanto, enqué medida este impuesto está haciendo hoy día una contribución positiva ala recaudación fiscal y, por lo tanto, que su disminución tendrá, en el media-no plazo, un impacto negativo sobre esa recaudación.

No es necesaria su eliminación total para obtener los beneficios sobre elsistema financiero y sobre la evasión. Bastaría con tomarlo a cuenta de otros

PEDRO POU 403

impuestos, como el IVA y ganancias, para que sus principales efectos nega-tivos se neutralicen, y pase a ser un mecanismo en la lucha contra la eva-sión.

2. Medidas estructurales o de largo plazo

Pasamos a considerar ahora siete medidas estructurales o de largo plazo.

i. Independencia del BCRA

El gobierno ha elegido un régimen de política monetaria activa. Con esterégimen la independencia del Banco Central es mucho más importante quecon un régimen de tipo de cambio fijo o convertibilidad, pues en éstos noexiste política monetaria. Sin embargo, notamos que ha habido poca preocu-pación por la reconstrucción de la institucionalidad del Banco Central. Así,en los últimos dos años ha habido cinco presidentes del Banco Central, tresde ellos con el actual ministro de Economía, algo que no habla precisamentede una alta independencia del Banco Central.

Otro indicador es el hecho de que si bien el presidente del Banco Centraltiene el necesario acuerdo del Senado hasta septiembre de 2004, lo mismoque cuatro directores, el vicepresidente y 4 directores no tienen aún el co-rrespondiente acuerdo y están designados “en comisión”.8

En este momento, el ministro de Economía tiene una versión muy parti-cular de la independencia del Banco Central. Así, en un artículo que publicacon su firma en el diario La Nación del domingo 10 de agosto de 2003, afir-ma que: “La política monetaria –responsabilidad del Poder Ejecutivo en sudefinición y del BCRA en su implementación o aplicación diaria– tiene comoobjetivo central asegurar la estabilidad de precios, sin comprometer el nivelde actividad económica y la ocupación”.

Aparentemente, el ministro no ha leído o no recuerda el Artículo 3º de laley 24.144 (Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina),que dice con claridad meridiana: “Es misión primaria y fundamental del Ban-co Central de la República Argentina preservar el valor de la moneda. […]

En la formulación y ejecución de la política económica y financiera el Ban-co Central no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del PoderEjecutivo Nacional”.

Existe pues, una clara contradicción entre lo que el ministro piensa (estoes, que el PEN es el responsable de definir la política monetaria y que éstatiene otros objetivos además de preservar el valor de la moneda, como es elnivel de actividad económica y la ocupación) y lo que expresa el texto legal.Tan es así, que sería un delito (incumplimiento de deberes de funcionariopúblico) que el Directorio del Banco Central basara su política monetaria en“órdenes, indicaciones o instrucciones del PEN”.

Pero hay otras señales que son claras muestras de ingerencia del PEN enla órbita del Banco Central. Así, por medio de un Decreto de Necesidad y Ur-gencia –que constitucionalmente tiene rango de ley– el PEN modificó la CartaOrgánica y estableció una Comisión de Reestructuración del Sistema Finan-


ciero. Se trata de un organismo colegiado creado para resolver temas que,hasta ese momento, eran de exclusiva competencia del Banco Central. Pero,adicionalmente, en ese DNU el PEN se autoriza a sí mismo a modificar lasatribuciones de la comisión por vía de decreto, con lo que se atribuye la po-sibilidad de modificar algunos aspectos de la Carta Orgánica del Banco Cen-tral por medio de un decreto firmado por el Presidente, el Jefe de Gabinetede Ministros y el ministro de Economía. Nada más lejos de lo que se puedepensar como independencia del Banco Central.

Creo que debe derogarse el mencionado DNU, y que debe modificarse lacarta orgánica para asegurar que los directores electos gocen de la debida in-dependencia. Para ello es necesario modificar tanto el mecanismo de nom-bramiento como el de remoción.

Por otra parte, no se ha comprobado que el Acuerdo del Senado sea unmecanismo que asegure la idoneidad en el proceso de designación de los di-rectores, sino que más bien se ha convertido en una práctica de negociaciónpolítica para incorporar directores afines a distintos senadores.9 Es posibleque este instituto pueda ser reencausado y pueda cumplir el rol para el cualestuvo pensado, pero eso requerirá una adecuada reglamentación y un com-portamiento de los miembros de la Comisión de Acuerdos que privilegie laidoneidad técnica y moral de los candidatos y no sus antecedentes políticos.También es necesario modificar el proceso de remoción, para que asegure elejercicio del derecho de defensa de los directores imputados de mala conduc-ta o mal desempeño, única forma de garantizar la independencia de los fun-cionarios del poder político.

Sin embargo, se debe reconocer que, más allá de todas las modificacioneslegales que se puedan sugerir a la normativa vigente, la verdadera indepen-dencia del Banco Central se logrará cuando la sociedad, luego de un ampliodebate, demande esa independencia, consciente de los perjuicios que causala inestabilidad de precios y del sistema financiero. La sociedad debe enten-der que un esquema en el que existe una división de poderes en el manejo dela política económica, con el Ministerio de Economía a cargo de la políticafiscal y comercial externa y el Banco Central como responsable de la estabili-dad de la moneda, le ofrece mayores probabilidades de resultados favorables,en términos de defensa de la estabilidad de precios y del sistema financiero,que uno que otorga todo el poder a un solo funcionario. Mientras la sociedadno incorpore este valor, todos los cambios legislativos no valdrán mucho másque el papel en el que están escritos.

ii. Moneda para el crédito de largo plazo

El sistema financiero necesita una moneda confiable para poder inter-mediar el crédito a plazos mayores a los seis meses. En aquellos países enlos que existe una tradición de moneda estable prevalece el nominalismo;en aquellos en los que no existe tal tradición, se recurre a alguna monedaextranjera o a algún mecanismo que asegure mantener la capacidad decompra del dinero en el largo plazo. Así, algunos países recurren a mecanis-mos de indexación, como la Unidad de Indización Financiera de Chile,

PEDRO POU 405

mientras que en otros se recurre al uso de una moneda extranjera, como eldólar o del euro.

Mi preferencia con respecto al sistema cambiario sigue siendo por un ti-po de cambio fijo, que –en relación con este tema– tiene la ventaja de quepermite avanzar hacia el nominalismo. Obviamente, éste no es el momentopara discutir este tema ni tampoco sería –de existir el consenso necesario– elmomento para implementar esta política, dados los profundos desequilibriosque existen en la economía argentina. Por lo tanto, sin discutir la validez delesquema de metas de inflación que se ha propuesto el Banco Central, me pa-rece claro que no se pueda pensar en un sistema nominalista para el desa-rrollo del crédito a mediano plazo, toda vez que el Banco Central deberá pri-mero construir su reputación en materia inflacionaria, algo que usualmentelleva mucho tiempo.10

Por lo tanto, creo que debemos partir del supuesto de que, al menos porlos próximos dos o tres años, no se puede pensar en que los bancos podráncaptar pasivos a largo plazo en la moneda doméstica.

Con respecto a monedas alternativas, el Banco Central ha autorizado lautilización del CER para captar depósitos y dar créditos. Al mismo tiempo, per-mite la captación de recursos en moneda extranjera pero limita los créditosque se pueden otorgar en esa moneda a la prefinanciación de exportaciones.

Es poco probable que los depósitos sean fuente de fondeo de mediano ylargo plazo, aun indexados por CER, por lo que queda sólo la posibilidad deobtener fondeo del mercado de capital, tanto local como internacional. En elsegmento local, las AFJP y las compañías de seguro pueden estar interesa-das en invertir parte de su portafolio en depósitos a mediano plazo indexa-dos por CER, por cuanto sus pasivos (puede decirse que) están denominadosen esa “moneda”.11

Con respecto al mercado de capitales del exterior, es poco probable quesus inversores deseen asumir el descalce de moneda CER vs. dólar, por loque el financiamiento a mediano y largo plazo que se pueda obtener en el fu-turo del extranjero será necesariamente en moneda extranjera.

Por lo tanto, pareciera ser que el desarrollo del crédito a mediano plazorequerirá que los bancos puedan emitir pasivos indexados por algún índicede precios y pasivos en moneda extranjera.

Esto trae a discusión el riesgo de descalce de moneda, un tema que sedebe analizar con detenimiento, pues se presta a confusión.

El sistema financiero está expuesto permanentemente a shocks que re-quieren cambios en los precios relativos. Supongamos un shock que implicaque el precio de equilibrio de los bienes transables debe aumentar con rela-ción al de los no transables (es decir, el shock típico de mediados de la déca-da de los noventa). Este shock va a producir, irremediablemente, consecuen-cias reales sobre la economía. El problema es si los problemas los sufriránlos deudores del sistema financiero productores de bienes no transables, losbancos o los depositantes. Como veremos a continuación, esto dependerá delmétodo de ajuste que se utilice.

Para responder a esa pregunta hay un supuesto básico, que es el su-puesto que hacemos con respecto a la tasa de inflación. Si suponemos que el


ajuste se produce sin incrementar la tasa de inflación entonces el problema essimilar con indexación que con tipo de cambio flexible. Así, si los créditos es-tán indexados a un índice de precios, y dado que el índice no puede subir, elajuste se tiene que producir con una caída en el precio de los bienes no tran-sables y un aumento en el precio de los bienes transables. Si los créditosestán expresados en moneda extranjera, la depreciación del peso deberá pro-ducirse parcialmente vía deflación de los bienes no transables y parcialmen-te vía aumento del tipo de cambio nominal. Se ve que la respuesta es la mis-ma con ambos sistemas, siendo el perjudicado el deudor del sector notransable. Esa pérdida puede incidir sobre el banco, en la medida que en laevaluación de riesgo de los deudores productores de bienes no transables nose haya contemplado el riesgo de ese cambio de precio relativo.

Sin embargo, los resultados serán muy distintos si se permite que se mo-difique la pauta inflacionaria y, a veces, el no tener en cuenta este supuestoen forma explícita, hace que se lleguen a conclusiones equivocadas sobre elproblema de descalce de plazos.

Si relajamos este supuesto entonces en un esquema de tipo de cambioflotante, la depreciación se puede producir por vía de una depreciación deltipo de cambio, que incrementa el precio de los bienes transables, permane-ciendo los no transables constantes. En la medida que los créditos y los de-pósitos estén expresados en la moneda nacional, el ajuste del sistema finan-ciero lo terminará pagando no el productor de bienes no transables sino –víamayor inflación y menor tasa de interés real– el depositante, recibiendo unbeneficio el productor de bienes transables.

Lo mismo sucede en un esquema de indexación, en la medida que los de-pósitos no estén indexados: el ajuste lo terminará pagando el depositante,

PEDRO POU 407

CUADRO 2

Supuesto Moneda extranjera Indexado

Inflación constante B a T, P a NT, NC en D B a T, P a NT, NC en D

Inflación libre, créditos y B a T, NC en T, P a D B a T, NC en T, P a Ddepósitos en moneda nacional

Inflación libre, créditos indexados y B a T, P a NT, P a Ddepósitos en moneda nacional

Inflación libre, créditos en moneda B a T, P a NT, P a Dextranjera, depósitos en moneda nacional

Inflación libre, créditos y depósitos B a T, P a NT, NC en D B a T, P a NT, NC en Den moneda extranjera o indexada

Nota: B: beneficia, P: perjudica; NC: no cambia; T: deudor productor de bienes transa-bles; NT: productor de bienes no transables; D: depositante.

que tiene su depósito no indexado, y en parte el deudor productor de bienesno transables, cuya deuda indexada aumentó por el impacto del incrementodel precio de los transables sobre el índice de precio.

Si los depósitos están en moneda extranjera –en el ejemplo anterior– o in-dexados por el índice de inflación –en este último– los depositantes no sufri-rán un perjuicio, por lo que la moneda extranjera o la indexación del sistemafinanciero contribuiría a que el shock sea absorbido por el sector afectado yno por los depositantes.

La distribución de los beneficios y perjuicios es la misma en los dos siste-mas, con lo que el tema del descalce de moneda es un tema que no puedeevitarse en la medida en que la economía sale del nominalismo y, para tenercrédito a mediano plazo, utiliza una moneda indexada o extranjera.

La elección de una u otra moneda dependerá de otros factores. Así, unsistema de indexación tiene la desventaja de que no existe demanda por de-pósitos indexados (probablemente porque los depositantes prefieren los de-pósitos a corto plazo y para ese plazo se conoce la tasa de inflación). Esto nosucede, al menos en la Argentina, con los depósitos en moneda extranjera.La desventaja de un sistema que use la moneda extranjera es su propensióna los sobreajustes (overshootings).

Entre estos “males” tenemos que elegir la definición de la moneda que seutilizará para poder desarrollar el crédito de largo plazo. Pero pareciera, enprincipio, que en la medida en que los depósitos y los créditos están en lamisma moneda –indexación o moneda extranjera– el cambio en los preciosrelativos perjudica a los deudores para los que disminuye y beneficia a aque-llos para los que aumenta, aislando a los depositantes de los perjuicios.

iii. Prestamista de última instancia

Una característica importante de las economías emergentes es la incapa-cidad de sus Bancos Centrales para actuar como prestamistas de última ins-tancia. Esta incapacidad no está vinculada al régimen cambiario que adopteel país, pues es una restricción que opera de la misma manera si el tipo decambio es fijo o flexible. En realidad, es una consecuencia de la inestabilidadde la demanda por deuda pública, que caracteriza a esos países. En un paísdesarrollado, frente a una fuga importante de depósitos, el banco centralpuede otorgar redescuentos a los bancos para que puedan atender esa sali-da sin disminuir su posición de liquidez. Esto alterará, sin dudas, el cumpli-miento de sus metas monetarias –cualesquiera que éstas sean: meta de in-flación, control de la cantidad de dinero o control del tipo de cambio–. Paraatenuar o eliminar el impacto de esta expansión monetaria sobre su políticamonetaria, el Banco Central puede intervenir en el mercado de deuda públi-ca esterilizando ese impacto.

Como vemos, el supuesto básico en que se funda este análisis de PUI esque la corrida es contra un banco importante o contra el sistema bancarioen general, pero no contra los activos del país. Por lo tanto, está implícito elsupuesto de que la demanda por bonos públicos es estable, y sobre la basede esa estabilidad el gobierno puede formular su política de PUI.


En economías emergentes, el problema es que una corrida contra el sis-tema financiero usualmente está asociada con una corrida contra todos losactivos nacionales, incluyendo la deuda pública.

Reconocer esta incapacidad para actuar como PUI nos orienta sobre laforma de encarar su solución: debe construirse un PUI privado, por mediode dinero y regulación. Dinero, vía una suficiente dotación de liquidez inter-nacional en contrapartida de los pasivos de corto plazo, pues es claro quecuando se produce una corrida bancaria los depositantes estarán deman-dando simultáneamente activos externos y los bancos deben tener esos ac-tivos para volver el sistema al buen equilibrio, así como regulaciones queprevean la forma de manejar una crisis de liquidez sistémica de gran mag-nitud.

En los noventa construimos un PUI privado sobre la base de requisitos deliquidez, es decir, la obligación de los bancos de mantener activos internacio-nales líquidos. Estos recursos, que alcanzaban al 20 por ciento de los depó-sitos, fueron aumentados mediante el uso de líneas de créditos contingentescon un conjunto importante de bancos internacionales, que alcanzaban al10 por ciento de los depósitos. La capacidad del Banco Central de actuar co-mo PUI utilizando reservas excedentes por sobre las necesarias para respal-dar la convertibilidad, permitía atender otro 10 por ciento de los depósitos.En total, el PUI privado construido a fines de 1996 tenía capacidad para sos-tener una corrida de casi el 40 por ciento de los depósitos.

Esta política, sin duda cara en términos de los recursos sustraídos delcrédito doméstico –que alcanzaron a 18.000 millones de dólares– y de su im-pacto sobre el spread bancario (que aumentó alrededor de 60 puntos básicospara gran parte del período), fue un instrumento disuasivo que permitió quelos depósitos del sistema financiero continuaran su crecimiento ininterrum-pido a pesar de la crisis de inusitada magnitud y frecuencia: la del sudesteasiático de 1997, el default de Rusia de 1998, la devaluación de Brasil de1999 y el default de Ecuador de 2000.

Mi propuesta, de cara a la reconstrucción del sistema financiero, es la deinsistir con requisitos de liquidez constituidos en la moneda de cada depósi-to –en la medida que existan activos libres de riesgo en cada moneda, casocontrario en activos internacionales–.

Además de estos recursos, el PUI se construiría con regulaciones. Así,una disposición legal facultaría al Banco Central a declarar la reprograma-ción de los depósitos a plazo en caso de que una corrida bancaria “consu-miera” el 50 por ciento de los requisitos mínimos.12

Adicionalmente, las regulaciones deberían permitir que los bancos pudie-ran canalizar parte de su capacidad prestable a activos externos. De esta for-ma, serían los bancos los que tomarían la decisión sobre el porcentaje de ac-tivos que es conveniente tener con riesgos distintos del argentino y liquidezinternacional para hacer frente a una crisis.13 Obviamente, esto tendría unimpacto inicial negativo sobre el total de crédito interno, pero –a medianoplazo– el impacto puede ser positivo a medida que se establezca la confianzaen que el sistema financiero no caerá en nuevos ciclos de crecimiento y cri-sis. A partir de ese reconocimiento, es posible que los pasivos crezcan en for-

PEDRO POU 409

ma más rápida y que, en definitiva, el crédito interno no se vea reducido poresta diversificación de portafolio de los bancos.

iv. Los medios de pago son fundamentales para el buen funcionamiento de la economía

Un sistema financiero provee dos servicios básicos a la economía: mediosde pago e intermediación entre el ahorro y la inversión. El buen funciona-miento de una economía requiere un sistema financiero que permita realizarlas transacciones a bajo costo y con alta seguridad.

Las medidas adoptadas por el gobierno en noviembre de 2001 no distin-guieron entre medios de pagos y ahorros, y virtualmente paralizaron el sistemade pago. La caída del nivel de actividad a partir de ese momento fue muchísi-mo mayor que la que venía experimentando la economía hasta ese momento.Este episodio nos muestra la importancia del normal funcionamiento de losmedios de pago. Por otra parte, el congelamiento permitió que los depósitos aplazo –a medida que fueran venciendo– se fueran transformando en medios depago, medida que redujo sustancialmente la posibilidad de levantar el “corrali-to”, aun si el ministro Cavallo hubiera podido llevar adelante la fase II del can-je de deuda pública (la correspondiente al sector externo).

La buena noticia es que aislar los medios de pago de los vaivenes del sis-tema financiero y de los avatares de la macroeconomía es posible; la mala esque es caro. Un esquema de “narrow banking”, es decir, 100 por ciento derespaldo con reservas internacionales a los depósitos en cuenta corriente yde ahorro, es una medida que permite aislar totalmente al sistema de pagodel enorme costo que significa su disrupción. Su costo también es alto. Elproblema en la formulación de la política financiera de cara al futuro es eva-luar estos costos en relación con los beneficios de asegurar la intangibilidadde los medios de pago.

Un esquema en el cual los requisitos de liquidez sean más altos para losmedios de pago podría ser una forma económica de resolverlo. Lo que escierto a nivel técnico puede no serlo cuando consideramos el sistema finan-ciero en el contexto político, pues nada nos asegura que –llegado el momen-to– estas reservas no se utilicen para fines fiscales. No hay forma legal deevitarlo, pues una ley cambia otra ley. La única forma seria de procurar evi-tarlo es que la Argentina construya una sólida reputación en cuanto al res-peto de las leyes.14

v. Limitar la exposición de los bancos al sector público

En países emergentes, el riesgo de default que caracteriza a su deuda pú-blica puede “contagiarse” al sistema financiero si su exposición a ese sectorno guarda límites prudentes. Una alta exposición al sector público implicaráque a medida que aumenta la posibilidad de default del gobierno, disminuyeel patrimonio neto de los bancos –a través de la caída en el valor de esa deu-da– y, consecuentemente, aumenta su propio riesgo de default.

Tomando en cuenta este problema en 1993 se estableció un límite del 25


por ciento de la RPC de la entidad a cada sujeto de crédito, sea éste privadoo público. Se incluía en este límite la asistencia brindada por las tenenciasde títulos públicos provinciales o municipales, pero no los nacionales.

Sin embargo, es necesario reconocer que cometimos dos errores. El pri-mero fue no considerar dentro de este límite la exposición del sector públi-co a los títulos del sector público (los que tenían una exigencia de capitaldistinta en función de su VaR, que limitaba el interés de los bancos enmantenerlos). Este error no fue significativo hasta 1999, pues la tenencianeta de títulos públicos se mantenía dentro de los parámetros recomenda-bles, menos del 25 por ciento de la RPC. A mediados de 1999, y en particu-lar durante el año 2000, las necesidades del Tesoro Nacional junto con lamenguada demanda de crédito del sector privado y una capacidad presta-ble aún en crecimiento, determinaron un aumento en la participación delos títulos públicos. En marzo de 2001 ésta alcanzaba al 55 por ciento de laRPC.

El segundo error fue considerar un límite para cada provincia, con el su-puesto implícito de que tenían una capacidad de repago distinto del Estadonacional. La realidad es que la principal fuente de recursos tributarios es lacoparticipación federal –en la mayoría de las provincias que recurrían al en-deudamiento bancario– y, por lo tanto, problemas en la recaudación nacio-nal ocasionarían problemas en la capacidad de repago provincial. El endeu-damiento de las provincias llegó a ser el 50 por ciento del patrimonio netodel sistema.

La preocupación con el endeudamiento público aumentaba en el BancoCentral durante el año 2000 al ritmo del crecimiento de la exposición del sis-tema a ese sector. No obstante el crecimiento de la capacidad prestable, laexpansión del sector público significaba un “crowding out” del sector priva-do. Así, entre diciembre de 1999 y diciembre de 2000, el total del crédito au-mentó en 4.500 millones, pero la expansión del crédito al sector público fuede casi el doble de esta cifra (8.500 millones), lo que significó una contrac-ción de 4.000 millones del crédito al sector privado, algo así como el 6,5 porciento del total de las financiaciones. Esto incidió negativamente sobre el ni-vel de actividad del año.

En marzo de 2001 el total de exposición al sector público alcanza al 141por ciento del patrimonio neto del sistema financiero. El ministro Cavallo,desconociendo la gravedad de esta situación, intenta financiar el desequili-brio fiscal de la Nación y las provincias en el sistema financiero y los fondosde pensión, llevando la exposición del sistema financiero a 206 por ciento desu Patrimonio Neto al momento de instaurar el “corralito”.

No considero, sin embargo, que los errores normativos señalados fuerandeterminantes de la crisis bancaria, aunque sí es necesario reconocer quefue un mecanismo a través del cual la crisis de la deuda pública “se filtró” alsistema financiero. Así la salida de depósitos tiene una alta correlación conel índice de riesgo país.

De cara al futuro, es conveniente imponer un límite del 25 por ciento dela RPC al endeudamiento del sector público. El endeudamiento de los gobier-nos provinciales que utilicen como garantía la coparticipación federal de im-

PEDRO POU 411

puestos deberá ser adicionado al límite del crédito al sector público. Dada laelevada participación actual del sector público en el balance de los bancos,es poco probable que se pueda pensar en alcanzar esta meta en el corto pla-zo. Sin embargo, debe servir para fijar el camino que se debe recorrer.

En la actualidad, no existe requisito de capital sobre la tenencia de acti-vos del sector público. Una vez reprogramada la deuda pública, y en la me-dida que estos activos vayan adquiriendo valor, esto debe irse corrigiendo, deforma tal de poner el incentivo correcto a la tenencia de tales activos.

vi. La banca pública

Siempre fue claro que la banca pública prestaba un servicio: financiar alos amigos del poder. Esto se puede constatar a partir de la información pro-vista en el cuadro siguiente, donde se presentan las financiaciones otorgadaspor bancos privados y públicos, clasificadas por montos, así como los gradosde morosidad, a diciembre de 1999.

En primer lugar, es claro que la mora en los bancos públicos es sustan-cialmente mayor que en los bancos privados: 10,7 por ciento vs. 23,4 porciento, y que la relación de mora aumenta a medida que aumenta el tamañodel préstamo. Así, mientras que en las financiaciones inferiores a 1 millón depesos la relación es de 1,8, en las financiaciones de entre 1 y 5 millones depesos esa relación es de 4,4, y alcanza a 6 en las financiaciones superiores a5 millones de pesos.

Pero la composición de las financiaciones aporta otro dato adicional. Labanca pública tenía un mayor porcentaje del total de financiaciones en el ru-bro de mayores a 5 millones de pesos (44,4 por ciento vs. 39,5 por ciento),aunque en el segmento de 1.000 millones a 5.000 millones de pesos su par-ticipación era levemente inferior. O sea que el dato más llamativo no es sólola mayor concentración en los clientes de mayor tamaño sino también la ma-


CUADRO 3

Sistema financiero Bancos privados Bancos públicos Relación de

morosidad

Total Partici- % en Total Partici- % en Total Partici- % en Banca

pación sit. de pación sit. de pación sit. de pública/

3 a 6 3 a 6 3 a 6 privada

% % %

Financiaciones 102.754 15,4 69.472 10,7 28.772 23,4 2,2

Hasta 1 millón 49.924 48,6 24,2 32.519 46,8 18,6 14.084 49,0 33,5 1,8

Entre 1 y 5 millones 12.498 12,2 17,5 9.510 13,7 10,4 1.900 6,6 46,1 4,4

Más de 5 millones 40.332 39,3 3,9 27.443 39,5 1,5 12.788 44,4 9,0 5,8

Fecha: diciembre de 1999.

yor morosidad que exhibía esa cartera, que multiplicaba por seis la de losbancos del sector privado.

Si éste no fuera un argumento suficiente para pensar en la convenienciade eliminar esta banca, debiéramos tener en cuenta que durante la crisis delaño 2001 la banca pública fue utilizada para canalizar (posiblemente en for-ma ilegal) los recursos del Banco Central hacia el Tesoro Nacional y los teso-ros provinciales –más particularmente, de la provincia de Buenos Aires– vio-lando indirectamente la prohibición de financiar al Tesoro.

Así, entre abril y fines de noviembre, el Banco Central otorga redescuen-tos y otras asistencias por valor de 5.326 millones de dólares al Banco Na-ción y al Banco Provincia de Buenos Aires. La caída de depósitos de estosbancos durante igual período fue de 3.075 millones de pesos15 si se computael sector privado, por lo que la diferencia, o sea, alrededor de 2.250 millonesde pesos de reservas internacionales fueron canalizadas vía la banca públicapara financiar a los respectivos tesoros nacional y provincial, posiblementecontraviniendo expresas disposiciones legales.

Es por eso que no me queda duda alguna de que los beneficios de man-tener estos bancos son escasos frente a los innumerables costos que ellosimponen al conjunto de la sociedad. Si el objetivo de política económica essubsidiar a determinados sectores de la economía y/o a determinado tama-ño de empresas, entonces la forma racional de hacerlo debiera ser a travésde subsidios expresos, otorgados a los bancos privados. No hay nada que sepuede ganar socialmente si el Estado se dedica a “producir” el servicio deintermediación financiera con el único objetivo de utilizarlo para otorgar unsubsidio.16

Mientras se logra el consenso político para avanzar en esta idea, creo quela solución práctica es restringir la banca pública a la prestación de serviciosde medios de pago, evitando captar depósitos y otorgar créditos.

vii. Previsiones: política anticíclica

Tan importantes como los requisitos de capital son las normas de previ-sionamiento. Sin un buen sistema de previsionamiento, el requisito de capi-tal pierde sentido, pues se parte de una valuación de los créditos que no re-fleja la realidad económica.

El criterio mayormente adoptado es que mientras que el capital sirve pa-ra atender las pérdidas no esperadas, el previsionamiento debe cubrir laspérdidas esperadas. Dentro de esta política, algunos países han comenzadoa implementar una política de previsionamiento destinada a atenuar los ci-clos económicos. Así, en los años buenos del ciclo, las previsiones aumentanpara poder previsionar menos durante los años malos del ciclo económico.España ha sido un país que ha liderado en esta política y recientemente hasido seguida por Uruguay. Me parece una política que es interesante teneren cuenta.

PEDRO POU 413

ANEXO

GRÁFICO 2COMPORTAMIENTO EMBI ARGENTINA 1994-2001

En la crisis del tequila, el EMBI comienza a aumentar a partir de los díasprevios a la devaluación mexicana (20 de diciembre de 1994). No hemos co-menzado el gráfico en esa fecha, pues nos parecía más útil tener la fecha(aproximada) de cada episodio.

Vemos en este gráfico que el EMBI en la crisis del tequila alcanza su ma-yor valor el 8 de marzo (2.295) y que a partir de allí disminuye gradualmen-te. En la crisis de 2001 se alcanza un valor similar a este máximo recién apartir del 30 de octubre y ahora no como un punto culminante, sino en unproceso de franco aumento.

02/0

1/01

16/0

1/01

30/0

1/01

13/0

2/01

27/0

2/01

13/0

3/01

27/0

3/01

10/0

4/01

24/0

4/01

08/0

5/01

22/0

5/01

05/0

6/01

19/0

6/01

03/0

7/01

17/0

7/01

31/0

7/01

14/0

8/01

28/0

8/01

11/0

9/01

25/0

9/01

09/1

0/01

23/1

0/01

06/1

1/01

20/1

1/01

04/1

2/01

18/1

2/01

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

0

EMBI 1995 EMBI 2001


NOTAS

1. En los dichos del Dr. Domingo Cavallo era políticamente imposible constituir unfondo anticíclico pues “los políticos no pueden ver un dinero excedente sin querer gas-tarlo; por lo tanto, lo importante es reducir los impuestos cuando aumenta la recau-dación fiscal”. En algún momento de su gestión, ésta fue efectivamente la política fis-cal que se siguió. La validez de este argumento hace pensar que lo más apropiadopuede ser la utilización de mecanismos automáticos de modificaciones del gasto, deacuerdo con el estado del ciclo. En este sentido, son interesantes propuestas como lade vincular los servicios de la deuda a la evolución del producto bruto, o de incremen-tar los salarios públicos mediante un bonus cuyo monto sea función del superávit pri-mario que mantenga el Estado Nacional.

Válido como pudo haber sido (y ser) este argumento, no deja de ser paradójico quehaya sido el propio Dr. Cavallo quien usara las reservas internacionales que respalda-ban la convertibilidad y el sistema financiero para un fin totalmente ajeno al que esta-ban destinadas: financiar el déficit del sector público.

2. El cambio de sistema impositivo inicial de la convertibilidad (que era sustancial-mente similar al actual y que se modificó eliminando el impuesto inflacionario y el im-

PEDRO POU 415

CUADRO 4BALANCE DEL SISTEMA FINANCIERO A JUNIO DE 2003

Activo 182.992

Disponibilidades 20.613Sector público 87.910

BODEN 2012/1007 28.082Préstamos garantizados 18.669Otros préstamos 25.350Otros títulos 15.809

(Tenencia estimada de LEBAC) 4.000Préstamos al sector privado 26.449

Pesos 22.831Dólar 3.618

Otros 48.020

Pasivo 159.537Depósitos 82.732

Pesos 78.574Dólar 4.158

Otras obligaciones por intermediación financiera 68.291Asistencia BCRA 20.459Adelantos para compra de BODEN 4.708

Otros 8.514

Patrimonio neto 23.455

puesto a las exportaciones –ambos no coparticipados, y sustituyéndolos por mayoresalícuotas de IVA y ganancias) llevó a un incremento de los recursos en las jurisdiccio-nes provinciales, que fue sustancialmente mayor a la transferencia de gastos naciona-les, y que derivó en un fuerte incremento en estos gastos.

3. Es cierto que, en términos de flujos de fondos subyacentes, el descalce era elopuesto pues muchos de los contratos de crédito en dólares tenían como respaldo unacapacidad de pago en moneda local (sector servicios y, en gran medida, familias). Porlo tanto, los bancos tenían un descalce negativo en términos de flujo de fondos. El im-pacto de una devaluación debería ser cubierto con el exceso de capital que mantenían,que sería utilizado para absorber las pérdidas de la cartera denominada en dólares pe-ro cuya capacidad de repago estaba en pesos. Así, una devaluación del 20-25 por cien-to –en el peor de los escenarios– no les ocasionaría un perjuicio mayor al exceso de ca-pital que tenía el sistema con respecto a los estándares de Basilea.

4. No hubo esa flexibilidad en los salarios del sector público. En ausencia de fon-dos anticíclicos, éste hubiera sido el único mecanismo de ajuste del nivel de gasto pú-blico.

5. El cálculo se hizo a diciembre de 2000, suponiendo que el ajuste se producía víauna devaluación y que todos los créditos en moneda extranjera que no son al sectorproductor de bienes tienen capacidad de repago sólo en moneda local (es decir, quepese a estar el contrato escrito en dólares, pueden pagar la suma adeudada en pesos),mientras que los que son al sector productor de bienes tienen capacidad de repago endólares. Es un supuesto altamente simplista, pero nos permite tener una idea de órde-nes de magnitud. Es decir que las hipotecas, los créditos al consumo, etc., pueden re-pagar sólo en pesos, más allá de la moneda en la que esté expresado el contrato.

6. Dujovne,, N. y Guidotti, P.: Reestructuración de la deuda pública Argentina:realidades y desafíos de la política económica, agosto de 2003.

7. No obstante el incremento logrado en el superávit primario, se nota un paulati-no incremento en el nivel de gasto público a nivel nacional y provincial en los últimosmeses. Por otra parte y como muestra un estudio reciente de Carta Económica (juliode 2003), no todo el superávit primario está disponible para la cancelación de serviciosde la deuda, pues se ha utilizado para hacer frente a gastos de otro tipo: “Si al supe-rávit primario oficial actual de 2,9 por ciento (acumulado entre enero y mayo) se lecomputaran estos gastos, el superávit primario ‘ajustado’ sería de sólo 1,6 por cientodel PBI”.

8. Con posterioridad a la redacción de esta sección del trabajo (6 de agosto de2003), el Senado otorgó el Acuerdo al vicepresidente y a dos directores, restando puesotorgar el acuerdo a dos directores.

9. En los años 1998-1999 algunos influyentes miembros de la Comisión de Acuer-do pretendían nominar a la mitad de los directores del Banco Central, además de quese designaran funcionarios con responsabilidades gerenciales.

10. Son muy pocos los países en vías de desarrollo que han logrado construir esareputación y, al mismo tiempo, que han logrado obtener pasivos del sistema financieroa largo plazo en moneda local. Pero éste es el tema cambiario, nuevamente, sobre elque he preferido no referirme en este trabajo.

11. Una conclusión de la experiencia de los noventa es que no se debiera permitira las AFJP invertir en los bancos nacionales por plazos menores de un año. No se pue-de entender por qué las AFJP en lugar de procurar sus propias inversiones –desarro-


llando el mercado de capitales– recurren para que los bancos hagan la inversión pero,al mismo tiempo, hacen imposiciones a corto plazo.

12. Esta provisión estaba presente en las normas legales vigentes, pero no en formamandataria y sólo para resolución de crisis bancarias individuales (es decir, podía y pue-de ser aplicada en el marco del 35 bis). El BCRA la utilizó sólo una vez, en el caso de laliquidación del Banco de Crédito Provincial, en donde los depósitos fueron reprograma-dos en función de los plazos de vencimiento de la cartera de préstamos de la entidad.

13. De alguna forma, cuanto mayor fueran los activos externos en su cartera, me-nor sería la incidencia de las dificultades domésticas sobre su cartera, al mismo tiem-po que sería mayor la liquidez externa disponible para atender una corrida bancaria.Esta posibilidad estaba implícita en los requisitos mínimos de liquidez –por ser míni-mos–, contemplaba la posibilidad de invertir en activos de bajo riesgo, con la condiciónde que gozaran de amplia liquidez. De todas formas, la lista de activos utilizables erade una altísima calidad crediticia y es posible que títulos soberanos de países con me-nor calificación crediticia pudieran haber sido utilizados. Por otra parte, existía otraregulación vigente desde los años setenta que contradecía esta normativa. Por lo tan-to, a los efectos de clarificar sería conveniente derogar la resolución de los setenta yestudiar la conveniencia de ampliar los activos elegibles para la constitución de los re-quisitos mínimos de liquidez a riesgos menores que el argentino, pero mayores que loscontemplados en la norma.

14. Esto surge claramente de analizar la experiencia del congelamiento de depósi-tos de fines del año 2001. De haber existido una preocupación por los medios de pa-go, éstos podrían haber quedado totalmente inmunes a las medidas extremas que de-bieron adoptarse. Esto se hubiera logrado por medio del congelamiento de losdepósitos a plazo, pero dejando totalmente inalterado el movimiento de cuentas co-rrientes y cajas de ahorro.

A fines de noviembre de 2001 existían medios de pago bancario por 17.000 millo-nes de dólares, cuando las reservas totales del sistema financiero (Banco Central másrequisitos de liquidez) alcanzaban a 19.000 millones de dólares. Dado que los pesos encirculación ascendían a 10.000 millones y que el Banco Central estaba obligado amantener reservas por hasta un 70 por ciento de ese monto, quedaban 12.000 millo-nes de dólares de reservas internacionales líquidas para respaldar únicamente los me-dios de pago (pues estamos suponiendo el congelamiento de los depósitos a plazo fijo).Por lo tanto, podría habérsele dotado de una cobertura de liquidez de más del 75 porciento. Estos números indican claramente que, entre las opciones que tenía el minis-tro de Economía, existía la posibilidad de defender plenamente los medios de pago, pe-ro requerían que éste fuera un objetivo explícito del gobierno.

15. La caída de depósitos, incluyendo depósitos públicos es de 3.415 millones depesos, con lo que si computamos este total la financiación indirecta sería de algo infe-rior a 2.000 millones de pesos.

16. El argumento es similar al que se utiliza con respecto a la educación. Si políti-camente se considera conveniente que la población reciba un determinado nivel deeducación, esa decisión no implica per se que sea el Estado quien esté en mejores con-diciones de producirla. Puede producirla el Estado o bien el sector privado: quien de-muestre mejores condiciones para hacerlo. Lo que le corresponde al Estado, dada ladecisión política, es financiarla y asegurarse de que se provea de la manera más efi-ciente posible. Ésta es la idea detrás del programa de “vouchers” para la educación.

PEDRO POU 417

INTRODUCCIÓN

Haré una presentación relativamente breve de nuestra propia catástrofede mediados de los ochenta, que fue la crisis financiera y macroeconómicade entonces para hacer una comparación, también relativamente breve, conla experiencia mexicana y con la experiencia argentina más reciente. Creoque hay algo que aprender de estos accidentes y por eso me refiero a ellos,tienen similitudes interesantes para destacar. Entraré luego en la recons-trucción del sistema financiero chileno, las definiciones, los instrumentos,las políticas que se adoptaron; y me referiré con mayor profundidad a dostemas sin duda de interés para ustedes, que son nuestra indexación finan-ciera y los mecanismos de conversión de deuda que ayudaron a bajar sunivel.

CRISIS COMPARADAS

En el gráfico 1 les presento las tasas de crecimiento de los PBI de Chile,México y la Argentina centrados en el año t, que es el año en que se producela devaluación. Ustedes pueden observar la fuerte caída de Chile en el añode la devaluación, algo superior a la que tiene la Argentina, que viene cayen-do desde los años anteriores, de manera que en el acumulado tiene una caí-da de cerca del 20 por ciento en su producto, mientras Chile tiene alrededorde 15 por ciento y México bastante menos. Puede observarse que la crisismexicana de mediados de los noventa, que tuvo bastante publicidad, fue enrealidad menos intensa que la que sufrimos nosotros en los ochenta y queustedes han sufrido recientemente.

También podemos observar que Chile, que ha tenido un déficit en cuentacorriente, un exceso de gasto muy fuerte (14,5 del PBI), se ajusta violenta-

JUAN ANDRÉS FONTAINE*

DESPUÉS DE LA CATÁSTROFE: ¿CÓMO SE LEVANTÓ CHILE?

* Ihnen y Paul Consultores, y ex Director del Banco Central de Chile.

mente en dos años, el déficit de cuenta corriente cae cerca de 9 puntos delproducto, lo que implica ajustarse a una entrada de capitales mucho menor.

Éstos son los sudden stops, los frenazos en la entrada de capitales de loscuales ha hablado Guillermo Calvo. En el caso de México también se da de 7a 0, en el caso de la Argentina de -2 a +8, es decir, 10 puntos de ajuste en lacuenta corriente. Son shocks fuertes de menor entrada de capitales, los queaparentemente disparan en los tres casos las crisis.

En el caso de Chile y la Argentina hay problemas fiscales importantes, noson tan fuertes en el caso de México. En el caso de Chile hay un deterioroimportante desde un suparávit fiscal en los años previos a la crisis a un défi-cit de 3-4 por ciento del producto durante la crisis. Estamos hablando deldéficit del sector público no financiero en Chile medido de acuerdo con lametodología del FMI. Lo mismo ocurre en el caso de la Argentina, si bien ésteno es exactamente comparable con el de Chile ya que incorpora, de acuerdocon la metodología del FMI, las pérdidas del Banco Central y el sistema fi-nanciero.

Ustedes ven que en ambos casos hay déficit importantes; sin embargo,previo a la crisis, ni en la Argentina ni en Chile los números son tan extraor-dinariamente altos. En Chile, por ejemplo, tuvimos situaciones fiscales aúnmás apretadas o déficit mayores.

En los tres casos hay devaluaciones fuertes después de un período decambio fijo. En el caso de Chile, el tipo de cambio, cinco años después de la


GRÁFICO 1CRECIMIENTO INTERRUMPIDO

(PBI, var. % real anual)

Los accidentes ocurren. Los de Chile, México y Argentina presentan similitudes.

-15

-10

-5

0

5

10

15

t-5 t-4 t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5

Argentina(2002)

Chile (1982)

México(1995)

JUAN ANDRÉS FONTAINE 421

GRÁFICO 2EL AJUSTE EXTERNO

Balance de cuenta corriente (% PBI)

Los tres países sufren gran frenazo en ingreso neto de capitales.

GRÁFICO 3EL DESAJUSTE FISCAL

Balance sector público (% PBI)

Aunque hay comportamiento dispar, Argentina y Chile exhiben deterioro fiscal antes ydurante la crisis.Fuente: FMI.

-2,1

4,8

-4,2

5,5

-3,9

0,8

-6,8

-3,4

-10,6

-2,8

-12,9

-4,4

Chile Argentina

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1998 1999 2000 2001 2002 2003*

-14,5

-7,1

-1,7

-9,5

-0,6

-5,7

-0,8

6,88,2

Chile México Argentina

1981 1982 1983 1994 1995 1996 2001 2002 2003*


GRÁFICO 4MAXIDEVALUACIONES

Tipo de cambio nominal, índice t-1 = 1 para Chile (1982), México (1995)y Argentina (2002)

Los tres países experimentan abruptas devaluaciones tras un período de cambio fijo.

GRÁFICO 5BROTE INFLACIONARIO

(IPC, var. % 12 meses, t=mes de la devaluación)

-10

0

10

20

30

40

50

60

t-3 t-1 t+1 t+3 t+5 t+7 t+9 t+11 t+13 t+15 t+17 t+19 t+21 t+23

México

Chile

Argentina

0

1

2

3

4

5

6

t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5

Chile

MéxicoArgentina

devaluación, se ha multiplicado por cinco respecto del valor en que se encon-traba; en el caso de la Argentina se multiplica por tres y luego comienza abajar –en t+1 puede observarse lo que está ocurriendo este año–; y en el casode México sube algo menos de tres veces con relación a su nivel previo a ladevaluación. Es decir que, en términos nominales, en los tres casos hayfuertes devaluaciones; la más fuerte es la del caso chileno.

En los tres casos también hay una explosión inflacionaria, con índicesque llegan al 50 por ciento en doce meses. La Argentina va un poco detrás deeso, pero tiene una rápida disminución del ritmo de inflación –en realidad elmás rápido de todos–, y Chile se encuentra en una situación intermedia.

De esta combinación de una fuerte devaluación nominal y una cierta ex-plosión inflacionaria se producen devaluaciones reales importantes. En elcaso de Chile el tipo de cambio real corregido por la inflación externa e inter-na aproximadamente se duplica. En la Argentina el tipo de cambio realmentese dispara, pero hay una diferencia: cuando la Argentina termina con elcambio fijo lo deja flotar, mientras que Chile se devalúa progresivamente.Eso afecta la dinámica del proceso y hay entonces este año una correcciónhacia abajo del tipo de cambio real.

En el gráfico 6 se puede observar que el nivel al que llega el tipo de cam-bio real –que está estimado con ese asterisco para t+1 que corresponde a es-te año en el caso de la Argentina– se acerca al nivel al que llegó Chile des-pués de cinco años; México, en cambio, tiene una devaluación muy inferioren términos reales.


GRÁFICO 6DEVALUACIONES REALES

Tipo de cambio real multilateral para Argentina y Chile y bilateral para MéxicoÍndice t-1 = 1 para Chile (1982), México (1995) y Argentina (2002)

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

t-5 t-4 t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5

Chile

México

Argentina

*

CAUSAS DE LAS CRISIS

¿Qué podemos decir sobre las causas de estas crisis? Esto se ha discuti-do intensamente. Hay un frenazo en la entrada de capitales, pero hay unadiscusión respecto de cuán exógeno o endógeno es ese frenazo y en qué me-dida depende de las decisiones o políticas internas.

Se han discutido como una causa para un posible frenazo de la entradade capitales, o quizá para la entrada demasiado caudalosa de capitales ini-cialmente y después para el frenazo, ciertas fallas en la regulación financie-ra. Creo que en México y en Chile es posible encontrar culpabilidad en esesentido porque, efectivamente, las regulaciones financieras chilenas y mexi-canas eran bastante defectuosas antes de la crisis. Diría que en la Argentinalas regulaciones financieras eran un modelo para el mundo en cuanto a quese habían aprendido bien las lecciones de las crisis anteriores y estaban biendiseñadas en general.

Se ha hablado de fallas de política macroeconómica y, ciertamente, el te-ma del déficit fiscal que mencionábamos y la consecuente acumulación dedeuda pública son temas que preocupan y que han estado detrás de la cau-sa de la crisis argentina, también en alguna medida de la mexicana y de lachilena. Por otra parte, las fallas de política cambiaria, específicamente, unafijación del tipo de cambio en un período de altos shocks, en donde la mone-da a la que uno se fija tiende a apreciarse y hay grandes inflexibilidades dela economía interna, crean un desequilibrio en el tipo de cambio que final-mente estalla a través de una devaluación abrupta. Creo que éstas son lascausas macroeconómicas más comunes.

Hay un tema social que solamente quiero plantear: estos tres casos soncomo accidentes en la ruta, son tres países que han abierto sus economías,que han liberalizado, que han entrado en una economía de mercado, un mo-delo que está empezando a producir sus primeros frutos con un crecimientofuerte; y en los tres casos se produce este accidente a medio camino o inclu-so al inicio. Creo que esto nos lleva a pensar si hubo algo en la forma en quese han implementado las reformas que tendió a producir una cierta propen-sión a las crisis.

Mi impresión es que eso tiene que ver con la situación patrimonial delsector privado, y creo que, en particular, en el caso de Chile es un tema im-portante. De alguna manera las reformas inevitablemente causan daños pa-trimoniales en las empresas; por ejemplo, terminan las protecciones, los cré-ditos subsidiados y los instrumentos que dañan las defensas patrimonialesde las empresas frente a shocks externos negativos. Simultáneamente, laspolíticas de ajuste fiscal en varios países durante ciertos períodos, tendierona descalzar fuertemente en alzas de impuestos, lo que también daña la capa-cidad patrimonial de las empresas.

Muchas empresas, además, abordan en esa situación los proyectos nue-vos rentables que son alentados por esta nueva estrategia de desarrollo condeuda y, en consecuencia, quedan particularmente vulnerables frente a losshocks externos negativos como los que estas tres economías han sufrido.

En Chile diseñamos el programa de recuperación del sistema financiero


pensando en cómo fortalecer patrimonialmente al sector privado. Eso nos llevóa pensar en políticas fiscales que estimularan el ahorro público sin descansaren alzas de impuestos, y que incluso dejaran espacio para bajarlos en formagradual; y eso exige, naturalmente, restringir el crecimiento del gasto público.

Por otra parte, debe evitarse el uso de tasas de interés reales excesivascomo mecanismo de ajuste macroeconómico.

Finalmente, deben diseñarse regulaciones financieras y una estructuratributaria no financiera orientadas a favorecer el financiamiento vía capital yno vía deuda de los proyectos de inversión, que se vuelven atractivos en lanueva estrategia de desarrollo que fomenta determinadas áreas de inversión.

COMPARACIÓN ENTRE LA ARGENTINA Y CHILE

Pasando al análisis específico de la crisis, en el cuadro 1 les presento unacomparación de la situación entre la Argentina y Chile en el año previo a ladevaluación.

En materia de deuda externa hay una situación parecida de endeuda-miento externo en la Argentina y Chile como porcentaje del producto; aun-que en el caso argentino la deuda pública es mayor.

También puede observarse el crédito otorgado por los bancos al sectorprivado, que en Chile es mucho más fuerte, es decir que el sector privado es-tá mucho más endeudado en Chile que en la Argentina, tanto en moneda na-cional como en moneda extranjera.

Se puede observar que en moneda extranjera –dólares– el endeudamien-to del sector privado en Chile en el año 1981 era mayor que el endeudamien-


CUADRO 1ARGENTINA Y CHILE: CONDICIONES PREVIAS A LA CRISIS

(% del PBI)

Argentina (2001) Chile (1981)

Deuda externa 56 47Privada 21 31Pública 35 16

Deuda pública 62 17

Crédito bancario s/privado 20 60En moneda nacional 6 40En moneda extranjera 14 20

Depósitos bancarios 26 28En moneda nacional 8 26En moneda extranjera 18 2

to del sector privado argentino –expresado como porcentaje del producto–,situación que normalmente se desconoce; es decir, en Chile también tenía-mos un problema de muy fuerte endeudamiento en dólares en el año 1981.

Sin embargo, había una diferencia en los depósitos. Los depósitos en dó-lares en Chile eran prácticamente inexistentes y en la Argentina, en cambio,eran muy importantes. Es decir, en Chile la deuda del sector privado estabamuy dolarizada, los depósitos no lo estaban, y ésa era una diferencia impor-tante respecto de la Argentina. En el punto de partida de la crisis, la Argenti-na tiene un sector público más débil y por comparación un sector privado al-go más fuerte de lo que teníamos nosotros cuando tuvimos la crisis. Eso, encierto modo, a nosotros nos facilitó la solución de la crisis.

CHILE: DEFINICIONES CLAVE DE LA ESTRATEGIA

¿Cuáles fueron las definiciones clave? Primero, preservación de la econo-mía de libre mercado: respeto a los contratos, a los derechos de propiedad,libertad de precios e intervención estatal sólo por excepción, fueron definicio-nes centrales con las cuales se abordó este problema. Nosotros, por ejemplo,teníamos y tenemos un Estatuto de Protección a la Inversión Extranjera queno se modificó, pese a que había una clara falta de dólares, los inversionis-tas extranjeros mantuvieron acceso al mercado cambiario para remesar ca-pitales, y realizar otras operaciones.

En segundo lugar, protección de los ahorristas y acreedores de los ban-cos para minimizar una crisis de confianza. No hubo pérdidas para los depo-sitantes asociadas a congelaciones de depósitos, corralito y desdolarizacio-nes. Se tomó la decisión de proteger a los ahorristas y por simetría a losacreedores de los bancos, muchos de ellos externos, con la idea de que ésees el cimiento sobre el cual había que reconstruir la confianza después en elsistema financiero. Si se perdía esa confianza de los ahorristas era más cos-toso volver a construir después un sistema financiero.

Se buscó, además, mantener la banca en el sector privado y una rápidareprivatización de la banca que fue intervenida; en este caso se decidió noestatizar la banca, que fue un tema que se discutió. La banca estaba quebra-da y se pudo haber estatizado, pero se decidió mantenerla en el sector priva-do, hubo intervenciones y reprivatización rápida. Este punto y el anteriorson parecidos al caso mexicano.

Finalmente, otra clave de la estrategia fue la disposición de asumir a cos-to fiscal parte importante del costo de recapitalizar el sistema financiero pri-vado, y también de alguna manera a los deudores. Éstos son costos impor-tantes; en el caso chileno, del orden del 20-25 por ciento del producto poruna vez, lo que implica una anualidad del orden del 1,7 por ciento del pro-ducto durante veinte años. Este costo fue aceptado como una inversión enconfianza.


CHILE: SUSTENTO MACRO DEL RESCATE

El salvataje se hizo en el contexto de una estrategia macroeconómica queapuntó a mantener un tipo de cambio real alto, la tasa de interés baja y unameta muy gradual de reducción de la inflación. El objetivo principal fuemantener estos precios a niveles que estimularan la inversión y las exporta-ciones.

Para poder mantener el tipo de cambio real alto y la tasa de interés bajase necesitaba un fuerte aumento del ahorro que se hizo, básicamente, a tra-vés de una reducción del gasto que permite incluso una baja gradual de lacarga tributaria y un fuerte aumento del ahorro privado.

La reforma tributaria chilena estimuló el ahorro, así como la privatizaciónde la seguridad social y el fortalecimiento del sistema financiero.

Dentro de este último punto se encuentra el desarrollo del sistema finan-ciero mediante un mecanismo de indexación financiera que mencionaré enun momento más; y una nueva Ley de Bancos que exige transparencia, di-versificación y un sistema de garantías estatales sobre los depósitos a plazoque están por vencer y los depósitos en cuentas corrientes, que creo que esbastante eficiente (100 por ciento para cuentas corrientes y depósitos a plazopor vencer).

Éste fue en esencia el marco en el cual se aplicaron las políticas de reha-bilitación financiera.

CHILE: MEDIDAS DE REHABILITACIÓN FINANCIERA

Esas políticas tuvieron, por un lado, la reestructuaración de la deuda exter-na del sector público y de los bancos, siguiendo las líneas tradicionales en esamateria. Tuvieron la asunción por parte del Banco Central del grueso del ries-go de cambio o de las pérdidas asociadas a las devaluaciones de ese período.Los beneficiarios de esto fueron los deudores –como veíamos, era importante ladeuda en moneda extranjera en Chile– básicamente, los deudores de tamañomediano y pequeño, y en el caso de los grandes el beneficio fue parcial.

CHILE: RESCATE Y RECUPERACIÓN

Otra de las medidas fue la reestructuración de la deuda interna a travésde facilidades de plazo y tasas de interés algo subsidiadas –pero en todo casoreales positivas de entre el 5 y 7 por ciento– a una cantidad enorme de deu-dores. La intención fue evitar lo que de otro modo hubiera sido una quiebramasiva de los deudores, inmanejable para el sistema judicial y que hubieradejado los derechos de propiedad en gran discusión, con altos costos en tér-minos de inversión y empleo. Para resolver esto se hizo una operación masi-va de reestructuración de la deuda interna y finalmente una recapitalizaciónde los bancos a través de una suerte de préstamo otorgado por el BancoCentral, que es el tema de la deuda subordinada que está en el punto uno.


El otro punto es la capitalización mediante el aporte de capitales frescos.Cuando esos aportes fueron colocados por el Estado, por ejemplo, se capita-lizaron los créditos de apoyo que el Banco Central le había otorgado a losbancos. Esa capitalización se transformó en acciones que fueron rápidamen-te vendidas con cierto componente de subsidio en lo que se denominó el Pro-grama de Capitalismo Popular, así se aplicó esta idea de que los bancos in-tervenidos fueran rápidamente devueltos al sector privado.

INDEXACIÓN FINANCIERA Y CONVERSIÓN DE DEUDA EXTERNA

Brevemente, menciono que la indexación financiera fue la forma en que no-sotros quisimos rearmar el sistema financiero. A diferencia de ustedes, en vezde basarnos en el dólar lo hicimos básicamente en una unidad indexada al IPC(parecía el CER que tienen ustedes, que se llama en Chile la UF) y ha funcio-nado bien. El requisito indispensable es que haya cien por ciento de confianzaen la seriedad e invariabilidad de la fórmula con la cual se calcula.

La conversión de deuda externa fue otro tema importante. Nosotros te-níamos un altísimo nivel de deuda externa y se establecieron mecanismospara rescatarla a un descuento en el mercado externo. Ese rescate exigía na-turalmente que hubiera dólares a efecto de comprar la deuda en el exterior.Esos dólares provinieron de inversiones extranjeras a las cuales se le dabaun tratamiento especial si usaba este mecanismo, y el de la repatriación decapitales chilenos. El mecanismo permitió rescatar 9.000 millones de dólaresde deuda durante este período, lo que significó bajar aproximadamente a lamitad el stock nominal de deuda externa que había en esa época.

RESULTADOS

Se dio un despegue de la economía después de una caída fuerte en el año1982. En el gráfico 7 pueden observar una tasa de crecimiento altísima entodos los años siguientes. Una parte importante del programa era aumentarel ahorro nacional como manera de crecer con menos deuda externa, y se veen el gráfico 8 cómo sube la tasa de ahorro nacional a partir de niveles muybajos de ahorro interno a tasas del orden del 22 por ciento –parte de eso lohace el sector público, parte lo hace el sector privado–. El tipo de cambio realse mantiene alto después de la devaluación, ha estado oscilando en torno aldoble de lo que era en el período previo; es decir, se observa en el gráfico 9que está en 100 en el año 1981 y ustedes ven que está en cerca de 180 elpromedio del período siguiente, que es donde aproximadamente está hoy día.

En términos de tasas de interés también hay una caída muy importante.La tasa de interés real, la tasa de interés activa de crédito y la tasa de inte-rés pasiva de depósitos eran altísimas al comienzo de los ochenta durante lacrisis, y bajan en los años siguientes (gráfico 10).

El crecimiento del ahorro financiero es el conjunto de depósitos captadospor los bancos, más bonos privados de bancos y empresas, más bonos del


Banco Central. Esto pasa de cerca del 30 por ciento del producto al 80 porciento en estos veinte años.

Las colocaciones bancarias (gráfico 11) caen inicialmente como porcenta-je del producto y demoran en recuperarse; se puede observar que están vol-viendo en el año 1994 como porcentaje del producto a su nivel anterior y hoydía están ya por sobre éste. Los depósitos y captaciones bancarias se man-tienen, en cambio, creciendo sistemáticamente.

La deuda externa como porcentaje del producto parte antes de la crisisen el orden del 60 por ciento, salta a cerca del 130 por ciento del producto,se acerca bastante a los números actuales de la Argentina, y después caeviolentamente hasta el 30 por ciento.

En el gráfico 12 pueden ver la mezcla de las operaciones de rescate dedeuda externa, los mecanismos de conversión de deuda externa más el efec-to del crecimiento económico y algo de apreciación real del tipo de cambio;todos esos factores ayudan a explicar esa caída fuerte en este índice de en-deudamiento externo del país. En los últimos años ha vuelto a subir un po-co (60 por ciento).

La deuda pública crece fuertemente. Era muy baja antes de la crisis, cre-ce hasta el 90 por ciento del PBI, el grueso de eso es la deuda externa quepasa a ser avalada por el sector público, en el caso de la deuda externa pri-vada, y después empieza a bajar gradualmente.

También pueden observar las cifras fiscales del costo del salvataje (gráfi-co 13). Como les decía, el costo fue significativo e implicó que el Estado apro-vechara esta oportunidad que tenía el país porque no se había endeudadoantes el sector público, entonces este último de alguna manera comprometesu apoyo detrás del sistema financiero y de la recapitalización de las empre-sas, a través de los programas que les mencionaba. Bajamos entonces a ni-veles del 30 por ciento del endeudamiento del sector público.

CONCLUSIONES

En suma, Chile sufrió entre 1982 y 1983 lo que puede calificarse comoun accidente en la ruta, un grave accidente, en lo que era el comienzo deuna economía de mercado bastante auspiciosa. Tiene este accidente, se re-cupera y vuelve a crecer rápido mediante un programa macroeconómicoapropiado y un vasto esfuerzo de reconstrucción financiera. De esta expe-riencia Chile salió fortalecido; creo que es un modelo de libre mercado quemejoró y asentó sus bases con mejores instituciones macroeconómicas y fi-nancieras para cautelar la estabilidad.

¿Cómo se hizo esto? Creo que una mezcla de voluntad política para ac-tuar en este sentido, metas claras y decisión para hacerlo, cierta habilidaden aplicar creativamente los distintos instrumentos y, finalmente, algo debuena fortuna, como siempre ocurre en este tipo de procesos. Termino en-tonces deseándoles a ustedes una suerte parecida.



GRÁFICO 7EL DESPEGUE

(PBI, var. % real anual)

GRÁFICO 8LA RECUPERACIÓN DEL AHORRO

AHORRO NACIONAL BRUTO(% PBI a precios corrientes)

Público

Nacional

-2

6

14

22

30

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

19801980 19821982 19841984 19861986 19881988 19901990 19921992 19941994 19961996 19981998 20002000 20022002

10

5

0

-5

-10

-15

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002


GRÁFICO 9TIPO DE CAMBIO REAL ALTO

TIPO DE CAMBIO REAL(1981=100)

GRÁFICO 10INTERESES REALES MODERADOS

(Tasas bancarias de interés reales, operaciones 90-365 días)

0

5

10

15

20

Activa

Pasiva

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

80

100

120

140

160

180

200

220

77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02


GRÁFICO 11PROFUNDIZACIÓN FINANCIERA

(% del PBI)

GRÁFICO 12SOLVENCIA EXTERNA

DEUDA EXTERNA BRUTA(% PBI)

0

30

60

90

120

150

1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

( )

20

30

40

50

60

70

80

90

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Ahorro financiero

Colocaciones

Depósitos y captaciones bancarias


GRÁFICO 13SOLVENCIA FISCAL

Deuda pública(% del PBI)

Total

Externa

0

30

60

90

120

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

INTRODUCCIÓN

El problema del ahorro en la Argentina no está tan vinculado a la faltade propensión a ahorrar de los argentinos sino a las instituciones, cuya ca-lidad y confiabilidad son clave para que el ahorro de los ciudadanos se ca-nalice a través de los mercados locales y no se desvíe hacia mercados en elexterior o fuera del circuito institucional. Ese ahorro debe servir para la ta-rea de la reconstrucción y el crecimiento. Corresponde, entonces, que se in-cluya la reconstrucción del sistema financiero como parte de la reconstruc-ción institucional porque la previsibilidad, la calidad y la vigencia de lasinstituciones son condiciones indispensables para que el ahorro nacional sequede en el país.

Por otro lado, a diferencia de lo que ocurre en otros países en los que elmercado de capitales está más desarrollado y tiene un papel muy importanteen la intermediación entre el ahorro y la inversión, el desarrollo, el perfeccio-namiento, la sofisticación y globalización de esos mercados han impulsadoincluso cierta desintermediación bancaria, tal como lo ha mencionado antesTomás Baliño en su presentación. En la Argentina se da la paradoja de que,a pesar de los esfuerzos por desarrollar el mercado de capitales, el sistemabancario sigue desempeñando un papel absolutamente protagónico en estatarea.

Es clave que prosigan los esfuerzos para construir un mercado de capita-les profundo, eficiente y amplio. El sistema financiero también necesita con-tar con un mercado de capitales más desarrollado. Pero no hay duda de queen los próximos años, los bancos deberán seguir desempeñando un papelprotagónico en la canalización del ahorro. En ese sentido, reestructurar elsistema financiero dotándolo de solvencia y liquidez, parece ser una apuestade muy alto rendimiento en un plazo muy corto.

MARIO VICENS*

* Asociación de Bancos de la Argentina.

LA SITUACIÓN ACTUAL

Desde agosto del año pasado, los depósitos bancarios comenzaron a re-cuperarse con cierta rapidez y permanencia.

En el gráfico 1 sobre la evolución de los depósitos entre enero de 2000 yjunio de 2003, pueden apreciarse los efectos de la crisis particularmente du-rante el año 2001. Los datos están en pesos y en pesos + CER, por lo quepueden apreciarse los efectos de la pesificación y la pesificación asimétricasobre los depósitos y la aplicación de un tipo de cambio de 1,40 pesos pordólar.

A partir de agosto del año pasado, comenzaron a volver los depósitos y lasituación mejoró sustancialmente superando, incluso, la prueba ácida querepresentaba la disminución de las tasas de interés a niveles de un dígito.

En el gráfico 2, se puede apreciar que la caída de las tasas ha sido signifi-cativa, el sistema está en un nivel por debajo del 10 por ciento para los depó-sitos de individuos, viniendo de niveles de más de 50 por ciento desde el añopasado. Y a pesar de ello, los depósitos siguen creciendo. De igual modo, en elmismo período creció la posición de las reservas líquidas del sistema, lo cualpermitió a los bancos atender los vencimientos de las obligaciones. Estos in-dicadores demuestran que el sistema financiero está superando los proble-mas de liquidez por los que transitó hasta mediados del año pasado.

Como contrapartida, esta mejora de la liquidez no se ha reflejado en unaumento importante del crédito. Hoy día, cuando se habla de crédito se ha-


GRÁFICO 1DEPÓSITOS TOTALES

(En miles de millones de pesos)

60

65

70

75

80

85

90

ene.-00 jun.-00 ene.-01 jun.-01 ene.-02 jun.-02 ene.-03 jun.-03

Pesos sin CER Pesos con CER

MARIO VICENS 437

GRÁFICO 2TASA DE INTERÉS DE DEPÓSITOS A TREINTA DÍAS

GRÁFICO 3RESERVAS BANCARIAS LÍQUIDAS

0

5

10

15

20

25

30

35

mar.-02 jun.-02 sep.-02 dic.-02 mar.-03 jun.-03

Mile

s de

mill

ones

de

peso

sEn porcentajes

0

5

10

15

20

25

30

35

Reservas bancariasMiles de millones de pesos(eje izquierdo)

% de los depósitos incluyendo Cedros con CER(eje derecho)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

Jun.-02

Jul.-02

Ago.-02

Sep.-02

Oct.-02

Nov.-02

Dic.-02

Ene.-03

Feb.-03

Mar.-03

Abr.-03

May.-03

Jun.-03

Jul.-03

Ago.-03

Mayores a $ 1 millón Menores a $ 1 millón

ce referencia a los montos transados, el monto en el que en definitiva conflu-yeron la demanda y la oferta de crédito. En realidad, la caída de los montostransados puede provenir de una caída de la demanda o de la oferta. A pesarde lo que afirma el discurso oficial que atribuye la caída del crédito a decisio-nes de los bancos, se puede señalar que la mejora de la liquidez se ha refle-jado en un aumento gradual y sostenido de la oferta de crédito. Esto tienemucho sentido común porque los bancos no podrían existir si no son capa-ces de aplicar en inversiones, especialmente en créditos nuevos, los depósi-tos u obligaciones que toman. Aumentar el crédito hace al interés prioritarioe intrínseco de la actividad bancaria.

OBSTÁCULOS

No hay duda, por otro lado, de que en la actualidad se presentan muchosobstáculos para restaurar por completo el mercado de crédito cuya erradica-ción es una tarea que excede la capacidad de los bancos, tomada individualo colectivamente. Esos obstáculos tienen varias dimensiones, están vincula-dos al estado general de las expectativas económicas –las señales que losmercados reciben respecto de cómo va a evolucionar la economía en el futu-ro– y a un proceso de deterioro significativo de algunas instituciones crediti-cias que lamentablemente no quedaron protegidas de la devaluación –éstahizo que perdiera valor no sólo el peso sino también muchas institucionesque son indispensables para recrear y normalizar el mercado de crédito.

Dentro de este concepto se incluye la suspensión reiterada de las garan-tías hipotecarias que han devaluado este instrumento crediticio en un paísdonde todo hace presuponer que para los próximos meses, e incluso para losaños venideros, los individuos y los demandantes de crédito van a arrastrarlamentablemente algunas marcas de la crisis y necesitarán estas garantíaspara acceder nuevamente al crédito.

De cualquier manera, en ABA se piensa que el crédito se va a restaurargradualmente. Este tiempo se verá reducido si es que simultáneamente sehacen esfuerzos para establecer –con toda la precisión que sea posible– elrumbo de los acontecimientos económicos y las definiciones a nivel sectorialque están pendientes. Si bien estas últimas son indispensables para hacerun mínimo cálculo económico, permitirán acortar los tiempos de normaliza-ción del sistema en la medida que se realicen esfuerzos profundos, sistemáti-cos, francos, para reconstruir el valor de las instituciones crediticias.

IMPACTO DEVASTADOR

La recuperación de los depósitos se va a consolidar y se va a mantener enla medida que se reconstruya la solvencia del sistema financiero. En estesentido, la situación es extremadamente delicada. No convalido ni estoy deacuerdo con las estimaciones efectuadas por Pedro Pou en su presentaciónanterior en relación con el estado patrimonial del sistema, pero no escapa a


nadie que la combinación de la devaluación, el default, la pesificación asimé-trica, la desindexación asimétrica, todos nuevos términos creados por los ar-gentinos, generó un impacto devastador sobre el patrimonio de los bancos.

En este contexto, las decisiones de acelerar la desprogramación de los de-pósitos y la adopción de decisiones aisladas por parte de la Justicia de reco-nocer un tipo de cambio por encima de lo que establecían las normas, conti-nuaron deteriorando la solvencia de las entidades. La compensación quereclaman los bancos por los quebrantos provocados por decisiones de políti-ca económica, diseñadas para ayudar a ciertos sectores a costa del patrimo-nio de las entidades, sólo tienden a resolver muy parcialmente la situación.

Las compensaciones que se han reclamado al gobierno deberían servirpara reparar el deterioro patrimonial causado por varias medidas de políticaeconómica, la pesificación asimétrica de créditos, depósitos y otras obligacio-nes bancarias, la sustitución del CER por el CVS para una gran parte de loscréditos originalmente otorgados en dólares y luego pesificados y el impactode los amparos que obligaron a devolver los depósitos pesificados en dólares.Sin embargo, esta reparación no es completa porque, a pesar de que granparte de las pérdidas ya se concretaron, el reclamo se cancelará en títulos dela deuda pública que deberán ser mantenidos durante varios años para sercobrados. De allí se deduce que se requerirán más recursos para restaurarpor completo la solvencia que exige un sistema financiero para que sea sano,eficiente y plenamente confiable para los ahorristas.

Por otra parte, hay elementos que continúan deteriorando la situación delos bancos. Uno de ellos es la caída de la actividad de intermediación finan-ciera. El gráfico 4 es elocuente al respecto. Se cayó abruptamente de un ni-vel máximo del 23 por ciento para el crédito al sector privado en relación con

MARIO VICENS 439

GRÁFICO 4PRÉSTAMOS AL SECTOR PRIVADO EN PORCENTAJE DEL PBI

19%

9%

11%

22%23%23%

20%

0

En p

orce

ntaj

es

5

10

15

20

25

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

el PBI en 1999, a un nivel actual del 9 por ciento del PBI que, como todos co-nocemos, sufrió a su vez un enorme deterioro. Esto también se ha reflejadoen la rentabilidad de los bancos. A pesar del esfuerzo que se ha hecho paraadaptar los costos a esta nueva realidad, resulta prácticamente imposibleadecuarse totalmente a un fenómeno de esta naturaleza.

Existe, a su vez, otro factor de quebranto que es aún más importante. Setrata del descalce creciente producido entre los activos sujetos a indexacióno ajuste por inflación o salarios, y las fuentes de financiamiento de las quedisponen los bancos para financiar estos activos. En el gráfico se puede ob-servar que los amparos y la desprogramación acelerada de los depósitos re-programados han hecho crecer los depósitos a plazo fijo y tasa libre mientrasse reducían rápidamente los Cedros y/o depósitos reprogramados. Este mo-vimiento implicó un cambio importante en las fuentes de financiamiento delos pasivos de los bancos, que no se ha reflejado ni se va a reflejar en la es-tructura de los activos de las entidades. Hay que recordar que como conse-cuencia de la conversión compulsiva a pesos de los créditos y los activos endólares sujetos a la legislación nacional, la mayor parte de los activos banca-rios quedaron constituidos en pesos y ajustados por CVS o CER según la na-turaleza de cada crédito. Más aún, en el activo financiero de los bancos ladeuda pública representa entre el 50 y 60 por ciento, dependiendo de los cri-terios con que se evalúen. Esa deuda pública está en gran parte dolarizada,pero otra parte muy significativa está ajustada por CER a plazos que exce-den cualquier posibilidad de reconvertir esos activos en otro sin pérdidas sig-nificativas.

La desprogramación de los depósitos fue una buena noticia para los de-positantes y contribuyó a la normalización del mercado de depósitos. Pero almismo tiempo, significa que esta situación ha afectado la estrategia que ini-cialmente siguieron las autoridades de utilizar las compensaciones para pre-servar, al mismo tiempo, algunos de los calces básicos que necesita el siste-ma financiero para seguir operando sin descapitalizarse. En su momento, lasleyes y normas que establecieron el régimen de compensación contemplaronque los bonos se ajustaran en la misma condición que los depósitos y permi-tieron a los bancos suscribir bonos en dólares por el monto de sus obligacio-nes en moneda extranjera. De ese modo y aun cuando los plazos de las fuen-tes de financiamiento excedían el de las aplicaciones, se evitaba el descalcede monedas intentando ganar tiempo hasta que se dieran las condicionesapropiadas para establecer una estrategia más clara de mediano plazo de re-construcción del sistema.

La desprogramación acelerada de los depósitos que impulsaron las inicia-tivas adoptadas por el gobierno y los amparos abortó esta estrategia y generóuna fuente adicional de descapitalización de los bancos que provocará que elsistema financiero siga perdiendo solvencia en los próximos meses. Desdeese punto de vista, es imperativo que, más allá de la mejora de la liquidezque hoy exhiben las cuentas de los bancos y el sistema financiero en gene-ral, se establezca una estrategia clara de recapitalización del sistema, de re-cuperación de la solvencia, de neutralización de los factores que siguen afec-tando la solvencia, para que la cuestión patrimonial no se constituya en un


obstáculo para consolidar la gradual recuperación de la confianza de losahorristas y el crecimiento de los depósitos.

LA ESTRATEGIA

En lo que hace a la estrategia que debería seguir el gobierno, es impor-tante en primer término que deje claro ante la opinión pública y ante los di-ferentes mercados la importancia de reconstruir el sistema financiero. Comose decía, en la Argentina no hay tanta deficiencia de ahorro como deficienciade seguridad institucional para que el ahorro quede en el país. No existe du-da tampoco de que el sistema financiero tendrá un papel protagónico en laintermediación financiera entre ese ahorro y la inversión en los próximosaños. De allí que es importante que quede claro para los dirigentes y para laopinión pública en general, que la recapitalización del sistema es una condi-ción indispensable para que los bancos puedan cumplir ese papel y que,desde ese punto de vista, esta necesidad es una responsabilidad que no sólocorresponde a los banqueros, es un bien público que tiene que ser encaradoapelando a la responsabilidad de todos los jugadores sobre bases razonablesy equitativas.

En segundo lugar, es indudable que la experiencia indica que los gobier-nos tienen una participación importante en los procesos de reconstrucción

MARIO VICENS 441

GRÁFICO 5DEPÓSITOS DEL SECTOR PRIVADO

* Hasta el 20 de agosto.

17,6 20,9 22,7 24,3

27,7 32,1 34,0 34,4 33,6

20,6 17,9

17,8 16,6 13,1

8,8 7,5 7,1 6,9

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Dic. 2002 Enero.2003

Feb. Mar. Abr. May. Jun. Jul. Agos.*

A plazo fijo CEDROs (incluye CER)

que siguen a las crisis financieras. En la Argentina nos encontramos con doslimitaciones que deben resolverse y sobre las cuales no existe tanta expe-riencia. En nuestro país el ahorro, por lo menos el de largo plazo, está dolari-zado y al mismo tiempo la deuda pública ha alcanzado niveles que no sepueden incrementar. De ello se sigue que cualquier solución que se proyecteo diseñe debe contemplar estas dos limitaciones. Para ello es necesario con-vertir el problema patrimonial de los stocks negativos en un flujo positivoque permita la recapitalización de los bancos.

Esta posibilidad requiere una decisión política acerca del marco en el quedeberán desenvolverse los bancos en el futuro y su papel en la economía.Exige, sobre todo, la convicción de que un sistema financiero sólido y líquidoes un jugador indispensable e importante en cualquier proceso de recupera-ción del país. Con las reglas de juego claras y los incentivos adecuados losaccionistas de los bancos contribuirán a recapitalizarlos para que hagan laparte de la tarea que les corresponde en la superación de la crisis.


Moderador: Comenzaré con dos preguntas para Tomás Baliño. Usted men-cionó que un sistema bancario era más vulnerable cuando estaba dolarizado.¿Existe alguna diferencia entre éste y un sistema pesificado cuando los agen-tes económicos ante una fuga de depósitos en pesos cambian sus pesos pordólares? ¿Existe alguna estimación del costo fiscal de la crisis argentina?

Tomás Baliño: En el primer caso creo que la diferencia es que los deposi-tanes pueden querer convertir sus pesos en dólares y eso, evidentemente,causará un efecto cambiario importante; pero existe la posibilidad de que sepueda cumplir con el contrato, en el sentido de que el Banco Central, de sernecesario, puede respaldar a los bancos con pesos. Luego el depositante iráal mercado y evaluará si le conviene hacer la operación o no. Pero es ciertoque esto también es un problema serio. Recuerdo, por ejemplo el caso uru-guayo. Ahí, cuando hubo varios bancos con problemas, se pensó que unaposibilidad era que el Banco Central adelantara pesos uruguayos para quelos bancos pudieran pagar los depósitos en pesos al tipo de cambio existen-te; pero es cierto que si lo que la gente quiere es convertirlo en dólares esocausará una depreciación muy grande, y si los volúmenes son muy significa-tivos habrá problemas.

En mi presentación estaba comparando los depósitos y evaluando la po-sibilidad de tener crédito de largo plazo y de nominalizar los contratos de lar-go plazo. Esta última posibilidad es todavía un poco remota: los mecanismosde ajuste disponibles son un índice de precios o un índice dólar, o directa-mente pasar a contratos en dólares. Lo que veo ahí es que, desde el punto devista de las corridas, hay una ventaja a favor de la indexación.

Con respecto al segundo punto, hasta donde conozco todavía no existeuna estimación del costo fiscal de la crisis argentina, y será un poco compli-cado establecerlo porque ésta es una crisis en la que los costos han sidomuy repartidos, es decir, ha habido un costo desde el punto de vista fiscal,costos que han soportado distintos participantes, en particular, los deposi-tantes; pero lo que sí es claro es que el costo en términos del producto esrealmente impresionante.

COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES

Moderador: Continuaré con dos preguntas dirigidas a Pedro Pou. ¿Enqué medida pudo haber influido la no consideración del riesgo de cambio alevaluar el riesgo de la contraparte, con préstamos en dólares otorgados asectores que tenían ingresos en pesos? ¿Por qué no se previó esto? ¿Cómo seconsideró el riesgo implícito de la volatilidad de capitales?

Usted comenzó su exposición destacando los problemas que se originanen la estafa a los depositantes. Pero sobre el final, propuso una reprograma-ción, en el caso de que los requisitos de liquidez cayeran por debajo del 50por ciento. ¿Esto no sería interpretado como una nueva estafa?

Pedro Pou: Con respecto al riesgo de descalce hay dos razones por lascuales no se tuvo expresamente en cuenta. La primera es que se considera-ba la convertibilidad un sistema permanente y no un sistema de tipo decambio fijo que, dependiendo de las circunstancias macroeconómicas, modi-ficaría su paridad. Por lo tanto, era importante no dar la señal de que el tipode cambio podía ser modificado, y cualquier requisito de capital o medidaque indujera a pensar que se la podía modificar iba en contra de este objeti-vo del programa. Pero en segundo lugar, creo que los bancos por sí mismosson los que toman las decisiones prudenciales, no olvidemos que las normasprudenciales que fija el Banco Central son criterios mínimos, criterios queno tienen por objeto sustituir los directorios de los bancos, y los bancos engeneral tomaron en cuenta el descalce de plazos. Ahora bien, tomaron estoen cuenta y, además, tenían una posición positiva en moneda extranjera entérminos de la relación contractual. En términos de flujos de fondos, el des-calce que tenían los bancos era negativo: había muchos créditos otorgados asujetos que tenían un flujo de fondos en moneda local, es decir, empresas deservicios o individuos y familias a través de créditos personales o hipoteca-rios. Cuando analizamos este descalce en términos de flujos de fondos en-contramos que el exceso de capital que tenían los bancos con respecto a lanorma de Basilea, que era un exceso de capital diseñado para absorber elmayor nivel de morosidad originado en los shocks en un país emergente, eseexceso de capital era suficiente para absorber una devaluación del orden del25 o 30 por ciento, en el supuesto de que los productores de bienes transa-dos pagaban la deuda en dólares y los productores de bienes no transados ofamilias pagaban la deuda en pesos. Quiere decir que si bien este descalceno se encontraba en forma explícita, estaba considerado dentro de ese rubrode mayor requisito de capital para la mayor volatilidad macroeconómica. Lespediría nuevamente que lean el trabajo porque hay una posibilidad de con-fundirse rápidamente con los descalces de plazos entre sistemas nominales,indexados y por moneda extranjera, y vale la pena tratar de distinguirlos.

Con respecto a la segunda pregunta sobre la reprogramación que sugieropara los depósitos a plazo en caso de una corrida bancaria, como forma deapoyo a la construcción de un prestamista de última instancia privado y co-mo forma de disminuir el costo en términos de recursos que dejan de estar adisposición de la economía, el prestamista de última instancia podríamosconstruirlo colocando el 100 por ciento en bonos del Tesoro de los EstadosUnidos, y de esa forma el crédito es cero; entonces tenemos el trade off: con-


tra más prestamista de última instancia, menos recursos para el crédito in-terno. Una forma de atemperarlo es con este mecanismo de reprogramación,y en este sentido no creo que pueda haber una estafa porque estamos plan-teando desde el inicio al depositante que si sucede este evento sus depósitosserán reprogramados, pero no quiere decir que le cambiarán la moneda. Es-tá totalmente previsto porque, obviamente, un sistema financiero está sujetoa la eventualidad de que todos quieran simultáneamente retirar sus depósi-tos y los préstamos no puedan ser recogidos.

Moderador: Continuamos con dos preguntas dirigidas a Juan AndrésFontaine. Usted dijo en su exposición que con anterioridad a la crisis lospréstamos en Chile estaban dolarizados. ¿Cómo hicieron para recuperar lademanda de préstamos y cuáles recuperaron más rápido, los de inversión olos de consumo? En Chile el gobierno contribuyó a la capitalización del sis-tema financiero. ¿Usted cree que las demoras en la Argentina para terminarcon el proceso de compensación a las entidades constituyen un obstáculopara la recuperación?

¿Podría aclarar que las cifras de déficit público que mostró para la Argen-tina sobre la base de la metodología del FMI, difieren de los números quemuestra el gobierno aquí?

Juan Andrés Fontaine: Con respecto a la recuperación de la demanda decrédito en Chile, como se vio en el gráfico que mostré, efectivamente, tomósu tiempo, no fue rápida, y tuvo que ver con la recuperación de la situaciónpatrimonial de las empresas; en la medida en que éstas fueron bajando sunivel de endeudamiento, reprogramaron a largo plazo el endeudamiento quehabían adquirido antes de la crisis, con tasas de interés más normales quelas altísimas tasas de interés que teníamos, fueron mejorando su capacidadde presentarse frente a los bancos como sujetos de crédito más atractivos.Por otra parte, la economía estaba en proceso de recuperación, había un cre-cimiento fuerte de las exportaciones asociado al tipo de cambio real alto, uncrecimiento fuerte de la inversión asociado a la tasa de interés baja y eso fuecreando necesidades de financiamiento. Entonces por ambos lados, por elaspecto macroeconómico y la situación patrimonial de las empresas, se dioesta confluencia hacia una gradual recuperación de la demanda del crédito.

Creo que la acción de reprogramación masiva de la deuda de las empresas,que parece a primera vista como algo bastante poco recomendable porque escara y es un tipo de intervención estatal en una operación de mercado a la queuno trata de resistirse, en circunstancias de extrema crisis como la que vivíaChile en ese momento, en la cual no había capacidad del sistema judicial paraadministrar los procesos de quiebra y transferencia de las empresas a nuevasmanos, se hizo inevitable. Creo que la actual rapidez da mayor seguridad sobrelos derechos de propiedad y sus consecuencias son que permite que un tipo decambio alto o una tasa de interés baja tengan los beneficios esperados, ya quesi nadie sabe de qué es dueño porque se lo van a quitar, obviamente, las tasasde interés o los tipos de cambio no hacen su trabajo que es recuperar la pro-ducción, la inversión, las exportaciones, el empleo, etc.

COMENTARIOS Y RESPUESTAS DE LOS EXPOSITORES 445

Ahora respecto de las demoras, tanto en la Argentina como en Chile, ob-viamente, son costosas. En el caso chileno mi exposición puede dejarles laidea de un plan muy bien concebido y aplicado con rapidez. La verdad es queesto es así visto hoy día, pero el proceso estuvo lleno de vacilaciones, de de-moras y de errores. La devaluación en Chile ocurrió a mediados del año1982, la intervención masiva de los bancos fue en enero de 1983. Durantetodo el año 1983 la economía siguió cayendo levemente, en el año 1984 hubofuertes cambios de política económica, intentos de cerrar la economía; y fi-nalmente, a partir de febrero de 1985, empezó a aplicarse una política econó-mica más coherente; se fueron dos años y medio aproximadamente en el pro-ceso. Así que la experiencia nuestra también tuvo sus demoras, sus traumasy sus costos. Lo importante es que cuando los países toman la decisión deenfocar los problemas salen de esta situación, y ése es un poco el sentido delo que he querido plantearles hoy.

Finalmente, con respecto al tema metodológico estoy seguro de que loseconomistas de FIEL aquí presentes pueden aclarar mejor la diferencia; peroel FMI está incorporando dentro del déficit el total de los intereses devenga-dos y no pagados sobre la deuda pública, y eso es lo que crea una enormediferencia respecto de las cifras oficiales. También tiene incorporado el costode los programas de apoyo al sistema bancario. En el caso chileno las cifrasque mostré no incorporaron estos elementos, y de hecho en los programascon el FMI no se incorporaron los costos de la recapitalización del sistemabancario, que como les mostré, fueron bastante significativos.

Moderador: Por último, leeré dos preguntas para Mario Vicens. ¿Ve posi-ble en el corto plazo la existencia de crédito, en una situación en donde ex-cepto en el caso de los exportadores parece que la rentabilidad está sólo enel sector informal y donde para crédito hipotecario ha dejado de ser un cré-dito con garantía?

¿Qué instrumentos de política financiera y fiscal se pueden aplicar pararesolver el endeudamiento financiero y fiscal de empresas que lograron so-brevivir a una recesión tan prolongada?

Mario Vicens: Con respecto a la primera pregunta, efectivamente, veo in-convenientes serios dada la devaluación de los instrumentos de crédito quese ha producido a lo largo de este año y medio; sin embargo, las tasas de in-terés han bajado mucho y hay algunos indicios que demuestran que en algu-nos segmentos del mercado de crédito hay una cierta recuperación. Mi sen-sación es que esto no va a consolidarse ni tomará velocidad hasta que lasituación general de la economía no esté más clara, particularmente, porquecreo que hoy prevalece una cierta deficiencia por el lado de la demanda decrédito.

Hay algunas medidas puntuales que pueden ser adoptadas, algunas deellas fueron mencionadas por Pedro Pou. El impuesto al cheque se ha con-vertido hoy, a estas tasas de interés, en un obstáculo extremadamente difícilde superar para canalizar a través de los bancos la intermediación financie-ra; y al mismo tiempo para generar instrumentos que, tradicionalmente en la


Argentina fueron instrumentos de crédito, como es el propio cheque. Creoque ésa es la medida que debería ser tomada, junto con la apuesta de mejo-rar la certidumbre respecto de la evolución de los acontecimientos de aquí enadelante.

Con respecto a la segunda pregunta, hemos analizado mucho la cuestión.Partimos de una base ventajosa cuando comparamos la situación de la Ar-gentina con la de Chile desde el punto de vista de la deuda privada. En Chilela deuda privada era más importante que la deuda pública, lo que puede serleído de dos maneras. En primer lugar, en Chile era más fácil estatizar ladeuda privada y de ese modo llevar una solución a las corporaciones y a lasempresas porque había espacio para el endeudamiento público para hacerlo;en la Argentina la deuda pública es muy alta, pero la deuda privada no lo es;éste es un primer comentario. Por otra parte, en el mundo se han practicadodurante la década de los noventa muchas iniciativas, se conocen con el nom-bre genérico de London Approach para facilitar los acuerdos extrajudicialesentre acreedores y deudores. Nosotros creemos que en la Argentina están da-das las condiciones para que eso suceda desde el punto de vista legal; pero,probablemente, no esté dada una de las condiciones que fue importante enla experiencia de algunos países que aplicaron este enfoque, que fue la par-ticipación del Estado como un árbitro muy importante entre los acreedores ylos deudores. Hoy en la Argentina, el Estado no es un árbitro confiable comolo fue en otros países. Por lo tanto nuestra posición es que el punto clave pa-ra provocar que haya un mercado de reestructuración y de renegociación deeste endeudamiento, es que la economía sea más predecible, que los jugado-res puedan hacer sus cálculos y decidir cómo enfrentan esa negociación, quehaya una perspectiva concreta de reglas de juego a los efectos de poderavanzar en ese tipo de cálculos. No es necesario modificar instituciones, co-mo se pretendió hacer en un momento del año 2002, porque hoy en la Ar-gentina existen las instituciones necesarias para poder avanzar en estosacuerdos preventivos extrajudiciales.

Creemos que están dadas la condiciones institucionales; lo que ha dete-nido y demorado estos acuerdos es, básicamente, el hecho de que los juga-dores no tengan todas las certezas que deberían para poder acordar.


PANEL II

Los ciclos económicosy el diseño de la política social

INTRODUCCIÓN

La Argentina experimentó fuertes vaivenes macroeconómicos en los últi-mos cuarenta años, y en particular desde fines de los ochenta. Desde el pun-to de vista de los factores de mayor impacto en el mercado laboral, hemosvisto la aceleración inflacionaria de fines de los ochenta, la brusca estabiliza-ción de precios de los noventa, junto con dos recesiones profundas, una cor-ta (la del tequila) y otra muy prolongada entre 1999 y 2002. En el medio deestos y otros cambios (básicamente un aumento de la cantidad de personasque buscan empleo), las instituciones laborales (la regulación) se mantuvie-ron sin cambios apreciables hasta mediados de los noventa, luego se insinuóun proceso de desregulación hasta 1998, y sobrevino desde 1998 (más aúndesde 2001) un período de restricciones crecientes.

¿Cómo es que justamente en un período en que la regulación formal nocambió mucho, o incluso se avanzó en la desregulación, los resultados en elmercado laboral fueron peores que en el pasado? ¿Podemos recomendar apartir de allí endurecer las normas de contratación y despido para lograr unbajo desempleo como en otras épocas? Vamos a ver que ésa no es la mejorrecomendación.

CAMBIOS EN EL DESEMPLEO MEDIO

Primero, veamos lo ocurrido con el desempleo (gráfico 1). En los últimostiempos la tendencia del desempleo (calculada aplicando aquí el filtro de Ho-drick-Prescott) creció al punto de triplicar o cuadruplicar su valor respectodel que antes prevalecía. La volatilidad del desempleo (es decir la variabilidaddel indicador respecto de la media o de la tendencia) también se duplicó, lo

JUAN LUIS BOUR Y NURIA SUSMEL*

REGULACIÓN LABORAL Y CICLOS DE EMPLEO. NOTAS SOBRE LA EXPERIENCIA ARGENTINA 1964-2003

* Economista jefe y Economista, Fundación de Investigaciones Económicas Lati-noamericanas (FIEL).

que en los hechos se potenció por el incremento de la media (o sea, la tasaoscila ahora mucho más fuertemente que antes).

Pero también cayó la tasa de empleo (o sea, hay una menor proporción dela población total que está ocupada) y aumentó su volatilidad (gráfico 2). So-bre todo, el empleo se tornó fuertemente procíclico, y en particular cayóabruptamente cuando cayó el PBI; éste no era un fenómeno habitual en el


GRÁFICO 1TASA DE DESEMPLEO

GRÁFICO 2TASA DE EMPLEO URBANA

31,0

32,0

33,0

34,0

35,0

36,0

37,0

38,0

39,0

1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003

En p

orce

ntaj

es

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003

En p

orce

ntaj

es

pasado. En efecto entre 1965 y 1990, el empleo nunca llegó a caer siquieraun 1 por ciento por año, a pesar de que en cuatro oportunidades el PBI cayómás del 4,5 por ciento; en cambio entre 1991 y 2002, el empleo cayó más del1,5 por ciento en 5 de los 12 años, a pesar de que sólo en un año el PBI cayóa una tasa mayor al 4,5 por ciento apuntado (gráfico 3).

Pongamos en números esta relación sumaria entre empleo y productobruto (coeficiente Okun de empleo) (cuadro 1). El coeficiente promedió 0,31entre 1965 y 1990. Pero saltó a 0,64 entre 1991 y el año pasado (2002). Sisólo consideramos la evolución del empleo privado, las cosas no cambianmucho: los noventa todavía fueron más volátiles. O sea que desde la conver-

JUAN LUIS BOUR Y NURIA SUSMEL 453

GRÁFICO 3VARIACIONES ANUALES DEL PBI (LÍNEA DERECHA) Y DEL EMPLEO

(BARRAS IZQUIERDA)

CUADRO 1COEFICIENTE DE OKUN DE EMPLEO/PBI

TOTAL Y EMPLEO SÓLO PRIVADO

Período/coeficiente 1965-1990 1991-2002

Total 0,31 0,64(0,22) (0,46)

Auges 0,43 0,34(0,39) (0,54)

Depresiones -0,28 1,06(-0,14) (0,34)

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

-12,0

-9,0

-6,0

-3,0

0,0

3,0

6,0

9,0

12,0

15,0

En p

orce

ntaj

esEn porcentajes

1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001

tibilidad hasta aquí el empleo oscila mucho más fuertemente con cambios enel PBI que antes; pero esto no es necesariamente una buena noticia, ya queno sólo subió más el empleo con aumentos en el PBI, sino que cayó másfuerte con caídas del PBI.

En efecto si sólo se toman los períodos de auge (aumento del PBI) ese


GRÁFICO 4DESEMPLEO, INGRESOS REALES Y POBREZA

GRÁFICO 5TASA DE ACTIVIDAD URBANA

36,0

37,0

38,0

39,0

40,0

41,0

42,0

43,0

44,0

1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003

En p

orce

ntaj

es

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

40,00

60,00

80,00

100,00

120,00

140,00

160,00

Pobreza Desempleo Salario real

En p

orce

ntaj

es

coeficiente no cambió mucho: cayó de 0,4 a 0,3 para el empleo total, crecióde 0,4 a 0,5 para el empleo privado (o sea, desde este punto de vista hubouna mejor respuesta del empleo privado). Pero en las recesiones el coeficien-te pasó de un valor negativo (-0,3 total, -0,1 empleo privado) a valores positi-vos y muy altos (1,1 total, 0,3 privado) en promedio en los cinco años de re-cesión entre 1991 y 2002. Es decir que el empleo se volvió muy volátil perojustamente en las recesiones, que fueron más frecuentes (o sea, la economíamisma se hizo más volátil).

¿Por qué nos preocupa este panorama de mayor desempleo y alta volati-lidad del empleo, en el contexto de una discusión sobre políticas sociales eneste panel? Por su consecuencia directa sobre la pobreza y el bienestar (grá-fico 4). El indicador de pobreza, después de todo, mide el porcentaje de lapoblación cuyos ingresos no le permiten comprar una determinada canasta.Hay tres dimensiones que nos importan –desde el plano laboral– para expli-car la pobreza. Por un lado cuánta población obtiene ingresos laborales, da-do que en la Argentina los ingresos laborales junto con los ingresos de jubi-laciones (es decir, ingresos laborales diferidos en el tiempo) representanalrededor de dos tercios de los ingresos totales de la población. Ocurre queun aumento del desempleo implica que aumentó la proporción de personassin ingresos laborales, y de allí una alta relación entre las variables de de-sempleo y pobreza.

En segundo lugar, la evolución de los ingresos reales llena buena partedel resto de la explicación sobre el fuerte aumento coyuntural de los índicesde pobreza en la hiperinflación de 1989-1990 y en el salto inflacionario delaño 2002.

Y en tercer lugar el aumento en la volatilidad del empleo puede tener efec-tos mucho más duraderos que generan persistencia de los fenómenos de de-sempleo y pobreza (fenómenos de histéresis). Esto ocurre porque la volatilidaddel empleo (y por lo tanto de los ingresos totales) afecta especialmente a losmás pobres, en la medida que no tienen mecanismos de compensación frentea shocks, algo que sí está disponible para la población de ingresos medios yaltos. Los hogares más pobres pueden reaccionar frente a shocks temporariosretirando a los jóvenes del sistema educativo, lo que tiene un efecto perma-nente sobre la acumulación de capital humano, y refuerza la brecha de ingre-sos para las futuras generaciones de trabajadores. Por lo tanto aumentos enla volatilidad del empleo tienden a generar persistencia en los niveles más ba-jos de los indicadores sociales, nivel más bajo causado en el corto plazo poraumentos en el desempleo y/o caídas en los ingresos.1

El cuadro de desempleo se complicó también en las últimas dos décadaspor otro fenómeno: el aumento en la proporción de la población que buscaun empleo.

Esta proporción, llamada tasa de actividad o de participación laboral,muestra un corte en su tendencia en las últimas dos décadas respecto de lasdos previas, en las que osciló débilmente en torno del 39 por ciento. Su nivelactual supera en más de 5 puntos el mínimo del año 1983, lo que representaun aumento de la población activa de más del 13 por ciento aun cuando lapoblación no hubiere aumentado. Aún no hay punto de giro del nuevo ciclo,


y todo indica que a lo sumo se llegará a un nuevo punto estacionario más al-to. ¿Por qué? Por los diversos factores que explican el aumento de la PEA enla población total, y que no son el centro de nuestra atención en esta pre-sentación.

Ahora bien, hasta aquí los hechos en materia de empleo y desempleo.¿Qué relaciones hay entre la política regulatoria del mercado laboral y elcomportamiento observado del empleo?

Para esto debemos empezar por caracterizar la política regulatoria sobreel mercado laboral en estos últimos cuarenta años. Se pueden construir di-versos índices (véanse recientes trabajos de Pagés, Heckman y Montenegro,BID), y sin duda se puede intentar refinar la medición. Basta aquí señalarque los años 1965 a 1990 fueron de alto nivel regulatorio, aunque no nece-sariamente creciente, que la desregulación prevaleció en forma incipiente enlos noventa, más fuertemente entre 1995 y 1998, y que la onda regulatoriavuelve desde fines de 1998 y en particular entre 2001 y 2003. Además la re-gulación laboral fue bastante volátil y hasta oportunista en el plano fiscal.

Sabemos que ese elevado nivel regulatorio entre 1965 y 1990 debía redu-cir la demanda de trabajo respecto de un mercado más flexible. Pero el mer-cado no era de hecho tan inflexible, pues tenía un muy alto nivel de inflación.La inflación facilita la baja de los salarios reales, sin ajustar los salarios no-minales. Por esa razón la relativa estabilidad en los niveles de empleo se co-rrespondía con el fenómeno dual de una volatilidad excepcional del salarioreal. Esa volatilidad de los ingresos reales (extrema en el caso argentino) esjustamente el mecanismo de los países con alto nivel de regulación para “es-caparle” al problema de la inflexibilidad salarial: en efecto, en la experienciainternacional comparada –que también incluye a la Argentina del período– seobserva que la inflación “aceitó” los engranajes del mercado laboral, y por lotanto flexibilizó el mercado en el pasado, aun cuando la regulación fuera pa-ra otro lado.

No fue ésa la única vía que se adoptó para escapar a la regulación. Laotra fue directamente huir hacia la informalidad. Tal como se observa en elgráfico 7, la proporción de asalariados informales era de poco más del 18 porciento a comienzos de los ochenta, pero creció fuertemente en todo el perío-do siguiente hasta trepar a más del 45 por ciento en la actualidad.

¿Qué ocurre mientras la informalidad todavía no explota, y la inflacióndesaparece, como a comienzos de los noventa? En ese caso cabe esperar uncomportamiento similar al de países con alto nivel de regulación y baja infla-ción:2 los salarios reales inflexibles trasladan todo shock negativo sobre lademanda a caídas del empleo. Cuando cae el PBI, cae fuerte el empleo: au-menta el coeficiente Okun (la elasticidad empleo-producto). Si además unaeconomía se hace más volátil, como nos pasó, también va a ser extremada-mente volátil el empleo.

Esto parece consistente con la conjetura de James Tobin (AEA Presiden-tial Address 1972) acerca de que la inflación puede jugar un efecto “benéfico”de aceitar el mercado laboral, en forma impersonal, imparcial, oculta y apolí-tica, al reducir los salarios reales.


Sin embargo, hay dos cuestiones no menores en relación con la inflación.En primer lugar la inflación también tiene efectos negativos, pues reduce laeficiencia con la que opera el sistema de precios, aumenta la incertidumbre,y por esa vía agrega “arena” a los engranajes del crecimiento. Esto puede ser


GRÁFICO 6SALARIO REAL MANUFACTURERO Y TENDENCIA (HP)

1980-1995 - BASE 1991 = 100

GRÁFICO 7PORCENTAJE DE ASALARIADOS INFORMALES

MAYORES 7 AGLOMERADOS - PROMEDIO ANUAL

18,0

23,0

28,0

33,0

38,0

43,0

48,0

En p

orce

ntaj

es

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

80

100

120

140

160

180

M'80 E'81 E'82 E'83 E'84 E'85 E'86 E'87 E'88 E'89 E'90 E'91 E'92 E'93 E'94 E'95

letal si la inflación de la que hablamos es tan alta como para reflejar dese-quilibrios fiscales y monetarios muy profundos. Con alta inflación el efecto“arena en los engranajes” supera el efecto de “aceitar los engranajes”.

La segunda cuestión es que la otra vía de escape de la regulación, que esla informalidad, reduce los efectos benéficos de la inflación (el sector infor-mal no necesita inflación para escapar de la regulación, pues por definiciónestá afuera; por supuesto, la inflación igual le ayuda a ajustar más rápido).Es decir que en contextos en los que se deteriora el cumplimiento de la ley(rule of law) cabe esperar que predominen los efectos negativos de la infla-ción, por rigurosa que sea la regulación.

Conclusión y perspectivas. Por algún tiempo el mercado laboral argentinoestará probablemente dominado por diversas cuestiones:

• Por un lado, una presión de oferta laboral que se mantendrá, aunque atasas más moderadas que en la experiencia de los años ochenta y noven-ta. En cualquier caso, no habrá respiro por el lado de la oferta.

• En segundo lugar, todos los indicios apuntan a que la política laboral in-tentará ser más rígida (uso de mecanismos centralizados de discusión ofijación de salarios, aumento en el margen de los componentes impositi-vos, desvinculación de contribuciones y beneficios, restricciones a la con-tratación flexible).

• En tercer lugar, prevalecerán niveles de informalidad extremos respectode nuestra propia experiencia. Esto implica un bajo nivel de enforcementde la regulación, que se aplicará sobre un porcentaje cada vez menor dela población ocupada. Ya hoy más del 55 por ciento de todos los ocupa-dos escapan a esas normas.

• Esta presión regulatoria inducirá más informalidad, y si bien por esa víaen forma paradójica aumentará la flexibilidad global del mercado, magni-ficará la agenda de la política social para el futuro.

• Finalmente de aquí en más la inflación no desempeñará un rol apreciableen flexibilizar un mercado que tiene un bajo cumplimiento de la normativa.

Con todo esto podemos esperar un mercado en el que la tasa de empleocrecerá modestamente, a pesar del cambio de precios relativos que deberíaimpulsar una fuerte recuperación de la ocupación. El desempleo caerá tam-bién lentamente y al cabo de tres o cuatro años de recuperación (2003-2006)quizás no pueda perforarse un piso del 19 por ciento (bien medido). Buenaparte del mayor empleo deberá provenir necesariamente del sector “flexible”,es decir del sector informal.

Esto implica que la agenda de la política social para los próximos años,dadas estas políticas en el mercado de trabajo, deberá extenderse no sólo alcampo de masivos programas de empleo, sino también a masivos programascompensatorios en el plano de la seguridad social. Pero éstos son precisa-mente los temas de agenda que tratarán otros integrantes del panel.


NOTAS

1. Véase Corbacho, Ana et al.: Argentina: Macroeconomic Crisis and Household Vul-nerability, FMI, abril de 2003; Montenegro y Pagés: Who benefits from labor market re-gulations?, BID, agosto de 2003.

2. Véanse Loboguerrero y Panizza: BID, agosto de 2003; Blanchard y Wolfers, Eco-nomic Journal, 2000.


INTRODUCCIÓN

Hablaré sobre pobreza y política asistencial en la Argentina. En primerlugar, haré una breve referencia sobre la evolución de la pobreza en la Ar-gentina en los últimos cincuenta años, para luego referirme a las caracterís-ticas centrales que han tenido las políticas asistenciales en el país y concen-trarme, por último, en el principal programa asistencial de la actualidad quees el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Hablaré sobre sus ca-racterísticas, sobre lo que entiendo son sus fortalezas y debilidades, y final-mente presentaré algunas propuestas de mejoramiento.

LA POBREZA EN LA ARGENTINA

La tasa de pobreza que la Argentina tuvo durante décadas rondaba el 5por ciento. Eso quiere decir que el 5 por ciento de los individuos pertenecía afamilias que tenían un ingreso que no superaba un determinado umbral, co-nocido usualmente como línea de la pobreza. Ese 5 por ciento colocaba a laArgentina en niveles cercanos a los países desarrollados y muy lejos de losniveles de países en desarrollo, particularmente, de los países latinoamerica-nos. Treinta años después –es decir, en la actualidad– la tasa de pobreza ofi-cial llega al 50 por ciento –de hecho lo supera– y coloca a la Argentina com-pletamente lejos de los países desarrollados y muy dentro del contextolatinoamericano y de países en desarrollo.

Existen muy pocos países en el mundo que hayan experimentado cam-bios tan drásticos en el nivel de pobreza sin que hayan mediado grandes ca-tástrofes, como guerras o fenómenos climáticos. La pobreza que hace déca-

LEONARDO GASPARINI*

POBREZA Y POLÍTICA ASISTENCIALEN LA ARGENTINA

* Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas y UniversidadNacional de La Plata.

das era un tema marginal dentro de las discusiones económicas, ocupa hoyun lugar central en el debate político y económico.

En el gráfico 1 puede observarse el porcentaje de personas que se en-cuentran por debajo de la línea oficial de la pobreza para el área del GranBuenos Aires entre el año 1980 y el 2002, y se pueden diferenciar una seriede períodos. La pobreza aumentó 4 puntos en el primer período (1980 a1986), que fue de estancamiento económico; luego aumentó 31,3 puntos enla crisis macroeconómica de finales de los ochenta; cayó alrededor de 24puntos con la estabilización de principios de los noventa, luego comenzó unperíodo interesante de vigoroso crecimiento económico (1992-1998) en dondela pobreza aumentó 8 puntos porcentuales; y finalmente, luego de un perío-do de amesetamiento de la pobreza (1997 a 2000), ésta vuelve a aumentarmuy fuertemente. Los datos preliminares correspondientes al año 2003 indi-can que la pobreza ha bajado muy marginalmente respecto del año 2002. Mi-rando ese gráfico notamos que la pobreza ante todo ha aumentado en perío-dos de grandes crisis macroeconómicas. Lo cierto también es que después deestas crisis, apenas la economía se recupera, la tasa de pobreza suele bajarabruptamente. Ésa es la experiencia de finales de los ochenta en la Argenti-na y en muchos otros países que han pasado por crisis económicas. De ma-nera que es de esperar que la pobreza caiga de los niveles muy altos en loscuales se encuentra en la actualidad en apenas unos años de recuperación.


GRÁFICO 1PORCENTAJE DE PERSONAS DEBAJO DE LA LÍNEA OFICIAL DE LA POBREZA

GRAN BUENOS AIRES, 1980-2002

0

10

20

30

40

50

60

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

+ 4,3

+ 31,3

-23,9

+ 8,2

+ 28,4

¿POR QUÉ LA POBREZA HA AUMENTADO EN EL PERÍODO DE CRECIMIENTO DE LOS NOVENTA?

Pero la pobreza también ha aumentado en otros períodos –períodos de es-tancamiento de los años ochenta– y en períodos de crecimiento muy fuertes–década del noventa–. Esto es particularmente enigmático dado que en lagran mayoría de los países la pobreza cae cuando la economía crece, particu-larmente, cuando lo hace a tasas tan altas como las registradas en la Argen-tina en los noventa.

¿Por qué la pobreza ha aumentado en el período de crecimiento de la dé-cada del noventa? Existen varias hipótesis. Una de éstas, bastante extendi-da y para la cual existe cierta evidencia empírica, indica que la integracióneconómica que vivió la Argentina de manera rápida, brusca a principios delos noventa, y las reformas pro mercado que la rodearon generaron dos fenó-menos. Por un lado, provocaron cambios en la estructura sectorial de la eco-nomía –muchos sectores que empleaban en trabajo forma intensiva no califi-cado se achicaron–; y por otro, cambios en la manera de producir y deorganizar la producción –lo que usualmente conocemos como cambio tecno-lógico– que fue un cambio generalizado en todos los sectores y en la mismadirección: desplazar mano de obra no calificada e incluso semicalificada. Es-tos dos fenómenos combinados generaron una fuerte caída en la demandade mano de obra no calificada, particularmente, hombres jefes de hogar conpoca calificación. Esto se tradujo en una caída del empleo, aunque más im-portante aún para este tipo de gente fue la caída en horas trabajadas y el sa-lario real, lo que naturalmente los empujó a ellos y a sus familias a situacio-nes de pobreza.

Existen otros factores que la literatura ha señalado. Uno de ellos es elfactor demográfico –ha aumentado el tamaño de las familias pobres en losúltimos veinte años–. Algunos colegas apuntan al debilitamiento de las insti-tuciones laborales, fundamentalmente, sindicatos y salarios mínimos; otrosal debilitamiento de la ética y de los valores del trabajo.

Finalmente, debemos señalar la debilidad de las políticas asistenciales;muchos piensan que estos fenómenos de mercado fueron acompañados porpolíticas asistenciales demasiado pasivas, es decir, que no reaccionaron fren-te al incremento notable de la pobreza.

LAS POLÍTICAS ASISTENCIALES

Me referiré a continuación a las políticas asistenciales utilizando un con-cepto más restringido que incluye programas focalizados en la población ca-renciada, cuyo principal objetivo es aliviar las situaciones de pobreza. Otrosprogramas o políticas que usualmente se conocen como sociales –la educa-ción o la salud pública, incluso los programas de empleo– no entran dentrode esta definición mucho más acotada de política asistencial. Se consideranen cambio, programas alimentarios o transferencias de dinero, como el ac-tual programa Jefes de Hogar.

LEONARDO GASPARINI 463

El gráfico 2 muestra el gasto público consolidado en los tres niveles degobierno en política asistencial por persona pobre. Se observa una fuerte caí-da durante la década del ochenta y un estancamiento de los niveles de gastopor persona pobre durante la década del noventa. A esto último apuntan al-gunas críticas sobre el comportamiento pasivo del gasto que no reaccionófuertemente al aumento de la pobreza.

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE ASISTENCIA SOCIAL

¿Qué características tenía ese sistema de asistencia social? Básicamente,era un sistema de bajo grado de cobertura –un porcentaje bajo de la pobla-ción recibía algún tipo de transferencia, algún tipo de ayuda asistencial–; te-nía insuficientes mecanismos de focalización; gran parte de los instrumentosde localización eran geográficos y esto generaba inequidades horizontales im-portantes –había personas no carenciadas que recibían asistencia por viviren barrios más pobres y personas pobres que vivían en barrios no carencia-dos que no la recibían–; el problema del excesivo asistencialismo –práctica-mente no existían programas que aplicaran algún tipo de contraprestaciónpor parte de los beneficiarios–; fragmentación de la política social, con mul-tiplicidad de programas, muchos de ellos superpuestos dentro del ámbitonacional pero también en el ámbito provincial y en el ámbito local; y, final-mente, los conocidos problemas de ineficiencia en la gestión de la políticaasistencial y de clientelismo político.


GRÁFICO 2GASTO PÚBLICO CONSOLIDADO EN POLÍTICA ASISTENCIAL

POR PERSONA POBRE

0

20

40

60

80

100

120

140

19801981

19821983

19841985

19861987

19881989

19901991

19921993

19941995

19961997

19981999

20002001

EL PROGRAMA JEFES DE HOGAR (PJH)

Sitúense a comienzos del año 2002 en plena crisis económica, con la po-breza en niveles muy altos, creciendo, con temores de estallido social y conun sistema de asistencia social con esas características de muy baja cober-tura, muy fragmentado y sin mecanismos automáticos de incremento anteun aumento de la pobreza. En ese escenario, el gobierno con muy poca dis-cusión previa decide en muy poco tiempo implementar un masivo programade asistencia social que es el programa Jefes de Hogar. Este programa trans-fiere 150 pesos mensuales a jefas o jefes de hogar desocupados con hijos dehasta dieciocho años de edad. El beneficiario debe acreditar la condición dealumno regular de sus hijos para recibir la transferencia. El programa –enteoría– exige una contraprestación del beneficiario en actividades comunita-rias decididas, en general, a nivel local. Cada beneficiario debe anotarse enun registro nacional de planes sociales. Es un programa que está adminis-trado por el Ministerio de Trabajo –no por el Ministerio de Desarrollo Social–y tiene más de dos millones de beneficiarios, lo que implica más de 4.000millones anuales de presupuesto. Se trata del principal programa asistencialde la actualidad, y muy posiblemente en términos presupuestarios y en ta-maño de beneficiarios, es el principal programa asistencial que ha tenido laArgentina en su historia.

ASPECTOS POSITIVOS

¿Cuáles son los aspectos positivos de este programa? Uno de ellos es laefectivización de un plan amplio de alivio a la pobreza. El programa coloca efec-tivamente 150 pesos en las manos de personas que en su gran mayoría son po-bres. Los estudios de focalización realizados –particularmente por el BancoMundial– muestran que la focalización del programa es relativamente buena,que en su gran mayoría la gente que recibe el programa es gente pobre. Si coin-cidimos en que la pobreza es un problema y que su alivio es un objetivo desea-ble, debemos reconocer que el plan va en esa dirección. En segundo término, elprograma está inserto en una tendencia mundial de sistemas nacionales detransferencias monetarias y condicionado a ciertas contraprestaciones, de ma-nera que –en teoría– en el diseño general del plan hay algunos lineamientosque van en sentido correcto. Finalmente –en teoría también– tiene criterios deeligilibilidad que son relativamente transparentes, es decir, que alguien presen-tando su DNI no tiene mucho más que hacer para suscribirse al programa, loque dificulta el clientelismo político; no lo impide, pero lo dificulta.

DEBILIDADES

Sin embargo, el plan tiene algunas debilidades que en gran medida oscu-recen algunos de sus aspectos positivos, que dividiré en cuatro grupos. Lasprimeras tienen que ver con la población objetivo.


El plan está dirigido a personas con hijos menores de dieciocho años, loque implica un sesgo en contra de familias sin hijos y de familias numero-sas. Si una pareja de manera responsable por el hecho de no tener empleodecide no tener hijos, no recibe absolutamente nada; mientras que familiasnumerosas reciben un subsidio per cápita muy bajo. Este sesgo no está im-plícito en la letra de la ley, de manera que puede ser un problema.

Más grave aún es el problema del incentivo al fraude asistencial. Si unapareja de desocupados que tiene dos hijos declara la verdad recibe 150 pe-sos, en cambio si declaran estar separados con un hijo a cargo de cada cón-yuge reciben 300 pesos. Por una simple maniobra es posible duplicar elmonto de la asistencia.

El programa tiene claros incentivos al fraude asistencial. Una alternativaque debería ser estudiada por el gobierno es implementar un subsidio porpersona y, posiblemente, variable por edad –mayor para los niños más pe-queños–. Esto evitaría muchos de los problemas señalados.

Otro problema es que el programa está destinado a jefes o jefas desocu-pados. En primer lugar, habría que tener en claro que desocupación no es lomismo que pobreza, no son sinónimos. Si bien ambos fenómenos están co-rrelacionados, hay claras diferencias entre los dos conceptos. Este plan esante todo un plan de alivio a la pobreza y por lo tanto la población objetivodebe ser la población pobre y no la población desocupada. Esto introduce al-gunos problemas, como filtraciones hacia personas desocupadas que no sonpobres –alrededor de un tercio de los desempleados de hecho no son pobres–y por otro lado provoca una falta de cobertura sobre personas pobres peroque no están desempleadas. De hecho sólo el 16 por ciento de las familiaspobres tiene a sus jefes desempleados. Son pobres porque trabajan por po-cas horas, tienen trabajos esporádicos, tamaños de familias muy grandes,salarios bajos, en fin, por muchas razones; pero no porque están desemplea-dos. En teoría estas personas no estarían cubiertas por este plan.

¿Cuáles son los problemas que esto introduce? Si el control del programase percibe como estricto, hay incentivos a dejar el empleo si por éste se per-ciben salarios bajos, y a disminuir la intensidad de búsqueda de empleo. Al-gunas estimaciones que realizamos indican que si un tercio de los desem-pleados consiguiera trabajo ganaría menos de 150 pesos, de manera que laexistencia del plan debilita claramente la intensidad de búsqueda de empleopor parte de los beneficiarios.

Pero puede ser –como seguramente ocurre en la mayoría de los casos–que el control del programa no sea percibido como estricto, lo que genera to-do tipo de incentivos a realizar fraude asistencial; es decir, a no declarar elempleo, a esquivar la contraprestación laboral y a elegir empleos informales.De modo que el diseño del programa tiende a aumentar la informalidad, eldesempleo y el fraude asistencial. La alternativa es, ante todo, reconocer quela población objetivo debe ser la población pobre y no la población desem-pleada y tratar de focalizar el programa como lo hacen muchos otros paísesen función de algún indicador, algún índice de vida familiar que considere elstatus laboral del jefe; pero también muchas otras variables, como la educa-ción del jefe, la vivienda, el nivel de activos que tenga, la fluctuación de sus


ingresos, el número de hijos que tienen las familias, en fin, una serie de va-riables que le permitan construir un índice del nivel de vida familiar. Esto lohacen muchos otros países; es costoso, pero posible.

Otra clase de debilidad que tiene este programa es el tipo de transferen-cia. El programa transfiere dinero en suma fija y sin ningún tipo de límitetemporal. Suma fija quiere decir que el beneficiario recibe 150 pesos si estádesempleado y 0 cuando comienza a trabajar. Esto introduce claramente de-sinsentivos al trabajo, ya que si una persona trabaja algunas horas ya no ca-lifica como desempleado. Esto introduce un desinsentivo fuerte a aceptaresas horas de trabajo o a declararlas, y el hecho de que no haya un límitetemporal introduce el típico problema de dependencia de la asistencia.

Hay alternativas, no para solucionar estos problemas que son importan-tes en todos los sistemas de asistencia social del mundo, pero al menos pa-ra aliviarlos. Una de ellas es implementar un subsidio decreciente en el in-greso o en este índice de nivel de vida familiar. Si se cree que esto es difícilde implementar, es posible hacerlo decreciente en las horas de contrapresta-ción laboral exigidas al beneficiario. Para el segundo problema que es el de ladependencia de la asistencia, pueden implementarse subsidios decrecientesen el tiempo con un límite temporal, como se hace en la enorme mayoría delos programas asistenciales del mundo.

El programa transfiere 150 pesos en efectivo al jefe. Existen algunas al-ternativas, como combinar las transferencias en dinero con las transferen-cias en cupones para compra de alimentos, medicamentos y material esco-lar; transferencias en cuentas bancarias; transferencias sólo a la jefa dehogar, ya que existe evidencia empírica que las mujeres administran mejor elpresupuesto que los hombres; y, finalmente, la alternativa de ajustar el mon-to de la transferencia por variaciones regionales de precios.

El tercer tipo de problema es el referido a los requisitos y al control. Elprograma establece que una persona debe anotarse en un registro de benefi-ciarios y realizar una contraprestación laboral. La contraprestación laboraltiene un sentido, es importante para focalizar el programa, para la autosufi-ciencia de los beneficiarios, para generar valor agregado, para generar con-senso social. No se ha puesto esta contraprestación de manera caprichosa,hay muchos objetivos que esta contraprestación laboral busca. Tanto el re-gistro como la contraprestación laboral no han sido correctamente imple-mentados en este programa. Si bien se ha prometido desarrollar el registrode beneficiarios, este registro todavía no está funcionando en forma completay no está debidamente vinculado al Sintys, de manera que hay que hacermuchos esfuerzos más en ese sentido. Por otra parte, estos mismos estudiosmuestran que el porcentaje de gente que realiza una efectiva contrapresta-ción laboral es bien pequeño, fundamentalmente, porque no existe ningunavoluntad política para implementar el castigo por el no cumplimiento de con-traprestaciones. Imagine que usted es el director de asistencia social de al-gún municipio y alguno de estos beneficiarios se niega a realizar una contra-prestación. Si usted lo obliga a realizarla, y en caso que no lo haga le quitanel programa, los costos que esto tiene para usted son enormes porque gene-ran un conflicto, pierde un voto y por otra parte, el dinero de este programa


no lo aporta el municipio sino que viene directamente del Gobierno Nacional,de modo que no tiene ningún beneficio decirle que no a esta persona. Hayclaramente un problema institucional en este sentido, y entramos en el últi-mo punto que es el de la estructura institucional.

Este programa mantiene la administración de la ayuda social en el ámbi-to del gobierno por lo que es muy probable que sea utilizado como instru-mento político. La estructura institucional es insuficiente para eliminar lasexcesivas filtraciones que están asociadas con la corrupción y con el cliente-lismo político. ¿Cuál es la alternativa? Una posibilidad que debería ser almenos estudiada es desligar el gerenciamiento de la política social del ámbi-to político; es decir, el programa podría ser administrado por algún ente detipo autónomo, profesional, independiente del poder político, con cargos con-cursados que trasciendan el mandato de un gobierno. Existen muchos otroselementos relacionados con la institucionalidad.

CONCLUSIONES

¿Cuáles son las conclusiones generales a las que se puede llegar anali-zando este programa? En primer lugar, no debemos negar que tiene algunosaspectos positivos, fundamentalmente, los ligados al alivio de la pobreza. Sinembargo, el programa tiene demasiadas falencias en su diseño y su imple-mentación, que implican el mantenimiento de muchos de los tradicionalesvicios del sistema asistencial –clientelismo político–, y la generación de otrosnuevos –fuertes desinsentivos al trabajo–. Muchos de estos vicios están rela-cionados con la falencia del marco institucional en el que este programa estáinserto. Este marco aumenta la probabilidad de problemas de filtración, co-rrupción y clientelismo. Si eso ocurre –y existe evidencia de que está ocu-rriendo– el programa entero será puesto en duda y habremos perdido unaposibilidad de transformar la política social.


INTRODUCCIÓN

Para comenzar, quisiera hacer un contrapunto con lo que acaba de expo-ner Juan Luis Bour, en dos sentidos en particular. Se esperan muchas cosasdel mercado de trabajo, pero, básicamente, éste tiene tres funciones funda-mentales. En primer lugar, debe asignar recursos entre distintas actividadesy sectores; esto implica movilizar a millones de personas de una empresa aotra, de un empleo a otro, de un sector de la actividad a otro. En segundo lu-gar, debe distribuir adecuadamente los riesgos entre empresas y trabajado-res. El riesgo de desempleo para un trabajador es muy difícil de financiar y,por lo tanto, se necesitan mecanismos que se expresen a través de diversasregulaciones legales que protejan a los trabajadores de este tipo de riesgos.En tercer lugar y muy importante, se espera que el mercado de trabajo gene-re recursos y una distribución del ingreso que sea relativamente equitativa.Veremos que la palabra “equitativa” tiene un significado diferente para dife-rentes personas, y en consecuencia es importante que entendamos que hayuna demanda sobre el mercado de trabajo para producir equidad y que éstase interpreta de distintas formas.

LOS TRABAJOS DEL MERCADO Y EL MERCADO DE TRABAJO

El mercado de trabajo realiza este procedimiento a través de un procesomuy intenso de relocalización de trabajadores entre sectores y actividades.De allí surge el riesgo de desempleo y la evolución en el nivel de empleo, fun-damentalmente, en cuanto al nivel de productividad; el mercado de trabajoes un mecanismo muy importante de crecimiento de la productividad. Losmercados de trabajo que son excesivamente controlados y regulados tienen

GUSTAVO MÁRQUEZ*

RELOCALIZACIÓN Y POLÍTICAS DE EMPLEO

* Banco Interamericano de Desarrollo. Las opiniones expresadas son del autor yno comprometen ni representan la posición del Banco Interamericano de Desarrollo.

problemas para generar aumentos de la productividad ya que es muy difícilmover a un trabajador de una actividad que hoy se volvió poco productiva auna actividad que lo será en el futuro.

Durante muchos años la discusión en América latina estuvo centrada so-bre el problema de la generación de empleo. Curiosa o afortunadamente, pe-se al fracaso de muchas políticas públicas, el mercado de trabajo generó em-pleos sin necesidad de que ningún Estado intervenga. Fundamentalmente, elmercado de trabajo ha sido exitoso en este aspecto.

El comportamiento del mercado de trabajo en la última década en Améri-ca latina ha sido bastante malo; los salarios no han crecido, pero tampoco loha hecho la productividad. Las tasas de desempleo han aumentado en algu-nos países de América latina, pero fundamentalmente se observa en esospaíses una caída enorme de los salarios. Hoy tenemos trabajadores en Cen-troamérica que aun trabajando, ganan salarios que son inferiores a la líneade pobreza internacional. Es decir, el mercado de trabajo fracasó en Américalatina, sin embargo, este fracaso no es atribuible al propio mercado de traba-jo. En general, esto tiene que ver con la enorme volatilidad a la que está so-metida América latina y la poca reacción que hemos tenido en materia de po-líticas macroeconómicas para absorberla.

Lo que hemos hecho en el mercado de trabajo ha sido mayormente irrele-vante; toda la discusión que tuvo lugar en la última década acerca del cam-bio en el mercado de trabajo generó muy pocos cambios regulatorios o cam-bios de muy poco impacto.

POLÍTICAS LABORALES Y CONTRATO SOCIAL

Pero quisiera volver al tema de equidad, que creo es una cuestión impor-tante. Las políticas laborales tienen objetivos, métodos de focalización, natu-raleza y propósitos diferentes que las políticas sociales. El objetivo funda-mental de la política laboral es ayudar al mercado de trabajo a generarempleos más productivos en condiciones en las cuales los intereses de lostrabajadores y de las empresas estén protegidos en forma adecuada. Funda-mentalmente, las políticas laborales son de alcance universal, no debieranestar focalizadas, ya que el incremento de productividad es un objetivo queatañe a todos los trabajadores independientemente de su nivel de ingreso.Por otra parte, tienen una naturaleza diferente ya que cumplen dentro delmercado una función de adaptación de lo que los actores fundamentales ha-cen. El Estado puede ayudar, pero no es el actor fundamental; los actoresfundamentales son los trabajadores y las empresas.

El segundo punto muy importante es que no hay políticas laborales, nimecanismos de registro, ni coerción legal. Por otra parte, el proceso de viola-ción a la legislación a través de la informalidad deteriora un activo socialfundamental: las leyes, que están para ser cumplidas, si no nos gustan cam-biémoslas, para eso tenemos, afortunadamente, mecanismos democráticosque permiten hacerlo. No cumplirlas, por omisión o por comisión, generaproblemas muy serios para implementar políticas laborales que están orien-


tadas a generar crecimiento de la productividad; un instrumento para un findemasiado importante.

Comparativamente, pese a que la situación del mercado de trabajo esuna preocupación fundamental de la población de América latina, nuestrospaíses dedican porcentajes mucho más bajos a la atención de temas de polí-tica laboral, en comparación al menos con los países desarrollados.

LAS POLÍTICAS LABORALES EN UN MUNDO DINÁMICO

¿Cuáles son las funciones que tiene que cumplir la política laboral? Hayuna lista de cinco funciones que arbitrariamente pueden pensarse.

En primer lugar, si tenemos un problema en el mercado de trabajo, debe-mos mirar la política macro, controlarla; no hay política laboral que puedacontrarrestar variaciones en la tasa de crecimiento de 5 por ciento año aaño; no hay política laboral que pueda contrarrestar fluctuaciones brutalesdel tipo de cambio y de los flujos de capitales. La primera cuestión funda-mental que debe cumplirse en materia de política laboral es controlar la vo-latilidad macro, sin un adecuado control sobre ésta puede haber interesan-tes discursos acerca de la política laboral, que tendrán sólo el efecto quetienen los discursos, hacer ruido.

En segundo lugar, un instrumento muy importante de política laboral esfacilitar y apoyar a los trabajadores en los procesos de relocalización de traba-jo. Nosotros hablamos con mucha preocupación del tema del desempleo. Eldesempleo afecta al 10 por ciento de los trabajadores en promedio en Améri-ca latina. En realidad, el 30 por ciento de los trabajadores cambia de empleocada año. La falta de mecanismos de apoyo a los trabajadores que cambiande empleo genera fundamentalmente dos fenómenos que van en detrimentodel crecimiento de la productividad. En primer lugar, provoca que gente concierto nivel de calificación no pueda esperar a conseguir un empleo adecuadoy deba escoger el primer empleo que se le presenta; eso reduce la productivi-dad agregada de la economía. En segundo lugar, genera demandas por meca-nismos de estabilidad laboral que impiden al mercado de trabajo cumplir consu tarea fundamental, que es reasignar recursos entre empresas y sectores.Si nosotros no procuramos que se cumpla esta función fundamental de rea-signación de los recursos, estamos conspirando contra el crecimiento de laproductividad digamos lo que digamos, y éste es el único mecanismo que nossacará de las situaciones problemáticas que tenemos en política social.

En tercer lugar, un instrumento natural de las políticas laborales es pro-veer niveles adecuados de protección al ingreso de los trabajadores que estáncambiando de empleo ya que esto no sólo atenúa el impacto de la pérdida delingreso asociada a períodos de desempleo más o menos prolongados, sinoque además evita gastos. Muchas veces las políticas sociales en América la-tina no contemplan destinar ni 1 dólar en apoyar a un trabajador cuando es-tá cambiando de empleo, y terminan gastando 10 dólares en asistir a esemismo trabajador después de que cayó en la pobreza y destruyó su propiacapacidad productiva.

GUSTAVO MÁRQUEZ 471

En cuarto lugar, es muy importante en política laboral mejorar el acervode la población a través de y la capacitación.

Por último, es fundamental velar por el cumplimiento de las leyes y regu-laciones.

SISTEMAS DE INTERMEDIACIÓN LABORAL

Los sistemas de intermediación laboral deben ser una función perma-nente de las políticas laborales. En el fondo, son todos los mecanismos quepermiten a los trabajadores transitar de empleo a empleo. Son sistemas queoperan esencialmente a través de redes complejas de proveedores públicos yprivados y que tienen una infinita capacidad de derivación. Una de la cosasen las cuales la Argentina se destaca, es en la capacidad de operar estas re-des complejas que hoy lo hacen a niveles muy sumergidos y, probablemen-te, muy orientados a situaciones de pobreza, que es lo que explica buenaparte del problema de los sistemas de intermediación en la Argentina; por-que los sistemas de intermediación deben ser incluyentes, pero no sólo encuanto a la población pobre, deben serlo con los ricos también, ya que si te-nemos sistemas de intermediación que están exclusivamente focalizados enlos pobres vamos a conseguir oportunidades de empleo que son pobres. Loque queremos es que los pobres tengan acceso a mejores oportunidades deempleo. Pero fíjense cómo, de alguna manera, esto cambia la perspectiva; esdecir la política laboral no es una política social, es una política que alorientarse al conjunto de los trabajadores permite incluir a todos los gruposde una forma productiva.

SISTEMAS DE PROTECCIÓN AL INGRESO

Otra cuestión importante es que debe haber sistemas de protección al in-greso. Éstos son esencialmente sistemas de seguro de desempleo. Los siste-mas de seguro de desempleo pueden organizarse de muchas formas. Porejemplo, el sistema de indemnización por despido es una forma primitiva deseguro de desempleo, en el sentido de que opera para grupos muy cerrados,en una forma muy ineficiente y con altísimos costos; pero lo importante esque los sistemas de protección al ingreso que están diseñados para apoyar alos trabajadores en su proceso de traslado de un empleo a otro tienen queser adecuados a la naturaleza peculiar de la inserción de trabajadores en es-tas economías. En estas economías deberemos apoyar a trabajadores que es-tán en el sector informal, transitando del empleo por cuenta propia a un em-pleo asalariado y tendremos que apoyar las transiciones inversas; pero esfundamental que estos sistemas tengan esta flexibilidad y que no se concen-tren en un solo instrumento. La inserción laboral en América latina tiene di-versas formas, concentrarnos en la discusión acerca de indemnizaciones pordespido como mecanismo de protección ignora el hecho de que al menos el70 por ciento de la población no está en condiciones de tener acceso a estos


sistemas, que se inserta en el mercado de trabajo en forma diferente y quenecesita otros mecanismos de protección.

Hay tres criterios básicos que estos mecanismos deben seguir. En primerlugar, estos mecanismos de protección al ingreso, que son de transición paratrabajadores que están cambiando de empleo, no pueden generar incentivosque reduzcan el empleo a la producción. Por otra parte, tienen que tener unacobertura tan amplia como sea factible para proteger a trabajadores que tie-nen formas no tradicionales de inserción al mercado de trabajo. En tercer lu-gar, deben tener asignaciones presupuestarias contracíclicas. Déjenme hacerun paréntesis aquí en un tema que mi grupo de trabajo en el BID ha estu-diado mucho y que es muy relevante. Si bien los gobiernos de América latinason propobre, en el sentido de que tratan de defender las asignaciones pre-supuestarias en programas focalizados para los pobres, los niveles de ajusteque los países de América latina tienen que hacer son tan inmensos, queaun cambiando la proporción del presupuesto destinado a los pobres en unacrisis, ese gasto se reduce. Lo que debemos lograr es atacar la volatilidadmacro para diseñar sistemas que tengan una capacidad de absorción ade-cuada para que las asignaciones presupuestarias de estos sistemas crezcancuando la situación económica es adversa, y que se reduzcan más tardecuando no son necesarios. No quiero mencionar los problemas de diseño quetienen estos programas de apoyo de protección al ingreso. Cuando usted di-seña programas de protección al ingreso que se convierten en propiedad dela población, de los grupos beneficiados, que se convierte en un derecho ad-quirido, usted tiene problemas muy serios para que estos programas seancontracíclicos; porque aun cuando la situación mejore, los beneficiarios que-rrán seguir teniendo acceso al programa que es de su propiedad.

SISTEMAS DE CAPACITACIÓN

Los sistemas de capacitación son la tercera gran pata de las políticas la-borales. Curiosamente, estos sistemas comienzan por la educación básica: sino somos capaces de asegurar pertinencia, relevancia y atractivo para los jó-venes de la educación básica podremos desarrollar el mejor sistema decapacitación del mundo, pero no lograremos tener éxito, ya que la educaciónbásica es el elemento fundamental de una economía moderna para que lostrabajadores puedan tener alta productividad.

La capacitación es un negocio que concierne a empresas y trabajadores,es una inversión en capital humano; en este sentido, entiendo que el Estadopuede ayudar, pero no puede hacerlo. El Estado puede tomar decisiones conrespecto a actividades de capacitación, puede ayudar actuando como unfuerte regulador público; pero la provisión del servicio de capacitación y sufinanciamiento deben ser un problema de los trabajadores y empresarios.Hay muchas cosas que podríamos decir al respecto, pero quiero mencionarun solo punto: en general, donde el rediseño del sistema de capacitación hasido exitoso, fue en experimentaciones realizadas a nivel local. Nuestros sis-temas de capacitación estaban diseñados a nivel central y presumían la exis-


tencia de una fuerte organización empresarial y sindical capaz de controlar-lo. En general, esto no es cierto en América latina; no quiero hablar de la Ar-gentina específicamente, pero sospecho que tampoco es cierto aquí. Por lotanto, hay situaciones a nivel local donde sí las organizaciones empresaria-les y sindicales tienen la capacidad de organización necesaria para montarestos sistemas en una forma adecuada, y creo que la experimentación quepor esa vía está operando en América latina está teniendo éxito. Es muy im-portante de todas formas entender que la actividad de capacitación, de ad-quisición de capital humano, es como cualquier inversión: es una decisiónque agentes privados toman. Una de las formas en que el Estado puede cola-borar –que lamentablemente es una forma que no se aplica mucho en Amé-rica latina salvo en algunas excepciones– es dando a la inversión en capitalhumano y a la capacitación el mismo tratamiento fiscal que recibe la inver-sión en capital fijo. Finalmente, son dos inversiones de capital que deberíanrecibir el mismo tratamiento fiscal; ése sería un mecanismo muy poderosoque podría ayudar a desarrollar capacidad de entrenamiento estableciendolos patrones de producción y de capacitación que los actores del proceso(empresas y sindicatos) quieren tener.

LA AUTORIDAD LABORAL

Finalmente, es necesario que las regulaciones laborales se hagan cumpliro no podremos tener política laboral. Sin una seria actividad de registro quepermita a la autoridad laboral saber quién trabaja, dónde lo hace y cómo, nohay política laboral posible. Lo más grave a mi juicio es que nos hayamosacostumbrado a la presencia de un sector informal del orden del 40-50 porciento de la población. Curiosamente, si el 40-50 por ciento de la poblaciónse dedicara a robar creo que nadie diría que robar no es un delito ¿por quédecimos entonces que trabajar violando las condiciones laborales fundamen-tales, violando leyes no es un delito? ¿Cuál es el tipo de proceso en el que es-tamos entrando cuando aceptamos estas violaciones masivas de la ley? Creoque hay que pensar en esto seriamente en dos términos fundamentales. Pri-mero, es necesario crear registros; si queremos tener políticas laborales, siqueremos que el Estado intervenga de alguna forma en capacitación, protec-ción a trabajadores que están cambiando de trabajo, sistemas de intermedia-ción laboral, el Estado debe tener registro; y si queremos que el Estado res-ponsablemente adopte políticas, debemos lograr que tenga la capacidad deanálisis para hacerlo. La discusión abstracta acerca de las virtudes o losdefectos de ciertas políticas es una pérdida de tiempo. Lo importante es en-tender claramente el impacto de las políticas y cómo podemos analizarlo. Dé-jenme dar un ejemplo muy sencillo: supongamos que el Estado decide au-mentar el salario mínimo, si no tiene la capacidad de saber cuánta genteacataba el salario mínimo y cuánta gente después del aumento lo sigue ha-ciendo, cuáles son las dificultades que tienen ciertos grupos de trabajadorespara entrar al mercado de trabajo asociadas al aumento del salario mínimo,la discusión sobre la bondad o el defecto acerca de su aumento es absurda.


Nadie sabe cuál es el impacto, y es muy curioso que con un tema que afectaal motor fundamental de crecimiento de estas economías, que es el aumentode productividad, actuemos tan alegremente y con tanto menosprecio delanálisis de la información que es necesario desarrollar.

Un punto sobre el que quisiera llamarles la atención es el rediseño de re-glas de negociación colectiva, que es muy importante en materia de desarro-llo de relaciones laborales. Una de las características en América latina, a di-ferencia de lo que ocurre no sólo en Europa y en Estados Unidos sino enpaíses de niveles equivalentes de ingreso en Asia, es la falta de armonía y laenorme desconfianza que hay en las relaciones entre trabajadores y empre-sas. Las pocas encuestas realizadas sobre el tema muestran diferencias en elgrado de confianza y de capacidad de lograr acuerdos duraderos, marcosmás flexibles de negociación entre empresas y sindicatos en América latina.Creo que es un tema que requiere cierta preocupación porque en el fondo laproductividad sólo crece en el lugar de trabajo, no crece en las estadísticas.Si nosotros en el lugar de trabajo no somos capaces de desarrollar relacionesproductivas y armoniosas entre empresas y trabajadores muy poco podemoshacer para generar crecimiento de productividad. Por último, en la región hahabido una importante innovación en forma de coerción legal para el cumpli-miento de regulaciones laborales. Los aumentos de coerción legal necesariospara velar por el cumplimiento de las regulaciones laborales no necesaria-mente implican aumentos en el Estado. El caso de México es muy interesan-te. Allí, los sistemas de higiene y seguridad industrial son controlados porempresas que están licenciadas por el Estado. Es un mercado muy impor-tante, ha desarrollado un mercado muy interesante de empresas certificado-ras, y ha generado métodos de coerción que son eficientes y menos costosospara las dos partes involucradas.

El mensaje que quiero dejar es que es muy importante desarrollar nuevasformas de asociación para generar cumplimientos de las regulaciones labo-rales, e insisto en que es importante que las sociedades comprendan que silas leyes no les gustan, se pueden cambiar; pero es suicida ignorarlas ya queéstas no tienen jerarquías intrínsecas, así como ignoramos una mañana,luego ignoraremos otra, y esto es muy peligroso para una sociedad civilizada.


INTRODUCCIÓN

Hablaré en esta ocasión sobre la reforma de la política social y, particu-larmente, de la política asistencial en Brasil. Luego de escuchar la presenta-ción de Leonardo Gasparini creo que hay una serie de paralelos y diferenciasinteresantes entre las políticas asistenciales que se están implementando en

FRANCISCO FERREIRA*

LA REFORMA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN BRASIL: UNA DISCUSIÓN

* Banco Mundial. Las opiniones expresadas son del autor y no comprometen ni re-presentan la posición del Banco Mundial.

GRÁFICO 1DISTRIBUCIÓN ACUMULADA DE LOS PAÍSES SEGÚN EL INGRESO PER CÁPITA

Fuente: Ministerio de Desarrollo Humano, 1993 y 1999.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 5 10 15 20 25 30Ingreso per cápita (US$ PPP)

Dist

ribuc

ión

acum

ulad

a de

los

país

es

Brasil

la Argentina y en Brasil, así que quizás exista algún valor agregado en pre-sentar esta discusión.

En primer lugar, presentaré un contexto de indicadores sobre la pobreza ydesigualdad en Brasil, y luego haré algunos comentarios sobre la necesidad dereformar la política social y asistencial actual en Brasil. Por otra parte, sugerirécinco principios para la reforma y finalmente presentaré una propuesta específi-ca sobre el Seguro Social Universal que el gobierno de Brasil está discutiendo.

CONTEXTO

Les presento en el gráfico 2 una serie formada por casi todos los paísesque se encuentran en los indicadores de desarrollo del mundo en términos


GRÁFICO 2COEFICIENTES DE GINI EN DIFERENTES PAÍSES

Fuente: 2001 World Development Indicators.

Sierra LeonaNicaragua

BrasilBolivia

ChileZimbabwe

LesothoZambia

El SalvadorNigeria

MalasiaFederación Rusa

Burkina FasoRepública Centroafricana

FilipinasMadagascar

KeniaEcuador

UruguayTurquíaSenegal

TurkmenistánPapua Nueva GuineaCamboyaChinaEtiopía

GhanaTanzania

EstoniaMauritaniaLao PDR

Costa de MarfilJamaicaReino UnidoIrlanda

IsraelArgelia

Sri LankaRepública Islámica del YemenBurundiSuiza

FranciaEspañaLetonia

PoloniaCanadá

AlemaniaUcraniaCroaciaRepública Árabe de Egipto

RumaniaLuxemburgo

NoruegaRepública Checa

BélgicaDinamarca

AustriaRepública de Eslovenia

0 10 20 30 40 50 60 70

Sierra Leona

Bolivia

Lesotho

Nigeria

Burkina Faso

Madagascar

Uruguay

Turkmenistán

China

Tanzania

Lao PDR

Reino Unido

Argelia

Burundi

España

Canadá

Croacia

Luxemburgo

Bélgica

República de Eslovenia

Índice de Gini

FRANCISCO FERREIRA 479

GRÁFICO 3SERIES DE TIEMPO DE LA DESIGUALDAD EN BRASIL

Fuente: Encuesta Nacional por muestreo de hogares.

GRÁFICO 4POBREZA E INDIGENCIA

Fuente: Encuesta Nacional por muestreo de hogares. Línea de indigencia: R$ 74.48 yLínea de pobreza: R$ 148.96. Valores expresados en reales de 1999.

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

1981 1983 1985 1987 1989 1993 1995 1997 1999

Años

En p

orce

ntaj

es

% de indigentes % de pobres

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1977 1978 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1993 1995 1997 1999

Año

GINI

de coeficiente de Gini para ingresos o gastos del hogar –el coeficiente de Gi-ni va desde 0 para una sociedad totalmente igual hasta 1 para una socie-dad donde una única persona o familia concentra la totalidad del ingreso–.Podemos observar que Brasil se encuentra entre los países con índices másaltos en el año 2001. La desigualdad, como ustedes saben, es una caracte-rística fundamental de la economía de Brasil; lo ha sido desde que existendatos para medirla y de manera muy constante, en contraste con lo que he-mos visto para la Argentina, o de resultados sobre áreas específicas en Bra-sil. Sin embargo, la desigualdad ha sido extremadamente constante; sólo seregistraron algunas oscilaciones desde que la PNAD –que es como la En-cuesta Permanente de Hogares (EPH)– comenzó a realizarse en el año 1976.El índice de Gini nunca ha salido del rango 0,58-0,62. Eso implica que entérminos de pobreza Brasil no sólo tiene niveles altos en relación con su in-greso per cápita –consecuencia directa del nivel alto de desigualdad– sinotambién que éste ha caído en forma muy lenta, incluso en momentos enque la economía crecía.

LA NECESIDAD DE REFORMAS: EL ESTADO DE BIENESTAR TRUNCADO

Existen políticas sociales, de redistribución y transferencias en Brasil,pero la necesidad de realizar reformas tiene que ver con la existencia de loque llamamos Estado de bienestar truncado, que se divide en dos partes. Laprimera contiene provisiones relativamente generosas, pero todas ellas soncontingentes en el status laboral formal; es decir, la persona debe tener unempleo formal para beneficiarse de estos instrumentos que básicamente sedividen en tres grupos: las pensiones y jubilaciones (social), el FGTS (indem-nización por despido) y el seguro de desempleo que comenzó a otorgarse enel año 1994.

Estos beneficios, en términos de un país en desarrollo, son relativamentegenerosos. El problema es que, a diferencia de lo que ocurre en aquellos lu-gares donde la informalidad ha crecido recientemente, en Brasil la informali-dad del mercado de trabajo ha sido un marco constante; y la gran mayoríade la población que se encuentra por debajo de la línea de pobreza, trabajaen el sector informal y no tiene acceso a estas provisiones del sistema formaldel Estado de bienestar.

Existen otros beneficios, principalmente creados en la década de los no-venta; pero son pocos, pequeños y desconectados entre sí. Es una red socialmuy fragmentada y hay poca interconexión entre los distintos programas fe-derales como el Bolsa Escola, Agente Jovem, Fome Zero, Peti y Auxílio Gás.En Brasil, con una estructura federativa de gobierno, existen además pro-gramas sociales en estados y municipios, lo que constituye una red muy po-co integrada y fragmentada. Además, la estructura y la incidencia de estegasto social en Brasil tiene características bastante pobres.

Aquí les presento una figura publicada en un informe del Banco Mundialsobre pobreza urbana en Brasil (gráfico 5). El área total del rectángulo co-rresponde al gasto social del año 1997; incluye jubilaciones, pero también


gastos de salud y educación. Puede también observarse el área que corres-ponde al quinto inferior de la distribución de ingresos, que varía mucho deacuerdo con el tipo de gasto. Los resultados de una encuesta realizada du-rante los años 1996-1997 llamada PPV, muestran que en educación univer-sitaria ninguna persona del quinto inferior de la población recibió alguno deestos beneficios. Para pensiones y jubilaciones el área está por debajo del 20por ciento y mejora en dirección a asistencia social; ahí sí la incidencia esmás importante: el 70 por ciento de los gastos, con asistencia social especí-ficamente, sí son percibidos por los hogares más pobres.

En el gráfico 6 se puede observar la incidencia de las pensiones por jubi-lación en Brasil y Estados Unidos. En el eje horizontal se encuentra la distri-bución –es decir, el porcentaje de la población ordenada de la más pobre a lamás rica– y en el eje vertical la fracción que representa las pensiones comofracción del ingreso total del hogar. En Estados Unidos podemos observar quelas pensiones, a partir del primer quintil del 20 por ciento más pobres, sonfracciones decrecientes del ingreso total –no es que esas pensiones sean me-nores, pero como fracción del ingreso total caen, que es lo que debemos espe-rar que suceda en cualquier país–. En Brasil esto crece, es decir, los hogaresmás ricos no sólo tienen las pensiones más altas –lo que no sería tan sorpren-dente– sino que éstas crecieron tanto que son más altas como fracción del in-


GRÁFICO 5ESTRUCTURA E INCIDENCIA DEL GASTO SOCIAL, 1997

Servicio socialRef. de la tierraEducación básicaSanidad NutriciónAlojamiento

Salud

Otra educaciónTrabajo

Otros

Pensiones y beneficiosde los empleados públicos

Nivel más alto de educación

0

20

40

60

80

100

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Participación del gasto dirigido al primer quintil(los más pobres) sombreado

Nivel de educaciónsecundaria Transporte urbano

greso total. Incluso en la parte de asistencia social, que como mostré antes esun poco menos problemática, la equidad y eficiencia pueden mejorar.

Como he mencionado, existen cuatro problemas básicos múltiples y,además, la administración está totalmente fragmentada. Existe un registroúnico de beneficiarios que ha sido implementado de manera muy distintapor las 5.000 municipalidades en las que se divide el país, y de hecho nadieen el Ministerio de Asistencia Social puede explicar cómo se seleccionan losbeneficiarios. Esto implica una duplicación en costos administrativos. Ade-más, los programas tienen errores de exclusión: algunos ciudadanos satis-facen sus criterios pero no reciben nada, y otros reciben más de un benefi-cio y los acumulan. Una gran inequidad horizontal se origina en estafragmentación.

Por otra parte, los programas pequeños son políticamente más vulnerablesque un programa integrado, y pueden variar con cada cambio de gobierno.

CINCO PRINCIPIOS SUGERIDOS PARA LA REFORMA

A continuación, presentaré cinco principios posibles para la reforma de lapolítica social en Brasil.

En primer lugar, los programas deben estar focalizados en la poblaciónmás pobre. Esto tiene que ver con lo que mencionaba Leonardo Gasparini


GRÁFICO 6INCIDENCIA DE LAS PENSIONES DE RETIRO EN BRASIL Y ESTADOS UNIDOS

Fuente: PNAD/1BGE, 1999; CPS/ADS 2000 y elaboración propia.

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,30

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100Distribución del Ingreso Per Cápita de los Hogares (percentiles)

Ingr

esos

por

Pen

sion

es d

e Re

tiro

com

o pa

rte

del I

ngre

so T

otal

de

los

Hoga

res

Estados Unidos Brasil

sobre el Programa Jefes y Jefas de Hogar que está enfocado en los desocupa-dos, cuando en realidad, ni todos los desocupados son pobres ni todos lospobres son desocupados. Mi propuesta sugiere que se mantenga un foco es-pecífico sobre los pobres principalmente, ya que para los desocupados delsector formal existe en la actualidad un seguro de desempleo, que es otro ti-po de programa.

Es importante prestar atención a los incentivos, tanto en términos demantener a los hijos en la escuela para lograr una acumulación de capitalhumano que tienda a reducir la pobreza futura y la dependencia del progra-ma en el futuro, como para los posibles desincentivos al trabajo.

En tercer lugar, la selección de beneficiarios debe ser lo más transparenteposible, con la integración de todos estos programas en uno único, las reglasde este último deben ser muy claras y los posibles candidatos al programadeben conocer exactamente el funcionamiento de la selección en todo el país.Eso implica el diseño de reglas federales, pero también una implementaciónque sería realizada a nivel local.

El penúltimo punto se refiere a la flexibilidad. Debe permitirse a un mu-nicipio rico que quiere complementar los niveles básicos garantizados por elgobierno federal que lo haga. Es decir, no puede requerirse que en San Pabloo Cutiriba se defina la pobreza de la misma manera que en el interior delnordeste brasilero.

Brasil es también un país muy desigual en términos geográficos, por loque debe otorgarse alguna flexibilidad en el espacio, pero ésta debe estarorientada a lograr que el programa social sea capaz de ayudar al beneficiarioa gerenciar riesgos acerca del tiempo. Programas como los mencionados an-teriormente, seleccionan en general beneficiarios en un punto del tiempo yno revisan la selección por uno o dos años; pero si vivimos en economíasmuy volátiles donde un ciudadano que es pobre hoy puede no serlo mañanay viceversa, debemos tener estructuras más flexibles a la largo del tiempopara que cada ciudadano entre o salga del programa rápidamente.

Finalmente, en el Banco Mundial y en otros institutos como el Banco In-teramericano de Desarrollo, donde hemos analizado muchas evaluacionessobre políticas sociales en América latina y en otros continentes en la últimadécada, aprendimos que las evaluaciones buenas son las que forman partedel diseño inicial del programa. Dejar la evaluación para el final comprome-te su calidad. Sin evaluar la política no sabemos si ésta fue buena o no; en-tonces es importante diseñar el programa desde el principio teniendo enmente una encuesta preliminar que nos permita luego realizar una evalua-ción de la calidad.

La idea final de mi presentación tiene que ver con la implementación deun Seguro Social Universal. Ésta es una propuesta de integración de los pro-gramas existentes, de manera de crear una red con cobertura amplia, y lo-grar que cada hogar en Brasil cuya renta per cápita esté por debajo de un ni-vel dado (por ejemplo, 100 reales), tenga derecho garantizado a una cantidadde dinero desde el momento en que satisfaga una serie de condiciones. Lascondiciones deben variar de acuerdo con el tipo de familia, por ejemplo, nodeben excluirse las familias sin hijos. Las condiciones son formas de inver-


sión en el capital humano de la familia o en el capital social de la comuni-dad. Esto se inscribe en el contexto de una tendencia mundial a transferen-cias monetarias condicionadas que dependen de un means-test ––es decir, deun techo de ingreso que puede ser verificado–, e inversiones en capital hu-mano –por ejemplo, que los niños estén en la escuela o que los menores deseis años realicen visitas regulares a centros de salud–.

Los objetivos de esta propuesta son reducir la pobreza futura y presente,es decir, se trata de dar pescado y enseñar a pescar. Por un lado, se le otor-ga dinero al beneficiario hoy día, pero por otro se insiste en que se cumpla lacondición de que los niños estén en la escuela estudiando para que depen-dan menos del programa en el futuro.

Una estructura particular que se ha discutido en los medios de comuni-cación en Brasil y se ha presentado ante el gobierno consiste en determinarcuatro valores de transferencias para familias que tengan hijos en edad deasistir a la escuela secundaria, que es donde el costo de oportunidad de ir ala escuela en términos del ingreso del trabajo infantil es más elevado. Los va-lores serían 150 reales por familia; 100 reales por familia que no tenga niñosen esta edad, pero sí en edad de asistir a la escuela primaria; un poco menostodavía para familias que tengan hijos entre 0 y 6 años o con alguna imposi-bilidad física o mental; y para las familias que no tengan ningún niño entre0 y 18 años y ninguna persona con una incapacidad, un monto de 50 realesotorgado con la condición de participar en servicios comunitarios. Ese valorbajo incluso se debe a razones de incentivo al trabajo.

Para terminar, les presento tres simulaciones del impacto que esta pro-puesta podría tener si el plan estuviera correctamente focalizado y todos losciudadanos que tuvieran derecho al programa lo utilizaran. Se observa queel efecto podría reducir la pobreza en Brasil con respecto a la línea de 100reales, del 34 por ciento a cerca del 25 por ciento, una reducción bastanteimportante en la incidencia de pobreza y más importante todavía en una me-dida de severidad de pobreza que toma en cuenta la brecha entre el ingresoy la línea de pobreza y además la pondera de manera creciente. Ésta podríareducirse en un 50 por ciento si el programa fuera implementado con los va-lores propuestos.

No me queda tiempo para discutir una serie de problemas específicos deselección de beneficiarios y de implementación del programa en la prácticaque, como Leonardo Gasparini ha señalado en su presentación, serían lasdificultades más importantes –lo que se asocia, por ejemplo, al papel de lospunteros en los Jefes y Jefas de Hogar–. Éste me parece un problema bas-tante serio del funcionamiento del programa en la Argentina y para evitarlohabría que pensar muy bien en la institucionalidad de la administración delprograma a nivel local en Brasil.

CONCLUSIONES

La conclusión es que los beneficios de un programa como el presentadoen Brasil podrían sacar a 14,5 millones de personas de la pobreza en un úni-



GRÁFICO 7SIMULACIONES (POBREZA).

DESEMBOLSOS MENSUALES: R$ 1.32 MM (R$ 1.27 MM). INCIDENCIA DE LA POBREZA (P0)

Fuente: Simulaciones con base en PNAD 2001.

GRÁFICO 8GRAVEDAD DE LA POBREZA (P2)


9,6%

4,6% 4,5%

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

Original Fase 1 Fase 2

En p

orce

ntaj

es

34,2%

25,9% 25,4%

20,0

22,0

24,0

26,0

28,0

30,0

32,0

34,0

36,0


En p

orce

ntaj

es

co año de operación, reduciendo la severidad de este problema a la mitad ygenerando una reducción de la desigualdad que no es muy grande, pero quesería inédita para Brasil. El costo anual de implementarlo sería de alrededorde 15 o 16.000 millones de reales, más los gastos de administración.


GRÁFICO 9COEFICIENTES DE GINI


0,5640,565

0,594

0,545

0,550

0,555

0,560

0,565

0,570

0,575

0,580

0,585

0,590

0,595

0,600


Moderador: Juan Luis Bour, tengo varias preguntas vinculadas a las me-diciones que presentó.

En primer lugar, con relación a los indicadores de pobreza, ¿se han to-mado sólo los de primera generación –necesidades básicas insatisfechas y lí-nea de pobreza–, o se han metido con indicadores de segunda y tercera gene-ración? ¿Cuáles se han usado? ¿Cuál fue su resultado?

En el mercado laboral ¿qué quiere decir “aceitar los mecanismos”?Los pasivos de programas de asistencia, ¿se pueden cuantificar?Dada la importancia del empleo informal, ¿en qué medida son confiables

las cifras de desempleo actual y proyectado? ¿Cómo evolucionará el salarioreal?

Juan Luis Bour: La medición de pobreza que realizamos es la habitual.Lo que importa cuando uno mide con estos indicadores utilizando definicio-nes alternativas, es que las series tengan una conducta congruente –es de-cir, que estén cointegradas–; y si todas las series tienen una evolución simi-lar, es suficiente tomar una que no tenga el comportamiento de todas. Lasseries que tomamos aquí son las utilizadas en general.

En segundo lugar, lo que queremos decir con “aceitar los mecanismos”del mercado con inflación es simplemente, como dice la literatura, que el sa-lario real se vuelva flexible con la inflación; ése es el punto.

En cuanto a las definiciones de desempleo, hemos tomado las publica-das por el INDEC y hemos aplicado la corrección que este organismo ha for-mulado recientemente por la cual se quita a los ocupados cuya principal ac-tividad es tener un Plan Jefes y Jefas –se los considera ahoradesocupados–. Luego se “tira” hacia atrás la medición de los últimos años,tomando la información de las Encuestas de Hogares para retirar también alos ocupados que tenían Planes Trabajar como principal actividad; es decir,se trata de armar una serie consistente hacia atrás. En ese sentido, lo únicoque hacen las proyecciones es tomar, a partir de la situación actual, las ex-pectativas en términos de un crecimiento optimista de la economía en lospróximos tres o cuatro años, la mejor hipótesis en términos de creación de


empleo y la evolución de las tasas de actividad para determinar la evoluciónesperada de la tasa de desempleo, que como pueden observar, es bastantedébil.

Por último, con un nivel de desempleo del 20 por ciento no creo que hayanada para comentar sobre la evolución del salario real; no espero que éste serecupere en forma muy marcada y sostenible. Eso no impide que haya inten-tos de recuperarlo fuertemente, pero no veo ninguna tendencia de recupera-ción firme.

Moderador: Leonardo Gasparini, ¿cómo diseñar un sistema que puedareducir las debilidades que marcó en su exposición? ¿Por qué, en lugar deese ente autónomo que propuso, no darle mayor participación al sector pri-vado por medio de ONG (organizaciones no gubernamentales), por ejemplo?

Leonardo Gasparini: Ante todo es importante considerar que hay ciertasatribuciones que es difícil pensar que puedan ser transferidas al sector pri-vado, incluso a ONG y a este ente autónomo al cual me referí; es decir, el di-seño general de la política asistencial en esta propuesta y en otras que estándando vueltas sigue estando en el poder político: el gobierno debe ser quiendebe decidir si existe un Plan Jefes de Hogar, si debe ser amplio, cuánto pre-supuesto destinarle y cuáles son sus características. Nos guste o no, el go-bierno es la instancia adecuada para ese tipo de decisiones generales; pode-mos aconsejar con respecto al diseño, pero generalmente ese tipo dedecisiones no pueden delegarse en otra clase de instituciones. Lo que estabadiciendo es que la implementación, la administración y la gestión del progra-ma que se decida a nivel de gobierno, son actividades que éste podría delegarperfectamente en un ente autónomo –que es una instancia intermedia quizásentre el gobierno y el sector privado–, en alguna ONG o en el sector privado;hay que pensar en esto con un poco más de cuidado.

En donde creo que sí hay lugar para el sector privado es en la adminis-tración de este plan o de alguno parecido a nivel local. Hay muchas expe-riencias internacionales en las cuales el sector privado participa usualmenteen la instancia de administración y de gestión a nivel local para distribuirplanes, por ejemplo.

Moderador: Gustavo Márquez, usted insistió mucho en la cuestión de lainformalidad. Decía en su presentación que no debemos premiarla, que de-bemos combatirla, y, en todo caso, cambiar las leyes que no nos parecen co-rrectas en lugar de permitir que no se cumplan. ¿Qué estaría aconsejandomodificar, en términos del marco regulatorio argentino o latinoamericano,para combatir estos altos índices de informalidad, que por lo visto, respon-den a una patología muy particular?

Por otra parte, cuando usted presentó las condiciones que debía reunirun plan asistencial para ser exitoso, noté que ninguna de ellas se cumplíapara la Argentina, por esta cuestión de la informalidad, de registro, etc.¿Cuál es su sugerencia en este sentido?


Gustavo Márquez: No creo que la informalidad sea una consecuenciaúnicamente del marco regulatorio, es muy poco interesante mirar la informa-lidad desde esta perspectiva. ¿Qué tipo de estructura institucional debemostener? Cuando la política laboral es un instrumento de la política, puedencometerse muchos errores.

Creo que es necesario desarrollar en una sociedad cierta capacidad deanálisis y de debate y para eso se requiere tener cifras confiables y capaci-dad de análisis tanto en el sector público como en el sector privado. Las polí-ticas son como medicinas; es decir, las aspirinas son buenas si a uno le due-le la cabeza, pero si uno tiene otra enfermedad debe tomar otra medicina.Cada individuo tiene relaciones peculiares frente a estas medicinas y es ne-cesario tener la capacidad para medir su impacto en los individuos. El puntoque deseo resaltar es que en vez de discutir en abstracto e ideológicamente siuna política es buena o mala, debemos probar, analizar, medir; es decir, Es-tados como los nuestros, que son relativamente grandes y que tienen unacapacidad de gasto importante, podrían dedicar alguna fracción menor delgasto a entender el impacto de las políticas que efectivamente se adopten.

En segundo lugar, no hablaba en mi presentación de programas asisten-ciales, sino de programas de política laboral; y en ese sentido no quisieracaer en la discusión de Jefes de Hogar como un programa de política laboral,es un programa de política asistencial; pero sí quisiera insistir en que todapolítica laboral debe cumplir al menos con tres requisitos básicos. En primerlugar, no debe introducir incentivos en contra de la producción de empleopara no recrear la necesidad del programa en el futuro, si creamos incenti-vos para que la gente no trabaje o para que la producción se reduzca esta-mos creando la necesidad de continuar con el programa en el futuro. En se-gundo lugar, debe tener una cobertura tan amplia como sea posible pormotivos obvios, hay un importante porcentaje de la población en América la-tina que está afectada por estos fenómenos y hay que proteger a esa gente.Por último, debe ser contracíclico: tienen que estar los recursos disponiblescuando la economía está mal y reducir el gasto cuando la economía estábien; este principio básico que tiene que estar incorporado al diseño del pro-grama es absolutamente crucial. Fundamentalmente, creo que hay un pun-to que mencionó Francisco en su presentación, que es la necesidad de eva-luación y que ésta sea incorporada en el diseño de los programas. No esposible que en nuestros países se adopten programas en función de dogmas,lamentablemente, muchos de ellos escritos en libros de economía, sin ningu-na capacidad de confrontarolos con la realidad. Creo que es muy importantetener y desarrollar esta capacidad de evaluación, no solamente en el Estadosino en la sociedad. México, por ejemplo, ha desarrollado en los últimos añosuna importante capacidad de evaluación de programas laborales, que estáen manos del sector privado, el Estado no tiene la capacidad de hacer lasevaluaciones, tiene la capacidad de comprarlas.

Moderador: Francisco Ferreira, ¿podría contar cómo es el plan que asigna15 reales para cada niño que asiste a la escuela en Brasil, y que –según lapersona que pregunta– disminuyó sustancialmente el nivel de inasistencia?


Por otra parte, usted mencionó el programa del Presidente Lula “HambreCero”, ¿tiene una evaluación sobre los resultados de la implementación deese programa?

En tercer lugar, la distribución del ingreso, ¿es una buena medida parahablar del tema pobreza? ¿No podría darse que haya una mala distribucióndel ingreso y, sin embargo, que el ingreso mínimo esté subiendo y que, por lotanto, no haya problemas de pobreza?

Por último, en la experiencia del Banco Mundial, ¿hay programas como elque usted propone que estén funcionando bien?

Francisco Ferreira: El programa que otorga 15 reales por niño hasta untecho de 45 reales por familia es el Bolsa Escola Federal, cuya implementa-ción comenzó en el año 2001 con la condición que los niños asistan a la es-cuela. En este programa el gobierno de Brasil no tuvo el cuidado de haceruna encuesta de base y no conozco ningún estudio de evaluación de esteprograma. Lo que sí puedo decirles es que una simulación de la aplicacióndel programa a través de modelos de comportamiento de hogares nos da co-mo resultado que de las familias pobres aproximadamente un 9 por cientode los niños de entre 10 y 15 años no están en la escuela y, de ese 9 porciento, un 60 por ciento sí iría a la escuela; es decir que de los niños que noestaban en la escuela más de la mitad sí iría a la escuela, con base a una es-timación de un modelo de elecciones ocupacionales. Pero eso es una simula-ción y no una evaluación ex post, así que hay una incertidumbre muy gran-de acerca de esto.

Sobre el Plan “Hambre Cero” es un hecho muy conocido en Brasil queeste programa ha comenzado muy despacio, hay todavía muy pocos muni-cipios en donde se ha implementado y tampoco hay evaluaciones acerca desus resultados. Me parece que el gobierno de Brasil de manera general seha preocupado muy poco por el tema de la evaluación, lo que no permiteque se diga demasiado. La visión que se tiene en el debate interno en Brasiles que el programa tiene serios problemas en términos de retroceder a laasignación de cupones en lugar de otorgar dinero para la compra de bienesy servicios específicos y creo que en la integración de los programas socia-les, aunque el nombre “Hambre Cero” permanezca por razones políticas, esposible que algunas características del diseño cambien. De nuevo, esto norepresenta la visión del Gobierno de Brasil ni la del Banco Mundial; es unaopinión personal.

Sobre el tercer punto, debo decir que desigualdad no es medida de pobre-za, y por esa razón presenté dos gráficos sobre desigualdad y luego uno so-bre pobreza. Lo que quiere decir es con una media dada, mayor desigualdad,en general, implica más pobreza; pero es claro que son dos conceptos distin-tos y es posible que la desigualdad se incremente y la pobreza caiga. En Tai-landia y en Chile, por ejemplo, eso sucedió. En Brasil la desigualdad es muyconstante, y la pobreza cae muy poco.

En cuanto a programas que funcionen, el gran ejemplo creo que es elProgresa, que debido al cambio del gobierno en México, cambió su nombre yfue expandido hacia las zonas urbanas también. Pero ahí sí los mexicanos


hicieron encuestas de base y tienen evaluaciones muy bien hechas, inclusocon participación de gente del BID, del IFPRI y muchos académicos de uni-versidades norteamericanas y mexicanas. Estas evaluaciones indican que elprograma ha estado muy bien focalizado, que hubo incrementos en el núme-ro de niños que asisten a la escuela, que hubo mejoras en indicadores de sa-lud y nutrición de los niños, y que hubo un efecto positivo en el nivel de in-gresos. El Programa Food for Education (Bangladesh) es otro ejemplo.


SESIÓN ESPECIAL

La política económicaen momentos de crisis

INTRODUCCIÓN

El tema de hoy tiene que ver con las economías en momentos de crisis.Es un tema tan importante y difícil que no sabía exactamente cómo presen-tarlo, e intenté entonces enumerar algunas de las tantas lecciones que creohaber aprendido a través de mis observaciones y de algunas experiencias di-rectas. En general, la conclusión es que es mucho más fácil generar una cri-sis que salir de ella, y si ustedes esperan irse de esta exposición con recetaspara un rápida salida de esta crisis hasta topar con la trayectoria normal dela economía, mejor que se retiren ahora; sin embargo, es posible que estaslecciones nos ayuden a pensar en forma un poco más clara y ordenada acer-ca de estos temas, al menos ése es mi propósito y mi deseo.

LECCIÓN 1: EVITAR LA RESTRICCIÓN DE CRÉDITO DEL SECTOR PRIVADO

En todas las crisis se destaca una lección y es que las autoridades debenhacer un enorme esfuerzo para evitar la contracción de crédito al sector pri-vado. A continuación, les presento un pequeño ejemplo sobre cómo funcionala presión para este tipo de contracción en un país con tipo de cambio fijo. Elpánico causa la fuga de dinero al exterior, obviamente, la gente retira sus de-pósitos bancarios para sacarlos del país y de esta forma le quita dólares alBanco Central. Si desde un M2 = 100 la gente retira 10, provoca una pérdi-da de reservas internacionales de 10, una baja de la base monetaria en 10, ycuando la base monetaria baja en esa proporción, los saldos monetarios rea-les M2 bajan en un múltiplo de 10, que en mi ejemplo es 25. La reducción deestos 15 extra deviene de otros activos del sistema bancario, lo que quieredecir que cuando la banca ha perdido 25 de depósitos hay que reducir los

ARNOLD HARBERGER*

POLÍTICAS ECONÓMICAS BAJO ESTRÉS

* Universidad de California.

activos en 25 –10 fueron en forma de divisas perdidas y el resto, general-mente, resulta de reducción de créditos al sector privado–.

M2 = Multiplicador del dinero x 10= 2,5 x 10 = 25

Ésta es una buena oportunidad para señalar una experiencia de la re-ciente historia argentina. En el momento de la crisis mexicana –la llamadacrisis del tequila– en el primer trimestre del año 1995 las reservas interna-cionales netas del Banco Central cayeron alrededor del 50 por ciento y lasreservas brutas sufrieron una caída del orden del 33 por ciento. Sin embar-go, las autoridades han manejado el barco de forma tal que M2 cayó sola-mente alrededor del 10 por ciento. ¿Cómo sucedió eso? Cambiando los re-querimientos de encaje de los bancos para que con menos M0 se mantuvierala misma cantidad de M2 y con el pleno empleo de un “truco” introducido enla Ley de Convertibilidad –era posible contar como si fuesen dólares ciertasobligaciones del gobierno argentino denominadas en dólares– utilizado hastasu límite, minimizaron la baja de M2 en una crisis que podría haber sidomucho peor para esta economía.

LECCIÓN 2: EL CRÉDITO MALO (BONOS O TÍTULOS) ES UN PROBLEMADE LARGO PLAZO

La segunda lección es que el crédito malo es un problema de largo plazo.El crédito malo está formado por los papeles que los clientes no están pagan-do y si éstos permanecen en los bancos comerciales la salud económica de labanca comercial está amenazada. Pero otra solución posible es trasladar elcrédito malo al Banco Central, y que luego éste, mediante un canje, coloque


SISTEMA BANCARIO CONSOLIDADO

Antes Después

M2/P

El sistema tiene poco espacio para los créditos buenos

Activos netos del exterior

Créditos al sector público

Créditos al sector privado

M2/P

Activos netos del exterior

Créditos al sector públicoCrédito malo

Crédito bueno (al sector privado)

M2/P

Se achica

sus obligaciones en los bancos comerciales. Eso asegura el portafolio de labanca comercial y ayuda a restaurar la confianza de la gente en la banca. Siel papel malo permanece en la banca, la gente retirará sus depósitos y crearátoda clase de problemas.

Pero una visión detallada de lo que sucede en una crisis es que con ante-rioridad a su inicio los saldos monetarios reales M2/P son relativamente im-portantes y tienen su contrapartida por el lado de activos en activos exter-nos, créditos al sector público y créditos al sector privado. Cuando apareceuna crisis y a pesar de todos los esfuerzos, M2 nominal no se reduce, con elalza de precios que se origina en las devaluaciones es muy común que M2/Pbaje bastante y eso comprime el total. Entonces “activos netos del exterior”baja, “créditos al sector público” a veces queda constante y otras sube, en elresto tenemos “crédito malo” (que son todos los préstamos que no están pa-gando) y luego un hueco más pequeño para crédito bueno.

Ésa es mi visión de lo que sucede: el crédito bueno en el sistema bancariode un país en crisis es muy pequeño, entonces su oferta posible es pequeña ysu precio será muy alto. Es posible tener altas tasas de interés en el mercadoque no reflejan expectativas sino la pura escasez de crédito bueno en el siste-ma, entonces las inversiones que pueden realizarse son sólo las más urgen-tes. Por ejemplo, cuando tenemos un camión al que le falta el carburador,¿cuál es la tasa de retorno de la compra de uno nuevo? Altísima, porque sinel carburador el camión no funciona; así que ese tipo de inversiones son laúnicas viables con un crédito al sector privado muy restringido y escaso.

El crédito malo que está causando un problema como el graficado, puedesalir del sistema bancario como en el caso de los FOBAPROA en México; peroésta es también una solución de largo plazo que casi no puede producirse enel corto. ¿Cómo sale ese crédito? El gobierno va al sistema bancario y realizatambién un canje: recibe el crédito malo y da bonos o dinero, entonces el sis-tema fiscal es el que tiene que pagar el costo del rescate.

Las grandes compras que provienen de afuera del sistema bancario to-man mucho tiempo. Normalmente lo que sucede es que el Banco Central ac-túa como intermediario inmediato y realiza canjes entre sus bonos y el crédi-to malo. Luego en las transacciones reales el gobierno compra esos bonosmalos al Banco Central.

ARNOLD HARBERGER 497

Algo de información Crédito al sector privado

Nom. Real.% %

Indonesia – Huelga de los prestatarios 40 ↓ 60 ↓

México – Huelga de los banqueros 20 ↓ 60 ↓1994-1996

Chile – “Salvataje ordenado” 100 ↑ 20 ↓1981-1986

A continuación les presento algunos ejemplos. En Indonesia, la reduc-ción del crédito privado fue del 40 por ciento en términos nominales y del60 por ciento en términos reales. Estuve en Indonesia a fines del año 1997y dos veces en el año 1998, y fue muy interesante ver que las compañías ledebían dinero a los bancos y simplemente no pagaron; era como una huel-ga. Algunos pagaron intereses para mantenerse en algún sentido como ho-nestos, otros no pagaron ni intereses ni amortización de los préstamos. Elprimer grupo de compañías no pagaban amortizaciones porque estaban se-guros de que si lo hacían el banco no renovaría ese dinero y lo hicieron porsí mismos al no pagar las amortizaciones. A esto lo llamo huelga de presta-tarios.

Recientemente hemos tenido en México una huelga de los mismos ban-queros. Éstos han tenido enormes dificultades con los papeles malos del sec-tor privado y era muy difícil con la administración de las leyes en México quelos bancos recuperaran sus préstamos. Los bancos decidieron invertir enton-ces en papeles del gobierno y eso ha dado lugar a que mucha gente diga queen México las únicas compañías que reciben crédito bancario son aquellasque tienen acceso a la banca internacional.

Chile en el período 1981-1986 tuvo lo que considero un salvataje relativa-mente ordenado, que tuvo lugar en un período en que el nivel de precios su-bió bastante, por lo que el monto de crédito nominal al sector privado au-mentó; pero el crédito real bajó en apenas el 20 por ciento en comparacióncon porcentajes bastante mayores registrados en los otros dos casos.

PRODUCTO BRUTO

Indonesia 2001 PBI 5% inferior a 1997PBI per cápita 10% inferior 1997

México Crecimiento del PBI = 0,5% anualper cápita después de la recuperación de 1996

Chile PBI alcanzó el nivel de 1981 recién hacia 1987PBI per cápita recién en 1988

Chile tuvo la mejor recuperación de la crisis de la deuda

Como consecuencia de esta crisis, Indonesia en al año 2001 todavía teníasu PBI un 5 por ciento por debajo del nivel de 1997, y su PBI per cápita enmás de 10 por ciento.

La crisis del tequila en México no fue tan mala como explicaré más tarde,y la economía se recuperó en forma relativamente rápida, pero el crecimientoposterior ha sido muy paulatino en términos per cápita –0,5 por ciento hastahoy en día– y en México todo el mundo comenta esta situación. Creo que enel caso mexicano la falta de crédito al sector privado es parte de la explica-ción de este crecimiento tan lento después de la crisis.


En Chile la salida de la crisis fue paulatina pero alcanzó el nivel registra-do en el año 1981 recién hacia 1987, y en niveles per cápita en 1988. De to-dos los países latinoamericanos que sufrieron la crisis de deuda en los añosochenta Chile tiene la siguiente distinción: la crisis fue más aguda, coincidiócon una baja muy fuerte en el mercado del cobre y a pesar de eso fue el paísque primero recuperó sus niveles de ingreso e ingreso per cápita. En ese sen-tido creo que la buena política económica ha ayudado a acelerar el procesode recuperación.

Un problema importante que debemos tener presente en el momento decrisis es cómo restablecer al crédito del sector privado su papel apropiado,que es lubricar el sistema económico que facilita la inversión, la aplicaciónde innovaciones y el crecimiento económico. Y aquí tengo una pregunta deinterés académico que para mí es una incógnita. Si uno pregunta a un teóri-co de economía: cuando usted recorta el crédito en un 50 por ciento ¿quépierde? ¿Pierde la productividad de ese crédito que está medida por la tasade interés real que paga? Entonces, tratándose de tasas de interés real deentre el 2 y 10 por ciento la idea de reducir el crédito a la mitad parece notener un efecto tan terrible sobre la economía. Mi impresión es que el recortede crédito realizado de esta forma es mucho peor de lo que se obtendría mi-diendo su productividad marginal por la tasa de interés. Pero es todavía unaincógnita cómo funciona ese proceso y cómo debiéramos medir el costo realpara una economía.

LECCIÓN 3: EL COLAPSO DE MERCADOS DE ACTIVOS ES UN RIESGONORMAL EN UN SISTEMA DE MERCADO

Este tipo de colapso fue experimentado en todas las crisis asiáticas. A mimodo de ver, es un error analizar estas crisis como un suceso más o menosnormal dentro de un espectro de probabilidades que la gente tenía en menteantes de que ocurrieran. Mi impresión es que antes de la crisis la gente tie-ne una distribución de probabilidades que representa lo que espera; y cuan-do aparece la crisis y toda la distribución cambia, provoca un vuelco bruscode expectativas para toda la economía. Éste es un cambio de un gran opti-mismo a un optimismo moderado. Les presento el siguiente ejemplo –es unalección de Matemática Financiera I–. Si tenemos una perpetuidad anual queda una renta R; el valor presente si R = 100 sería cien dividido por la tasa dedescuento, que en el caso de 5 por ciento de descuento da un valor de 2.000de esa perpetuidad permanente 100. Entonces, si tenemos esa misma perpe-tuidad partiendo de 100, pero subiendo a 4 por ciento, el valor presente re-sulta 10.000 y se divide por la tasa de descuento 5 por ciento menos el 4 porciento de crecimiento. Ahora, la gente cambia de visión y la expectativa esque 100 no crecerá a 4 por ciento sino a 2 por ciento. Esto no es pesimista,es simplemente un cambio de optimismo, y con eso el valor de este activobaja de 10.000 a 3.300. Eso, a mi modo de ver, es lo que sucedió en Tailan-dia, Japón, Indonesia, Malasia y Corea. Muchos de esos países tenían expec-tativas muy positivas y no tenían que volcarse hacia un verdadero pesimis-


mo sino a un menor optimismo para que esos valores cayeran. Luego con lacaída de estos valores de activos los bancos quedaron arruinados.

EJEMPLO

Valor Valor Rentas anualespresente de presente Rt

los ingresos PV = ∫0∝ Rte-rtdtfuturos

2.000 100/r 100 por siempre

10.000 100/(r – 0,04) 100 creciendo al4% por año

3.333 100/(r – 0,02) 100 creciendo al2% por año

LECCIÓN 4: LOS BANCOS NO DEBERÍAN MANTENER HIPOTECAS EN SUS PORTAFOLIOS

A partir de esa crisis y también de las crisis de ahorros y préstamos enEstados Unidos llego a la siguiente conclusión: los bancos no deberían inver-tir en hipotecas, ni en acciones, ni en bonos de largo plazo; éstos deben servedados en los portafolios de los bancos. Si tenemos activos a treinta años ypasivos a treinta días la explosión llega tarde o temprano; pueden pasar diezaños hasta que ocurra, pero ocurrirá. Por otra parte, los activos de los ban-cos deberían ser compatibles con sus pasivos; no importa si tenemos pasivosa 30 días y activos a 90 o 120, eso no es un problema, puede resolverse rá-pidamente. Pero cuando tenemos instrumentos de largo plazo que puedenvariar mucho en su valor presente según la tasa de interés, es demasiadoarriesgado para una institución financiera. Los fondos de jubilaciones debenser los tenedores de hipotecas, no los bancos.

Ahora quiero darles un ejemplo sobre el punto que intento explicar. Ima-ginemos la existencia de una compañía de seguros, Lloyds de Tailandia, quepuede asegurar cualquier cosa. Entonces un banco se presenta en el año1996 (un año antes de la crisis) y solicita asegurar su portafolio. Lloyds deTailandia lo analiza y descubre que éste está compuesto por bienes raíces–que son activos que siempre suben en este país–, por acciones –que puedensubir menos que los bienes raíces, pero son muy buenos activos– y lo asegu-ra en un 1 por ciento anual. Luego, Lloyds de Tailandia, decide asegurar atodos los bancos de Tailandia con una prima de 1 por ciento anual. Más tar-de llega la crisis del año 1997 y ¿qué sucede? El resultado es el mismo, laúnica diferencia es que en la actualidad quebraron todos los bancos. En esteescenario imaginario, primero cae Lloyds de Tailandia y luego todos los ban-


cos ¿Cuál fue el error? Todo el mundo tenía la idea de que los bienes raícesy las acciones eran buenos activos para un banco. Ése fue el error y fue unerror compartido. Cuando la realidad cambió, el error de todos fue revelado.

LECCIÓN 5: LAS LEYES Y REGULACIONES BANCARIAS ESTÁNDAR NO SON SUFICIENTES

La lección número cinco es que las leyes y regulaciones bancarias están-dar no son suficientes en este contexto. Las regulaciones estándar dicen quesi un banco recibe depósitos en pesos debe prestar en pesos, si recibe dóla-res debe prestar en dólares y así el banco, según el mito, no corre ningúnriesgo cambiario. El problema fue –en Asia especialmente– que muchos deesos préstamos en dólares fueron otorgados a clientes que no tenían ingre-sos ni activos importantes en esa moneda, entonces eran los clientes de losbancos los que estaban desequilibrados. Creo que una regulación bancariamoderna debe insistir en que los prestatarios estén razonablemente cubier-tos en caso de riesgo cambiario. Algunos aseveran que eso puede lograrsesimplemente con una calificación privada de riesgo de los portafolios de losbancos. Mi intuición me dice que sería preferible tener una reglamentaciónrazonable que insista en que los bancos presten en dólares a clientes que es-tén relativamente cubiertos en este aspecto.

Si tenemos un sistema de estas características y seguimos con la idea deque los depósitos recibidos en dólares deben prestarse en dólares, pero queahora los clientes deben ser buenos en esa moneda, ¿qué sucede si hay unadiferencia? ¿Si mucha gente deposita en dólares y hay pocos clientes califi-cados para recibir préstamos en dólares? La primera respuesta de un econo-mista es que la tasa de interés puede cambiar para atraer más depósitos enpesos y menos en dólares para equilibrar; pero si eso no ocurre creo que elgobierno y el Banco Central pueden ayudar hasta cierto punto (especialmen-te el gobierno). Si para el gobierno es conveniente mantener su deuda en dó-lares porque la tasa de interés es muy baja, entonces ajusta la moneda en lacual su deuda está determinada para ayudar a igualar demanda y oferta enambas monedas. Eso sería bastante positivo.

LECCIÓN 6: EL GOBIERNO DEBERÍA ESTAR PREPARADO PARA ESTRUCTURAR SU DEUDA EN LA FORMA QUE LO REQUIERA EL MERCADO

El gobierno de México tenía su deuda en CETES (Certificados de Tesoro enpesos). Todo marchaba bien a principios del año 1994; el NAFTA había sidofirmado en diciembre de 1993 y dio lugar a una fuerte entrada de fondos enenero y febrero de 1994, los capitales estaban ingresando en México a una ta-sa del 20 por ciento del PBI, la tasa de interés en pesos en ese entonces esta-ba por debajo del 10 por ciento por primera vez en muchos años y el tipo decambio estaba muy barato, lo que originó que el Banco Central comprara dó-


lares –compró 10.000 millones de dólares de reserva en menos de un trimes-tre–. Pero entonces estalló la crisis y no por fallas de políticas u otros errores,sino porque asesinaron al candidato del PRI, Luis Donaldo Colosio. Esta si-tuación originó un gran pánico que produjo la pérdida de 10.000 millones dedólares de reservas, y dejó a las reservas en el nivel que estaban antes de lafirma del NAFTA. Al mismo tiempo, la tasa de las CETES volvió a su nivel an-terior de 17 por ciento. De hecho las cifras de reservas, tasas etc., en abril de1994 después del asesinato de Colosio habían llegado a los niveles registradosen octubre de 1993, antes de la firma del NAFTA. Pero el problema fue que elgobierno de México tenía los CETES a muy corto plazo y debió refinanciarlosrápidamente. Se estimó que al tratar de refinanciar todo los CETES tendríanque pagar entre el 25 y el 30 por ciento, que era demasiado. Pero al mismotiempo, el mercado estaba dispuesto a absorber el refinanciamiento de esosbonos al 7 por ciento en dólares. Creo que si hubiese estado aconsejando alBanco Central en ese entonces le hubiera recomendado que opte por esos bo-nos pagando el 7 por ciento; eso era más barato para el gobierno de México,para los contribuyentes y en un sentido era menos arriesgado, ya que pagarentre el 25 y el 30 por ciento sobre una deuda relativamente grande pone enpeligro el déficit fiscal. Entonces el gobierno aceptó ese desafío y aunque per-dieron creo que de todas maneras apostaron bien. De la gente que conozco enel sector financiero mexicano más del 80 por ciento cree que si Pedro Aspehubiera continuado como ministro de Finanzas la crisis no se hubiera produ-cido, y que lo que la provocó fue el cambio de equipo que tuvo lugar debido aque el Presidente Zedillo no quiso renombrar a Aspe. La historia era que Aspeera el candidato preferido de todos para reemplazar a Colosio como candida-to presidencial, pero en México existía un reglamento que determinaba queuna persona que estuviera en el gobierno debía dejar su puesto como mínimoseis meses antes de una elección para poder postularse. Era demasiado tardeentonces para Aspe, y como Zedillo había dimitido antes para ser el jefe decampaña de Colosio era el único del antiguo gobierno que cumplía esta con-dición. Pero por ese hecho y porque además los que siguieron dieron señalesno muy claras y el mercado se asustó, se produjo la crisis. Ustedes puedenser muy escépticos acerca de lo que estoy diciendo pero mi defensa es que lacrisis mexicana de 1995 es casi la única que tiene forma de “v”, baja un añoy al siguiente ha recuperado su nivel anterior. El problema del crecimientopaulatino que apareció después es otra historia que creo tiene su explicación.

LECCIÓN 7: EL BANCO CENTRAL PUEDE INFLUENCIAR EL TIPO DE CAMBIO REAL A TRAVÉS DE CAMBIOS EN LAS RESERVAS INTERNACIONALES

Hablaré a continuación sobre tipo de cambio real. Para entender cuestio-nes cambiarias en muchos países en vías de desarrollo creo que hay que re-conocer que uno no enfrenta una curva de oferta de dinero dada. Ustedes enla Argentina saben esto más que nadie, en los años 1991-1992 podía pedir-se prestado aquí a una tasa LIBOR más 0,5 o 1 por ciento y cuando llegamos


a los años 2000-2002 la situación era totalmente distinta. Además, los lími-tes de crédito que los bancos le otorgan a un país son mucho menores cuan-do observan un mal comportamiento: piden altas tasas y ofrecen límites pe-queños. Cuando a la banca internacional le gusta un país ofrece crédito muybarato y en grandes cantidades. Creo que es muy importante que la genteentienda esos saltos de una situación a otra porque de otra manera no po-dremos interpretar bien lo que está sucediendo, pues ese tipo de reacciones,además de los movimientos de precios de materias primas y exportaciones,producen una situación en la que el tipo de cambio real tiene una posibili-dad de variar en forma importante. La idea de que el Banco Central o el go-bierno puedan entrar en el mercado para suavizar estos movimientos essiempre una posibilidad y hay quienes piensan que es una buena idea. Miimpresión es que es buena idea siempre y cuando los funcionarios del go-bierno o del Banco Central sepan lo que están haciendo.

LECCIÓN 8: CUANDO SE REALIZA ESTERILIZACIÓN CON OBJETIVO DELARGO PLAZO, EL BANCO CENTRAL DEBE ACEPTAR UN RIESGO MAYOR

Mi opinión en este sentido es que los Bancos Centrales deben seguir lassugerencias de Harvard, Stanford, MIT y la Universidad de Chicago en el ma-nejo de sus portafolios. Si ganan 7 por ciento real o más en promedio, se du-plica en 10 años; el 2 por ciento se duplica en 50 años y pueden reducirseenormemente las pérdidas si la autoridad está dispuesta a aceptar un riesgomayor de lo normal para las reservas. Estoy convencido de que la alta liqui-dez es un requisito sensato para las verdaderas reservas internacionales, pe-ro si ustedes tienen muchos meses de producto bruto allá afuera no por pro-pósitos de reservas sino por propósitos de fondos de estabilización, estaríanganando 7 por ciento en lugar de 2 por ciento.

LECCIÓN 9: EL GOBIERNO PUEDE EJERCER UN PAPEL IMPORTANTE EN UNA POLÍTICA GLOBAL DE TIPO DE CAMBIO REAL

Rusia, especialmente en el período reciente, ha ejercido un papel impor-tante influenciando el tipo de cambio real. Allí con la crisis hubo una deva-luación real importante que fue muy saludable para muchas compañías, quepasaron de un régimen de trueque a un régimen verdaderamente de merca-do. Repentinamente, se dio un auge de petróleo que produjo una ola de dó-lares hacia Rusia; no era posible impedir que esto produjera una apreciacióndel tipo de cambio que bajó en términos reales desde 30 a 20, pero si no fue-ra por diferentes actos de intervención –o de Dios– esa caída hubiera sidohasta 15 o 10.

¿Qué sucedió? El gobierno tuvo un enorme superávit y dedicó una buenaparte de éste a aumentar sus saldos en el Banco Central, automáticamenteexteriorizado con emisiones que habían sido realizadas a raíz del auge delpetróleo, y pagó anticipadamente una gran parte de la deuda en el exterior.


Otro elemento que ayudó mucho en el caso ruso fue que las tenencias desaldos monetarios reales aumentaron mucho más del doble en este período yesto ayudó a esterilizar otra buena parte de estas emisiones provocadas araíz del auge de petróleo.

LECCIÓN 10: NO HAY NADA COMO UN GOBIERNO RESPONSABLE Y HO-NESTO PARA UNA BUENA POLÍTICA ECONÓMICA

Lección final: no hay nada como un gobierno responsable y honesto parauna buena política económica; esto que parece ser tan obvio, sin embargo,no lo es. Hay un debate en economía entre los que piensan que necesitamosreglas para indicarle al gobierno exactamente lo que puede y debe hacer ylos que creen que necesitamos autoridades que puedan reaccionar ante unmundo que siempre está cambiando. Mi posición es que en la medida quetengamos gobiernos y autoridades bancarias confiables es mejor darles flexi-bilidad para reaccionar según el caso. Si no hay confianza en ellos, es posi-ble que una regla que les ate las manos sea mejor, pero eso no significa quela autoridad mala con las manos atadas produzca mejor que la autoridadbuena con las manos desatadas. Lo verdaderamente importante es la calidady el buen juicio de las autoridades.


Moderador: ¿Cuál cree que es el rumbo que debió haber seguido la Ar-gentina después del año 1995, dados los graves errores que se han cometidoy la crisis que hemos tenido? Aquí se discute que la Argentina debió haberaprovechado la salida del tequila para dejar el régimen de convertibilidad e irhacia otro sistema.

Arnold Harberger: Siempre he pensado que la Argentina era un caso relati-vamente trágico en el sentido de que su suerte ha dependido mucho de su his-toria. No diría que la causa es que el país adoptó un régimen de convertibilidadcon el dólar, creo que la Argentina llegó a eso a la fuerza: tenía una inflacióngalopante (30 por ciento por mes), había tenido tres o cuatro intentos de usarel tipo de cambio como ancla nominal y todos habían fracasado, entonces quépodían hacer. Amarrar, ésa era la manera más fácil de salir. Otro gran golpede mala suerte fue que con la inflación galopante todo el mundo estaba pen-sando en dólares, entonces el tipo de cambio real no era susceptible a cam-biarse en el momento de fijarse el tipo de cambio. México al entrar en el pactotuvo una devaluación enorme. En Chile, en el año 1985, el foco principal de lapolítica era el tipo de cambio alto y lo consiguieron, eso no era una opción, en-tonces entraron con un tipo de cambio que podría o no ser de equilibrio. Creoque no era de equilibrio de largo plazo, era demasiado apreciado desde el co-mienzo; pero los ingresos de capital en los años iniciales lo validaron por unperíodo. Antes de la crisis mexicana el desempleo era bastante alto (13/14 porciento) en la Argentina. Así que no veo mucha posibilidad de elegir. Tengo es-crito en diferentes partes que pensaba que el tipo de cambio real estaba en de-sequilibrio en la Argentina, pero no recomendé que salieran así. Las autorida-des y otros economistas me convencieron de que al modificar el tipo de cambiodespués de estos traumas inflacionarios del pasado en la Argentina, uno corríael riesgo de una corrida terrible del peso al dólar aun modificando el tipo decambio 15 o 20 por ciento, entonces siempre vi como muy arriesgado un inten-to de salir después de todo. Creo que lo mejor hubiera sido aprovechar unaépoca buena como el año 1996 para abrir una banda y hacer arreglos con elFMI, bancos internacionales, etc., para asegurar que los primeros meses con la

COMENTARIOS Y RESPUESTAS

banda arrojarían una apreciación del peso; es decir, entrar en una flexibilidadpor el lado de una pequeña apreciación por un tiempo.

Moderador: Otras de las discusiones de la Argentina de ese momento, ypor qué no de éste, justamente porque la unidad de cuenta sigue siendo eldólar por lo menos en el largo plazo, fue la discusión de la dolarización.

Arnold Harberger: No, creo que la dolarización no es recomendable. Miejemplo de dolarización es que cualquier ciudad en Estados Unidos es un lu-gar totalmente dolarizado y ¿cuál es la verdad económica de eso? En primerlugar, la inversión no tiene nada que ver con el ahorro de los ciudadanos, nohay vínculo entre ahorro e inversión, y en cuanto a depósitos bancarios y co-locaciones, los depósitos en los bancos de parte de sus residentes no tienennada que ver con las colocaciones recibidas. Si usted tiene un desvínculo ca-si total entre colocaciones y préstamos por un lado, entre ahorro e inversiónpor otro, eso es una buena precondición para una dolarización exitosa. Esosucedió en las colonias británicas donde los cuatro grandes bancos de Lon-dres tuvieron sucursales, no subsidiarias, recibieron depósitos y colocaronsegún clientes buenos o malos; pero no existía ninguna conexión entre depó-sitos recibidos y colocaciones con ahorro e inversión. En Panamá ocurrió al-go semejante. Allí analizando el asunto de los depósitos en los bancos, des-cubrí que el 20 o 30 por ciento de éstos eran de panameños, de entidadespanameñas; y una parte de las colocaciones fue a Panamá, pero no hubo unvínculo directo. Los bancos tenían portafolios muy grandes fuera de Panamá,pusieron dinero en Panamá cuando encontraron clientes buenos allá y siem-pre estuvieron dispuestos a recibir depósitos de cualquier panameño. Ésosson casos reales de éxito del sistema de dolarización. En un país como la Ar-gentina que tiene muchas exportaciones primarias, el exceso de importaciónsobre exportación es igual al exceso de demanda de bienes transables o co-merciables sobre la oferta de ellos, es una identidad económica. ¿Cuál es elproblema? En todas partes del mundo la demanda de transables es muy ine-lástica y los no transables no son un buen sustituto. En países primarios co-mo Chile, Argentina y Perú y en otros con productos primarios primordial-mente de exportación, la oferta es también inelástica, lo que quiere decir quecualquier salto, cualquier movimiento de capital produce alzas y bajas im-portantes en el tipo de cambio real de equilibrio. Eso quiere decir que ustednecesita tener un tipo de cambio real que pueda fluctuar según la realidad.El tipo de cambio fijo es muy bueno si lo requerido es una apreciación, losprecios internos suben, todo el mundo está satisfecho, los salarios reales su-ben, todo bien. Cuando uno necesita un ajuste para depreciar el tipo decambio real la dolarización requiere deflación, y ustedes conocen esta expe-riencia, no creo que deba explicarles cuán penoso es un esfuerzo para lograrun tipo de cambio de equilibrio cuando eso requiere una gran depreciaciónvía deflación de precios, sueldos, salarios, etc.

Moderador: En su presentación puso bastantes restricciones al sistemabancario. Imagino que algunos banqueros aquí deben estar pensando exac-


tamente lo contrario: que los bancos se han hecho para intermediar en pla-zos, para intermediar en monedas, hasta para intermediar en jurisdicciones;ésa es la razón de ser de los bancos. En este marco de restricciones que pu-so entre liquidez, solvencia etc., ¿no sería más práctico ir hacia una bancacon 100 por ciento de reservas y dejar todo el resto de las transacciones enun esquema de mercado de capitales o incorporar, como hoy señalaba PedroPou en su presentación, esquemas de depósitos reprogramables que le pon-gan un precio a los plazos fijos y sea más fácil convivir con corridas?

Arnold Harberger: Crecí en la Universidad de Chicago cuando la tradi-ción de Henrry Simon estaba muy en el aire. Recibí la doctrina de 100 porciento de reservas de los bancos y la creí hasta que ingresé en el mundo real.Al llegar allí me convencí de que esa idea era sólo un sueño. Uno puede tenerel dinero en una caja fuerte y así asegurarse sobre su solvencia; pero no ga-nará mucho de interés. Pero si tuviésemos todo un sistema bancario con es-tas características llegaríamos a tener fractional reserves vía compañías co-mo Wall Mart. Entonces creo que es inevitable este sistema, y es muchomejor si es en bancos en los que tenemos transparencia, reglamentos y vigi-lancia adecuada.

Moderador: Usted planteó el dilema entre reglas y discreción, y que nohay nada que pueda sustituir una buena política económica, ¿qué sucedecuando las reglas no se cumplen y la discreción la ejercen gobiernos que sonmalos?

Arnold Harberger: El país está frito.

COMENTARIOS Y RESPUESTAS 507

PANEL III

Problemas y perspectivas de los servicios públicosen la Argentina

INTRODUCCIÓN

Trataré de analizar la situación actual de los servicios públicos en la Ar-gentina y para eso mi intención es revisar, en primer lugar, la década de losnoventa. La idea es que la situación que hemos experimentado y que esta-mos viviendo, y el análisis sobre cómo resolver el problema de los serviciospúblicos está influenciado por las lecturas que se han realizado de los resul-tados de las reformas de los años noventa en la Argentina. Mi propósito esentonces hacer una revisión de esas lecciones; pensar brevemente en lo queha ocurrido a partir de la devaluación en la Argentina, en términos de las de-cisiones tomadas para adaptar la situación de los servicios públicos a uncontexto económico radicalmente distinto posdevaluación; y presentarles,por último, una propuesta alternativa.

DESARROLLO DE LA PRESENTACIÓN

En primer lugar, quisiera reflexionar sobre la percepción de la poblaciónrespecto de la experiencia de los noventa. En el siguiente gráfico donde esposible discutir si el apoyo a la provisión pública o privada está o no refleja-do por esas líneas, pero lo que surge claramente es que hubo un alto apoyoen términos de una preferencia por la provisión privada durante los ochenta,y a medida que avanzó el proceso de privatizaciones a principios de la déca-da pasada ese apoyo fue cayendo sin ver todavía un punto de reversión. Porel contrario, el bajo apoyo que durante los ochenta tenía la provisión públicafue creciendo sin pausa desde mediados de los noventa y podemos concluirque hay una visión crecientemente crítica de la participación de empresasprivadas en la economía. Naturalmente, esta visión más crítica tiene que vercon la percepción de los resultados de las reformas de los noventa. Mi inten-

SANTIAGO URBIZTONDO*

LA RECONSTRUCIÓN INSTITUCIONAL: LOS SERVICIOS PÚBLICOS DESPUÉS DE 2002

* Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL).

ción es revisar si los fundamentos de esa percepción son correctos, o si talvez esa percepción, aun siendo correcta, está fundada en argumentos falsos,en mitos, como voy a llamarlos.

LOS NOVENTA: PERCEPCIÓN, MITOS Y REALIDADES

Veamos caso por caso. Las afirmaciones que indican que la indexación detarifas por inflación en Estados Unidos violó la Ley de convertibilidad perjudi-cando a consumidores en más de 10.000 millones de dólares, son a mi juiciofalsas. La indexación por inflación de Estados Unidos para los contratos ini-ciados antes de la Ley de convertibilidad en abril del año 1991 sustituyó unaindexación previamente establecida en los contratos que era sobre base de lainflación de la Argentina. El cambio del tipo de indexación por inflación signi-ficó para esos contratos una reducción significativa de las tarifas porque la


GRÁFICO 1ACTITUDES PRIVATISTAS/ESTATISTAS

¿Diría usted que es mejor un país donde la mayor parte de las cosas las hacen las empresas del Estado o las empresas privadas?

Fuente: Mora y Araujo.

IPSOS (Mora y Araujo, en Diario La Nación)Entre

DelEstado50%

Privadas48%

Ns/Nc2%

Entre 18-29Por edad

DelEstado40%

Privadas56%

Ns/Nc4%

Entre 30-44Del

Estado48%

Privadas48%

Ns/Nc4%

Entre 45-59

DelEstado50%

Privadas47%

Ns/Nc3%

60 y más

70

60

50

40

30

20

1085 86 87 88 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 2001 20021989

Privatismo

Estatismo

inflación en la Argentina resultó ser a posteriori –fundamentalmente en losprimeros meses posconvertibilidad– significativamente superior a la inflacióninternacional. De hecho, si pensamos en un período posterior, por ejemplo,en el último trimestre del año 1992 y desde allí hasta el último trimestre delaño 2000, la inflación acumulada en Estados Unidos y en la Argentina esmuy similar según el índice que tomemos; vale decir, que la indexación por lainflación de Estados Unidos en este período provocó ajustes tarifarios simila-res a los que hubieran ocurrido si la indexación hubiera sido realizada sobrela base de la inflación doméstica.

Por otro lado, la indexación en las tarifas de servicios públicos es unapráctica común internacionalmente, que procura de hecho proteger a losconsumidores. La indexación busca proteger a los consumidores para quelas tarifas no contengan en su costo de capital un riesgo excesivo por fluc-tuaciones en los precios domésticos. Indexar, permite tarifas más bajas. Porotra parte, debemos recordar y reflexionar que en caso de ausencia de inde-xación y de una regla que no hubiera contenido una indexación sobre la ba-se de la inflación doméstica por una cuestión legal, o bien las tarifas inicia-les debieron haber sido más altas para dar la misma rentabilidad a unainversión, o el valor de esa inversión hubiera sido menor.

Otra afirmación es que las tarifas telefónicas fueron las más altas delmundo durante los años noventa, y tal como ocurrió con el gas natural,también fueron mayores respecto de los años ochenta. La realidad tampocoacompaña del todo esta afirmación, al menos cuando se la analiza en de-talle. Naturalmente, afirmaciones como éstas son ciertas si el análisis seconcentra en los usuarios residenciales que, producto del rebalanceo a me-diados de los noventa en la Argentina, son los que menores reducciones ta-rifarias aprovecharon. Dejemos de lado por ahora si son reducciones o no;pero relativamente los que peores resultados tuvieron fueron los usuariosresidenciales.

También es cierta esa afirmación si la comparación se realiza con la si-tuación del año 1989. En aquel año las tarifas telefónicas estaban en un pi-so histórico sin precedentes, habían caído un 70 por ciento en términos rea-les respecto del año 1986. Naturalmente, no es un punto de comparación elmomento de la hiperinflación donde el déficit de ENTEL era mayor a 1.500millones de dólares. Si cambiamos el método de ajuste y en lugar de hablarde tarifas reales sobre la base de inflación mayorista o minorista, hablamosde inflación en dólares cuando el tipo de cambio real tiene oscilaciones enor-mes, la inviabilidad de la situación en el año 1989 hace que sea una compa-ración ficticia. De hecho, si hacemos el ejercicio de ir unos años hacia atrásy compararlas con el año 1986 –tanto en gas como en telecomunicaciones–observamos que todas las tarifas que enfrentaron los usuarios residencialesen los noventa son comparables o incluso inferiores a las que pagaron esosmismos usuarios residenciales.

En términos internacionales la comparación del servicio telefónico es muydifícil. Es un servicio multidimensional y podría considerarse a priori que enlos noventa fue alto respecto de la experiencia internacional, pero no de unamagnitud tal que lleve a recomendar tirar por la borda todas las reformas.

SANTIAGO URBIZTONDO 513

En el caso del gas ocurre todo lo contrario, el precio es de los más bajosdel mundo e incluso en la parte regulada –tarifas de transporte y distribu-ción– fue durante los noventa comparable con la experiencia internacional.

Se afirma también que la altísima rentabilidad de las empresas, resultan-te de continuas renegociaciones que eliminaron los riesgos empresarios, de-muestra que no ha existido regulación y que las tarifas son elevadas. Las ta-rifas son elevadas porque la rentabilidad que se observa ha sido alta. Larealidad es que, efectivamente, hubo a mi criterio un abuso de renegociacio-nes; pero tampoco podemos decir que fue generalizado. Aquí no incluiría lasrenegociaciones motivadas en la Ley de convertibilidad porque el motivo dela renegociación a partir de ésta es mucho más general que los cambios den-tro de los sectores de servicios públicos. Por otra parte, la rentabilidad de lasempresas de servicios públicos fue en varios casos alta, suficiente en otros,y también hay ejemplos de rentabilidades bajas; de forma tal que la genera-lización sobre altas rentabilidades tampoco parece correcta. En el caso don-de la rentabilidad es alta –y en promedio podemos llegar a acordar que lofuera– tampoco la situación debe sorprender. Naturalmente, si las privatiza-ciones se realizan a mediados de los años noventa con un riesgo país eleva-do, con una historia inmediata anterior dificultosa, cabe esperar que si enlos diez años posteriores el contexto es favorable, la rentabilidad también losea. Tampoco demuestra ausencia regulatoria el hecho de tener rentabilida-des altas. La conclusión inmediata que parece surgir es que si quitamos esarentabilidad alta bajando las tarifas y las fijamos para que sigan a los costospermanentemente, las tarifas serán más bajas y la rentabilidad normal. Elmecanismo regulatorio que dispone que a menores costos menores sean lastarifas –lo que se llama ROR (Rent of Return Regulation)–, desincentiva la re-ducción de costos y bien puede ocurrir que debido a que éstos no disminu-yen, las tarifas terminen siendo más altas. En apariencia estaría todo biendado que la rentabilidad sería normal, pero los consumidores no serían quie-nes se benefician de esa situación.

Otro de los “mitos” indica que las privatizaciones contribuyeron a perju-dicar la distribución del ingreso en la Argentina. Naturalmente, dentro de lasempresas ocurrieron algunas cosas. El trabajo especializado pasó a ser me-jor remunerado, el trabajo menos especializado menos, y los accionistas tu-vieron una rentabilidad más alta que durante la gestión pública. Pero lo re-levante es el efecto que las privatizaciones tuvieron para los usuarios y laeliminación de déficit que en el conjunto de las empresas de servicios públi-cos el año 1989 llegaron a representar el 5,5 por ciento del PBI. Esos déficiteran pagados no sólo por usuarios de los servicios sino por quienes no te-nían acceso a éstos, vía un impuesto inflacionario. Esta eliminación y el he-cho de que la cobertura del servicio haya crecido fuertemente para los nive-les de ingresos más bajos en servicios de gas, electricidad, todos los serviciosde redes, teléfonos, agua, hace que la conclusión no sea inmediata.

Otro argumento discutible tiene que ver con el perjuicio a usuarios resi-denciales por rebalanceos, por ejemplo, realizados en telecomunicaciones,mediante la baja del precio de la canasta de un usuario comercial y la subadel precio de la canasta en un usuario residencial. Si lo comparamos respec-


to de mediados de los ochenta, ese efecto de encarecimiento del servicio noaparece en la información y de hecho también se pierde de vista que esas re-ducciones de costos de los usuarios comerciales y de empresas termine re-dundando en beneficios –aunque claramente poco visibles, pero no por esoinexistentes– respecto de quienes trabajamos en esas empresas que tienenmenores costos.

Otras cosas se han escrito y se han dicho. Algunas son ciertas y están enalgunos casos demostradas, y otras dan lugar a discusión. Hubo renegocia-ciones frecuentes, como el caso de peajes, en valores sin comparación cerca-na internacional; las privatizaciones en algunos casos tuvieron mecanismosde licitación ineficientes que de hecho indujeron a una renegociación rápidaposterior donde no se corrigió la estructura tarifaria con anterioridad a laprivatización, como en el caso de telecomunicaciones, lo que generó un fuer-te conflicto con el rebalanceo posprivatización; hay varios ejemplos de tratosabusivos de empresas de servicios públicos hacia los usuarios; los diseñosinstitucionales no han sido eficientes; hay reguladores que carecen de auto-nomía, de procedimientos trasparentes; y el aprendizaje a través de inter-cambio de experiencia entre reguladores ha sido demasiado lento. En cadauna de estas cosas hay ejemplos que efectivamente lo demuestran, pero nonecesariamente en todos los casos esto es así. Particularmente, lo impor-tante es que hubo errores y aciertos, y el mensaje es que esos errores no im-piden la corrección y el perfeccionamiento de las reformas. Una de las lec-ciones es que el apoyo de la población al proceso de reformas se dañamuchísimo por estos errores y deben extremarse los recaudos para resolver-los rápidamente.

Revisados algunos de los mitos la pregunta que debemos hacernos es sila percepción de la población es correcta o no, y en caso de ser correcta, si loes por motivos reales. Es posible que estén fundadas en mitos aun cuandohaya realidades negativas que ameritaban una corrección rápida.

DESARROLLOS EN LA GESTIÓN DE DUHALDE

¿Qué es lo que sucedió a partir del año 2002? Hubo una revolución entérminos del contexto económico argentino con inflación, devaluación, au-mento de pobreza, caída del PBI, etc. Frente a esta situación, hubo congela-miento de tarifas en pesos –en muchos casos las tarifas estaban establecidasen dólares, pero en otros no–, se mantuvieron en el nivel original en pesosdurante el año 2002. Durante el gobierno de transición del Presidente Du-halde se adoptaron distintas medidas parciales para permitir que los preciossubieran cuando quienes pagaban estaban fuera del país o se trataba de co-mercio internacional. Se postergaron los plazos de renegociación; se inten-taron a fines del año pasado y principios de éste pequeños ajustes en las ta-rifas de gas y electricidad, incluyendo la tarifa social definida como el noaumento de tarifas para usuarios de bajo consumo. Estos intentos fueron re-chazados por la Justicia. Hubo también un acuerdo de renegociación con ae-ropuertos que también fue rechazado.


Una conclusión apresurada es que el gobierno del Presidente Duhaldepostergó la solución de adaptar los contratos de servicios públicos al nuevocontexto económico. Pero analizando esta situación con pausa, vemos que elpoder de acción que tenía ese gobierno de transición para hacerlo era relati-vo, dado que la solución a estas cuestiones requiere un acompañamiento depolíticas públicas consistentes sin las cuales cualquier acuerdo podría versevacío de contenido.

ESTRATEGIA ACTUAL DEL PODER EJECUTIVO

¿Qué hemos visto en los tres meses iniciales de la actual gestión? Diríaun conjunto de declaraciones confusas –tal vez porque quiero tener la espe-ranza de estar confundido–, pero que son mensajes muchas veces contradic-torios. Se reemplazó la Comisión de Regulación de Contratos de Obras y Ser-vicios Públicos por una unidad de análisis de contratos de servicios públicos–no de obras– que ya fueron renegociados. Lo último que sabemos es que elSenado ha aprobado la derogación de facultades al Poder Ejecutivo Nacionalpara extender por un año la renegociación y ajustar tarifas en el medio delproceso, si fuera necesario.

Surgen varias preguntas sobre la evidencia presentada. Por ejemplo, si loque está buscando el gobierno es postergar la renegociación para encontrarun momento políticamente oportuno, o si pasadas las elecciones igualmentepor una actitud revanchista o ideológica, esta situación perdurará. Una pre-gunta alternativa es si se busca reemplazar la inversión privada por inver-sión pública financiada a través de préstamos de multilaterales. En definiti-va, en el contexto actual en la Argentina habrá poca inversión privada, y lapregunta es si se busca obtener préstamos para realizar obras públicas ymanejarlas descentralizadamente. Son dudas que surgen por la indefinición.También existen dudas sobre si hay noción acerca del incremento de deudapública que se está generando, sobre el costo de la ruptura de los contratosque bajo cualquier lectura alternativa pueda realizarse, la situación actualde congelamiento; no hay interpretación factible que dé sustento a esa con-ducta y al aumento de deuda pública que ésta significa. A mi criterio, la re-visión del cumplimiento de los contratos es una tarea irrenunciable que de-be hacerse en todo momento, independientemente de la existencia de unadevaluación. La interpretación de los contratos y de su adaptación al nuevocontexto es independiente del análisis del cumplimiento de los contratos porparte de las empresas. Quien haya incumplido un contrato debe sufrir lasconsecuencias, pero no es éste el momento de hacer un revisionismo y con-dicionar la adaptación de contratos que deben poder ser cumplidos por éstasu otras empresas, y suena en realidad a una excusa; empresas y sectoresque nunca tuvieron serios cuestionamientos de cumplimiento de contratosigualmente entran dentro de la misma bolsa.

Veamos algunas consecuencias inmediatas. Una ilustración sobre losconflictos pendientes en el CIADI muestra que hay dieciséis países que tie-nen un caso pendiente de resolución (Argelia, Arabia Saudita, Bolivia, Perú,


etc.), hay seis países que tienen dos casos pendientes de resolución (Chile,Jordania, Kazakstán, Marruecos, México y Pakistán), hay tres países que tie-nen tres casos (Congo, Ecuador y Egipto) y cuando preguntamos cuántos tie-ne la Argentina vemos que son veinte. La lista de países no es muy linda, te-ner además veinte casos y que el segundo tenga tres es realmente alarmante.Gran parte de estos viente casos provienen de la situación actual de proble-mas posdevaluación.

¿Cuál sería a mi criterio una propuesta alternativa razonable? Las tarifasdeben reflejar los costos eficientes de provisión de servicios, eso tiene sus-tento en la práctica internacional. Definir el costo eficiente y que las tarifaspermitan cubrirlos, naturalmente, en el caso argentino tiene varias cuestio-nes de detalle. Una, es que las tarifas deben permitir una rentabilidad razo-nable sobre los activos históricos a valor de mercado y sobre las nuevas in-versiones sin contener seguro de cambio. Ésta es una decisión mucho másprecisa que la anterior, en términos de costos, su medición, si es distinto elmargen que uno tiene para medir costos hacia adelante que sobre la valua-ción de inversiones hundidas. Decir que es a valor de mercado significa quelas inversiones no tienen el valor histórico en dólares sino que hay algunaestimación sobre el valor posdevaluación. Para que este costo sea más bajo asu vez, y que la viabilidad de que las tarifas reflejen costos sea mayor, en-tiendo que postergar inversiones y mejoras de calidad no vitales también escentral en el proceso. También es central instrumentar una transición gra-dual con acento en la viabilidad social; pensar en una tarifa social –sea paraindigentes o desocupados–, pero tener en cuenta que puede realizarse a tra-vés de desgravaciones impositivas que tengan efecto fiscal neutro. Nadie pre-tende que el Estado traiga recursos hacia estos sectores, pero si hay a la vis-ta un incremento tarifario sobre un conjunto de usuarios, que el incrementode recaudación de impuestos que éste provoca sea volcado para que no hayaaumentos tarifarios percibidos del lado de los consumidores. Esto no signifi-ca poner dinero, es sacrificar los aumentos de recaudación que devendrían.Entiendo que si éste es una grave problema que el gobierno no quiere resol-ver no debe a su vez esperar beneficiarse fiscalmente de su solución, sin du-da compleja desde el punto de vista político.

Aquí tengo algunas ideas sobre cómo hacerlo, aun sin extender por unaño el proceso. En primer lugar, puede establecerse un mecanismo por elcual el Poder Ejecutivo Nacional fije los criterios con que los organismos re-guladores deben instrumentar la discusión. Sobre la base de esa discusióndescentralizada de los entes reguladores, donde se permitieron consultas yaudiencias públicas y se recavaron las distintas opiniones, el Poder EjecutivoNacional debe seleccionar una propuesta, instrumentarla con compensacio-nes en un período no demasiado extenso, y otorgar a las empresas el dere-cho a continuar con sus reclamos y al Estado el derecho a revisar cualquierincumplimiento previo y aplicar las penalidades del caso. Esta propuesta setrataría de una renegociación asimilable a una gran revisión en un esquemaprice cap con una revisión según tasa de retorno. Ésta es una gran revisióntarifaria donde se procuran definir tarifas hacia adelante que permitan unarentabilidad razonable a las empresas. Esto implicaría distintos ajustes tari-


farios según cada empresa y cada sector, porque también cabe comprenderque una rentabilidad en el año 2001 –previo a la devaluación– da un margenpara que un determinado momento de costo, dada una rentabilidad inicialalta, no requiera un aumento tarifario tan fuerte. Esto no significa tener encuenta la rentabilidad con carácter compensatorio, quitar la rentabilidad delos noventa, es el margen que hay para reflejar costos a partir de una situa-ción inicial distinta, según la tecnología, el impacto de la devaluación sobrelos costos –es distinto por sector–, postergación de inversiones, etc., inclu-yendo la tarifa social. El resultado es que las empresas reguladas sufren unapérdida en dólares sobre sus inversiones pasadas, pero logran una rentabili-dad esperada razonable a futuro y una base para renegociar sus deudas endólares.

CONCLUSIONES

Hay una insatisfacción con respecto a las reformas de los años noventaque parece alimentada en mitos. Hay varias afirmaciones que parecen no serreales, que son discutibles; pero eso no quiere decir que no haya habido pro-blemas en la experiencia, errores que en lo personal creo haber detectado ensu momento, y mi autocrítica es no haber sido más enfático en marcarlos entérminos del alto costo que significa una solución muy lenta de los problemasque van apareciendo. Estamos al borde de una reversión de reformas por nohaber corregido errores que habían sido observados. Es una llamado de aten-ción que espero estemos a tiempo de solucionar corrigiendo esos errores rápi-damente para no ver el costo pleno de un aprendizaje demasiado lento.

Otra lección es que evitar el riesgo regulatorio a través de contratos rígi-dos –por ejemplo, las tarifas en dólares– de hecho fue una ficción. Los con-tratos de los noventa eran incompletos a mi juicio, es decir, aplicables sola-mente en situaciones normales o en ausencia de grandes irrupciones. Si lasreglas rígidas no están acompañadas de instituciones sólidas no logran re-ducir el riesgo.

El rescate de las reformas requiere evitar la discriminación, a eso me refie-ro con una solución razonable. La solución razonable debe evitar la discrimi-nación. Esto respeta el espíritu de los contratos, no la letra de los contratosdonde las tarifas en algunos casos estaban en dólares. El espíritu del contratoes regular porque no hay competencia, por lo tanto se regula para replicar loque hubiera hecho la competencia. Esto es la mejor práctica internacional,esto es una política no discriminatoria y es lo que tiene posibilidades de teneréxito en un juicio internacional. Los tratados bilaterales de protección de in-versiones penalizan la discriminación, el mayor cuidado que debemos teneres no perder esos juicios y la forma de hacerlo es que la guía sea no discrimi-nar. Lamentablemente, lo que he visto en estos meses no me permite saber siel gobierno tiene temor a perder esos juicios y a sus consecuencias. Por esemotivo entiendo que es un riesgo para los contribuyentes, por las deudas pa-ra los usuarios a futuro, por la pérdida de calidad del servicio y por las tarifasmás altas que en cinco o diez años tendremos que enfrentar.


INTRODUCCIÓN

Hablaré a continuación sobre los tratados bilaterales de protección a lainversión o al inversor, un aspecto en el que estoy bastante involucrado. Co-menzaré realizando una breve descripción de los tratados; de la situación ac-tual de los casos registrados en el CIADI; analizaré las ventajas de tenerlos;haré un pequeño revisionismo histórico hablando del impacto de los tratadosen la economía argentina; y, por último, presentaré algunas conclusiones.

LOS TRATADOS BILATERALES DE PROTECCIÓN AL INVERSOR

Los tratados bilaterales de protección a la inversión –la Argentina es unode los países con mayor cantidad de tratados–, establecen derechos especia-les a inversores extranjeros, muchos de los cuales existen en las Constitucio-nes nacionales de los países que los firman. Algunos de estos derechos esta-blecen que no puede haber expropiación sin justa compensación –laexpropiación es directa e indirecta–, que ésta debe realizarse en efectivo y enforma inmediata, no puede haber trato discriminatorio, y limitan las decisio-nes arbitrarias por parte del Estado. No protegen, sin embargo, contra medi-das normales de política pública, como devaluaciones, impuestos normales,etc. Pero uno de los puntos fundamentales de los tratados es que traspasanla jurisdicción sobre conflictos entre empresas y Estados y los llevan a insti-tuciones arbitrales internacionales. Obviamente, el CIADI es una de las máscomunes, pero hay muchos otros contratos entre empresas y Estados queestablecen que la resolución del conflicto se realice a través de arbitrajes in-ternacionales. La diferencia es que si una empresa tiene un contrato en el

PABLO T. SPILLER*

TRATADOS BILATERALES DE PROTECCIÓN AL INVERSOR:¿COSTO O BENEFICIO?

* Universidad de California y LECG LLC. El autor es consultor en varios de los ca-sos frente al CIADI. Sus opiniones no reflejan la posición de sus clientes, la de LECG,ni la de la Universidad de California.

cual se establece que la resolución del conflicto se realice de esta forma perono es parte del tratado de protección, no tiene el enforcement extra que im-plica no llevar a cabo la resolución arbitral y el problema de cumplimiento seagrava. Por último, el CIADI no acepta el recurso de apelación a la corte y–como mencionó Santiago Urbiztondo– el número de casos en la Argentina esrécord: hay al menos veinte casos y la prensa indica que hay más de cuaren-ta en preparación (diario La Nación).

MAGNITUD DE LAS DEMANDAS

La magnitud de las demandas es bastante incierta. La Nación –un diario re-lativamente conservador– habla de 3.800 millones de dólares y el diario Clarín–no puede ser menos– habla de 17.000. Si tuviese aquí el diario Ámbito Finan-ciero la cifra sería todavía mayor, pero nadie sabe exactamente cuál es su mag-nitud dado que los números presentados en las demandas no son públicos.Aunque se trate de conjeturas, mi impresión es que los números probablemen-te puedan ser superiores a los que el mismo diario Clarín publica.

¿Por qué debemos prestarles atención? En primer lugar, porque el Esta-do debe pagarlos en caso de que la resolución sea negativa. La falta de pagogenera la violación de un tratado –cosa que en la Argentina hasta ahora noha ocurrido– y con recursos judiciales en otras jurisdicciones. Es difícil viviren el mundo sin cumplir con las resoluciones arbitrales.

CUADRO 1LA ARGENTINA DEMANDADA

Sin monto precisado

• AES Corporation (controla Edelap, Eden y Edes, distribuidoras deenergía en la provincia de Buenos Aires)

• Unisys (contrato informático con el Poder Judicial)• Camuzzi (distribución de gas, electricidad y aguas)• Metalpar (fabricante de carrocerías, por contrato pesificado)• Continental Casualty (compañía de seguros)• Telefónica de España (Telefónica)• Electricité de France (Edenor)• British Gas (Metrogas)• Suez-Aguas de Barcelona-Vivendi (Aguas Argentinas)• Gas Natural SDG• Pioneer Natural Resources Company (electricidad en Tierra del Fue-

go)• Pan American Energy (electricidad)• El Paso Energy International Company (electricidad)

Fuente: La Nación.


El costo para el Estado puede superar varias veces el estimado. Los tra-tados no solamente protegen la inversión directa, sino también los présta-mos, y el alto apalancamiento de las empresas puede determinar que mu-chos de los números que hemos visto se dupliquen.

Si suponemos que lo que publica el diario Clarín es cierto, tenemos20.000 millones de dólares de una contingencia. Con una contingencia deesa magnitud es muy difícil refinanciar una deuda externa de 150.000 millo-nes de dólares con el sector privado. Hasta que no se resuelva el problemade juicios por violación de contratos, la capacidad de pago y por la tanto larenegociación de la deuda estarán en duda.

Un sector de la prensa se ha preguntado en reiteradas oportunidadescuál es la ventaja de contar con este tipo de tratados que tienen un alto cos-to para el Estado. Si observamos el momento de su firma, veremos que lamayoría se suscribió durante la primera presidencia de Menem. Uno podríapensar que ésta fue otra de las locuras del ministro Cavallo, pero mi impre-sión es que en realidad fue otra de sus acciones brillantes durante ese perío-do. Sin estos tratados bilaterales, probablemente la mayor parte de la inver-sión en el sector de empresas públicas no se hubiera dado, y no tendríamosel sistema de servicios públicos eficiente de hoy día.

Se dice también que los tratados generan oportunismo empresarial dadoque permiten a los empresarios que enfrentan pérdidas presentar demandasante el CIADI. Creo que ese argumento es bastante ridículo ya que el CIADIno es influenciable, sus árbitros son abogados que no representan a nadie ylos presidentes de los arbitrajes son abogados que no cumplen una función

PABLO T. SPILLER 521

GRÁFICO 1LA ARGENTINA DEMANDADA

PRINCIPALES DEMANDAS

Fuente: CIADI/Banco Mundial.

Monto reclamado en millones de US$

800

566

550

266

100

Transportadora deGas del Sur(Enron Corporation)

Siemens(por el contratode los DNI)

LG & Energy Corp(accionista de Gas Cuyana, Gas del Centroy Gas Natural Ban)

Azurix(Enron Corporation)

CMS Gas TransmisionCompany (generadora)

política. En cierta medida, este tipo de comportamiento oportunista no seríadiferente al de intentar llevar a cabo juicios sin valor en un entorno en elcual la Justicia fuese relativamente independiente.

¿POR QUÉ SUSCRIBIRLOS?

Junto con Mariano Tommasi de la Universidad de San Andrés, publicaréun libro sobre el problema de países con incapacidad de implementar acuer-dos intertemporales complejos, que es cierta medida el caso de la Argentina.En ese tipo de países tenemos dos clases de políticas. Por un lado, políticasque reflejan alta volatilidad y la dificultad de llegar a acuerdos políticos. Pe-ro por otro lado, existen a su vez políticas que son importantes en las cualesse introducen niveles de rigidez que cumplen la función de impedir el opor-tunismo subsiguiente. La Argentina, por ejemplo, es un país con muchas ri-gideces de política pública, de federalismo fiscal; y la convertibilidad, que yano existe, fue oportunamente introducida en los tratados. Todos éstos sonintentos de otorgar credibilidad y limitar el oportunismo político.

Estos tratados son comunes en países en transición como demuestra elsiguiente gráfico. Sin estos tratados probablemente muchas de las inversio-nes extranjeras y gran parte de la doméstica en los años noventa no se hu-bieran registrado. La inversión extranjera en los años noventa fue importan-te, y más del 50 o 60 por ciento de ésta fue realizada en servicios públicos.


GRÁFICO 2TBPI COMUNES EN PAÍSES EN TRANSICIÓN

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Rusi

a

Chile

Perú

Boliv

ia

Urug

uay

Ecua

dor

Para

guay

Sing

apur

Bras

ilJa

mai

ca

El S

alva

dor

Pana

má

Barb

ados

Hond

uras

Nica

ragu

a

Trin

idad

y T

obag

o

Cost

a Ri

ca

Haití

Zim

babw

e

Colo

mbi

a

Rep.

Dom

inic

ana

Méx

ico

Guat

emal

a

Belic

e

Arge

ntin

a

Los tratados son fundamentales para la inversión en este tipo de serviciospúblicos, que a diferencia de la producción de pan o bebidas alcohólicas, es-tán sujetos a una alta probabilidad de expropiación indirecta.

¿Qué sucede aquí? Como todos sabemos, los servicios públicos tienenuna proporción muy elevada de inversiones hundidas y si su precio baja noimplica que la empresa deje de operar; por lo tanto en un entorno de alta po-litización de los precios el incentivo del Estado consiste siempre en cambiarlas reglas de juego, y cuanto mayor sea la incapacidad del Estado en suscri-bir acuerdos políticos intertemporales complejos, mayor será la posibilidadde expropiación indirecta. Por lo tanto es importante restringir la discrecióngubernamental y, en este sentido, son importantes los tratados bilaterales.

En principio, una de las “bellezas” de estos tratados es que protegen alinversor extranjero –no necesariamente al doméstico–, y tienen una externa-lidad interesante. Si por temor a incumplir el tratado, o ser sujeto a juiciospor operadores extranjeros a causa de la implementación de medidas arbi-trarias, el Estado se autolimita y toma medidas razonables, el inversor do-méstico también invertirá. Vemos entonces que el inversor doméstico estáprotegido por una especie de paraguas que le otorga el tratado bilateral. Noestá, sin embargo, protegido como en el caso de los inversores extranjeroscontra cambios unilaterales en contratos de concesión personalizados; perotiene la capacidad de recurrir a las cortes domésticas. Esto implica que ob-tendremos una mayor inversión doméstica en aquellos servicios públicos quetienen menores inversiones hundidas –generación de electricidad y teleco-municaciones–; y habrá una mayor tendencia a la inversión extranjera enaquellos sectores donde éstas son altas –agua, gas, distribución de gas–.

CONCLUSIONES

De aquí se derivan ciertas implicancias empíricas: los países sin tratadosno tendrán mayores inversiones en servicios públicos y los países inestablescon tratados verán una mayor proporción de inversión extranjera –obvia-mente, los países estables verán todavía más–. En ese sentido es interesantemostrar que Chile introdujo los tratados bilaterales justo en el momento dela salida del general Pinochet. Esto resulta interesante en cuanto a la inten-ción de otorgar credibilidad tanto exterior como interna.

La Argentina es un país muy inestable. Los tratados a mi juicio han da-do la posibilidad de generar 50 millones en utilidades, y han permitido me-jorar la calidad y la extensión de los servicios a niveles que eran inconcebi-bles en la década de los ochenta. Sin embargo, los tratados pueden ser muycostosos si la clase política no presta atención a las consecuencias de susacciones.


524 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANASG

RÁ

FIC

O 3

VO

LATIL

IDA

D D

E L

AS

PO

LÍTIC

AS

EC

ON

ÓM

ICA

S

RusiaNicaragua

GhanaPerú

UgandaEl Salvador

ArgentinaBolivia

TurquíaChileIrán

ZambiaMyanmar

PortugalHungríaChina

FilipinasTrinidad y TobagoJamaicaBangladeshSiriaIslandiaTanzaniaEgiptoMauritaniaSri Lanka

República DominicanaMéxicoBrasil

EcuadorNueva Zelanda

BotswanaIndonesiaIsraelRuanda

ArgeliaTunezReino Unido

IndiaKuwaitRepública Democrática del CongoItaliaCosta Rica

VenezuelaSierra LeonaHonduras

MarruecosTailandiaKenia

ParaguayEspañaIrlandaHaitíZimbabweCorea del SurFranciaMadagascarBurundiNoruegaPap. Nueva GuineaSudáfricaSueciaGabón

NigeriaMaltaGreciaGuatemalaAverage

ColombiaTogoSingapurPanamáDinamarca

BeliceAustriaFiji

MalawiJordaniaAustraliaTaiwán

FinlandiaMalasiaJapón

OmánRep. del CongoChipreNígerSenegalCentBeninCosta de MarfilBarbados

UruguayHolandaBélgicaMali

LuxemburgoEstados UnidosBahamasCanadá NepalBarheinCamerúnAlemaniaSuiza

0

10 20 30 40 50 60

Coeficente de variación (En %)

Paquistán


GRÁFICO 4VOLATILIDAD DE POLÍTICAS

CUADRO 2INVERSIÓN PRIVADA EN GENERACIÓN

Extranjera Volatilidad TBPI%

El Salvador 100 31 6

Perú 65 36 23

Argentina 57 30 38

América latina, excepto Argentina 44 17 9

Chile 42 25 29

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

1970 1975 1980 1985 1990 1995 1997

Econ

omic

Fre

edom

Inde

x

Rusia (1)Argentina (7)Chile (10)

India (40)Colombia (70)Japón (84)

Uruguay (94)Estados Unidos (99)

INTRODUCCIÓN

En toda discusión sobre el aumento de tarifas aparece el término tarifasocial; sin embargo, no se lo explica con profundidad y cuando se lo hace lasexplicaciones son demasiado simples y a mi juicio incorrectas. En principio,el esquema de tarifa social del que hemos oído hablar en los últimos mesestiene que ver con un subsidio al consumo a través de tarifas de bloques cre-cientes y esto tiene varias debilidades. En esta presentación trataré de ana-lizar estas debilidades y el diseño de un esquema de tarifa social que focali-ce mejor sobre los pobres, y que afecte lo menos posible la asignación de losrecursos y los ingresos de las empresas.

Mi presentación consta de tres partes. En la primera, les mostraré algu-nos datos sobre lo que sucedió durante la crisis en la Argentina con el con-sumo de servicios públicos, en particular, en los estratos pobres. Los datosque les presentaré pertenecen a una encuesta realizada para el Banco Mun-dial, orientada a examinar el consumo de servicios públicos de los pobres,cruzando los datos de sus boletas de consumo de servicios públicos con lascaracterísticas socioeconómicas del hogar. En la segunda parte de la presen-tación, les mostraré algunas alternativas para mejorar la capacidad de pagode los pobres a través de subsidios específicos, rebalanceo de cargos fijos yvariables, y esquemas para facilitar los pagos. Finalmente, trataré de haceralgunas recomendaciones sobre la base de los resultados de esta encuesta yde los estándares de la economía de la pobreza y la distribución del ingreso.Muchos de estos resultados son estándares en términos de la economía de laregulación, de la pobreza y de la distribución del ingreso. Sin embargo, no esestándar combinarlos debido a que son dos disciplinas dentro de la econo-mía que desde sus inicios estuvieron separadas. Quizás la crisis argentinanos obliga a cruzarlas.

DIEGO PETRECOLLA*

ELEMENTOS QUE SE DEBEN TENER EN CUENTA EN EL DISEÑO DE UNA TARIFA SOCIAL

* Universidad Argentina de la Empresa.

SITUACIÓN DE LA ARGENTINA

En principio hay que señalar que la problemática de la pobreza no fue te-nida en cuenta explícitamente en los marcos regulatorios originales. El pro-blema apareció después de la crisis del tequila y las posteriores, y productode éstas se diseñaron distintos esquemas de tarifa social en distintas partesdel país para distintos servicios públicos; y la característica que los unificaes que todos ellos son diferentes y respondieron en principio a necesidadesespecíficas de distintos municipios.

Si analizamos la distribución del ingreso de los consumidores de serviciospúblicos por quintil de ingresos, donde el primer quintil corresponde al 20por ciento más pobre de la población y el quinto quintil al 20 por ciento másrico, podemos observar en el gráfico 1 el porcentaje de hogares que informanhaber sido desconectados en mayo y junio del año 2002 de los servicios deelectricidad y teléfono fijo –estoy mirando el primer quintil, el 20 por cientomás pobre de la población que es el que más me interesa para el diseño de latarifa social–. Las explicaciones parecen bastante obvias: los que se desco-nectan del servicio de electricidad luego se “cuelgan”, y el teléfono fijo tieneun cargo fijo muy alto que hace que la gente pobre prefiera utilizar teléfonomóvil. Por supuesto, no estoy tratando de explicar absolutamente todo, sóloestoy mostrando algunas características para hacer recomendaciones haciael final de la presentación.

El porcentaje de hogares por quintil de ingresos que informan haber caí-do morosos presenta una distribución similar, pero aparece muy alta la mo-


GRÁFICO 1PORCENTAJE DE HOGARES POR QUINTIL DE INGRESO

QUE INFORMAN HABER SIDO DESCONECTADOSMAYO-JUNIO DE 2002

Agua

Electricidad

Gas

Teléfonofijo

Teléfono móvil

0

5

10

15

20

25

Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto

Quintiles

En p

orce

ntaj

es

DIEGO PETRECOLLA 529

GRÁFICO 2PORCENTAJE DE HOGARES POR QUINTIL DE INGRESO

QUE INFORMAN HABER CAÍDO MOROSOSMAYO-JUNIO DE 2002

GRÁFICO 3VALOR ABSOLUTO DE LOS CARGOS FIJOS Y SU PORCENTAJE

EN LA FACTURACIÓN DE LOS SERVICIOS (MENSUAL)

$ 10,0

$ 3,6 $ 4,0

$ 16,0

70,0%

28,0%

47,0%

100,0%

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

TeléfonoGasElectricidadAgua

Peso

s po

r mes

0

20

40

60

80

100

120

Porcentaje de facturación

Valor absoluto % de facturación

Agua

ElectricidadGas

Teléfonofijo

Teléfono móvil

10

20

30

40

50

60

70

Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto

Quintiles

En p

orce

ntaj

es

rosidad en el servicio de agua. Sin embargo, el porcentaje de hogares desco-nectados no es tan alto. La explicación es que difícilmente un juez autorice aque se desconecte de un hogar el servicio de agua, y lo mismo sucede con elservicio de gas. De todas maneras observamos en los gráficos 1 y 2 que amayor nivel de pobreza, mayores son las probabilidades de quedar desconec-tado y caer moroso; y hay algunas características que hacen que esta situa-ción sea diferente según el tipo de servicios.

Observemos el valor absoluto de los cargos fijos y su porcentaje sobre lafacturación de los servicios en términos mensuales. En el caso del servicio deagua el 100 por ciento de la factura corresponde a cargo fijo, en el servicio deelectricidad casi el 50 por ciento, en el servicio de gas casi el 30 por ciento yen el caso de la telefonía el 70 por ciento. Con esto intento mostrar que elcargo fijo tiene un peso muy importante sobre el consumo de los serviciospúblicos de los pobres.

BUDGET SHARE: GRAN BUENOS AIRES VS. PROVINCIAS

Analicemos ahora la participación de gastos de servicios públicos porquintiles de ingresos entre el Gran Buenos Aires y las demás provincias ar-gentinas. En el caso del Gran Buenos Aires es importante el peso de trans-porte público; en el caso de las provincias el peso más importante recae so-


GRÁFICO 4BUDGET SHARE GRAN BUENOS AIRES

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

1 2 3 4 5

Quintil de consumo

Porc

enta

je d

e pr

esup

uest

o fa

mili

ar

CombustiblesTransporte público

Teléfono y correosAgua y electricidad

bre el consumo de agua y electricidad. La participación en los servicios es si-milar en todo el país –alrededor del 12 por ciento–; sin embargo, los serviciosimpactan en forma más fuerte sobre los pobres del Gran Buenos Aires. En elcaso particular del transporte público absorben el 43 por ciento de los gas-tos en el Gran Buenos Aires y sólo el 23 por ciento en las provincias, mien-tras que los servicios de agua y electricidad tienen un peso mucho más im-portante en términos relativos en las provincias.

CANASTA BÁSICA

Observemos el costo de una canasta básica de servicios públicos defi-niendo consumos meritorios en el Gran Buenos Aires y en las provincias, yel costo de los cargos fijos. Vemos en el cuadro 1 que en el Gran Buenos Ai-res una canasta básica de agua, electricidad, gas, teléfono y servicios cloaca-les cuesta casi 70 pesos y en las provincias 71 pesos; y los cargos fijos sonde 27 pesos y 29 pesos respectivamente (esto está definido en términos men-suales). Analicemos ahora el impacto en el primer y segundo quintil y de ma-nera diferencial entre el Gran Buenos Aires y las provincias. En el Gran Bue-nos Aires éste representa algo más del 20 por ciento del presupuesto de lafamilia y en las provincias más del 25 por ciento (estamos suponiendo queestán todos conectados a todos los servicios). Hay una diferencia significativa


GRÁFICO 5BUDGET SHARE PROVINCIAS

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Porc

enta

je d

e pr

esup

uest

o fa

mili

ar

1 2 3 4 5

Quintil de consumo

CombustiblesTransporte público

Teléfono y correosAgua y electricidad

entre el primer quintil y el segundo tanto en el Gran Buenos Aires como enlas provincias. El costo de la canasta es de aproximadamente 70 pesos en to-do el país. El impacto es más fuerte en las familias del interior porque susingresos promedios son menores y es considerablemente más fuerte en elprimer quintil que en el segundo. Los cargos fijos representan un 40 porciento del total en gastos de servicios públicos y corresponden a un 10 por


CUADRO 1CANASTA BÁSICA: GRAN BUENOS AIRES VS. PROVINCIAS

Cargo mensual Cargos fijos

GBA Provincias GBA Provincias

Agua s/unidades 9,3 11,1 9,3 11,1de medida

Electricidad 100 kWh 12,6 16,2 2,4 3,2

Gas 100 m3 24,5 22,8 5,0 5,1

Teléfono 100 minutos 12,0 12,0 0,0 0,0

Servicios cloacales s/unidades 10,0 9,5 10,0 9,5de medida

Gasto 68,4 71,6 26,7 28,9

GRÁFICO 6CANASTA BÁSICA: GBA VS. PROVINCIAS

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

GBA Provincias

Primer quintil Segundo quintil

Porc

enta

je d

el p

resu

pues

to fa

mili

ar

ciento de los ingresos de los hogares pobres, si estos pobres están conecta-dos a todos los servicios públicos.

CARGAS IMPOSITIVAS

La carga impositiva representa en promedio en casi todo el país alrededordel 30 por ciento de la factura: 21 por ciento corresponde a IVA, 3 por cien-to a ingresos brutos y los impuestos locales varían de 0 a 10 por ciento. Undato impactante es el peso de la carga impositiva en la tarifa de agua en laconcesión de Aguas Argentinas. Es la más alta del mundo.

El objetivo de la primera parte de la presentación era mostrarles el im-pacto de la crisis sobre el consumo de los pobres y tratar de caracterizar elconsumo de servicios públicos de los pobres para diseñar una tarifa social.

SUBSIDIOS Y TARIFA SOCIAL EN LAS CONCESIONES DE LOS SERVICIOSDE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN LA REPÚBLICA ARGENTINA

Aquí les presento un buen diseño de tarifa social, que es el de la provin-cia de Salta. En el modelo de tarifa social implementado allí los hogares po-


GRÁFICO 7CARGA IMPOSITIVA EN LA FACTURACIÓN DEL SERVICIO RESIDENCIAL

DE AGUA: UNA COMPARACIÓN INTERNACIONAL

0

5

10

15

20

25

30

Polo

nia

Suiza

Rein

o Un

ido

Chec

oslo

vaqu

ia

Japó

n

Portu

gal

Fran

cia

Bélg

ica

País

es B

ajos

Espa

ña

Alem

ania

Grec

ia

Italia

Aust

riaHu

ngría

Turq

uía

Finl

andi

a

Noru

ega

Dina

mar

caSu

ecia

Arge

ntin

aImpu

esto

en

la fa

ctur

ació

n de

l ser

vici

o re

side

ncia

l de

agua

bres son identificados, monitoreados, se realizan encuestas con asistentessociales y se trata de otorgar la tarifa social o el subsidio específicamente alos pobres. Se define un conjunto de variables que hace que las familias ten-gan derecho a recibir el subsidio y un conjunto de variables que las excluye.Para ser incluido en el subsidio diseñaron esta fórmula polinómica que in-tenta identificar las características socioeconómicas del hogar:

Nº = K . 0,8 + L . 0,2 + M . 0,2 + N . 0,1 + O . 0,2

La variable K está asociada inversamente al ingreso per cápita del hogar,la variable L al tipo de vivienda (cuanto peor es el tipo de vivienda mayor esla probabilidad de ser incluido en el subsidio, o mayor es el subsidio que re-cibirá), la variable N está asociada a las zonas (las zonas más pobres tienenmás probabilidad de recibir subsidios), y la variable O está asociada a laescolaridad del jefe de hogar. En principio, sobre la base de esta fórmula,identifican a aquellos que serán receptores del subsidio y determinan el por-centaje de subsidio que recibirán. Al mismo tiempo, si poseen automóvil, te-levisión por cable, más de un inmueble, servicio telefónico, un consumoeléctrico superior a 20Kw/h por persona por mes, son automáticamente ex-cluidos del subsidio. En Salta entonces, han diseñado a mi juicio un buensistema de tarifa social, con algunas variables que captan las característicassocioeconómicas del hogar y otras que, en caso de verificarse, excluyen delderecho al subsidio.

RECOMENDACIONES PARA DESARROLLAR UN MARCO COHERENTE PA-RA LAS TARIFAS SOCIALES

Antes de hacer una recomendación más general quiero señalar que hayun componente del cargo fijo muy importante en todas las tarifas y estoafecta sustancialmente a los pobres, que son aquellos a quienes con la tarifasocial queremos identificar. Al mismo tiempo habría que proveer a los clien-tes de mecanismos de autoselección. Éste es un resultado estándar de laeconomía de la regulación y justamente nos muestra que en este caso pare-ciera ser importante ofrecerle a los consumidores un menú de opciones don-de haya cargos fijos más bajos y cargos variables quizás más altos, perodonde los pobres puedan seleccionar el menú de cargo fijo o variable quequieren. También habría que proveer a los clientes de opciones para pagaren forma más frecuente ya que muchas veces tienen problemas de financia-miento. Por último, debería revisarse la carga impositiva, que como vimos esmuy elevada.

En el resto de la presentación analizaré el tratamiento de cada uno de es-tos temas con mayor profundidad.


MEJORAR LA CAPACIDAD DE PAGO DE LOS POBRES

Para mejorar la capacidad de pago de los pobres tenemos que consideraral menos tres elementos. En primer lugar, debemos pensar de qué forma re-ducir la tarifa para los pobres. Cuando hablamos de reducción de tarifas te-nemos que mirar dos tipos de subsidios: subsidios específicos o un rebalan-ceo de cargos fijos y variables. En segundo lugar, debemos reducir el costo delos servicios. Por último, debemos pensar cómo facilitar el pago de la tarifa.

SUBSIDIOS ESPECÍFICOS

Hay básicamente dos tipos de subsidios específicos. Uno está basado en elnivel de consumo del hogar. Se trata de aquel que señalé al inicio de la pre-sentación, que aparece en las discusiones con más frecuencia y a mi juicio esuna forma errónea de subsidiar. Este subsidio en economía de la regulaciónse lo llama bloque de tarifas creciente ya que si se consume menos de un de-terminado umbral no aumentan las tarifas y viceversa. El problema con estetipo de subsidio es que está débilmente correlacionado con el ingreso y la po-breza. Esto quiere decir que los errores de inclusión y exclusión son muygrandes –hay una alta probabilidad de incluir no pobres en este tipo de sub-sidios y una alta posibilidad de excluir pobres–. Entonces, desde el punto devista de la economía de la regulación, es una manera de focalización no efi-ciente ya que afecta la asignación de los recursos e, innecesariamente, los in-gresos de las empresas. Creo además que tienen un problema adicional. Enprincipio, los grandes consumidores son empleadores de mano de obra, en-tonces de alguna manera cuando se diseñan subsidios con tarifas de bloquecreciente se castiga a aquellos que en el margen emplean trabajadores. Ade-más, los trabajadores que se emplean en el margen son trabajadores pobres,por lo tanto se diseña un esquema de subsidios para ayudar a los pobres quetermina empeorando su situación. Creo que éste no es un tema menor.

En principio, los subsidios específicos debieran basarse en característicassocioeconómicas, que es lo que tratamos de hacer con esos resultados queles mostré al inicio de la presentación. Esto es lo que hacen en Chile. Allí tie-nen un programa único para asignar subsidios a los pobres, inclusive subsi-dios a los servicios públicos. El caso de Salta que les mostré es otro de losbuenos diseños de subsidios y cualquier tipo de simulación que ustedes rea-licen cuando identifican la característica socioeconómica de los pobres yasignan los subsidios sobre la base de eso da muchos mejores resultados –esdecir, menores errores de inclusión o exclusión– que cuando el subsidio seotorga con el mecanismo de tarifas de bloque creciente.

REBALANCEO DE CARGO FIJO Y VARIABLE

Otra cuestión que habría que revisar es el rebalanceo de cargos fijos y va-riables. Como vimos, a los pobres los afecta fundamentalmente el cargo fijo,


entonces habría que buscar maneras de reducirlos, quizás aumentando loscargos variables. Fíjense que justamente los servicios públicos sustitutos delos estándares ofrecen cargos fijos muy bajos o nulos; y los pobres cuandosustituyen, cuando son desconectados, tienden a ir hacia ese tipo de servi-cios. Otra opción sería conceder un cargo variable igual para todos los clien-tes y cargos fijos que varíen según las características socioeconómicas; peroeso si bien es correcto desde el punto de vista teórico es muy sofisticado des-de el punto de vista de la implementación. De todas maneras sí es válidoofrecerles esta opción de cargos fijos y variables a los consumidores.

REDUCCIÓN DE LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS

Otro elemento que habría que evaluar es la reducción de los costos de losservicios. Una alternativa es proveer a los hogares más pobres de serviciosde menor calidad. Por supuesto que esto es reprochable desde el punto devista ético, no hay ninguna discusión al respecto; pero cuando hablamos deservicios públicos de menor calidad puede pensarse en al caso de telefonía,por ejemplo, en servicios de recepción única de llamada o probabilidadesmás altas de interrupciones en el caso de la electricidad. Es decir, no nece-sariamente quiere decir servicio de peor calidad, sino un tipo de servicio dis-tinto que satisfaga la necesidad inmediata de los pobres.

Otra alternativa que habría que ofrecer es la posibilidad de que los con-sumidores se autocontrolen. En principio, lo que se utiliza en la Argentina esofrecer pagos con retraso. Esto no incentiva a los consumidores pobres aconsumir menos, los incentiva a consumir lo mismo y sin embargo despuésno pueden pagar la factura. Sí se puede pensar en opciones que limiten elconsumo. Este tipo de tecnología es utilizada en otras partes del mundo, enel caso de Inglaterra en agua y electricidad.

Habría que intentar también ofrecerle a los pobres mayor frecuencia enlos pagos. Muchas veces los pobres tienen problemas de financiamiento yvan hacia alternativas donde quizás el servicio no sea de la misma calidad,pero tiene la ventaja de ofrecer mayores posibilidades de pago.

Otra posibilidad que hay que evaluar es la de la instalación de medidoresprepagos que desconectan los servicios una vez agotado el crédito y que pue-den recargarse con tarjetas.

CONCLUSIONES

Mencioné al inicio de la presentación que los cargos fijos afectan funda-mentalmente a los pobres y creo que hay que hacer algo al respecto. Debe-mos tratar de identificar a los pobres a través de sus características socioe-conómicas para focalizar mejor, minimizar los errores de inclusión yexclusión y combinar esto con disminuciones en los cargos fijos. Por otraparte, debemos ofrecerles a los pobres un menú de opciones, distintos tiposde calidades y posibilidad de límites al consumo.


Cuando hablo de este tipo de cuestiones recibo siempre críticas que se-ñalan que lo que propongo es difícil de instrumentar. Mi respuesta es que elgobierno ya se tomó dos años para pensar en esta propuesta –que puede im-plementarse en menos de ese tiempo–, y seguramente se tome bastantes me-ses más para implementar este tipo de cuestiones, lo que nos otorga tiemposuficiente para analizar estas alternativas. La ventaja que tiene esta pro-puesta es que rescata la idea de identificar a aquellos que se quiere subsi-diar correctamente, y trata de afectar la asignación de recursos y los ingre-sos de las empresas lo menos posible.


INTRODUCCIÓN

Mi presentación se divide en cuatro temas. En primer lugar me referiré,muy brevemente, a las tendencias en las inversiones privadas en infraestruc-tura en los últimos once años; en segundo término, a las razones que nospermiten ser optimistas y a las que nos hacen sentir pesimismo en cuanto alfuturo; y si tengo tiempo suficiente, presentaré algunas conclusiones.

TENDENCIAS EN INVERSIONES PRIVADAS EN INFRAESTRUCTURA

El siguiente gráfico es el primero de tres que les mostraré sobre tenden-cias en inversiones privadas en infraestructura en países en desarrollo entrelos años 1990 y 2001, de acuerdo con una base de datos del Banco Mundialque sobrestima las inversiones en algunos casos y las subestima en otros,pero es la mejor disponible. El total observado es impresionante: en este pe-ríodo de once años se invirtieron 750.000 millones de dólares, los flujos lle-garon a un pico de acumulación en el año 1998, pero en el año 2001 perma-necen en los niveles registrados en 1995 y 1997.

En el gráfico 1 puede observarse el flujo por región. En tres de ellas losflujos y la volatilidad han sido los más altos. La región principal es Américalatina, que llegó a un pico en el año 1998; la segunda, el Este de Asia; y latercera es Europa, que llegó a un pico en el año 1997.

El gráfico 2 contiene los mismos datos pero analizados por sector. El másimportante es el sector telecomunicaciones, seguido por el sector electrici-dad, que ha sido importante en todas partes pero especialmente en Américalatina y en Asia del Este. A continuación aparece el sector transporte y, porúltimo, los servicios de agua, sanitarios y de gas natural que se encuentranen niveles inferiores.

JOSÉ A. GÓMEZ IBÁÑEZ*

LA REACCIÓN CONTRA LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS

* Harvard University.


GRÁFICO 1INVERSIÓN POR REGIÓN 1990-2001

Fuente: World Bank PPI database.

GRÁFICO 2INVERSIÓN POR SECTOR 1990-2001


10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Mil

mill

ones

de

dóla

res

Telecomunicaciones ElectricidadTransmisión y distribución de gas TransporteAgua y sistema de alcantarillado

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Mil

mill

ones

de

dóla

res

Este de Asia y Pacífico Europa y Asia centralAmérica latina y el Caribe Medio Oriente y África del NorteAsia meridional África Subsahariana

El gráfico 3 muestra las inversiones que el Banco Mundial clasifica endesprendimientos o ventas de empresas estatales, proyectos Greenfield –eninfraestructura totalmente nueva– y concesiones de infraestructura existentecon la obligación de expandirla o mejorarla. La venta de las empresas estata-les ha sido el flujo más importante de los mencionados, especialmente enAmérica latina y en Europa Central, y parte del resultado se ha dado espe-cialmente debido a que América latina vendió la mayor parte de sus empre-sas estatales. Los proyectos nuevos han sido estables y las concesiones hanmostrado la caída más pronunciada.

OPTIMISMO SOBRE EL FUTURO

Quisiera repasar a continuación la visión optimista sobre el futuro. El es-quema de flujos que vimos en los últimos gráficos y que muestra una decli-nación, es sólo el fin del comienzo. Se observa una reducción natural en elentusiasmo para llegar a un ritmo de inversión más parejo, y muestra un de-sencanto en cuanto a los servicios públicos operados en forma privada. Sinembargo, hay varios motivos para sentir optimismo. Uno de ellos es que lamedida de los problemas se encuentra exagerada. En términos generales, es-tas privatizaciones han sido un éxito. Los objetivos clave han sido aliviar eldéficit del presupuesto, permitir un mayor gasto social como porcentaje deéste y brindar mejor acceso y servicios a los usuarios a las mismas tarifas o

JOSÉ A. GÓMEZ IBÁÑEZ 541

GRÁFICO 3INVERSIÓN POR TIPO 1990-2001


0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Mil

mill

ones

de

dóla

res

Divestitures Greenfield projects Concessions

bien similares; y en la mayoría de los casos esto ha ocurrido, incluso en elcaso de la Argentina. Esto no quiere decir que no hubo conflictos o contro-versias, pero éstos en pocas oportunidades han dado por resultado la cance-lación de contratos.

A continuación, pueden observarse datos sobre el porcentaje de contratosrenegociados y cancelados entre 1990 y 2000. Aunque existen problemascon estos datos, el esquema en general es correcto. Puede verse que las rene-gociaciones se concentran en transporte y en agua. El número de cancelacio-nes resultantes es mucho más bajo, incluso en los dos sectores más proble-máticos –agua y transporte–, y cuando se analizan los datos se llega a laconclusión de que los números para transporte están totalmente dominadospor la quiebra de la mayoría de las autopistas por peaje de México despuésde la crisis del tequila, y los de agua, por la cancelación de siete proyectos anivel mundial –tres en América latina, de los cuales dos están en la Argenti-na, tres en Asia Oriental y uno en África–. No tengo datos comparables sobrecancelaciones de contratos privados a largo plazo, pero no me sorprenderíasi, por ejemplo, el 4 por ciento de éstos se rescindieran. Por lo tanto, este re-sultado en transporte y agua puede ser malo, pero en general puede ser queno sea tan terrible.

La segunda razón para ser optimista es que la mala reputación de las pri-vatizaciones es, en cierta forma, algo no merecido. Las privatizaciones hansido el chivo expiatorio de muchos otros problemas más básicos. Por ejem-plo, se acusa a las privatizaciones de causar una reducción en los puestosde trabajo, o de la suba de tarifas; pero muchas veces estas afirmaciones noson justas como demuestra el caso de los ferrocarriles argentinos.

Los ferrocarriles argentinos fueron privatizados a fines de la década delos ochenta y principios de los noventa y su resultado fue el recorte de lossubsidios que recibía el sector, de 1.500 millones a 100 o 200 millones poraño. En cuanto a carga y pasajeros, el tráfico aumentó debido a que el servi-cio había mejorado y las tarifas eran comparables; pero alrededor de 70.000trabajadores perdieron sus empleos en una economía que tenía un crecientedesempleo y esto fue motivo de mucha amargura. ¿Era culpable de esto la


CUADRO 1DISPUTAS VS. CANCELACIONES

Renegociados Cancelados(% de contratos) (% de valores)

Telecomunicaciones 1 0,4

Energía 5 2,4

Transporte 74 9,3

Agua 55 11,3

Fuente: José Luis Guasch en renegociaciones, Clive Harris en cancelaciones.

privatización? Cuando los ferrocarriles argentinos fueron privatizados el go-bierno sufría la hiperinflación, el Estado estaba en quiebra y los ferrocarrilesperdían 1.500 millones de dólares al año ¿Era esto un equilibrio sustenta-ble? ¿Podía continuar esta situación? Posiblemente, de no haberse privatiza-do el ferrocarril hubiera cerrado y esos 70.000 empleados hubieran perdidosus puestos de trabajo.

La tercera razón que nos lleva al optimismo es que las condiciones queimpulsaron las privatizaciones siguen existiendo. La memoria sobre el bajorendimiento de las empresas públicas está desapareciendo rápidamente; pe-ro las limitaciones presupuestarias y de acceso al mercado de capitales, y lanecesidad de inversiones significativas siguen estando presentes. El hechode haber invertido tanto en la década del noventa para modernizar los servi-cios públicos es un problema, ya que el gobierno puede apoyarse en esta in-versión durante años sin sentir la presión de realizar nuevas. Pero finalmen-te, creo que este gobierno sabe que tendrá que manejar razonablemente losservicios públicos para obtener el retorno de inversiones que éstos experi-mentaron en el pasado.

RAZONES PARA EL PESIMISMO

Si bien por naturaleza soy optimista, creo que existen razones para sen-tir pesimismo y hay importantes desafíos que deberán superarse. Desde miperspectiva –soy economista e historiador de regulaciones–, el problema bá-sico es que subestimamos la dificultad de la regulación gubernamental. És-tos son servicios públicos con cierto poder monopólico, lo que significa que elEstado se ve obligado a regular las tarifas para proteger a los consumidores,y esto crea oportunidades de conflicto que pueden socavar el sistema. En es-te sentido creo que subestimamos el trabajo regulatorio, tanto técnica comopolíticamente.

Una dificultad técnica es el uso ingenuo de los contratos de concesión. Eltrabajo técnico de la regulación es encontrar el equilibrio justo entre los in-tereses del consumidor y el inversor: uno no desea que el consumidor sufraabusos por parte de un monopolio, pero los inversores deben recibir un re-torno suficiente para continuar invirtiendo y que el servicio siga siendo bue-no. Los contratos de concesión parecían ser muy atractivos a comienzos dela década de los noventa, podía haber licitaciones competitivas para que lascondiciones fueran justas, y se establecieron bajo la forma de un contratoclaras obligaciones entre el Estado y las empresas. Pero, desde el principio,no supimos notar las limitaciones de los contratos de concesión. Una deellas está relacionada con la dificultad de redactar un contrato que predigatodos los eventos importantes que podrían ocurrir durante su vigencia, parabrindar las contingencias apropiadas. Muchos de los contratos que hemossuscripto han sido sumamente incompletos y esto ha dejado al gobierno y ala concesionaria en la posición de elegir entre mantener un mal contrato otratar de renegociarlo; y esta última alternativa es difícil, ya que no se en-cuentra salvaguardada por una oferta competitiva, y amenaza con socavar la


integridad del proceso de licitación. ¿Quién licitará honestamente si sabeque los contratos de concesión pueden ser renegociados? Por otra parte, so-cava el apoyo político dado que el público debe creer que los negociadoresdel gobierno están actuando de forma desinteresada. En los países donde lapoblación no confía en el gobierno esto es pedir demasiado. El intento argen-tino de renegociación de los contratos de concesión de ferrocarriles desde1997 ha demostrado el curso tortuoso que este camino puede tomar.

El segundo error técnico que cometimos fue alentar a gobiernos poco so-fisticados a privatizar y regular los servicios públicos.

Creo que es importante aprender de la historia. Acabo de terminar un li-bro que contiene muchos capítulos sobre historia regulatoria, e incluye unoen el que intento explicar por qué los servicios eléctricos tienen diferentespatrones de nacionalización en América de Norte y Sudamérica; y por quécasi todos los servicios se nacionalizaron entre la década del cuarenta y se-tenta en América latina, y prácticamente ninguno en Estados Unidos y la mi-tad en Canadá. Hay algunos patrones y esquemas que aparecen allí, perouno de los más claros fue que en América latina y en Canadá los líderes delos movimientos de expropiación de servicios públicos estaban en los muni-cipios. En países donde esto ocurría a nivel nacional, la expropiación se diodurante la década de los sesenta y setenta, pero en aquellos países dondepor diversos motivos –por ejemplo la falta de energía hidroeléctrica– la regu-lación se daba a nivel municipal, el fenómeno ocurrió en la década del cua-renta o del cincuenta. Buenos Aires, Tucumán, Córdoba, Porto Alegre, enBrasil, fueron todos líderes en la nacionalización de América latina, y si us-tedes observan en la actualidad los lugares en donde se registra la mayorcantidad de problemas, encontrarán que habitualmente las cosas se estándesmoronando a nivel subnacional del gobierno, a punto tal, que los servi-cios privados serán expropiados.

La tercera dificultad técnica es que subestimamos los shocks macroeco-nómicos. Uno tendría que ser tonto si no esperara shocks macroeconómicosen el mundo, y de hecho dada la lista de shocks recientes que tengo aquí,no es sorprendente que pensemos en cómo adaptarnos a ellos. Estos shocksse han dado mayormente en países donde sólo una pequeña fracción de losservicios públicos estaban privatizados –en México, los puertos y las auto-pistas con peaje; en Asia, las compañías de telecomunicaciones– aunque laArgentina debió enfrentarlos con prácticamente todos sus servicios públicosen manos privadas. Creo que es muy difícil redactar contingencias para pro-tegerse de los shocks económicos por anticipado e incluirlos en leyes o re-glamentos, pero la contingencia más obvia fue, probablemente, reducir la in-versión a niveles que podían sostenerse durante depresiones económicas;esto es tan contraproducente para el crecimiento de la economía que unonunca lo haría.

En segundo lugar, es demasiado difícil reescribir las reglas antes que ter-mine la crisis. Llevará algunos años salir de una crisis como la de la Argen-tina, y esto significa que los servicios públicos y el gobierno deberán vivir ba-jo tensión e incertidumbre hasta ese momento, ya que será muy difícil llegara una resolución justa final hasta tanto se estabilice la economía.


Finalmente, la lección de América latina, en la primera mitad del sigloXX, es que sobrevivir a una sucesión de estos shocks es algo muy difícil. Lanacionalización de los servicios de electricidad en América latina fue el resul-tado de una serie de golpes de martillo que derivaron en conflictos entre losgobiernos y las empresas de servicios públicos. Pero las regulaciones no sonsólo actos técnicos sino que son actos políticos, y cometimos errores al su-bestimar las dificultades políticas de las regulaciones; tendimos a conside-rarlas en forma demasiado técnica y el hecho es que todos estos “mitos” quemencionó Santiago Urbiztondo deben analizarse, pero el hecho de que el 99por ciento de los argentinos crea en ellos es una clara indicación de las difi-cultades políticas de la regulación efectiva de servicios públicos. El primerproblema es la dificultad de evitar que la privatización se considere un chivoexpiatorio; tal vez tenga razón en cuanto a mi argumento sobre ferrocarrilesargentinos: el contrafáctico podría haber sido el colapso de los ferrocarriles yla pérdida de esos puestos de trabajo, pero eso no es lo que cree el público.Lo contrafáctico políticamente relevante fue que antes podían existir de porvida en esas condiciones, y ése es un peso muy difícil de superar.

Cuando el proceso de privatizaciones comienza con un legado negativo,sentimos la tentación de postergar algunas decisiones muy duras; por ejem-plo, la decisión de privatizar los servicios de telecomunicaciones sin un reba-lanceo de tarifas entre las tasas residenciales y las de larga distancia fue su-mamente tentador. El gobierno argentino tuvo que dar un aumento detarifas importante antes de la privatización, y tal vez pensó que no era pru-dente el rebalanceo en ese momento. Esto provocó que el rebalanceo poste-rior se atribuyera a la privatización.

En segundo lugar, creo que empeoramos la situación distorsionando lasprivatizaciones para servir a otros objetivos, y lo más importante que tengoen mente en este caso, es tratar de extraer demasiado valor para el gobiernoaumentando las tarifas o extendiendo los períodos de monopolio. El proble-ma allí es que deja pocos recursos económicos y financieros para resolver losconflictos que finalmente ocurrirán.

En tercer lugar, el temor tradicional de que la regulación sea demasiadopolítica, que los reguladores se vean atrapados por intereses especiales, hallevado a que encontremos sistemas incapaces de ser políticos sin rompersetotalmente, y parte de esto se debe al uso ingenuo de contratos de concesióndestinados a atarle las manos al gobierno y a eliminar la discreción, una vezque caen en un contexto políticamente acertado para resolver el problema.Pero otra cuestión es establecer organismos regulatorios con discreción yluego colocar allí tecnócratas que consideran con desdén las políticas o sonpolíticos ineptos. Creo que la historia de las telecomunicaciones en la Argen-tina es un ejemplo clásico. De muchas formas, las privatizaciones de las co-municaciones en la Argentina fueron un triunfo. Lo que hizo la Argentina fuetomar un sistema telefónico obsoleto y transformarlo en uno de los más mo-dernos del mundo. Logró un servicio mejor, de mayor cobertura y a preciossimilares para los clientes residenciales. Pero comenzó con un aumento delas tarifas, y luego dejó de lado temas importantes como el rebalanceo o laextensión del período de monopolio en manos del regulador. Por otra parte,


el manejo de la situación por parte de los reguladores fue incorrecto política-mente. Esencialmente, intentaron no explicarle al público lo que sucedía y seresistieron a asistir a audiencias, o cuando lo hicieron, éstas fueron muyconflictivas. Los reguladores intentaron evitarlas en lugar de buscar apoyo.Creo que éste fue un punto de inflexión en la regulación de las empresas te-lefónicas en la Argentina, la gente comenzó a considerar esto como un error,cuando los hechos eran muy distintos.

CONCLUSIONES

Creo que debemos expandir las soluciones en cuanto a los sistemas regu-latorios que utilizamos, particularmente, considerando los contrataos de ges-tión y sobre la base de monopolios privados regulados. Debemos estableceralgunas prioridades de inversiones. La gran ilusión de la década de los no-venta fue que podíamos hacerlo todo. Esta ilusión no sólo la enfrentamos no-sotros sino los inversores privados y las multilaterales. No había que estable-cer prioridades porque el sector privado iba a invertir en absolutamente todolo que fuera necesario. Esto no es cierto en este momento, y eso nos obliga apensar en qué inversiones son clave para nuestro mundo económico y cómovamos a aprobarlas a nivel público y privado.

Creo que debemos mantener las fronteras limpias, y una cuestión que mepreocupa es el reemplazo creciente ocurrido en Norteamérica en la décadadel cincuenta. Por lo tanto, dividir los sectores dentro de responsabilidad pri-vada y pública sería algo muy importante. Finalmente, debemos ser más so-fisticados en cuanto a la política, tanto a nivel de las privatizaciones como enla elección de la estrategia regulatoria.


Moderador: Santiago Urbiztondo, tengo una duda sobre su presenta-ción. Usted está proponiendo en la renegociación un esquema de costosmás una rentabilidad razonable. En general, la tendencia había sidohasta ahora no ir por ese camino sino por el de los cap price, es decir,ponerle un techo a la tarifa y que las ganancias productivas queden pa-ra los consumidores. ¿Cómo se compatibiliza esto con su propuesta?

Santiago Urbiztondo: La idea es ir hacia una rentabilidad al momentode la revisión; eso no necesariamente quiere decir pasar a un mecanismode regulación por tasa de retorno donde en forma permanente, una vezdefinido el nuevo equilibrio, se va reajustando a esa tasa. En la propues-ta que presenté se mantiene el esquema de price cap, pero en el momen-to de la revisión tarifaria se va hacia una tasa de retorno. En el períodotarifario posterior se puede sobrepasar o caer de corto de esa tasa; debe-rá volverse entonces a la revisión siguiente para reajustarla.

Moderador: Sería entonces para calcular el punto de partida.

Santiago Urbiztondo: Exactamente.

Moderador: Otro de los puntos que mencionó es el tema tan complejode la valuación de los activos. Imagino que en algunos casos la valuaciónal valor de mercado es simple; pero, por ejemplo, en algún tipo de inver-sión hundida no lo es, ¿cuál es la alternativa?

Santiago Urbiztondo: Entiendo que el concepto es claro, pero la ins-trumentación tiene problemas. El valor de un activo hundido dependedel tipo de regulación que se imponga sobre éste, y podemos entrar asíen un círculo sin salida. De todas formas hay a mi juicio activos no regu-lados en el resto de la economía que pueden ser tomados como paráme-tros –obviamente, sujeto a discusión– que sean la guía del valor de unactivo en una actividad desregulada.


Moderador: José Gómez Ibáñez, usted mencionó en su exposiciónuno de los temas complejos que surge de la experiencia que analizó, yque estaba vinculado a los casos en donde el nivel político era inferior–una municipalidad o una ciudad, por ejemplo–. Sin embargo, si analiza-mos niveles superiores es probable que encontremos problemas. En pri-mer lugar porque a veces queremos descentralizar el servicio y llegar aun conjunto de oferentes quizá más pequeño a los que les interese ofre-cer exclusivamente el servicio en una ciudad o en una localidad. Noso-tros siempre tenemos en mente que la idea de la descentralización en esesentido es positiva. ¿Cómo puede compatibilizarse esta experiencia tanclara que usted encontró –inclusive en la Argentina– con la posibilidadde ofrecer servicios en zonas más restringidas con mayor cantidad deoferentes?

José A. Gómez Ibáñez: No tengo una opinión positiva o negativa conrespecto a la descentralización, pero si queremos descentralizar los servi-cios públicos debemos ser realistas con respecto a la capacidad de los go-biernos municipales de regular. El tema es que los gobiernos municipalesson pequeños, no tienen mucha capacidad técnica y tienen recursos fi-nancieros limitados, entonces cuando entran en problemas con los servi-cios públicos no tienen los recursos para continuar y no son responsablescon las inversiones extranjeras. Entonces, no les importa si se expropiaun servicio público y si ése disminuye la inversión extranjera en un país.Debemos ser realistas: si queremos descentralizar los servicios públicos,deberíamos tener servicios públicos estatales manejados en forma priva-da, o algún sistema que reduzca el potencial de un conflicto político.

Moderador: Diego Petrecolla, ¿podría hacer alguna referencia a la re-lación de rebalanceo fijo- variable en cada una de las estructuras de cos-tos de los diferentes servicios públicos, es decir, cómo impacta en cadauna de ellas?

Diego Petrecolla: No tengo ese resultado, pero puedo imaginarlo. In-cluso con la estructura tarifaria actual, los datos muestran que los po-bres sufren desconexiones y morosidad más que el resto de la sociedad.Dándoles un menú de opciones en cualquiera de los servicios públicos,seguramente conseguiremos que puedan optar entre cargo fijo y variabley evitar que caigan morosos o se desconecten; en ese sentido es una me-jora. Ahora, si la pregunta es cuál es el impacto en telecomunicaciones,en gas, en electricidad, no lo sé, pero no me sorprendería que en todoslos casos haya una mejora en el sentido de que vamos a conseguir quehaya menos desconexiones y morosidad.

Moderador: Diego Petrecolla, usted mostró que en el caso de la pro-vincia de Buenos Aires era muy fuerte la participación del transporte pú-blico, ¿qué sucedió con ese servicio, en particular, en los últimos tiem-pos? ¿Hubo variaciones? ¿Fue congelado?


Diego Petrecolla: Lo que vimos en la encuesta es que la gente optapor moverse en bicicleta y hubo una caída en la demanda del servicio detransporte público enorme.

Moderador: ¿Qué sucedió desde el punto de vista regulatorio y de losprecios de esos servicios en este período? ¿Por qué es un sector al que sele da poca importancia en términos de transporte público de pasajeros,por ejemplo?

Diego Petrecolla: Los precios no cambiaron, ahí hay un subsidio muygrande de viajes cortos hacia viajes largos. Así y todo, con ese subsidio,la gente optó por andar en bicicleta; pero no hubo cambios en las tarifas.

Moderador: Pablo Spiller, de haberse respetado los contratos en dóla-res luego de la devaluación, las empresas hubieran visto crecer el núme-ro de morosos enormemente, por lo tanto, el cumplimiento de contratosa rajatabla en materia de tarifas tampoco le convenía a ellas. ¿Cómo secontempla esta situación en el CIADI cuando las empresas computan losmontos a reclamar al Estado por congelar tarifas?

Teniendo en cuenta que los cambios macroeconómicos afectaron a to-dos los actores económicos, los inversores extranjeros ¿pueden aducirdiscriminación ante el CIADI por éstos? ¿Cuál sería la mejor defensa pa-ra la Argentina en este sentido?

Pablo Spiller: El primer punto es que el CIADI no protege el riesgo co-mercial, es decir, que los tratados bilaterales no protegen el riesgo co-mercial; por lo tanto, un aumento tarifario que incremente la morosidaddisminuirá la cobranza y reducirá el valor de la empresa. Entonces, en elcálculo del daño, debe tomarse en cuenta que si el Estado hubiera cum-plido con la letra y espíritu del contrato, la empresa tendría de todas ma-neras una reducción en el valor. Sin embargo, esa reducción no es adju-dicable al Estado puesto que la devaluación es un hecho de políticapública y no es posible estar protegido contra eso, en realidad los contra-tos protegen una rentabilidad. Ése es el factor técnico de la primera pre-gunta. No sé cómo presentan sus demandas estas empresas; pero, obvia-mente, los árbitros no compensarán ese componente de valor de empresaque se pierde debido a la falta de cobranzas.

La otra parte de la pregunta es bastante más compleja porque hablasobre los efectos macroeconómicos. El CIADI tampoco protege contra efec-tos macroeconómicos. ¿Qué es lo que pasa? En las empresas privadas oen las industriales los ciclos macroeconómicos son muy fuertes. Coca Co-la, por ejemplo, vende muchísimo cuando estamos en un boom y lo hacemucho menos cuando estamos en recesión. No sucede lo mismo en el ca-so de los servicios públicos porque están en cierta medida protegidos con-tra el ciclo económico por la regulación. ¿Por qué? Porque la regulación–en forma explícita en algunos casos e implícitamente en otros– limita lacapacidad de ganar mucho dinero en el boom y de perder mucho dinero


en la recesión. Si observamos entonces el comportamiento regulatorio, ve-mos que éste es en todos los países anticíclico: en períodos de boom eco-nómico, es pro consumidor; cuando hay recesión es pro empresa. La Ar-gentina, obviamente, hoy no es un ejemplo. Eso implica que lasrecesiones no afectan tanto el valor de las empresas de servicios públicos.Por ejemplo, si observamos la relación de las acciones de empresas que secotizan en bolsa en países más o menos normales, en empresas de agua oempresas distribuidoras de electricidad, vemos una correlación muy baja.Entonces, la respuesta al punto es que las empresas no son tan cíclicas ypor lo tanto la recesión no debería afectarlas demasiado.

Moderador: Pablo Spiller, ¿qué plazos transcurrieron en el ejemplocheco y cuáles serían esos plazos en el caso argentino?

Pablo Spiller: Los plazos transcurrieron bastante rápido, es decir, encuatro años aproximadamente se termina un juicio. El ejemplo checo esbastante interesante porque ocurrió en el año 1998 y ahora están pagan-do. Esto puede explicar perfectamente por qué el gobierno y el ministro deEconomía prestan cero atención al problema. El Ministro Lavagna no du-rará más que unos pocos meses y el gobierno no más que uno o dos pe-ríodos, por lo tanto, ése es un problema del próximo gobierno. Pero creoque ésa es una cuestión de “cortoplacismo” político que, obviamente, nofavorecerá en nada a la resolución de los problemas fundamentales.

Moderador: Santiago Urbiztondo, la renegociación de contratos puedetomar dieciocho meses, restablecer la confianza del inversor puede de-morar aún más. ¿Quién invertirá para expandir la oferta en ese período?¿Tiene alguna solución heterodoxa?

Santiago Urbiztondo: Realmente, no. En primer lugar, lo cierto es quela inversión será muy baja en lo inmediato en cualquier contexto; pero sidemoramos en solucionar el problema, esta situación se agravará.


CUARTA CONFERENCIA

Economía y sociedad: ¿dónde estamos y hacia dónde vamos?

Buenos Aires, 30 de octubre de 2003

En octubre de 1963, hace cuarenta años, la Cámara Argentina de Comer-cio creó la Fundación Cámara Argentina de Comercio. Meses después –con elapoyo ampliado de la SRA, la Bolsa de Comercio de Buenos Aires y la UIA–cambió su nombre por el de Fundación FIEL.

¿Qué es FIEL? Probablemente en lugar de usar nuestra definición habi-tual (“una entidad independiente, apolítica, sin fines de lucro, creada con elobjeto principal de realizar y facilitar estudios e investigaciones...”) es mejorseñalar quiénes hacen FIEL, quiénes la hicieron en estos cuarenta años, yexactamente qué hicimos. Una definición extensiva como ésa sin embargopodría llevar mucho tiempo. Permítanme entonces simplemente listar enpantalla los investigadores que pasaron por la institución, y las empresasque nos acompañaron. Son más de 200 los primeros, y más de 450 las em-presas. Agreguen a ello los nombres de todos los demás funcionarios, desdeadministrativos a directores, y los cientos de asistentes estadísticos y de in-vestigación que estuvieron siempre al pie del cañón.

¿Cuál fue el resultado de tanta gente y esfuerzo? Hay mucho para decir.Es claro que los primeros años estuvieron marcados por un gran interés enllenar los vacíos estadísticos, esa espantosa falta en tiempo y forma de esta-dísticas sociales y económicas que nos caracterizaba allá por la década delsesenta (los “casilleros en blanco” de los que hablaba Julio H. G. Olivera, alanalizar el estancamiento estadístico argentino frente al de otros países deigual nivel de desarrollo). De allí que FIEL se centró en producir estadísticabásica durante muchos años, pero también dedicó un gran esfuerzo al aná-lisis de los temas financieros, que era la contrapartida de una economía encrecimiento pero muy inestable.

Analizando en forma sistemática el comportamiento de la economía ar-gentina, uno no tardaba en identificar sus problemas recurrentes. Y por ellose fue desarrollando a lo largo de los años setenta y ochenta una línea clara

* Director Ejecutivo de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoameri-canas (FIEL).

JUAN LUIS BOUR*

CONFERENCIA DE APERTURA

LOS 40 Y LAS 40

de investigación sobre las instituciones básicas de la economía argentina, enel plano fiscal, monetario, régimen comercial, mercados laborales, previsión,etc. Parte de esa historia está en los libros de FIEL, que desde 1995 estamosincorporando con acceso libre en nuestro website en internet. Pero parte deesa historia también está escrita en documentos de base muy valiosos, enlos Indicadores de coyuntura que FIEL empezó a publicar desde el año 1966.

Ése fue el primer proyecto de FIEL, con el modesto objetivo de mejorarnuestra información sobre lo que pasaba en la economía. En la primera edi-ción de Indicadores se lee: “Si se quiere que de las cifras surja una conclusiónútil en cuanto a la evolución de la coyuntura económica, las mismas debencumplir dos requisitos: referirse a hechos recientes y presentarse adecuada-mente”. Modestos objetivos que fueron excelentes instrumentos para mejorarnuestra comprensión de los fenómenos, y en alguna medida dieron paso auna política económica un poco más informada.

En estos cuarenta años dimos así un pequeño paso, que hoy procuramoscompletar al poner a disposición de todos en forma muy accesible estos cua-renta años de análisis de la coyuntura económica. Hoy nos volvemos digita-les: cuando se retiren después del cocktail les entregaremos un par de CDque contienen todo el material escrito en Indicadores de coyuntura desde1966 al año 2003 inclusive, más las dos décadas de análisis de la ReseñaAnual de la industria (de 1978 a 1998). En el futuro, todo esto estará libreen internet.

Vale la pena bucear en nuestra historia, y aprender de errores y aciertos;uno encuentra que difícilmente alguien pueda anticipar crisis o catástrofes,pero que el análisis riguroso y profesional advierte adónde pueden estarnuestras debilidades y nuestras fortalezas. Los invito a bucear en nuestrahistoria a través –en este caso– de los Indicadores de coyuntura, en los ar-tículos como el que marcaba la crítica situación de la economía en diciembrede 1975, o el análisis de los programas económicos de marzo de 1981 y mar-zo de 1991. O en mayo de 1982, en momentos muy duros para el país. De-cíamos entonces que:

La Argentina asiste [...] a un recrudecimiento del debate acerca de lasalternativas de política económica que se presentan [...] para los próximosaños. La ligereza con que en muchos casos se emiten juicios acerca de lasmedidas y lineamientos a seguir, o el enunciado de objetivos a alcanzar,todos loables pero generalmente contrapuestos entre sí, parecen indicarque aún no hemos aprendido la lección de los últimos años, o que persisteentre los argentinos ese terrible mal endémico llamado “la mala memoria”.

En FIEL creemos que vale la pena hacer un esfuerzo por recuperar la me-moria, y la nuestra es una pequeña contribución en ese sentido. Muchasgracias. Los invito ahora a escuchar el primer panel de nuestra conferencia.


JUAN LUIS BOUR 555

Acosta, PabloAlemann, JuanAlemann, Roberto T.Altgelt, RosarioAltimir, OscarArtana, DanielArzac, EnriqueAuernheimer, Juan C.Auguste, SebastiánBaccino, OsvaldoBalzarotti, NoraBalzarotti, VerónicaBaumgartner, J.-PierreBelozercowsky, N.Bermúdez, GuillermoBess, MartínBohorquez, PaolaBorenstein, EduardoBour, EnriqueBour, Juan LuisBrignone, CarlosBrodersohn, MarioBurundarena, CarlosCont, WalterCortesi, OsvaldoCristini, MarcelaChisari, OmarDagnino Pastore, J. M.De Pablo, Juan CarlosDelgado, JoséDieulefait, EnriqueDurini, ÁngelEchart, MaríaElizalde, AdelaEsmerode, CristinaFernández, Pedro J.Funes, JorgeGadano, NicolásGarcía Martínez, LuisGasparini, LeonardoGraziano, RicardoGvirtz, GabrielHalperín, RicardoHerrera, EnriqueHopenhayn, Hugo

Iarezza, Juan CarlosIaryczower, MatíasJohansen, FridaKato, SumiKawamura, EnriqueKiguel, MiguelKlurfan, Hector DanielLagos, MartínLibonatti, OscarLópez Murphy, RicardoLurati, MónicaMadariaga Del Olmo, J. L.Manelli, AlejandroManuelli, RodolfoMartín Lucero, LindorMartínez, AlfonsoMeier, JorgeMitteff, ClaudioMoskovits, CynthiaMatossian, PabloMoya, RamiroNakas, MuratNavajas, FernandoNeumeyer, PabloNielsen, GuillermoOrdoqui, María BegoñaOrtiz Molina, HernánPalazzo, Pascual S.Panadeiros, MónicaPantano, JuanPiekarz, JulioPinal, GracielaPou, PedroRibas, ArmandoRodrigo Cabezón, E.Ruiz Luque, JosefinaSacca, RodrigoSchiarviesio, Walter Schulzinger, VivianaSekiguchi, DavidSerebrisky, TomásSicardi, Juan MaríaSolanet, ManuelSoloaga, IsidroSoto, Luis

INVESTIGADORES 1964-2003


Ahumada, HildegartAlaimo, VerónicaAlhadeff, PeterAlmanzi, AquilesÁlvarez, FernandoAranovich, FernandoArtana, SergioAvalle, NéstorAvila, JorgeAndrés AzicriAzar, CarmenAzqueta, DiegoBaldinelli, ElvioBogo, JorgeBrandt, RobertoCanavese, Alfredo J.Canavese, PaulaCasarin, ArielCasas, Juan CarlosCassagne, Juan CarlosCatuogno, Juan LuisCadoppi, NormaCommolli, María A.Conte Grand, MarianaCortés Conde, RobertoCousinet, GracielaCozzetti, AlejandroCuria, JuliaDanelotti, Maria InésDal Din, NorbertoDecker, Christopher Di Gresia, LucianoDoor, Roberto

Dujovne, NicolásElías, Víctor J.Esponda, IgnacioFeinstein, HoracioFraga, RosendoFunes De Rioja, DanielGarriga, MarceloGiménez, MabelGiordano, OsvaldoGómez Sabaini, Juan C.González Alvaredo, F.González Cano, HugoGonzález Eiras, J. M.Guidotti, PabloGuisarri, AdriánGutiérrez Girault, AlfredoHarberger, ArnoldIglesias, AugustoIribarren, FedericoKeyworth, TimKippes, Gustavo R.Kohon, JorgeKrueger, Anne O.Le Cacheux, JacquesLevi Yeyati, EduardoLópez Isnardi, NorbertoMarcú, DanielMase, RicardoMautino, LeonardoMora y Araujo, ManuelMoras, IreneoNavarro, AlfredoNegri, Javier J.

Stamati, Domingo I.Stanig, SusanaSteed, Douglas L.Stocker, Raúl G.Streb, JorgeSusmel, NuriaSusmel, RaúlSzewach, EnriqueTeijeiro, Mario O.

Tow, Fernando V.Urbiztondo, SantiagoVázquez, José ManuelVeracierto, MarceloViglione, AbelZemborain, LuisZiegner, HugoZorgno, Roberto

INVESTIGADORES VISITANTES 1964-2003

JUAN LUIS BOUR 557

A T & T GlobalABN AMRO BankAcindar S.A.Acrow ArgentinaAcumuladores NifeAerolíneas ArgentinasAES Energy Ltda.AGA Argentina S.A.Agfa Gevaert Arg. S.A.Aguas Argentinas S.A.Aluar Aluminio ArgentinoAMCHAM American Express ArgentinaAmoco Oil Co.Antorcha Cia. Arg. de SegurosArgencard S.A.Argenfe S.A.Armco ArgentinaAseguradora de Cauciones S.A.Aseguradora de Créditos y Garantías

AAAV y TAsoc. Arg. Cías. de SegurosABAADEBAABRAAsoc. Fab. de Coca ColaAstra Cía. Arg. de PetróleoAtanor SAMAudinac S.A.Austral Líneas AéreasAutolatina Argentina S.A.Automóvil Club ArgentinoAutopistas del Sol S.A.Bac S.A.Bagley S.A.Banca Nazionale del LavoroBanco Alas CooperativoBanco BiselBanco CMF S.A.Banco Comafi S.A.

Nicholson, MaríaNoguera, FelipeNogués, JulioOlarra Jiménez, RafaelOrtiz, JavierPalacio, RaúlParedes, RicardoPérez Rovira, CarlosPessino, CarolaPetrecolla, DiegoPetrei, AmalioPiffano, HoracioPiñeiro, JoséPipp, VerónicaPolenske, KarenPolo, CarmenPrice, Catherine Prina, JorgeRamal, MarceloRey, OsvaldoRivas, CarlosRoiter, Daniel

Ruggles, RichardRuggles, NancySalinardi, MarioSanguinetti, PabloScheimberg, SebastiánSereno, JorgeSgut, MartínSilvani, CarlosSosa Escudero, WalterSpataro, AlcidesSturzenegger, AdolfoSturzenegger, Federico Suárez, FranciscoTorres, AlejandraVicens, MarioVisintini, AlfredoVitelli, GuillermoWeinschelbaum, F.Weissmann, HildaYarrow, GeorgeZablotsky, Edgardo

PATROCINANTES 1964-2003

Banco Comercial del NorteBanco ContinentalBanco Credit LyonnaisBanco de AvellanedaBanco de Crédito ArgentinoBanco Galicia y Buenos AiresBanco BICE Banco de la Ciudad de Buenos AiresBanco de la Nación ArgentinaBanco de Río NegroBanco de TokioBanco de Valores S.A.Banco del Buen AyreBanco del ChubutBanco del OesteBanco del SudBanco BEALBanco Exterior S.A.Banco Extrader S.A.Banco Federal ArgentinoBanco FinansurBanco FlorenciaBanco Galicia Banco General de NegociosBanco Holandés UnidoBanco Irving AustralBanco Israelita de CórdobaBanco MacroBanco MarivaBanco Medefin UNB S.A.Banco MildesaBanco MorganBanco BANADEBanco PatagoniaBanco Popular ArgentinoBanco Popular de QuilmesBanco Quilmes S.A.Banco RíoBanco Río de la PlataBanco Roberts S.A.Banco Sáenz S.A.Banco San MiguelBanco Santander S.A.Banco ShawBanco Société GeneraleBanco SudamerisBanco Supervielle Societé Generale

Banco Tornquist S.A.Banco UNBBanco Velox S.A.Bank of America N.A.Bank of BostonBanque Nationale de ParisBanque ParibasBANSUD S.A.Barbenza Foriano SABayer S.A.Bayer Argentina S.A.BBV Banco FrancésBerkley International Argen. S.A.Bertora y Asociados S.A.Bimbo de Argentina S.A.Bladex S.A.Blaisten SACIF y M.BNP ParibasBodegas Chandon S.A.Bodegas Trapiche S.A.Bolsa Cereales de Buenos AiresBolsa Comercio de Buenos AiresBooz Allen & Hamilton ArgentinaBraun ArgentinaBridas SAPICBrinks Argentina S.A.British Gas SudaméricaBull ArgentinaBunge Argentina S.A.C & A Argentina SCSC M S Operating S.A.C y K AluminioCablevisión S.A.Cabott Argentina S.A.Cadbury Stani S.A.CADEC S.A.Caja de Seguro S.A.Caja Nacionl Ahorro y SeguroCalera AvellanedaCámara Argentina de Casas y Agen-

cias de CambioCámara Argentina de ComercioCámara Argentina de Fondos Comu-

nes de InversiónCámara Argentina de la ConstrucciónCámara Argentina de SupermercadosCámara de AFJP


JUAN LUIS BOUR 559

Cámara de Agencias de MercadoAbierto

Cámara de Frigoríficos de ArgentinaCámara de Sociedades AnónimasCamea S.A.Camuzzi ArgentinaCargill S.A.C.I.Carrefour Argentina S.A.Caspian Securities IncorporatedCB Capitales ArgentinaCelulosa Argentina S.A.Celulosa Puerto Piray S.A.Cemento San Martín S.A.Central CostaneraCentral Puerto S.A.CEPA S.A.Cepas Argentina S.A.Cerámicas San LorenzoCervecería y Maltería QuilmesChemical BankCompañía Argentina de Cemento

PortlandCompañía de Radio Com. MóvilesCompañía Naviera Pérez CompancCiba Geigy Argentina S.A.Cielos del Sur S.A.Citibank, N.A.Citicorp Equity InvestmentsCities Service Oil Co. of Arg. Coca Cola de Argentina S.A.Coca Cola FEMSA-Buenos AiresCoface ArgentinaCohen S.A. Sociedad de BolsaColorín S.A.Cometrans S.A.Compañía Continental S.A.Compañía Estándar Elec. ArgentinaCompañía Financiera CentralCompañía Financiera Exprinter S.A.Compañía General Valores Mobil.Compañía Gillette de Argentina Compañía Italo Arg. de Elec.Compañía Molinera del Sur Consejo Empresario ArgentinoConsolidar AFJPConsultora Lavalle S.A.Consultora Toran. T. Vallejos

Coop. de Créd. Inv. y MandatosCOPALCoramer S.A.Corpbanca S.A.Corporación Cementera ArgentinaCorreo ArgentinoCorsiglia y Cía. Soc. de BolsaCosméticos Avon SACICredit Suisse First Boston Co.CTICyanamid de ArgentinaDaimler ChryslerDanone S.A.DarexDeloitte and ToucheDelta LineDeutsche BankDeutsche SecuritiesDiners Club ArgentinaDirección General de Fabricaciones

MilitaresDirect TVDisco S.A.Distribuidora de Gas del Sur Dow Química Argentina S.A.Droguería Del SudDu Pont Argentina S.A.Ducilo SAICDuperial SAICDuramor SAICEdenor S.A.Edesur S.A.Editorial Atlántida S.A.El Cronista ComercialElectrodos S.A.ENCOTESAESSO S.A. Petrolera ArgentinaEstablecimiento TerrabusiEstablecimientos EscorihuelaEstiquin S.A.Estudio Glibota, M. L. y Asoc.Estudio Karaben y Asociados F V S.A.Fábrica Argentina de Alpargatas Falabella S.A.Federación de Industrias TextilesFederación Citrus de Entre Ríos

Federal-Mogui Argentina S.A.Ferrosider S.A.Ferrosur Roca S.A.Fiat Concorde S.A.Finterbusch Pickenhayn SibilleFirestone de la Argentina First National Bank of BostonFirst National City BankFord Argentina S.A.Fratelli Branca Dest. S.A.Frigoríficos ArgentinosF. Cámara Argentina de Consignata-

rios de GanadoFun. Cám. Españ. Com. RA.Fund. Banco Francés RPFundación FordFundación J. MascarenhasGalileo Argentina CISAGas del Estado Gas Natural Ban S.A.Gas Nea S.A.General Motors de ArgentinaGlaxo Wellcome S.A.Grace Argentina S.A.Grafex SACCIFGrupo Danone Guillermo CzarGurmendi SAICHeller Financial Bank S.A.Herpaco S.A.Hewlett Packard Argentina S.A.HIH Aseguradora de Riesgos del Tra-

bajo Hoechst Argentina S.A.HSBC Argentina Holdings S.A.Hudson Ciovini y Cia S.A.Hughes Tool Company SACIFIIBM Argentina S.A.ICI Argentina SAICIndustrias de MaízIndustrias Frigoríficas Nelson Industrias Metal. PescarmonaING BankIngenio San Martín del Tabacal Ipako S.A.IPESA IRSA

Isaura S.A.J P Morgan Chase Bank N.A.J. GarfunkelJ. Méndez y Cía. Consignat. JAVICHO S.A.John Deere Argentina S.A.José Cartellone Construcciones Civi-

les José M. MalbránJuan Minetti S.A.Kasdorf S.A.Kodak ArgentinaLa Cantábrica SAMICLa Hidrófila Argentina S.A.La Holando Sudamericana Cía. de

Seguros S.A.La Oxígena S.A.La Plata Cereal S.A.La Previsión Cooperativa de Seguros

La Universal Compañía Argenti-na de Seguros

Laboratorios Rontag S.A.Lactona SAIC.Ledesma SAAI.Lepetit S.A.Lever y asociados SACIFLevi Strauss de Argentina S.A.Levi’sLiquid Carbonic S.A.Lloyds Bank (BLSA) LimitedLoma Negra C.I.A.S.A.Luncheon Tickets S.A.M. Heredia y Cía. SAMapfre Aconcagua Compañía de Se-

guros Martin & Cía. Ltda. S.A.Massalin Particulares S.A.Massey Ferguson ArgentinaMassuh S.A.Mastellone Hnos.-La SerenísimaMate Larangeira Mendes S.A.Máxima S.A. AFJPMc Donald’sMedicus S.A.Mercado Abierto Electrónico Mercado de Valores de Buenos AiresMercedes Benz Argentina S.A.


JUAN LUIS BOUR 561

Merchant BankersMerck-Sharp & Dohme ArgentinaMerril Lynch InternationalMetrogas S.A.Metrored Telecomunicaciones Molinos Concepción SAICMolinos Río de la Plata S.A.Monsanto Argentina S.A.I.C.Morixe Hermanos S.A.C.I.Morixe Hnos. S.A.C.I.Multimedios AméricaMurchison S.A.NCR Argentina S.A.Nestlé Argentina S.A.NideraNife Argentina S.A.Nobleza Piccardo S.A.I.C.F.Novartis Argentina S.A.Nuevo Banco BISEL S.A.Nuevo Banco ItalianoOCA S.A.Occidental Exploration of Arg.Organización TechintOrígenes AFJP S.A.Orlando y Cía. Sociedad de BolsaOtero Monsegur, Luis MaríaPan American Energy LLC PASA Petroquímica ArgentinaPBBPOLISUR S.A.Pecom Energía S.A.Pepsi Cola Argentina S.A.Perkins PatricioPetrobras Energía S.A.Petrolera Arg. San Jorge S.A.Petroquímica Bahía Blanca S.A.Petroquímica Río Tercero S.A.Pfizer SACIPhilips Argentina S.A.Pirelli Argentina S.A.Prefinex S.A.Previnter AFJPPrice Waterhouse & Co.Productos Roche S.A.Q. e I.Proviar S.A.Quaker Elabor. de CerealesQuickfood Alimentos Rápidos Quitral-Co SAIC

Rabo Trading Argentina S.A.RabobankRasa Reaseguradora ArgentinaRCE S.A.Refinerías de Maíz S.A.I.C.F.Repsol-YPF S.A.Rhodia Arg. Química y TextilRickitt & Colman Argentina Río Chico S.A.Robert Fleming SecuritiesRoemmers SAIC y FRoggio S.A.Roman Ingeniería S.A.S.A. Garovaglio y ZorraquínS.C. Johnson&Son de ArgentinaSaab Scania Argentina S.A.Sade SACCIFIMSAIARSan Jorge EmprendimientosSanCor Coop. Unidas LTDA.Sandoz Argentina SAICSanta Rosa Estancias SAAICSAOESAScania Argentina SAICScholnikScotiabank QuilmesSealed Air Argentina S.A.SEGBASerono Argentina S.A.Shell C.A.P.S.A.Siembra AFJPSiemens S.A.Sociedad Com. del Plata S.A.Sociedad Rural ArgentinaSOCMA Americana S.A.Sol Petróleo S.A.SOMISAStartel S.A.Stauffer Rioplatense S.A.Sudamérica Compañía de SegurosSudamtex S.A. Textil SudamericanaSulzer Argentina S.A.Sun Microsystems S.A.Surrey S.A.Swift Armour S.A. ArgentinaTelecom ArgentinaTelecom Personal

Telefónica de Argentina S.A.Telefónica Larga DistanciaTELEFE Telintar S.A. Texas Instruments ArgentinaThales Spectrum de ArgentinaThe Bank of New YorkThe Chase Manhattan Bank NAThe Coca Cola Export Corp.The Exxel Group S.A.Tía S.A.Top Brands International Total Austral S.A.Transportadora de Caudales Junca-

della S.A.

Transportadora de Gas del Norte Transportadora de Gas del SurUACUBS WarburgUnicenter ShoppingUnilever de ArgentinaUnion Carbide ArgentinaUnión de A.F.J.P.Unión Industrial ArgentinaVidriería Argentina S.A.VISAVittorio OrsiVolkswagenWal-Mart Argentina


PANEL I

Política y sociedad en la Argentina

INTRODUCCIÓN

Haré en mi exposición un análisis de la evolución de los últimos cuarentaaños de la Argentina, y no puedo dejar de decir que fueron cuarenta añosmuy unidos a mi vida personal; es decir, a diferencia de lo que sucede conotros historiadores que se refieren a períodos pasados, viví y sufrí estos añosno sólo como observador sino como participante.

EL PERONISMO

Pero quiero recordar que cuando transcurren los años sesenta, la Argenti-na vivía todavía conflictos muy serios: enfrentamientos armados entre dos fac-ciones militares –azules y colorados–, y que esos conflictos estaban relaciona-dos con las profundas consecuencias de la irrupción del peronismo en la vidapolítica, económica y social del país. Diez años de cambios muy profundos quese habían producido en la sociedad y en la economía argentina habían conclui-do con el movimiento cívico-militar que llevó a Perón al gobierno.

Los conflictos ocurridos en el año 1963, los previos y los que siguieron,tuvieron que ver con este fenómeno y su incidencia en la sociedad, la políti-ca y la economía argentina, que aún perduran en nuestro país. No entraréen las pequeñas diferencias y en los acontecimientos ocurridos duranteaquellos años; pero debo decir que los conflictos militares que terminan fi-nalmente en el año 1963 con el llamado a elecciones –en el período en que secrea FIEL–, la entrada al gobierno de un presidente constitucional, ArturoIllia, y finalmente su caída en 1966 por un golpe militar que continuará has-ta el año 1973, son en mi opinión, consecuencias de un solo fenómeno: elperonismo cambia las reglas de las instituciones políticas en la Argentina. Sehabían registrado fenómenos similares con anterioridad; sin embargo, el pe-

* Universidad de San Andrés.

ROBERTO CORTÉS CONDE*

ronismo crea un problema tremendamente serio respecto a dos puntos queson fundamentales en cualquier sistema político: la sucesión pacífica de losgobiernos y la alternancia de los partidos políticos. Un sistema político es es-table mientras pueda asegurar estos dos requisitos.

En realidad, el problema comienza con el golpe de Estado de 1930 queproduce la primera interrupción constitucional luego de un período de cin-cuenta años en los cuales los presidentes se habían sucedido pacíficamente;pero en 1943 este fenómeno asume características nuevas. El gobierno de1943 es el único gobierno militar que logra una sucesión a su estructura conel proyecto personal de uno de sus integrantes, el coronel Perón, que cam-biará todos los parámetros de la política argentina hasta entonces.

Pero una cuestión central es que durante los años de permanencia delgeneral Perón en el gobierno, se produce un fenómeno que afectará toda lavida posterior: la pretensión de sucederse en el poder en forma permanentey el cierre del acceso a éste a los partidos de la oposición.

Luego de la reforma constitucional de 1949, del juicio al que la SupremaCorte fue sometida en el año 1947 y con el control de todos los medios deprensa, era perfectamente sabido que la oposición no tenía ninguna posibili-dad de derrotar al gobierno en los comicios. Esto abrió el camino a otra rup-tura institucional: el surgimiento del movimiento que en el año 1955 derrocaal general Perón.

La pretensión de hegemonía, de evitar la sucesión y de impedir la alter-nancia de los partidos en el poder fue, junto con otras razones que despuésse desarrollaron (conflictos con la Iglesia, etc.), las que terminaron con la po-sibilidad de la continuidad pacífica del experimento peronista.

EL DERROCAMIENTO DEL GENERAL PERÓN

Pero allí se produjo otro fenómeno que afectará los años posteriores y quecomienza en el año 1963. Los militares que son minoría, especialmente en elejército, y que apoyados por un grupo importante de la sociedad civil derro-can a Perón y a la mayoría del ejército que estaba a su favor, sienten el de-ber de asegurar que una situación de esas características no volviera a repe-tirse.

¿Cuál es la posición que tomarán respecto del movimiento político que hasido derrotado? Frente a eso hay distintas alternativas: la exclusión, que sehabía utilizado en Europa con respecto del nazismo; la integración del pero-nismo a otras fuerzas políticas; y la posibilidad de permitirle una participa-ción política limitada, en tanto se respetaran determinadas reglas de convi-vencia y no repitieran los aspectos totalitarios que habían caracterizado almovimiento. Esto crea un conflicto muy fuerte que llevará a los distintos gol-pes de Estado que interrumpirán la vigencia institucional del país.

En el año 1962 cuando los peronistas llegan a elecciones y ganan la pro-vincia de Buenos Aires, el Presidente Frondizi es derrocado y asume el Presi-dente Provisional del Senado. Pero luego de los enfrentamientos entre milita-res azules y colorados se llama nuevamente a elecciones constitucionales y


asume un nuevo presidente, tras el veto militar a lo que hubiera sido otra al-ternativa integradora que era la posible formación de un frente nacional don-de algunos militares azules estaban involucrados.

El Presidente Illia, un ganador inesperado de las elecciones y que repre-sentaba el ala radical menos integradora con el peronismo, es derrocadotambién cuando abre en las elecciones la posibilidad de que gane nuevamen-te el peronismo.

UN NUEVO PERÍODO MILITAR

Esto nos lleva a otro largo período militar. El hecho de que fuera la posi-bilidad de que ganara el peronismo lo que provocó el golpe que derroca aIllia, fue reconocido en sus memorias por el general Lanusse.

La tradición hegemónica y la acción de impedir la alternancia en el poderque caracterizaron al peronismo, y la vigilancia por parte de las fuerzas ar-madas para que el peronismo no volviera, produjeron la enorme inestabili-dad política de aquellos años. Las experiencias militares intentan una suce-sión política al gobierno militar pero, a diferencia de lo ocurrido en el año1943, fracasan estrepitosamente. El modo de incorporar esta fuerza políticaque había tenido esta conducta, pero que era una parte muy importante dela expresión política del país, era el objetivo que pudieron alcanzar los distin-tos gobiernos.

LA GUERRA FRÍA

La situación que tuvo que ver entonces con la intervención militar secomplicó mucho más por el hecho de que no sólo los militares que habían si-do en el ejército una minoría se adjudicaron como autores de la revolución eldeber de vigilancia y control para que no volviera el peronismo, sino que laArgentina vivió en aquellos años la extensión de la Guerra Fría al continenteamericano. Esto dio a los militares una visión distinta de su rol en la vidapolítica del país: no sólo tenían que evitar la vuelta del peronismo como sehabía conocido entre 1946 y 1955, sino que tenían que evitar la posibilidadde que los representantes de los movimientos políticos que apoyaban a laUnión Soviética, que llegaban con Cuba al continente americano, pudieranllegar al poder. Esto les dio una visión paranoica respecto a las amenazasque existían sobre la seguridad continental y la seguridad nacional que llevóa una situación mucho más tensa, grave y aguda en América latina.

La Guerra Fría fue un factor que contribuyó enormemente a la estabiliza-ción de Europa. Sin la Guerra Fría en Europa Occidental se hubieran man-tenido los mismos conflictos que habían tenido lugar entre las dos guerras:Francia contra Alemania, todos los países devaluando competitivamente; pe-ro debido a que el enemigo principal estaba del otro lado, había que acordary aceptar un líder único, que por su poderío económico y militar, eran Esta-dos Unidos. Entonces, la Europa de entre guerras que había sido caótica,

ROBERTO CORTÉS CONDE 567

queda reemplazada por una Europa ordenada: la Europa del milagro y de lareconstrucción de los años de la segunda posguerra.

En América latina el efecto de la Guerra Fría es completamente distinto.No logró coherencia y unidad, y terminó en los procesos que en la Argentinallevaron a intervenciones militares con crecientes fracasos y, finalmente, conla vuelta del peronismo en al año 1973. Pero el peronismo estaba enorme-mente dividido y en medio de una guerra interna salvaje entre el ala derechay el ala izquierda más radicalizada, entre los sindicalistas y los montoneros,y su gobierno termina en un caos impresionante que derivó en la última in-tervención militar que conoció el país.

Esta intervención militar tuvo propósitos mucho más profundos de cam-bios en la sociedad, de creación de estructuras y de movimientos políticosque sucedieron al gobierno militar; pero, de la misma forma que las interven-ciones anteriores, terminó en un rotundo fracaso agravado por la impruden-te acción que se desarrolló con el conflicto de las Islas Malvinas.

EL REGRESO AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL

Durante todos aquellos años de la historia de FIEL, aparece 1983 comoun punto de inflexión en el cual se vuelve al régimen constitucional. Sin em-bargo, en varias ocasiones en el período anterior se había vuelto a regímenesconstitucionales (Perón, 1946; Frondizi, 1958; Illia, 1963; Cámpora, 1973);pero en ninguno de aquellos casos la vuelta había estado legitimizada por to-dos los sectores de la sociedad argentina. Cuando Perón ganó no fue acepta-do por la oposición ya que llegó con un comicio de acceso restringido a lospartidos de la oposición, que fue mucho mayor en los años que siguieron alejercicio de la política peronista. Tanto Frondizi como Illia llegaron a eleccio-nes donde los peronistas habían sido proscriptos, por lo cual no fueron acep-tados como legítimos. A partir del año 1983 cada presidente elegido es acep-tado por la oposición como legítimo. Ése es el verdadero cambio que seintroduce en 1983: la legitimidad de la sociedad respecto al ganador y la dis-posición del perdedor a aceptar al que ha ganado legítimamente. Esto lleva aque en el período 1983-2000 hayamos tenido una historia de sucesiones pa-cíficas y de alternancia de los partidos políticos en el poder. Alfonsín deja elgobierno a un partido de la oposición; Menem deja el gobierno, y por primeravez los peronistas dejan un gobierno a un opositor. Éste es un hecho históri-co muy importante, nadie esperaba en el pasado que un gobierno peronistaque estaba en el poder, pacíficamente, lo traspasara a otro partido. Esto ha-cía creer que la Argentina volvía a los cauces de un sistema político estable,donde había reglas y funcionaban las instituciones.

Sin embargo, ya había hechos que mostraban ciertos peligros. Uno, fue laampliación de los miembros de la Corte durante la presidencia de Menem.En casi toda la historia política de los últimos cincuenta años se repitió elhecho de que cada presidente nombrara a su propia Corte quebrando de es-ta forma un principio básico de las instituciones que es el de la separaciónde poderes.


Luego, apareció la pretensión de Menem de reelegirse y la reforma consti-tucional que quebró el espíritu mismo de la Constitución: el que está en elgobierno no cambia las reglas. A nadie se le ocurría pensar, por ejemplo, queel presidente Clinton modificara la Constitución norteamericana para serreelegido. Creo que un problema político central puede verse en forma muyclara desde el punto de vista de reglas de juego, que el que gana tiene quesometerse a las reglas que existían con anterioridad, y lo que ha sucedido enla Argentina es que el que gana cambia las reglas. De esa forma el juego esimposible ya que nadie seguirá jugando cuando sabe que no tiene ningunaposibilidad de ganar.

Los hechos que siguieron agravaron el problema. El no respeto a la auto-nomía del Banco Central durante el gobierno de De la Rúa, y finalmente, lacrisis del año 2001.

LA CRISIS DEL AÑO 2001 Y EL NUEVO GOBIERNO

Ésta fue una crisis política con características nuevas en los países lati-noamericanos: no son ya los militares los que provocan la caída del gobiernosino que son pobladas orquestadas.

En el período que se abre en adelante con esta nueva elección, con estenuevo presidente, tendremos que comprobar si el nuevo régimen político res-peta los dos principios fundamentales que mencioné –el de las sucesionespacíficas y el de la alternancia de los partidos en el poder– o se da un fenó-meno que empieza a tener ciertas manifestaciones en los últimos tiempos yque llamo de los “gobiernos electores”: ganan una elección si ya están en elgobierno. Si eso es así, volvemos a la crisis política tradicional y reiteradaque ha habido en la Argentina y eso sería lamentable.

LAS COALICIONES INFLACIONARIAS

Esto se dio en un marco en el cual el país vivió no sólo conflictos políti-cos sino tremendos conflictos sectoriales por la distribución del ingreso quetuvieron que ver con los ciclos argentinos de inflación, devaluación, estabili-zación, fracaso y nuevamente inflaciones. La Argentina en todo este períodovivió esto. Hubo coaliciones inflacionarias que tendieron a luchar contra to-dos los esfuerzos estabilizadores y condenaron las estabilizaciones a deva-luaciones subsiguientes donde se licuaban pasivos, se producían enormesredistribuciones del ingreso y volvía a repetirse el fenómeno inflacionario.Esas situaciones, esos ciclos argentinos de inflación-devaluación tambiénestuvieron relacionados con lo que fue, especialmente desde la SegundaGuerra Mundial, un modelo llamado populista en el cual los gobiernos inter-vinieron los mercados creando mercados cautivos, rentas monopólicas, ren-tas económicas, cambiando los precios relativos y los derechos de propie-dad. Esto llevó a enormes enfrentamientos, además de notorias ineficienciasmicro y macroeconómicas, que debido a crisis de la balanza de pagos obliga-

ROBERTO CORTÉS CONDE 569

ron a planes de ajustes y estabilizaciones cuando la situación se volvía in-sostenible, y que provocaron tremendas reacciones al cambiar los preciosrelativos y llevar a la oposición a los sectores que habían sido beneficiadospor las primeras políticas. Esto hizo a la Argentina absolutamente ingober-nable y llevó a un deterioro creciente de la institucionalidad económica.

Lamentablemente, los esfuerzos de estabilización fracasaron. ¿Por qué?Porque había fuerzas subyacentes, coaliciones políticas que se opusieronsiempre a la disminución de la protección.

Esas coaliciones de intereses en los comienzos del peronismo unieron alos empresarios protegidos y a los sindicatos, e inclusive a algunos militaresque estaban a favor de la autarquía. Cuando se desataron las crisis de la ba-lanza de pagos esas coaliciones cambiaron, muchos empresarios depusieronlos sindicatos por los enormes costos de trabajo y porque había que estabili-zar. Pero a medida que la estabilización suponía tasas de interés positivas seoponían nuevamente convirtiéndose en las fuerzas que presionaron hacia lasdevaluaciones, los restantes cambios y transferencias de ingresos. Esa situa-ción llegó a lo que en Europa se conoció entre las guerras como una “guerrade agotamiento”. Esta pelea permanente por las rentas económicas ha sidouna de las características terribles de la Argentina de estos años.


INTRODUCCIÓN

Antes de comenzar quiero confesarles que mi relación con Roberto CortésConde tiene más de cuarenta años, y durante todo este tiempo hemos tenidouna gran estabilidad: él siempre habla antes que yo. Me dicen que, general-mente, esto se debe a razones de abecedario; pero en alguno de mis sueñoscreo que mi bonhomía me hace permitir que hablen primero los mayores,aunque esto tiene el problema de que él dice muchas de las cosas que yopensaba decir.

Desde luego quiero decir que suscribo todo lo que ha dicho Roberto Cor-tés Conde anteriormente y haré algunas reflexiones con respecto a estoscuarenta años de historia argentina.

CUARENTA AÑOS DE HISTORIA ARGENTINA

Empezaré por dividir en dos etapas este período. La primera, que va des-de 1963 y, por razones analíticas, finaliza en el año 1983. Roberto CortésConde ha dado un detalle bastante exhaustivo de los principales aconteci-mientos de esta etapa; yo mencionaré solamente dos. Primero, la existenciade lo que podríamos llamar la alternativa o alternancia cívico-militar. Esteperíodo ha estado signado por esta sucesión de gobiernos de carácter military de gobiernos de carácter civil con una característica en común: todos fra-casaron. Éste es un tema bastante interesante para la reflexión futura, ¿porqué regímenes de carácter distinto fracasan sistemáticamente como ocurrióen estos años de historia de la Argentina? La segunda, también ha sido refe-rida en la exposición de Roberto Cortés Conde, son los esfuerzos continuos ymalogrados de intentar integrar al peronismo y manejarse con éste dentrodel sistema político. Este intento fracasó y esta primera etapa que lleva casi

EZEQUIEL GALLO*

* Universidad Torcuato Di Tella.

dos décadas enteras culmina en forma muy dolorosa desde el año 1976 enadelante. En 1983 termina esa primera etapa y da lugar a la segunda quetiene como característica la estabilidad, por lo menos en una variable, que esla presencia del régimen democrático. Esto parecía crear finalmente una es-tabilidad que devolvería a la Argentina a sus épocas mejores, sin embargo,en determinado momento ésta se ve amenazada y con el riesgo de terminaren forma estruendosa –todos conocemos los acontecimientos que comenza-ron en el año 2001–.

Estamos viviendo esta etapa, y es difícil saber cuál será su final porqueprecisamente los acontecimientos que hemos vivido marcan continuamentela presencia de signos de interrogación que parecen acompañarnos, por lomenos, durante la vida de todos los que estamos aquí presentes.

Para marcar estas dificultades, tanto de análisis como de predicción, hedescubierto que la palabra que se usa para nuestro trabajo es “retrodicción”,así que por suerte estoy a salvo de tener que hacer predicciones. Una deesas dificultades es este fenómeno que hemos observado en los últimos días,por un lado este movimiento que se vivió hacia el final de la caída del gobier-no de De la Rúa y en los primeros momentos posteriores, signado por ese in-fantil y peligroso “que se vayan todos”, que culmina ahora en un momentoen el que estamos viendo la presencia sólida –Roberto Cortés Conde lo acabade mencionar como un peligro– de viejos aparatos políticos, y la presenciacentral que tienen gobiernos tanto nacionales como provinciales en las elec-ciones y en los cambios que puedan ocurrir. Entonces, el “que se vayan to-dos” parece que es reemplazado por el “que se queden más tiempo”. Sin em-bargo, la presencia en esta situación de la expresión “que se vayan todos”sigue estando en el horizonte y complica el análisis que tenemos que hacer.

Dentro de este tipo de situación que he descripto muy rápidamente, quie-ro hacer algunas reflexiones sobre las formas que creo pueden ser útiles pa-ra encarar la solución de estos problemas.

En primer lugar, creo que la Argentina necesita, no solamente en el cam-po político, institucional y económico, sino en muchos campos más de su vi-da, hacer una buena limpieza de palabras; es decir, poner realmente puntofinal a la utilización de palabras que suenan muy contundentes, que pareceque quieren decir mucho y finalmente, no sólo no dicen nada sino que ayu-dan a un pensamiento deficiente y distorsionado. Pongo algunos ejemplosrápidamente: “globalización”, “neoliberalismo”, “Nobel Stiglitz”, y ahora algu-nas expresiones como “burguesía nacional” cuando creía que ya no se utili-zarían más. Siempre me he preguntado si los dueños de Max & Spencer enGran Bretaña pertenecen a alguna “burguesía nacional” o a un “remanentearistocrático” que no habíamos descubierto hasta ahora. Creo que una defi-nición más precisa de estas palabras y saber qué estamos diciendo es unacondición sine qua non para intentar cualquier tipo de reforma en nuestrasdificultades.

El segundo problema es que creo que en la Argentina hemos cometidodos errores en forma permanente. Primero, la creencia de que hay una ciertaautomaticidad entre performance económica y performance política e institu-cional, o dicho de otra manera, que una buena performance económica lleva


necesariamente a solucionar el resto de los problemas que aquejan al país.Creer que la varita económica, de alguna manera, abría el camino a la solu-ción general de los problemas es una concepción errónea y como historiadorme gustaría recordar que el único proceso exitoso que realmente tuvo la Ar-gentina y que duró bastante tiempo, se inicia con la Constitución de 1853;es ésta la que da lugar a que se produzca ese proceso, no es al revés. Situareste problema institucional en el lugar que se merece creo que es un esfuer-zo muy importante. Desde luego, una Constitución valiosa es la que por lomenos en su núcleo básico recoge enseñanzas antiguas, que nos llevan, porejemplo, a la famosa expresión de David Hume en el siglo XVIII cuando enu-meraba como requisitos básicos del progreso de las naciones la estabilidadde la posesión, la transmisión por consentimiento y el cumplimiento de laspromesas. Si esto se mantiene creo que podemos entrar en un debate fructí-fero con respecto a la consolidación de nuestras instituciones; pero cierta-mente no será así, si lo que estamos buscando es elegir un tercer senadorcomo ocurrió en aquella oportunidad perdida en 1994.

Otro de los errores argentinos es que así como hemos puesto esperanzasen la automaticidad económica, política e institucional y social, también he-mos creído que resolviendo el problema electoral solucionábamos los demásproblemas institucionales. Éste es un error de visión que viene desde muyatrás. Diría que ese instrumento magnífico que fue la Ley Sáenz Peña y querealmente dio respuestas en su momento al problema de participación polí-tica y electoral, falló en no estar acompañado por otro tipo de reformas. Pon-go por ejemplo el hecho de que ya en aquel momento la Argentina tenía pro-blemas con el enorme grado de centralización al que había llegado sugobierno y con las deficiencias que surgían de una estructura federal no muybien diseñada, problema que entre paréntesis seguimos teniendo hoy en día.

CONSIDERACIONES FINALES

Creo que si vemos estos dos problemas, tanto el económico como el de laparticipación electoral, como parte y no como avenidas centrales de los pro-blemas que tenemos, es muy posible que lleguemos a establecer por lo me-nos un diálogo más fructífero del que hemos tenido hasta ahora, a pesar delesfuerzo de instituciones como FIEL.

EZEQUIEL GALLO 573

Moderador: ¿Existe relación entre la lucha por la distribución del ingresoentre sectores económicos y la vigencia del peronismo?

Roberto Cortés Conde: Creo que sí. El peronismo produjo cambios pro-fundos en la economía y en la sociedad argentina por distintos mecanismos:no sólo por protección de las tarifas sino a través de profundas transferen-cias de ingresos.

Por un lado, la política de financiamiento de los objetivos del gobierno serealizó por medio de redescuentos del Banco Central y la nacionalización detodos los depósitos. Se fijó una tasa de interés que se mantuvo entre el 5 y 6por ciento con inflaciones de alrededor del 25 por ciento, y en consecuencialos depositantes fueron los grandes contribuyentes a los proyectos que se fi-nanciaron por medio de redescuentos del Banco Central que se concedieronal Banco Nación y Banco de Crédito Industrial y por esa vía al IAPI que fun-cionó como una tesorería, una caja negra. El IAPI no fue sólo el ente queconcentró el comercio exterior sino el que financió todos los proyectos del go-bierno. Pero, sin duda, los depositantes fueron los grandes perdedores en es-ta distribución del ingreso.

En cambio los empresarios industriales que recibieron estos créditossubsidiados para la formación de capital, y que sin esos créditos probable-mente hubieran sido tremendamente ineficientes y no hubieran podido sos-tenerse en una situación donde funcionara el mercado, son los que estuvie-ron muy a favor de mantenerse en estas situaciones. Veremos en los añossiguientes que la tasa de inversión estuvo muy vinculada a la tasa negativade interés; es decir, a los subsidios que el Estado otorgaba, y de esta formase estableció un modelo en el que un grupo recibió grandes favores. Estegrupo estará muy interesado en mantener esta situación, lo hace dentro delperonismo y lo seguirá haciendo después, aún hoy; pero esa enorme coali-ción de intereses en principio organizada por los peronistas luego provocó elproblema de los tipos de cambio múltiples que significaron una pérdida muyimportante para las exportaciones y que financiaron las importaciones a untipo de cambio distinto.


De esta forma hubo algunos sectores que fueron perjudicados y otros quefueron beneficiados, estos últimos formaron coaliciones dentro de lo que fueoriginalmente el peronismo. Esta coalición persistió más allá del peronismo yno estuvo necesariamente siempre vinculada a éste; pero persistió y creo quetodavía existe. Es una coalición a la que llamo inflacionaria, que busca mante-ner sus inversiones con subsidios del Estado. Por supuesto, esto era muy ine-ficiente ya que el negocio no dependía de las demandas en el mercado y de loscostos sino del acceso al crédito subsidiado. Eso es lo que creó una costumbremuy grande en la Argentina.

Moderador: Ezequiel Gallo, usted se refirió a este nuevo fenómeno del“que se vayan todos” a “que se queden más tiempo”, ¿tiene alguna explica-ción al respecto?

Ezequiel Gallo: No. Creo que es producto en realidad de la inmadurez ylo que caractericé como infantilismo que tuvo el “que se vayan todos” que hi-zo que en determinado momento se produjera un vacío inesperado que luegofue por supuesto ocupado, de manera bastante esperable por los que ya es-taban, que eran los únicos que tenían las herramientas necesarias para ha-cerlo. Creo que ese fenómeno en este último turno electoral que hemos teni-do ha demostrado la fortaleza de las viejas estructuras políticas en laArgentina. He dicho que de alguna manera quedan todavía algunos ingre-dientes menos infantiles de aquel “que se vayan todos” que serían los que es-tarían empujando hacia una apertura del sistema político que ofrezca nue-vas alternativas. Pero creo, a pesar de su muy simpático y optimista pedidode que hablemos del futuro, que sería irresponsable en estos momentosaventurarme a lo que pueda pasar. De alguna manera me parece que, sobretodo en la parte final de mi exposición, he expresado más una esperanza queun convencimiento de que ésa vaya a ser la realidad.

Moderador: Roberto Cortés Conde, hay varias preguntas sobre las doscuestiones que señaló para la estabilidad del sistema: la sucesión pacífica yla alternancia. Por las cuestiones que ustedes han comentado aquí, este úl-timo punto parece hoy cuestionado. Con todo este auge del clientelismo,ahora vinculado a los planes sociales y la pobreza, y con estos aparatos he-gemónicos que siguen existiendo, ¿es posible esa alternancia?

Roberto Cortés Conde: Una de las preocupaciones más grandes desde elpunto de vista político es el fenómeno que comienza a aparecer en el año2001. Siempre había pensado que si a alguien le convenía que el gobierno deDe la Rúa continuara hasta el final era al Partido Justacialista porque eraobvio que era el que iba a triunfar, pero no advertí que en realidad lo que sehabía descubierto es que para ganar las elecciones había que estar en el Go-bierno Nacional.

El gobernador de la provincia de Buenos Aires enfrentado a Menem nopudo ganar la presidencia en 1999, manteniendo esa maldición acerca deque ningún gobernador de la provincia de Buenos Aires puede ganar. Pero el


gobernador de la provincia de Buenos Aires desde el poder Ejecutivo Nacio-nal pudo hacer de “keen maker” y dejar ganar a un gobernador de una pe-queña provincia que jamás hubiera ganado si no tenía el apoyo nacional y elde la provincia de Buenos Aires. Entonces lo que vimos en las últimas elec-ciones es bastante preocupante y nos retrotrae a lo que llama Botana el or-den conservador.

En este sentido, la provincia de Buenos Aires es un fenómeno muy curio-so porque tiene estructuras muy distintas; pero en definitiva en términoselectorales depende del cordón del conurbano. Y en ese cordón del conurba-no se da un fenómeno muy similar al que se observa en las provincias másatrasadas del país: fenómenos de clientelismo y de fuerte caudillismo dondeel que puede llevar el aparato puede llevar los votos.

Si este fenómeno está ocurriendo es algo muy preocupante porque puedeprovocar la tentación de utilizar toda esa estructura para cerrarle la posibili-dad a cualquier otro contendiente. En este sentido comenté en una entrevis-ta que concedí al diario Clarín después de la elecciones, que el fenómeno deque las provincias en donde los candidatos que habían sido gobernadoreshabían ganado por más del 70 por ciento, refleja un estilo político muy espe-cial donde ellos tienen el control total; porque salvo en los países de la órbitasoviética nadie gana por el 80 por ciento en una sociedad abierta donde to-dos pueden competir. Si vamos entonces a una situación de competenciamuy limitada, volvemos a los problemas que teníamos en la Argentina. Ojaláeso no suceda, no está dicho; pero hay algunos signos por lo menos preocu-pantes.

Moderador: En ese mismo sentido, ¿cuáles son las posibilidades de quenuevas fuerzas políticas puedan ser más que un testimonio?

Ezequiel Gallo: Veo alguna posibilidad. Aquí hay una cuestión personal,soy un poco cabalista y tengo miedo de arruinar a mi candidato con un pro-nóstico favorable. Veo alguna posibilidad, aunque creo que ésta se detuvo unpoco porque el hecho de que las elecciones siguientes a la presidencial fue-ran tan próximas a ésta, no permitió que se expresara con mayor claridad ycon mayor certeza.

Así que creo que hay posibilidad si las cosas se hacen bien, esto es im-portante tenerlo en cuenta, ya que en toda esta historia no demasiado ale-gre que hemos tenido, la incompetencia criolla ha jugado su papel, así quees bueno no olvidar estos factores que suelen ser importantes.

Creo que realmente hay un factor muy importante que es muy difícil dedefinir, de tipo cultural diría, que está detrás de nuestros problemas. Uno, esel problema de la alternancia. Recordemos que la alternancia es un muy vie-jo problema argentino que estaba presente aun en la épocas mejores. Sim-plemente como un ejemplo quiero señalar que hoy me parece que a todosnos suena ridículo que se hayan hecho esfuerzos para vetar la candidaturade Marcelo De Alvear, como si esto hubiera significado un peligro tremendopara nuestras instituciones; tenemos ese síndrome desde hace bastantetiempo.


Otro aspecto que quiero señalar como una manera de adelantarme a laspreguntas sobre el futuro, es que en este tipo de casos los factores no queri-dos juegan un papel importante. A quienes les gusten las lecturas históricasles recomiendo un libro que acaba de salir, que se llama Los treinta días deHitler y es interesante leerlo para observar la cantidad de factores impensa-dos, casuales, que llevaron a una cancillería a producir lo que produjo en elmundo.

Roberto Cortés Conde: Creo que lo que dice Ezequiel Gallo es básico, es de-cir, que algunas expectativas que se tuvieron en el momento de la elección pre-sidencial parecen haberse diluido en las elecciones siguientes; pero aquí hayun fenómeno que tiene que ver con la cercanía y el efecto de arrastre que tieneel triunfo electoral en las elecciones presidenciales. De todos modos hay algoque debemos tener en cuenta: el sistema de partidos políticos en la Argentinaes un sistema con barrera de entrada a los mercados, es un mercado restringi-do que premia y privilegia a los que están adentro, entonces empezar a jugarafuera tiene un costo tremendo, y lo que hemos visto es que los sectores quetienen intereses vinculados a este sistema tienen una fuerza tremenda paraevitar que se realice cualquier modificación.

¿Qué sucedió con Perón en 1946? ¿Por qué el éxito de Perón? Había parti-dos tradicionales muy importantes: los conservadores, los partidos demócra-tas nacionales, los radicales, los socialistas; y de golpe aparece Perón con unpartido nuevo laborista. ¿Cómo puede ganarle a todos los partidos tradiciona-les? Perón, además de su carisma, tiene algo muy importante relacionado conla organización del país: las delegaciones de la Secretaría de Trabajo y Previ-sión, las delegaciones regionales. Ustedes saben que en la política norteame-ricana, generalmente el chairman de un partido político se organiza sólo comocomité para las elecciones; en general, lo nombraban presidente de correosporque el correo era la única estructura federal que posee lugares en todoslos distritos. En Trabajo y Previsión entonces le dieron esa posibilidad.

¿Cómo rehacer ahora esas estructuras en medio de un problema muycomplicado que está cambiando en la Argentina? Ya no son los sindicatos, co-mo vemos, la columna vertebral del peronismo. ¿Por qué? Porque hubo tam-bién cambios en la sociedad en cuanto a que los obreros industriales pesanmuchísimo menos, la cantidad de ocupados en la manufactura declinó mu-chísimo y aumentó en los servicios, sobre todo, en los servicios que son ocu-paciones algo marginales de gente que entra por el lado del clientelismo. En-tonces, todas estas estructuras que pueden ser creadas, inclusive la de lospiqueteros, son fenómenos curiosos, nuevos y, por supuesto, preocupantes.

Moderador: La estrategia que sigue el Presidente Kirchner para recons-truir el poder tras haber ganado con pocos votos ¿será beneficiosa o genera-rá más costos que beneficios para la sociedad?

Ezequiel Gallo: Mi opinión personal es que no es favorable. Creo queagregarle conflictos a un país que ya tiene tantos para la construcción de unmovimiento no ayuda al futuro.


Pero, desde luego no soy político, así que a lo mejor estoy totalmenteequivocado y ayuda a ese fin. Ahora, creo que aquí es importante distinguirsi eso ayuda al fin de construir un movimiento político que permita equili-brar un origen de alguna manera minoritario o si el hecho de que tenga éxitoayuda al país. No sé acerca de la primera cuestión; pero de la segunda, a míme parece que no.

Roberto Cortés Conde: Creo que la cuestión es bastante compleja porqueademás de tener una vocación de poder justificable, lo que se ha visto en es-tos meses es que el presidente tiene un problema. Por un lado, necesita la es-tructura del Partido Justicialista, está ganando en lugares donde el PartidoJusticialista tiene estructuras muy importantes: la provincia de Buenos Ai-res, la provincia de Santa Fe, Córdoba, etc.; pero en realidad, lograr un poderpersonal –lo que se llamó “transversalidad”– más allá del Partido Justicialis-ta ha sido ganar en la ciudad de Buenos Aires que siempre se comportó enforma distinta al resto del país. Así que no sé cómo en el futuro próximo, elpresidente podrá conjugar estas dos cuestiones porque ha querido quedarsecon las dos situaciones, y parece legítimo: no se aleja demasiado de los jefesregionales porque las alianzas establecidas con ellos son muy importantes;pero al mismo tiempo quiere aislarse un poco de ellos para tener su propiabase de apoyo.

Eso será bastante complicado, aunque no me preocupa demasiado; perodesde el punto de vista del país lo único que sí es importante y que tiene quever con lo que mencioné sobre el fenómeno peronista, es el hecho de que hayuna cierta cultura, un cierto estilo del peronismo de excederse en el poder.Daba la impresión de que a los peronistas no se los sacaba sino por la fuerzaya que tenían tal tentación de quedarse que insistían más allá de lo que ins-titucionalmente correspondía. Ése fue el problema de Perón y el problemacon Menem; afortunadamente, Menem finalmente accedió cuando le restaronapoyo y no intentó su tercera reelección.

A mí me hubiera gustado que un presidente como De la Rúa hubiera te-nido un ejercicio mayor del poder, pero los radicales tienen muchos defectos,aunque no ése, se van en general antes; en cambio los peronistas tienen eldefecto de querer quedarse en el poder, y la sociedad tiene esa preocupación.Entonces, por un lado, la actitud del presidente me parece legítima, pero sino cruza a ese lugar.

Moderador: Desde el punto de vista político, ¿qué grado de probabilidadle dan a una completa reestatización de los servicios públicos?

Ezequiel Gallo: Creo que una completa reestatización en este país esimposible. En realidad, los fenómenos de nacionalizaciones se dieron enservicios públicos en la época del primer gobierno de Perón en un país quetenía otras condiciones económicas y significaron un costo muy grande. Lagente cree que eso se financió con las reservas de oro, pero en realidad sehizo en gran medida con emisión, con redescuentos del Banco Central; lasreservas se habían comprado emitiendo para pagar a los exportadores ya


en el período anterior, pero después se reemplazaron reservas por títulosdel gobierno.

Pero el fenómeno más serio que está pasando en el país es que lo que estásucediendo con las tarifas es lo que ocurría cuando las empresas eran estata-les: para evitar el alto costo de vida las empresas mantenían bajas las tarifas yel Estado emitía. Creo que lo que sucederá es que el Estado de algún modocompensará más adelante con emisión este problema y será el fenómeno de laArgentina de siempre. Pero no se me ocurre una completa reestatización.

Roberto Cortés Conde: Quisiera simplemente agregar algo. Estoy deacuerdo con que el costo sería enorme, y que sería realmente un retroceso;pero me parece que la pregunta es si a pesar de eso, si teniendo en cuentaesos factores y esas consecuencias hay alguna posibilidad de que ocurra. Engeneral, tenemos una cierta tendencia, y hemos sido educados a votar por laracionalidad, pero con la vejez empezamos a tener algunas dudas con res-pecto a eso, y me preocupa que muchas veces hayamos asistido al hecho deque el uso abusivo de las palabras puede llevar a situaciones inesperadas,irracionales y que tienen consecuencias muy negativas. Me parece que aquídescansa una pregunta que es difícil hacerse porque tiene su lado doloroso yes cuánto les importa a los argentinos el progreso, porque me parece que larespuesta está muy ligada a esta preocupación inicial. Y a este respecto ten-go a veces muchas dudas.

Moderador: ¿Cómo influye el contexto internacional en todo lo que nosocurrió? ¿Nos limita o no en lo que nos puede suceder?

Roberto Cortés Conde: Creo que hay que tomar en cuenta que la Argenti-na está volviendo a ser excéntrica, como lo fue durante muchos años desde laSegunda Guerra Mundial. Excéntrica en el doble sentido de la palabra: ale-jándose del mundo y haciendo cosas que en general no se hacen; es decir, es-te estilo nuestro no es lo que la gente normalmente espera. Pero no podemosir por el mundo diciéndole a nuestros acreedores que por confiar en nosotrosy prestarnos son unos idiotas; eso me recuerda a Groucho Marx que decía:“Yo no estaría afiliado a un club que me admita como socio”. Son cosas que lagente no entiende y creo que eso nos vuelve a una especie de autismo.

Resulta que en el mundo las cosas se hacen de otro modo. Creo que eneste momento al mundo la Argentina no le interesa y que nos quedamos eneste pedacito, que es el último aeropuerto antes del polo sur, mirando cómosubsistimos. Creo que terminó la cultura cosmopolita que había sido la denuestros abuelos y nuestros padres.

Moderador: El hecho de que al mundo no le importe la Argentina ¿permi-te que la Argentina pueda hacer cualquier cosa?

Roberto Cortés Conde: No, pero la Argentina tiene y tuvo siempre unagran capacidad de independencia que no siempre la benefició. Por ejemplo,las colonias y los dominios británicos tuvieron limitaciones institucionales


mucho más grandes, a nadie se le hubiera ocurrido la reforma del BancoCentral de 1946 en Australia o en Nueva Zelanda. Entonces me parece quela Argentina tiene una gran autonomía, pero eso no la ha ayudado nada. No-sotros desde la Segunda Guerra quisimos aislarnos de los shocks externosdesfavorables y lo hicimos muy bien, pero nos aislamos también de losshocks externos favorables; entre 1950 y 1973, el mundo tuvo un crecimien-to enorme y la Argentina no, ¿qué ocurre ahora? Estamos teniendo una si-tuación internacional económicamente favorable: tasas de interés bajas, undólar devaluado, unos precios internacionales para las commodities brutalesy no los aprovechamos porque no arreglamos otro tipo de cuestiones. Creoque la Argentina, de todos modos, tiene una gran capacidad de mantenerseautónoma dentro de una situación de creciente pobreza.

Ezequiel Gallo: Creo que este tema también está muy ligado a la preocupa-ción con respecto al progreso, si esto nos interesa deberíamos estar inmersosen el mundo como solíamos estar bastante tiempo atrás. Uno se puede aislarsiendo pobre, y hay muchos ejemplos en el mundo sobre esto; pero si se tieneotro tipo de expectativas creo que la respuesta es diferente.

Quisiera hacer rápidamente dos observaciones sobre el problema social yseñalar dos cambios que me parecen importantes que ha sufrido la sociedadargentina en estos últimos tiempos. El primero es el que se mencionó recién,que una de las fortalezas de la sociedad argentina era su cosmopolitismo ysu apertura al mundo en todos los sentidos, incluso el de recibir de esemundo una cantidad de cosas y de entregarle otras. El segundo es que, liga-do al cosmopolitismo y a factores concurrentes, la sociedad argentina se ca-racterizó durante muchísimo tiempo por tener una tasa extremadamente al-ta de movilidad social que permitió que sus habitantes pudieran aspirar aposiciones mejores. En realidad, si uno hace un análisis de los descendien-tes de aquella inmigración que llegó a fines del siglo XIX y comienzos del XX,encontrará que la gran mayoría de ellos pertenecen a familias que han as-cendido socialmente. Sigue habiendo algo de esto, la diferencia es que si unomira el censo de 1914 y estudia las ocupaciones y las profesiones de quienesascendieron encontrará pocos empleados públicos en esta historia, y creoque ahora esa lista se ha agrandado bastante.

Moderador: Roberto Cortés Conde, este nuevo fenómeno de la poblada or-ganizada ¿qué significa desde el punto de vista del análisis histórico? ¿Essimplemente la excepción de una regla? ¿Es un fenómeno nuevo que vamosa tener que analizar con una categoría histórica particular?

Roberto Cortés Conde: Realmente no tengo una respuesta, trataré de en-sayar una. Primero me resulta muy difícil en los otros países de América lati-na, aunque creo que en el caso de Bolivia no es simplemente una explosiónespontánea de grupos en situaciones de miseria. Creo también que la menorpresencia de los militares en la política latinoamericana abre la posibilidad anuevas formas de tratar de resolver los problemas cuando se quiere romperla continuidad constitucional.


En el caso argentino a mí me parece que tiene mucho que ver con estaforma de hacer política en la cual ya no son los sindicatos la base de un par-tido político como fue el peronista o los comités en el caso de los radicales;sino que son distintos centros, intendentes, etc., que manejan un clientelis-mo en relación con determinado tipo de programas y de favores, y que sonlos que tienen la capacidad de movilizar. Entonces entra en la política la ca-pacidad de llevar a la gente a determinado tipo de manifestaciones y a movi-lizarla, y que algunos de los sectores de la política han aprendido muy bieny lo han hecho con gran capacidad de organización.

El tema es que creo que hay una tradición política latinoamericana encuanto a la enorme falta de respeto a los gobiernos constitucionales que, adiferencia de los parlamentarios, al perder la mayoría parlamentaria pierdenun voto de confianza y hay un sistema por el cual deben continuar los cua-tro años, aunque las encuestas digan que no tienen ningún tipo de apoyo.Ustedes recordarán que el Presidente Clinton en el primer mandato perdió laprimera elección y tenía muy bajo apoyo; y fue después una de las personasque tuvo más éxito. Eso es básico al régimen constitucional presidencialista.

Pero hay un problema en nuestra cultura que hace que la gente justifiquea un gobierno de acuerdo con la última encuesta que tiene, y parece que sino se logra un nivel determinado tiene necesariamente que irse, lo que esabsolutamente absurdo y hace un sistema totalmente inestable; pero esa si-tuación le da ventaja a muchos que juegan con eso.

Ezequiel Gallo: Quiero simplemente agregar, en primer lugar como histo-riador, que tengo experiencias pasadas de pobladas y que eran fenómenosque se llaman habitualmente de antiguo régimen; pero cuando usted le agre-ga “organizadas” eso implica ya un fenómeno nuevo.

Me parece que esto es un fenómeno contemporáneo y diría, en esto pue-do equivocarme, que el caso argentino es distinto de lo que ocurrió en Boli-via y en Ecuador, por más que haya ingredientes parecidos. De alguna ma-nera entre los viejos levantamientos populares del antiguo régimen y lo quepasa en la Argentina, ubicaría a estos últimos en el medio.


PANEL II

Economía e instituciones en la visión de ex economistas de FIEL

Etchegoyen: [en la terapia psicoanalítica] “Las interpre-taciones tienen que ser puntuales. Freud dijo alguna vez:‘todos somos hijos de Adán y Eva, pero esto es irrelevanteen un juicio sucesorio’” (Stitzman, J. H.: Conversaciones conR. Horacio Etchegoyen, Amorrortu editores, 1998).

INTRODUCCIÓN

Los cuarenta primeros años de la Fundación de Investigaciones Económi-cas Latinoamericanas (FIEL), institución en la cual durante su primera déca-da de existencia tuve el gusto y el honor de trabajar (según describí en dePablo, 1995), sugieren una reflexión sobre el valor de los trabajos que reali-za este tipo de entidades.

Estoy en particular situación para referirme a este tema, en mi condiciónde intenso usuario del análisis económico durante más de tres décadas, tes-tigo cotidiano de la política económica argentina durante igual período, y en-tusiasta lector y sintetizador de biografías de economistas.

Quien desee atacar con éxito los problemas económicos que tienen loshabitantes de un país, mejor que conozca las ventajas y los inconvenientesde la división del trabajo, la idea subyacente en la frontera de posibilidadesde producción, el principio de los rendimientos marginales decrecientes, ladiferencia entre riesgo e incertidumbre, el hecho de que –desde el punto devista de la decisión– los bienes se conectan entre sí por relaciones de susti-tución y complementariedad, etc.

Estos grandes principios son importantísimos porque a pesar de su apa-rente sencillez, se aplican a una increíble cantidad de situaciones superfi-cialmente diferentes. Siempre me maravilló que el principio de la división del

JUAN CARLOS DE PABLO*

EL VALOR DE LOS CONOCIMIENTOSESPECÍFICOS

* Titular de DEPABLOCONSULT, profesor en las Universidades de San Andrés ydel CEMA.

trabajo, que Adam Smith ejemplificó con la fabricación de alfileres, se aplicasin modificaciones a la producción de aviones, computadoras y otros bienesinimaginados en la época de don Adam; de la misma manera la idea quesubyace en la frontera de posibilidades, se puede aplicar a la producción dedos bienes, la distribución de recursos entre dos provincias, dos generacio-nes, la relación entre el ocio y el trabajo, etc.

Ahora bien, sólo con grandes principios como los mencionados, la acciónpráctica no llega muy lejos (la relación entre los grandes principios y las ac-ciones concretas no es cualquiera, pero tampoco es única ni mucho menos).Para servir de guía para la decisión resulta necesario darle contenido concre-to a esos principios, a la luz de las circunstancias. Éste es el valor de los co-nocimientos específicos.

Ejemplos: el trabajo del ministro de Economía de un país pasa por asig-nar prioridades en el gasto público, fijar criterios en materia de política co-mercial, establecer el marco dentro del cual se va a plantear la política mo-netaria, etc. Para esto se necesita saber mucho más que la aplicación a lascuentas públicas del famoso ejemplo de “cañones o mantequilla” de los Prin-cipios de economía de Paul Anthony Samuelson, el teorema de la ventajacomparativa de David Ricardo, y las diferentes versiones de la ecuación bási-ca de la teoría cuantitativa del dinero.

Esto es así, aun dejando de lado consideraciones “extraeconómicas”, na-da despreciables en la práctica. Porque en los hechos, además de todo lo an-terior, un ministro de Economía tiene que dedicar parte de sus energías afrenar las presiones para modificar la política económica, en favor de deter-minados sectores o regiones. El punto que enfatizo en estas líneas es que,aun en un mundo gobernado por sabelotodos, poderosísimos, exclusivamen-te guiados por la búsqueda del bien común, la acción concreta exitosa nopuede basarse exclusivamente en principios generales.

En las líneas que siguen le presto atención, en primer lugar, a los dife-rentes tipos de conocimientos específicos; luego a los ámbitos en los cualesse han desarrollado hasta ahora; para terminar con una reflexión sobre elstatus que adquieren dentro del gremio de los economistas, quienes dedicansu vida profesional al desarrollo de conocimientos específicos.

1. Tipos de conocimientos específicos

Hay, por lo menos, tres tipos diferentes de conocimientos específicos. Es-tán, por una parte, los principios “no tan generales”; por la otra, la estima-ción cuantitativa del efecto de los principios, que el análisis teórico sólo pue-de determinar de manera cualitativa; y un tercer tipo, que surge delseguimiento de cuestiones importantes a lo largo del tiempo.

1.1. Principios “no tan generales”

En microeconomía, es difícil hablar sin estar familiarizado con el diagra-ma que muestra las curvas de oferta y demanda, muy popular desde Alfred


Marshall para acá. Pero también es difícil avanzar sin prestarle atención a lateoría de los juegos, para entender el funcionamiento de los mercados oligo-pólicos, a las asimetrías informáticas de compradores y vendedores, que en2001 le posibilitaron a George Arthur Akerlof, a Joseph Eugene Stiglitz y aAndrew Michael Spence, obtener el Nobel en economía, a las relaciones entreel principal y el agente, para entender la toma de decisiones en organizacio-nes, etc.

La teoría de la política económica arrancó con el esfuerzo de Jan Tinber-gen, que enseñó que en un mundo de certeza, si un gobierno pretende alcan-zar tres objetivos independientes, mejor que tenga a mano tres instrumentosindependientes, o que si sólo tiene disponibles dos instrumentos, mejor queapenas persiga dos objetivos. Pero también en este ámbito sería difícil avan-zar sin prestarle atención al principio de la clasificación efectiva de los merca-dos, de Robert Mundell, a la cuestión de las reglas versus discrecionalidad, ala cuestión de la inconsistencia temporal, al principio del segundo mejor, deRichard George Lipsey y Kelvin John Lancaster, etc.

En comercio internacional Ricardo, como Eli Filip Heckscher y Bertil Gott-hard Ohlin, enseñaron cosas muy importantes, pero también lo hicieron Ja-cob Viner, cuando en los procesos de integración diferenció entre creación ydesvío de comercio, Max Corden y Bela Balassa, al distinguir entre protecciónnominal y protección efectiva, etc.

¿Y la Argentina? En orden cronológico cabe consignar el crawling peg, esdecir, el tipo de cambio cuyo valor nominal “frecuentemente” se modifica enfunción de la diferencia entre los precios internos y los internacionales, in-ventado por el equipo económico del Presidente Arturo Umberto Illía en1964; el efecto Olivera-Tanzi, como la literatura especializada denomina a lareducción del valor real de los ingresos públicos, cuando por efecto de la in-flación ese valor real disminuye, porque hay un lapso entre el momento enque se devengan los impuestos, y el momento en que se los paga; la circularBCRA 1.050, que transformó la tasa de interés en un índice, posibilitando in-dexar por tasa de interés operaciones hipotecarias; y la tabla de desagio,concebida por Daniel Heymann, como parte del Plan Austral, para replantearen condiciones de estabilidad de precios, operaciones que habían sido pacta-das en términos nominales, incluyendo una tasa de inflación cercana al 1por ciento por día.

1.2. Estimación empírica de principios

Un segundo tipo de conocimientos específicos tiene que ver con la esti-mación cuantitativa de fenómenos, que el análisis económico en el mejor delos casos determina a nivel cualitativo.

Cuando a comienzos del siglo XIX Thomas Robert Malthus afirmó quemientras la población crecía según los términos de una progresión geométri-ca, los alimentos lo hacían según los términos de una progresión aritmética,no estaba ilustrando un principio matemático, sino que estaba planteandouna cuestión que, de haber sido cierta durante un período prolongado, lehubiera planteado gravísimos problemas a la humanidad.

JUAN CARLOS DE PABLO 587

Leontief no descubrió el análisis de insumo-producto. “Desde el punto devista conceptual, la idea está en François Quesnay, Karl Heinrich Marx y Ma-rie Esprit León Walras, y desde el punto de vista algebraico está en R. Remaky H. E. Bray. El descubrimiento fundamental que distingue a Leontief es quemostró que se podía calcular y utilizar la herramienta, para responder pre-guntas prácticas” (Dorfman, 1973). “La parte más importante, pero también elpaso que más recursos demanda, para implementar un sistema empírico deinsumo-producto, es la determinación del valor de los cientos y aun miles decoeficientes estructurales”, afirmó en su conferencia Nobel (Leontief, 1974).

¿Y la Argentina? Como antes, en orden cronológico cabe consignar la es-timación que Julio Berlinski realizó en 1977 sobre el nivel y la estructura dela protección efectiva; la estimación que Adrián Guissarri realizó en 1989 so-bre el tamaño de la economía informal; y el trabajo que Juan José Llach ySilvia Montoya realizaron en 1999, distribuyendo por quintiles los ingresos ylos gastos públicos, en el que concluyeron que buena parte del aumento dela desigualdad de la distribución personal del ingreso antes de los impues-tos, verificada durante la década de 1990, desaparece cuando se tienen encuenta los efectos redistributivos de la política fiscal. Además de los trabajosde FIEL, como el publicado en 1976 sobre empresas públicas, en 1985 sobregasto público, en 1987 sobre el fracaso del estatismo, en 1988 sobre regula-ciones y estancamiento, en 1989 sobre los costos del Estado regulador, en1991 sobre el sistema de obras sociales y en 2000 sobre la economía oculta.

1.3. Seguimiento de cuestiones

Por último, pero no por ello menos importante, debe destacarse el esfuer-zo en pos de sistematizar, y explicar claramente, los frecuentes cambios quese producen en las diferentes políticas.

Menos mal que Juan Luis Bour se toma el trabajo de analizar –y expli-car– los principales proyectos de ley, o decretos, en materia laboral, comosupongo que ocurre lo mismo con las comunicaciones del Banco Central, lasresoluciones de la Administración Federal de Ingresos Públicos, o la legisla-ción en materia de política comercial internacional.

Esta importante tarea no consiste en descubrir algún principio, puedeconsistir en estimar cuantitativamente algún efecto buscado –o que se quiereevitar–, las más de las veces consiste en relacionar la novedad con lo queexiste, y es particularmente útil cuando la legislación está escrita en “chinobásico”, que sólo los entendidos pueden comprender.

2. ¿Cómo y dónde se generaron?

¿Cómo y dónde se generaron los principios generales; cómo y dónde losconocimientos específicos?

En general, los principios generales son subproductos de reflexiones sis-témicas, mientras que –también en general– los conocimientos específicossurgieron de esfuerzos dirigidos a la solución de algún problema concreto.


El principio de la división del trabajo, como el de la mano invisible, sur-gieron de la reflexión que Smith realizó sobre el sistema económico enton-ces vigente, y el que pensaba que más le convenía a su país. Uno no se ima-gina al viejo Adam “descubriendo” los referidos principios, a propósito dealguna preocupación concreta, sino más bien “emergiendo” de sus reflexio-nes de varias décadas, acerca de cómo funcionaba la realidad, y cómo po-dría llegar a funcionar si se llevaban a la práctica las implicancias de los re-feridos principios.

Un importante contraejemplo de esto es el principio de las ventajas com-parativas, subproducto de los debates que en 1815 se plantearon en Ingla-terra sobre el mantenimiento, o la derogación, del cuerpo legislativo deno-minado “Leyes de Granos”. Ricardo escribió Principios de economía ytributación, que publicó en 1817, a instancias de James Mill, padre de JohnStuart, por lo cual del planteo de un debate específico surgió una “teoría ge-neral” (proceso exquisitamente descripto en Dorfman [1989]. Ruffin [2002],examinó “con lupa” el proceso a través del cual Ricardo descubrió el princi-pio de la ventaja comparativa). Pero como digo, ésta parece ser la excepciónque confirma la regla.

A propósito, en las épocas en que se gestó buena parte de los principioseconómicos generales, quienes lo hicieron no solamente no vivían de la eco-nomía, sino que “ponían recursos” en ella. Smith fue profesor, tutor y encar-gado de Aduanas; Ricardo intermediario bursátil y terrateniente; Malthus,cura; Marx, periodista, agitador profesional y organizador de asociacionespolíticas y revolucionarias; etc. Alfred Marshall fue, probablemente, el primerprofesor a tiempo completo (en Cambridge, Inglaterra), aunque muy involu-crado con el análisis de las cuestiones prácticas de su época.

Por su parte, los conocimientos específicos surgieron de la aplicaciónconcreta, de recursos humanos y materiales, al enfrentar un problema. ¿Hu-biéramos tenido el debate entre bullonistas y antibullonistas, si en 1797 elBanco de Inglaterra no hubiera suspendido la convertibilidad de la libra; hu-biéramos tenido el debate entre la currency school y la banking school, sin ladeflación posterior a la finalización de las guerras napoleónicas; hubiéramostenido La teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, de John May-nard Keynes, sin la Gran Depresión de la década de 1930; hubiéramos teni-do los modelos de dinero pasivo, de Julio Hipólito Guillermo Olivera, sin elfogonazo inflacionario de 1959; hubiéramos tenido las explicaciones de Car-los Federico Díaz Alejandro y Miguel Sidrauski, sobre por qué en la Argenti-na una devaluación genera recesión, sin las fuertes modificaciones cambia-rias de 1959 y 1962; hubiéramos tenido los aportes de los ingenierosfranceses, si en otras manos hubieran estado el diseño y la financiación delos canales, los puentes, los ferrocarriles y la energía eléctrica, de ese país?La lista es interminable.

De manera que en el desafío que plantea un hecho que alguien calificó co-mo problema, está el origen de buena parte de los referidos conocimientosespecíficos. Una nueva aplicación del principio de “desafío y respuesta” deArnold Toynbee. Quien quiera buscar un tema de economía aplicada al cualdedicar sus esfuerzos, lo mejor que puede hacer es “caminar por la calle,


apreciando lo que ve”. Claro que sin talento uno puede caminar, caminar ycaminar, y no dar con ninguna cuestión interesante; pero la experiencia in-dica que es más bien pobre el aporte de quien, para inspirarse, reclina el si-llón de su escritorio y mira el cielo raso de su oficina.

¿En qué tipo de instituciones fueron “incubados” los conocimientos espe-cíficos? Depende de los países... y de las épocas.

En la administración pública, en Francia, donde la “tradición econo-inge-nieril se destacó en los trabajos de Jules Dupuit, y antes en los de Achille Ni-colas Isnard y Charles Minard” (Ekelund y Hébert, 2002). “León ClementColson y Emile Cheysson fueron hombres eminentes. Si hubiera que utilizarel término escuela en un sentido diferente al utilizado en esta obra, cierta-mente se aplicaría a los brillantes ingenieros franceses que trabajaron en elsector público” (Schumpeter, 1954). Más modernamente, cabría tambiénmencionar a Maurice Allais y a Marcel Paul Boiteaux. Tal como era de espe-rar, los principales aportes se dieron aquí en el plano de la microeconomía.

En la Tesorería, en Inglaterra, institución que cobijó, entre otros, a econo-mistas de la talla de John Marcus Fleming, Robert L. Hall, Ian Malcom DavidLittle, James Edward Meade, John Richard Nicholas Stone y Trevor Swan,según explican en detalle Cairncross y Watts (1989), generando ademásabundante intercambio profesional con economistas de países como Austra-lia y Nueva Zelanda. Tal como era de esperar, los principales aportes se die-ron aquí en el plano de la macroeconomía, por ejemplo, las estimaciones pio-neras de las cuentas nacionales.

Los Estados Unidos son un caso mixto, porque combina entidades guber-namentales y esfuerzos privados. Entre estos últimos cabe citar los esfuerzosde la Comisión Cowles y la Corporación Rand, en pos de la econometría, laprogramación lineal, etc.

Mundell descubrió el referido principio de la clasificación efectiva de losmercados, mientras trabajaba en el Fondo Monetario Internacional. Presumoque muchos aspectos prácticos de la evaluación de proyectos deben habersedescubierto en el Banco Mundial.

Puedo estar mal informado, pero me parece que en la generación de co-nocimientos específicos, la academia como tal (los profesores universitarios atiempo completo) no brilló. Probablemente lo haya hecho en finanzas priva-das, mereciendo el Nobel en economía Harry Max Markowitz, Merton HowardMiller y William Forsyth Sharpe, en 1990, y Robert C. Merton y Myron S.Scholes en 1997.

¿Y en la Argentina? El sector público... hasta que llegó al gobierno JuanDomingo Perón, según algunos, fundaciones privadas, como FIEL o la Fun-dación Mediterránea, en las últimas décadas. FIEL, cuyo cuarenta cumplea-ños estamos festejando, junto con la Asociación de Bancos Argentinos (ADE-BA), ayudó a “calentar el ambiente” durante la segunda mitad de la décadade 1980, para que desde comienzos de la década siguiente la Argentina im-plementara un profundo programa de privatizaciones y desregulación, cuyalectura por parte de las actuales autoridades no se ubica en el plano discu-tible, sino en el risible. Pero como siempre ocurre en nuestro país, la visiónequilibrada de un período aparece con... los siglos (ahora resulta que Arturo


Frondizi integra todas las listas de grandes presidentes del siglo XX. Invito allector de estas líneas a que consulte los diarios de la época de su presiden-cia, es decir, 1958-1962, o hable con personas que en esos años ya eranadultos, para que le expliquen cuál era la visión contemporánea que genera-ba Frondizi).

Aprovecho estas líneas, por consiguiente, para agradecerle a todos aque-llos que apoyaron materialmente las investigaciones encaradas por entidadescomo FIEL, porque no tiraron la plata. Este tipo de investigaciones generados productos: los estudios como tales, y la capacitación que genera en quie-nes los realizaron, capacitación cuyos frutos luego son esparcidos en los lu-gares más diversos.

3. Status profesional de los conocimientos específicos

Quiero hablar del señor Marín (el nombre no lo recuerdo). Entre 1950 y1955 este señor se ocupó de que la puerta del edificio sito en Ramón L. Fal-cón y Tellier (hoy Lisandro de la Torre) estuviera abierta antes de las 8, queen los tinteros hubiera tinta, que los fusibles de la luz no estuvieran quema-dos, que la cadena funcionara en los baños, etc. Como se habrán dado cuen-ta, le estoy rindiendo homenaje al portero de la escuela primaria a la queconcurrí, en mi Liniers natal. Claro que un colegio no puede funcionar sindirector, o sin maestros, pero; ¿puede hacerlo sin portero? Entonces, tam-bién un aplauso para él.

¿A qué viene esto? A que mi profesión subestima el valor de la generaciónde los conocimientos específicos, y por consiguiente quienes se dedican a en-contrarlos son considerados de “primera B” dentro del gremio. Esto es muydesafortunado. Con frecuencia los economistas que “siguen” un sector, oaquellos que buscan cómo resolver un problema específico, tienen reparosen mostrarle sus hallazgos a “quienes sí trabajan en análisis económico”, loscuales dedican increíbles esfuerzos humanos y materiales, a analizar irrele-vancias y felicitarse mutuamente. Estoy convencido de que “algo va a pasar”dentro de la profesión para reequilibrar esto, porque la cuestión ya presentaaristas escandalosas.

Deseo, por consiguiente, felicitar a todos aquellos que hicieron posibleque FIEL llegara hoy hasta donde está, lo cual no es fácil en un país tan tur-bulento como el nuestro. En particular a Pascual Santiago Palazzo, directorde investigaciones durante mi estadía en la institución; a todos los econo-mistas que generaron conocimientos específicos, básicos para la acción a pe-sar de ser subestimados según los “códigos” académicos; y también agrade-cer a todos los que pusieron la guita, sin lo cual nada se hubiera podidorealizar.

¡Ánimo!


REFERENCIAS

Berlinski, J.: “La protección efectiva de actividades seleccionadas de la industria ma-nufacturera argentina”, Buenos Aires, Ministerio de Economía, septiembre de1977.

de Pablo, J. C.: Apuntes a mitad de camino, Macchi, 1995.Cairncross, A. y Watts, N.: The economic section, 1939-1961. A study in economic advi-

sing, Routledge, 1989.Dorfman, R.: “Wassily Leontief’s contributions to economics”, en Swedish Journal of

Economics, 1973.––––––––––: “Thomas Robert Malthus and David Ricardo”, en Journal of Economic Pers-

pectives, 3, 3, verano de 1989. Ekelund, R. B. y Hébert, R. F.: “The origin of neoclassical microeconomics”, en Journal

of Economic Perspectives, 16, 3, verano de 2002.Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: Las empresas públicas

en la economía argentina, Buenos Aires, diciembre de 1976.Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: El gasto público en la Ar-

gentina, 1960-1983, Buenos Aires, mayo de 1985.Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: El fracaso del estatismo,

Buenos Aires, 1987.Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: Regulaciones y estanca-

miento, Buenos Aires, 1988.Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: Los costos del Estado re-

gulador, Buenos Aires, 1989.Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas: El sistema de obras so-

ciales en la Argentina: diagnóstico y propuesta de reforma, Buenos Aires, agosto de1991.

Fundación de investigaciones económicas latinoamericanas: La economía oculta en laArgentina, Buenos Aires, 2000.

Guissarri, A.: La Argentina informal, Buenos Aires, Emecé, 1989.Leontief, W. W.: “Structure of the economy. Outline of a simple input-output formula-

tion”, en American Economic Review, 64, 6, diciembre de 1974. Llach, J. J. y Montoya, S.: En pos de la equidad, Buenos Aires, Instituto de Estudios

de la Realidad Latinoamericana, Fundación Mediterránea, 1999.Olivera, J. H. G.: “Money prices and fiscal lags: a note on the dynamics of inflation”,

en Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, 20, septiembre de 1967.Ruffin, R. J.: “David Ricardo’s discovery of comparative advantage”, en History of Politi-

cal Economy, 34, 4, invierno de 2002, suplemento.Schumpeter, J. A.: History of Economic Analysis, Oxford University Press, 1954.Tanzi, V.: “Inflación, rezagos en la recaudación y el valor real de los ingresos tributa-

rios”, en Ensayos económicos, 2, junio de 1977.


1. INTRODUCCIÓN

El retroceso relativo experimentado por la Argentina en la segunda mitaddel siglo XX ha sido y es objeto de numerosos estudios y análisis, tanto enmedios académicos como políticos. Tratándose de un ciclo de decadencia quelleva más de sesenta años, tras otro caracterizado por casi nueve décadas deprogreso económico, político y social sobresaliente, las hipótesis de este tra-bajo versan sobre:

– La cuestión de si no estarían operando –y en tal caso, cómo– ciertas ten-dencias, instintos o rasgos socioculturales profundos, que serían negati-vos, contrarios o refractarios a un progreso genuino y sostenible a largoplazo.

– Los roles que habrían desempeñado, por un lado, ciertas clases de lide-razgos políticos y, por otro lado, la educación, en la impresionante dife-rencia de performances y trayectorias que nuestra sociedad tuvo en treslargas etapas de su historia: hasta 1851, desde 1852 hasta 1940 y desde1941 hasta la actualidad, y

– La posibilidad de que la Argentina se halle frente a una situación equiva-lente a la de una “segura condena a largo plazo” con vistas a su futuro.

Seguramente la búsqueda de respuestas para estos interrogantes podráintentarse desde diversos puntos de vista, enfoques y aproximaciones meto-dológicas. Este ensayo es un intento de responderlos desde una lectura de lahistoria.

MARTÍN LAGOS*

RASGOS SOCIOCULTURALES,LIDERAZGOS, EDUCACIÓN YCRECIMIENTO: ALGUNASOBSERVACIONES E HIPÓTESISSOBRE EL CASO ARGENTINO

* El autor es Licenciado en Economía por la UCA y Eisenhower Fellow. Fue econo-mista de FIEL, director del Consejo Empresario y vicepresidente del Banco Central.Las ideas centrales de este ensayo fueron presentadas el 30 de octubre de 2003 en laconferencia “Economía y Sociedad: ¿Dónde estamos y hacia dónde vamos?”, organiza-da por FIEL en celebración del 40º Aniversario de su creación.

La calificación de “sobresaliente” dada al progreso experimentado por laArgentina en los ochenta y nueve años que van desde 1852 hasta 1940 no escaprichosa ni responde a la simplificación de que “todo tiempo pasado fuemejor”.

En primer lugar, una mínima lectura de la historia revela que desde eldía en que Urquiza venció a Rosas en Caseros (3 de febrero de 1852) hasta lafecha en que un Roberto M. Ortiz ciego y diabético debe resignadamente de-legar el poder en Ramón Castillo (3 de julio de 1940), hubo –pese al rápidocrecimiento económico– durísimas crisis y conflictos, fuertes enfrentamien-tos, muchas contradicciones y grandes insatisfacciones.

En segundo lugar, la misma lectura permite afirmar que los primeroscuarenta y dos años de la vida independiente de la Nación (1810-1851) cons-tituyeron también –tanto como el período 1941-2003– una “etapa o fase lar-ga” de desarrollo económico y político relativamente pobre.

Y con respecto a los sesenta y dos años comprendidos desde 1941 hastahoy, es comprobable que, más allá del crecimiento vegetativo y de ciertas su-betapas de buena performance, la economía argentina y la sociedad en gene-ral se han venido rezagando respecto del mundo, mostrando duros y doloro-sos indicios cuantitativos y cualitativos de involución.

2. RASGOS CULTURALES NEGATIVOS O CONTRARIOS AL PROGRESO

¿Qué tendencias, instintos o rasgos culturales de la sociedad argentinapodrían ser calificados de opuestos, contrarios o refractarios a su progreso alargo plazo? Mencionaré aquí tres, sin ninguna pretensión de agotar la lista.Es más, no son igualmente visibles a lo largo de la historia. Algunos lo sonmás y, por eso, serían más fáciles de catalogar como “permanentes”. Otros,en cambio, se muestran de una manera más matizada, apareciendo marca-damente en algunas épocas y llegando casi a desaparecer en otras. Pero esasidas y vueltas serían precisamente lo que probaría su carácter permanente,endémico o latente.

– Bajo nivel de desarrollo político y sentido del “fair play”, rasgo que se mani-fiesta en el escaso respeto individual y colectivo por la ley, por las institu-ciones y, en general, por la cosa pública, o “las” cosas públicas, es decir,las que no son de nadie, pero a la vez son de todos. Este rasgo hace que lacalidad de la política (por ejemplo, la seguridad jurídica) dependa más de lacalidad de quienes acceden a las posiciones de mando, que del acierto en eldiseño de leyes e instituciones. Y es bien conocida la inhibición que la inse-guridad jurídica proyecta sobre la propensión a invertir en el país.

– Baja cultura crediticia y tributaria de la sociedad. Esto es visible en la to-lerancia a la inflación como impuesto (a favor del Estado) y como meca-nismo de transferencia de riqueza de acreedores/ahorristas hacia deudo-res; en la aprobación social y protección legislativa y judicial que recibenlos comportamientos morosos y evasores.1 La incultura crediticia expulsano sólo la inversión, sino el ahorro nacional. Es por lo tanto muy negativa


para el desarrollo de los cruciales (para el crecimiento) mercados finan-cieros y de capitales. La incultura tributaria, por su parte, explica la su-pervivencia de impuestos y prácticas tributarias que serían inconcebiblesen economías maduras o desarrolladas y que también frena inversiones ydesarrollos.

– Localismos o nacionalismos aislacionistas, xenófobos y autárquicos. Esterasgo prevaleció durante los primeros cuarenta años de nuestra historia;fue superado después de Caseros y mantenido bajo control hasta las cer-canías de 1940, pero resurgió con gran fuerza durante casi toda la se-gunda mitad del siglo XX. Esta aparición y desaparición recurrente pro-baría que podría tratarse de un rasgo social profundo o latente. En lo queconcierne a su impacto sobre el desarrollo, está analítica y empíricamen-te probado que las economías cerradas o desacopladas (de los flujos co-merciales, financieros y migratorios internacionales) sufren pérdidas debienestar respecto a economías abiertas y/o acopladas. Es entendibleque quienes velan por los intereses que se benefician con medidas protec-cionistas aleguen defender “el interés nacional”, pero éste no es el verda-dero beneficiario de las políticas aislacionistas. Además, en el caso de so-ciedades que padecen de subdesarrollo político, un menor acoplamientoal mundo económico desarrollado puede también traducirse en una me-nor estabilidad institucional.

3. LIDERAZGOS POLÍTICOS Y EDUCACIÓN COMO FACTORES DE DIFERENCIACIÓN

A la luz de los rasgos mencionados en la sección anterior, ¿cómo podríaexplicarse el ciclo de ochenta y nueve años de progreso y crecimiento sobre-salientes registrado por la Argentina entre 1852 y 1940? Nuestra hipótesises que las sustanciales diferencias de performance económica y social que seobservan entre esas casi nueve décadas y los primeros cuarenta y dos añosde vida independiente (1810-1851), así como los últimos sesenta y dos(1941-2003), se explicarían fundamentalmente por la distinta “calidad” de losliderazgos políticos que prevalecieron en una y otra época. La educación, porsu parte, habría sido crucial para el avance individual de los habitantes deesta tierra y la mejora de ciertos aspectos sociales, pero menos determinan-te del progreso político y económico de la sociedad.

3.1. Liderazgos políticos “superadores” vs. “no superadores”: leaders vs. laggers

Un repaso de la historia permite detectar ciertas líneas de pensamiento yacción comunes –con las inevitables y obvias diferencias y matices– en unagran mayoría de los hombres que gobernaron al país durante la fase de creci-miento 1852-1940, líneas de pensamiento y de acción que serían contrariasa los rasgos señalados en la sección anterior como refractarios al progreso.

MARTÍN LAGOS 595

– En lo político pocos de estos hombres obtendrían buenas notas de ser juz-gados por los estándares modernos de la democracia electoral. Muchos re-currieron a la fuerza y/o a distintas manipulaciones para imponer sus pa-radigmas, casi todos se excedieron en algún momento en el uso de susfacultades o atribuciones legales y mostraron o padecieron mil contradic-ciones. Sin embargo, respetaron algunos principios básicos del ideario repu-blicano, tales como el de la cosa pública limitada, el de la división de pode-res, el del respeto por la independencia del Poder Judicial y, por encima detodo, el de la rotación de los hombres en el poder. Este respeto mínimo que-da evidenciado en que ninguno trató de perpetuarse, ninguno gobernóininterrumpidamente ni un día más de los seis años que fijaba la Constitu-ción,2 ninguno trató de alterar las correspondientes cláusulas constitucio-nales y todos respetaron la continuidad de la Corte Suprema de Justicia.3

– En lo que concierne al respeto de las obligaciones, pese a los muchoserrores y excesos cometidos en cuestiones monetarias y bancarias, todosestos hombres mantuvieron en alto el crédito de la Nación, como sinónimode su palabra y de su honor, promoviendo asimismo la vigencia de mar-cos jurídicos e institucionales favorables al cumplimiento de los contratosy de las obligaciones.4

– Finalmente, frente al instinto aislacionista de muchos compatriotas, casitodos estos líderes pugnaron por acoplar y mantener acoplado al país a losflujos comerciales, migratorios, de capitales y de ideas del mundo desarro-llado. Así entendían ellos lo que era un verdadero y fecundo nacionalismopara su país.5

En las primeras décadas del siglo XX, la convertibilidad (1899) y la LeySáenz Peña (1912) mejoraron la institucionalidad económica y política delpaís, y si bien en el mundo de las ideas y de la cultura se observó un ciertoresurgir de los valores del nacionalismo aislacionista y autárquico, no se al-teró en lo fundamental el paradigma económico abierto y acoplado al mundo.

Todavía entre la crisis económica mundial desatada en 1929 y el año1940, pese al retroceso en lo político representado por el gobierno “de facto”y el fraude electoral, en lo económico, la irrupción de políticas de regulaciónestatal y de sustitución de importaciones ocurrió en un marco de estabilidadfiscal y monetaria, respetando las obligaciones del crédito público y mante-niendo la economía básicamente “abierta”.

Como se dijo, en estos años no faltaron problemas, crisis, contra-dicciones, ni revoluciones. Sin embargo, el extraordinario progresoeconómico y social logrado daría sustento a la hipótesis de que los li-derazgos de entonces –instando y/o impulsando a la sociedad a con-trariar y superar sus rasgos o instintos culturales más refractarios alprogreso– habrían logrado trasmitir a un gran número de personas yagentes del desarrollo la sensación de una sólida seguridad jurídica,impulsándolos a invertir masiva y eficientemente.


En lo que respecta a las dos largas etapas históricas de estancamiento oretroceso relativo (1810-1851 y 1941-2003), la Nación tuvo gobiernos de va-riadísmas características. Sin negar que alguno de ellos pudo haber seguidouna línea o tomado acciones de las que se han denominado “superadoras” delos rasgos culturales negativos, la historia parece indicar la existencia –enambos períodos– de un importante número de líderes que –ya por convicción,ya por desorientación o por demagogia– habrían gobernado más bien “a fa-vor” de aquellos rasgos.

La prevalencia de liderazgos políticos localistas y aislacionistas, de ungran faccionalismo y de un notable anacronismo institucional entre 1810 y1851 está fuera de discusión. La revolución que terminó con el intento orga-nizador y reformista de Rivadavia, el “default” de 1827 y la perpetuación dela autocracia populista y xenófoba de Rosas se inscribirían dentro de tal con-texto.

Tras un salto de ochenta y nueve años, el ideario nacionalista aislacionis-ta y autárquico llegó al poder a partir de 1941. En pocos años este ideario setradujo en un fuerte estatismo, en el cierre de la economía y en la inflaciónmonetaria como sistema. En lo político, la involución de la década anterior(manifiesta en el fraude electoral y en los gobiernos “de facto”), dio paso a unpopulismo legal, con alto apoyo electoral, pero fuertemente demagógico. Laalta y sobre todo tan persistente inflación que experimentó la Argentina apartir de 1945 –todo un “record” mundial– es una de las más claras manifes-taciones de incultura crediticia que se pueden dar desde la conducción delEstado, al transformarlo en cómplice de la incultura crediticia general de lasociedad.

En 1947 tuvo lugar la primera decapitación masiva de la Corte Suprema,hecho que, lamentablemente, arraigaría como hábito en casi todos los go-biernos que se fueron sucediendo desde entonces, y en 1949 se dio el primerpaso de una serie de reformas constitucionales prorreeleccionistas que con-tinúa hasta el presente. En el lapso 1956-1983 persistió la vulneración delas instituciones políticas y las políticas económicas estatistas e inflaciona-rias, de raíz nacionalista-autárquica. En lo político fueron los años de inter-mitentes golpes y gobiernos “de facto”, con el Peronismo proscripto hasta1972. En 1969 comienza la agresión terrorista contra el Estado, agresión quees inicialmente reprimida bajo el imperio de la ley. Y si se quiere un ejemploflagrante y lamentablemente trágico de demagogia e incultura política, tene-mos la amnistía votada en la noche del 25 de mayo de 1973.6 Tuvieron lugaralgunos intentos aperturistas y/o de estabilización, pero resultan invariable-mente débiles, parciales y/o fracasados, hasta llegar al “default” de 1982.

A partir de 1983 mejoró notablemente la institucionalidad electoral. Noobstante, el gobierno inaugurado entonces intentó reformar la Constituciónpara imponer la reelección presidencial. Por otra parte, al no variar el marcode estatismo y descontrol fiscal-monetario, se llegó en 1989, tras varios ama-gos, a una hiperinflación lo suficientemente grave como para forzar el acor-tamiento del plazo presidencial en seis meses.

En la década de los noventa, en el marco del colapso del “socialismo real”y de décadas de estatismo decadente (en nuestro país), se ensayó una pro-

MARTÍN LAGOS 597

funda reforma antiestatista, aperturista y estabilizadora. Tuvo lugar, hasta1998, una oleada de inversiones y de crecimiento. Una nueva manipulaciónde la Corte Suprema en 1991 y las reformas constitucionales reeleccionistasde la Nación (1994) y de muchas provincias revelaron, sin embargo, la nota-ble fortaleza de la tendencia a vulnerar y manipular las instituciones políti-cas más fundamentales. El imprudente nivel alcanzado por el gasto y la deu-da pública nacional y provincial en el año 1999 fue el resultado deltestarudo intento de una segunda reelección presidencial.

Finalmente, en los dos años pasados (2001-2003) hemos visto a tres pre-sidentes imposibilitados de completar sus términos constitucionales, el “de-fault” de la deuda pública, una gigantesca vulneración de obligaciones y decontratos, la reemergencia de aquel viejo sentimiento nacionalista aislacio-nista, xenófobo y autárquico.

Sobre los últimos sesenta y dos años se puede afirmar que el ahorro ylas inversiones realizadas en la etapa aperturista y de estabilidad, así comolas inducidas por el contexto cerrado e inflacionario que siguió a aquél,mantuvieron a la economía en una trayectoria relativamente ascendentehasta mediados de la década de los setenta, en tanto que de allí en más, losepisodios intermitentes de descontrol monetario y de huida de capitales noscondenaron al estancamiento y a crecientes oleadas de megadevaluacionese inflación.

La segunda mitad del siglo XX fue además testigo de un notable deterio-ro de la capacidad del Estado de “hacer” política económica, incapacidad nosólo para legislar adecuadamente, sino –más que todo– para asegurar elcumplimiento de las leyes y sancionar su violación.

Por otra parte, es triste ver cómo la política de acoplamiento al mundodesarrollado (que tanto había costado imponer en la Argentina en la segun-da mitad de siglo XIX y primera del XX, pero con tan buen resultado), fueaprendida, copiada y aplicada por otras naciones (los “tigres” asiáticos, Chi-le, México, España, Irlanda, Portugal y otros periféricos europeos) al tiempoque nuestras dirigencias políticas se inclinaban ante el instinto social subya-cente proaislacionista y autarquista.

En síntesis, en estos dos largos períodos de estancamiento o involucióneconómica y social (los primeros cuarenta y dos y los últimos sesenta y dosaños de nuestra historia), habrían coincidido muchos gobiernos que:

– Atacaron la independencia de la Corte Suprema y/o manipularon las le-yes, instituciones constitucionales o prácticas de gobierno con el claro finde eludir la rotación y perpetuar a los gobernantes,

– Apelaron a la inflación como sistema y/o incumplieron las obligacionescrediticias contraídas por el Estado, y

– Promovieron un exagerado proteccionismo, alimentaron la xenofobia o,por lo menos, cierta discriminación general contra “lo extranjero”.


Con esas actitudes, estos gobiernos no habrían contribuido positi-vamente ni al desarrollo político de la sociedad, ni a su cultura credi-ticia-tributaria, ni a su conexión o acoplamiento al mundo desarrolla-do. Si bien dentro de ambos períodos (1810-1851 y 1941-2003) nofaltaron iniciativas ni hechos positivos ni subperíodos con buenasperformances, los pobres resultados logrados a largo plazo (indicati-vos del carácter espasmódico o insostenible de las subestapas “bue-nas”), sustentarían la hipótesis de que los liderazgos políticos “favora-bles” a (o “a favor” de) los rasgos culturales retardatarios, no habríancontribuido a la percepción de una seguridad jurídica suficiente comopara inducir inversiones masivas y/o eficientes.

Con resultados tan pobres (a largo plazo) y si se utilizaran las palabrasen su significado literal, quienes presidieron estos gobiernos no mereceríanser llamados “leaders”, sino más bien “laggers”.7

3.2. Sobre el rol de la educación

Es frecuente la afirmación que lo único que podría sacar a la Argentinade su actual marasmo y decadencia sería la realización de un gran esfuerzoen materia educativa, en la línea con el que la Nación realizó en las décadasde gran progreso económico y aun en las posteriores.

Sin en absoluto negar los beneficios sociales de la inversión en materia edu-cativa (nada menos que el mejoramiento de la capacidad de convivencia, la ele-vación de las aspiraciones individuales y el potencial de inserción laboral de laspersonas), la historia argentina parece mostrar que el esfuerzo realizado no ha-bría contribuido a modificar o morigerar los rasgos culturales refractarios al pro-greso que estarían enraizados en la sociedad (como el escaso respeto por lasinstituciones, la incultura crediticia y tributaria y el instinto social aislacionistadescriptos en la sección 2). Y al no hacerlo, no habría logrado disminuir la vul-nerabilidad de la sociedad frente a liderazgos demagógicos (tipo “laggers”).

Con respecto a la vulnerabilidad frente a la demagogia, no puede dejar deseñalarse que uno de los mayores éxitos de un liderazgo de este tipo en laArgentina, el del Peronismo, tuvo lugar en un momento de la historia en elque la calidad y la extensión de nuestros sistemas educativos habían alcan-zado niveles de excelencia comparables a los de los mejores del mundo.8

En cambio, la historia habría demostrado lo mucho que en estas mate-rias se puede lograr cuando se articulan liderazgos políticos del tipo de losque he denominado “superadores”. El servicio de educar a los jóvenes pierdemucho de su efectividad si los que ocupan posiciones dirigentes no se obli-gan a abrir sus mentes, a conectar la sociedad con el mundo desarrollado, arespetar el ideario republicano de la división de poderes y de la rotación delos hombres en el poder, a decir la verdad, a evitar la mentira y, en fin, ahuir de la demagogia.

MARTÍN LAGOS 599

4. OBSERVACIONES SOBRE LA PASADA DÉCADA DE LOS NOVENTA

¿Qué conclusión –al menos provisoria– se puede sacar hoy del sentir pro-fundo de la sociedad frente a la experiencia reformadora de los años noven-ta? Esos años demostraron que –con sus más y con sus muchos menos– enciertas condiciones no sólo es posible ahorrar en la Argentina, sino tambiéninvertir e invertir masivamente en su economía real. Pero la mayoría que en1989 clamaba por servicios públicos que mínimamente existieran, ahora quelos tiene eficientes y abundantes, habría trocado en la actualidad en otramayoría, xenófoba y estatista, que parece soñar con un Estado demagogoque se haga cargo de todo y brinde los servicios gratis.

Parecidos razonamientos se podrían hacer con respecto a la apertura co-mercial externa (como línea de acción política antiaislamiento) y a la estabi-lización monetaria (como política favorable a la cultura crediticia): la aproba-ción social dura hasta que se explicitan los primeros costos. Si agregamos aestas observaciones el aumento del clientelismo y la mayor vulnerabilidad ala demagogia resultantes del empobrecimiento que siguió a la última crisis,es posible concluir que, de no mejorar la calidad del liderazgo político, nadamuy bueno se puede esperar.

5. CONCLUSIÓN

En los casi noventa años transcurridos entre 1852 y 1940 no faltaronproblemas, crisis, contradicciones, ni revoluciones. El fenomenal progreso lo-grado por la Nación en ese lapso, revelaría, sin embargo, el valor de ciertos li-derazgos políticos que llevaron a la sociedad a contrariar y superar algunos desus rasgos o instintos culturales más refractarios al progreso, a saber: 1) Elrespeto por algunos principios institucionales elementales (aun siendo ésteun “conjunto” claramente incompleto) como opuesto al bajo desarrollo políti-co de la sociedad; 2) El énfasis en el cumplimiento de las obligaciones con-traídas, como opuesto a la incultura crediticia y tributaria general, y 3) Laapertura y acoplamiento del país al mundo desarrollado, como opuesto alinstinto aislacionista y xenófobo.

Por el contrario, el estancamiento o el retroceso relativo de la sociedad enlos primeros cuarenta y en los últimos sesenta años de su historia parece-rían asociados a gobiernos que: 1) Atacaron la independencia de la Corte Su-prema y/o manipularon las leyes, instituciones constitucionales o prácticasde gobierno con el claro fin de eludir la rotación y perpetuar a los gobernan-tes; 2) Apelaron a la inflación como sistema e/o incumplieron las obligacio-nes crediticias contraídas por el Estado y 3) Promovieron un exagerado pro-teccionismo, alimentaron la xenofobia o, por lo menos, cierta discriminaciónlatente en contra de “lo extranjero”. Serían todos actos “a favor” de los rasgossocioculturales contrarios a un progreso sólido y sostenido de la sociedad,rasgos que no habrían sido alterados por el fenomenal esfuerzo educativoque hicieron varias generaciones de argentinos.

Dos reflexiones finales con respecto a la cuestión de si la Nación se halla-


se frente a una situación equivalente a la de una “segura condena a largoplazo” con vistas a su futuro:

– Sobre la educación, sigamos trabajando e invirtiendo en ella más de loque nos sea posible, pero está fuera del alcance de este modesto ensayoindagar en la cuestión de si existe una educación capaz de modificar, o almenos moderar, el tipo de rasgos socioculturales (negativos para el pro-greso) que se han mencionado más arriba.

– Pero, si fuera cierta la hipótesis de que la Argentina avanzó sólida y sos-teniblemente cuando contó con liderazgos que, renunciando a la demago-gia, pugnaron, la instaron y la hicieron superar aquellos rasgos o instin-tos culturales, la respuesta a la cuestión de la “condena” sería unarotunda negativa: todo dependerá, en resumidas cuentas, de la capacidadque demostremos para articular los liderazgos adecuados.

NOTAS

1. Tal vez algún lector recuerde a algunos de nuestros mayores que veían como al-go malo tener deudas y hubieran considerado como una deshonra la mera sospechade que podrían defraudar a un acreedor. A ellos mi homenaje, pero lamentablementeconvivieron con muchos otros que no pensaban de la misma manera.

2. Julio A. Roca debió esperar dos turnos presidenciales, es decir doce años, antesde gobernar por segunda vez la Nación en 1898.

3. La Corte Suprema tuvo un solo presidente durante 27 de los 78 años transcu-rridos desde su creación en 1863 hasta 1940. Nombrado por Roca en 1903, AntonioBermejo presidió el máximo tribunal hasta el día su muerte, el 19 de octubre de 1929.En ese lapso de veintisiete años ocurrieron al menos dos profundas transformacionespolíticas: la sanción de la Ley Sáenz Peña y el acceso al poder de la UCR de HipólitoYrigoyen. Por lo visto, éste, que no tenía de Roca precisamente el mejor de los concep-tos, no consideró necesario remover a quien había sido designado por su adversariohistórico. Pero claro, nadie podía tampoco decir que Bermejo “era hombre de Roca”(como se diría en la actualidad). En junio de 1880, tras la proclamación por los cole-gios electorales de la fórmula presidencial Roca-Madero, Antonio Bermejo, con el ran-go de capitán de los cuerpos de “Rifleros” antirroquistas de Carlos Tejedor, cargó convalentía al frente de su batallón sobre los puentes ferroviarios de Barracas que eranatacados por las tropas de línea del bravo y veterano coronel Nicolás Levalle.

4. Nicolás Avellaneda fue quien con más elocuencia sostuvo este principio (contra-rio a la incultura crediticia) al proclamar, en medio de la crisis económica de 1876 yajeno a toda demagogia: “La Nación tiene un solo crédito, así como [tiene] un solonombre y una sola bandera [...]”, agregando que, si fuera necesario, se ahorraría sobreel hambre y la sed de los argentinos para honrar la palabra empeñada.

5. Dignas de destacar en este sentido son las actitudes de Mitre y de Urquiza enlos difíciles días que siguieron a la batalla de Pavón, el 17 de septiembre de 1861. Elprimero debió enfrentar el sentimiento instintivo de muchos de sus partidarios que loinstaban a separar definitivamente a Buenos Aires de las demás provincias. TambiénUrquiza debió enfrentar el sentimiento o instinto de los suyos para que abandonarauna supuesta “pasividad”, que en lo hechos constituía una más que activa contribu-ción a la integración de la Nación. Mitre enfrentó a los suyos resumiendo en una solay sobria frase su concepto de lo que era un liderazgo “superador”: “Debemos tomar a la

MARTÍN LAGOS 601

República Argentina tal cual la han hecho Dios y los hombres, hasta que los hombres,con la ayuda de Dios, la vayan mejorando”. En cuanto a Urquiza –que había ya dadosobradas muestras de su liderazgo “superador” al impulsar la sanción de la Constitu-ción de 1853– sabemos cuán caro pagó su postrer contribución a la unión nacional.

6. Por esta ley el Congreso liberó a cerca de 700 condenados por actos terroristastras el debido proceso legal. Ese acto del Congreso, al ser seguido por el asesinato delos jueces que habían firmado las condenas, cerró el camino de la represión legal delterrorismo, constituyendo, por esa razón, una de las causas primarias de la tragediaque asolaría a la República durante diez largos años y cuyas consecuencias todavíasufrimos.

7. El término “liderazgo” es un neologismo castellano del inglés “leadership”, pala-bra cuyas raíces, el verbo “lead” y el sustantivo “leader”, hacen referencia a la acciónde adelantarse y a quien conduce a algo o a alguien con el objeto, presuntamente, de“adelantarlo”. En este sentido, “leader” no sería solamente quien conduce a un grupo,sino quien al hacerlo logra su adelantamiento o progreso. Si el conductor de un grupose comportara de tal manera que lo hiciera retroceder, no debería ser llamado “leader”,sino “lagger”, de la palabra inglesa “lag” que, al denotar “rezago” o “demora”, es loopuesto a “lead”. Debo esta “digresión lingüística” a una observación realizada por En-rique Szewach durante el debate que siguió a la presentación de estas ideas en laConferencia de FIEL.

8. Algunos autores han mencionado el hecho de que como el esfuerzo educativo seorientó en buena medida a lograr la integración de la población inmigrante, contuvouna dosis de nacionalismo que, a la larga, habría resultado negativa para la economía.


INTRODUCCIÓN

Deseo agradecer a las autoridades de la Fundación de InvestigacionesEconómicas Latinoamericanas, FIEL, la invitación para unirme de esta formaa los actos de celebración del 40° Aniversario de su creación. En primer lu-gar, por el enorme mérito de su trayectoria durante estas cuatro décadas yen segundo lugar, porque, con alguna intermitencia, estuve siempre ligado–en distintas capacidades–, con FIEL desde el principio, en los albores de lainvestigación económica aplicada en la Argentina.

LAS CAUSAS DEL ESTANCAMIENTO ARGENTINO

Cuando miro cuatro décadas hacia atrás en mi experiencia personal, enla de FIEL y en la del país, dos preguntas vienen a mi mente: ¿cuáles fueron(o son) las causas de un estancamiento relativo tan persistente del país? Y¿por qué se desaprovechó (o se desaprovecha) tanto el acervo de conocimien-tos de instituciones y de personas con que cuenta nuestra sociedad?

En líneas generales –y es el leitmotiv de mi prédica en los últimos tiem-pos–, una razón es que, por la falta de voluntad o de capacidad para aplicarla sabiduría disponible y probada, se la sustituye por una permanente bús-queda y experimentación de recetas nuevas, con la consecuente creación deincertidumbre, costosísima.

Mi otra respuesta es que, detrás de lo expuesto, y si nuestro estancamientorelativo lo venimos arrastrando desde mucho más de medio siglo, hay razonescualitativamente diferentes, más duraderas que las políticas de turno, a saber,rasgos institucionales de la sociedad. A esto me referiré en esta charla.

JOSÉ MARÍA DAGNINO PASTORE*

EL SALTO ADELANTE: RETORNO A LAS FUENTES

* Ex Economista Jefe de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamer-icanas (FIEL).

LAS INSTITUCIONES

El quizás más importante referente actual de la teoría de la organización,Oliver Williamson, ha propuesto una clasificación de los factores que afectanel funcionamiento de una sociedad (un tipo muy inclusivo de organización),empleando como criterio su permanencia en el tiempo –cada cuánto es usualque cambien–.

Desde el discurso inaugural de R. C. O. Matthews en la Royal EconomicSociety en 1986 hasta los estudios señeros del Premio Nobel Douglass C.North, orientador de los nuevos enfoques de la historia económica, la teoríay la práctica apoyan dos afirmaciones: “Las instituciones importan” (es decir,afectan el desarrollo)1 y “las instituciones son, dentro de restricciones, dise-ñables”. Las restricciones están dadas por las pautas culturales incorpora-das en la sociedad, cuya duración –cada cuánto es usual que cambien– seextiende a otro orden de magnitud. Esto vuelve a indicar la relevancia deuna visión institucional en nuestro caso.

EL CRECIMIENTO

Desarrollo es más que crecimiento. Es, por lo menos, crecimiento sin mi-seria. Pero cualquier ejercicio simple muestra que, si bien el crecimiento con


FIGURA 1ECONOMICS OF INSTITUTIONS

Embeddedness: informal institutions, customs, traditions, norms religion

Institutional environment: formal rules of the game ñ esp. property (polity, judiciary, bureaucracy)

Governance: play of the game ñ esp. contract (aligning governance structures with transactions)

Resource allocation and employment (prices and quantities; incentive alignment)

Level Frequency (years) Purpose

Often non calculative, spontaneous

Get the institutional environment right. 1st order economizing

Get the governance structures right. 2nd order economizing

Get the marginal conditions right. 3rd order economizing

102 to 10 3

10 to 10 2

1 to 10

Continuous

L1

L3

L2

L4

L1: social theoryL2: economics of property rights/positive political theoryL3: transaction cost economicsL4: neoclasical economics/agency theory

pobreza es posible (¡y real!), la eliminación sostenida de la pobreza es impo-sible sin crecimiento.2

Entonces, para empezar por lo básico: ¿cómo crece un país? La forma enque distintos factores afectan el crecimiento de un país se ilustra en unafunción de producción agregada.3 Es generalmente aceptado que la produc-ción aumenta cuando aumenta la cantidad y mejora la calidad de los facto-res de producción (capital físico y humano), y cuando aumenta la producti-vidad total de los factores, merced al progreso tecnológico, a una “mezcla”más adecuada de bienes y factores, y a un mejor marco institucional, varia-bles éstas de difícil medición.

En un segundo nivel de análisis aparecen las relaciones entre los factoresy variables enunciadas. Así:

a) La inversión en capital físico (financiada mayoritariamente por el ahorrointerno) no sólo aumenta la cantidad de éste, sino que mejora su calidadpor la incorporación de nuevas maquinarias, mejora la calidad del capitalhumano por vía de la capacitación en el trabajo y permite la incorpora-ción de tecnología y la adecuación de la mezcla productiva a los cambiosdel mercado.

b) La educación mejora la calidad del capital humano, permite la incorpora-ción de tecnología y puede ayudar a la adopción de marcos instituciona-les conducentes al desarrollo.

c) El marco institucional afecta decisivamente las decisiones de ahorro e in-versión y entre las fuerzas centrípetas y centrífugas determinantes del ni-vel, beneficios y costos de la cohesión social.

LA EDUCACIÓN

La educación es un caso en el cual hay conocimiento de hechos y linea-mientos que no se utilizan ni se aplican.

La decadencia relativa de la educación argentina –salvo casos aislados–se constata en comparaciones internacionales, pero es motivo de reservas yno estímulo de soluciones.

La ineficacia del sistema se origina, más que en la falta de recursos, en laineficiencia de su funcionamiento: magros resultados con altos costos. Peroel discurso público es la insuficiencia de recursos y no el aumento de la pro-ductividad.

Dada la cantidad de recursos dedicados a la educación, hay un defectode gasto en el nivel primario y un exceso de gasto en el nivel terciario, perono hay reacción al respecto.4

LA RIQUEZA NACIONAL

Pero si hay un dato que resume con elocuencia y apunta con certeza alas causas del prolongado estancamiento relativo de la Argentina son las ci-

JOSÉ MARÍA DAGNINO PASTORE 605

fras de la riqueza. La riqueza interna de un país es la suma de su capital fí-sico y de sus activos externos. El valor en dólares estadounidenses del capi-tal físico en la Argentina se estima en unos 450.000 millones de dólares. Elvalor de los activos externos netos es negativo –hay más pasivos que activos–en unos 150.000 millones de dólares. Por ende, la riqueza interna neta de laArgentina estaría en unos 300.000 millones de dólares.

Se estima que los activos externos de los argentinos –no del país– en elexterior suman unos 150.000 millones de dólares–; aproximadamente secancelarían con los activos externos netos (negativos) del país.

La riqueza nacional es la suma de su riqueza interna y de los activos ex-ternos de sus residentes. Por lo tanto, estaría en unos 450.000 millones dedólares.

Vale decir, los argentinos tendrían no menos de un tercio de su riquezaen el exterior: ¡uno de cada tres dólares como mínimo!

CUADRO 1RIQUEZA

Concepto Millones de % s/riquezaUS$ nacional

Bienes físicos 450.000 100

Activos externos netos -150.000 33

Riqueza interna 300.000 67

Activos de argentinos en el exterior 150.000 33

Riqueza nacional 450.000 100

O sea, que los argentinos sacan su dinero del país y lo colocan en centrosfinancieros del exterior, a bajos rendimientos (es decir, tasas de interés pasi-vas y menores).

Si bien en condiciones de información gratuita perfecta y sin costos detransacción tendría sentido que los residentes de cada país tuvieran su pa-trimonio repartido por el mundo, la situación real es de información cara eimperfecta y de altos costos de transacción, por lo cual los residentes de lagran mayoría de países colocan sus ahorros en el propio país, donde conocenmejor las oportunidades de inversión y tienen menores costos operativos.

Esto hace a nuestro país bastante acéntrico –sólo parcialmente centro desus propias finanzas– y a los argentinos bastante excéntricos.

VIOLACIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD

Pero excéntrico no significa irracional. ¿Por qué los argentinos se compor-tan así? Porque cada diez años, aproximadamente, los ahorristas y/o acreedo-


res sufren una incautaciónr de sus activos por medidas gubernamentales quedestruyen los contratos acordados entre las partes. Naturalmente, esto viene acaballo de una macrodevaluación, que modifica las situaciones de las partes.

Pero es gravísimo: el propio Estado imponiendo el “incumplimiento depromesas” y violando el “derecho de propiedad”. Recordemos que sin cumpli-miento de promesas el intercambio se reduce a transacciones simultáneas enel lugar: no hay ni crédito ni teleoperaciones. Recordemos también que lapropiedad surge para internalizar externalidades (Demsetz, 1967), provocan-do un salto espectacular de productividad; sin ella regresamos a la “tragediadel ejido”.

LA RUPTURA DEL ESTADO DE DERECHO

Por ello, al costo de la debacle hay que sumarle la pérdida de capital so-cial que significa la ruptura del Estado de derecho.

¿Por qué gobiernos de distintos signos políticos han reiterado estas medi-das atentatorias contra el Estado de derecho? La explicación que daría Man-cur Olson en el espíritu de su obra póstuma, sería la captación del Estadopor lobbies de los supuestos beneficiarios de las medidas (es decir, los deu-dores).

Pero sin descartar esta “búsqueda de rentas” (Tullock, 1967), su rol pare-ce más vale circunstancial (aun detonador) y/u oportunista por dos razones:

a) No hubieran sucedido de no mediar la debacle originada al no habersecorregido los desequilibrios macroeconómicos por vías menos traumáti-cas;

b) Ocurren en medio de una debacle que torna incierto el resultado para to-dos los agentes económicos que, por otra parte, sufren los efectos de lacrisis macroeconómica.

El proceso esencial de estos dramas reiterados es bien sabido: una sub-valuación inicial –posterior a una crisis– del tipo de cambio que, estabilizado,se usa como instrumento antiinflacionario, y un déficit fiscal basado en unfinanciamiento con inflación y/o endeudamiento, que cuando se corta preci-pita la crisis devaluatoria.

Los gobiernos no actúan a tiempo poniendo orden en las cuentas fiscalespor varias razones:

a) A cada gobierno sucesivo le conviene seguir gastando, y postergar el cos-to político del ajuste hasta el próximo: hay “inconsistencia temporal”(Kydland y Preston, 1975).

b) Debido a nuestro sistema fiscal, hay incentivos y posibilidades para quelos gobiernos provinciales se endeuden y transfieran sus déficit al gobier-no nacional y a sus futuros sucesores.

c) También nuestro sistema fiscal ha casi abandonado el uso de tasas, quese cobran como impuestos.


En breve, estos rasgos del régimen fiscal alientan un comportamiento“polizonte” de los gobiernos actuales con respecto a los futuros; de los go-biernos provinciales hacia el nacional y de los usuarios con respecto a loscontribuyentes, que está en el fondo de la tendencia al déficit y a su prolon-gación en nuestro país.

Recapitulo:

1. Los atentados contra el Estado de derecho tienen un costo en parte men-surable: la fuga de capitales al exterior. Pero tienen, además un costo in-conmensurable: el cumplimiento de la promesa (de las obligaciones) y elderecho de propiedad son dos de las normas esenciales de convivencia deuna sociedad, sin las cuales se retorna a la barbarie; es decir, al aumentodel conflicto y la disminución de la cooperación entre las personas, pro-ceso contrario al que cimienta la seguridad, la libertad y el progreso hu-manos.

2. Tales atentados ocurren en la fase de resolución de crisis recurrentes ori-ginadas en continuados déficit fiscales. La causa esencial de tales déficity de su prolongación reside en la falta de correspondencia entre las accio-nes y las consecuencias de los gobiernos. El principio esencial que debeguiar el sistema institucional es que los beneficios y costos le correspon-dan a quienes realizan las acciones que los provocan; es esto lo que obli-ga a cada uno a “asumir su responsabilidad” y lo que da sentido al desi-deratum de “libertad con responsabilidad”.


En la medida en que el sistema institucional vaya reflejando la adopciónde este principio, la repetición de las crisis podrá prevenirse, en vez de tenerque resolver sus consecuencias.

De entre las señales, muchas de ellas contradictorias, que surgen de lacrisis y de la difícil salida que estamos transitando, rescato algunas alenta-doras: la “voz” (Hirschman, 1972) que hicieron oír los depositantes, el bajopass-through de la devaluación a la inflación (no logrado en anteriores oca-siones), y la preocupación por el equilibrio macroeconómico, incluyendo elfiscal –detrás de la cual están las condiciones de la realidad: habiendo toca-do fondo es imposible financiarse con crédito y peligroso políticamente ha-cerlo con inflación–.

Octubre de 2003

REFERENCIAS

Demsetz, Harold: “Toward a Theory of Property Rights”, en American Economic Review,mayo de 1967, págs. 347-59.

Hirschman, Albert O.: Exit, Voice and Loyalty, Cambridge, Harvard University Press,1972.


Kydland, Finn E. y Preston, Edward C.: “Rules rather than Discretion: the Inconsis-tency of Optimal Plans”, en Journal of Political Economy 85:3, 1975, págs. 473-91.

Matthews, R. C. O.: “The Economics of Institutions and the Sources of EconomicGrowth”, en Economic Journal 96:4, 1986, págs. 903-18.

North, Douglass C., “Economic Performance through Time”, en American Economic Re-view 84:3, 1994, págs. 359-68.

Olson, Mancur: Power and Prosperity. Outgrowing Communist and Capitalist Dictators-hips, Basic Books, 2000. [Edición en español: Poder y prosperidad. La superaciónde las dictaduras comunistas y capitalistas, Siglo XXI].

Tullock, Gordon: “The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies and Theft”, en Western Eco-nomic Journal 5, junio de 1967, págs. 224-32.

Williamson, Oliver E.: “The New Institutional Economics: Taking Stock, LookingAhead”, en Journal of Economic Literature 26:3, septiembre de 2000, págs. 595-613.

NOTAS

1. Esto es muy distinto a la afirmación monista, hoy en boga, de que hay un solotipo de marco institucional que promueve el crecimiento (curiosamente funcional a losintereses de los países centrales).

2. De nuevo, esto no implica que una sociedad en estancamiento relativo no debaser solidaria para eliminar la miseria. La Argentina actual ha dado muestras de ello.

3. Controversia de Cambridge mediante.4. No menciono la cuestión de las prioridades de las orientaciones y contenidos

educativos, pero no quiero dejar de mencionar los valores que deberían orientarlos, yque leo como pilares de la epopeya sarmientina: la cohesión social –sentido de perte-nencia a la Nación– y las habilidades para competir en el mundo.

5. Es incautación (parcial) y no expropiación; ésta implica un pago a cambio.


INTRODUCCIÓN

Comenzaré con la primera parte de esta historia. En el año 1919, la defi-nición que de la Argentina daba el diccionario de la Real Academia Españolaterminaba de la siguiente forma: “Todo hace creer que la República Argenti-na está llamada a rivalizar con Estados Unidos de América del Norte, tantopor la riqueza y extensión de su suelo como por la actividad de sus habitan-tes y el desarrollo en importancia de su industria y comercio, cuyo progresono puede ser más visible”.

En el año 1933, dos hermanos mellizos decidieron huir de Europa, perse-guidos quizás por la hambruna y anticipándose a los acontecimientos que seacercaban, como la persecución, la discriminación y lo que fue luego el dramadel holocausto; uno decidió venir a Buenos Aires mientras el otro resolvió par-tir hacia Boston. En defensa del que arribó a Buenos Aires debo decir que enese momento los economistas diríamos que Boston y Buenos Aires estabanen la misma curva de indiferencia, era prácticamente arrojar una moneda.

En el Congreso Mundial de Economía que se realizó en México en el año1980, Paul Samuelson, inmortalizó la siguiente definición sobre la Argentina:“Hacia comienzos del Siglo XX nadie dudaba de que la Argentina era el paísdel futuro; hacia 1980 nadie duda de que si hay un prototipo del fracaso co-mo nación es la Argentina”.

Lo cierto es que hasta aquí ésta es la historia, pero quisiera mostrarles acontinuación algunos números para luego tratar de buscar las explicacionesacerca de lo ocurrido en la Argentina. Para eso haré ejercicio ilegal de la so-ciología, más que de la política o de la historia, como hizo Martín Lagos.

En primer lugar, observemos el PBI per cápita de la Argentina –un regaloque me hizo Juan Mario Jorrat–, una serie que parte del año 1960 y que lle-ga hasta el año 2003. Como ustedes ven, el impulso de ese capital inicial que

ENRIQUE SZEWACH*

APUNTES DEL FRACASOARGENTINO

* Ex Economista Jefe de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamer-icanas (FIEL).

veníamos gastando –como contaba Roberto Cortés Conde– llegó casi hasta ladécada del setenta, allí comenzó ese “serrucho”, luego llega la caída, la recu-peración de los noventa y nuevamente la caída. Pero si nos ubicamos en elúltimo punto del gráfico 1 y miramos hacia atrás, vemos que estamos comoen el período 1965-1970: han pasado casi cuarenta años y nos encontramosen el punto de partida. Otro dato que me llamó mucho la atención es que elporcentaje de la población concentrada alrededor del Gran Buenos Aires y laprovincia de Buenos Aires es prácticamente el mismo que el registrado en elaño 1914 cuando termina la etapa de expansión.

LAS EXPLICACIONES

Ahora quisiera pensar junto con ustedes en las razones de este comporta-miento, porque lo cierto es que la Argentina es un país muy atípico, como di-ría Paul Samuelson. Existen explicaciones para el subdesarrollo que van des-de la teoría de la dependencia que conocimos en la década del sesenta hastaesta teoría más moderna, “cultural”, que impusieron los hombres de Harvardque afirmaban que el subdesarrollo era un problema de cultura o de religión–países católicos vs. países protestantes–; también se han dado muchas defi-niciones sobre la caída de los imperios, el auge y la decadencia de las nacio-nes. Lo cierto es que todas estas teorías tienen alguna lógica interesante, peroexisten pocas explicaciones sobre por qué un país que inicia un período deprogreso de pronto lo interrumpe y decae. Nuestra historia no es la de un paísen desarrollo, ni la de un país subdesarrollado que comienza a desarrollarse,tampoco es la de un imperio: es la historia de una economía media que había


GRÁFICO 1PBI PER CÁPITA: 1980 = 100

70

75

80

85

90

95

100

105

110

115

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

alcanzado cierto ritmo y de pronto lo abandona, se cae, “renuncia al progreso”de alguna forma, como señaló Ezequiel Gallo en su exposición.

Entonces me pregunté: ¿por qué una sociedad renuncia al progreso?, yaque siguen sin convencerme casi todas las explicaciones que existen al res-pecto, más allá de que todas aclaran una pequeña parte de esta historia.

CUADRO 1POBLACIÓN EN EL GRAN BUENOS AIRES Y LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

1914 1991Gran Buenos Aires Provincia de Buenos Aires

46,2% 47,7%

Fuente: Censos Nacionales de Población.

LA BRECHA DE EXPECTATIVAS Y LA ECONOMÍA

Para comenzar a entender lo ocurrido me resultó interesante la teoría dela brecha de expectativas que tan claramente formuló Manuel Mora y Araujoen algunos de sus trabajos de investigación. Esta teoría plantea que en al-gún momento de la década del cuarenta la Argentina se encontró con unabrecha entre las expectativas de su sociedad sobre sus posibilidades de pro-greso y el resultado de no haber acumulado capital. La forma de resolver es-ta cuestión fue cortando camino, recurriendo básicamente a mecanismos dedistribución del ingreso a costa de generaciones futuras o de aquellos queno tenían la capacidad de defenderse. Y esta historia de cubrir esa brechade expectativas suma todos los comportamientos que conocemos: vacia-mientos, expropiación de rentas, corporativismo, estafas a las futuras gene-raciones, y la inflación como mecanismo de financiamiento de los bienes pú-blicos y como modo de subsidio a las clases medias. Este último es un temaque no quiero dejar de lado porque cuando se utiliza el impuesto inflaciona-rio para financiar bienes públicos, se le está brindando educación, salud yseguridad a las clases medias, que son financiadas con el impuesto a los po-bres que es la inflación, y se está generando una distribución regresiva delingreso muy fuerte. La Argentina se ha caracterizado por una clase mediaque ha vivido de esta forma hasta que la cosa no funcionó más. Por otraparte, la Argentina ha crecido en esta historia con un peso muy importantede los saqueadores sobre los generadores de riqueza. En este sentido com-parto la idea de que los países no tienen los gobiernos que se merecen sinoque las sociedades tienen los gobiernos que se les parecen, y esto es impor-tante porque el futuro tiene que ver con qué gobierno se parece a qué socie-dad en esta historia.

ENRIQUE SZEWACH 613

PREFERENCIAS INSTITUCIONALES

En el cuadro 2 quisiera mostrarles una encuesta de preferencias institu-cionales y su evolución, para poder vincularla con la actividad de FIEL. Fí-jense ustedes que entre el año 1985 y 1989 se destruyeron los segmentoscorporativos, comenzaron a disminuir los estatistas clásicos, los estatistaspromilitar, los estatistas anticorporativos, se estancó el desarrollismo y co-menzó a crecer el neoliberalismo. El trabajo El fracaso del estatismo queFIEL publica en el año 1986 le puso letra a una música que ya tenía esta so-ciedad, que había notado que el estatismo se había agotado. Cuando huboque pensar en un título para ese trabajo los economistas que estábamos enFIEL en aquel momento propusimos uno bastante extenso; pero ArnaldoMusich, que fue nuestro buque insignia en la década de los ochenta, señalóque el título apropiado era “El fracaso del estatismo”. En realidad, se habíaagotado ese proceso de financiar a las clases medias con inflación o con en-deudamiento, y había llegado el colapso del estatismo.

Juan Carlos de Pablo tiene la mejor definición que conozco sobre el cor-porativismo. Dice que no es lo mismo la definición de un colectivo lleno parael que está dentro de éste que para el que está esperando en la parada. Elque está dentro del colectivo lleno piensa que allí no entran más pasajeros yque el chofer ya no debe parar; pero el que se encuentra fuera de él afirmaque todavía hay espacio y hace lo posible por subir. La economía no corpora-tiva es el colectivo que se detiene en todas las esquinas, para que algunosbajen y otros suban; y la economía corporativa es la que no deja nunca que


CUADRO 2SEGMENTOS DE PREFERENCIAS INSTITUCIONALES

(En porcentajes)

Segmentos

1985 1989 1992 1994 1998 2000 2002

Corporativo 15 9 4 5 7 6 3

Estatista clásico 13 7 3 3 5 6 4

Estatista promilitar 5 4 6 7 7 8 17Estatita anticorporativo 10 6 9 14 26 31 40Desarrollista 21 20 12 12 9 5 1

Neoperonista 13 11 8 6 4 4 3

Neopinochetista 10 21 20 19 11 8 8Liberal 13 22 38 34 31 32 24

100 100 100 100 100 100 100

Fuente: Ipsos-Mora y Araujo. Elaboración propia sobre datos de encuentas nacionales.

el colectivo se detenga. Lo que sucedió a principios de los ochenta fue que elcolectivo se destruyó, se detuvo y aun los que estaban dentro de él decidie-ron que había que hacer algo.

La caída del corporativismo y del estatismo llega hasta el año 1992, peroobserven cómo crece fuertemente lo que llamaríamos la economía de merca-do; separando, claramente, lo que significa el pinochetismo desde el puntode vista político. Es decir que la sociedad durante todo el período 1985-1992se dividió entre un grupo que estaba convencido de las cosas que debían ha-cerse, y otro que creía que las que se habían hecho ya no funcionaban más.Por conveniencia o por convicción, se había logrado interrumpir esa línea dedecadencia que tenía el PBI per cápita de la Argentina.

¿Qué ocurrió para que entre los años 1992 y el 2002 la situación comenza-ra a revertirse? El corporativismo y el estatismo clásico habían quedado clara-mente enterrados; pero observen cómo comienzan a subir el estatismo promi-litar y el estatismo anticorporativo en el año 2002, y cómo cae el liberalismo. Siel año 2003 se parece a 2002, el estatismo es lo que predomina desde el puntode vista de los segmentos de la sociedad argentina. La sociedad quiere un Es-tado moderno, no un Estado ausente, que controle, regule, limite las capacida-des privadas, que actúe como árbitro y de hecho eso fue lo que ganó la elec-ción de 2003; no estoy diciendo que esto sea bueno o malo sino que estoydescribiendo un fenómeno: algo sucedió entre el año 1992 y 2002 para queuna sociedad que había visto que este colectivo no funcionaba más, comenzaraa creer que en realidad no era un problema del colectivo sino de su modelo.

Esto, a mi juicio, nos pone en un problema serio porque si un segmentoimportante de la sociedad considera que esto es lo que necesitamos, hastaque no sea convencido de lo contrario, por los hechos o por las ideas, estare-mos jugando este juego.

Fíjense que entre el año 1992 y 2002, la mayoría de los trabajos de FIELestuvieron destinados a mostrar los problemas que tendríamos si no llevába-mos adelante completamente las reformas necesarias. Si repasamos todos lostrabajos que se produjeron en el período notamos que la advertencia era queíbamos en una locomotora que se estrellaría si no se realizaban plenamentelas reformas; no era posible hacerlo parcialmente y sin secuencia. Sin embar-go, las advertencias no eran escuchadas. Parece que en algún momento esanecesidad de solucionar el problema de la brecha de expectativas hace que nole demos importancia a las consecuencias de elegir el camino más corto.

Fíjense que mientras el colectivo estuvo detenido se escuchó la letra y es-taba la música; pero cuando el colectivo comenzó a marchar nuevamente,las advertencias sobre su mal funcionamiento no fueron escuchadas. No esmenor el hecho de que los gobiernos que se mueven en función de estasideas tengan el control de los medios de comunicación en forma directa o in-directa: algunas ideas ya no se escuchan o se escuchan menos, y ése es otrotema con el que tenemos que convivir.

ENRIQUE SZEWACH 615

EL EMPLEO PÚBLICO

En el cuadro 3 les mostraré algunos datos, para luego pasar a la conclu-sión central de esta historia. El primer dato es sobre empleo público. Hay7.570.000 personas que, de una u otra manera, dependen del Estado. Colo-qué allí un subtotal de 7.425.000 para diferenciar a los empleados de uni-versidades públicas y bancarios que podrían estar trabajando en el sectorprivado.

CUADRO 3

Empleo público nacional 295.000

Empleo provincial 1.360.000

Empleo municipal 335.000

Planes sociales 1.990.000

Jubilados y pensionados 3.445.000

Subtotal 7.425.000

Universidades públicas 136.000

Banca pública 9.300

Total 7.570.000

LA EDUCACIÓN

Pero quisiera avanzar para introducirme en el tema de la educación. El75 por ciento del segmento de extrema pobreza de la Argentina no terminó laescuela primaria, el 60 por ciento de los sectores pobres sólo tiene el prima-rio completo y el 25 por ciento del sector de clase media baja apenas llega alsecundario completo.

¿Por qué menciono esto? Porque creo que es ahí donde se encuentra eldesafío del progreso. En la última encuesta de Ipso-Mora y Araujo la pobla-ción está dividida en tres segmentos: un segmento muy competitivo, un seg-mento poco competitivo y un segmento no competitivo. Definiré rápidamentecada uno de ellos. El segmento muy competitivo respecto a los recursos hu-manos se compone de aquella parte de la población que podría competir des-de el punto de vista de su habilidad profesional en cualquier parte del mun-do. El segmento que se siente poco competitivo, cree que si confronta lacompetencia pierde, sea por razones objetivas o por percepción. Finalmente,tenemos un segmento claramente no competitivo que representa a la pobla-ción que no tiene hoy los recursos de capital humano necesarios para com-petir en el mundo. Observen entonces, que estos segmentos son práctica-mente tres tercios: un tercio de la población competitiva, un tercio poco


competitiva y un tercio no competitiva. Si pensamos en una “alianza” quepueda ganar elecciones, el segmento poco competitivo podría asociarse conel muy competitivo y lograr así una mayoría que permita volver al progreso,o el poco competitivo podría asociarse con el no competitivo y formar unamayoría que prefiera el estancamiento, no como un atraso cultural, ni comoideología, sino como espíritu de supervivencia: si sienten que no puedencompetir, su reacción natural de maximizadores o de agentes económicos se-rá desear que se cierre la competencia. Pero si hay dos tercios de la pobla-ción que piensan de esa forma, y si las sociedades tienen los gobiernos quese les parecen, estamos frente a un desafío muy grande: retomar el progresoimplicará preparar a los no competitivos, lo que llevará mucho tiempo, o queen algún momento de los próximos años se detenga nuevamente el colectivoy los no competitivos se convenzan de que hay cosas que deben cambiar.

CUADRO 4LA ESTRUCTURA SOCIAL Y LOS RECURSOS HUMANOS

Segmento Tamaño%

Muy competitivo 36

Poco competitivo 30

No competitivo 34

Fuente: Ipsos-Mora y Araujo, 2002.


Hemos cumplido un extraordinario rol para ponerle letra a la música deun estatismo que había fracasado, pero en el momento en que las cosas co-menzaron a funcionar algo mejor, nuevamente se dejó de escuchar en la Ar-gentina. Creo que en la medida en que esta sociedad tenga dificultades enhacerse escuchar, estas cuestiones serán difíciles de cambiar a lo largo delos años. Por eso me parece muy importante la labor de FIEL que intenta to-dos los días, aunque sea con una voz muy poco audible, seguir hablando so-bre los temas que deben discutirse.

ENRIQUE SZEWACH 617

Moderador: Si las sociedades tienen los gobiernos que se les parecen,¿cuál es la probabilidad de que surjan líderes superadores de los rasgos ne-gativos de esa sociedad?

Martín Lagos: No es fácil construir liderazgos, o lo que llamo liderazgossuperadores; tampoco tengo una explicación acerca de por qué el liderazgode la Argentina fue superador en alguna época de su historia y dejó de serlodespués. Pero puedo decir que hace unos pocos meses tuve la sensación dehaber quedado cerca de un milagro, en el sentido de que podía surgir un li-derazgo de esas características.

Por otra parte, no creo que las sociedades tengan los gobiernos que se lesparecen, creo que hay muchos ejemplos aquí y en otras partes del mundo desociedades cuyos liderazgos las conducen por caminos que posiblemente laopinión pública mayoritaria no votaría. No tengo una respuesta, pero creoque es el mayor desafío que tiene la Argentina en este momento.

También estoy totalmente a favor de los esfuerzos en educación; creo quela educación logra muchísimas cosas, pero no cambia esos rasgos profundosque parecen acompañar a una sociedad a lo largo de muchas décadas.

Enrique Szewach: Bajo regímenes democráticos, es el resultado de laselecciones el que lleva a los líderes al poder. Entonces la sociedad argentinadeberá hacer un terrible esfuerzo y discutir temas centrales para no caer enesta trampa de que el candidato tenga que mentir con anterioridad a unaelección y cambiar una vez que la ganó para hacer lo que debe. De lo contra-rio, la construcción de liderazgos será más difícil ya que éstos surgirán de lamejor interpretación del camino que la sociedad quiere seguir o del conven-cimiento de la sociedad acerca de las cuestiones que le proponen.

Dado que aquí me dicen que mi preocupación es que no se escucha loque digo o lo que me gustaría escuchar, pero sí otras opiniones, quisieraaclarar este punto. Lo que intenté plantear es que cuando comparamos a ni-vel internacional el grado de estatismo que poseen las sociedades que hanprogresado, está claro que el estatismo corporativo ha fracasado y el estatis-


mo de otras características muestra en las sociedades signos de performan-ce claramente inferiores a los de otras economías; nos hemos cansado demostrar números al respecto.

En ese sentido rescataré algo que escribió Fernando Navajas señalandoque aun en este esquema, la sociedad argentina sigue mostrando algunasesquizofrenias: demanda estatismo y simultáneamente dice que el Estado nofunciona, no existe, que los empleados no están formados, no están capaci-tados; es decir, demanda soluciones intensivas en un Estado ideal, no en elEstado que hoy tenemos. En consecuencia no trabajamos para mejorar elEstado del que puedan surgir los grandes creadores, los grandes inventoresy los grandes técnicos, ni tampoco para construir una alternativa; de estaforma el estancamiento es casi una consecuencia natural de esta historia.Por esta razón entiendo que no se escucha la verdadera discusión que habríaque tener en la Argentina.

Moderador: José María Dagnino Pastore, ¿no cree que es fundamental lareforma política para el surgimiento de liderazgos?

José María Dagnino Pastore: Sí, el tema es que la reforma política deberealizarse con políticos y si éstos no ejercen el liderazgo nos encontramos enun dilema. Creo que lo sucedido en los últimos tiempos muestra que la opi-nión pública es bastante voluble y que la clase política ha logrado, de algu-na manera, manipular la situación. Creo que el caso más elocuente es lafrase “que se vayan todos” y la realidad muestra que se han quedado todos;así que no soy demasiado optimista en este aspecto. La experiencia históri-ca, en general, muestra que las reformas políticas e institucionales surgenen situaciones de relativo empate de fuerzas; ésas son las condiciones. Pro-bablemente, cuando haya excesos hegemónicos se creen las condiciones pa-ra que se desarrolle un poder de resistencia y ahí sí aparezcan las condicio-nes de relativo empate.

Me quedan dos líneas por comentar. La primera es que el camino sería unademocratización política y esto va en contra de los intereses de los dirigentescuyo argumento principal es que demasiada democratización política debilitala gobernabilidad; ése es un choque interno que me parece bastante fuerte.Por otra parte, con esta volubilidad de la opinión pública es importante quehaya normativas de tipo constitucional que limiten estos “bandazos”, porque elbandazo extremo de la opinión pública son los tribunales populares de la Re-volución Francesa, entonces es importante respetar lo que establece la Consti-tución y la división de poderes; pero éstos son anhelos, no sé cómo se logran.Espero que se alcancen por la gradual reestructuración de las fuerzas políticashacia cierto empate que posibilite un progreso como conjunto.

Moderador: Juan Carlos de Pablo, ¿puede agregar alguna conclusión oalguna cuestión específica a esta discusión?

Juan Carlos de Pablo: Delante de historiadores es un poco difícil hablar;pero tenemos una historia brutal, muy personalizada, muy pendular. Siem-


pre se critica el pensamiento único, tanto si nos toca hablar como si nos tocaescuchar; somos así. Cuando observo el funcionamiento del Parlamento in-glés pienso que la distancia que tenemos con esa sociedad es realmente fuer-te, y me pregunto cómo podríamos lograr esa institucionalización. Pero másallá de todas esas características, creo que tenemos que estudiar los “banda-zos” que tenemos en cuanto a la credibilidad. Contaré una experiencia.

El segundo semestre de cada año dicto en la Universidad del CEMA uncurso de política económica: la primera parte de éste trata sobre teoría de lapolítica económica, y la segunda sobre discusión de los casos, para lo cualtomo las versiones preliminares de diferentes capítulos y las analizo con misalumnos. Los alumnos que cursan cuarto año de la universidad nacieron en1980, se imaginan ustedes que cuando hablamos de la tablita de Martínezde Hoz se muestran realmente sorprendidos. El año pasado, por ejemplo,uno de ellos no sabía quién había sido Charles De Gaulle, y este año algunosalumnos no sabían cómo había terminado la Segunda Guerra Mundial. Noson brutos, son jóvenes, digamos, entonces uno tiene que explicarles.

Pero el ejemplo del año pasado es interesante porque al tiempo que elalumno relataba cómo había terminado la tablita de Martínez de Hoz, estabaviviendo cómo terminaba la convertibilidad, entonces se preguntaba cómoera posible que la situación se hubiera repetido. Aproveché entonces paracomentar este documento oficial que les resumiré a continuación. El docu-mento menciona que la Argentina tiene ciclos, a veces mejoran los precios delas exportaciones, el volumen exportado, o se pone de moda; llegan entonceslas inversiones y aparece un boom, los bancos se colman de depósitos, pres-tan a plazos que nada tienen que ver con el plazo de los depósitos, mejora laactividad económica, aumentan los ingresos públicos, y el Estado, natural-mente, se involucra en gastos públicos que son permanentes. Pero algún díaesta situación se revierte, entonces los bancos intentan cobrar los créditospero no pueden hacerlo, y el sector público no puede financiar su déficit. Loque acabo de sintetizar es la Memoria del Banco Central del año 1938 escritapor Raúl Prebisch, según me explicaba Francisco García Olano en las clasesdel curso de Ciclos Económicos en el año 1963 en la Universidad CatólicaArgentina, que había sido su alumno.

¿Qué quiero decir con esto? Que si personalizamos y convertimos en de-moníaca la cuestión perderemos la perspectiva. Creo que hay un ciclo quetiene que ver con la fluctuación del tipo de cambio: a un extranjero lo matancuando toma un taxi, y cuando regresa al mes siguiente, con dos dólarescompra toda la Avenida 9 de Julio. Pero explicar esto en términos puramenteeconómicos es una estupidez y la pretensión del gobierno de mantener altoel tipo de cambio real también es una estupidez, porque éste depende de lacredibilidad. Para fortuna de este gobierno, el tipo de cambio real seguirásiendo alto si continúa haciendo las cosas del modo que lo está haciendo;pero si generara un shock de confianza el tipo de cambio real se revaluaría.

¿Cuál es la esencia del problema? Comparto lo que dice José MaríaDagnino Pastore: debemos colocar los factores exógenos al final. Aquí tene-mos un problema: cuando adoptamos decisiones colectivas, públicas y fisca-les, es imposible resistir las tentaciones; y con la credibilidad aparecen las


tentaciones. Cuando el resto del mundo nos prestaba, a Ricardo López Mur-phy, Mario Teijeiro y a todos los que se quedaron roncos en la década de losnoventa advirtiendo los problemas que tendríamos, les pasaron por encima.Luego se desató la crisis y comenzaron a preguntar quién había sido el ton-to que se endeudó, eso es ex post; pero a todos los que ex ante dijeron quenos estábamos endeudando demasiado les cortaban la cabeza.

¿Qué condición política o institucional impedirá que la próxima vez queregrese la credibilidad en la Argentina se cometan los mismos errores? Por-que la credibilidad regresará, algún gobierno futuro será creíble, o quizás és-te en el futuro lo sea; entonces, ¿volveremos a las andadas? Y la respuestaes que sí, porque si usted observa un ciclo de tantas décadas que tiene estascaracterísticas, qué le hace pensar que de ahora en adelante nos volveremosingleses y diremos: “No, gracias, tenemos un programa sustentable”. Siem-pre digo que si usted quiere entender lo que es un programa económico sus-tentable debe pensar en “matrimonio sustentable”. ¿Sabe lo que significa“matrimonio sustentable”? Significa –en la versión masculina que, natural-mente, es reversible–, que a un hombre casado se le acerca una rubia des-pampanante, y él le dice: “No gracias, tengo un matrimonio sustentable”. En-tonces cuando el resto del mundo nos pide que tengamos un programasustentable, mi pregunta como argentino es: ¿de qué hablan?, no nos en-deudamos porque no podemos, en el momento que podamos volveremos ahacerlo y a cometer las grandes barrabasadas. Ojalá esto no sea un pronós-tico, sino simplemente una conjetura; entonces habremos aprendido.

Moderador: Martín Lagos me pidió unos segundos para finalizar.

Martín Lagos: Ya que estamos en la celebración de FIEL, hablemos de Ri-cardo López Murphy. Creo que Ricardo López Murphy intentó construir unliderazgo superador; no le fue tan mal dentro de todo y si hubiera tenido unpoco más de tiempo, recursos, o hubiera trabajado más sobre los líderes in-termedios de la sociedad tal vez el resultado hubiera sido mejor. En este sen-tido me uno a lo que decían José María Dagnino Pastore y Juan Carlos dePablo: podemos escribir leyes, restricciones constitucionales, leyes de con-vertibilidad y dependencia del Banco Central; pero si la calidad de los lide-razgos de las personas que llegan al poder no es suficiente las violarán, en-tonces no servirán de nada.


SESIÓN ESPECIAL

América latina y la Argentinaante la inexorable globalización

INTRODUCCIÓN

En primer lugar quiero agradecer a FIEL por esta invitación y felicitarlo porestos cuarenta años de servicio ininterrumpido a la comunidad intelectual yeconómica de América latina. Creo que no es una exageración decir que FIELes uno de los think tanks, más importantes, más profesionales y más influyen-tes de toda nuestra región; un think tank independiente que siempre ha tenidouna enorme valentía para presentar sus ideas, aun en circunstancias que noson muy populares dentro de la opinión pública. En nuestra región ha habidootros think tanks importantes en distintos países, pero éstos no han llegado aalcanzar los cuarenta años que ha logrado FIEL, y por esa razón quiero nueva-mente felicitar a la fundación, a todos sus integrantes y a aquellos que la hanapoyado y que han hecho posible que realice esta labor tan importante.

UNA DEFENSA DEL CONSENSO DE WASHINGTON

El tema que deseo tratar hoy es un tema controvertido y que puede serincluso arriesgado abordarlo actualmente en la Argentina; pero que es nece-sario plantear para entender el pasado y poder delinear en la Argentina engeneral, e incluso en América latina como un todo, estrategias económicashacia el futuro. Lo que haré es presentar una defensa del Consenso de Was-hington; no es un tema “glamoroso”, tampoco popular, e incluso hoy día vaen contra de la opinión pública generalizada en la Argentina. Sin embargo,creo que para entender lo que está ocurriendo en nuestra región y en elmundo, y para entender lo que debería suceder en la Argentina, es necesariohacer una revisión histórica de este consenso.

El consenso que quiero defender es el Consenso de Washington original, talcomo fue planteado por John Williamson a principios de la década del noventa.

SEBASTIÁN EDWARDS*

* Universidad de California.

El Consenso de Washington es un programa incomprendido y, como ar-gumentaré a continuación, bastardeado y “secuestrado”, pero que en suversión original continúa plenamente vigente para América latina, en gene-ral, y para la Argentina, en particular. Ustedes se sorprenderán de que,dado lo que está sucediendo en nuestra región, alguien pueda tener el des-caro de argumentar que es un programa válido; pero trataré de ser persua-sivo.

POLÍTICAS ORIGINALES DEL CONSENSO DE WASHINGTON

El Consenso de Washington original no es lo que la mayoría de la gentepiensa, ni tampoco es lo que aparece en la prensa, que es un programa quemuchos han asociado con un manifiesto del neoliberalismo, con una ideaque surge de la Universidad de Chicago, o una conspiración nacida posible-mente de la Embajada de Estados Unidos. El Consenso de Washington origi-nal no es nada de eso. Por el contrario, es una lista de proposiciones econó-micas extraordinariamente razonables e incluso muy poco controvertidas.En su momento John Williamson, el autor del trabajo que originalmenteplantea el Consenso de Washington, quien por otra parte no es un neolibe-ral, ni un conservador, ni un pro mercado, sino que está más bien cercano ala corriente estructuralista dentro de América latina, dice que debió haberlollamado el Consenso universal, ya que las proposiciones que en él se inclu-yen son muy poco controvertidas y bastante simples.

Permítanme listar rápidamente las políticas que se planteaban en esteprograma:

• Disciplina fiscal: Mencionaba que los países de América latina debían te-ner una disciplina fiscal para generar una inflación baja y evitar la hipe-rinflación.

• Gasto público: Debía dirigirse a la salud, la educación y la infraestructu-ra, dándole un énfasis a la mejora de la distribución del ingreso a travésde una correcta asignación.

• Reforma tributaria: Debía llevarse a cabo una reforma tributaria conequidad en los esfuerzos, progresividad –que aquellos que tienen más pa-guen más–, y menores tasas impositivas.

• Sector financiero: Las tasas de interés debían ser reales y positivas. • Política cambiaria: Implementar una política cambiaria que asegure la

competitividad de las exportaciones, aunque no se habla de convertibili-dad ni del “uno a uno”.

• Tarifas de importación: Sugería tarifas de importación de entre el 10 y el20 por ciento, evitar que existan licencias o cuotas de importación queproducen beneficios especiales para ciertos grupos corporativos.

• Inversión externa directa permitida en igualdad de condiciones. • Privatización: Proyecto de privatización por el cual el Estado debía mini-

mizar su rol productivo –no eliminarlo– a través de una privatización ge-neralizada.


• Regulación dirigida a asegurar la competencia y evitar prácticas monopó-licas.

• Derecho de propiedad protegido y ampliado, de modo de incorporar elsector informal a la economía formal.

Como ustedes pueden observar, de estas diez proposiciones podríancuestionarse como máximo dos, pero el resto no presenta problemas paraquienes tengan sentido común.

LA FLEXIBILIDAD DE LA PROPUESTA ORIGINAL

Si el Consenso de Washington era tan generalizado, ¿planteaba cuestio-nes dogmáticas en algún momento? Y la repuesta es negativa, ya que no sóloplanteaba estas diez políticas tan poco controvertidas, sino que era una pro-puesta de gran flexibilidad y pragmatismo que contemplaba diferencias depolítica importantes para que cada país lo adaptara a su realidad.

Algunos de los temas que cada país debía resolver en forma individual te-nían que ver con la libre movilidad de los capitales; la secuencia y velocidadcon que debían realizarse las reformas; si los ingresos por recaudación deimpuestos debían ser altos o relativamente bajos como porcentaje del PBI; sidebía haber o no políticas de redistribución deliberadas; y si el modelo debíaser de economía de mercado anglosajón o un modelo de economía social demercado al estilo europeo.

Todas estas cuestiones quedaban abiertas a la discusión política dentrode los países; y con un pragmatismo y una flexibilidad adecuada, se suponíaque cada país adoptaría su propia versión del Consenso de Washington.

¿QUIÉN SECUESTRÓ AL CONSENSO DE WASHINGTON?

Pero si se cuenta con esto que les planteo, que es muy aceptable y pococontrovertido, con lo que gran parte de las personas razonables podrían es-tar de acuerdo, excepto por algunos matices que se contemplaban, ¿por quéexiste en la opinión pública y en los medios una percepción tan diferente delConsenso de Washington?

Creo que la razón es que el Consenso de Washington original fue “secues-trado”, adulterado y aplicado con errores. Fue secuestrado en su aplicacióny entonces esta idea razonable, de sentido común, con la cual la mayoría delas personas estaría de acuerdo, se transformó en una aplicación rígida, queno fue pragmática sino que fue dogmática, y donde la ideología en muchoscasos primó por encima del profesionalismo.

Entonces, la pregunta que uno se hace es quién lo “secuestró”. En estesentido, la respuesta que brinda Joseph Stiglitz en su libro es que el Con-senso de Washington o la idea sobre las reformas adecuadas, fueron secues-trados por una conspiración entre el Tesoro norteamericano, el Fondo Mone-tario Internacional y el Banco Mundial. Creo que ésta es una interpretación

SEBASTIÁN EDWARDS 627

incorrecta e incluso exagerada. El Consenso de Washington fue secuestradoy transformado en un producto adulterado y dogmático por los arquitectoslocales y los encargados de las políticas de cada país. Pero es cierto que elTesoro norteamericano proporcionó una base ideológica, especialmente, encuanto a la apertura de las cuentas de capitales y la insistencia con que hu-biera un movimiento libre e inmediato de capitales, una mayor velocidad enla implementación de las reformas, y en el planteo de una serie de políticasque iban más allá de lo que originalmente había pensado John Williamson,sobre lo cual la mayoría de la gente estaba de acuerdo.

A mi entender, este “secuestro” de una idea razonable y su transforma-ción en una idea dogmática, fue ayudado y amplificado por la arrogancia y laideología rígida en muchos de nuestros países. Este tema de la arrogancia yde la ideología es interesante, sobre el cual John Williamson en su libro yanos hace un llamado de alerta diciendo: “Los tecnócratas, vale decir, aque-llos que se encargan de aplicar el Consenso de Washington, en muchas cir-cunstancias recurrirán a sus ideologías idiosincráticas, lo cual hará másprobable que la aplicación de estas políticas fracasen”. La ideología como ele-mento que guía la aplicación del concepto lo lleva al fracaso.

¿EN QUÉ CONSISTIÓ ESTE SECUESTRO?

He argumentado que el consenso original era absolutamente razonable,que fue “secuestrado” por quienes lo aplicaron, ayudados por una ideologíaimpulsada desde el Tesoro norteamericano y el Fondo Monetario Internacio-nal, y con la complicidad quizá del Banco Mundial. Pero, ¿en qué consistióeste “secuestro”? Consistió en privilegiar la ideología sobre el pragmatismo;en ignorar los peligros de los movimientos irrestrictos de capitales, sobre to-do en aquellos países que iniciaban el proceso de reformas; desestimar loscostos de la sobrevaluación cambiaria; desconocer la necesidad de encon-trar la consistencia entre las distintas políticas; y quiero detenerme sobreeste último punto porque es un tema interesante. Recuerden que de las diezpolíticas que mencionaba, una era política fiscal razonable, consistente yadecuada para mantener la estabilidad macroeconómica; otra era la libera-lización del comercio reduciendo las tarifas entre un 10 y 20 por ciento; ytambién la reforma del sistema financiero, para permitir tasas de interésreal positivas y una asignación del crédito de acuerdo con conceptos profe-sionales y dirigida por parte de la autoridad. Pero resulta que si reducimoslas tarifas que son una fuente esencial del ingreso público, y se termina conla represión financiera que también permite que el sector público mantengasus gastos, estas dos políticas se contradicen con la política fiscal, en casode que no se adopten políticas adicionales. En este sentido lo que observa-mos en nuestra región, debido en gran parte a la disminución de las tarifasde importación, es que al término de la represión financiera hubo desequili-brios fiscales que fueron cubiertos con la emisión de deuda que llevó a laexplosión de deuda que hoy día tanto lamentamos, y que es objeto de deba-tes importantes en Washington y otros lugares, donde pensadores como


Kenneth Rogoff y sus colaboradores han planteado que los países de Améri-ca latina no debieran tener una deuda pública por encima del 25 al 30 porciento del PBI.

En esta aplicación inadecuada se ignoraron también los riesgos macroe-conómicos; creo que el error más grande que se cometió fue el pésimo mane-jo de estos riesgos en la región, relacionados con muchos de los temas queacabo de mencionar.

Además, se pecó de falsa publicidad, se prometió que las economías cre-cerían al 7 por ciento para siempre, lo cual, naturalmente, cualquier estudio-so de los ciclos económicos entiende que no es posible, y no hubo suficientedebate al respecto o si lo hubo quizá fue restringido por la arrogancia quemencionaba hace un momento.

Se crean entonces, como consecuencia de este “consenso bastardo”, es-tructuras rígidas en toda la región que amplificaron los shocks externos. Eltema de los shocks externos es esencial ya que no es posible comprender lamala performance de América latina durante los últimos cuatro años sinentender lo devastadores que fueron estos shocks, la caída de los términosde intercambio, la desaceleración de los G3 –es la primera vez desde el año1982 que los tres grandes bloques internacionales entran en recesión con-juntamente–, y el desmoronamiento de los flujos de capital hacia Américalatina.

Estudios que hemos realizado en California indican que entre el 60 y 70por ciento de la desaceleración de la mayoría de los países de la región pue-den atribuirse a estos shocks externos, que fueron amplificados por la es-tructuras rígidas creadas por esta aplicación “bastardeada” del Consenso deWashington.

LOS CRÍTICOS DEL CONSENSO

Producto de que este programa económico razonable, incluso con aspec-tos progresistas, fuera “secuestrado”, mal aplicado, y de que América latinahaya tenido una pobre performance durante los últimos años, aparece unareacción negativa con respecto a esta política y un rechazo generalizado porparte de los críticos contra el consenso, olvidando lo que éste originalmentesignificaba.

Pero cuando uno comienza a analizar y a tratar de entender cuáles sonlas características de los críticos del consenso, encuentra dos líneas de críti-cas. Un grupo pertenece a lo que llamo “los institucionalistas”, muchos deellos son economistas o pensadores más bien conservadores que argumentanque el gran error fue haber ignorado las falencias institucionales de Américalatina, intentándose aplicar todas estas políticas sin tener en cuenta quenuestra región tenía instituciones débiles, pobres, poco confiables; en defini-tiva, instituciones basadas en las heredadas de España. Esta postura ha lle-vado a muchos a pensar que no pueden llevarse a cabo las reformas moder-nizadoras en América latina mientras no se solucionen los problemasinstitucionales, incluyendo la reforma y modernización del sistema jurídico,


la erradicación de la corrupción y el perfeccionamiento de los sistemas presu-puestarios. Mi reacción con respecto a esta crítica es que, si bien es cierta yadecuada, es trivial y poco operacional. En primer lugar, sabíamos que nues-tras instituciones eran débiles, y en segundo lugar esperar a que éstas fue-ran lo buenas que deben ser, vale decir, que América latina fuera como Sui-za, sería exactamente una receta para nunca hacer nada. La manera comodeben hacerse estas cosas es exactamente al revés. Las reformas moderniza-doras, como las realizadas en el caso de Chile y recientemente en el caso deMéxico, exigen mejorar las instituciones, y debido a que se moderniza la eco-nomía, la población, los políticos, los líderes, los pensadores y los intelectua-les se dan cuenta de que las instituciones antiguas no sirven y comienzan acambiarlas. De esta forma, el cambio institucional sigue su propio paso, co-mo sucedió en España, en Irlanda, y como está sucediendo en Portugal. Porlo tanto esta primera crítica en apariencia es acertada, pero algo trivial.

La segunda crítica desemboca en los consensos alternativos, entre loscuales aquí en la Argentina, el más conocido es el “Consenso de Buenos Ai-res”, firmado por el Presidente Kirchner y el Presidente Lula hace unas se-manas. Si han tenido la oportunidad de leerlo no podrán evitar concluir quees de una pobreza franciscana, a mí me daría vergüenza firmar o participarde un consenso de esas características; es sólo una colección de buenasintenciones. Se expresa allí que ambos países están en contra del analfabe-tismo, la pobreza, la mala distribución del ingreso y el hambre; se deja cons-tancia sobre la necesidad de apoyar la educación y la sociedad del conoci-miento; de integrar a la Argentina y a Brasil a la era de la informática; yentonces me pregunto: ¿quién pude estar en contra de esas cuestiones? Pe-ro no dice casi ni una palabra de cómo lograr estos objetivos.

Estos consensos alternativos, desde un punto de vista metodológico, tie-nen el error de basarse, no en las políticas como los diez elementos que lespresenté, sino en una lista de los objetivos que se desea alcanzar. Desde lue-go, queremos ser ricos, lindos, felices y ganar la copa del mundo; pero losobjetivos no pueden formar un programa de acción, son las políticas las quelo forman. La creación de estos consensos alternativos peca, en mi opinión,de una cierta pobreza intelectual y académica que no pueden desplegaraquellos que quieren plantear una alternativa seria que permita una discu-sión productiva. La izquierda tiene ideas concretas: expropiar, redistribuir;había un señor anoche en un programa de televisión que decía que habíaque emitir para financiar los 9.000 millones de dólares del plan de infraes-tructura del Presidente Kirchner; eso es una mala política, pero es una pro-puesta.

Estos conceptos blandos y de pobreza franciscana creo que no nos llevana ninguna parte.

TEMAS PARA LA ARGENTINA ANTE LA INEXORABLE GLOBALIZACIÓN

Creo que hay cinco temas para la Argentina: qué modelo económico se-guir, de qué manera enfrentar las negociaciones internacionales comerciales;


si deben llevarse adelante con o sin Brasil; el sistema cambiario y la negocia-ción de la deuda. Diré una frase por cada una de ellas.

¿Qué modelo económico seguir? Creo que la Argentina debería rescatar,aplicar y hacer suyo el Consenso de Washington original. Suena absoluta-mente paradójico que el día de mañana la Argentina diga que aplicará elconsenso; pero si se lee y entiende cuál era el consenso original, se llegará ala conclusión de que son políticas que tienen sentido y que además en el lar-go plazo hay muy pocas alternativas. El gobierno ha entendido adecuada-mente que debe mantener la disciplina fiscal, la competitividad de las expor-taciones a través del tipo de cambio; es decir, hay varios de esos elementosque el gobierno ha hecho suyos. Pero creo que como un concepto global, ree-ditar e impulsar la versión argentina del consenso original, estaría llevandoa este país por la senda de la prosperidad.

En cuanto a negociaciones comerciales internacionales, creo que la Ar-gentina debe tener una posición dura, de oposición y negociación fuerte encontra del proteccionismo agrícola de los países del norte. Ésta es sin dudauna situación complicada; pero creo que la Argentina debe tener una posi-ción negociadora, no de abandonar la mesa ni de patear el tablero porqueeso no lleva a consecuencias favorables.

Con relación al punto de llevar adelante las negociaciones internaciona-les con o sin Brasil mi opinión es enfática: sin Brasil. Entre las diez pési-mas ideas que ha habido en la Argentina en los últimos años, una ha sidoen mi opinión el Mercosur. Esto no significa desentenderse de Brasil; sinorealizar una negociación bajo lo que llamaría “bloque flexible pragmático”,donde la posición de la Argentina defienda desde todo punto de vista sus in-tereses nacionales y no los de Brasil. Y permítanme recordarles que los in-tereses nacionales de la Argentina no son los de Brasil, son diferentes; laArgentina es un país extremadamente creativo, con un capital humano deprimer nivel. Entonces la negociación debe ser realizada por la Argentinapara la Argentina.

En cuanto al sistema cambiario, obviamente, deben olvidarse de fijar eltipo de cambio y mantenerlo flotante. Tampoco se trata de llevarlo a cuatro,cinco o seis como algunos plantean; aunque debe cuidarse la sobrevaluacióncambiaria. Si hubo un gran error en el manejo mecroeconócico de la mayoríade los países latinoamericanos fue haber desconocido que había que tenerun tipo de cambio competitivo; esto era algo que decían los economistas deChicago y los que no eran de allí. Carlos Díaz Alejandro, aquel entrañableeconomista cubano-americano enamorado de la Argentina, siempre decíaque había que tener un tipo de cambio real realista. ¿Qué quería decir conesto? Que había que evitar la sobrevaluación cambiaria.

La renegociación de la deuda es un tema interesante del que sólo quierohacer un comentario. Una nueva posición que ha emergido en Washingtonde las instituciones y del Fondo Monetario Internacional, es que los paíseslatinoamericanos no deben tener una deuda más alta del 25 por ciento de suPBI. Si uno tomara eso en serio diría que la Argentina no debe entonces pe-dir prestado nunca más ya que tiene que bajar el nivel actual de su deuda al25 por ciento del PBI. Por lo tanto, como no pedirá prestado nuca más, ¿para


qué renegociar si el castigo de no hacerlo es justamente no poder pedir pres-tado? Creo que ése es un argumento falaz y peligroso. Renegociar bien, debuena fe, en forma adecuada, sin trampas y de manera profesional llevará ala Argentina nuevamente al lugar donde debe estar, que es entre los paísesimportantes, no sólo en el mercado financiero internacional sino también enla economía mundial y entre los países influyentes.

TRES CONCEPTOS Y UNA REFLEXIÓN FINAL

El primero es el concepto del “bebé y la bañera” y el dicho es que hay quetener cuidado de no tirar el bebé con el agua de la bañera. Criticar lo queaquí sucedió, lamentarse de los errores que se cometieron, reconocer que al-guien “secuestró” las buenas ideas del Consenso de Washington y las aplicóideológicamente, lamentar la corrupción y todo aquello que se hizo mal no essólo adecuado sino comprensible; pero hay que tener cuidado de no tirar albebé con el agua de la bañera, porque las ideas del Consenso de Washingtonoriginal eran buenas, la mayoría de ellas no sólo son rescatables sino queson deseables. Por lo tanto en esta catarsis colectiva quizás deberíamos lla-marlo de otra manera.

El segundo concepto es el de “time-out”. Creo que es adecuado dentro dela filosofía del consenso pragmático original, pensar que en ciertos momen-tos, por razones económicas, financieras, políticas, culturales o históricas,tomemos un time-out. Pero tomarlo no es lo mismo que retroceder y recha-zar las políticas originales; entonces creo que lo correcto es que la Argenti-na lo haga comprendiendo lo que significa. Y no sólo es correcto tomarlo si-no necesario, aquel entrenador que no hace uso de ellos está manejandomal a su equipo; pero éstos deben tomarse para reiniciar el juego, no paraabandonarlo.

El último concepto es el de “opting-out” que significa optar por no jugar. Ydebemos entender que también es posible tomar esta opción, como lo hizoVenezuela; pero hacerlo significa renunciar a pertenecer a las ligas mayores,ya que a uno no lo mueven a las ligas mayores si no empieza desde las me-nores. Entonces, opting-out es una opción respetable; pero tiene consecuen-cias desfavorables para América latina y la Argentina.

Creo que hoy día la Argentina comienza a recuperarse. El ambiente exter-no ha sido muy favorable en cuanto a precios de los commodities, las tasasde interés, y una muy buena voluntad por parte del gobierno norteamerica-no, por decisión o por distracción de carácter bélica. Pero es importante no-tar que en los próximos veinticuatro meses hay peligros macroeconómicos notriviales: Estados Unidos tienen un déficit gemelo enorme y hay vulnerabili-dades en la economía mundial. Si todo ocurre como debe ser, la Argentinadebería seguir contando con este viento de cola que la ayudará a salir ade-lante; pero no hay que olvidar que existen vulnerabilidades y debemos estarpreparados para ellas. Para ello, debe tomarse el toro por las astas e imple-mentarse políticas consistentes que permitan retornar a la senda del creci-miento; y creo que, con el nombre que queramos darle, esa senda de creci-


miento requiere políticas que tengan el pragmatismo y la flexibilidad que te-nían las propuestas del Consenso de Washington original. Es por esta razónque, a pesar de que no es “glamoroso” ni está de moda hoy día, quise pre-sentar su defensa.


Moderador: ¿Qué comentarios puede hacer sobre el déficit gemelo de Es-tados Unidos que mencionó en su presentación?

Sebastián Edwards: Lo que es particularmente peligroso en ese caso, esque ambos déficit son financiados con la compra de instrumentos del Tesoropor parte de diez o doce Bancos Centrales del mundo: hay doce individuos enel mundo con nombre y apellido, direcciones conocidas, teléfonos y direccio-nes electrónicas por todos sabidos, que deciden en este momento si financiano no el déficit de Estados Unidos. Y si una parte de ellos decide de pronto de-jar de comprar deuda de Estados Unidos, la economía mundial entraría enuna crisis sumamente seria. Por lo tanto creo que ha habido una irresponsa-bilidad manifiesta que no se puede negar acerca de la política de la actualadministración en el último año y medio.

Moderador: La elección de California, ¿qué enseñanza nos deja?

Sebastián Edwards: La elección de California tiene tres señales intere-santes para la reflexión. La primera, es que la quinta economía más impor-tante del mundo será gobernada por un inmigrante, cuestión que sería im-pensable en cualquier otro sitio. En segundo lugar, es un inmigrante que hatomado una posición antiinmigración, lo cual es una paradoja que veremoscómo se desarrollará. Por último, California tuvo su crisis fiscal como conse-cuencia del tipo de ingenuidad que también ha sufrido América latina, don-de el gobernador anterior se creyó el cuento de que el boom era para siemprey los ingresos tributarios que ellos generaban eran permanentes, sin enten-der que hay un ciclo económico y que deben manejarse los riesgos en formaadecuada. Y California, al igual que la Argentina y la mayoría de los paísesde América latina, falló su manejo de riesgos.

Moderador: Hay varias preguntas que se refieren al futuro de la Argenti-na. Usted tuvo una opinión relativamente poco optimista con respecto alConsenso de Buenos Aires, entonces varios asistentes preguntan si cree que

COMENTARIOS Y RESPUESTAS

el Gobierno del Presidente Kirchner tiene posibilidades de aplicar este nuevoconsenso, o si hace falta una crisis para que pensemos nuevamente en unconsenso de las características del que usted defendió.

Sebastián Edwards: Creo que el Consenso de Buenos Aires está muertoantes de iniciarse, ya que sólo es una lista de buenas intenciones que no tie-ne seriedad desde el punto de vista intelectual, práctico y de política. Por lotanto creo que no hay que darle importancia al Consenso de Buenos Aires:fue una declaración desafortunada para los periódicos pero ahora hay quecomenzar a hacer los deberes. Y como decía, este gobierno ha reconocido ele-mentos de la lista de políticas que alguna vez se llamó el Consenso de Was-hington.

Creo que mientras antes se reconozca, se anuncie y se declare que la Ar-gentina está por la modernidad, por la inserción del país en el mundo y pordesarrollar todo el potencial que tiene, será mejor. Pero la pregunta que de-bemos hacernos es si acaso este gobierno tiene dos almas; y creo que desa-fortunadamente las tiene. Entonces la pregunta final es cuál de ellas prima-rá, si será el alma de la nostalgia o el alma de la modernidad. Espero, porquesoy un enamorado de la Argentina desde siempre, que prime esta última.

Moderador: ¿Puede ser más preciso sobre la diferencia de objetivos entreBrasil y la Argentina?

Sebastián Edwards: Creo que los intereses nacionales de los dos paísesson diferentes.

Brasil tiene un conjunto y una combinación de factores productivos muydiferentes a los de la Argentina, por lo tanto sus objetivos nacionales son di-ferentes. Brasil desea, por ejemplo, resolver rápidamente las controversiascon Canadá con respecto a las dos empresas productoras de aviones de me-diano alcance. Ésta es una agenda de negociación en la cual la Argentina notiene por qué tomar una decisión, a no ser que decida hacerlo por una soli-daridad, en mi opinión, mal entendida.

Por lo tanto lo que propongo es una negociación en bloque flexible, prag-mática, por la que vayan juntos cuando a ambos les convenga; pero que lespermita ir a cada uno por su lado cuando no sea así. Los intereses naciona-les de cada país deben primar, y por definición los intereses nacionales deBrasil no son los de la Argentina porque son dos países diferentes.

Moderador: ¿Por qué cree que Chile pudo ir por el lado del Consenso deWashington y el resto de América latina no?

Sebastián Edwards: Creo que hay varias explicaciones en el caso chileno.La primera, es que Chile se embarcó en las reformas antes de que se crearael Consenso de Washington, con muchas críticas en un comienzo; pero unavez que empezó a dar resultados el programa fue apoyado por todos los par-tidos políticos y por personas de todas las tendencias políticas, lo que permi-tió que pudiera consolidarse.


Pero una de las cosas que luego de la crisis del ochenta Chile evitó fue lasobrevaluación cambiaria. En este sentido creo que si finalmente debe mos-trarse una política esencial, es la de lograr un tipo de cambio que sea ade-cuado para mantener la competitividad de las exportaciones; no porque seabueno exportar sino porque a través de ese mecanismo se impulsan la efi-ciencia y la productividad, ya que el objetivo final es ser más productivo,más eficiente, y tener una devoción por la eficiencia. Y Chile a través del me-canismo de un tipo de cambio competitivo logró impregnar e implantar estadevoción por la eficiencia que es finalmente lo que ha permitido que no sólovaya bien sino que esté en la puerta de iniciar nuevamente una recuperaciónque dará mucho que hablar y que será magnífica.

Moderador: Esta mañana Juan Carlos de Pablo comentaba los ciclos detipo de cambio real derivados de los procesos de confianza; es decir, el tipode cambio real no es fijado por una política de gobierno; pero si a usted le vabien, ingresan capitales, el tipo de cambio se atrasa, y si le va mal ocurre locontrario. En un país como la Argentina que tiene un tercio de sus activosen el exterior, restringir los movimientos de capitales significa separar elahorro de la inversión. ¿Cómo sería posible lograr un tipo de cambio realrealista en este contexto?

Sebastián Edwards: El tipo de cambio real es una variable endógena y nouna variable de política, por lo tanto debe diseñarse un sistema estructuralmacroeconómico, especialmente durante el inicio del proceso de reformas,que evite estos ciclos y estas fluctuaciones exageradas. Una de las cosas quedebe evitarse es fijar el tipo de cambio nominal porque es bien sabido portrabajos de numerosos economistas, incluyendo economistas argentinos co-mo Guillermo Calvo, que ese tipo de políticas generan una sobreapreciacióncambiaria. En segundo lugar, se encuentra el tema de los movimientos decapitales que están impulsados por la sobreconfianza y que terminan produ-ciendo estos ciclos que finalmente lamentamos.

La paradoja es que ya en el año 1971, Carlos Díaz Alejandro y otros his-toriadores económicos han planteado esta historia del ciclo del tipo de cam-bio real en la Argentina del cual el país, desafortunadamente hasta ahora,no ha podido escapar.

Espero que en el futuro, a través de políticas sensatas, esta situación lo-gre evitarse, y la Argentina pueda desarrollar todo su potencial como merece.

COMENTARIOS Y RESPUESTAS 637

PANEL III

La óptica de los principales socios de la Argentina

INTRODUCCIÓN

Chile es un país muy abierto al comercio por una decisión muy afortuna-da que se tomó a mediados de los años setenta cuando nuestra economía te-nía aranceles en promedio sobre el 100 por ciento y habíamos pensado quepodíamos ser eficientes produciendo para un país pequeño. Hoy somos unpaís muy abierto, Chile exporta más del 35 por ciento de su producto, queestá muy diversificado internacionalmente: 20 por ciento a América latina, lacuarta parte de ese porcentaje va a México; 21 por ciento hacia Estados Uni-dos; 20 por ciento a Europa y el resto a Asia. Los huevos están diversifica-dos, no están todos en un canasto; pero lo que sucede en el mundo nos afec-ta, y por esa razón revisaré rápidamente qué ha sucedido en el mundorecientemente y por qué eso nos afectó.

Sebastián Edwards en el almuerzo nos comentaba que de acuerdo consus estimaciones, cerca de dos tercios de lo que ha sucedido en América la-tina en los últimos años se explica por el entorno externo. En un paper quepubliqué hace un año llegué a un número muy parecido en el caso chileno;desde el lado académico llegaba también a la conclusión de que cerca del 60por ciento de la desaceleración de Chile de los últimos años tuvo que ver conel shock externo. Por esa razón haré algunos comentarios con respecto alshock externo para hablar, finalmente, de Chile.

LA ECONOMÍA MUNDIAL

Si observamos lo que ha ocurrido en los últimos años, no hay duda deque completaremos en el año 2003 un período de tres años de crecimientopobre, muy por debajo del promedio histórico en la región. Durante estos

VITTORIO CORBO*

LA ÓPTICA DE CHILE

* Presidente del Banco Central de Chile. Las opiniones expresadas son del autor yno comprometen ni representan la posición del Banco Central de Chile.

años tuvimos shocks por todos lados, tuvimos reventón de burbujas de pre-cios de acciones de Estados Unidos, atentados del 11 de septiembre, guerrade Irak, alza del precio del petróleo, contabilidad creativa en muchas empre-sas que hizo perder la confianza en los mercados financieros en los paísesindustriales, problemas en los bonos corporativos; todas estas cosas hanocurrido solamente en los últimos años, y aquí ni siquiera he hablado de lacrisis rusa, de la crisis de Brasil, la crisis asiática; eso es cosa del pasado. Esdecir, hemos tenido siete años complicados en el planeta en el cual vivimostodos; y eso a ustedes les afectó mucho sin ninguna duda. Esto nos hacepensar que hay que estar preparados para épocas de vacas flacas, algo queestá mencionado en la Biblia y de lo que muchas veces nos hemos olvidado.

Si analizamos el crecimiento de los últimos años observaremos que enpromedio en los últimos treinta y cuatro años el mundo creció un 3,6 porciento ponderado por paridad del poder de compra, y el volumen de comerciomundial creció 5,7 por ciento al año, incluso la estimación para el año 2004del último World Economic Outlook es que en lo que se refiere a crecimientomundial estaríamos todavía, en el caso del volumen de comercio, por debajodel 5,7 por ciento; es decir, que estamos completando un período de cuatroaños malos y eso nos ha afectado a todos.

A pesar de que la capacidad productiva se ha casi triplicado el cobre re-presenta hoy en día más del 30 por ciento del producto, mientras represen-taba el 90 por ciento de éste a comienzos de los años setenta. Entonces loque sucede en el mundo evidentemente nos afecta. Vendíamos el cobre a ca-


GRÁFICO 1CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA MUNDIAL

1970-2004(En porcentajes)

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04

Crecimiento mundial Comercio mundial

3,6

5,7

VITTORIO CORBO 643

GRÁFICO 2EVOLUCIÓN DE LAS PROYECCIONES DE CRECIMIENTO 2003

(Efectuadas en el mes indicado)

GRÁFICO 3EVOLUCIÓN DE LAS PROYECCIONES DE CRECIMIENTO 2004

(Efectuadas en el mes indicado)

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

Estados Unidos Europa Japón

Ene. 03 Mar. 03 May. 03 Jul. 03 Sep. 03

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

Estados Unidos Europa Japón

Ene. 02 Abr. 02 Jul. 02 Oct. 02 Ene. 03 Abr. 03 Jul. 03 Oct. 03

si 0,6 centavos hace un poco más de un año y medio, que era el precio másbajo desde el año 1930, y hoy está en 0,9 centavos; no hay duda de que larecuperación que estamos observando nos está favoreciendo en el ciclo.

Pero este ciclo negativo estaría llegando a su fin. Las cifras recientesmuestran que la recuperación de Estados Unidos está tomando fuerza, asícomo en Japón y Asia emergente. Europa es la excepción debido a quedanmuchos problemas pendientes de resolución.

Las proyecciones de crecimiento, que se revisaron repetidamente a la bajaen años recientes, muestran un punto de inflexión a partir del tercer trimes-tre de 2003 y comienzan a revisarse al alza. Esto se debe en parte a estas po-líticas monetarias y fiscales expansivas de los países desarrollados. EstadosUnidos, por ejemplo, tiene un déficit fiscal del 6 por ciento del producto si in-cluimos los gobiernos estatales y locales, que significa más de 630 mil millo-nes de dólares. Eso es claramente expansivo en el corto plazo, aunque nosdeja la pregunta de cómo se ordenará esa situación en el mediano plazo.

Hemos visto entonces cómo son las revisiones del crecimiento y las pro-yecciones para el próximo año también se han revisado al alza.

Las principales fuentes de riesgo en la economía mundial son: la incerti-dumbre del mercado de petróleo; la incertidumbre sobre qué pasará con elgasto en Estados Unidos una vez que el estímulo macro comience a reducir-se, tenemos una política monetaria muy expansiva y una fiscal extremada-mente expansiva; hacia adelante la forma que tomará esta reducción de losaltos déficit fiscales, si será con programas de mediano plazo, como hizo laadministración de Clinton, o con un programa de más corto plazo que crea-rá dificultades, y eso nos ayudará a reducir el déficit en cuenta corriente quees la suma del déficit público más el déficit privado; la capacidad de Europade comenzar a resolver sus difíciles problemas estructurales, aunque tene-


CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA MUNDIAL(En porcentajes)

1990-1999 2001 2002 2003 2004

Prom. Ener. May. Sept. 20-oct. Ener. May. Sep. 20-oct.

Estados Unidos 3,0 0,3 2,4 2,6 2,3 2,4 2,8 3,5 3,2 3,5 4,0

Zona Euro 2,1 1,6 0,8 1,5 1,1 0,7 = 0,7 2,5 2,4 2,2 = 2,2

Europa 2,0 1,6 1,0 1,7 1,3 0,9 = 0,9 2,5 2,5 2,3 = 2,3

Japón 1,7 0,4 0,2 0,3 1,0 2,0 2,7 0,7 0,9 1,7 2,0

Resto de Asia 7,9 5,2 6,7 6,3 6,0 6,1 6,5 6,5 6,6 6,6 6,9

América latina 2,8 0,3 -1,2 2,1 1,2 1,1 1,3 3,3 3,4 3,8 3,7

Mundial 3,3 2,1 2,7 3,1 2,9 3,0 3,3 3,8 3,8 3,9 4,2

Fuente: Consensus Forecasts y Bancos de Inversión.

mos algunas noticias positivas en el caso de Alemania con relación a las re-formas de su sistema de pensiones y de su sistema laboral, que ha pasadode negociación por ramas a negociación por empresas, se observan tambiénavances en las mismas áreas en el caso de Francia; y, finalmente, la fragili-dad del sistema financiero de Japón y China, donde tenemos una carteravencida del 30 por ciento de las colocaciones en Japón y una cartera venci-da del orden del 40 por ciento de las colocaciones en China, es decir, losbancos no son de los banqueros y las empresas que les deben a los bancostampoco son de los empresarios, están manejando transitoriamente activos,pero ese problema hay que resolverlo en algún momento.

Entonces, el mundo luce mejor aunque hay incertidumbre hacia delantey debemos preocuparnos por los tiempos malos que puedan venir; pero tene-mos al menos de cuatro a seis trimestres que se ven bien, y si se resuelvencorrectamente los problemas expuestos seguiremos en un ciclo positivo.

CHILE

La economía chilena experimentó una profunda transformación en suspolíticas e instituciones en los últimos treinta años, sin ninguna duda. Pasa-mos por un gran apetito, amábamos las empresas públicas grandes aunqueproducían pocas cosas. Cuando era niño vivía en una ciudad en la cual nohabía electricidad cuatro horas al día porque a algún burócrata se le habíaocurrido tener tarifas eléctricas bien bajas, lo que provocó que no se invirtie-ra por muchos años. A otro se le había ocurrido hacer lo mismo con las tari-fas de agua, con lo cual no tenía agua potable y había que acumularla paratenerla en la noche y, como contaba Juan Carlos de Pablo, tampoco tenía-mos teléfono. Cuando nací mi padre me inscribió en la compañía de teléfo-nos y al mismo tiempo en el registro civil, ya que demoraba al menos veinti-cinco años acceder al servicio. En una oportunidad conté esto en unseminario en Rusia y todos se rieron y me dijeron: profesor, aquí es igual to-davía; pero por suerte en América latina eso ha pasado.

Estábamos entonces aislados del resto del mundo, teníamos un sectorpúblico pesado y a comienzos de los setenta teníamos un déficit del sectorpúblico del orden del 30 por ciento del producto. Llegamos entonces a infla-ciones de 600 o 700 por ciento; y se hizo evidente que había que empezar aordenar la casa y eso es lo que ha hecho Chile en los últimos treinta años,con la contribución de todos los gobiernos, sin ninguna duda.

En la primera etapa era obvio que había que poner orden en el sector pú-blico. Se estableció entonces un sistema de impuestos al valor agregado en elaño 1974; se liberaron los precios que estaban controlados –esto no corres-pondía al gobierno de Allende sino a treinta años acumulados–; los controlesde precios comenzaron con la Segunda Guerra y no se abandonaron hasta fi-nales de los setenta, es decir, los controles de precios convivieron con nosotrosdurante treinta años; se inició una liberalización financiera, ya que las tasasde interés estaban controladas a niveles muy por debajo de la inflación provo-cando que no hubiera sistema bancario para todos los efectos prácticos, sola-

VITTORIO CORBO 645

mente los amigos del gobierno de turno podían conseguir créditos –esto veníadesde el año 1945–; comenzó también una apertura comercial donde Chile ba-jó el arancel de un promedio de 110 por ciento en el año 1973 a 10 por cientoen el año 1979, es decir, Chile se abrió al resto del mundo, apertura que hacontinuado en forma importante en el último tiempo. Hubo también una aper-tura parcial en ese momento con la cuenta de capitales, aunque creo que ungrave error de esa época fue no preocuparse por la supervisión y la regulaciónfinanciera lo que hizo que se tomaran riesgos indebidos que provocaron el co-lapso de todo el sistema financiero cuando los shocks aparecieron, y el paísdebió pagar un costo de cerca del 30 por ciento del producto para reconstruirsu sistema financiero. Finalmente terminó en una inversión muy rentable por-que se reconstruyó el sistema financiero y eso permitió el crecimiento que Chi-le tomó desde la segunda mitad de los ochenta.

Pero los errores de ese período se enmendaron en los años ochenta. Tenía-mos también tipo de cambio fijo; reajustabilidad salarial basada en la infla-ción pasada, lo cual llevaba a un aumento automático en el salario real, lo quehizo que a comienzos de los ochenta éste aumentara 8 por ciento al año con eldesempleo aumentando en una proporción similar: pasamos de un desempleodel 6 al 30 por ciento en poco tiempo. Se sancionó una nueva ley de bancosen el año 1986 que creó una gran institucionalidad en el sistema bancario yfinanciero: no hemos tenido un solo accidente bancario desde aquel año, esdecir, los bancos están bien capitalizados, bien regulados y con informaciónen línea. También se ha avanzado mucho en privatizaciones y en ley de quie-bras, simplificando los procesos y especialmente respetando los derechos depropiedad para los acreedores.

El proceso de reformas continuó, incluyendo: una nueva Constitución po-lítica que otorgó independencia al Banco Central y formalizó la disciplina fis-cal; la reforma del sistema de pensiones, que hoy tiene activos cercanos al60 por ciento del producto, lo que ha permitido tener un mercado de capita-les profundo; la ley de concesiones en infraestructura que ha permitido la re-construcción de toda la infraestructura de los últimos años con iniciativaprivada, recientemente se acaba de aprobar la construcción con concesionesde cárceles, se ha reconstruido toda la infraestructura portuaria, de carrete-ras, toda la infraestructura de aeropuertos, y todo ha sido concesionado conun sistema transparente en el cual cuando hay pérdidas éstas son de losque tomaron la decisión pero no se socializan; se ha avanzado mucho en re-gulación antimonopolios, especialmente en los últimos años; y, finalmente,la apertura en la competencia de las comunicaciones a comienzos de los no-venta, lo cual ha permitido un colapso en el precio de las comunicacionesgracias a la competencia que hace maravillas sin ninguna duda: tenemos unsistema de multicables por el cual elegimos con los primeros tres dígitos quepulsamos qué compañía queremos utilizar y las cuentas son unificadas a fi-nal de mes; eso ha permitido una competencia brutal.

Entonces los consumidores tenemos una fiesta y los productores se handado cuenta de que las nuevas tecnologías son fantásticas; pero la compe-tencia hace que las ganancias sean muy temporales ya que se las llevan losconsumidores a través de la competencia.


Por otra parte, la vuelta a la democracia ocurrió sin sobresaltos y los go-biernos democráticos han validado el modelo de economía social de mercado.Eso fue muy importante porque en la segunda mitad de los ochenta los em-presarios con justa razón se preguntaban cuál era el modelo del futuro. Elmodelo de Pinochet había sido pro mercado, pero ¿qué ocurriría en el futu-ro? En este sentido creo que Chile adoptó un modelo con cambios, pero lanueva administración que llegó a comienzos de los noventa no sólo mantuvosino que intensificó el modelo de apertura. Cuando llegó al poder el gobiernodel Presidente Patricio Aylwin a comienzos de los noventa, el arancel era uni-forme a un nivel del 15 por ciento, y una de las primeras medidas que tomófue bajarlo al 11 por ciento con lo cual produjo un gran shock de confianzay demostró que la apertura estaba para quedarse. Eso significó un salto enla inversión de 4 puntos del PBI a comienzos de los noventa, una vez que lagente vio que el horizonte era mucho más largo de lo que pensaba.

Por otra parte, los gobiernos democráticos han realizado un esfuerzo muyimportante en la modernización de la infraestructura, de las comunicacionesy la integración financiera hacia el resto del mundo. En forma paralela hanpuesto mayor énfasis en programas sociales y en educación, donde se hanhecho esfuerzos muy importantes en los últimos años. Es decir, en educa-ción en el pasado se aumentaba el gasto y luego se pensaba de qué forma sefinanciaría. A comienzos de los noventa hubo una reforma por la cual se au-mentó dos puntos el impuesto al valor agregado para dedicarlo a educacióny salud, pero esa reforma pasó por unanimidad en el sistema legislativo yaque, de acuerdo con la Constitución chilena, los impuestos son iniciativa del

VITTORIO CORBO 647

GRÁFICO 4REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES

0

10

20

30

40

50

60

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Activos de los fondos de pensiones (% PGB)

Ejecutivo pero tienen que pasar por el Poder Legislativo, incluso las alzas dearanceles.

Con las reformas políticas implementadas en los últimos treinta añosChile dio un salto en su tasa de crecimiento, que alcanzó un 7,3 por cientoen el período 1985-1997, en gran parte por un aumento significativo en laeficiencia total del uso de factores. Podríamos crecer transpirando, trabajan-do duro, con más trabajo, más capital, o inspirándonos; y la inspiración con-tribuye mucho más al crecimiento y no hay ninguna experiencia en el mun-do en la que el alto crecimiento por un período sostenido no sea coninspiración; la transpiración se acaba, cuando ya bajamos la tasa de desem-pleo a 5 por ciento, no hay más trabajadores, las tasas de inversión son muyaltas y tenemos espíritu asiático de ahorro, no latinoamericano, entoncesdebemos pensar en la inspiración.

Pero abrirse al mundo hace maravillas. Chile, por ejemplo, tiene fama deexportador de vinos pero eso es algo reciente. Exportamos vinos durantedoscientos años, pero hasta el año 1985 las exportaciones de vinos significa-ban 5 millones de dólares y hoy día son 700 millones. La única diferencia esque ahora hacemos vino con competencia, antes le poníamos un corcho queno servía mucho pero que era de la industria nacional, estaba prohibida suimportación, usábamos un enólogo local porque estaba prohibido traer unode afuera, hacíamos unas botellas oscuras que no servían demasiado porqueno permitían que se viera su contenido, y entonces la industria de vinos noera importante.


GRÁFICO 5CHILE

Crecimiento promedio anual

1,1%

1,8%

1,6%

1,0%

1,1%

-1,0%

1,0%0,7%

1,5%

0,8%0,8%

-2,6%

2,1%

2,5%

2,6%

0,2%

2,4%

-0,3%

1961-1969 1970-1973 1974-1980 1981-1984 1985-1997 1998-2002

Empleo Capital PTF

3,1%

1,1%

4,5%

-1,0%

2,4%

7,3%

Abrirse al mundo le ha dado mucho a Chile porque es un país muy pe-queño. Antes producíamos cosas a las que llamábamos “televisores”; perosólo nosotros las llamábamos así, y cuando la gente comprobó lo que eranlos televisores no los quiso ver nunca más. Todo eso desapareció y creo quenos ha permitido desarrollar una industria nacional muy robusta en otrasáreas, y ahí la competencia, la estabilidad, las reglas de juego claras, hanayudado sin ninguna duda.

Más de un tercio del crecimiento del período de oro 1985-1997 ha sidopor inspiración y el resto debido a que se hizo atractivo invertir y contratartrabajadores. Todo esto le permitió a Chile cerrar la brecha del ingreso percápita con los países más ricos y eso fue gracias al fuerte crecimiento deesos doce años.

En el gráfico 6 vemos el PBI per cápita de Chile comparado con el PBI percápita de Estados Unidos, donde llamo 1 al año 1980. Chile está alrededordel 38 por ciento por encima del lugar donde estaba en el año 1980. Lasotras líneas corresponden a la Argentina, Brasil y México.

Pero en los últimos años el crecimiento se ha resentido, y esto no es sor-prendente debido el deteriorado entorno externo que ha enfrentado Chile. Al-rededor del 60 por ciento de esta situación se explica por el desfavorable en-torno externo, una combinación de shocks adversos de términos deintercambio y una crisis regional. Este resentimiento se ha dado, a pesar delos cambios estructurales de las últimas décadas que facilitaron el ajuste ashocks. Antes si caía el precio del cobre, teníamos recesión, pero si ahora

VITTORIO CORBO 649

GRÁFICO 6PRODUCTO GEOGRÁFICO BRUTO PER CÁPITA RELATIVO

(PGB per cápita país j sobre PGB per cápita Estados Unidos; 1980 = 1)

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Argentina Brasil Chile México

cae, se cierran los mercados de capitales y tenemos desaceleración, lo cuales mucho mejor. El hecho de tener un mercado de capitales internos profun-dos hace que la economía sea mucho más robusta para recibir ese tipo deshocks.

Como resultado, la tasa promedio de crecimiento para el período 1998-2002 fue sólo un 2,3 por ciento. Pero este menor crecimiento ha dado origena una acalorada discusión acerca de sus causas; estamos deprimidos y estámuy bien que lo estemos, un alto en el camino es útil para pensar en lo quetenemos que arreglar si queremos seguir creciendo y estar preparados paraun mundo que puede ser en algunos momentos menos favorable.

La discusión se ha centrado en cuánto de este resultado es cíclico ycuánto es debido a problemas estructurales internos. Es posible que deba-mos seguir avanzando en algunas áreas importantes.

Ciertamente no es fácil cuantificar el rol de cada uno de estos factores.Pero de la discusión ha surgido una agenda de reformas que son necesariaspara dar otro salto en la productividad total de los factores. El Presidente La-gos hablaba ayer en la Reunión Anual de la Industria y decía que más queen agente de crecimiento 1, hay que pensar en agente de crecimiento 2; esdecir, cómo seremos más atractivos, cómo innovar y cómo tener un mercadolaboral más flexible que nos permita avanzar en la globalización.

Otros temas de esta agenda son: la reforma del mercado de capitales, esdecir, profundizar el mercado de capitales, especialmente en el lado de deri-vados; reforma del mercado laboral para hacerlo más flexible, atractivo y demayor acceso; actualización de algunas regulaciones, y Chile fue pionero enmuchas regulaciones antes de privatizar las eléctricas y las telecomunicacio-nes, pero se requieren modificaciones en el camino dadas las innovacionestecnológicas; mejoras en educación y salud donde hemos aprendido cómogastar pero hemos aprendido poco cómo ser más eficientes. Ése no es sola-mente un problema de Chile, es un problema de Estados Unidos, de Japón,de Europa, están todos pensando cómo se produce educación y eso es com-plicado; lo mismo ocurre en salud, especialmente en la parte pública y el de-sarrollo de tecnologías.

Es importante mencionar que incluso en años recientes se siguió avan-zando en reformas. El proceso de apertura comercial se intensificó en 1998,con un programa de reducción unilateral de tarifas donde se decidió bajar elarancel máximo de 11 a 6 por ciento en un punto porcentual al año que secompletó en el año 2003 y hay una discusión en Chile acerca de llevarlo acero. Hoy día es, en promedio, en torno al 3 por ciento, dados los acuerdoscomerciales que Chile ha negociado en los últimos años.

En el año 1999 se eliminó la banda cambiaria y se consolidó el régimende flotación. Hoy día Chile se maneja con un tipo de cambio flotante que de-termina el mercado, y el Banco Central tiene como objetivo mantener la in-flación en torno a lo que nosotros definimos como estabilidad de precios, quees 3 por ciento. Hemos estado en torno a eso durante mucho tiempo, ahoraestamos por debajo del 3 por ciento. Éste es un objetivo de mediano plazo,entonces la inflación está estacionada en un 3 por ciento.

La apertura de la cuenta de capitales se completó en el año 2001 con la


eliminación de los controles de capital. Chile hizo el trabajo primero y hoytiene estabilidad, cuentas fiscales ordenadas, la relación deuda pública/PBI,incluyendo todo el sector público, está por debajo del 10 por ciento, si le res-tamos el único activo del sector público que no son las empresas públicas si-no las reservas internacionales nada más, la deuda pública está por debajodel 10 por ciento del producto. Chile tiene un sistema financiero bien regula-do y supervisado, y ahora estamos abiertos al resto del mundo.

Se negociaron recientemente dos TLC, en forma muy favorable para Chi-le, uno de ellos con Estados Unidos, que es el primer tratado de libre comer-cio que se ha firmado en el planeta, porque otros llevan ese nombre pero sonacuerdos preferenciales de comercio; éste sí es un tratado de libre comercioporque después del año doce terminará el proceso con aranceles cero en am-bas direcciones en todos los productos, nada quedó excluido. También fir-mamos un tratado con la Unión Europea que está en operación desde el 1ºde enero de este año, y otro con Corea que es menos importante.

Se estableció la regla de superávit fiscal de largo plazo del 1 por ciento encondiciones normales del precio del cobre, lo cual equivale a que el sectorpúblico tiene las cuentas balanceadas porque hay algunos otros pasivos con-tingentes escondidos en otras partes que hacen que el sector público tengaen años buenos superávit, en años malos déficit; pero cuando hay superávitse retira deuda. De hecho la relación deuda pública/producto era del 40 por

VITTORIO CORBO 651

GRÁFICO 7DIFERENCIAL DE TASAS DE BONOS CHILENOS

(Puntos base)

Fuente: J.P. Morgan Chase.

0

100

200

300

400

500

99 Jul. 00 Jul. 01 Jul. 02 Jul. 03 Jul.

Corporativo Ex. Energía Bono 2012

ciento en el año 1990 y hoy día es del 10 por ciento; es decir que los superá-vit logrados desde el año 1985 hasta 1997 se utilizaron para retirar deuda,lo cual le ha permitido tener una situación sólida en las finanzas públicas.


Con todo, Chile está bien posicionado para comenzar a recuperarse jun-to con el ciclo mundial. Entre sus fortalezas está el contar con buenos fun-damentos e instituciones sólidas, lo que le da un alto grado de respuesta aeste ciclo favorable. Cuenta con un bajo nivel de deuda pública, bajo déficiten cuenta corriente –seis décimas de 1 por ciento–, y bajo riesgo país, tene-mos un riego país de 80 puntos base sobre el Tesoro, es la tasa más bajaque hemos registrado en los últimos 250 años. Por otra parte el sistema fi-nanciero sólido y bien regulado y se encuentra supervisado con reglas de ca-pitalización muy por encima del criterio de Basilea; la política macro es sus-tentable, con una regla fiscal que ha operado desde el año 2000 con muchocuidado; instituciones confiables, un Banco Central autónomo, solamente serinde cuentas frente al Senado tres veces al año y frente a la sociedad comoun todo, cada dos meses en una conferencia de prensa. El resto tiene quever con muchas otras cuestiones como los derechos de propiedad; pero la es-tabilidad ayuda, especialmente en países como los nuestros y en Chile enparticular, donde perdimos la estabilidad de precios en el año 1872 y la re-cuperamos el año 2001. Otra de sus fortalezas es una inflación controladaen niveles de largo plazo, economías sin distorsiones micro importantes;aunque siempre hay algunas, pero los precios son verdaderos y no falsos co-mo fueron durante mucho tiempo.


INTRODUCCIÓN

Mi exposición tendrá algunos puntos de contacto, y presumo que comple-mentará en muchos aspectos, a la presentación que realizó Sebastián Ed-wards en el almuerzo. ¿Cuál es la motivación central? La observación de queAmérica latina ha tenido, en general, un desempeño muy pobre desde el año1998 y que países como la Argentina y Uruguay, entre otros, han tenido cri-sis financieras y colapsos económicos agudos.

EL POBRE DESEMPEÑO DE AMÉRICA LATINA: DOS HIPÓTESIS

Hay dos hipótesis planteadas para explicar este pobre desempeño en al-gunos casos, colapsos traumáticos en otros, y una de ellas dice que este po-bre desempeño es el resultado inevitable de las reformas que se iniciaron acomienzos de la década del noventa.

La primera hipótesis es que hay que reformular el modelo: nos expusimosde manera indebida, y las crisis o la mala performance fueron el resultadoinevitable de la implementación de un modelo mal formulado. Entonces lareformulación del modelo es, de alguna manera, la prescripción de políticaque emerge de esa recomendación.

Hay otra hipótesis posible y es que el pobre desempeño y alguno de loscolapsos económicos son atribuibles, fundamentalmente en cuanto a susdetonantes no en cuanto a sus mecanismos de transmisión interna, a fac-tores externos, a un accidente grave que ocurrió en los mercados interna-cionales de capital que Guillermo Calvo llama “sudden stops” y que hemostraducido como interrupción súbita, y que sufrieron todas las economías

ERNESTO TALVI*

GLOBALIZACIÓN FINANCIERA Y DESEMPEÑO MACROECONÓMICOEN AMÉRICA LATINA

* Director Ejecutivo del Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (CE-RES) y Asesor Jefe del Banco Interamericano de Desarrollo.

emergentes, incluso países como Chile que tenían un desempeño y un gra-do de avance en el proceso de reformas formidables.

Quiere decir que este accidente en los mercados internacionales de capitalfue de naturaleza sistémica, pero afectó de manera disímil; hay que pensar enesto como un frío polar que de acuerdo con el estado de cada organismo, en al-gunos casos puede producir un fuerte resfrío y en otros una bronconeumoníaque lo deja al borde de la muerte, como el caso de la Argentina y Uruguay.

Analizaré en primer lugar la segunda hipótesis y luego, a la luz de ésta,intentaré desmitificar algunas de las ideas que están circulando por allí so-bre las causas de la crisis y el pobre desempeño.

LA INTERRUPCIÓN SÚBITA DE LOS FLUJOS INTERNACIONALES DE FINANCIAMIENTO (IS)

En primer lugar, debemos notar que las crisis de Asia y Rusia precipita-ron una interrupción súbita en los flujos internacionales de capital y finan-ciamiento hacia los países emergentes, que tuvo dimensiones sistémicas yafectó a casi todos los países de América latina, con excepción de México.

Esto fue algo dramático, no fue menor, vemos que desde el año 1989 losflujos de capital y financiamiento hacia los emergentes pasan de 27.000 mi-llones de dólares reales a 270.000 millones de dólares en el año 1996; es de-cir, se multiplicaron por diez en un lapso muy corto. No tengo tiempo deanalizar por qué esto pudo haber ocurrido; pero lo cierto es que después dela crisis del tequila esos flujos siguieron llagando a los países emergentes. La


GRÁFICO 1FLUJOS DE CAPITAL Y DE FINANCIAMIENTO

HACIA LOS MERCADOS EMERGENTES(Miles de millones de dólares constantes de febrero de 2003)

-30

20

70

120

170

220

270

1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Crisis rusa

Crisis asiática

crisis de México fue interpretada por los mercados como una crisis tradicio-nal –los latinos de siempre que no tienen capacidad de ahorrar, de invertir,que crecen poco, que no saben disciplinarse macroeconómicamente– que losllevó a pensar que se encontraban en un terreno conocido.

Pero luego de la crisis de Asia, cuando países que tenían 40 puntos delPBI de ahorro e inversión, y tasas de crecimiento de entre el 7 y 8 por cientodesde hacía veinticinco años –como el caso de Corea, que no tenía déficit encuenta corriente y tenía superávit fiscal– colapsaron; entonces, ese saberconvencional comenzó a cuestionarse: resulta que países que tenían toda laradiografía atribuible a una economía saludable, también sufrieron interrup-ciones súbitas de los flujos de capital y colapsos dramáticos. El default rusoque recae sobre la deuda interna en un país que representaba menos del 1por ciento de la producción mundial y que tenía vínculos comerciales tenuescon las economías emergentes, en particular con América latina, produjo re-verberaciones sistémicas gigantescas.

Nuevamente, no tengo tiempo de elaborar sobre las hipótesis presenta-das; pero, básicamente, nuestra interpretación es que hubo una reevalua-ción del riesgo de invertir en estas economías puesto que los rendimientos,que se suponía que estaban diversificados mediante colocaciones en Asia oen la Europa emergente, en momentos de crisis estaban altamente correla-cionados y en consecuencia no ofrecían gran diversificación. Eso produjo unpull out dramático de los países emergentes y una abrupta caída en los flujosde capital y de financiamiento hacia esas economías.

Si discriminamos –aunque esta discriminación es algo artificial– entre losflujos de inversión directa y de financiamiento propiamente dicho, observa-

ERNESTO TALVI 655

GRÁFICO 2FLUJOS IED Y FINANCIEROS HACIA MERCADOS EMERGENTES

(Miles de millones de dólares constantes de febrero de 2003)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

-160

-130

-100

-70

-40

-10

20

50

80

110

140

Fluj

os IE

DFlujos financieros

Flujos IED

Flujos financieros

mos que el colapso se produce en los flujos que no son de inversión directa–la inversión directa se estanca–; sino que son los flujos de financiamientolos que colapsan de una manera dramática. Colapsan en Asia emergente,que luego de la crisis de 1997 ha tenido consistentemente una reversión dra-


GRÁFICO 3FLUJOS DE FINANCIAMIENTO HACIA ASIA EMERGENTE

(Miles de millones de dólares constantes de febrero de 2003)

GRÁFICO 4FLUJOS DE FINANCIAMIENTO HACIA AMÉRICA LATINA(Miles de millones de dólares reales de febrero de 2003)

Sequía I Sequía II

Default México Default Rusia-50

-30

-10

10

30

50

70

1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

-125

-105

-85

-65

-45

-25

-5

15

35

55

75

1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

mática y flujos negativos de capitales; y en términos agregados, estos paíseshan estado repagando deuda al exterior. Esto también ocurre en América la-tina luego de la crisis de Rusia, donde se registra un colapso de los flujos definanciamiento y se repaga en términos netos hacia el exterior, algo similar alo que había ocurrido a principios de los ochenta con otro evento sistémicoen los mercados financieros de capital que produjo una crisis de envergadu-ra en Uruguay, Argentina y Chile. Veinte años después Uruguay y la Argen-tina sufrieron nuevamente una crisis de mayor envergadura que aquélla; pe-ro no ocurrió lo mismo con Chile que hizo algo en ese tiempo que lo pusoesta vez al margen de una situación en la que parece que la Argentina y Uru-guay caen cada veinte años de manera recurrente.

Esto es muy dañino, y hablaré sobre el final de este tema, porque en elfondo nosotros nos refundimos y nos refundamos, tenemos estas crisis bes-tiales y luego tenemos que repensarnos por completo desde el vamos, discu-tir si queremos dólares o pesos, pagar o no pagar, Mercosur o ALCA; cuandoChile está debatiendo la quinta reforma al mercado de capitales, la carreraadministrativa de los funcionarios del Estado y todas estas cuestiones queVittorio Corbo nos acaba de mencionar. Entonces no veo cómo un país pue-de ser atractivo para la inversión de alta calidad y que mira hacia el largoplazo, cuando cada veinte años tiene una crisis de estas magnitudes que lohace repensarse como sociedad en todas las reglas de juego básicas.

Entonces, tenemos este evento dramático en los mercados de capitalesque le ocurre absolutamente a todo el mundo. Si nos focalizamos en los no-

ERNESTO TALVI 657

GRÁFICO 5LAC-7: FLUJOS DE FINANCIAMIENTO

(Millones de dólares, últimos cuatro trimestres)

LAC-7 incluye: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela.

-50.000

-40.000

-30.000

-20.000

-10.000

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

I1997

III1997

I1998

III1998

I1999

III1999

I2000

III2000

I2001

III2001

I2002

III2002

I2003

4 tri

mes

tres

(mill

ones

de

dóla

res)

Crisis rusa


GRÁFICO 6LAC-7: FLUJOS DE FINANCIAMIENTO Y CICLO ECONÓMICO

(PBI y flujos de financiamiento, últimos cuatro trimestres)

LAC-7 incluye: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela.

GRÁFICO 7LAC-7: CRECIMIENTO ECONÓMICO POSTERIOR AL SHOCK IS

(PBI desestacionalizado, tasa trimestral anualizada)

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

1996.I1996.III

1997.I1997.III

1998.I1998.III

1999.I1999.III

2000.I2000.III

2001. I2001.III

2002.I2002.III

2003.I

Ciclo recesión/ recuperación

posterior al shock IS

I.1996-I.1998Tasa promedio: 5,2%

I.2000-II.2003Tasa promedio: 0,8%

En p

orce

ntaj

esFl

ujos

de

finan

ciam

ient

o (e

n po

rcen

taje

s de

l PBI

)

-4

-3

-2

-1

0

1

2

97Mar.

97Jul.

97Nov.

98Mar.

98Jul.

98Nov.

99Mar.

99Jul.

99Nov.

00Mar.

00Jul.

00Nov.

01Mar.

01Jul.

01Nov.

02Mar.

02Jul.

02Nov.

03Mar.

Crisis rusa

PBI

PBI acumulado (variación anual)

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

Flujos de financiamiento

venta observamos que los flujos de financiamiento hacia América latina lue-go de la crisis rusa tienen una reversión dramática –este gráfico incluye lossiete países más importantes que representan el 92 por ciento del PBI lati-noamericano–.

Si analizamos cómo esos flujos de financiamiento se vinculan al creci-miento, notamos que tienen una altísima relación. Por consiguiente, tenía-mos crecimiento alto cuando los flujos también lo eran, un colapso en el cre-cimiento cuando los flujos colapsan y una pequeña recuperación cuandoéstos se recuperan. Pero estos flujos de financiamiento se estabilizan en ni-veles muy bajos y en consecuencia hoy experimentamos tasas de crecimientopobres ya que tenemos escasa afluencia de capitales. Entonces, la caída, larecuperación posterior y la estabilización en niveles bajos, en nuestra opi-nión, tiene mucho que ver con lo que ha ocurrido en los mercados interna-cionales de capitales.

CHILE

Mostraré a continuación lo que ha ocurrido en Chile para luego compa-rarlo con lo sucedido en la Argentina y Uruguay.

Fíjense que incluso Chile, el país más exitoso de América latina, ejemploen muchos sentidos, tuvo que pasar por un doloroso ajuste macroeconómicoluego de la crisis rusa. En primer lugar, sufrió la salida de capitales financie-ros y experimentó en sus flujos de financiamiento una reversión dramáticaque lo obligó a hacer repagos netos al exterior. Cuando analizamos lo ocurri-

ERNESTO TALVI 659

GRÁFICO 8FLUJOS DE FINANCIAMIENTO

(Millones de dólares, últimos cuatro trimestres)

Crisis rusa

-7.000

-6.000

-5.000

-4.000

-3.000

-2.000

-1.000

0

1.000

2.000

3.000

1997.I1997.III

1998.I1998.III

1999.I1999.III

2000.I2000.III

2001.I2001.III

2002.I2002.III

2003.I

do en términos agregados, descubrimos que Chile no fue la excepción a estaregla, lo que hace creíble la idea de que este fenómeno fue sistémico, un gol-


GRÁFICO 9FLUJOS DE FINANCIAMIENTO Y CICLO ECONÓMICO

(Variación anual PBI y flujos de financiamiento acumulado, últimos cuatro trimestres en porcentajes del PBI)

GRÁFICO 10CRECIMIENTO ECONÓMICO POSTERIOR AL SHOCK IS

(PBI desestacionalizado, tasa trimestral anualizada)

-6

-3

0

3

6

9

12

15

1991.I1991.III

1992.I1992.III

1993.I1993.III

1994.I1994.III

1995.I

1995.III

1996.I

1996.III

1997.I

1997.III1998.I

1998.III1999.I

1999.III2000.I

2000.III2001.I

2001.III2002.I

2002.III2003.I

Tasa promedio: 2,8%

Tasa promedio: 8,7%

I.1991-IV.1997

I.2000-II.2003

Ciclorecesión/

recuperaciónposterior al

shock IS

En p

orce

ntaj

es

-10,0

-8,5

-7,0

-5,5

-4,0

-2,5

-1,0

0,5

2,0

3,5

5,0

1997.I1997.III

1998.I1998.III

1999.I1999.III

2000.I2000.III

2001.I2001.III

2002.I2002.III

2003.I-3,0

-1,5

0,0

1,5

3,0

4,5

6,0

7,5

PBI


PBI (en porcentajes)Fl

ujos

de

finan

ciam

ient

o (e

n po

rcen

taje

s)

pe a los que habíamos hecho mal las cosas y a los que estaban haciéndolasbien. Junto con esa caída de los flujos de financiamiento, Chile también ex-perimentó una caída dramática en sus tasas de crecimiento y una recupera-ción posterior en donde se estabilizan las tasas de crecimiento a niveles infe-riores a las registradas entre los años 1991 y 1997.

¿Qué otro fenómeno ocurre en Chile? Se produce un deleveraging exter-no (repagos netos al exterior), una suba inicial dramática en las tasas de in-terés. En la medida que el deleveraging se completa produce una reducciónmuy importante en las tasas de interés y esto se observa en todos los paísesde América latina, es decir, que el golpe inicial fuerza a un deleveraging enlos balances de las empresas privadas cuya consolidación es acompañada deuna reducción muy importante en las tasas de interés.

Ese deleveraging externo, esa necesidad de repagar y de ajustar las cuen-tas externas tiene como contrapartida un severo ajuste de cuenta corriente.Chile tenía previo a la crisis rusa un déficit de cuenta corriente cercano a los6 puntos del PBI, es decir, hizo un ajuste de casi 6 puntos del PBI en unaño, lo que en economía llamamos un hard landing, y que debió en principiohaber tenido consecuencias terribles sobre la economía chilena. Sin embar-go, si bien este ajuste produjo una recesión y una reducción perdurable enlos niveles de inversión, no produjo una crisis, ni un trauma, ni un colapso,sino un ajuste doloroso de tipo G3, posiblemente un poco más profundo, queobligó a una reestructuración de los balances privados y públicos, a un ajus-te de los niveles de consumo e inversión justamente para permitir esa rees-tructuración de balances, y eso estuvo acompañado de una depreciación real

ERNESTO TALVI 661

GRÁFICO 11DELEVERAGING EXTERNO

(Flujos financieros en millones de dólares reales de febrero de 2003,acumulados desde 1990)

-500

2.500

5.500

8.500

11.500

14.500

17.500

20.500

1990.I1991.I

1992.I1993.I

1994.I1995.I

1996.I1997.I

1998.I1999.I

2000.I2001.I

2002.I2003.I

-61%


GRÁFICO 12DELEVERAGING, CRÉDITO DOMÉSTICO Y TASAS DE INTERÉS

GRÁFICO 13AJUSTE EXTERNO POSTERIOR AL SHOCK IS

-6.000

-5.000

-4.000

-2.000

-3.000

-1.000

0

1.000

1997.I

1997.III

1998.I

1998.III

1999.I

1999.III

2000.I

2000.III

2001.I

2001.III

2002.I

2002.III

2003.I

-7,0

-6,0

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

98

108

118

128

138

148

158

168

% del PBI

Mill

ones

de

US$

Cuenta corriente(Últimos cuatro trimestres

en millones de dólares y en porcentajes del PBI)

Tipo de cambio real(vis-à-vis dólar, junio 1998 = 100)

Porcentaje del PBI

Jun98

Sep98

Dic98

Mar99

Jun99

Sep99

Dic99

Mar00

Jun00

Sep00

Dic00

Mar01

Jun01

Sep01

Dic01

Mar02

Jun02

Sep02

Dic02

Jun03

Mar03

7.500

9.500

11.500

13.500

15.500

17.500

19.500

1998.II1998.IV

1999.II1999.IV

2000.II2000.IV

2001.II2001.IV

2002.II2002.IV

2003.II92

93

94

95

96

97

98

99

100

101

1998.II1998.IV

1999.II1999.IV

2000.II2000.IV

2001.II2001.IV

2002.II2002.IV

2003.II

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Flujos financieros acumulados

Tasa de interés activa Crédito (Componente cíclico junio 1998 =100)

Tasa de interés real

Crédito doméstico

Flujos financieros acumulados

Crédito

Tasa de Interés real (%)

Fluj

os fi

nanc

iero

s en

mill

ones

de

dóla

res

de II

.200

3ac

umul

ados

des

de 1

990

Fluj

os fi

nanc

iero

s en

mill

ones

de

dóla

res

de II

.200

3ac

umul

ados

des

de 1

990

7.500

9.500

11.500

13.500

15.500

17.500

19.500

bilateral contra el dólar muy significativa. Desde la crisis rusa, Chile realizauna depreciación en términos bilaterales contra el dólar en el orden del 60por ciento. La contrapartida de ese ajuste externo fue, fundamentalmente,una caída persistente en los niveles de inversión que hoy, casi seis años des-pués de ese evento, está todavía un 10 por ciento por debajo de los nivelesprevios a la crisis rusa.

Entonces, Chile sufre la interrupción súbita, tiene una recesión en térmi-nos cíclicos muy profunda, un ajuste externo muy severo y muy rápido yuna depreciación muy sustancial; pero un año después ya había salido de larecesión, fundamentalmente a punta de un impulso exportador, aunque ladepresión en los niveles de inversión se mantuvo durante mucho tiempo co-mo contrapartida de la baja del exposure financiero que operó a nivel del sec-tor privado y recién en los trimestres más recientes ha comenzado a recupe-rarse en forma bastante vigorosa como parte de este proceso de ajuste quevivió la economía chilena.

SHOCKS IS Y VULNERABILIDADES FINANCIERAS DOMÉSTICAS:LOS DETERMINANTES DE LOS COLAPSOS ECONÓMICOS

Si observamos hasta el segundo trimestre del año 2001, momento en quecomienza la corrida en la Argentina, notamos que el shock a la cuenta de ca-pital en términos cualitativos fue muy parecido al registrado en Chile, aun-que en este último caso fue más importante en términos cuantitativos.

¿Por qué un shock de similares magnitudes y características produjo en

ERNESTO TALVI 663

GRÁFICO 14ANATOMÍA DEL CICLO RECESIÓN/RECUPERACIÓN POSTERIOR AL SHOCK IS

(Índice desestacionalizado, I, 1998 = 100)

70

80

90

100

110

120

130

1998.II1998.III

1998.IV1999.I

1999.II1999.III

1999.IV2000.I

2000.II2000.III

2000.IV2001.I

2001.II2001.III

2001.IV2002.I

2002.II2002.III

2002.IV2003.I

2003.II

Exportaciones

Resto de la demanda doméstica

Inversión

PBI

Ciclo recesión/recuperación posterior

shock IS

Chile un ajuste doloroso, pero transitorio en la actividad, y un ajuste doloro-so y perdurable en la inversión; pero nada ni siquiera parecido a los colapsosdramáticos que se produjeron en los niveles de inversión y de actividad enUruguay y la Argentina?

En este sentido hemos identificado tres causas que creemos que son cla-


GRÁFICO 15SHOCK IS EN ARGENTINA Y CHILE(Flujos de capital, porcentaje del PBI)

GRÁFICO 16SHOCK IS Y AJUSTE EXTERNO

(Cuenta corriente, últimos 4 trimestres, porcentajes del PBI)

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

Chile

(en

porc

enta

jes)

-5,5

-5,0

-4,5

-4,0

-3,5

-3,0

-2,5

-2,0

-1,5

-1,0

Argentina (en porcentajes)

Argentina

Chile

Crisis rusa

I1996

III1996

I1997

III1997

I1998

III1998

I1999

III1999

I2000

III2000

I2001

III2002

-2

-1

0

1

2

3

4

I1998

II1998

III1998

IV1998

I1999

II1999

III1999

IV1999

I2000

II2000

III2000

IV2000

I2001

II2001

Arge

ntin

a (e

n po

rcen

taje

s)

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Chile (en porcentajes)

Argentina

Chile

Crisis rusa

ve y que están relacionadas con la estructura productiva y financiera delpaís.

Los países comercialmente más cerrados, con más deuda pública y más

ERNESTO TALVI 665

GRÁFICO 17SHOCK IS, ACTIVIDAD PRODUCTIVA E INVERSIÓN(PBI e inversión desestacionalizado, 1998, III = 100)

GRÁFICO 18SHOCK IS Y VULNERABILIDADES FINANCIERAS DOMÉSTICAS:

LOS DETERMINANTES DE LOS COLAPSOS ECONÓMICOS

Brasil ChileArgentina Uruguay

Descalce financiero del sector privado

= Vulnerabilidad alta

Descalce financiero delsector público

Nivel de deuda pública

Apertura comercial

= Vulnerabilidad media

= Vulnerabilidad baja

PBI Inversión

75,0

80,0

85,0

90,0

95,0

100,0

105,0

110,0

115,0

1998.III1999.I

1999.III2000.I

2000.III2001.I

2001.III2002.I

2002.III2003.I

30

40

50

60

70

80

90

100

110

1998.III1999.I

1999.III2000.I

2000.III2001.I

2001.III2002.I

2002.III2003.I

Chile

Argentina

Chile

Argentina

Comienzo de la corrida bancaria en Argentina

Uruguay

Uruguay

Comienzo de la corrida bancaria en Argentina

dolarizados en términos de sus pasivos a nivel público y privado, es decir, don-de había más descalces financieros en los balances, son países que están enpésimas condiciones para poder soportar un golpe externo del tipo del que su-frimos luego de la crisis rusa y del que tuvimos a principios de los ochenta lue-go del default de México. Es decir, una interrupción súbita de los flujos inter-nacionales de capitales implica que las economías deban depreciar su monedaen términos reales. Existen, entonces, economías que no sólo pueden acomo-dar esa depreciación sino que ésta, además, forma parte de la solución a susproblemas; pero hay otras economías con determinadas características finan-cieras en donde la depreciación es parte del problema, no de la solución.

Allí podemos observar la interrupción súbita, un ajuste externo de cuentaque está forzado por circunstancias externas y que obliga, inevitablemente, auna depreciación real del tipo de cambio.

¿Cuál será la magnitud de la depreciación real? Depende, fundamental-mente, del grado de apertura de la economía. La economía de Chile es tresveces más abierta que la de la Argentina en términos brutos; pero en térmi-nos efectivos es aún más abierta porque vende relativamente poco a la regiónen comparación con Uruguay y la Argentina, y eso es relevante. Me gusta lla-mar a este fenómeno “apertura efectiva” porque no es posible reciclar pro-ducción que ya no se vende dentro hacia una región que está recibiendo elmismo shock; en realidad puede reciclarse hacia mercados extrarregionales.Entonces, la apertura efectiva de Chile era aún mayor que la que se observa


GRÁFICO 19APERTURA COMERCIAL Y COMERCIO INTRARREGIONAL

(Promedio 1991-1997)

-10,0

-8,5

-7,0

-5,5

-4,0

-2,5

-1,0

0,5

2,0

3,5

5,0

1997.I1997.III

1998.I1998.III

1999.I1999.III

2000.I2000.III

2001.I2001.III

2002.I2002.III

2003.I-3,0

-1,5

0,0

1,5

3,0

4,5

6,0

7,5

PBI


PBI (en porcentajes)

Fluj

os d

e fin

anci

amie

nto

(en

porc

enta

jes)

en las medidas tradicionales, lo que implicaba que la depreciación real en laArgentina, de acuerdo con estos cálculos, tenía que ser dos veces más gran-de que la que tuvo Chile para enfrentar un shock similar.

Esa interrupción de financiamiento no podía solucionarse con políticasinternas, era un shock sistémico: o se solucionaba a nivel sistémico o todosíbamos a padecerlo. Chile lo padeció, ajustó, y luego depreció su moneda un50 por ciento. Uruguay también debía tener una depreciación significativa,pero un poco mayor que la de Chile.

Es también interesante observar los pasivos del sector privado: Chile te-nía pasivos del sector privado mucho más altos que los de la Argentina yUruguay, pero el grado de dolarización de los pasivos privados era muy dis-tinto en Uruguay y en la Argentina: casi un 80 por ciento en estos dos paísescontra un 40 por ciento en Chile, que no sólo estaba poco dolarizado sinoque, como es un país más abierto, tenía los balances de sus empresas priva-das relativamente bien calzados. Eso es muy importante porque si tenemosque depreciar la moneda por razones externas y esa situación nos sorprendecon balances terriblemente descalzados a nivel privado, la deuda valuada alnuevo tipo de cambio “espiraliza” de una manera dramática: para una em-presa argentina representativa del sector no transable el nuevo tipo de cam-bio implica una deuda del 81 por ciento mayor con relación al nivel anterioral shock; ese mismo cálculo arroja para Uruguay un aumento del 42 porciento y para Chile del 19 por ciento. La deuda casi se duplica en la Argenti-na en el momento en que el mercado ha decidido no prestar más; es decir,que los ratios financieros valuados a los nuevos tipos de cambio colocan los

ERNESTO TALVI 667

GRÁFICO 20AJUSTE DEL TIPO DE CAMBIO REAL REQUERIDO PARA

ELIMINAR EL DÉFICIT DE CUENTA CORRIENTE(Normalizado por la depreciación observada de Chile)

40

50

60

70

80

90

100

110

120

ArgentinaChile Uruguay

50

100

60

En p

orce

ntaj

es

balances financieros de las empresas privadas en condiciones mucho peoresde las que estaban previamente a la devaluación, e incluso mucho peores delas que podrían haber tenido los chilenos sin ese descalce aunque con un ni-vel mayor de deuda privada.

¿Qué es lo normal en estos casos? Que el sector privado recurra al sectorpúblico si recibe este tipo de golpe y repentinamente se queda sin colateralpara sostener niveles de deuda de esa magnitud. Eso sucedió en Corea don-de se aumentó la deuda pública de 10 a 40 puntos del PBI y se “colateralizó”la deuda privada quitándole el problema de la deuda al sector privado. Corease reactivó con mucha rapidez; pero pudo llevar esto a cabo porque no teníadeuda pública, y el Estado se transformó entonces en parte de la solución yno del problema.

Cuando analizamos la situación de la deuda pública, observamos queUruguay y la Argentina tenían un nivel de deuda pública tres veces superioral de Chile, y que los descalces de la deuda pública eran aún más grandesque los que se observaban en la deuda privada; es decir, los gobiernos esta-ban casi el 100 por ciento endeudados en dólares y recaudaban el 25 porciento en esa moneda. Entonces cuando uno recomputa la deuda pública alos nuevos niveles del tipo de cambio observa que en Chile, donde no habíadescalces, ésta era y se mantiene muy baja, mientras la de Uruguay y la Ar-gentina era relativamente alta y “espiraliza” al igual que la del sector privado.

Esto es muy importante porque ahora el sector público pretende resolvereste problema aumentando los impuestos; pero el sector privado padece elmismo problema. Entonces esta medida no sólo es absolutamente inoperan-te, dado que esos impuestos probablemente no se cobren, sino que en casode cobrarse producirán un efecto aún más contractivo sobre la actividad. És-


GRÁFICO 21DEUDA PRIVADA

(Stock inicial, en porcentajes del PBI)

Uruguay ArgentinaChile0

15

30

45

60

75

90

En p

orce

ntaj

es

ERNESTO TALVI 669

GRÁFICO 22DOLARIZACIÓN DE PASIVOS Y DESCALCES FINANCIEROS

DEL SECTOR PRIVADO(Deuda en moneda extranjera sobre deuda total del sector privado)

GRÁFICO 23DEUDA PRIVADA REVALUADA AL NUEVO

TIPO DE CAMBIO DE EQUILIBRIO(Stock a diciembre de 2001, porcentajes del PBI)

20

30

40

50

60

30

40

50

60Argentina Uruguay

Empresarepresentativa

Situacióninicial

Empresasector NT

Empresarepresentativa

Situacióninicial

Empresasector NT

∆ = 81%∆ = 42%

En p

orce

ntaj

es

En p

orce

ntaj

es

15

30

45

60

75

90

Argentina ChileUruguay

descalce

Participación del sector transable en el PBI

En p

orce

ntaj

es

te era un problema nacional desde el momento en que había descalces en lossectores privado y público, y apareció ese terrible shock externo, que le pegóa todo el mundo y que forzó a una depreciación enorme en presencia de es-tos descalces.

Una vez que se observa que el balance del sector público se deteriora enpresencia de una devaluación real inevitable y que no puede recurrir al sec-tor privado, que los balances del sector privado se deterioran y no pueden re-currir al público, los depositantes claramente perciben que si el sector públi-co no es parte de la solución es parte del problema, que sus depósitos estánen riesgo y eso puede, ante el más mínimo detonante, alimentar una corrida.Cuando se desata la corrida, el Banco Central entrega sus reservas, luego seproduce la devaluación y, finalmente, lo que era un temor se transforma enla cruda realidad.

Creo que esto es muy importante, y que de allí se derivan los colapsos dela actividad productiva y de inversión, que tienen mucho que ver con la inca-pacidad de la economía de acomodar un shock externo que exigía una depre-ciación real muy fuerte debido a los importantes descalces financieros tantodel sector público como del privado.

ALGUNOS MITOS

Uno de los mitos que emergen de este análisis es que es hay que cam-biar el modelo; pero mi impresión es que lo que surge de este análisis esque los factores externos cumplen un rol fundamental, que la globalización


GRÁFICO 24DEUDA PÚBLICA

(Stock inicial, porcentajes del PBI)

0

10

20

30

40

50

60


En p

orce

ntaj

es

ERNESTO TALVI 671

GRÁFICO 25DOLARIZACIÓN Y DESCALCES DE LA DEUDA PÚBLICA

(Deuda pública en moneda extranjera en porcentajes de deuda pública total)

GRÁFICO 26DEUDA PÚBLICA REVALUADA AL NUEVO

TIPO DE CAMBIO DE EQUILIBRIO(Porcentaje del PBI, incluye obligaciones contingentes con el sistema financiero)

Nota: TCR de equilibrio: 2 para la Argentina, 1,5 para Uruguay y Chile.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100Situación inicial Al nuevo TCR de equilibrio

Uruguay Argentina ChileChile Uruguay Argentina

En p

orce

ntaj

es

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

En p

orce

ntaj

es

0

20

40

60

80

100

120


Participación del sector transable en el PBI

descalce

En p

orce

ntaj

es

financiera ofrece grandes oportunidades pero con grandes riesgos y que hayque desarrollar políticas que puedan convivir con esta globalización sin te-ner que caer cada veinte años en estas crisis traumáticas que nos refundeny nos obligan a refundarnos, haciendo que las reglas de juego sean absolu-tamente aleatorias.

Entonces, también surgen mitos respecto de la política cambiaria y sepiensa que lo ocurrido en la Argentina es consecuencia del tipo de cambio fi-jo. Sin embargo, Uruguay tenía tipo de cambio flotante y produjo una depre-ciación de entre un 60 y 70 por ciento nominal desde el año 1998 hasta ladevaluación, y no le sirvió de nada ya que el problema no tiene que ver conque el tipo de cambio sea fijo o flotante. Si tenemos que depreciar en térmi-nos reales el problema es la presencia de descalces financieros.

Entonces creo que la idea de que el tipo de cambio fijo fue el responsa-ble de la crisis es un error. Esto no implica defender, sino abrir una discu-sión sobre el tema; porque es fácil decir al final de la película que a los paí-ses que depreciaron como Chile no les sucedió nada, y nosotros que nodepreciamos o lo hicimos tarde caímos. Justamente, Chile depreció, y éstaes la interpretación a la luz de esta experiencia, porque el tipo de cambioera un instrumento útil para facilitar el ajuste ya que no tenía descalces fi-nancieros o alta dolarización de pasivos; pero los países en donde la dolari-zación de pasivos es alta y las autoridades saben que una devaluación estraumática, esperarán hasta que sea obvio que esa depreciación es inevita-ble. Obviamente, la esperanza estaba en que ese shock externo que obliga-ba a esa depreciación, como ocurrió después del tequila, desapareciera y és-ta no fuera necesaria.

Ésta es nuestra interpretación. Entonces no obtenemos de aquí la lecciónde que el tipo de cambio fijo es un anatema y que tuvo toda las responsabi-lidad respecto de esta crisis.

Otro de los mitos es que el déficit fiscal fue el responsable de la crisis; pe-ro luego del año 1998 el déficit fiscal de la Argentina era absolutamente mo-derado. Éste no es un problema fiscal en el sentido de que había que ajustarun déficit de flujos, es un problema fiscal que se creó en el momento en quese incurrió en niveles de deuda que imposibilitaron al Estado ser parte de lasolución cuando el problema surgió, y un ajuste realizado sobre los déficitobservados en aquellos años en ese contexto hubiera sido totalmente inope-rante. El problema tiene mayor relación con las deudas contraídas duranteel período de boom que con los ajustes al déficit que se podrían haber reali-zado cuando la crisis ya había detonado y no había salida.

La indexación es mala, otro de los mitos. Para países que tenemos una his-toria inflacionaria y de abuso del poder de la política monetaria, la indexaciónde los activos financieros puede ser una buena idea y, es más, creo que es laúnica idea viable que puede hacer que tengamos un sistema financiero profun-do que compita en igualdad de condiciones con el dólar. Chile lo tiene, y Vitto-rio Corbo podrá contarnos que están tratando de nominalizarse, pero muchosaños después de que usaron con éxito la UF. Entonces esa negativa casi dog-mática de afirmar que no podemos usar indexación en los pasivos financierosme parece desaconsejable; creo que al menos tendríamos que discutirla.


Otro tema que se cuestiona es el de la política comercial. Se piensa que laglobalización comercial, la integración comercial o la apertura nos hizo vul-nerables. Pero, a la luz de esta interpretación, es exactamente al revés: unaeconomía comercialmente más abierta nos hubiera hecho menos vulnerablesen dos sentidos. Primero, porque hubiera exigido una depreciación menordel tipo de cambio cuando se interrumpieron los flujos de capital; y segundo,porque el grado de descalce que hubiera tenido la economía, dado que habíadolarización, también hubiera sido menor.

Creo que para tener un debate serio sobre la agenda del futuro debemosestar abiertos a una discusión seria. No podemos “demonizar” todo lo reali-zado antes del noventa como si eso fuera la causa de la crisis; ese argumen-to es absolutamente lineal y, en mi opinión, incorrecto.

ERNESTO TALVI 673

Moderador: En primer lugar, Vittorio Corbo hará algunos comentarios re-lacionados con la presentación de Ernesto Talvi.

Vittorio Corbo: En primer lugar creo que nosotros también obtuvimoslecciones del año 1999. El shock externo del año 1999 en Chile fue más pro-nunciado también a causa de las grandes inversiones extranjeras que tuvi-mos en los años anteriores. Sin embargo, en aquel año teníamos un marcode política perverso con una banda cambiaria muy rígida. Entonces cuandoel shock externo apareció, nos defendimos con tasas de interés muy altas. Latasa de interés en algunos días llegó al 100 por ciento real. Es decir, un tipode cambio fijo o una banda muy estricta hace muy difícil resistir shocks. Es-toy de acuerdo con que si uno tiene un sistema institucional fuerte y suscuentas fiscales ordenadas, el tipo de cambio no hace una gran diferencia;pero en ese caso creo que sí la hace porque es muy difícil tener deflacionespor períodos largos cuando se requiere una depreciación real. Entonces,aunque tengamos todas las instituciones correctas, es muy difícil resistir re-cesiones con un tipo de cambio fijo cuando el shock externo es fuerte; esolleva a ataques contra la moneda y provoca grandes dificultades.

¿Qué aprendimos nosotros en el año 1999? Que para nuestros efectosfue una minirecesión, ya que el producto cayó un 1 por ciento, mientrasque en la recesión del año 1982 el producto había caído el 15 por cientocuando porfiadamente se intentó mantener el tipo de cambio fijo por muchotiempo.

Aprendimos también otras dos lecciones. En primer lugar, se intentó en-frentar el problema con una expansión fiscal pensando que esta situaciónera transitoria y eso llevó a una combinación muy perversa de políticas ma-cro con una política fiscal expansiva y una política monetaria muy restricti-va que nos ha creado grandes problemas hasta el día de hoy.

¿Qué aprendimos de eso? Aprendimos que era muy importante tener untipo de cambio flotante, y lo tenemos; que era importante tener una regla fis-cal de largo plazo y la tenemos desde el año 2000, entonces hoy día el sectorpúblico actúa en forma contracíclica y no procíclica como en el pasado.


Por otra parte, dado que la inflación no ha sido un problema hemos deja-do que el cambio se ajuste, lo que ha ayudado a que la economía no suframás de lo necesario con estos shocks externos.

El peor precio del cobre desde el año 1931 se registró en el año 1999 ysignificó una pérdida de ingresos muy importante.

¿Qué es lo que hemos hecho? Hemos usado agresivamente la política mo-netaria: tenemos la tasa de interés más baja de los últimos doscientos años,la tasa de interés en política monetaria es 2,75 con una inflación de 3. He-mos usado la política monetaria agresivamente porque la inflación está con-trolada y el cambio hace el ajuste; aprendimos esa lección.

La política fiscal se mantiene como una regla de largo plazo, lo cual nosha permitido tener hoy día spreads por debajo de 100 puntos base.

Entonces creo que también hemos aprendido las lecciones y gracias a esohemos podido ajustarnos de mejor forma.

El último punto al que quiero referirme es que la deuda externa chilenacomo porcentaje del producto es alta; pero es básicamente deuda privada. Elsector público tiene una deuda externa mínima de un 4 por ciento del pro-ducto, y el 60 por ciento de la deuda privada corresponde a empresas multi-nacionales con un registro tributario en Chile; es decir, es deuda de empre-sas multinacionales asumida en Chile. Una de ellas tuvo grandes dificultadesen el último año, pero no golpeó la puerta –o si lo hizo no se le abrió– y resol-vió su problema en los mercados financieros internacionales, pero nunca setransformó en un problema público.

Finalmente, diría que la caída de inversión que hemos observado en losúltimos años es normal, en Estados Unidos también hubo una gran caídade inversión. Cuando un país está creciendo sobre el 7 por ciento anual,realiza proyectos de inversión para una demanda que crece en esa propor-ción. Los empresarios todavía están buscando el 7 por ciento del año 1997;no hay duda de que se quedaron con un exceso de capacidad. Pero ahoraque la economía comienza a salir del ciclo los invito a que veamos en losdos o tres próximos años un rebrote importante de la inversión, básicamen-te, porque tenemos la situación macro ordenada, se respetan los derechosde propiedad y el país está más integrado al resto del mundo. Estamos aho-ra iniciando un ciclo positivo y eso nos ayudará a tener un gran salto en lainversión, como ocurrirá también en Estados Unidos ahora que el ciclo serecupera.

Moderador: Vittorio Corbo, hay muchas preguntas sobre el tema del co-bre porque siempre se discute aquí que tienen ustedes mucha apertura, mu-cha privatización; pero que el cobre es del Estado y tiene protección, ¿puedeaclarar cómo funciona ese mercado?

Por otra parte, ¿qué papel tuvo para la estabilidad la reforma previsionaly la existencia de fondos de pensión?

Vittorio Corbo: El principal productor de cobre en Chile no es el Estado,la mina más grande de cobre es privada, se llama “La escondida”, y se desa-rrolló en los últimos doce años. El Estado se ha asociado con el sector priva-


do en muchos de los proyectos mineros; pero el principal productor es priva-do, no público.

Con respecto a la segunda pregunta, la reforma previsional ha desempe-ñado un rol muy importante desde el punto de vista del desarrollo de merca-dos de capitales, especialmente, de un mercado de capitales de largo plazo.Eso está relacionado con que nosotros tenemos activos de largo plazo inde-xados por inflación; llevamos tres años de inflación en el orden del 3 porciento, pero tenemos más de cien años de inflación mucho más alta que ésa,entonces el sistema indexado nos ha servido.

Los países que no han indexado en lugar de tener la UF, que es nuestraunidad de fomento, tienen la US, que es el dólar americano; eso es peor to-davía. Entonces nosotros preferimos las UF lo que significa que el mercadode largo plazo está indexado a la evolución del índice de precios. Pero ahoraque existe mayor confianza en la moneda doméstica, confianza que se haconstruido a través de la estabilidad, han aparecido papeles nominales. Co-menzó el Banco Central, tenemos papeles nominales a cinco años, papelesen UF a cinco años y ahora también el sector privado los ha desarrollado. Latasa de inflación implícita en esos papeles está por debajo de la meta delBanco Central (3 por ciento). El sector privado entonces, debe estar pensan-do que el Banco Central en el futuro bajará la meta de inflación; pero noso-tros tenemos hoy día una inflación implícita en estos papeles bajo el 3 porciento, es decir, hay confianza por cinco años.

Entonces creo que puede desarrollarse un mercado nominal, pero no amuy largo plazo, el largo plazo siempre estará en unidad de fomento (UF) pa-ra evitar que esté en unidades de dólares americanos (US), lo que haría elsistema mucho más peligroso todavía.

Moderador: Ernesto Talvi, usted dijo que dada la gravedad del problema destock, el intento de solución por el lado de los flujos era bastante difícil para laArgentina en el año 2001. Las medidas de Cavallo, como déficit cero y el canjede deuda, ¿tenían algún sentido en ese momento o ya era demasiado tarde?

Ernesto Talvi: Mi impresión es que era demasiado tarde. El déficit cerofue impuesto por las circunstancias ya que no había más financiamiento; pe-ro cuando no es posible mantener el stock de deuda vigente a los niveles enque se esperaba que quedara luego de una depreciación real significativa, noalcanza con tener equilibrio de flujo, el mercado está pidiendo el repago dedeuda. Eso es de hecho lo que ocurrió en toda América latina y también enChile; pero en este último caso, como mencionó Vittorio Corbo, con un ajus-te absolutamente normal de tipo país desarrollado: hay un cambio de expec-tativas, la inversión cae, sobre la base de esa caída se generan cash flowspara reacomodar balances y una vez que los balances se reacomodan –y es-toy de acuerdo con Vittorio Corbo, ése es el punto en el que nos encontra-mos hoy–, la inversión puede rebotar de manera muy importante. Ahora, sitenemos que hacer un esfuerzo de flujo que es inviable, entonces la reestruc-turación es la otra forma de resolver el problema. Entonces mi impresión esque los esfuerzos de flujo a esa altura ya eran insuficientes.


Moderador: Usted habló sobre el mito del tipo de cambio, y aquí hay unapregunta que dice que la fortaleza del dólar y los flujos de las economíasemergentes tienen una relación negativa; es decir, si se ata al dólar en unmomento de dólar fuerte puede tener shocks mucho más fuertes que con ti-po de cambio flexible.

Ernesto Talvi: Estoy de acuerdo con esa afirmación, y también con lo quemencionó Vittorio Corbo: si tenemos un tipo de cambio fijo y un golpe nos obli-ga a depreciar en términos reales, hay que hacerlo por vía deflación. Eso esmuy doloroso y para las magnitudes que se requerían probablemente inviable.

Si uno pensara cómo diseñar un esquema cambiario sabiendo que tieneque convivir con estas interrupciones en los movimientos de capitales, el de-bate sería beneficioso; pero si limitamos la discusión a decir que la Argenti-na cayó porque tenía tipo de cambio fijo, no atacaremos los problemas fun-damentales que están detrás de las vulnerabilidades que creo que laArgentina y Uruguay tenían. Repito, Uruguay no tenía tipo de cambio fijo, si-no una paridad deslizante que podía administrar sin problemas; y entre1998 y 2001, en el mismo período en que la Argentina depreció cero, noso-tros depreciamos el 60 por ciento y tuvimos los mismos problemas cualitati-va y cuantitativamente, aunque la forma en que se resolvió la quiebra fuemuy distinta. Así que lo que digo es: cuidado con limitarnos a decir que loque ocurrió fue un problema de la convertibilidad o del tipo de cambio fijo,porque eso empobrecerá la discusión y no nos dejará resolver los problemasfundamentales que nos metieron en este lío.

Moderador: Vittorio Corbo, ¿qué papel tuvo para la estabilidad el castigoa la especulación financiera que llevó a Pinochet a enjuiciar a especuladoresa mediados de los ochenta?

Vittorio Corbo: Chile tuvo el mejor sistema diseñado por un economistadesde el punto de vista del control de capitales a comienzos de los ochenta.En él había un encaje que disminuía con el tiempo, se había diseñado unimpuesto más bajo si entraba a corto plazo, y un poco más bajo aún si era amediano plazo. Pero como había debilidad en muchos otros frentes, especial-mente en el sistema financiero, no sirvió de nada; la crisis fue monumental:el producto cayó 15 puntos.

Entonces creo que hoy día Chile eliminó totalmente los controles de capi-tales, no están las normativas del Banco Central, hay libre flujo de capitales;y la fortaleza actual de Chile es la situación fiscal, un tipo de cambio flotantey una credibilidad en la meta de inflación.

Moderador: Chile hace política anticíclica, eso implica tener un consensopolítico y social importante, ¿cómo se logra ese consenso?

Vittorio Corbo: Se logra ese consenso luego de haber aprendido de nues-tra tragedia de los últimos 150 años. Hoy día hay una institucionalidad queestá introducida en nuestra Constitución: la iniciativa de gasto la tiene sólo


el Poder Ejecutivo. El presupuesto que llega al Congreso puede salir con me-nor o igual gasto, pero no con más, lo cual ayuda a aprender mucho con res-pecto al costo de oportunidad, ya que si alguien quiere gastar más en un ca-mino para su comuna tiene que convencer a otro para que gaste menos, conlo cual la gente comienza a usar criterios económicos.

Y en los últimos años hemos pasado el test de la verdad: hemos tenidoun shock importante y nos mantuvimos con la regla de superávit estructuraldel 1 por ciento, lo que originó un déficit; pero fueron sólo 7 décimas de 1por ciento.

Pero lo que ayudó mucho en Chile fue el hecho de que todo el sistema po-lítico chileno aprendió, de la tragedia que tuvimos con la crisis de comienzosde los setenta y las dificultades de los ochenta, que tenemos un activo muyimportante que es mantener la economía funcionando en forma estable y notomar riesgos indebidos.

Moderador: ¿Cómo se imaginan el ajuste de la economía norteamericana,ya que es tan importante con relación al flujo de capitales?

Ernesto Talvi: Antes quisiera agregar un comentario a lo que VittorioCorbo acaba de decir. Yo quisiera creer que la tragedia es suficiente paraaprender. Pero Chile ahorró en el boom de 1990-1997, amortizó deuda y ba-jó su volumen del 60 al 17 por ciento del PBI. En el BID el problema centralera qué hacer con Chile que estaba repagando. Estas instituciones tienen uncapital que tienen que prestar para justificar su actividad, entonces Chile eraun problema ya que quería devolver el dinero.

Entonces comparto que uno aprende de la experiencia, que la tragedia esel catalizador de esa posibilidad. Pero en los años ochenta en Uruguay y en laArgentina vivimos tragedias similares y en el boom de los noventa seguimosendeudándonos; es decir, seguimos con déficit que apilaban deuda, y ésta só-lo caía en términos del PBI porque éste estaba creciendo en dólares y nos en-deudábamos en dólares, nada más; era un artificio aritmético, no era porqueestábamos repagando para generar los superávit primarios necesarios. En-tonces realmente no sé cuántas tragedias más se requieren para que noso-tros cambiemos el curso de la historia.

Moderador: Quizá la obra completa de William Shakespeare... Les pidoahora un comentario sobre el ajuste norteamericano.

Ernesto Talvi: ¿Cuál es la preocupación? Que Estados Unidos tiene undéficit de cuenta corriente de cinco puntos del PBI; pero Chile tenía seis, yen un año pasó de seis a cero.

¿Qué sucedió en Chile? Tuvo una recesión dolorosa que duró unos me-ses; pero un año y medio después ya estaba en los niveles de producción an-teriores a la crisis, aunque la inversión sufrió durante mucho más tiempo.Supongamos que Estados Unidos tiene un hard landing, deberán entoncesajustar su déficit de cuenta corriente a cero, y sucederá lo mismo que enChile: habrá un hard landing de la cuenta corriente, la economía se desace-


lerará un poco, la inversión quizás caiga y se mantenga en ese nivel duranteun período algo más prolongado; pero no creo que las vulnerabilidades queUruguay y la Argentina tenían para enfrentar un shock de esa naturaleza es-tén presentes en Estados Unidos. Es decir, este país se parecería a Chile, enmi opinión, si hubiera que hacer un hard landing de la cuenta corriente; pe-ro creo poco probable que eso ocurra.

Moderador: Sin ánimo de polemizar, la única diferencia es que en Esta-dos Unidos hay reelección y en Chile no.

El último tema es el Mercosur. Hoy al mediodía hubo una declaración bas-tante provocativa sobre el tema de Mercosur y la conveniencia de negociar conBrasil o no; y la gente quiere conocer la opinión de ustedes al respecto.

Vittorio Corbo: Como Presidente del Banco Central me referiré al primertema. En primer lugar, soy menos pesimista con respecto al ajuste de Esta-dos Unidos. Hace poco había una gran preocupación que se manifestó hacetres años en una ponencia que presentó Kenneth Rogoff en la reunión de laFED en Kansas, que decía que el ajuste del déficit en cuenta corriente lleva-ría a una depreciación del dólar frente al euro de alrededor del 30 por cientoy todos los presentes casi se caen de la silla; sin embargo, se ha depreciadoel 37 por ciento y no ha ocurrido nada. Lo más probable es que la próximaadministración, sea quien fuere, ajuste las cuentas fiscales. Pero los merca-dos hacen maravillas en estos casos, y la depreciación en Estados Unidos noproducirá nada porque están todos endeudados en dólares, lo que hace quelas empresas se puedan ajustar muy bien, no hay descalces. Creo entoncesque podremos tener una desaceleración, pero no soy muy pesimista con res-pecto al mediano plazo.

Con respecto al Mercosur, creo que tenemos que hacer todo lo posible ennuestra región para expandir los flujos de comercio; toda la expansión deEuropa se ha llevado a cabo gracias a la expansión de los flujos de comercio:hay diez países que están entrando a la Unión Europea el 1º de mayo próxi-mo y están mirando con alegría cómo avanzar en la integración.

Nosotros tenemos que hacer lo mismo y para eso debemos avanzar pri-mero en estabilizar nuestras economías, en mejorar la infraestructura queestá diseñada hacia los mercados externos en lugar de estarlo hacia los mer-cados internos y en respetar los derechos de propiedad; si hacemos todas es-tas cosas, expandir el comercio en la región nos ayudará mucho a tenergrandes ganancias.

Así que espero que podamos tener un desarrollo mucho más vigoroso delcomercio entre nosotros, que en la actualidad es muy pequeño; pero lo esporque básicamente hemos tenido muchas crisis en todos nuestros países.Debemos entonces aprender a evitarlas, crear economías mucho más resis-tentes y de esa forma se expandirá el comercio.

Creo que si podemos hacer esto lograremos ser muy exitosos y acceder aun gran beneficio al que hoy estamos renunciando, y que le ha permitido alos países europeos tradicionales y a los que han entrado en los últimosaños expandirse en esa región.


Ernesto Talvi: Hablaré ahora como uruguayo porque sería una presun-tuosidad de mi parte hablar en nombre de la Argentina. Nosotros somos unpaís muy pequeño, por consiguiente, tenemos que estar fuertemente integra-dos al mundo si pretendemos tener alguna opción de ser atractivos a la in-versión y generar niveles de ingreso per cápita razonables; y para ello el Mer-cosur no ha representado, en mi opinión, una plataforma que nos permitainsertarnos en el mundo, sino que terminó siendo una prisión en la cual he-mos demorado enormemente nuestra inserción. Hubiera preferido mil vecesuna estrategia como la de Chile, donde hubo reducciones unilaterales dearanceles que continuaron en plena recesión: en el año 1998 se decidió ba-jar de 11 a 6 el arancel máximo, justamente cuando el golpe de Rusia co-menzaba a hacerse sentir. Nosotros tenemos aranceles altísimos en parte co-mo resultado de los acuerdos a los que nos obliga el Mercosur. Entonces,preferiría para Uruguay la calidad de miembro asociado al Mercosur, comotiene Chile; es decir, somos amigos, nos damos beneficios mutuos, pero lapolítica hacia terceros países, tanto el arancel externo como la capacidad denegociar acuerdos, me la reservo como un derecho propio. Eso para mí esfundamental, porque Chile con lo que ha hecho se transformará en el desti-natario natural de las inversiones que lleguen a esta región. Ha conseguidoacceso a los grandes mercados en el marco de acuerdos estables; pero, ade-más, gran parte de los capítulos de esos acuerdos otorgan garantías recípro-cas y mecanismos de resolución previsibles para las inversiones dando a es-tos acuerdos el carácter de política de Estado. Esto último, sumado al gradode apertura que tienen sus mercados, le ha permitido construir una platafor-ma de llegada hacia los grandes mercados. Así que, claramente, preferiríauna política comercial como la chilena, en lugar de la que mi país está lle-vando adelante.


PANEL IV

La Argentina en el análisis de los think tanks

INTRODUCCIÓN

Trataré de responder, en el tiempo que tengo asignado, la pregunta dón-de estamos y hacia dónde vamos, y para ello tengo la ventaja de haber parti-cipado en los cuatro seminarios que hemos realizado a lo largo del año, enalgunos disertando y en otros escuchando las exposiciones.

Cuando pensamos este ciclo de seminarios nos propusimos intentar ana-lizar hacia dónde íbamos y cómo podíamos salir de la crisis. Básicamente, laelección de los temas que se discutieron en los distintos paneles intentaronapuntar a la recreación de las instituciones que la Argentina perdió durantela crisis, o a la creación de algunas que nunca tuvo, para disminuir la vulne-rabilidad ante futuras crisis; es decir, cómo administrar el corto plazo y tra-tar de ayudar a generar una tasa de crecimiento que sea perdurable para pa-recernos más a los ajustes del G3 o de Chile y no tanto a estas megacrisisque hemos padecido cada veinte años.

LA AGENDA DE LOS TRES SEMINARIOS ANTERIORES

Básicamente, repasando los temas de los tres seminarios anteriores, he-mos tenido discusiones sobre un tema importante que es cómo lograr un Es-tado solvente en la Argentina, que baje ese riesgo de manotazo permanenteen el cual muchas veces hemos vivido en nuestra historia; cómo recrear elcrédito en la Argentina, lo que sucede luego de una crisis financiera por lareestructuración del sistema financiero; cómo generar crecimiento; cómo ha-cer que ese crecimiento genere empleo y resuelva los problemas de indigen-cia y pobreza tan agudos que se han producido en los últimos años; cómoresolver el problema de la infraestructura y los servicios públicos, que sonotras de las instituciones que se golpearon durante la crisis.

DANIEL ARTANA*

¿CÓMO PASAR DE LARECUPERACIÓN AL CRECIMIENTO?

* Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, FIEL.

Es obvio que todas estas cuestiones se resuelven de manera más fácilcon alto crecimiento de largo plazo y que, además, desde que iniciamos esteciclo de seminarios a principios de año hasta ahora, claramente, la economíaha comenzado a transitar un sendero de recuperación y quizás tengamosque empezar a discutir cómo administrar la recuperación en lugar de cómosalir de la crisis, que era la situación en la que la Argentina se encontrabaen algún momento del año pasado.

OTRAS CRISIS FINANCIERAS: LA CRISIS MEXICANA

Presentaré a continuación algunos gráficos relacionados con estos temas.En primer lugar, mostraré algunos gráficos que reflejan las crisis financierasocurridas en países que no tuvieron, en general, una megacrisis macroeco-nómica de las características de la ocurrida en la Argentina.

Es interesante observar que en México los agregados monetarios amplioso el M1 se recuperaron relativamente bien, no hubo un grado de aumentodel M1 como ocurrió en la Argentina; pero el crédito al sector privado medi-do como porcentaje del producto todavía hoy se encuentra a un tercio del ni-vel previo a la crisis del tequila.

Una primera conclusión que obtenemos de este gráfico es que resolvercrisis financieras es complejo, lleva tiempo. México no fue particularmenteeficaz en resolver la crisis financiera; pero en lo que verdaderamente impor-ta, que es la recuperación del crédito, ha habido dificultades.


GRÁFICO 1MÉXICO: EVOLUCIÓN DE ALGUNAS VARIABLES MONETARIAS Y FINANCIERAS

(Porcentajes del PBI promedios móviles)

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

1990

Q4

1991

Q2

1991

Q419

92Q2

1992

Q4

1993

Q2

1993

Q4

1994

Q2

1994

Q4

1995

Q2

1995

Q4

1996

Q2

1996

Q4

1997

Q2

1997

Q4

1998

Q2

1998

Q4

1999

Q2

1999

Q4

2000

Q220

00Q4

2001

Q2

2001

Q420

02Q2

2002

Q4

M1 M4 Créditos al sector privado

En p

orce

ntaj

es

LA CRISIS RUSA

La crisis rusa, a diferencia de la mexicana, tiene el condimento del de-fault y experimentó una caída del crédito mucho menor ya que éste era ine-xistente. Pero la economía rusa, que aplicó el manual de la ortodoxia econó-mica rescatando deuda fuertemente cuando la balanza del petróleo erafavorable, recuperó relativamente sus agregados monetarios amplios y el cré-dito, aunque le llevó entre tres y cuatro años de buena performance macroe-conómica obtener niveles importantes. También en este caso la lección esque la resolución de la crisis lleva tiempo.

LA CRISIS EN INDONESIA

Si analizamos lo ocurrido en Indonesia, notamos que en ese caso no su-frieron demasiado los agregados monetarios amplios; pero hubo un desplo-me del crédito al sector privado producto de la crisis macroeconómica. Toda-vía hoy, tres o cuatro años después de la crisis, no ha habido reacción.

DANIEL ARTANA 687

GRÁFICO 2RUSIA: EVOLUCIÓN DE ALGUNAS VARIABLES MONETARIAS Y FINANCIERAS

(Porcentajes del PBI, promedios móviles)

5,0

7,0

9,0

11,0

13,0

15,0

17,0

19,0

21,0

23,0

25,0

1994

Q3

1995

Q1

1995

Q3

1996

Q1

1996

Q3

1997

Q1

1997

Q3

1998

Q1

1998

Q3

1999

Q1

1999

Q3

2000

Q1

2000

Q3

2001

Q1

2001

Q3

2002

Q1

2002

Q3

En p

orce

ntaj

es

M1 M3 Préstamos al sector privado

LA CRISIS ARGENTINA

Cuando observamos lo sucedido en la Argentina, encontramos un pano-rama parecido a este promedio de experiencias que muy rápidamente lesmostré. El siguiente gráfico está realizado sobre la base de promedios móvi-les, lo cual suaviza bastante la cuestión, y nos permite observar que ha ha-bido una recuperación importante en los agregados monetarios con una ma-yor participación del M1, producto de la mayor informalidad de la economía;pero no ha habido todavía reacción del crédito al sector privado que se en-cuentra hoy en promedio a niveles inferiores a los registrados en la décadadel ochenta.

La primera conclusión que obtenemos de este análisis es que pueden ha-cerse algunas cosas con el objeto de adecuar el sistema financiero para la re-cuperación; pero la recuperación del crédito luego de crisis de estas caracte-rísticas lleva tiempo, no es algo fácil de resolver.

La segunda cuestión tiene que ver con la solvencia fiscal, y en este senti-do la Argentina tiene una situación muy particular debido al default en sudeuda. Lo que intentaré hacer entonces es mostrar distintas experiencias depaíses que han entrado en default y compararlas con el caso argentino.


GRÁFICO 3INDONESIA: EVOLUCIÓN DE ALGUNAS VARIABLES MONETARIAS Y FINANCIERAS

(Porcentajes del PBI promedios móviles)

6,0

16,0

26,0

36,0

46,0

56,0

66,0

1995

Q4

1996

Q2

1996

Q4

1997

Q2

1997

Q4

1998

Q2

1998

Q4

1999

Q2

1999

Q4

2000

Q2

2000

Q4

2001

Q2

2001

Q4

2002

Q2

1996

Q4

M1 M2 Créditos al sector privado

En p

orce

ntaj

es

SOLVENCIA FISCAL

Uno de los países que he seleccionado es Ecuador, que tuvo una quita ensu deuda de cierta significación. He colocado en el gráfico los años desde elinicio de la crisis, pero Ecuador está desplazado porque la crisis se desató afines del año 1998 y los problemas macroeconómicos se evidenciaron en losdatos del año 1999. Vemos que la deuda estaba en 100 puntos del producto,y cinco años después se espera que llegue –es el pronóstico para el año2004– a alrededor de 43 puntos del producto.

Rusia parte de un nivel más alto, en el segundo año se encontraba en unnivel cercano a los 85 puntos del producto y hoy está en 25 puntos del pro-ducto aproximadamente. Lo interesante en el caso de Rusia es que en t+4volvió a acceder al mercado de capitales y hoy su riesgo es de alrededor de200 puntos básicos. Es decir, Rusia es totalmente diferente a Ecuador pormás que los dos se hayan favorecido del precio del petróleo y hayan bajado elnivel de la deuda en un enfoque relativamente ortodoxo. Debido a su nivel dedeuda, su fragilidad política y a otras cuestiones que no funcionaron del to-do bien, Ecuador viene siguiendo a Rusia con algún rezago y además no hapodido, pese al arreglo de su deuda, recuperar el acceso a los mercados decapitales y dejar atrás el fantasma del default.

¿Qué ocurriría si la Argentina cumple el pronóstico, a mi juicio algo opti-mista y de difícil aceptación por parte de los acreedores, que el gobierno ha

DANIEL ARTANA 689

GRÁFICO 4ARGENTINA: EVOLUCIÓN DE ALGUNAS VARIABLES MONETARIAS Y FINANCIERAS

(Porcentajes del PBI promedios móviles)19

96Q4

1997

Q2

1997

Q4

1998

Q2

1998

Q4

1999

Q2

1999

Q4

2000

Q2

2000

Q4

2001

Q2

2001

Q4

2002

Q2

2002

Q4

2003

Q2

2003

Q4

M1 M3 Créditos

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0

En p

orce

ntaj

es

propuesto en términos de evolución de la deuda? Si se cumple la quita queha planteado el gobierno argentino, en t+1 estaríamos con un nivel de deudamuy parecido al que tenían Ecuador y Rusia en ese punto; pero a pesar deque se supone una fuerte revalorización del tipo de cambio real –alrededordel 30 por ciento en cuatro o cinco años– y un crecimiento del PBI en dóla-res bastante importante, estaríamos siguiendo a Ecuador con dos años derezago, lo cual sugiere que Argentina demorará muchos años en volver almercado de capitales, sobre todo, si los mercados de capitales creen este ar-gumento de Kenneth Rogoff y compañía, que mencionaba Sebastián Ed-wards en el almuerzo, que afirma que niveles de deuda razonables son losque representan entre 25 y 30 puntos del producto. En consecuencia, la Ar-gentina tendrá este problema de solvencia fiscal o de exceso de deuda ron-dando y eso significará algún problema hacia delante durante bastante tiem-po; es decir, tendremos que crecer como ha reconocido el Ministerio deEconomía sin acceder a los mercados internacionales de deuda.

EL CRECIMIENTO

El tercer punto que había en la agenda era el crecimiento. En realidadcuando analizamos la experiencia histórica observamos que una vez recupe-rado el ciclo, el crecimiento depende de la inversión y de las ganancias de laproductividad; las ganancias de productividad dependen de un escenariomacroeconómico estable, de la apertura económica, de muchos factores quehacen al buen manejo de la política económica; y la inversión también de-pende de cuestiones macreconómicas. En el próximo gráfico que les presento(gráfico 6), la brecha del producto entre el Producto Bruto corriente y el Pro-ducto Bruto potencial de la Argentina está medida en pesos constantes, yaunque estas medidas son opinables, muestran en la crisis hiperinflaciona-ria de fines de los ochenta una brecha de producto muy parecida a la que te-nemos en la crisis actual.

Podemos observar también el comportamiento de la inversión a preciosconstantes y la inversión en equipo durable. ¿Por qué es importante mostraresta última? Porque la primera contiene la inversión en construcción que es-tá muy influida por las decisiones de las familias y, por otra parte, tiene bas-tante volatilidad en función del costo de la construcción en dólares. Si enrealidad analizamos lo que sucede en la década del ochenta, que es una dé-cada perdida en materia económica para la Argentina, encontramos una in-versión en equipo durable relativamente constante con una caída sobre el fi-nal de alrededor de 10.000 millones de pesos del año 1993; luego se registrala recuperación de la convertibilidad en la cual crece el 150 por ciento, regre-sando de esta forma a los niveles registrados durante la década del ochenta.Es natural que con un output gap de la medida del observado, la inversiónesté relativamente “planchada”, y esto se observaría en cualquier mediciónque se realice; pero la pregunta es ¿reaccionará la inversión más allá de loque ha reaccionado la construcción en inversión? En caso de que lo haga,¿cuál será la magnitud de esa reacción?


Para que haya una reacción de la inversión es necesario tener reglas dejuego predecibles, y volveré al final sobre esto; pero una cuestión muy inte-

DANIEL ARTANA 691

GRÁFICO 5DEUDA PÚBLICA

(Porcentajes del PBI)

GRÁFICO 6INVERSIÓN Y OUTPUT GAP

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

19801981

19821983

19841985

19861987

19881989

19901991

19921993

19941995

19961997

19981999

20002001

20022003

-30.000

-20.000

-10.000

0

10.000

0

20.000

30.000

40.000

Delta Inversión total Inversión en equipo durable

0

20

40

60

80

100

120

140

160

t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5

Ecuador 1999 Rusia 1998 Argentina (2002)

resante que mencionaba Vittorio Corbo en su exposición es que cuando co-menzó un gobierno democrático en Chile la gente desconfiaba de la calidadde la política económica que llevaría a cabo, y con muy pequeños gestos elgobierno consiguió transmitir confianza, lo que significó un aumento de lainversión de alrededor de 4 puntos del producto. Quienes invierten piensancómo serán tratados si hunden capital, cómo será la reacción del entono enel que se moverán; y si creen que serán maltratados, que sufrirán sutilmenteexpropiaciones, por supuesto, no invertirán o lo harán en áreas que tenganpoca especificidad. Para que un inversor esté dispuesto a hundir capital enun país, necesita tener horizonte y eso va más allá de la recuperación de cor-to plazo que una economía pueda tener. En este punto la pregunta relevantees, cuando se acabe la brecha de producto, ¿qué sucederá con la inversión?Y la segunda pregunta importante en cuanto al crecimiento de largo plazo esqué ocurrirá con las ganancias de productividad ¿tendremos un entorno fa-vorable a las ganancias de productividad o un entorno negativo? Ahí es don-de puede haber dudas respecto de la política del Gobierno del PresidenteKirchner: las señales son confusas en cuanto a la inversión, y el ambiente noparece propenso para generar ganancias de productividad.

Si tenemos un crecimiento bajo, obviamente, será más difícil solucionarel problema de la deuda, el problema financiero, el problema del empleo, elproblema social; todo es más complicado. La Argentina necesita lograr tasasde crecimiento altas y en los noventa se estimaba que el crecimiento poten-cial era del 4 o 4,5 por ciento, hoy seguramente es bastante menor; pero par-te de la clave es llevarlo otra vez hacia un número de esa magnitud que per-mita solucionar estos problemas y, en consecuencia, genere un consensosocial sobre todas estas cuestiones y sobre el funcionamiento de la política.

OTRAS POLÍTICAS

¿Qué es lo que ha hecho el gobierno en otras áreas? En primer lugar, enmateria de empleo continuó con algunas medidas regulatorias que tienden adesalentar la creación de empleo. El empleo está creciendo porque se está re-cuperando la actividad y el costo laboral ha bajado en pesos constantes enforma muy importante; pero eso se contrarrestó con algunas regulaciones queson antiempleo y el gobierno quizás debería repensar esta estrategia, aunqueha sido positiva a mi juicio, la decisión reciente de tratar de subsidiar la con-tratación de empleo con parte de los fondos de planes Jefes y Jefas de Hogar,lo que puede ayudar a reducir la dependencia del asistencialismo.

En cuanto a la discusión de los servicios públicos creo que el gobiernotiene una buena oportunidad de revisar sus objetivos, sus deseos o su ver-dadero pensamiento respecto de un problema tan relevante para el medianoplazo. En general, lo que hemos tenido hasta ahora, sobre todo por parte dela gente que está encargada de esta cuestión, es una visión histórica del pro-blema. Y en realidad, la discusión histórica es muy interesante a partir delas penalidades que surgen de los contratos si hubo incumplimiento; pero estotalmente irrelevante para determinar el valor actual de la tarifa.


Entonces la forma de pensar el problema no es mirar quién es el opera-dor, sino independientemente de ello, determinar cuál es el nivel de tarifaque permite satisfacer a los consumidores de hoy que, obviamente, quierenla menor tarifa posible, y a los consumidores de mañana que también estánpreocupados, no sólo por la tarifa, sino por la calidad y disponibilidad delservicio.

En esa discusión el gobierno debería decir hasta dónde quiere llegar ycuál es la tarifa propuesta, y luego determinará las penas que debe aplicar sihubo incumplimientos hacia atrás; pero eso es una discusión totalmentedistinta. Debe analizar también cómo alcanzará el objetivo fijado, dado quetenemos un problema social, si lo hará con tarifa social o con gradualismo, ya partir de ahí irá encontrando una solución al problema.

Pero la fijación de un horizonte y de un esquema para llegar a ese puntodonde quiere ir, no es lo que está haciendo el gobierno. Nadie sabe qué pien-sa hacer el gobierno en materia de tarifas de los servicios públicos. Esta ma-ñana estaba mencionado en los diarios que postergarán hasta marzo la re-solución de este tema. Tampoco sabemos con qué criterio se fijarán losaumentos. Esta discusión no se está llevando adelante como debería hacer-se, y el riesgo es llegar con soluciones tardías y ad hoc, como querer recrearAtucha II o realizar tratamientos bilaterales con generadores de electricidado con productores de gas para que no se caiga el servicio, en lugar de inten-tar recrear instituciones que en materia del funcionamiento del mercadoeléctrico, del mercado de gas y algunos otros fueron utilizadas como modelosen el mundo por sus buenos diseños regulatorios, aunque siempre haya co-sas perfectibles. El riesgo que corremos es que la coyuntura lleve a destruirinstituciones que han funcionado razonablemente bien.

En conclusión, hoy por hoy, tenemos señales confusas para la inversióny respecto de las ganancias de productividad.

EL RIESGO A LA VULNERABILIDAD MACROECONÓMICA

Analizaré a continuación si hemos ganado en términos de bajar el riesgoa la vulnerabilidad macroeconómica argentina y para eso tomaré un gráficoque vimos en la exposición de Ernesto Talvi: los famosos semáforos del docu-mento de trabajo de Calvo, Izquierdo y Talvi (gráfico 7). Lo que podemos ob-servar en el gráfico es que la Argentina tiene una gran vulnerabilidad: hoy enla apertura comercial la devaluación real ha provocado que la economía sevuelva más abierta, pero eso es algo artificial. Si creemos, como el gobierno,que el tipo de cambio real se apreciará, los ratios de apertura comenzarán acaer abruptamente y volveremos a una situación de fragilidad. ¿Cuál es elproblema? El problema es cómo ajustar ante una situación de posible faltan-te de dólares.

¿Cómo estamos hoy o cómo estaremos después de la crisis? Si elimina-mos el tema cambiario tenemos una economía tan cerrada como antes, yquizás tengamos la esperanza de discutir algún día un rápido acceso al AL-CA; pero todo parece dificultado por los problemas políticos de Estados Uni-

DANIEL ARTANA 693

dos e incluso por convicciones que puede haber aquí y en Brasil. Por lo tan-to, desde este punto de vista, seguimos teniendo una economía vulnerable aun shock externo.

Mirando ahora hacia delante y suponiendo que todo resulta como planeael gobierno, ¿bajaremos la vulnerabilidad en este aspecto cuando la econo-mía se normalice o no? En el nivel de deuda pública, ésta sigue siendo másalta como porcentaje del producto, y aun en el escenario optimista, es másalta que la anterior a la devaluación. En este sentido la luz del semáforo si-gue estando en color rojo.

Pensemos ahora en el sector público, ¿está calzado financieramente? No,sigue fuertemente endeudado en dólares, el grueso de la deuda que la Argen-tina paga hoy –la deuda senior– está emitida en dólares y cuando acordemoscon los acreedores, obviamente, la mayor parte de lo que habrá que pagarserá en dólares, por lo tanto tendremos una deuda en el sector público extre-madamente dolarizada, quizás un poco menos que antes, y por lo tanto eneste aspecto también el semáforo sigue estando en rojo.

La situación de descalce es la única que mejoramos porque eliminamos elsemáforo, dado que el sector privado tiene poco crédito. Obviamente, esto enalgún momento tendrá que corregirse y ahí la pregunta relevante es si gene-raremos un mercado de crédito de largo plazo en moneda indexable, o si loseguiremos teniendo en US en lugar de UF, como mencionaba Vittorio Corboen su exposición. Lamentablemente, el presidente ha dicho que no quiere in-dexación, por la tanto estamos condenados a que la gente elija ahorrar enpesos a largo plazo para que pueda prestarse en pesos a largo plazo, lo cual


GRÁFICO 7SHOCKS IS Y VULNERABILIDADES FINANIERAS DOMÉSTICAS:

LOS DETERMINANTES DE LOS COLAPSOS ECONÓMICOS

Nota: Ver gráfico 18 de la página 665 presentado por Ernesto Talvi.

Brasil ChileArgentina Uruguay

Descalce financiero del sector privado

= Vulnerabilidad alta

Descalce financiero delsector público

Nivel de deuda pública

Apertura comercial

= Vulnerabilidad media

= Vulnerabilidad baja

tiene probabilidad de éxito cero, o a recrear nuevamente un mercado de cré-dito en dólares que volverá a aumentar esa vulnerabilidad. Por lo tanto, he-mos tenido una crisis enorme que no nos ha permitido bajar nuestra vulne-rabilidad; pero ¿aprendimos algo de esta lección? Parece que no. Entonces,déjenme mencionar lo que se podría hacer, ahora que la economía ha co-menzado a recuperarse.

CÓMO ADMINISTRAR LA EXPANSIÓN

En primer lugar, creo que tenemos vulnerabilidades, sobre todo, en ladeuda doméstica o en los pagos de BODEN que hay por delante. Por lo tan-to, una recomendación de corto plazo sería, en primer lugar, intentar resca-tar por anticipado esa deuda y eventualmente, en lugar de implementar me-canismos que favorezcan a algún sector en particular, tratar de permitir queparte de los impuestos se paguen con BODEN; es decir, si hay excedentesfiscales que éstos se utilicen para rescatar deuda. El gobierno en parte lo harealizado devolviendo en forma más rápida la deuda a exportadores; la pre-gunta es si avanzará un escalón más o si ese excedente irá a gasto.

La segunda cuestión que debe tratar de evitarse, aunque ahora sea másfácil que antes ajustar con una depreciación del tipo de cambio y algo de in-flación, son expansiones de gasto; estos ajustes son traumáticos.

En tercer lugar debe evitarse, en lo posible, esa contrarreforma laboralpara que tengamos más creación de empleo, dado un aumento del producto.

En el mediano plazo aparecen temas antiguos que hemos discutido en lasreuniones anteriores y, en general en la Argentina durante los últimos quin-ce o treinta años, que es tener un régimen federal que sea compatible con lavolatilidad de una economía pequeña y fondos fiscales anticíclicos.

¿Dónde estamos? En una economía que se está recuperando de una me-gacrisis. ¿Hacia dónde vamos? No sabemos, por lo menos yo no sé, es difícildecir hacia dónde vamos, depende de lo que haga el gobierno.

Pero creo que en este sentido es posible recoger algunos elementos que semencionaron en otras exposiciones. La primera cuestión, tiene que ver conesto de refundirnos y refundarnos cada veinte años, como mencionaba Er-nesto Talvi, porque eso forma parte de esa excentricidad de la que hablabaRoberto Cortés Conde esta mañana. Ésta es una sociedad o una economíaexcéntrica y aquí, como contó Vittorio Corbo y señaló Sebastián Edwards enel almuerzo, hay un manual que indica cómo hacer las cosas bien, y es unmanual que ha tenido un resultado exitoso no solamente en el caso de Chilesino en muchos otros países. ¿Por qué en la Argentina queremos inventar lapólvora cada vez que tenemos una megacrisis? Podemos decir que este go-bierno nació con fragilidad política, que tenía que utilizar tiempo para ganarfuerza política; pero aquí tenemos una gran oportunidad: tenemos un presi-dente de centro izquierda y si los presidentes de centro izquierda apuntanhacia el lado correcto potencian el efecto.

Después del 10 de diciembre, cuando Kirchner comience sus cuatro añosde gestión, ¿irá hacia el lado que debe? Tal vez el efecto multiplicador positi-

DANIEL ARTANA 695

vo actúe como un círculo virtuoso dando señales que permitan recuperar lainversión rápidamente o, de lo contrario, seguiremos debatiendo la historiade los noventa y el antimodelo, temas que pueden ser interesantes para ha-cer alguna suerte de síntesis, pero que no nos permitirán consolidar una ta-sa de crecimiento importante.


INTRODUCCIÓN

Esta jornada de conmemoración de la fundación FIEL hace cuarentaaños sesiona con el título de “Crisis, Instituciones y Crecimiento en la Argen-tina”. Este título no puede ser más apropiado en esta ocasión, a la sombradel terremoto económico y social que sacudió el país en 2001 y 2002, y antela necesidad de diseñar un nuevo país a prueba de tales terremotos, o sea,un país que tenga la posibilidad de funcionar establemente durante los pró-ximos setenta años, como funcionó el país de Alberdi en el período 1860-1930. Me propongo aprovechar esta magnífica oportunidad para desarrollarun tema de obvia importancia para la economía argentina.

PRESENTACIÓN

Creo que conozco una posible causa de la declinación argentina desde1930. La adiviné de golpe, a los pocos días de caminar por las calles de Syd-ney y de leer los diarios y ver la televisión australiana. Tradicionalmente seha atribuido nuestra declinación a la lejanía de Europa, a la juventud de lanación organizada o al agotamiento de la frontera agropecuaria, entre otrasrestricciones o desventajas. Pero cuando se piensa el tema a la luz del enfo-que del riesgo-país y del enfoque histórico-institucional de Douglass North,no hace falta un gran salto de imaginación para entender que el origen últi-mo de nuestra declinación es una insuficiencia institucional. En mi viaje aAustralia registré sin quererlo estas observaciones: a) las monedas llevan laefigie de la reina Isabel de Inglaterra y no la de un prócer nacional; b) el Par-lamento aprueba leyes que se aplican una vez que las firma el gobernadorgeneral, que es un ciudadano británico designado por la Reina; c) aunque lascolonias australianas se independizaron de Gran Bretaña en 1901, la mone-

JORGE AVILA*

IMPORTACIÓN DE INSTITUCIONES

* Universidad del CEMA.

da nacional continuó siendo la libra esterlina hasta 1910, y desde entonceshasta principios de la década de 1960 rigió primero una convertibilidad yluego un tipo de cambio fijo con respecto a la libra y el dólar, en este orden;d) desde el siglo XIX hasta la década de 1960 rigió en Australia un régimende comercio preferencial o una suerte de acuerdo de libre comercio con GranBretaña; e) en la Primera Guerra Mundial, Australia mandó 330.000 solda-dos al frente europeo, murieron 60.000 y volvieron lisiados o heridos150.000; la misma política de defensa exterior fue seguida en la SegundaGuerra Mundial.1 Estas pocas observaciones nos informan que durante granparte de su historia las políticas exterior, monetaria y arancelaria de Austra-lia fueron irreversibles. Buenas o malas, pero irreversibles. Asimismo, nosinforman que ese carácter irreversible se debía a que Australia era un miem-bro nato de un gran club, el Commonwealth británico, cuya primacía políticay económica fue un hecho incuestionable hasta la Segunda Guerra Mundial.Como resultado de la pertenencia a un gran club, que le llegó sin habérselopropuesto, por inercia histórica, el riesgo australiano era similar al riesgobritánico, y para un inversor era tan riesgoso hundir capital en Sydney comoen Manchester, a pocos kilómetros de Londres. En Australia no se tiene con-ciencia de ningún milagro económico que haya impulsado una convergenciade su ingreso por habitante en el nivel del ingreso por habitante británico.Hasta donde llega mi conocimiento, tampoco en la literatura sobre la histo-ria económica de Estados Unidos se encuentran referencias en tal sentido.2

Según North y Thomas, Holanda fue el primer experimento capitalista deoccidente. Hace 400 años definió el derecho de propiedad de la tierra, que hi-zo posible la compra-venta con seguridad jurídica del principal recurso deproducción de entonces, y por primera vez el ingreso por habitante creció enforma sostenida. Hace 300 años Inglaterra importó esa institución holande-sa, le agregó el derecho de propiedad intelectual y creó tribunales de justiciaindependientes que permitían que los grandes comerciantes e industrialespudieran recuperar el dinero que le habían prestado a la corona sin perderla vida en el intento. Los resultados fueron las innovaciones tecnológicas envapor y transporte marítimo, la creación del principal mercado de capitalesdel mundo y el inicio de una tendencia de continuo crecimiento del ingresopor habitante.3 Hace unos 200 años, Estados Unidos, Canadá, Australia yNueva Zelanda heredaron de Gran Bretaña aquel conjunto de institucioneseconómicas, además del imperio de la ley y formas democráticas de gobier-no. El desarrollo económico de estos países no asumió para nadie el carácterde un milagro; fue el resultado previsible de la aplicación hereditaria deaquel conjunto de instituciones en espacios nuevos, vacíos y con grandes ri-quezas naturales.

Rosendo Fraga sintetizó el mensaje de un libro de Armando Ribas sobreel milagro argentino del siglo XIX con la siguiente frase: “Su argumento esque el milagro económico se debió a que la Argentina fue el único país noanglosajón que adoptó las instituciones anglosajonas”. En sus propias pala-bras, para Ribas la organización nacional consistió sobre todo en la sustitu-ción de la Ley de Indias por lo que se conoce en el derecho angloamericanopor the rule of law. Tal cosa implica fijarle un límite al poder político a través


de la Constitución y la acción de la Corte Suprema, a fin de evitar que se vio-len los derechos individuales a la vida, la libertad, la propiedad y “la búsque-da de la propia felicidad”.4 Este cambio de filosofía política se materializó enla creación de una república aristocrática, en la adopción del patrón oro y enun acuerdo no escrito de libre comercio con Gran Bretaña. Cayó el riesgo ar-gentino y nuestro ingreso por habitante se elevó de un 30 por ciento del in-greso medio de Australia, Gran Bretaña y Estados Unidos en 1880 a un 90por ciento en 1905. Nuestro país pasó de la retaguardia a la vanguardia eco-nómica mundial en una sola generación.5

Hay dos caminos para el desarrollo económico: el autónomo y el “mila-groso”; a su vez, el camino que genera milagros reconoce dos variantes: co-pia de instituciones e importación de instituciones. Holanda, Gran Bretaña yen buena medida Estados Unidos son los mejores ejemplos del camino autó-nomo. Estos países alumbraron instituciones eficientes y estables tras siglosde prueba y error. Japón, después de la Segunda Guerra Mundial, la Argen-tina, a fines del siglo XIX, y España, en la actualidad, son probablemente losmejores ejemplos del camino milagroso. Los dos primeros países combinaroninstituciones copiadas e importadas. Bajo el protectorado norteamericano,Japón selló su política de defensa hasta la actualidad y adoptó la organiza-ción democrática y capitalista occidental.6 Por su parte, la Argentina crecióvertiginosamente gracias a una elección consciente de un grupo de hombresque alcanzó el poder después de Caseros. Nuestro país importó la institucióndel libre comercio y copió con variantes las restantes grandes reglas políticasy económicas. Por último, España es un excelente ejemplo de importaciónpura de instituciones, sobre el que volveremos en la sección 6.

El milagro argentino del siglo XIX no pretendió ser un producto exclusivode la copia de instituciones anglosajonas en el territorio nacional. Hay un as-pecto crucial y olvidado de aquél que cabe subrayar en las presentes cir-cunstancias del país. Se trata de la necesidad de sujetar la Constitución ylas principales instituciones económicas a acuerdos superiores con las gran-des potencias. Juan Bautista Alberdi argumentó repetidamente en este sen-tido. En el pasaje que sigue, Alberdi tiene en la mente a Urquiza, jefe de laConfederación Argentina, y a los futuros constituyentes de 1853:

Firmad tratados con el extranjero en que deis garantías de que sus dere-chos naturales de propiedad, de libertad civil, de seguridad, de adquisición yde tránsito, les serán respetados. Esos tratados serán la más bella parte de laConstitución; la parte exterior, que es llave del progreso de estos países, lla-mados a recibir su acrecentamiento de fuera. Para que esa rama del derechopúblico sea inviolable y duradera, firmad tratados por término indefinido oprolongadísimo. No temáis encadenaros al orden y a la cultura.

Temer que los tratados sean perpetuos es temer que se perpetúen las ga-rantías individuales en nuestro suelo. El tratado argentino con la Gran Breta-ña ha impedido que Rosas hiciera de Buenos Aires otro Paraguay.

Los tratados de amistad y comercio son el medio honorable de colocar la ci-vilización sudamericana bajo el protectorado de la civilización del mundo (Ba-ses, 1852).7

JORGE AVILA 699

En los próximos dos pasajes, Alberdi dice explícitamente que el impactoeconómico de la Constitución depende de tratados internacionales irreversi-bles y que la política económica empieza por la política exterior.

Pero la Constitución irrevocable por la ley orgánica podía ser derogada porotra Constitución en punto a libertad de navegación y comercio, como en otropunto cualquiera. Para salvar la libertad comercial de todo cambio reacciona-rio, el art. 27 de la Constitución ha declarado que “el Gobierno federal estáobligado a afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extran-jeras, por medio de tratados que estén en conformidad con los principios dederecho público establecidos por esta Constitución”.

Y agrega en una nota de pie de página:

En cumplimiento de este artículo de la Constitución, el Gobierno ha garan-tizado para siempre en la Confederación las libertades de navegación y de co-mercio, firmando tratados a este fin con Inglaterra, Francia, Estados Unidos,[...] Esos tratados son anclas de la Constitución federal en cuanto al principioque le sirve de base: la libertad de comercio y de navegación fluvial. Allí todoslos puertos son fluviales (Sistema Económico y Rentístico, 1854).8

En países como los nuestros, en que la guerra civil es crónica, [...] no haymás medio eficaz y serio de asegurar la industria, la persona y la propiedad,que por estipulaciones internacionales, en que el país se obligue a respetaresas garantías, en la paz lo mismo que en la guerra.

En efecto, el sistema económico de la Constitución Argentina debe buscarsu más fuerte garantía de estabilidad y solidez en el sistema económico de supolítica exterior, el cual debe ser un medio orgánico del primero, y residir entratados de comercio, de navegación, de industria agrícola y fabril con las na-ciones extranjeras. Sin esa garantía internacional la libertad económica argen-tina se verá siempre expuesta a quedar en palabras escritas y vanas.

No vacilo, según esto, en creer que los tratados de la Confederación, cele-brados en julio de 1853 con Francia, Inglaterra y Estados Unidos, son la partemás interesante de la organización argentina, porque son medios orgánicosque convierten en verdad práctica y durable la libertad de navegación y co-mercio interior para todas las banderas, que encerrada en la Constitución ha-bría quedado siempre expuesta a ser derogada con ella. El día que la Confede-ración desconozca que esos tratados valen más para su riqueza y prosperidadque la Constitución misma que debe vivir por ellos, puede creer que su suerteserá la misma que bajo el yugo de los reyes de España y de los caudillos co-mo Rosas (Sistema Económico y Rentístico, 1854).9

Por último, en este pasaje Alberdi demuestra plena conciencia del fenó-meno del riesgo-país:

Se deben hacer tratados que rodeen de igual inmunidad todo banco, todoferrocarril, canal, muelle, fábrica, en que flote una bandera de la nación amiga


a que pertenezca el que explota esas industrias, ejerciendo un derecho civilque ha consagrado la Constitución, y que deben garantizar los tratados en fa-vor de los capitales extranjeros. Será ése el único medio de colocarlos al abri-go de los peligros de la guerra civil inacabable; es decir, de atraerlos del ex-tranjero, de fijarlos en el país, y de obtener la baja del interés por ladisminución de los riesgos que hacen subir al interés (Sistema Económico yRentístico, 1854).10

Resulta evidente que para Alberdi la fase última y superior de la constitu-cionalización del país era la supeditación voluntaria de la legislación nacio-nal a un conjunto de reglas y pactos supranacionales cuyo repudio fueramuy costoso, pues de esta forma la Constitución y las reglas económicas bá-sicas serían irreversibles en la práctica. Alberdi escribió que los pactos su-pranacionales son civilizadores puesto que el incentivo a cumplirlos es gran-de y que toda sociedad que cumple sus pactos es civilizada, de acuerdo conla máxima romana.11

La misma necesidad de un acuerdo con la potencia hegemónica del mo-mento histórico percibió Federico Pinedo apenas unos años después del que-brantamiento de la sociedad de hecho que había tenido el país con GranBretaña. A raíz de un viaje a Estados Unidos entre junio y septiembre de1941, en el que tomó conciencia de que el eje del mundo se había desplaza-do de Londres a Nueva York, Pinedo declaró al diario La Nación:

Después de una gira por Estados Unidos vuelvo a la Argentina profunda-mente convencido de la necesidad de promover en todas las formas posiblesnuestro acercamiento hacia esa nación maravillosa. Estados Unidos no son unpaís; forman un mundo rico, próspero, culto, progresista y emprendedor parael cual está abierto el camino al futuro.12

Australia nació dentro de un gran club, que definió por ella reglas bási-cas de conducta en materia monetaria, arancelaria y exterior. El repudio delCommonwealth era impensable; el riesgo australiano era insignificante;Australia fue desde el principio un país civilizado y de alto ingreso por habi-tante a pesar de estar ubicada 7.000 millas más lejos de Londres, de haber-se poblado 250 años más tarde y de haber experimentado parecido agota-miento de su frontera agropecuaria que la Argentina.13 España es unmagnífico ejemplo actual del enorme beneficio económico de la irreversibili-dad institucional. Con los mismos recursos naturales, y después de cuatrosiglos de declinación, en los últimos veinte años España dejó de ser una ba-llena anclada en los Pirineos para convertirse en un polo de atracción deemigrantes y capitales. ¿Qué cambió? Su infraestructura institucional, queimportó del mundo avanzado. Entró en la OTAN, entró en la Unión Europeay adoptó el euro en reemplazo de la peseta. En otras palabras, definió supolítica exterior, instauró el libre comercio con Francia, Alemania, Italia y elresto de la UE, y adoptó una unidad de cuenta estable.14 Adquirió institu-ciones irreversibles y su ingreso por habitante ya roza los 20.000 dólarespor año.

JORGE AVILA 701

La singular experiencia australiana, nuestra propia experiencia de copiae importación de instituciones a fines del siglo XIX y la presente experienciaespañola de importación de instituciones, nos aconsejan un camino de cre-cimiento económico comprobado. La fórmula del crecimiento es convertirnosen socios de un gran club que nos obligue a comportarnos civilizadamenteaun cuando tardemos muchos años más en salir de la barbarie, que en el si-glo XX asumió la forma de una crónica incertidumbre sobre el valor de lamoneda, la estructura arancelaria y la posición internacional del país. Setrata de importar del club aquellas instituciones fundamentales que no he-mos sido capaces de desarrollar por nuestra propia cuenta y que no involu-cran un cercenamiento de la soberanía política. El patrón oro y el sistemabancario tradicional fueron instituciones copiadas de Gran Bretaña, el siste-ma fiscal federal fue una institución copiada de Estados Unidos, y el librecomercio fue una institución importada de Gran Bretaña. Abstengámonos decopiar instituciones en forma aislada, no importa cuán exitosas sean en lospaíses avanzados, puesto que el riesgo de reversión es enorme. Después desetenta años de inestabilidad y decadencia, se impone volver a la fórmula deAlberdi: asociémonos a la potencia hegemónica de la época y hagamos unfree-riding de sus instituciones monetarias, bancarias y comerciales.15

Ejemplos de importación de instituciones son: a) la adopción del dólarnorteamericano como moneda propia, para tener una unidad de cuenta esta-ble;16 b) la banca offshore, como eje del sistema financiero, para evitar futu-ros pánicos bancarios, y c) el ingreso al ALCA, para fundir nuestra políticade comercio exterior con la política de Estados Unidos. Otra reforma impor-tante es la descentralización de la recaudación de los grandes impuestos na-cionales, a fin de que las provincias se autofinancien. Aunque en este casono es posible importar la institución sin afectar la independencia política delpaís, que es un dato del problema; por eso, el camino es copiar la descentra-lización de países realmente federales en materia tributaria, como EstadosUnidos, Suiza y Canadá, o bien reeditar el federalismo fiscal que rigió ennuestro país en el período 1853-1935. Desde mediados de la década de1930, el gobierno nacional ha sido una usina de creciente incertidumbre; elremedio lógico para esta enfermedad es devolver a las veinticuatro jurisdic-ciones provinciales la autonomía fiscal y de este modo licuar, al menos enparte, la influencia desestabilizadora del populismo que cada tanto se apode-ra del gobierno nacional.17

Una vez adoptadas, ¿son realmente irreversibles la dolarización, la bancaoffshore y el ALCA? La dolarización podría ser declarada ilegal por otro gobier-no y el público obligado a realizar todas las transacciones, grandes y chicas,comerciales y financieras, oficiales y privadas, con la moneda nacional que seemita. Pero en tal caso las tenencias de dólares del público quedarían a salvodel eventual impuesto inflacionario que sufriría la nueva moneda nacional. Lomismo puede decirse con respecto a los depósitos offshore. Otro gobierno po-dría declararlos ilegales y el público obligado a hacer los nuevos depósitos enla banca onshore. Pero no habría poder en la Tierra capaz de forzar la repa-triación de esos ahorros. Y como el fin primario de la reversión es confiscar ytransferir parte del stock existente en circulante y depósitos desde sus tene-


dores originales a otros sectores de la sociedad, y dado que tal confiscación esimposible con dolarización y banca offshore, cabe conjeturar que el incentivoa la reversión será mínimo. En cuanto a la salida del ALCA, las ventajas polí-ticas, comerciales y financieras de la asociación a un gran club son tan im-portantes que haría falta una fuerte conmoción mundial para provocarla.Pensemos que la Argentina recién abandonó su tácita sociedad con Gran Bre-taña después de una secuencia excepcional de adversidades: la Primera Gue-rra Mundial, que cortó las rutas de exportación de un país que despachaba alexterior un 40 por ciento de su PBI; la revolución bolchevique y el surgimien-to del nazi-fascismo, que cambiaron dramáticamente el clima ideológico mun-dial, y la gran depresión, que puso en duda la viabilidad del capitalismo.

El objetivo de esta propuesta es reducir en forma permanente el riesgoargentino, elevar nuestro ingreso por habitante a un nivel cercano al ingresomedio del G-8 y transformar este país en una potencia política, económica ysobre todo cultural en América del Sur. La importación de instituciones esnuestro camino, y el mejor ejemplo es España. Los caminos alternativos, co-mo la creación de instituciones de cuño propio, a la manera anglosajona, ola copia de instituciones de países avanzados, a la antigua manera argenti-na, son fórmulas superadas en esta etapa histórica, por un par de motivos.El primero son las restricciones informales que Douglass North identificó enpaíses atrasados y que operan como vallas a la adopción de institucionesque promueven el crecimiento en países líderes (pautas culturales y actitu-des sociales que inhiben la acumulación de capital).18 El segundo motivo esla gran cantidad de años que demanda la creación de instituciones propias obien el arraigo de instituciones copiadas. La pesificación y la creación de unamoneda única para Brasil y la Argentina son dos grandes ejemplos de unainiciativa costosa, azarosa e inútil. La creación de una moneda propia insu-miría una generación y es probable que el día que la tengamos el mundo sehaya globalizado y funcione con tres o cuatro monedas. ¿Cuál es el beneficiode una moneda propia? ¿Mover a gusto el tipo real de cambio? Sabemos queesta variable no puede alterarse en forma permanente por una devaluación.¿Cuál es el costo de una moneda propia? La probabilidad cierta de no tenerpor una o varias generaciones una unidad de cuenta estable. ¿Cuál ha sidola principal causa de la declinación nacional desde 1930? Justamente, la fal-ta de una unidad de cuenta estable. De igual manera puede argumentarsesobre una apertura comercial por cuenta propia o dependiente de un paíscerrado, inestable y relativamente pequeño como Brasil, o sobre la recrea-ción de una banca tradicional cuya estabilidad depende de la asistencia deun prestamista de última instancia que no existe. Ambos caminos corren elriesgo de una reversión. Por el contrario, la importación de instituciones pa-sa por encima de las restricciones informales de North merced a la creaciónde un fuerte incentivo a cumplir las reglas del gran club, y sus efectos eco-nómicos son inmediatos aunque se la ejecute progresivamente. ¿Cuál seríael costo para España de abandonar el euro o de gravar las importaciones delresto de la UE, en suma, de salir de la UE? Tan alto, que el abandono de laUE es impensable y de probabilidad cero a todo efecto práctico.

El año que viene la Unión Europea tendrá una única Constitución, un

JORGE AVILA 703

único ministro de Asuntos Exteriores y una única política exterior y de segu-ridad, agrupará veinticinco países y tendrá 450 millones de habitantes, conun ingreso por habitante entre mediano y alto.19 Frente a este escenario,¿adónde mirarán Estados Unidos? ¿A África, que tradicionalmente estuvo enla esfera de influencia europea? ¿A Oriente, que es un bloque autónomo ycomplejísimo? ¿O volverá la mirada a su propio hemisferio? Adviertan el im-pulso que está recibiendo el ALCA, el coqueteo con Brasil y la ayuda a la Ar-gentina. Tenemos que considerar seriamente la posibilidad de que en lospróximos diez años la Argentina entre en un gran club y se vuelva un paíscivilizado en el sentido romano del término. Lo triste del caso, por contrastecon la generación de 1837, es que esta vez el ingreso al club no será el resul-tado de una iniciativa propia sino una consecuencia de la “lógica de losacontecimientos internacionales”.

NOTAS

1. Meredith, David y Dyster, Barrie: Australia in the Global Economy (Continuityand Change), Cambridge University Press, 1999, caps. 3, 5 y 10.

2. North, Douglass: The Economic Growth of the United States 1790-1860, W. W.Norton & Company, 1966. North afirma que Estados Unidos inició su despegue econó-mico en las últimas décadas del siglo XVIII y que antes de la Guerra de Secesión elpaís ya formaba parte de la vanguardia económica mundial.

3. North, Douglass y Thomas, Robert: The Rise of the Western World (A New Econo-mic History), Cambridge University Press, 1973. Véanse los capítulos 10, 11 y 12 y elepílogo.

4. Ribas, Armando: Argentina 1810-1880 (Un milagro de la historia), VerEdit S.A.,2000. Véase el prólogo de Fraga; la afirmación de Ribas se repite de una u otra mane-ra a lo largo de todo el libro. La “búsqueda de la propia felicidad” puede ser entendidacomo el derecho a la libre empresa.

5. Ávila, Jorge: Riesgo-argentino & performance macroeconómica, Buenos Aires,Universidad del CEMA, 2000, cap. 3, sección 1.

6. Kikuchi, Kanji: El origen del poder (Historia de una nación llamada Japón), Edi-torial Sudamericana, 1993. Véanse especialmente las págs. 107 a 151, sobre la desmi-litarización y la reforma política, y sobre la liberalización del comercio exterior comopromesa impostergable ante la comunidad de naciones.

7. Alberdi, Juan Bautista: Bases, Ciudad Argentina, 1998, cap. 15, págs. 64 y 65.8. Alberdi, Juan Bautista: Sistema económico y rentístico, Ciudad Argentina, 1998,

primera parte, cap. 2, págs. 45 y 46.9. Íbid, primera parte, cap. 3, págs. 101 y 102.10. Íbid, segunda parte, cap. 3, pág. 156.11. La civilización para los romanos no consistía en saber leer y escribir, hablar

idiomas y tocar el violín, sino en el cumplimiento de los pactos. Por extensión, pode-mos decir que consiste en el cumplimiento de contratos sociales que coordinan y ba-jan los costos de transacción (incertidumbres) de los negocios privados. Alberdi pensa-ba como los romanos; por su parte, Sarmiento identificaba la civilización con laeducación; ésta es una diferencia de fondo que los separó. Véase al respecto Ribas(2000), cap. 1, pág. 28, entre otros autores que la puntualizaron.

12. Castro, Jorge: Vigencia de la visión estratégica de Federico Pinedo, CuadernoNº 423, Nueva Mayoría Editorial, marzo de 2001.


13. Maddison, Angus: Dynamic Forces in Capitalist Development (A Long Run Com-parative View), Oxford University Press, 1991, cap 1, tabla 1.1. Sobre el temprano de-sarrollo australiano. Véase también Meredith y Dyster (1999), cap. 3, pág. 60.

14. Estefanía, Joaquín: “La Larga Marcha”, El País, Madrid, domingo 3 de mayo de1998. Es una síntesis del proceso que siguió España desde la autarquía comercial y elaislamiento internacional a fines de la década de 1950 hasta la adopción del euro a fi-nes de la década de 1990. El lema del período fue la frase de Ortega y Gasset: “Españaes el problema; Europa, la solución”. Marcelino Oreja, ministro de Asuntos Exterioresen años decisivos de la integración, puntualizó que “Europa son las tres instituciones:económica, defensiva y política; el Mercado Común, la OTAN y el Consejo de Europa”.Véase Historia de España en www.vespito.net o investíguese sobre “economía españo-la” en el buscador Google.

15. La imagen del free-riding institucional pertenece a Roque Fernández, profesorde Economía de la UCEMA.

16. Nótese que la violación de contratos privados de depósitos bancarios y servi-cios públicos de 2002 no fue un reflejo exclusivo de la barbarie del conurbano bonae-rense. También puede ser vista como una consecuencia de la falta de una moneda aprueba de devaluación.

17. Debo la observación a Oscar Libonatti, Economista Senior de FIEL. Justamen-te esta observación volcó al intendente Aldo Rico, partido de San Miguel, provincia deBuenos Aires, a abrazar la propuesta de completa descentralización fiscal.

18. North, Douglass: Institutions, Institutional Change and Economic Performance,Cambridge University Press, 1990. En este libro, North desarrolla el concepto de lasrestricciones informales para explicar el fracaso del “darwinismo institucional” que ha-bía pronosticado casi veinte años antes en North y Thomas (1973).

19. Véase “Europa debate la creación de la primera democracia continental”, enÁmbito Financiero, 20 de octubre de 2003, pág. 18.

JORGE AVILA 705

INTRODUCCIÓN

Disfruté mucho de la presentación de Jorge Avila, pero trataré de dirigir-me en mi exposición a responder la pregunta dónde estamos y hacia dóndevamos; aunque, claramente, me hubiera gustado participar en un debate deideas sobre lo que deberíamos hacer. Mi exposición será entonces más prag-mática.

Como siempre se me acaba el tiempo, presentaré, en primer lugar, todo elcontenido de mi exposición para luego comenzar a analizar cada punto ob-servando algunos números.

Luego del colapso de la economía, que tocó fondo en el primer trimestredel año 2002, llevamos seis trimestres de recuperación: los dos primeroscausados por las exportaciones netas, y los últimos cuatro por la absorcióndoméstica.

Cuando comparamos esta situación con la de países que atravesaron cri-sis similares, maxidevaluaciones reales o default, observamos que seis tri-mestres después del pozo nos encontramos detrás del promedio de los paísesque tuvieron situaciones similares, y hemos recuperado menos de la mitadde lo que caímos en relación con el promedio. Es decir, tenemos una recupe-ración menor, aunque es cierto que en los últimos dos o tres trimestres al-canzamos la velocidad promedio de las recuperaciones.

En esta recuperación la política económica no fue un obstáculo. La recu-peración, sobre todo del gasto doméstico, se debe a cinco razones: ha dismi-nuido el pánico y, por lo tanto, ha caído la función de ahorro de la sociedadluego de la desaparición o la caída del ingreso permanente registrado en elaño 2002; claramente, hemos tenido aumentos sustanciales de la masa sa-larial, ya sea por el incremento del salario real promedio de la economía, queen los últimos cinco meses aumentó el 8 por ciento, como por el incrementodel empleo, ya que tenemos una tasa de aumento del empleo de entre el 0,3

MIGUEL ÁNGEL BRODA*

CON LA ECONOMÍA ARGENTINAHAY MUCHO MÁS MARGEN PARA ELOPTIMISMO EN EL CORTO QUE ENEL MEDIANO PLAZO

* Fundación Gobierno y Sociedad.

y el 0,4 mensual; tenemos términos de intercambio extraordinarios y dura-deros, y hemos tenido un política monetaria y fiscal prudente y relativamen-te expansiva en el margen.

Así que creceremos a 7 por ciento, dejaremos un arrastre del 2 por cien-to, y en el escenario más probable el piso y superpiso de crecimiento del año2004 es del 4,5 por ciento.

A fines del año 2004 se agota el output gap y allí aparece la preguntahacia dónde vamos. Trataré de analizar entonces en qué condiciones resol-vemos positivamente las dos llaves de esta pregunta: los parámetros o lasvariables que explican la llave del crecimiento –que es la inversión priva-da–, y las vulnerabilidades que tenemos. Podemos pensar en tasas de cre-cimiento y tipos de cambio reales que convergen; pero tenemos una volati-lidad récord y en cada esquina tenemos una crisis, dado que en los últimosquince de los últimos veintiocho años el ingreso per cápita ha caído. Lasvulnerabilidades que causan crisis son cruciales para determinar haciadónde vamos.

Intentaré luego analizar con cuidado una posición intermedia: los pará-metros que explican la inversión; cómo la demora de las reformas estructu-rales, para tratar de no pagar costos impopulares, afectan esta inversión, yalgunos puntos que hacen favorable lo que tenemos por delante, aunquetambién generan algunas dudas. Es muy difícil no ser optimista en el cortoplazo; pero también es difícil ser optimista en el mediano plazo, ya que, cla-ramente, tenemos un escenario desde el año 2005 en adelante relativamentemediocre.

LA MAGNITUD DEL OUTPUT GAP

A fines del año 2002, el gobierno estimaba un importante output gap(brecha en el producto). Por lo tanto, sostenía que era posible que el produc-to agregado se expandiera a través del estímulo al consumo sin necesidad deuna fuerte inversión adicional, dado el stock de capital heredado de esa dé-cada. Gracias al capital invertido en los noventa y al colapso de la década2001 y 2002, tenemos capacidad instalada ociosa.

La verdad es que todos los cálculos privados arrojan un output gap infe-rior al que el gobierno estima, y es muy bueno ver que hay algunas razonespara que ese cálculo sea menor:

– El stock de capital viene contrayéndose desde hace tres años.– La productividad total de los factores está cayendo por el deterioro del

marco institucional, la violación de contratos y la tendencia a modifi-car las reglas de juego.

– El crédito desapareció, lo que afecta negativamente el PBI potencial.– Hay dificultades a nivel sectorial: a) ciertos sectores productivos ya es-

tán utilizando toda su capacidad instalada, pero no planean invertirdebido a la falta de rumbo económico de largo plazo; b) otros sectores(servicios públicos) enfrentan precios congelados, con lo cual no sólo


no invierten sino que podrían desinvertir; y c) hoy se requiere mayorinversión y mano de obra en los sectores de bienes transables que sehan beneficiado con el cambio en precios relativos. La reasignación delos factores productivos (capital y trabajo) del sector no transable ha-cia el transable implica costos (en términos de producción); y

– El tipo de cambio real no volverá al nivel de los noventa. Sobre el finalde mi presentación comentaré que probablemente es muy optimista elsupuesto de apreciación del peso con el cual está trabajando el go-bierno.

El output gap calculado por el gobierno –éste es un trabajo de Maia–arroja, hacia fines del año 2002, un resultado del orden del 19 por ciento.Por lo tanto, con el manejo del gasto agregado tendremos un aumento delPBI, un aumento de empleo, una caída de la desocupación –esto ya está su-cediendo– y relativamente varios trimestres todavía por delante de posiblecrecimiento de la economía. Veremos que, a excepción de los dos últimostrimestres de Uruguay, la Argentina es el país en el mundo donde el gastodoméstico crece a niveles más altos, registrando velocidades del 14 porciento anuales.

Pero la contrapartida de las dudas generadas por la imposibilidad demedir la brecha de producción, es la notable caída que la recesión ha pro-ducido en la productividad total de los factores. Comienzo el gráfico 1 en el

MIGUEL ÁNGEL BRODA 709

GRÁFICO 1PBI ACTUAL Y POTENCIAL, Y “OUTPUT GAP” 1960-2002

Fuente: Maia, J. L. y Kweitel, M.: “Sustainable Output Growth After the Collapse”,septiembre de 2003.

-8,7%

-13,8%

18,7%-15,5%

288.123(1998)

314.235(2000)

90.000

115.000

140.000

165.000

190.000

215.000

240.000

265.000

290.000

315.000

19601962

19641966

19681970

19721974

19761978

19801982

19841986

19881990

19921994

19961998

20002002

Mill

ones

de

peso

s de

199

3

-50.000

-25.000

0

25.000

50.000

75.000

GAP (escala der.) PBI (escala izq.) PBI Potencial (escala izq.)

234.676

278.673

año 1960 porque algunos pensadores que están detrás de la estrategia ofi-cial creen que hemos regresado al período 1960-1974, y dado que éste esun período muy importante vale la pena analizar algunas diferencias sus-tanciales con la situación actual. Durante el período 1960-1974 la produc-tividad creció, pero desde que entramos en recesión, sobre todo en los años2001-2002, hemos tenido fuertes caídas de la productividad; es decir, elmismo stock de capital produce menos, y en ese contexto está la historiadel PBI y la productividad del trabajo de Maia, de la Dirección de CuentasNacionales del Gobierno.

Hay dos riesgos que surgen de este nuevo estructuralismo que hoy nosgobierna: ¿volveremos a los sesenta o a los ochenta? Son dos cosas muy di-ferentes. Claramente, en los sesenta experimentamos un crecimiento delPBI, tuvimos productividad; pero en los ochenta tuvimos una caída del PBI yuna notable caída de la productividad.


GRÁFICO 2PRODUCTIVIDAD TOTAL DE LOS FACTORES 1960-2002

Fuente: Maia, J. L. y Kweitel, M.: “Sustainable Output Growth After the Collapse”, sep-tiembre de 2003.

120,2

125,6

127,5

108,9(2002)

133,3(1998)

99,2(1990)

121,3(1979)

129,1(1974)

90

95

100

105

110

115

120

125

130

135

1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002

Bas

e 19

60 =

100

Productividad total de los factores (Base 1960 = 100)

FACTORES QUE CONTRIBUYERON A LA RECUPERACIÓN

Trataré de descubrir ahora hacia dónde se dirige el gobierno, al menos enla parte final.

Ésta es la historia de la Argentina: hemos salido desde el fondo del pozoa velocidades moderadas: el 5,5 por ciento de crecimiento del PBI y el 6,6 porciento la demanda doméstica; tenemos un ingreso per cápita que es el 23por ciento menor que antes de entrar en recesión y una demanda domésticadel 30 por ciento también menor.

Ahora, en la recuperación, estamos creciendo el 1,8 por ciento por tri-mestre y el gasto doméstico está creciendo el 3,3 por ciento por trimestre.Expliquemos por qué ocurre esto.

Las tasas récord de ahorro han empezado a contraerse lentamente y, co-mo contrapartida, aumentó el consumo privado. El ahorro privado cayó del22,8 al 20,1 por ciento del PBI entre el tercer trimestre de 2002 y el segundotrimestre de 2003, reflejo de la disminución del “pánico” que condicionó elcomportamiento de los agentes económicos durante el año 2002. Así que lavuelta a la normalidad necesariamente implica tasas de ahorro menores y


GRÁFICO 3PBI; CAPITAL; TRABAJO Y TFP 1960-2002

Fuente: Maia, J. L. y Kweitel, M.: “Sustainable Output Growth After the Collapse”, sep-tiembre de 2003.

226

177

276

179

230

197

158

229

203

163

188

139

121

189

99 109

119129

133

90

140

190

240

290

Índi

ces,

con

196

0 =

100

para

cad

a va

riabl

e

19601962

19641966

19681970

19721974

19761978

19801982

19841986

19881990

19921994

19961998

20002002

PBI Stock de capital Trabajo TFP

1974 1980 1990

1998Crecimiento promedio anual

En % 1963-1974 1975-1980 1981-1990 1991-1998 1999-2002

PBI (Y) 4,4 1,8 -0,9 5,5 -4,9Capital (K) 3,3 3,8 0,3 1,5 0,1Trabajo (L) 1,1 2,4 1,6 1,9 -0,2

Contribución al crecimiento con a=0,5*

Capital (K) 1,7 1,9 0,2 0,8 0,1Trabajo (L) 0,6 1,2 0,8 1,0 -0,1TFP (A) 2,2 -1,2 -1,9 3,8 -4,9

* Se utilizó una función de produccióndel tipo: Y=A La K(1-a)


por lo tanto, independientes de otros factores, tenemos todavía por delanteun aumento del consumo de varios trimestres.

La mejora del poder adquisitivo y el incremento de la masa salarial (por elaumento en la demanda de empleo y el mayor número de horas trabajadas)incentivó el consumo.

La incipiente reaparición del crédito para consumo, especialmente a tra-vés de tarjetas de crédito y de planes de compra promocionales en cadenascomerciales.

Una política monetaria moderadamente expansiva. La tasa de referenciade la economía (LEBAC) pasó del 9,5 por ciento en enero al 0,60 por cientoen octubre.

En este contexto tenemos una política fiscal moderadamente expansivaque básicamente consolidó el superávit primario del Presidente Duhalde: el60 por ciento del incremento interanual de los ingresos fiscales se destinó afinanciar un mayor gasto primario. Pero no se “rifó” el superávit primario.Subió 4 puntos el gasto primario, que es el techo que se impone la Argentinapara la reestructuración de la deuda. En el margen tenemos un incrementodel gasto primario que ayuda al gasto doméstico en el corto plazo al menos;no se observan desaceleraciones mes a mes, sólo hemos tenido una desace-leración en el mes de septiembre debido a la caída de la producción indus-trial, la venta en shoppings y supermercados; pero esto se registró en las dos

GRÁFICO 4LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA DESPUÉS DEL COLAPSO…

80,7

94,9

101,5

92,1

73,4

70

75

80

85

90

95

100

105

III IV I.98 II III IV I.99 II III IV I.00 II III IV I.01 II III IV I.02 II III IV I.03 II.

Dese

stac

. (pe

sos

de 1

993)

- Ba

se 1

998

=100

70

75

80

85

90

105

PBI Demanda doméstica (consumo + inversión)

95

100

COMIENZA A CAER LA ACTIVIDAD

DERRUMBE RECUPERACIÓN

II'01 I'02 II'03

86,2

79,9

II'98

3 trimestres

Anualiz.PBI -19,5%Dem. d. -25,7%

12 trimestres

Acum. Anualiz.PBI -6,4% -2,2%Dem. domést. -9,4% -3,2%

Caída acumuladaI ‘02 versus II’98

PBI Abs. dom.Total -20,5% -27,5%Per cápita -23,6% -30,3%

5 trimestres

Anualiz.PBI 5,5%Dem. d. 6,6%


GRÁFICO 5…MOTORIZADA POR LA DEMANDA DOMÉSTICA

CUADRO 1EL AHORRO CAE LENTAMENTE TRAS TOCAR NIVELES RÉCORD

Cuenta Ahorro Ahorro Ahorro Inversióncorriente doméstico privado público bruta

total interna

Dev. Caja Dev. Caja Dev. Caja1 = 3-8 2 = 4-8 3 = 5+7 4 = 6+7 5 6 7 8

Prom. 1997-1999 -4,4 14,7 15,5 15,5 16,3 -0,8 19,12000 -1,8 14,4 14,4 16,9 16,9 -2,5 16,22001 -0,2 14,0 14,0 19,0 19,0 -5,0 14,22002 8,3 12,1 20,2 23,9 21,5 25,2 -1,3 12,0

I 2002 4,9 8,9 15,5 19,5 17,5 21,4 -2,0 10,6II 9,7 13,9 20,6 24,7 21,8 26,0 -1,2 10,9III 10,1 12,8 22,2 24,9 22,8 25,5 -0,6 12,1IV 8,6 12,8 22,5 26,7 23,8 28,0 -1,4 13,9

I 2003 7,5 12,0 21,0 25,5 20,3 24,8 0,7 13,5II 8,3 11,7 21,5 25,0 20,1 23,5 1,5 13,2

94,9

80,7

(0,6%)(1,2%)

(2,6%)

(0,9%)

92,1

(+3,8%)

(+2,2%)

(-1,4%)(-0,3%)73,7

70

75

80

85

90

95

100

105

I.00 II III IV I.01 II III IV I.02 II III IV I.03 II.

Dese

stac

. (pe

sos

de 1

993)

- Ba

se 1

998

= 1

00

70

75

80

85

90

95

100

105

PBI Demanda doméstica (consumo + inversión)

II'01 I'02 RECUPERACIÓN

II'03

86,2(1,6%)

79,9(3,9%)

5 trimestres

Anualiz.PBI 5,5%Dem. d. 6,6%

Etapa 1 (II y III 02) Etapa 2 (IV 02 a II 03)

Var. % Contribuc. Var. % Contribuc.prom. t/t a var. PBI prom. t/t a var. PBI

PBI 0,7% 0,7 1,8% 1,8

Dem. doméstica -0,8% -0,8 3,3% 3,0Expo netas – 0,4 – -0,6Disc. estadística – 1,1 – -0,7

Nota: Entre paréntesis se indican tasas de var t/t.


GRÁFICO 6LA MEJORA RECIENTE DEL PODER ADQUISITIVO

CONTRIBUYE A UN MAYOR CONSUMO

GRÁFICO 7TÉRMINOS DE INTERCAMBIO FAVORABLES POR BUENOS

PRECIOS DE SOJA Y PETRÓLEO

94,3VI'01

110,8III'03(e) 112,1 109,5

IV'00

97,9

87,8II'02

119,1II'96

88,4

108,9I'96

70

80

90

100

110

120

I 91 III I 92 III I 93 III I 94 III I 95 III I 96 III I 97 III III I 98 I 99 III I 00 III I 01 III I 02 III IIII 0380

92

104

116

128

140

Términos de intercambio (izquierda) Precio exportaciones (izquierda)

Precio importaciones (derecha)

Base

199

3=10

0

91,691,1

89,8

84,482,3 82,9

100,0

77,1

84,1

67,6Ag.-0365,866,0

Abr.-03

67,8

74,1Jun.-02

80,7

76,476,4 77,4Abr.-03

81,3

60

65

70

75

80

85

90

95

100

105

Sala

rio a

just

ado

por I

PC -

Base

dic

. 200

1 =

100

Reg. sector priv. No reg. sector priv. General (púb. + priv.)

+9,1%

Se agreganotros $ 30 no

remunerativos

Aumento de$ 100 no

remunerativo

Otros $ 20

Otros $ 50

+0,6%

+5,8%

+0,8%

d-01 e-02 f-02 m-02 a-02 m-02 j-02 j-02 a-02 e-03 f-03 m-03 a-03 m-03 j-03 j-03 a-03s-02 o-02 n-02 d-02

En julio- Se agregan

$ 28 mensualeshasta feb-03- Salario mín.aumenta de

$ 200 a $ 250

Salarios ajustados por IPC

Var. acumulada

Salarios ajust. por IPC Jun-02/ Ago-03/ Ago-03/ Ago-03/dic-01 jun-02 dic-01 abr-03

Sector privadoRegistrados -22,9% 18,9% -8,4% 8,0%No registrados -25,9% -8,8% -32,4% 2,4%

General -23,6% 6,4% -18,7% 5,0%

Salarios nominalesAgo.-03

Base IVT 01=100

PrivadoRegistrado 132,4No reg. 97,3

Público 105,4

General 117,3


GRÁFICO 8MANEJO PRUDENTE DE LA POLÍTICA MONETARIA.

BAJAS TASAS DE INTERÉS Y BAJA INFLACIÓN

GRÁFICO 9EL REPUNTE DE ALGUNAS PARTIDAS DE CRÉDITO EN LOS ÚLTIMOS TIEMPOS

2.023

1.967

4.281

1800

2000

2200

2400

2600

2800

Mill

ones

de

peso

s

3.800

4.000

4.200

4.400

4.800

5.000

5.200

Créditos personales totales A titulares de tarjetas de crédito Total adelantos (eje der.)

El crédito al sector privadohabría encontrado un piso, en

niveles muy deprimidos

4.66124/10

2.164

2.148

Desde fines de julio se registrauna incipiente mejora del créditopara consumo, a través de tarjetas

de crédito y préstamospersonales. También mejoran los

adelantos.

2-ene.-0330-ene.-03

27-feb.-0327-mar.-03

29-abr.-0328-may.-03

26-jun.-0325-jul.-03

25-ago.-0322-sep.-03

21-oct.-03

+8,88%

+6,97%

+9,20%

37.146

38.027

40.536

42.829 43.081

42.838

36.000

37.000

38.000

39.000

40.000

41.000

42.000

43.000

44.000

45.000

Base

mon

etar

ia a

mpl

ia (e

n m

illon

es d

e pe

sos)

5

0

10

15

20

25

30

35

40

45

Tasa de interés e inflación (en %)

Base monetaria amplia Tasa de interés LEBAC a 30 días

Tasa de inflación interanual (IPC)

43.93424-oct.

+23,8%(20,5% entérminosreales)

2-ene.-03 13-feb.-03 27-mar.-03 14-may.-03 26-jun.-03 8-ago.-03 22-sep.-03

0,6%

3,2%

Crédito al sector privado total

En millones En % PBIdic-00 66.701 22,9dic-01 53.825 18,8dic-02 38.071 15,5jul-03 31.872 9,8oct-03 32.388 9,4

Variaciones En % En p.p

Oct. 03 vs. jul. 03 1,6 -0,4Oct. 03 vs. 2002 -14,9 -6,1Oct. 03 vs. 2001 -39,8 -9,4Oct. 03 vs. 2000 -51,4 -13,4

Nota: Las series fueron suavizadas usando un promedio centrado de datos diariosde 21 observaciones, para evitar los efectos de la estacionalidad intramensual de lasseries (sobre todo tarjetas de crédito, que cae en la primera quincena y aumenta enla segunda).

primeras semanas donde teníamos incertidumbre sobre el acuerdo con elFMI y al presupuesto. Octubre ha sido mucho mejor que septiembre aunquetodavía no tenemos números; en consecuencia no hay ningún indicio deamesetamiento y, probablemente, los economistas nos quedemos cortos conla tasa de crecimiento del PBI calculada para el cuarto trimestre.

La mejora de los términos de intercambio (11 por ciento a/a en los prime-ros 8 meses), principalmente por la recuperación del precio de la soja y losbuenos precios del petróleo. El complejo sojero y el petróleo representan el45 por ciento de las exportaciones y el 65 por ciento de los ingresos fiscalesanuales por retenciones.

ARGENTINA VS. OTROS PAÍSES QUE SUFRIERON CRISIS

En los gráficos siguientes se muestra la historia de la Argentina compa-rada con la de otros países que atravesaron períodos de crisis similares. Lalectura es muy simple: para que la economía no “rebote” luego de un colap-so hay que realizar cambios institucionales y cometer errores de política eco-nómica monstruosos. Un año antes de tocar fondo caímos el 15 por ciento,el promedio cayó el 10 por ciento; cinco trimestres después nos movíamos auna velocidad del 5,5, el promedio lo hacía al 8,3; recuperamos apenas el 38


GRÁFICO 10POLÍTICA FISCAL MODERADAMENTE EXPANSIVA:

Con el aumento de ingresos, creció el gasto, pero no se “rifó” el superávit primario

21,51%sep.

16,17%may. 02

19,44%

19,89%

19,46%

19,14%sep.

15,04%may. 02

18,36%

17,00

16,00

15,00

14,00

18,00

19,00

20,00

21,00

22,00

Ene.-00 Jun.-00 Nov.-00 Abr.-01 Sep.-01 Feb.-02 Jul.-02 Dic.-02 May.-03

Ingresos totales/PBI Gasto primario/PBI

Promedio enero 00 - junio 2001: 18,13%

Series desestacionalizadas y suavizadas con promedio móvil de 5 períodos

+ 5,34 p. p. del PBI

+ 4,10 p. p. del PBI

Ingr

esos

tota

les

y ga

sto

prim

ario

en

porc

enta

jes

del P

BI

SPN Nominal Real por IPCexpresado en pesos

de 2001

En millones de pesos Ingresos Gasto Ingresos Gastocorrientes totales primario totales primario

Acum. 2001 (hasta ago.) 40.541 37.356 40.398 38.985Acum. 2002 (hasta ago.) 38.460 35.385 31.515 31.978Var. 2002 vs. 2001 -5,1% -5,3% -22,0% -18,0%Acum. 2003 (hasta ago.) 56.399 48.244 39.612 35.044Var. 2003 vs. 2002 46,6% 36,3% 25,7% 9,6%


GRÁFICO 11RECUPERACIÓN ARGENTINA SIMILAR AL “REBOTE” INICIAL

QUE EXPERIMENTARON OTROS PAÍSES QUE SUFRIERON CRISIS

111111,9

106,9II'03

95

100

105

110

115

120

-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8

Promedio países Argentina

Nivel de PBI desestacionalizado

100 = pisoArg.: I'02

118,0I'01

¿Cuánto recuperó de loperdido en el último año?

Arg: 38%Promedio 90%

5 trim. de recuperación(tasa anualizada)

Arg: 5,5Promedio 8,3

Caída 1 año antes

Arg: -15,2Promedio -10,4

CUADRO 2RECUPERACIÓN ARGENTINA VS OTROS PAÍSES QUE SUFRIERON CRISIS

Var. acum. 5 trimestres Veloc. de recup.1 año antes Velocidad de ¿Cuánto se 1 y 2do. t 3, 4 y 5to.del “piso” recuperación recuperó de lo

perdido un año antesTasa % anualizada de tocar el piso? Tasa % anualizada

Argentina (I 02) -15,2 5,5 38% 2,9 7,2

Promedio -10,4 8,3 90% 8,7 8,1

Mediana -8,4 7,2 99 7,2 7,2

Indonesia (IV 98) -17,5 6,1 36 9,7 3,8Ecuador (III 99) -7,2 7,0 114 6,7 7,2Tailandia (III 98) -13,9 7,2 56 10,0 5,4Rusia (IV 98) -8,1 10,9 157 13,3 9,4Corea del Sur (II 98) -8,1 11,0 158 6,9 13,8Malasia (III 98) -9,9 9,2 106 6,8 10,7México (II 95) -8,4 6,6 90 7,2 6,1

Uruguay (IV 02) -13,3 11,3 36 11,3* –Arg. – Tequila (III 95) -4,5 8,2 219 7,2 8,8

Nota: Entre paréntesis figura el trimestre en el cual el PBI de cada país tocó el “piso”.* Uruguay se refiere a sólo dos trimestres de recuperación (I y II trimestre de 2003).

por ciento de lo que perdimos el año anterior; el promedio recuperó casi todocinco trimestres después. Pero la buena noticia es que en los últimos trimes-tres –es decir, cuatro del año pasado, primero y segundo de este año, queson el tercero, cuarto y quinto después del pozo– estamos creciendo a la ve-locidad promedio.

ACTIVIDAD ECONÓMICA 2003: TRIMESTRE A TRIMESTRE

Finalmente, terminamos un año bueno: el gasto doméstico crece el 10por ciento, el PBI el 7 por ciento, la inversión el 30 por ciento, el consumodoméstico se encuentra por encima del PBI y, claramente, las exportacionesnetas tienen contribuciones negativas. Pero a fines del año 2004 todavía es-taremos por detrás del promedio de los países, luego de once trimestres derecuperación, si da el piso del 4,5.

CUADRO 3VARIACIONES TRIMESTRE A TRIMESTRE DEL PBI Y COMPONENTES

(En porcentajes)

PBI Demanda doméstica Expor. netas Disc. est.

Total Consumo Inversión Total Expor. Impor. (var. exist.)

privado

2002 -10,9 -16,6 -14,4 -36,4 – 3,1 -50,1 –

IV 02 1,2 2,2 1,1 10,0 – 1,1 10,1 –I 03 2,4 3,8 3,0 12,0 – 2,5 13,6 –II 2,1 3,9 3,2 7,6 – 0,5 11,3 –

III (p) 2,2 2,7 3,0 4,1 – 1,6 6,1 –IV (p) 0,5 1,2 1,0 3,5 – 0,9 1,0 –

2003 (p) 7,0 9,8 7,6 30,3 – 6,1 33,3 –

CONTRIBUCIONES A LA VARIACIÓN TRIMESTRE A TRIMESTRE DEL PBI

2002 -10,9 -16,3 -9,9 -5,8 6,0 0,4 5,6 -0,6

IV 02 1,2 2,0 0,7 1,1 -0,5 0,2 -0,6 -0,3I 03 2,4 3,5 1,9 1,4 -0,5 0,3 -0,9 -0,5II 2,1 3,6 2,1 1,0 -0,7 0,1 -0,8 -0,7

III (p) 2,2 2,6 2,0 0,6 -0,3 0,2 -0,5 -0,1IV (p) 0,5 1,1 0,6 0,5 0,1 0,1 -0,1 -0,7

2003 (p) 7,0 8,9 5,0 3,4 -1,2 0,9 -2,1 -0,7


PERSPECTIVAS 2003 Y 2004. OFICIALES VS. ESTUDIO BRODA

Observemos ahora los años 2005 y 2006. Para crecer sistemáticamentetenemos que aumentar la inversión, y haremos a continuación un poco dehistoria sobre la inversión en la Argentina. Invertíamos 21 puntos del PBI enel año 1998, invertimos 11 puntos el año pasado; en los ochenta invertíamosentre 6 y 7 puntos de inversión pública, hoy invertimos 1 punto, con las res-tricciones fiscales podríamos duplicar ese punto; pero la historia de la Ar-gentina es cuál es el comportamiento de la inversión privada, ya que es loúnico que nos queda. La historia de la Argentina frente a los países exitososes espectacularmente frustrante: es el único país donde en los últimos trein-ta años cayó el ingreso per cápita, en el índice de calidad institucional esta-mos en el puesto número 92 entre 133 países. Cuando nos comparamos conlos emergentes exitosos corre frío por la espalda.

CUADRO 4

Oficial Estudio Broda

2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 2006

PBI (MM de pesos corrientes) 367,6 416,9 461,0 501,5 378,6 416,2 455,0 497,9

Var. % nominal 17,6 13,4 10,6 8,8 21,1 9,9 9,3 9,4

PBI Var. % real 5,5 4,0 4,0 4,0 7,0 4,5 4,5 4,5

- Consumo total 5,7 4,5 4,0 3,7 6,9 5,8

- Inversión 22,8 10,7 10,0 9,8 30,3 14,0

- Exportaciones 6,3 5,3 7,0 6,5 6,1 4,5

- Importaciones 32,7 15,7 14,9 14,4 33,3 18,5

Precios implícitos Var. % promedio 11,5 9,0 6,3 4,6 13,2 5,2 4,6 4,7

Tipo de cambio real Fin de período 2,06 1,87 1,78 1,69 2,05 1,97 1,90 1,83

En precios 2001 (ipc) Promedio 2,13 2,01 1,86 1,79

Tasa de inflación Promedio 14,4 9,4 8,6 7,1 1,3 3,7 6,5 7,0

Superávit primario (cons.) % PBI 2,5 3,0% 3 3 2,6% 3,0% 3 3



GRÁFICO 12CON UN CRECIMIENTO DEL 7% EN 2003 Y DEL 4/5% 2004,

SE AGOTARÁ EL “OUTPUT GAP”

GRÁFICO 13EL GOBIERNO PREVÉ FUERTE APRECIACIÓN DEL PESO

TIPO DE CAMPO REAL (PESO/US$)

1,00(2001)0,85

1,4

1,781,641,69

1,5

1,87

1,59

1,971,90

2,05(2003)

1,831,76

1,70 1,65

2,55(2002)

1

1

2

2

3

3

91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

Proyección oficial Estudio

Deflactado por IPC . Base 2001 = 1Datos fin de período

2,13(PROMEDIO)

(2003)$ 2,84/US$ (prom.)IPC: 14,4 (prom.) (2004)

2,87IPC: 9,4 (2005)

2,85IPC: 8,6

116,7

111

118,4I'01

106,9II'03

125,8II'98

114IV'04 112,5

III'01

100Arg.: I'0297

102

107

112

117

122

127

132

III-98

I-99

I-00

I-01

I-02

I-03

I-04

I-05

III IV II III IV II III IV II III IV II III IV II III IV II III IV II

Prom. otros países que sufrieron crisis Argentina

11 trimestresde recuperación

Var. % PBI2003 (p): 7,02004 (p): 4,5

CUADRO 5COMPARACIÓN INTERNACIONAL. ÚLTIMOS TREINTA AÑOS

PBI PBI per Dispersión Consumo Inversión Exportac. Transparencia

cápita tasa de volumen internacional

crecimiento

Var. % Acum. Var. % Puntos Var. % anual prom. Posic.* Calif.**

anual anual porcentuales

prom. prom.

Desarrollados

- Estados Unidos 3,3 165 3,3 1,4 3,5 4,3 6,5 17 7,5

- Francia 2,5 110 1,9 1,4 2,0 1,9 5,1 23 6,9

- Alemania 2,5 110 2,3 1,7 2,0 1,4 5,3 16 7,7

Emergentes “exitosos”

- Corea 6,8 531 5,1 4,3 6,1 8,3 12,8 50 4,3

- Irlanda 5,1 303 3,9 3,3 3,7 4,7 10,4 18 7,5

- Chile 4,1 206 3,2 4,8 5,0 5,8 9,0 20 7,4

Resto emergentes

- Brasil 3,6 189 1,7 4,2 3,4 2,6 7,2 54 3,9

- África 2,2 92 -0,6 2,3 2,0

- Argentina 1,1 39 -0,2 5,3 1,6 -2,0 4,5 92 2,5

El deterioro económico-institucional dela Argentina la ubica lejos del éxito

Nota: * Ubicación en el ranking de 133 países de todo el mundo.** Calificación correspondiente a una escala de 1 a 10.

Analicemos algunas cuestiones. En cuanto a la volatilidad de los últimostreinta años, nos caímos de la distribución: somos el país más volátil y quemenos crece. En ese sentido, ¿qué elementos determinan la inversión?


CUADRO 6ARGENTINA: EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INVERSIÓN

1963- 1975- 1981- 1991- 1997- 1999- I sem.1974 1980 1990 1998 1998 2002 2003

PBI 4,4 1,8 -0,9 5,5 6,0 -4,9 6,6

Inversión total 4,6 2,5 -7,8 11,0 12,0 -18,7 27,1Privada Var. % var. a/a

prom. 0,7 -7,0 14,3 11,2 -18,5 –Pública anual 7,3 -9,4 -4,9 22,2 -20,9 –

Inversión total 19,3 19,2 20,8 16,2 12,6Privada en % 12,9 17,4 19,2 15,0 –Pública PBI 6,4 1,8 1,6 1,2 –

Partic. en inv. total 1970-1974Privada 79 70 67 90 92 93 –Pública 21 30 33 10 8 7 –


GRÁFICO 14LA VOLATILIDAD DEL CRECIMIENTO. ÚLTIMOS TREINTA AÑOS

Paraguay

Canadá

España

Australia

EE.UU.

Italia

Chile (II)

Japón

Irlanda

Uruguay

Brasil(3,6; 4,2)

Ecuador

Venezuela

ARGENTINA(5,3 ; 1,1)

BoliviaPerú

Corea

0

1

2

3

4

5

6

7

0 1 2 3 4 5 6 7Volatilidad (desvío estándar var. % PBI)

Var.

% P

BI p

rom

.

80% de los paíseslatinoamericanos

Chile (II): 1985-2002

México(3,9; 3,4)

Var. % PBI

Promedio DesvíoP. desarrollados 2,9 1,3Muestra 3,1 1,5

}}

CUADRO 7EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INVERSIÓN Y COMPONENTES

1963- 1975- 1981- 1991- 1997- 1999- I sem.1974 1980 1990 1998 1998 2002 2003

Componentes de inversiónInversión total 4,6 2,5 -7,8 11,0 12,0 -18,7 27,1

Construcción 5,0 3,7 -8,0 9,5 9,9 -15,1 26,8Equipamiento Var. % 3,9 0,4 -7,5 13,4 15,1 -24,6 27,7

Nacional prom. 4,6 -2,5 -6,2 4,1 0,1 -15,5 17,0Importado anual -3,1 25,8 -14,7 41,5 25,9 -36,0 54,0

Inversión total 19,3 19,2 20,8 16,2 12,6Construcción 13,0 11,6 12,1 10,1 8,7Equipamiento 6,3 7,6 8,7 6,1 4,0

Nacional en % PBI 5,6 4,3 4,1 3,1 2,6Importado 0,7 3,2 4,6 3,0 1,4

Particip. % en inv. totalConstrucción 63 65 67 61 58 62 69Equipamiento 37 35 33 39 42 38 31

Nacional 34 31 29 23 20 19 20Importado 3 4 4 17 22 19 11

Participación importado en equipo total (en %) 7 12 11 40 53 46 35


70% de esta mejora por aumento de construcción

GRÁFICO 15EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA INVERSIÓN

103,2

75,4

41,3(-24,7%)

(10,4%)

(-0,7%) (-1,9%)

(12,0%)

35

45

55

65

75

85

95

105

Sere

s de

sest

acio

naliz

adas

(pes

os d

e 19

93) -

Bas

e 19

98=1

00

III IV I.98 II III IV I.99 II III IV I.00 II III IV I.01 II III IV I.02 II III IV I.03 II.35

45

55

65

75

85

95

105

II'98 I'02II'01 III'02

II'03

56,0(7,6%)

3 trimestres

Anualiz.PBI -19,5%Inversión -52,6%

2 trimestres

Anualiz.PBI 2,9%Inversión -3,8% 3 trimestres

Anualiz.PBI 7,9%Inversión 45,6%

12 trimestres

Acum. Anualiz.PBI -4,8% -1,6%Inversión -26,9% -9,9%

II’03 vs. II’98

PBI Invers.Var. real -14,6% -45,7%Per cápita real -21,0% -51,2%

Nota: Entre paréntesis figuran las var. t/t desest.


GRÁFICO 16A PESAR DE LA MEJORA ESPERADA EN EL AÑO 2003,

LA INVERSIÓN NETA AÚN RESULTA NEGATIVA

GRÁFICO 17ES NECESARIO UN CRECIMIENTO VIGOROSO DE LA INVERSIÓN

PRIVADA PARA QUE LA INVERSIÓN NETA VUELVA A SER POSITIVA

0,8%

Prom. 1981-19906,4% del PBI

7,7%

-7,3%

-3,3%

6.4652002

8.2081998

5.8061990

6.8502003 (p)

7.0341975

7.2951980

-10

-5

0

5

10

15

20

25

19751976

19771978

19791980

19811982

19831984

19851986

19871988

19891990

19911992

19931994

19951996

19971998

19992000

20012002

2003

Inve

rsió

n pú

blic

a y

neta

(%

PBI

)

2.000

3.500

5.000

6.500

8.000

PBI per cápita (pesos de 1993)

Década 80 (caídas acum.)PBI per cápita: -20%Inversión total: -53%

2,3%

1980 1990

Inversión pública en % PBI Inversión neta en % PBI PBI per cápita

(-2,0%)

(-2,0%)

717,5

814,4(-1,0%)

841,5(+1,0%)

820,6(+2,8%)

680

730

780

830

880

930

980

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003(p)

Stoc

k de

cap

ital (

MM

pes

os d

e 19

93)

-9

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

21

IBIF e IBIN (en % del PBI)

A partir del 2001 se empezó a consumir elstock de capital (hubo una inversión neta

negativa)

21,1%19,1%

17,9%

15,8%

11,3%

13,7%

14,1%

7,7%

Stock de capital Inv. bruta en % PBI Inv. neta en % PBI

-3,6%

4,5%3,0%

-0,7%-3,3%

-7,3%

LAS DISTINTAS POSTURAS SOBRE LA INVERSIÓN

Para los economistas heterodoxos habrá inversión en la medida en quecontinúe creciendo el consumo (“efecto acelerador”) y haya rentabilidad empre-saria. En su opinión, el desempeño de 2003 y 2004 podría constituir un puntode inflexión para la economía. Confían –aunque no lo dicen públicamente– enque el desempeño económico de los próximos años podría asemejarse al delperíodo 1963-1974, durante el cual el PBI y la inversión crecieron el 4,5 y 6,2por ciento promedio por año, respectivamente.

En la opinión de los economistas ortodoxos, encarar las reformas estruc-turales pendientes resulta imprescindible y urgente para disminuir la in-certidumbre macroeconómica e impulsar un clima de negocios favorable a lainversión. Sin resolver los problemas estructurales, no habrá inversión pri-vada, quedando el país atrapado en un escenario de escasa productividad yexiguo crecimiento.

La historia de la Argentina tiene un poco de las dos cosas. En nuestraopinión, sin duda, hay efecto acelerador, hay empresarios medios en la Ar-gentina amantes del riesgo que están invirtiendo; pero para llegar a tasas deinversión netas positivas como en los mejores períodos de crecimiento argen-tino, no basta con el “efecto acelerador”. Puede haber algún nivel de inver-sión asociada a la recuperación del nivel de actividad (“efecto acelerador”).Pero para que haya un aumento significativo de la inversión privada, el go-bierno debería avanzar más decididamente en las reformas estructuralespendientes y en la corrección de un discurso político poco respetuoso de losderechos de propiedad, la inversión privada y el empleo productivo.

¿Cuál es la buena noticia? Tenemos condiciones muy buenas. En primerlugar, el dólar en el mundo está estructuralmente sobrevaluado y es inexo-rable su ajuste. Así que nosotros tenemos una apreciación del peso por de-lante que nos da espacio para la demanda de moneda doméstica. La segun-da buena noticia es que tenemos un superávit en cuenta corriente enexceso; es decir, se repite la historia cíclica de la Argentina que apenas re-cupera el nivel de actividad enfrenta la restricción externa, no tiene dólarespara las importaciones hoy, pero tiene varios años por delante en los queéstos alcanzarían si no regresamos al deporte nacional que es la salida decapitales.

Obstáculos estructurales para la inversión

I. Default y propuesta de reestructuración

Con el default y la propuesta de reestructuración creció el riesgo de even-tuales confiscaciones, lo cual afecta las decisiones de inversión del empresa-riado. La violación a la seguridad jurídica y al derecho de propiedad que im-plicó el default incrementaron el riesgo de eventuales expropiaciones.

También hay dudas sobre la política tributaria futura. Ésta estaría suje-ta a cambios imprevisibles en función del nivel final de quita de la deuda que


se negocie con acreedores que, a su vez, condicionará la magnitud del supe-rávit primario necesario.

Por otra parte, se incrementó fuertemente el riesgo país, lo que constituyeuna suerte de piso para los rendimientos privados. Con este riesgo país que-darán afuera muchos proyectos de inversión que en otras condiciones resul-tarían rentables.

Aumentó la imprevisibilidad del Estado. Un Estado que festejó el defaulty presentó una propuesta de reestructuración hostil es impredecible en to-das sus acciones, lo cual constituye un factor de peso a la hora de tomar de-cisiones de inversión.

II. Pesificación de tarifas y revisión de contratos de empresas privatizadas

Con la pesificación de tarifas y la revisión de los contratos de empresasprivatizadas aumentó la inseguridad jurídica y se violentaron los derechos depropiedad. El propietario de un bono público cuyo precio de mercado se des-truyó después del default es equiparable al propietario de una acción de unaempresa privatizada cuya cotización bursátil también se destruyó luego de lapesificación de tarifas. Como la pesificación de tarifas y la revisión de contra-tos es una acción del Estado contra empresas que invirtieron de manera di-recta en el país, constituye un antecedente muy grave.

Por otra parte, crecieron las dudas sobre el futuro esquema de costos yprecios relativos de la economía, lo cual complica considerablemente la pla-nificación estratégica y el cálculo de rentabilidad para las empresas inverso-ras.

III. Problemas del sistema financiero

Con los problemas del sistema financiero hay dudas sobre la posibilidadde que eventualmente retorne el crédito al sector privado, lo cual afecta laposibilidad de financiar proyectos de inversión que podrían resultar renta-bles. Esto es aún más grave dado que el sector bancario ha quedado comoúnico intermediario entre el ahorro y la inversión.

El aumento de los amparos de segunda generación, las indefiniciones encuanto a las compensaciones por amparos, y la ausencia de reglas claras(las ejecuciones hipotecarias se suspendieron cuatro veces y luego se lanzóun nuevo perdón para deudores hipotecarios que entraron en mora entre el1º de enero de 2001 y el 11 de noviembre de 2003) son todos factores quecomplican y demoran innecesariamente el retorno del crédito bancario.

IV. Indefiniciones de política en temas clave

Política comercial: La relación comercial entre la Argentina y Brasil ha si-do irregular (por crisis económicas y desequilibrios cambiarios entre ambospaíses), con lo cual a los empresarios locales les resulta muy difícil planificarexportaciones o prever competencia de importaciones desde Brasil. Claramen-


te, para que el Mercosur sea más exitoso el gobierno debería impulsar unamayor coordinación macroeconómica. Ante las dificultades que existen en esefrente, hay quienes argumentan que lo óptimo es ir directamente hacia el AL-CA. En uno u otro caso, son necesarias definiciones más claras por parte delactual gobierno que faciliten la toma de decisiones del empresariado.

Política cambiaria: Para estimar costos y rentabilidades en dólares de undeterminado proyecto de inversión, resulta clave la evolución futura del tipode cambio real. Para su estimación sería imprescindible una mayor claridadacerca de los objetivos en materia cambiaria hacia el futuro.

V. Debilidad institucional y corrupción

La ausencia de instituciones y reglas de juego creíbles y transparentesson un fuerte obstáculo para la inversión privada de largo plazo. La debili-dad institucional no se soluciona con un presidente de “convicciones fuertes”sino que responde a una tradición de coherencia, seriedad y transparenciade todo el poder público (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) e inclusive de lasorganizaciones privadas (gremios, sindicatos, ONG, etc.).

VI. Inseguridad pública

La inseguridad pública, como el robo frecuente de mercaderías en tránsi-to, aumenta fuertemente los costos operativos (por ejemplo encarece los se-guros, aumenta la nómina de costos salariales de personal de seguridad yotros gastos aledaños).

VII. Deterioro de los servicios públicos

La calidad de los servicios que presta el Estado afecta las decisiones delos inversores. Los servicios estatales que generan externalidades positivas aempresas privadas (infraestructura, seguridad, Justicia, etc.), y aquellos ser-


CUADRO 8LOS NUEVOS BONOS: MENOR TASA Y MAYOR PLAZO A LO ESPERADO,

AUNQUE LA QUITA SERÍA MENOR

MENOR TASA Y MAYOR PLAZO*

Bono Quita Tasa Rango Vida% tasas % prom.

Discount 75 Step up 1-5 8-32

Par 0 Fija 0,5-1,5 20-42

Quasi-par 30 Fija 1-2 20-42

Nota: * Estos bonos estarán disponibles con opción a capitalización y con cupón de in-terés menor y prima en función del crecimiento del PBI.

MENOR QUITA

Capital 81.199Atrasos de interés 18.215

Total (c) 99.414

Quita del 75% s/capital (d) 60.899

Nueva deuda (c-d) 38.515


vicios que afectan la mano de obra de las empresas (educación, salud, Justi-cia, equidad distributiva, etc.) son factores que se toman en cuenta a la ho-ra de decidir dónde invertir.

CUADRO 9EL PROBLEMA DE LA REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA. EL MONTO

Pres. grupos consultivos (oct.) Dubai Dif.(sep.)

Capital Atrasos Total En % Total TotalV resid. interés* del total V. resid. V. resid.

I II III IV VI VII = II-VI

Deuda a reestructurar 88,0 18,7 106,7 57,6 94,3 12,4Deuda elegible 81,2 18,2 99,4 53,7 87,1 12,4Resto (sin quita) 6,8 0,5 7,3 3,9 7,3 0,0

Bilaterales 4,9 0,4 5,3 2,9 5,2 0,1Bancos com. 1,6 0,1 1,7 0,9 1,7 0,0Otros acreedores 0,3 0,0 0,3 0,2 0,3 0,0

Deuda excluída 78,5 0,0 78,5 42,4 84,5 -6,0Prést. gar. nac. pes. 14,6 0,0 14,6 7,9 15,6 -1,0Bono prov. gar. pes. 10,0 0,0 10,0 5,4 10,2 -0,2BODENs 20,6 0,0 20,6 11,1 22,6 -2,0Organ. int. 30,8 0,0 30,8 16,6 30,8 0,0Otros 2,5 0,0 2,5 1,3 5,3 -2,8

Total deuda 166,5 18,7 185,2 100,0 178,8 6,4En % del PBI 148,5

CUADRO 10POSIBLE OFERTA DE NUEVOS BONOS

Supuesto de emisión de los tres bonos

% s/VN orig. Capital Quita (%) V Nom. (%) Nueva deuda

Par 17,5 14.210 0,0 100,0 14.210

Quasi-Par 20,0 16.240 30,3 69,8 11.327

Discount 62,5 50.749 74,4 25,6 12.978

Total 100,0 81.199 47,4 38.515

CUADRO 11REESTRUCTURACIÓN ARGENTINA: LA MÁS COMPLEJA DESDE 1990

Rusia Ecuador Uruguay Ucrania Paquistán Argentinaagos.-98 sep.-99 abr.-03 sep.-98 nov.-99 dic.-01

Monto (US$ M) 31.600 6.600 4.900 2.600 610 94.000

Bonos a reestructurar 3 5 66 5 3 152

Tasa de partipación 98% 97% 92% 95% 95% ?

Pago inicial Sí Sí Selectivo Sí Sí Noa

Pago atrasos de interés Sí Sí Sí Sí Sí Noa

Meses en default 18 10 0 3 2 ?

Quita valor presente 45% 54% 30% s/d s/d > 75%

Quita valor nom. (pr.) 35% 32%b 0% 0% 0% 75%c

Máxima quita 37,5% 49% 0% 0% 0% 75

Extensión de plazoa 5 2,7 5 1,9 0% Sí

Reducción de interés No (∆) No (∆) No s/d No Sí

Nota: a. Sobre la base de la presentación del gobierno con los Grupos Consultivos (oc-tubre). Al momento el gobierno no dijo nada al respecto.b. Posterior a la entrega de garantías Brady.c. Si bien el gobierno anunció una quita del 75% sobre la deuda elegible, si se exclu-yera de esa quita el 100% del atraso de interés, la quita sería menor.Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de mercado y DMA.



Se requiere un Estado ágil y vigoroso capaz de diseñar las políticas públi-cas que aumenten la potencialidad del país de forma consistente a lo largodel tiempo.

La agenda en los distintos frentes es significativa y de larga data. En ma-teria económica, resulta imprescindible: disminuir la incertidumbre macroe-conómica impulsando las reformas estructurales pendientes (deuda en de-fault, reestructuración del sistema financiero, tarifas públicas, etc.) demanera tal de dar mayor previsibilidad para la toma de decisiones; corregirel discurso político antibancos, AFJP, empresas privatizadas, acreedores dedeuda pública argentina; capital extranjero, etc.; incorporar en los entes pú-blicos personal idóneo capaz de llevar adelante los cambios necesarios; em-prender reformas en las instituciones económicas; estructurar organismosregulatorios que promuevan la competencia, el respeto por los contratos y ladefensa de los consumidores; y corregir otros obstáculos estructurales comola ley de coparticipación, la falta de apertura al comercio; las rigideces delmercado laboral, entre tantos otros.

En la provisión de bienes públicos provistos por el Estado se requiere:priorizar un aumento sustancial en la eficiencia del gasto social; mejorar lacalidad de la educación; mejorar la eficiencia del gasto en salud como formade preservar el capital humano, y reforzar la seguridad pública.


GRÁFICO 18CÓMO VARÍAN LOS RECURSOS FISCALES PARA SERVIR LA DEUDA ANTE:

Variaciones del TCR

Diferentes tasas de refinanciación de deuda local

Distintas tasas de crecimiento del PBI real

181;1,99

730;1,69

1.516;1,39

0

300

600

900

1.200

1.500

1.800

1.350 1.550 1.750 1.950 2.150

1.2067%

8865%

7304%577

3%

2801%

200

500

800

1.100

1.400

0% 2% 4% 6% 8%

-1.24125%

-25050%

1.716100%

73075%

2.702125%

-4.000

-2.000

0

2.000

4.000

-25% 25% 75% 125%

• Por cada 30 centavos de apreciación del TCreal se reduce la necesidad de recursos fis-cales en 600 millones de dólares.

• Por cada dos puntos de mayor crecimientodel PBI se reduce la necesidad de recursosfiscales en 300 millones de dólares.

• Por cada 10% de acceso al mercado decrédito (refinanciación de deuda local) sereduce la necesidad de recursos fiscales en400 millones de dólares.

En cuanto al fortalecimiento institucional, es clave: reforzar los derechosde propiedad; crear marcos institucionales que reduzcan los costos de tran-sacción y orienten los recursos hacia sus usos más productivos; reducir ladiscrecionalidad en la administración de la “cosa pública”; e impulsar meca-nismos de premios y castigos dentro de la burocracia estatal y penalizarfuertemente los comportamientos corruptos.

En ese contexto termino con una simple observación. Mirando la estruc-tura institucional y la política económica del nuevo estructuralismo, estepresidente de centro izquierda pragmático y peronista, tiene tiempo hasta elsegundo o tercer trimestre del año próximo, puede entonces haber algunossíntomas.

¿Cómo vamos? Es muy difícil restaurar la credibilidad de la inversión pri-vada, sobre todo en un margen de demora a la reestructuración de la deuda.Pero tampoco vamos a tasas de crecimiento cero, porque hay mucho animalspirit dando vueltas, y en mi interpretación diría que es factible un 3 porciento de crecimiento desde el año 2005 en adelante, aun con algún aconte-cimiento trágico. Pero esa tasa de crecimiento nos coloca en la posición deun país latinoamericano promedio, se terminaron todas las aspiraciones queexistían cuando me encontraba en la escuela primaria, de ser un pedacito deEuropa. No está mal, se gana dinero aun en este contexto; pero hoy es muydifícil ser optimista en el largo plazo.


INTRODUCCIÓN

Trataré de mirar en términos optimistas hacia el futuro, enfocándome fun-damentalmente en los desafíos y los riesgos que enfrenta la Argentina en lospróximos años en el camino de una recuperación, partiendo de una coyunturaque hoy presenta algunos elementos que son relativamente favorables.

ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN

En el corto plazo, efectivamente, hay algunas buenas noticias: el contextointernacional en el cual nos estamos moviendo es, por diferentes factores, fa-vorable.

Es indudable que la economía está experimentando un rebote aunqueefectivamente sin créditos, con poca inversión; pero está efectivamente expe-rimentando un rebote, que como dijo Miguel Ángel Broda, posiblemente con-tinúe con algún ritmo por lo menos durante el año próximo.

Al mismo tiempo también es cierto que existen estabilidad financiera, ta-sas de interés bajas y estabilidad en el tipo de cambio; que son condicionesal menos propicias para enfrentar una agenda pesada como la que tiene laArgentina.

También es cierto que el gobierno cuenta con una imagen positiva muyalta en la sociedad, que hoy se encuentra entre el 65 y 70 por ciento. Podría-mos decir que desde el punto de vista de la capacidad para enfrentar unaagenda importante como la que tiene la Argentina, ésta es también una si-tuación propicia.

A pesar de eso sabemos que la imagen externa de la Argentina está muydañada, especialmente por temas como el respeto a los contratos y al Estadode derecho.

PABLO GUIDOTTI*

* Escuela de Gobierno, Universidad Torcuato Di Tella.


Pero sabemos que la crisis fue muy dura y que la agenda de reformas, diríade primera generación, es enorme. Las de segunda generación también estánpendientes, pero la realidad es que en este momento no estamos ni siquierapara hablar de ellas, la agenda de reformas de las primeras es muy urgente.

En la agenda de reformas de primera generación se encuentra el tema dela consolidación fiscal, sobre el superávit primario que la Argentina debe lo-grar y mantener durante muchos años, en relación con el segundo punto dela agenda, que es la reestructuración de la deuda pública. El tercer punto esla salud del sistema financiero. En realidad estos tres puntos son como unatrilogía que tiene que ser considerada completamente en conjunto, aunqueen este momento el sistema financiero es tratado como un elemento separa-do de los dos primeros. El cuarto punto es la relación con las empresas pri-vatizadas, el tema tarifas y contratos. Por último, se encuentra el marco depolítica monetaria, un tema del que hoy no hablamos debido a la estabilidadfinanciera; pero que hacia el futuro es un tema importante. El Banco Centraltiene ideas al respecto, está trabajando en crear condiciones para establecerun sistema de inflation targeting; pero aun en ese camino veremos que exis-ten desafíos y riesgos.

Ésta es la agenda; luego el resultado en el mediano o largo plazo depen-derá de cómo efectivamente ataquemos y resolvamos los problemas que te-nemos. En este contexto, las expectativas están dirigidas hacia el gobierno,que podría estar muy convencido de que esta recuperación se sostiene por sísola y que no haría falta atacar estos problemas. Entonces en este sentido esmuy importante entender cuáles son los riesgos de no avanzar con la agen-da que tenemos por delante en forma bastante rápida. Y en este sentido, losriesgos aparecen por el lado del contexto internacional, por la situación fis-cal y el proceso de negociación con los acreedores. Existen también peligrosen materia monetaria y acerca de la salud del sistema financiero.

Pero será clave el apoyo político que tenga el gobierno para enfrentar es-ta agenda. Entonces un último tema al cual me referiré es la naturaleza delapoyo político que tiene el gobierno actual y el tiempo que tiene para encararlas reformas pendientes.

LA ARGENTINA EN EL CORTO PLAZO

En el corto plazo hay muchos elementos favorables. En el contexto inter-nacional, las economías emergentes disfrutan del mejor momento en losmercados de capitales desde las crisis asiáticas, con niveles de riesgo medi-dos por el EMBI que son más bajos que los previos a la crisis rusa. Por otraparte, los precios de los commodities y los términos de intercambio han me-jorado sustancialmente.

Sin embargo, debemos entender que el contexto internacional no es haciafuturo, especialmente, si miramos hacia el año próximo; creo que existen al-gunos elementos de riesgo, especialmente, si se consolida una suba de tasasde interés en Estados Unidos. En este sentido creo que hay que entenderque la economía norteamericana, cuya tasa de crecimiento está en alza, tie-

PABLO GUIDOTTI 735

GRÁFICO 1LAS ECONOMÍAS EMERGENTES DISFRUTAN DEL MEJOR

“CLIMA” DESDE LA CRISIS ASIÁTICA

Nota: *EMBI+ ex Arg.

GRÁFICO 2EN LA ARGENTINA EL PBI HA VUELTO A CRECER A PESAR

DE LA FUGA DE CAPITALES

Var.

% a

nual

-12

-9

-6

-3

0

3

6

9

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 E-20

-15

-10

-5

0

5

10

PBI Cuenta capital privada (eje der.)

Acumulado 4 trimestres

En % del PBI

320

510

600

950

460

0

200

400

600

800

1.000

Antes crisisasiática

Antes crisis rusa

Pre ENRON Octubre 2002 Actual*

EMBI + Spread

Punt

os b

ásic

os s

/UST


ne un déficit de cuenta corriente enorme que está proyectado en aumento.No sólo tiene un déficit de cuenta corriente muy alto y en aumento, sinotambién un importante deterioro en la situación fiscal, que en un año ha si-do superior al 2,5 por ciento. Entonces, especialmente si la economía japo-nesa comienza a revivir, no debemos descartar un escenario de subas de ta-sas de interés hacia el futuro que tendría un impacto significativo para lospaíses emergentes.

Sin embargo, el crecimiento esperado para América latina supera el 4 porciento para el año próximo, que es sin duda la mejor performance desde elaño 1997.

En este sentido, la Argentina está saliendo de la crisis, con una tasa decrecimiento que posiblemente este año supere el 7 por ciento, pero dentro deun contexto de fuga importante de capitales.

RIESGOS Y DESAFÍOS

¿Cuáles son los riesgos en materia fiscal? La primera cuestión es que an-tes de discutir cuál es el superávit primario que la Argentina debiera alcanzary sostener durante una cantidad importante de años, hay que entender quela mejora que se ha observado en el superávit primario hasta ahora es frágil.¿Por qué? Porque, básicamente, ésta se ha generado por un aumento impor-tante en la recaudación, que quizás durante este año estará en el orden de los20.000 millones, de los cuales 14.000 millones serán destinados a gasto pri-

GRÁFICO 3SUPERÁVIT PRIMARIO OBSERVADO Y “PERMANENTE”

-12.000

-8.000

-4.000

0

4.000

8.000

12.000

Dic.-99 Jun.-00 Dic.-00 Jun.-01 Dic.-01 Jun.-02 Dic.-02 Jun.-03

Superávit primario Sin retenciones ni ITF

Mill

ones

de

peso

s -

acu

mul

ado

12 m

eses

PABLO GUIDOTTI 737

mario sin que el Estado haya cambiado ni salarios ni jubilaciones; creo queéste es un elemento de riesgo importante a nivel fiscal hacia el futuro.

El segundo elemento que hace que esta mejora sea frágil es que una par-te muy importante de este aumento de recaudación está originado en im-puestos que definiría como transitorios, que son fundamentalmente los im-puestos a las exportaciones –que hoy pueden sostenerse en los niveles en loscuales se encuentran porque el tipo real de cambio está transitoriamente al-to– y en el impuesto a las transacciones financieras que tiene una alícuotamuy alta, además de ser en sí mismo distorsivo. Por lo tanto, si observamosla evolución del superávit primario, excluyendo los aumentos de recaudaciónpor retenciones y por el impuesto a las transacciones financieras, el aumen-to del gasto primario traduciría esa mejora en el superávit primario en unasituación bastante más frágil de lo que parece, a pesar de un buen desempe-ño de la AFIP.

¿Qué sucede en materia de negociación con los acreedores y la propues-ta de Dubai? Creo que hoy todavía podemos decir que el Estado no ha toma-

CUADRO 1MONTOS DE DEUDA ESTIMADOS A DICIEMBRE DE 2003

Deuda pública excluyendo intereses atrasados (Montos estimados a diciembre de 2003)

Deuda a reestructurar U$S bn. % del total

Bonos 87,1 48,7

Organismos oficiales 5,2 2,9

Banca comercial 1,7 1,0

Otros acreedores 0,3 0,2

Total a reestructurar 94,3 52,7

Deuda performing

Organismos internacionales 30,8 17,2

Boden 22,6 12,6

Préstamos garantizados 15,6 8,7

Préstamo provincial 10,2 5,7

Excepciones 0,6 0,3

Otros 4,7 2,6

Deuda performing total 84,5 47,3

Deuda pública total 178,8 100,0

Fuente: Ministerio de Economía.

PDI = US$ 10,6 bn

(a la tasa contractual)

do en serio ese tema, y existe un total desbalance entre la reducción de deu-da y el esfuerzo fiscal que la Argentina está dispuesta a hacer. Esto tiene co-mo principal riesgo el estancamiento de las negociaciones. En este sentidodebemos reconocer que la Argentina tiene el 50 por ciento de su deuda endefault y no está en condiciones, sin recuperar el acceso a los mercados, derefinanciar o de cumplir con el 50 por ciento restante; no en el año 2004, pe-ro sí a partir del año 2005.

El tercer riesgo es que existe una conexión muy estrecha entre lo queocurre con la deuda pública y la salud del sistema financiero. Esto me llevaa pensar que eventualmente el gobierno tendrá que asegurar condiciones pa-ra alcanzar un superávit primario sustentable del orden del 4 o 4,5 por cien-to del producto.

¿Por qué creo que la propuesta de la deuda no es seria? Hay dos motivosque hacen que esto sea así. En primer lugar, el desequilibrio que se originaen pedir una quita superior al 90 por ciento y estar dispuestos a hacer unesfuerzo en cuanto a superávit primario, que para niveles regionales y deotros países emergentes, es realmente muy bajo. Pero además, la mismapropuesta del gobierno está basada en supuestos que mínimamente cam-biados son insostenibles. Por ejemplo, observemos la evolución de interesescomo porcentaje del producto, si modificamos la estimación del gobiernopresentada en Dubai la tasa de refinanciación de los vencimientos del 8 al12 por ciento.

Lo mismo ocurre con las necesidades de financiamiento. Si la tasa de re-financiación fuera similar a la tasa que enfrentaba la Argentina previo al de-


GRÁFICO 4INTERESES COMO PORCENTAJES DEL PBI

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Escenario I Escenario II Escenario III Gobierno

En p

orce

ntaj

es

PABLO GUIDOTTI 739

GRÁFICO 5NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO

GRÁFICO 6SENSIBILIDAD AL TIPO DE CAMBIO REAL

50

60

70

80

90

100

2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

En p

orce

ntaj

es

Escenario gobierno

TCR 1,4

TCR 1,8

100% Precios

TCR 1,8

100% TC. Nominal

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Porc

enta

jes

del P

BI

Gobierno Escenario I Escenario II Escenario III

2004 2005 2006-18

Superávit % PBI 2,4 2,5 2,6

Refinanciación % 8

fault o en los noventa, implicaría aumentos de las necesidades de financia-miento muy fuertes.

Otra vulnerabilidad es el supuesto sobre el tipo de cambio real. El esce-nario del gobierno contempla un tipo real de cambio que converge a 1,4; perosi éste fuese 1,8 ajustado vía tipo de cambio nominal, nuevamente los núme-ros se vuelven divergentes. Pero si el ajuste fuera vía inflación, que es unapolítica similar a la que se está aplicando ahora, también veríamos un im-pacto muy importante.

CAPITAL, RENTABILIDAD Y LIQUIDEZ EN EL SISTEMA FINANCIERO

Luego de todos los cambios que se han realizado, el sistema financierotiene el 55 por ciento de sus activos en títulos públicos. Esto implica tresproblemas. En términos de capital, si valuamos los títulos públicos a preciosde mercado, el patrimonio neto es negativo; pero además, dada la estructurade los títulos públicos que están en los activos de los bancos, el margen porintermediación es cero y los bancos pierden. Pero no sólo pierden, tambiéntienen un problema de liquidez dado que, por ejemplo, el CER se capitaliza,mientras que los bancos tienen que enfrentar las tasas de interés sobre suspasivos. Esto no se nota ahora porque las tasas han caído a niveles muy ba-jos; pero si las tasas de interés subieran, el sistema financiero enfrentaríauna salida de liquidez muy importante, ya que no reaccionaría por el lado de


GRÁFICO 7SISTEMA FINANCIERO: EXPOSICIÓN AL SECTOR PÚBLICO

20%23%

55%

2% 3% 4% 5%

18%

37%

18%17%

0

10

20

30

40

50

60

1999 2000 Jun.-01 Dic.-01 Ago.-02 Bulgaria España Malasia Tailandia Rusia Indonesia

% de los activos totales

1999Argentina

PABLO GUIDOTTI 741

CUADRO 2SISTEMA FINANCIERO: GAP DE LIQUIDEZ (GL)

En millones de pesos

Inflación

TC 15% 20% 30%

2,0 -1.599 -1.992 -2.778

2,5 -1.993 2.386 -3.172

3,0 -2.474 -2.867 -3.652

3,5 -3.042 -3.435 -4.221

4,0 -3.698 -4.091 -4.876

En % de los activos

Inflación

TC 15% 20% 30%

2,0 -1,0% -1,2% -1,7%

2,5 -1,2% -1,4% -1,9%

3,0 -1,5% -1,7% -2,2%

3,5 -1,8% -2,0% -2.5%

4,0 -2,2% -2,4% -2,9%

CUADRO 3EL COMPORTAMIENTO DE LOS BANCOS HA SIDO MUY DEFENSIVO

(En millones de pesos)

3T 02 4T 02 1T 03 2T 03 Total

Fuentes 5.684 5.631 5.253 9.099 25.668

Crecimiento de depósitos 1.919 3.719 3.162 8.800 17.600

Contracción del crédito 3.381 2.134 2.590 825 8.930

Redescuentos 384 -222 -499 -526 -862

Usos 5.684 5.631 5.253 9.099 25.668

Liquidez 798 404 -44 334 1.492

Encajes en el BC 2.528 3.317 1.448 5.355 12.648

Amparos 1.779 1.621 557 580 4.537

Pago del CER de los Cedros 465 700 630 2.538 4.333

Lebacs 833 382 682 808 2.705

Otros -719 -793 1.980 -516 -47

los activos, los flujos de ingresos que reciben, pero sí debería enfrentar tasasmás altas por el lado de los pasivos. Aun dentro de niveles bastante razona-bles de tasas de inflación y tipo de cambio, podríamos ver que esta gap de li-quidez podría llegar a oscilar entre el 1 y el 3 por ciento de los activos poraño. Por eso no es sorprendente que los bancos se hayan comportado en for-ma defensiva; adviertan que la liquidez se ha originado en parte por el creci-


GRÁFICO 8…AUNQUE EL CRÉDITO DEJÓ DE CAER EN TÉRMINOS NOMINALES

CUADRO 4

Variación mensual - millones de pesos

Adelantos CC Hipotecarios Prendarios Personales Tarjetas Otros Total

Enero -430 -168 -71 -193 171 -141 -833

Febrero -34 -177 -142 -125 -77 -186 -740

Marzo -29 -277 -87 -176 -115 -635 -1.320

Abril 114 -281 -91 -43 62 -396 -636

Mayo -7 -195 -55 -55 6 -108 -415

Junio 71 -123 -52 -80 19 -292 -456

Julio 6 -64 -39 -9 -57 93 -70

Agosto 288 -198 -49 41 128 -67 142

Septiembre 134 -163 -29 50 11 -164 -162

Octubre* 57 -135 -48 40 240 -257 -103

Nota: * Datos hasta el 14 de octubre.

30.000

32.000

34.000

36.000

2-Ene.16-Ene.

30-Ene.13-Feb.

27-Feb.13-Mar.

27-Mar.10-Abr.

24-Abr.8-May.

22-May.5-Jun.

19-Jun.3-Jul.

17-Jul.31-Jul.

14-Ago.28-Ago.

11-Sep.25-Sep.

9-Oct.

Mill

ones

de

peso

s

miento de los depósitos; pero mucho también en términos de contracción decrédito, y que la mayor parte de los crecimientos de depósitos ha ido a enca-jes en el Banco Central, a pesar de que en los últimos meses el crédito hadejado de caer.

RIESGOS EN MATERIA MONETARIA Y FINANCIERA

¿Cuáles son los riesgos en materia monetaria y financiera? En primer lu-gar, en la medida en que no se resuelva el problema de la deuda existirá unenorme dominio de la situación fiscal sobre la política monetaria. Entoncespor más que el Banco Central haga esfuerzos en prepararse para un políticamonetaria creíble, en la práctica todavía no tiene independencia funcional, yuna parte muy importante de los ingresos fiscales en este momento aún estádependiendo mucho del nivel del tipo de cambio. Es por eso que cuando pro-yectamos una apreciación del tipo de cambio real hacia el futuro, inmediata-

PABLO GUIDOTTI 743

CUADRO 5EVOLUCIÓN DE LA BASE MONETARIA

(En millones de pesos)

2002 1T 03 2T 03 Jul-03 Ago-03 Sep-03 3T 03 Oct-031 Acum.

2003

Base monetaria amplia 14.708 1.376 4.802 -120 371 -242 9 545 6.732

Público pesos 6.065 601 2.612 1.670 980 323 2.974 760 6.947

Bancos pesos 2.182 915 4.395 -772 260 341 -171 100 5.239

Cuasimonedas 6.461 -140 -2.205 -1.019 -868 -907 -2.794 -315 -5.454

Factores de expansión autónoma 29.830 1.757 1.938 560 -2.702 1.368 -773 841 3.762

Asistencia al sistema financiero 7.290 -384 -512 -288 -77 -44 -408 -49 -1.354

Asistencia al Tesoro 12.674 2.272 2.059 836 -2.630 1.396 -398 943 4.875

Otros2 7.176 -130 392 11 5 17 33 -53 241

Regulación monetaria

(contracción -/expansión +) -15.122 -381 2.864 -680 3.073 -1.610 782 -296 2.970

Emisión de Lebacs -2.698 -909 -1.077 -1.352 -211 -232 -1.796 -207 -3.989

Intervención en el mercado

de cambios -12.423 529 3.941 672 3.284 -1.378 2.578 -89 6.959

Servicios de deuda pública

externa -12.859 -2.576 -2.193 -941 2.988 -1.588 460 -532 -4.841

Compras netas BCRA 436 3.104 6.134 1.613 296 210 2.119 443 11.800

Notas: 1. Datos hasta el 14 de octubre.2. Incluye canje de cuasimonedas.

mente aparecen los conflictos entre dejar que se aprecie el tipo de cambio no-minal o no. Esto básicamente se ha zanjado hoy mediante una situación en lacual el Banco Central prácticamente opera como tipo de cambio fijo, impi-diendo que se aprecie el tipo de cambio nominal. Pero si miramos hacia el año2004 y pensamos en una situación en la cual el crecimiento de la demandapor dinero es mucho menor –que es lo que está ocurriendo este año– y supo-niendo que el Estado se enfrenta a la necesidad de realizar ajustes en las tari-fas, entonces la estrategia de mantener el tipo de cambio nominal e interveniren el mercado de cambios puede generar presiones inflacionarias. Lo cierto esque éste no es un tema menor, ya que la Argentina es un país acostumbradoa pensar en tipo de cambio fijo. La situación que ha vivido el Banco Centralhasta ahora es fácil ya que ha tenido que intervenir comprando dólares y ba-jando la tasa de interés; pero si llegara a enfrentar presiones inflacionarias ytuviese que hacer política monetaria contractiva, la carencia de instrumentosmonetarios sería un test bastante significativo para el mercado. Teniendo encuenta además el descalce de liquidez que enfrentan los bancos, la políticamonetaria contractiva genera problemas con respecto al sistema financiero.

Para entender lo que ha ocurrido con la base monetaria durante el año2003, observen que el aumento en la demanda de dinero del público estácompensando fundamentalmente la eliminación de las cuasimonedas, y quegran parte del aumento de la demanda por base es básicamente encaje delos bancos que en gran medida está relacionado con el descongelamiento delos CEDROS. Por lo tanto, la realidad es que la hipótesis de que la monetiza-ción en la Argentina tiene mucho espacio está llegando a su fin.

APOYO POLÍTICO PARA ENFRENTAR LA AGENDA DE REFORMAS.IMAGEN VS. ALIANZAS

El último punto tiene que ver con el apoyo político, y para esto utilizaré elÍndice de Confianza en el Gobierno (ICG) que elaboramos en la Escuela deGobierno, que básicamente pregunta a la gente sobre cinco ítem: la imagen,si el gobierno actúa pensando en el interés general, sobre corrupción y la ca-pacidad. Noten ustedes lo que ocurre. La imagen del gobierno ha subido mu-cho, tal es así, que en esta medida estamos por encima del 90 por ciento deimagen positiva o no negativa del gobierno. Pero lo que me interesa es com-pararlo con el momento en que Duhalde asume. Básicamente, lo que mues-tra es que naturalmente la sociedad tiende a dar un voto de confianza al go-bierno que entra; pero en el caso de Duhalde esa confianza desapareciórápidamente, es decir, la sociedad fue muy impaciente, mientras que en elcaso de Kirchner la imagen se mantiene. Entonces tratemos de entender unpoco mejor este fenómeno.

Cuando a la gente se le pregunta si el gobierno está resolviendo los pro-blemas, el resultado muestra gran realismo: todavía no hay evidencia de quese estén resolviendo los problemas; pero sí están dispuestos a dar un enor-me voto de confianza, entendiendo que el gobierno tiene la capacidad de ha-cerlo pero necesita tiempo.


En el caso de Kirchner el voto de confianza se prolonga en el tiempo, ¿porqué? Creo que tiene que ver fundamentalmente con que la gente es bastante

PABLO GUIDOTTI 745

GRÁFICO 9ICG: IMAGEN DEL GOBIERNO

GRÁFICO 10ICG: CAPACIDAD DEL GOBIERNO PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS DEL PAÍS

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

11/0112/01

1/022/02

3/024/02

5/026/02

7/028/02

9/0210/02

11/0212/02

1/032/03

3/034/03

5/036/03

7/038/03

9/0310/03

Está resolviendo Necesita tiempo No sabe cómo resolver

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Nov.-2001

Ene.-2002

Mar.-2002

May.-2002

Jul.-2002

Sep.-2002

Nov.-2002

Ene.-2003

Mar.-2003

May.-2003

Jul.-2003

Sep.-2003

Positiva No negativa

En p

orce

ntaj

es

benévola evaluando la capacidad; pero la gran diferencia es que en este ca-so, la percepción de que el gobierno es honesto aumenta mucho.

Creo que en parte esto está mostrando que la imagen del gobierno en lasociedad es bastante sustentable, ya que no sólo la gente le da el voto deconfianza en cuanto a su capacidad, sino que también cree que está gober-nando por el interés general y que no es corrupto.


El gran activo que tiene el Gobierno de Kirchner es la imagen, pero a pe-sar de que ésta puede sostenerse por un tiempo, finalmente cae. Por lo tan-to éste es el momento para iniciar las reformas, porque posiblemente cuan-do la imagen caiga, parte del apoyo político se diluya ya que está basadojustamente en ésta.


GRÁFICO 11COMPONENTES SELECCIONADOS DEL ICG

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

11/01 1/02 3/02 5/02 7/02 9/02 11/02 1/03 3/03 5/03 7/03 9/03

Interes general Corrupción Capacidad

INTRODUCCIÓN

En mi presentación trataré de darle un enfoque marginalmente distinto aalgunos temas que fueron mencionados hoy para luego pasar lista a algunascuestiones que muestran una fenomenal coincidencia a lo largo del espectrode ideas que surgen de los think tank en la Argentina.

BUSCANDO LA AGENDA PERDIDA

Esta idea de buscar una agenda perdida surge de la acusación crecientede este neoestructuralismo o de esta heterodoxia, que en algunas ocasionesacusa a la “derecha” y otras a los conspiradores de haber quemado los librosy de que no haya una agenda disponible sobre cómo resolver los problemasdel país. Me rehúso a creer en estas ideas y creo que después de haber escu-chado las exposiciones de este panel ustedes se irán a casa con la clara ideade que hay un consenso fenomenal sobre como resolver los problemas denuestro país, y que esta agenda no está perdida, sino en todo caso, desoída.

Comenzaré la discusión haciendo referencia al mecanismo de acumula-ción que hoy está presente en la economía argentina. El nuevo modelo haprovocado un cambio en los mecanismos de acumulación de la economía yha generado algunas consecuencias macroeconómicas muy importantes, queno sólo no nos permiten ser extremadamente optimistas en cuanto al media-no plazo, sino que tienen consecuencias en factores políticos, sociales y eco-nómicos también de corto plazo.

Luego de analizar este mecanismo de acumulación trataré de evaluar rá-pidamente las consecuencias macroeconómicas y terminar con algunos delos puntos relevantes de la agenda perdida.

GUILLERMO MONDINO*

EN BUSCA DE LA AGENDA PERDIDA

* IERAL-Fundación Mediterránea.

EL MECANISMO DE ACUMULACIÓN

El primer punto consiste en tratar de observar el cambio en los mecanis-mos de acumulación en la Argentina desde el comienzo de la crisis hasta lafecha.

En el comienzo de la crisis la Argentina tenía una tasa de ahorro quefluctuaba alrededor del 16,5 por ciento del PBI, de acuerdo con las cifras ofi-ciales. Cuando la crisis se desata, por la expectativa de que ésta sería tran-sitoria y que la Argentina recuperaría su crecimiento, la tasa de ahorro natu-ralmente cae, la gente no recorta su gasto en consumo y tampoco lo hace elsector público. La tasa de ahorro cae al 14,5 por ciento; cuando explota elsistema de convertibilidad y se desata la violación sistemática de contratos yde derechos de propiedad, salta al 21 por ciento del PBI, para comenzar lue-go una leve caída a lo largo de los últimos dos trimestres. Podría pronosticar-se que a lo largo de los próximos trimestres, con una economía liderada porel gasto doméstico y particularmente el consumo, continuará este senderodescendente a un nivel del 18,2 por ciento del PBI aproximadamente.

Por otro lado, durante todo este período previo a la crisis de la convertibili-dad, la tasa de inversión promediaba el 19,4 por ciento del PBI; es decir, te-níamos una tasa de inversión 3 puntos del PBI más alta que la tasa de ahorro–de alguna manera la contrapartida era el déficit de la cuenta corriente en elingreso de capitales o el ahorro externo–, mucho más fluctuante asociada alos ciclos económicos, y que al inicio de la crisis de Rusia comienza a caer deforma parecida a la registrada a lo largo del tequila. Luego, la caída de la in-versión continúa a lo largo de los años 1999, 2000, 2001, tocando fondo en el


GRÁFICO 1EL MECANISMO DE ACUMULACIÓN, AHORRO E INVERSIÓN

21,0%

14,5%

18,2%

19,4%

11,7%

14,3%

16,5%

11

13

15

17

19

21

23

1Q94 4Q94 3Q95 2Q96 1Q97 4Q97 3Q98 2Q99 1Q00 4Q00 3Q01 2Q02 1Q03 4Q03 3Q04

Porc

enta

jes

del P

BI (p

rom

edio

s m

óvile

s de

12

mes

es)

S/PBI I/PBI

año 2002 y comenzando una pequeña recuperación a partir del año 2003.Esa recuperación que comienza a consolidarse, en gran medida sobre la basedel gasto en construcción y también ahora del capital y equipo, está crecien-do. Aun siendo optimista con respecto a la recuperación de la inversión el añopróximo, esa tasa de inversión, de acuerdo con mis pronósticos, nos llevará aun nivel cercano al 14,5 por ciento hacia fines del año 2004.

Como ustedes pueden ver en el gráfico anterior, a fines del año próximotendríamos una tasa de ahorro del 18,2 por ciento y una tasa de inversióndel 14,3 por ciento; es decir, tendríamos un efecto inverso: ahora ahorramosmucho más de lo que invertimos, lo que no es sino la contrapartida de quelos argentinos estamos poniendo el dinero debajo del colchón o sacándolodel país. La fuga de capitales, de alguna manera, continúa encubierta a tra-vés de algunos de los mecanismos naturales de este proceso.

Esto es un resultado razonable ya que este gran salto de la tasa de aho-rro que observamos no significa solamente que los argentinos entramos enpánico, corregimos la caída de nuestro ingreso permanente y, por lo tanto,queremos ahorrar un poco más, sino que también se produce en la economíauna redistribución muy importante del ingreso.

EL AHORRO Y LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

El gráfico 2 muestra la participación de los gastos en salarios; es decir, elpay roll que hay en toda la economía argentina dividido por el PBI. Éste es,

GUILLERMO MONDINO 749

GRÁFICO 2EL CAMBIO EN LA DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL DEL INGRESO

76,1

70

80

90

100

110

Oct.01

Nov.01

Dic.01

Ene.02

Feb.02

Mar.02

Abr.02

May.02

Jun.02

Jul.02

Ago.02

Ene.03

Feb.03

Mar.03

Abr.03

May.03

Jun.03

Jul.03

Ago.03

Sep.02

Oct.02

Nov.02

Dic.02

Base

oct

ubre

de

2001

Masa salarial/EMAE SA

Aprox. 20% de lamasa salarial se

redistribuyó respectoa octubre de 2001

obviamente, un índice ya que construir este número con alta frecuencia esimposible si no se toman otros indicadores para hacer una proxy. De estaforma encontramos que con base 100 a fines del año 2001 –básicamente, laencuesta EPH de octubre de 2001– se produce una muy fuerte caída desdeel momento de la devaluación con la licuación salarial y la contracción delempleo. A pesar de la recuperación de la masa salarial con la recuperacióndel PBI, hemos mantenido una situación muy estable en la participación dela masa salarial en el nivel del producto bruto, la que se ha contraído enmás de un 20 por ciento.

CONSECUENCIAS MACRO

¿Hacia dónde fue ese 20 por ciento? Ha ido en gran parte a recomponerla rentabilidad empresaria, los flujos de caja del Estado, los flujos de caja delas empresas y también la posición de aquellos que derivan rentas de algu-nos factores fijos de producción.

Éste, naturalmente, es el resultado del nuevo funcionamiento del modelo.¿Por qué? Porque un modelo que destruye la capacidad de intermediación fi-nanciera necesita producir flujos de caja propios para poder generar esa inver-sión. Lo que Miguel Ángel Broda nos contaba sobre el fenómeno del acelerador–vinculación entre el PBI y la inversión– es, simplemente, que las empresas alno tener acceso al mercado de capitales deben generar recursos de caja pro-pios para poder invertir; que luego vuelcan a su propia actividad productiva.Éste será un fenómeno casi permanente en este nuevo modelo de la economíaargentina, con muy bajas tasas de intermediación, y dadas las dificultades dereconstruir el sistema financiero en un plazo relativamente corto.

¿Qué conclusiones podemos sacar rápidamente de esta primera parte? Laprimera, es que ha habido un importante cambio en el mecanismo de acu-mulación. Ese mecanismo de acumulación se vuelca ahora a la generaciónde flujos de caja por parte de las empresas, esos flujos de caja no son inter-mediados a través del sistema bancario y esto produce autofinanciación dela inversión que normalmente lleva a una menor tasa de inversión. Imagí-nense un nuevo emprendimiento que no tiene un flujo de caja histórico so-bre el cual comenzar a operar, que no tiene acceso al mercado de capitales,no puede pedir prestado en el exterior por el default; ese emprendimiento nopuede surgir, esto naturalmente da una tasa de inversión más baja.

La segunda e importante conclusión vinculada a esto es que esta inver-sión al no ser intermediada financieramente tiene muchísima menor rentabi-lidad; la productividad del capital en el margen es más baja y, por lo tanto,al no haber selección de proyectos, la productividad total de los factores se-rá menor.

A su vez, este fenómeno de acelerador tiene menos potencia que aquellosque surgen de valuar correctamente el riesgo y la rentabilidad esperada fu-tura para conseguir líneas de financiamiento para esta inversión, que po-drían potenciar el fenómeno del acelerador; por lo tanto, inevitablemente latasa de inversión cae.


Finalmente, esta inversión es mucho más volátil que aquella que surgedel acceso al mercado de capitales por la sencilla razón de que ahora cuan-do los flujos de caja caigan, producto de que la economía se contraiga, esainversión, naturalmente, se detendrá por falta de recursos con los cuales serfondeada. Entonces en estas condiciones tendremos menor inversión, másvolátil y de menos calidad en el margen.

IMPACTO DE LARGO PLAZO

¿Qué otras consecuencias macroeconómicas derivarán de este cambio demodelo y fenómeno de desintermediación asociado a la crisis bancaria, al de-fault de la deuda y a la violación de contratos que se ha generado en la eco-nomía? El otro fenómeno importante es que si tomamos en serio la teoríaeconómica, quizás si tomamos en serio el trabajo de Maia que nos mostrabaMiguel Ángel Broda, y aplicamos las mismas fórmulas pero de forma apenasdistinta para tratar de computar cuál sería el nivel de PBI de estados esta-cionarios que se asocia a esta caída permanente de la inversión, y para ha-cer un ejercicio muy sencillo, presumiendo que la caída permanente de la in-versión es de ese 19,6 por ciento solamente a 16 por ciento, no al 14 porciento que les ilustraba, es decir, solamente una caída más baja de esa in-versión, ¿cuánto caería allí el producto de largo plazo de la economía? Lacaída es de al menos un 10 por ciento. Una caída del producto de largo plazodel 10 por ciento tiene un impacto muy grande sobre la tasa de crecimientode convergencia de ese producto, desacelerando la capacidad de rebote de laeconomía y la capacidad de recuperación que tenemos por delante.

LA AGENDA PERDIDA: OBJETIVO CENTRAL

De esta forma la verdad es que no podemos ser particularmente optimis-tas mirando al mediano plazo si no resolvemos los factores que deben ir ha-cia la construcción de incentivos y de factores que aceleren esta velocidad deacumulación de la economía, y a esto es a lo que llamo la búsqueda de laagenda perdida, donde el objetivo central debe ser dotar a la economía deuna capacidad de crecimiento, de acumulación de capital, de incorporaciónde tecnología y crecimiento de largo plazo significativo. Lo que debemos en-contrar es un mecanismo que le permita a la economía argentina recuperarla brutal pérdida que ha tenido en el ranking de competitividad donde, segúnnos hemos enterado por los periódicos hoy, hemos caído al puesto 78, muycerca de Burundi.

EL TAMAÑO DEL MERCADO

¿Cómo se recupera esta capacidad de crecimiento? Algunos nos dicen quela forma de recuperarla es concentrarse en el mercado doméstico, que la fuer-


za de la inversión y del crecimiento solamente surgirá si tenemos un mercadodoméstico en franca expansión con una importante velocidad de crecimientoque producirá inversión. Si bien eso tiene un aspecto que es absolutamenteverídico, es impensable una economía sin un mercado doméstico dinámicoque sea dinámica en otros frentes, esta aseveración pierde de vista el elemen-to central y es que cualquier economía dinámica moderna no deriva su dina-mismo del tamaño de su mercado doméstico sino del mercado internacionalal cual se enfrenta; el crecimiento no surge del crecimiento del consumo do-méstico sino del crecimiento derivado de las exportaciones y de la capacidadde inserción internacional.

POLÍTICAS DE INCENTIVOS

Para eso, la política económica debe tomar como objetivo central –no unobjetivo residual de un Secretario de Estado o de un Subsecretario de Estadode segunda– el estímulo a la inserción internacional. Para eso debemos elimi-nar fuertemente los innumerables sesgos antiexportadores que tiene la eco-nomía argentina. Ahí hay una importantísima agenda a la cual no le voy apasar lista aquí en honor al tiempo, pero que creo que es muy importanteque no perdamos de vista. Tenemos una agenda de medidas unilaterales quecomienzan con una revisión a la política impositiva, tenemos una agenda ba-sada en el Mercosur de cómo limpiar y hacer funcionar el Mercosur –si esque decidimos no prestarle atención a Sebastián Edwards–, y finalmente, te-nemos una agenda donde debemos trabajar mucho más activamente en el re-gionalismo y el multilateralismo.

Otro tema de la agenda perdida es la política de incentivos. ¿A qué políti-ca de incentivos me refiero aquí? Fundamentalmente a la política tributaria.La Argentina debe pensar no una política tributaria que permita hoy recupe-rar algo del consumo para reactivar la economía, sino en la política tributa-ria como elemento contracíclico, como aprendieron hace ya muchos años laseconomías desarrolladas. La política tributaria debe estar dirigida a generarincentivos de largo plazo y debe estar dirigida a aumentar la velocidad deacumulación, debe ser una política pro inversión. A su vez, debe ser una po-lítica que tenga un claro objetivo en un país como la Argentina que se distin-gue de Suecia, de Suiza, de Alemania, de Estados Unidos, de Chile y de Bra-sil: la Argentina tiene un fenomenal problema de evasión, por lo tantonuestra política tributaria además de ser pro inversión debe tener un claroobjetivo de combatir la evasión. Como residuos, debemos preocuparnos enminimizar las distorsiones asignativas, que son importantes, pero que debentomar un segundo plano frente a este gran esfuerzo de lograr que la Argenti-na recupere una velocidad de acumulación importante.

Juntamente con la política tributaria creo que hay una segunda políticamuy importante, que a veces pasamos de largo, y que es la política indus-trial. Aquí debemos introducir, reintroducir o crear por primera vez, depen-diendo del punto de vista, políticas horizontales, de baja discrecionalidad,que tengan objetivos clarísimos de hacia dónde nos estamos dirigiendo; polí-


ticas que se focalicen en aumentar la calidad de los productos empresarios,que incorporen tecnología, que estén dirigidas a facilitar el acceso a los mer-cados, que faciliten la dinámica de creación y destrucción de empresas. Ne-cesitamos políticas que faciliten la resolución de crisis de endeudamiento em-presario y, por supuesto, necesitamos en todo este contexto, políticas queresuelvan los problemas de marcos regulatorios. Aquí creo que hay un ele-mento muy importante que no podemos perder de vista en el debate actual yes el problema del diseño de estos marcos regulatorios. Lo que uno empiezaa escuchar en forma creciente cuando habla con la gente del sector, es acer-ca de marcos regulatorios dirigidos a crear un mecanismo pro distribucionis-mo que facilite la redistribución de ingresos, mientras que en realidad, losmecanismos regulatorios deben ir dirigidos a aumentar la competencia en laeconomía argentina. Si la Argentina ha tenido problemas a lo largo de los no-venta ha sido por falta de competencia en el sector de servicios públicos y nopor falta de distribucionismo de los mecanismos regulatorios que tenemos.

Por último, la política dirigida al sector bancario. Aquí no abundaré, sim-plemente, quiero advertir sobre los riesgos de estar creando riesgo moral,donde por la desesperación de empezar a prestar comenzamos a crear unsistema sin coberturas, sin capitales y sin mecanismos que resuelvan losproblemas de financiamiento.

Saltearé los temas centrales de seguridad social y de política de bienestarsocial, temas fundamentales para el funcionamiento de la economía, paraterminar con el problema de la estabilidad fiscal.

ESTABILIDAD FISCAL

Quiero concentrarme en dos aspectos realmente muy importantes del te-ma de la estabilidad fiscal. El primero, es modificar un patrón de conductapermanente. La única institución que respetamos económicamente en la Ar-gentina es la característica procíclica de nuestra política fiscal; no la conse-guimos desbancar desde ningún punto de vista. Fíjense lo que hemos hechocon el gasto como porcentaje del PBI, que en parte ya lo vimos en los datos deMiguel Ángel Broda, y aquí repetimos. A lo largo de toda la contracción delperíodo posterior al tequila hasta el piso de la crisis achicamos el gasto públi-co como porcentaje del PBI haciendo un esfuerzo de ahorro importante porparte del sector público. Sin embargo, desde el momento que la Argentina ini-cia su recuperación comenzamos una política fiscal expansiva haciendo au-mentar el gasto más de lo que crece el PBI, y no se dejen engañar por aque-llos que les dicen que también aumentó el superávit primario, porque biennos enseñaron nuestros profesores keynesianos que el multiplicador del pre-supuesto balanceado es expansivo, no es cero, y por lo tanto, lo que hemoshecho a lo largo de los últimos tiempos es política fiscal expansiva aumentan-do el gasto público, creando condiciones que serán muy difíciles de revertircuando los tiempos cambien y las condiciones se hagan marginalmente másdifíciles.


RESOLUCIÓN DE LA DEUDA

Por último quisiera hacer una muy breve mención al tema de la deuda.Vimos en los gráficos que nos mostró Daniel Artana cómo la Argentina termi-naría con altísimos niveles de endeudamiento. Aquí hice algo muy parecido alo que confeccionó Daniel, que es aplicar la propuesta que llevó el SecretarioNielsen a Nueva York, que no es la misma que la propuesta que llevamos aUruguay porque cambiamos todos los números y varias cosas en el medio;pero aplicando la nueva propuesta que llevamos a Nueva York, que fue aúnmás rechazada, observamos que quedamos con niveles de endeudamientoextraordinariamente altos. Apenas salimos de la reestructuración y presu-miendo total éxito en la aceptación de esta reestructuración, la Argentina ba-ja de 140 por ciento del PBI de deuda a apenas el 92 por ciento del PBI, ni-veles comparables a los de Uruguay que también tiene un problema muydifícil, y niveles comparables también a los que tuvo Ecuador apenas salió dela crisis. A medida que el tipo de cambio se aprecia y la economía crece, porla falta de esfuerzo fiscal como veíamos en los ejercicios anteriores, la Argen-tina apenas comienza a bajar un poco este stock de deuda con respecto delPBI, y podemos darnos el lujo de llegar al año 2010 con un ratio de deu-da/PBI de cerca del 70 por ciento.

¿Qué significa esto? Que tendremos dificultades para reaccionar a losmercados por un largo período, pero tenemos nada más y nada menos que lapreocupación de rollar 4.500 millones de dólares en el año 2005 y 4.500 mi-llones de dólares de BODEN, de préstamos garantizados y otras cosas en elaño 2006; y aunque queramos hacer la gimnasia de forzar el rollado de estospréstamos garantizados y de otras cosas, forzando a que los bancos renue-ven estas deudas, que las AFJP compren parte de esto, todavía necesitamosacceder a los mercados. No es imposible, al contrario, diría que es bastantefácil, si y sólo si reestructuramos eficazmente la deuda.

Con relación a este tema me surge una pregunta luego de la búsqueda deapoyo del Ministerio de Economía en el sentido de que la negociación y lareestructuración de la deuda sería un juego de suma cero. ¿Qué significa es-to? Que si efectivamente fuera un juego de suma cero, lo que paga la Argen-tina hoy es una transferencia directa de recursos que hace al resto del mun-do; es decir, que pierden los argentinos y gana la gente que está afuera. Porlo tanto, si uno está de acuerdo con esta noción de que es un juego de sumacero, no puede sino estar de acuerdo con la visión de que aumentar el es-fuerzo fiscal es hacer sufrir más a los argentinos para que se beneficien losde afuera.

Si no fuera un juego de suma cero y no pagáramos nada al resto delmundo, seguramente podría haber sanciones, podría haber un deterioro dela situación económica doméstica y de la situación bancaria que podrían lle-var a menores tasas de crecimiento y de acumulación. Pero si pagara al restodel mundo, al no ser un juego de suma cero, probablemente se recompon-drían las condiciones de acceso a los mercados financieros, no tendría quevolver a preocuparme de los BODEN garantizados del 2005 y 2006, podríacomenzar a acelerar la tasa de crecimiento y a despejar este horizonte tan


preocupante. Si despejo todo esto probablemente el empleo crecería un poco,y si eso ocurriera no tendríamos que seguir adelante con tanta animosidad


GRÁFICO 3DINÁMICA DEL GASTO PRIMARIO DEL SPN

(En porcentajes del PBI)

GRÁFICO 4LA PROPUESTA OFICIAL DE REESTRUCTURACIÓN:

¿EL SÍNDROME ECUADOR?(Deuda pública Gob. Fed. como porcentaje del PBI)

70%

140%

92%

30

50

70

90

110

130

150

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Reestructuración de la deuda

En p

orce

ntaj

es

16

17

18

19

201H03:

17,8% PBI

Proyección

2001:Promedio 18,2% PBI

Abandono de laconvertibilidad

2004:Promedio17,9% PBI

En p

orce

ntaj

es

Ene.98

Jul.98

Ene.99

Jul.99

Ene.00

Jul.00

Ene.01

Jul.01

Ene.02

Jul.02

Ene.03

Jul.03

Ene.04

Jul.04

la política de los Planes Jefes y Jefas de Hogar Desocupados para sostenerlos ingresos de los más pobres en la sociedad.

En definitiva, me permito –como hizo Alfonso Prat Gay con el presidente–manifestarle al ministro que tenga cuidado con algunas de las cosas que di-ce, cuidado con las trampas dialécticas. Si la reestructuración de la deuda esun juego de suma cero o no, es un tema demasiado importante para tratarlocon extrema liviandad y sin evidencia técnica sólida. Hay un debate impor-tantísimo entre los economistas sobre cuánto cuesta el default y cómo hare-mos para que cueste menos. No sé si es un juego de suma cero o no, pero loque sí sé es que el ministro tampoco conoce esa respuesta.


FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS

Presidente Honorario: Arnaldo T. Musich

CONSEJO DIRECTIVOPresidente: Juan P. MunroVicepresidentes: Víctor L. Savanti

Juan Masjoan Luis Mario Castro

Secretario: Franco LiviniProsecretario: Juan Manuel FornTesorero: Mario E. VázquezProtesorero: Manuel Sacerdote

Vocales: Guillermo E. Alchourón, Alberto Alvarez Gaiani, Juan Aranguren,Juan Bruchou, José M. Dagnino Pastore, Carlos de la Vega (Presidente de laCámara Argentina de Comercio), José M Gogna, Marcelo Lema, Silvio Ma-chiavello, Francisco Mezzadri, Luciano Miguens (Presidente de la SociedadRural Argentina), Raúl Padilla, Aldo B. Roggio, Mariano Rossi, Santiago Sol-dati, Esteban Tackacs, Juan Pedro Thibaud, Amadeo Vázquez, Oscar Vicen-te, Julio Werthein (Presidente de la Bolsa de Comercio de Buenos Aires), Fe-derico Zorraquín.

CONSEJO CONSULTIVOCristian Beyer, Martín J. Blaquier, Alejandro Bulgheroni, José Gerardo Car-tellone, Enrique Cristofani, Horacio De Lorenzi, Martín Del Nido, Jorge Fe-rioli, Rodolfo Ferro, Martín Fornara, Amalia Lacroze de Fortabat, Juan La-rrañaga, Pablo de Lazari, Eric Legros, Héctor Marsili, Miguel Peirano, AntoniPeris Mingot, Roberto Philipps, Francisco Ponasso, Horacio Turri, GustavoValle, Gonzalo Verdomar Weiss, Mauricio Wior.

CONSEJO ACADEMICOMiguel Kiguel, Manuel Solanet, Mario Teijeiro.

CUERPO TECNICOEconomistas Jefe: Daniel Artana, Juan Luis Bour (Director), Fernando Na-vajasEconomistas Asociados: Walter Cont, Leonardo Gasparini, Santiago Urbiz-tondoEconomistas Senior: Marcela Cristini, Mónica Panadeiros, Abel Viglione.Economista Principal Dpto. Economía de la Educación: María Echart.Economistas: Cynthia Moskovits, Ramiro A. Moya, Nuria Susmel.Economistas Junior: Guillermo Bermúdez, Ezequiel CabezónInvestigadores Visitantes: Enrique Bour, Alfonso Martínez, Mario Salinardi,Enrique Szewach.Asistentes de Investigación: M. E. OrlickiAsistentes de Estadísticas: A. Bour, V. Djmal, S. Fernández Bocacci, A.Moscatelli, V. Mutuberría, L.A. Schupak, M.de la Paz Villagra.

ESTAS EMPRESAS CREEN EN LA IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACION ECONOMICA PRIVADA EN LA ARGENTINA

ACARA-Asoc. de Conces. de Autom. dela Rep. Arg.

Aga S.A.Agfa Gevaert Arg. S.A.American Express Argentina S.A.Aseg. de Cauciones S.A. Cía. Seg.Aseg. de Créditos y GarantíasAsoc. Argentina de Cías. de SegurosAsoc. Bancos de la Argentina –ABA Asoc. de Concesionarios de Automoto-

res de la Rep. Arg.Automóvil Club Argentino

Banca Nazionale del Lavoro S.A.Banco CMF S.A.Banco COMAFIBanco Galicia Banco de Inversión y Comercio Exte-

rior - BICEBanco del ChubutBanco Europeo para América LatinaBanco Patagonia-Sudameris S.A.Banco RíoBanco Sáenz S.A.Banco Societe GeneraleBankBostonBansud S.A.Bayer S.A.BBV Banco FrancésBNP ParibasBodegas Chandon S.A.Bolsa de Cereales de Buenos AiresBolsa de Comercio de Bs.As.Booz Allen & Hamilton de Arg. S.A.Bunge Argentina S.A.

C&A Argentina SCSCablevisión S.A.Caja de Seguro S.A.Cámara Argentina de ComercioCámara Argentina de SupermercadosCámara de Frigoríficos de ArgentinaCamuzzi ArgentinaCargill S.A.C.I.Carrefour Argentina S.A.Central Puerto S.A.

Cepas Argentinas S.A.Cervecería y Maltería QuilmesCitibank, N.A.CMS Operating S.A.Coca Cola de Argentina S.A.Coca Cola FEMSA de Buenos AiresCompañía de Radio Comunicaciones

MóvilesCOPALCorsiglia y Cía. Soc. de Bolsa S.A.CTI Compañía de Teléfonos del Interior

S.A.

Daimler ChryslerDirect TVDroguería Del SudDu Pont Argentina S.A.

EDENOR S.A.Editorial Atlántida S.A.Esso S.A. Petrolera ArgentinaEstudio Glibota Mac Loughlin y Asoc.

F.V.S.A.Falabella S.A.Farmanet S.A.Ford Argentina S.A.Fratelli Branca Dest. S.A.Fund. Cámara Española de Comercio

de la Rep. Arg.

Gas Natural Ban S.A.Grupo Danone

Hewlett Packard Argentina S.A.

IBM Argentina S.A.Industrias Metalúrgicas PescarmonaIRSA

Javicho S.A.José Cartellone Const. Civiles S.A.JP Morgan Chase

La Holando SudamericanaLoma Negra C.I.A.S.A.

Luncheon Tickets S.A.Lloyds Bank (BLSA) Limited

Marby S.A.Massalin Particulares S.A.Mastellone Hnos. S.A.Medicus A. de Asistencia Médica y

CientíficaMercado Abierto Electrónico S.A. Mercado de Valores de Bs. As.Merchant Bankers AsociadosMetrogas S.A.Molinos Río de la Plata S.A.Murchison S.A. Estib. y Cargas

Nobleza Piccardo S.A.I.C.F.NovartisNuevo Banco Bisel S.A.

OCASAOrganización TechintOrígenes AFJP S.A.Orlando y Cía. Sociedad de Bolsa

Pan American Energy LLC PBB Polisur S.A.Petrobras Energía S.A.Philips Argentina S.A.

Pirelli Argentina S.A.

Repsol-YPF S.A.Roggio S.A.

S.A.C.E.I.F. Louis Dreyfus y Cía. Ltda.San Jorge Emprendimientos S.A.SC Johnson & Son de Arg. S.A.SanCor Coop. Unidas Ltda.Sealed Air Argentina S.A.Shell C.A.P.S.A.Siembra AFJPSiemens S.A.Sociedad Comercial del Plata S.A.Sociedad Rural ArgentinaSwift Armour S.A. Argentina

Telecom ArgentinaTelefónica de ArgentinaTotal AustralTransportadora de Gas del Norte S.A.

Unicenter ShoppingUnilever de Argentina S.A.Unión de Administradoras de Fondos,

Jubilaciones y Pensiones

Vidriería Argentina S.A.

ARGENTINA: CRISIS, INSTITUCIONES Y CRECIMIENTOtamos saliendo de una crisis financiera...

Documents

Transcript of ARGENTINA: CRISIS, INSTITUCIONES Y CRECIMIENTOtamos saliendo de una crisis financiera...