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La Niñez en el centro de la democracia de derechos

ARGENTINA

El Ministerio de la Producción del Gobierno de la provincia de Santa Fe, firme ensu compromiso permanente con la democracia de derechos que enfrenta las des-igualdades, lanza una política de alimentación nutricional innovadora, para pobla-ciones vulnerables, que permitirá a la niñez de la provincia ejercitar el derechohumano a una alimentación adecuada.

El presente documento constituye un soporte conceptual y operativo de esa polí-tica pública, que explica el sentido y significado de esa acción gubernamental en elmarco de la agenda democrática del Ministerio. Las nociones conceptuales queaquí se incluyen ponen en evidencia los desafíos que se generan ante la existenciade desigualdades múltiples y complejas. Esas nociones son desarrolladas a partir delos cambios sociales, políticos y culturales, así como también de las prioridadesotorgadas a las políticas públicas con enfoque de derechos como vías para el de-sarrollo sostenible y justo.

Aquellos desafíos exigen compartir una percepción común sobre las propuestas desolución, teniendo en cuenta que las políticas públicas deben ofrecer amplios es-pacios de cooperación, concertación y acción entre el Estado y los actores socia-les involucrados, entre ellos el sector privado. El Estado debe abrirse a la sociedady convocarla a una tarea en común. De este modo, se conectan democracia, dere-chos humanos y políticas públicas.

A N Á L I S I SNº 40 - 2019

Hugo Quiroga - Silvia Levín

ABRIL 2019

Una política de alimentación adecuada para la provincia de Santa Fe

Índice

I. Introducción 5 Democracia, Estado y Derechos Humanos 5La democracia nos interpela 6El largo y sinuoso camino de los Derechos Humanos 8Democracia de derechos, Políticas y Estado Social 10

II. Fundamentación 12

¿Qué motivos impulsan a los Estados a garantizar el derecho humano a la alimentación y de qué manera deben hacerlo? 12

¿Por qué una política de alimentación adecuada para la provincia de Santa Fe? 19

¿Cuáles son los pilares de esta política? 22

¿Por qué dirigida a la niñez vulnerable? 24

¿Qué medidas puede contemplar para la realización del derecho humano a la alimentación? 26

¿Cuáles resultados podría capitalizar la gestión gubernamental con esta experiencia? 27

III.Bibliografía 31

DESAFÍOS DESDE Y PARA UNA NARRATIVA ARGENTINA │

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Introducción

Democracia, Estado y Derechos Humanos

El Ministerio de la Producción del Gobierno dela provincia de Santa Fe, durante la gestión de laCPN Alicia Ciciliani, firme en su compromisopermanente con la democracia de derechos,lanza una política de alimentación nutricionalpara poblaciones vulnerables que permitirá a laniñez de la provincia ejercitar el derecho hu-mano a una alimentación adecuada.

Las nociones conceptuales, ponen en eviden-cia los desafíos que se generan ante la existen-cia de desigualdades múltiples y complejas. Sondesarrolladas a partir de los cambios sociales,políticos y culturales, así como también delasprioridades otorgadas a las políticas públicascon enfoque de derechos como vías para el de-sarrollo sostenible y justo. Esos desafíos exigencompartir una percepción común sobre laspropuestas de solución, teniendo en cuenta quelas políticas públicas deben ofrecer amplios es-pacios de cooperación, concertación y acciónentre el Estado y los actores sociales involu-crados, entre ellos el sector privado. El Estadodebe abrirse a la sociedad y convocarla a unatarea en común.

Este Programa concuerda con el significado yla puesta en marcha de la Agenda 2030 de laONU para el Desarrollo Sostenible, a través delos 17 Objetivos del Desarrollo Sostenible(ODS), que reemplazan a los objetivos del De-sarrollo del Milenio (ODM), y que orientan apartir del año 2016 el trabajo de Naciones Uni-das por los próximos 15 años. Directamente,aporta acciones encaminadas al logro del ODS2: hambre cero; indirectamente, por el carácterindivisible e interdependiente de los derechoshumanos, fortalece los otros ODS.

Asimismo, como será analizado más adelante,hay un conjunto de instrumentos internaciona-les como el Protocolo de San Salvador (Organi-zación de los Estados Americanos- OEA), elPacto Internacional de los derechos económicos,sociales y culturales, entre otros, y las disposicio-nes derivadas de la Organización de las Nacio-nes Unidas para la Alimentación y la Agricultura(FAO), que pretenden lograr la seguridad ali-mentaria y la seguridad nutricional desde el en-foque de derechos para abordar todas las formasde malnutrición y las prácticas agrícolas sosteni-bles para millones de personas. Se procura ponerfin al hambre y lograr la seguridad alimentaria.

En definitiva, el Programa del Ministerio de laProducción pone de relieve la necesidad de con-tar con un sistema de protección social capazde atender los riesgos sociales urgentes queamenazan a las personas y sus familias: de ma-nera especial a los niños y niñas. En este sen-tido, busca proveer alternativas al cuidadoinfantil en su nutrición integral, desde una ideainnovadora. De eso trata el proyecto en ciernesque ha dado lugar a esta Introducción y a suconsecuente Fundamentación desde la contri-bución de aquellas disciplinas de las ciencias so-ciales que apuntalan, justifican y significan laacción gubernamental, en las condiciones ac-tuales de escasez, adversidad e incertidumbre,para volverla más eficiente, de mejor calidad ycon orientaciones a futuro; siempre al serviciode la comunidad.

El Programa de Nutrición Integral en Santa Fe pro-vee, en base a un reconocido asesoramiento téc-nico y profesional, seguridad nutricional yseguridad alimentaria para la niñez vulnerable, apartir de la producción de leche fluida que ga-rantiza valor nutricional en condiciones de serconsumida sin riesgos de preparación. En estafunción productiva hay que destacar el rol delLIF SE (Laboratorio Industrial FarmacéuticoSociedad del Estado).

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│ UNA POLÍTICA DE ALIMENTACIÓN ADECUADA PARA LA PROVINCIA DE SANTA FE

Con este objetivo, de alto impacto social, se pro-pone fabricar nuevos productos nutricionalescon fórmulas líquidas, en tanto alimento seguro,sano y adecuado. Potencia los recursos natura-les del territorio así como también el mapa deactores públicos y privados intervinientes.

La concepción que anima este proyecto pone eninteracción el empeño de las políticas públicasdel Estado provincial con la iniciativa privada delas pequeñas y medianas empresas (PYMES).Una profusa literatura ha mostrado que el mejordesempeño económico está influido por la cali-dad y eficacia de las instituciones estatales. El re-sultado de esta iniciativa es la creación de unamarca propia del gobierno provincial, producidaa través de la utilización de una combinación derecursos naturales, incorporación de tecnología,conocimientos científicos, industrialización, bajola regulación del Estado.

La democracia nos interpela

Desde el punto de vista estrictamente institu-cional la democracia se ordena y se legitima porla actividad electoral, pero resulta insuficientepara constituirse en su fundamento único. Encambio, desde el punto de vista de la interac-ción social, la noción de democracia se amplía,no se limita a la transmisión legítimay pacíficadel poder, en cuanto contiene otras formas deexpresión social no institucionalizadas (movi-mientos sociales, movimientos cívicos diversos),que dan lugar a nuevas formas de representa-ción de carácter informal.

En otras palabras, la democracia organiza la ges-tiónpública del poder (se conecta con el Estado dederecho) y expresa, a la vez, la acciónpública de laciudadanía (se conecta con el deseo de vivir encomunidad). Es decir, que hay un estrecha co-nexión entre una democracia de instituciones yde una democracia como experiencia de vida.Asimismo, a partir de la emergencia de los de-

rechos humanos en la segunda mitad del sigloXX, la democracia contemporánea se fortalececon este nuevo fundamento. Ahora, democraciay derechos humanos van de la manopara con-cretar el desarrollo.

En este nuevo contexto histórico, la palabra de-mocracia nos interpela en cada debate político,así como también en los diferentes ámbitos de lagestión pública. Ella nos reenvía a su propia his-toria que no es lineal, y exige una permanentetarea de renovación. La democracia contempo-ránea, cualquiera sea el adjetivo (social, delibera-tiva, económica, etc) que acompañe al sustantivo,alude siempre a la organización política y socialde la vida colectiva; a las relaciones de poder quese entablan entre gobernantes y gobernados deuna manera determinada, en sociedades comolas actuales que han devenido mucho más com-plejas y plurales que aquéllas que fueron enmar-cadas en el formato clásico de la democracia.

En esta interpelación, la esfera de las decisionesgubernamentales no está exenta de críticas, perola democracia es también interpelada por la ciu-dadanía, y es con ellacon quien debe revisar mássus relaciones, para que pueda hacer un usoefectivo de sus derechos.

La democracia liberal representativa no pasahoy por un buen momento. Buena parte de delas reflexiones sobre el tema proponen discutirel reemplazo del vocablo democracia o bienreinventar la idea de representación. El pro-blema para aquellos que la cuestionan o preten-den reemplazarla es que todavía no aparece laalternativa a la democracia representativa, porello se habla de posdemocracia, democraciaposrepresentativa o democracia poselectoral.Un problema de este pensamiento es que el pre-fijo “Pos” tiene el inconveniente de la indeter-minación, es decir, no resuelve lo que quiereidentificar. Como es difícil lograr un conceptopropio para designar a un nuevo fenómenose cae

en la tendencia a utilizar el viejo concepto quese cuestiona sumándole prefijo “Pos”.

Lo cierto es que la democracia contemporánease extiende en su acción y ya no queda encerradaen su formato liberal clásico de representaciónterritorial y ciudadanía electoral. El mecanismoelectoral le queda chico a la democracia repre-sentativa. De ahí que se hace un tanto difícil co-nocer el significado actual de la palabrademocracia. De todas formas, la democracia essiempre un proyecto acabado e inacabable; es laexpresión de un horizonte de sentido igualitario, quesiempre permanecerá en discusión.

Sabemos del carácter público de la vida políticay del carácter público del orden estatal. Hoy elespacio público ha sido redefinido y excede con mu-cho al Estado y los partidos políticos. Tomanparte en él un conjunto de “actores” que ya noson organizaciones partidarias. Estos confor-man un amplio ámbito de discusión de los asun-tos comunes en el cual se hallan incluidos losmovimientos informales (movimientos socialesdiversos),la opinión pública, las organizacionescívicas, los medios audiovisuales y la tecnologíadigital. Justamente, la redefinición del espaciopúblico exige pensar nuevamente la política denuestro tiempo; pensar la construcción del es-pacio público en base a los derechos humanos.

La construcción de un espacio público comúnes, sin duda, la condición de realización de la de-mocracia. Se habla, desde luego, de una cons-trucción artificial, no de una creación de lanaturaleza. Cuando la democracia y el Estadode derecho organizan el ejercicio público delpoder, las decisiones políticas deben estar abiertasa procesos adecuados de deliberación pública;esto es, abiertas a la participación y al veredictode la ciudadanía. Desde tal perspectiva, que nose reduce sólo a considerar la deliberación, lasdecisiones deben representar el interés públicode manera igualitaria.

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Esta comprensión de una esfera pública exten-dida hace, sin duda, a las vitalidades de una so-ciedad democrática. Es por ello que lasdecisiones políticas tienen que ser el resultadode la deliberación institucional y del diseño depolíticas, prácticas y diálogos en el espacio pú-blico de la sociedad civil. La decisión políticamás consistente es la que viene acompañada porla deliberación institucional y por un incesantedebate público.

Sabemos también que la democracia se fundaen instituciones y valores. En el diseño que nacecon la modernidad política en el siglo XVIII(con la Declaración de los Derechos del Hom-bre y del Ciudadano de 1789), la democraciadescansa en los valores universales de libertad eigualdad. En su esquema ideal, la democracia de-signa una sociedad de personas libres e igualescon los mismos derechos. En ese esquema esdifícil imaginar una sociedad democrática en lacual no convivan esos valores. Pero también hayque resaltar que son las instituciones, a través delas políticas públicas, las que van a determinaren qué medida podemos disfrutar de esos valo-res. Las virtudes de un régimen democrático de-penden de sus capacidades para poder crearbuenas instituciones.

En los hechos, basados en la realidad histórica,lo que se observa son experiencias democráticasque no gozan de Estados que garanticen nivelesmínimos y sostenidos de protección social sinoque favorecen que se aniden las desigualdadesmás deplorables. La desigualdad de los “igua-les” es cada vez más evidente. Los principios delibertad e igualdad, no obstante, inspiran la con-cepción democrática del Estado, más allá de siesos ideales están más cerca o más lejos en lavida democrática. Sólo se puede analizar la de-mocracia como un proceso histórico situado,con sus avances y retrocesos.


El largo y sinuoso camino de los Derechos Humanos

Desde la perspectiva enunciada, la democraciaorganiza la capacidad de convivir que manifiestala ciudadanía. En esto radica justamente sufuerza. Una democracia pluralista tiene que darcabida al disenso y a los diversos intereses en lu-cha, en la medida en que esa forma democrá-tica está emplazada en un vasto campo detensiones entre consenso y conflicto. La cues-tión central es -como se dijo- que la democraciainstituye y amplía el espacio público y, a la vez,ofrece canales de expresión al conflicto. La ta-rea fundamental de una política democrática esla institucionalización del conflicto, para evitar quelos grupos se enfrenten sin arbitrajes ni reglas.

En un sentido amplio, la democracia se definepor el papel central que ocupa en ella el dere-cho y, como régimen político, se define por suconexión con el Estado. Por eso se habla del Es-tado democrático de derecho. En su largo re-corrido los “derechos del hombre” o los“derechos humanos” fueron identificadoscomo derechos fundamentales paras todas laspersonas. Por esta jerarquía, los derechos hu-manos se dirigen a todas las personas en su ca-lidad de seres humanos, y no sólo comociudadanos de un Estado.

Los derechos humanos no se fundamentan úni-camente en principios morales, sino que tienenuna naturaleza jurídica, con validez universal, yforman parte del ordenamiento jurídico de losEstados. Por tanto, cuando hablamos de dere-chos humanos hablamos también de las obliga-ciones de los Estados detalladas en losdocumentos internacionales y en las constitu-ciones nacionales, y subnacionales.

En su evolución, los derechos del hombre de laDeclaración de 1789 -centrados en la idea delibertad y la igualdad- avanzan con una innova-

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ción significativa a través de la DeclaraciónUniversal de los Derechos Humanos de 1948,al incluir en el artículo 1, junto a los principiosde libertad e igualdad, el de “dignidad”: “To-dos los seres humanos nacen libres e iguales endignidad y derechos…” Como alguien ha di-cho: se ha producido la “revolución de la dig-nidad”. Es un principio que completa lacondición real de la persona en el marco de losdeberes constitucionales.

Así, el concepto contemporáneo de dignidadhumana le imprime una nueva dimensión a lasociedad democrática por su sentido universa-lista e igualitario, pues se apoya en la idea de quetodos los seres humanos son igualmente dignosde respeto. Cuando la pobreza, la indigencia, ladiscriminación, empiezan a lesionar la dignidadhumana, las desigualdades se tornan moral y ju-rídicamente inaceptables. Las desigualdadeseconómicas, sociales y culturales humillan yofenden la igual dignidad humana. La dignidad,como una política de reconocimiento igualita-rio, no puede realizarse fuera de la persona, enasociación con la libertad y la igualdad.

En este largo recorrido de posguerra, que co-menzó con la Declaración Universal de 1948hasta nuestros días, se ha reconocido el derecho ala alimentación de las personas (artículo 25), quenos interesa específicamente en este texto. Conposterioridad, la Asamblea General de Nacio-nes Unidas aprobó, en 1966, el Pacto Interna-cional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales (PIDESC) (en el que se reconoce elderecho a la alimentación adecuada de las per-sonas) y el Pacto Internacional de Derechos ci-viles (PIDC) y su protocolo. Lo destacable deesos dos Pactos es que sitúan en un mismo ni-vel de jerarquía los derechos civiles – como elderecho a la vida, a la libertad, a la libre expre-sión etc.- y los derechos sociales como el dere-cho a una alimentación adecuada, en cuantotodos son derechos humanos.


De manera especial, la Asamblea General deNaciones aprobó la Convención sobre Los Derechosdel Niño el 20 de noviembre de 1989, de carác-ter obligatorio para todos los Estados Parte (pa-íses firmantes), luego de un extendidorecorrido, tras diez años de negociaciones, por-que la primera Declaración es de 1959. Por eso,el 20 de noviembre se celebra el Día Interna-cional del Niño.

Entre todos los derechos que protegen al Niño,en el artículo 23 inciso “c” se establece expre-samente: “Combatir las enfermedades y la malanutrición en el marco de atención primaria dela salud mediante, entre otras cosas, la aplica-ción de la tecnología disponible y el suministrode alimentos nutritivos adecuados y agua potablesalubre, teniendo en cuenta los peligros y ries-gos de contaminación del medio ambiente”.Como complemento el inciso “e” prescribe:“Asegurar que todos los sectores de la socie-dad, y en particular los padres y los niños, co-nozcan los principios básicos de la salud y lanutrición de los niños, las ventajas de la lactan-cia materna, la higiene y el saneamiento am-biental…”. La Argentina, por su parte, aprobóesa Convención mediante la ley 23.849 de 1990y a partir de la reforma de 1994 adquiere jerar-quía Constitucional.

Esta Convención recoge los derechos de los ni-ños, niñas y adolescentes (hasta los 12 años)que lo protegen en base a un conjunto de prin-cipios, entre los cuales, destacamos cuatro: lano discriminación; el interés superior del niño,el derecho a la vida, a la supervivencia y el de-sarrollo; la participación infantil. Cabe remar-car, que dentro de la población vulnerable, losniños son los más expuestos por la desnutri-ción y/o malnutrición, y que ésta es la principalcausa de sus muertes.

Por otra parte, en octubre de 1945, la ONUcreó la FAO (Organización de Naciones Uni-

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das para la Alimentación y la Agricultura) con elobjetivo de colaborar con los Estados Parte ynaciones que padecen problemas de hambre ymalnutrición. Su propósito es también promo-ver la agricultura sostenible. Estas accionesapuntan a garantizar la seguridad alimentaria ylas dietas nutritivas. La seguridad alimentaria, entanto derecho humano, requiere un enfoque in-tegrado para abordar las múltiples formas demalnutrición. El derecho humano a la alimen-tación es recogido por la FAO en una doble di-mensión: como un derecho a estar protegidocontra el hambre y como un derecho a una ali-mentación adecuada.

Asimismo, la Organización de Naciones Unidascreó en 1946 el Fondo Internacional para la In-fancia (UNICEF) para resolver las necesidadesurgentes de los niños de Europa y China des-pués de la Segunda Guerra Mundial. En 1950,ese mandato fue ampliado para cubrir las nece-sidades de largo plazo de los niños y madres delos países en desarrollo de todo el mundo. LosODS de la Agenda 2030 jerarquizan el com-promiso y consenso internacional respecto aque para garantizar el desarrollo mundial todoslos países deben estar comprendidos.

Si nos remitimos a América latina, El Proto-colo de San Salvador de 1999 (Adicional a laConvención Americana sobre Derechos Eco-nómicos, Sociales y Culturales, DESC) esta-blece en su artículo 12 el Derecho a laAlimentación: “Toda persona tiene derecho auna nutrición adecuada que le asegura la posi-bilidad de gozar del más alto nivel de desarro-llo físico, emocional e intelectual”. En esa línea,el Comité de Derechos Económicos, Socialesy Culturales de ese Protocolo, como órgano en-cargado de monitorear su cumplimiento, defineese derecho de la manera que sigue: “El dere-cho a la alimentación adecuada se ejercecuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sóloo en común con otros, tiene acceso físico y


económico, en todo momento, a la alimenta-ción adecuada o a medios para obtenerla.”

Sin el ánimo de seguir abundando con los ins-trumentos internacionales sobre el derecho auna alimentación adecuada que serán retoma-dos de una manera más operativa y concretamás adelante, resulta necesario, sin embargo, se-ñalar otros aspectos relevantes acerca de estetema. La Observación Nº 12 del Comité DESCresalta la relación entre alimento y nutrición, elsaneamiento y el agua potable como elementosque deben formar parte del derecho a la ali-mentación. A su vez, la FAO en su Plan de Ac-ción de la Cumbre Mundial sobre laAlimentación de 1996 definió el concepto deseguridad alimentaria: “Existe seguridad ali-mentaria cuando todas las personas tienen entodo momento acceso físico y económico a su-ficientes alimentos inocuos y nutritivos para sa-tisfacer sus necesidades alimenticias y suspreferencias en cuanto a los alimentos a fin dellevar una vida activa y sana”. Además, cobrauna real significación política los aportes reali-zados por informe de los Relatores especialesde los organismos internacionales y las directri-ces voluntarias aprobadas por la FAO en 2004,como se verá más adelante.

Finalmente, la Asamblea general de la ONU através de la Agenda 2030 para el Desarrollo elSostenible, aprobada en septiembre de 2015, co-loca el centro de su atención en la dignidad y laigualdad de las personas, en combatir las des-igualdades, poner fin a la pobreza y el hambreen todo el mundo. Los 193 Estados miembrosde la ONU aprobaron los 17 Objetivos para elDesarrollo Sostenible (ODS), con 169 Metas,con el compromiso de cumplirlas hasta el año2030. El Segundo Objetivo, como señalamos,busca “Poner fin al hambre, lograr la seguridadalimentaria y la mejora de la nutrición y promo-ver la agricultura sostenible”.

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Democracia de derechos, política y Estado Social

Se dijo que la democracia organiza la capacidadde convivir que manifiesta la ciudadanía. Perola noción de sociedad no implica un conceptohomogéneo; al contrario, lo que la caracterizaes la diversidad de intereses y opiniones. Poreso, el objetivo de una política democrática quebusca el consenso, pero que no niega el con-flicto, es evitar que los grupos se enfrenten sinarbitraje ni reglas. En este sentido, las reglas delderecho son imprescindibles. La política des-aparecería si el consenso borrara completa-mente los antagonismos que provoca elconflicto social. Aún así, el consenso no es elresultado de una decisión arbitraria de una so-ciedad, ni el resultado directo del orden jurídico,sino que es el fundamento mismo de una co-munidad política.

Hay que tener en cuenta que la política conjugalos momentos de la decisión y de la delibera-ción, pero también es la experiencia la que nosune y nos separa. El problema se presenta conaquellas concepciones que llevan al extremo elmomento de la decisión, en detrimento de la ne-gociación y el consenso. La política concentradaen la decisión, separada de las instituciones de-liberativas, es el contramodelo de una democra-cia de derechos. La política no es una necesidadde la naturaleza humana, sino que se revelacomo un concepto político polisémico (con in-finitas definiciones y posibilidades), que cambiade contenido según la historia y la época en laque tiene lugar su acción. A título ilustrativo, lapolítica contemporánea ha sido transformadapor los medios de comunicación de masas, lasnuevas tecnologías de la comunicación, las re-des sociales y las encuestas. La política es arras-trada por los cambios fundamentales queatraviesan al mundo y al paisaje común de nues-tras sociedades.


En línea con estos conceptos, que enmarcan laagenda democrática del Ministerio de la Pro-ducción de Santa Fe, se inscribe la redefinicióny actualización del papel del Estado democrá-tico, que debe asegurar los derechos fundamen-tales de la ciudadanía no sólo como miembrosde un Estado subnacional, sino en su calidad deseres humanos, para todas las personas, y nosólo para los ciudadanos. Estos derechos hansido contemplados como derechos humanos enlas constituciones nacionales y en los pactos in-ternacionales. Al respecto, la afirmación de queel Estado no es concebible fuera del derecho esválida en teoría y comprobable empíricamente.La historia ha dado prueba de los regímenes au-toritarios y totalitarios que descreen de los de-rechos para personalizar el poder.

Se ha mostrado, entonces, la conexión entre de-recho, política y consenso. Quizá el dato distin-tivo del Estado sea el consensus iuris (elasentimiento a la ley), en definitiva, el reconoci-miento del derecho que garantiza las relacioneshumanas. En palabras de Hannah Arendt nohay comunidad previa (comunidad natural) a lacomunidad política, y sólo puede constituirseun “pueblo”, una república, cuando un con-junto de hombres dispone de un orden común,de un consensus iuris (Arendt, 1982: T. 3, 597-598), escribe la autora apoyándose en Cicerón.

En resumen, lo que constituye y mantiene a unpueblo, a la res publica, es un mínimo de comu-nidad jurídica. El derecho se apoya en un con-senso, el consensus iuris, por el que los hombresson reconocidos como “personas”, es decir, su-jetos de derechos y deberes, como personas quetienen “derecho a tener derechos”. Por eso, se-gún Arendt la historia del Paria (de alguien quevivió en un campo de concentración, aislado ab-solutamente de todo) en los regímenes totalita-rios proporciona una clave para comprender elverdadero significado de los derechos humanos:matar en el ser humano “a la persona jurídica”,

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es anular al individuo como sujeto de derecho.Es separar a las personas de sus derechos; es ne-gar, en fin, a las personas el “derecho a tener de-rechos”. Todos los seres humanos son sujetosde derechos con igual dignidad, por su mismacondición humana.

La consagración de igualdad de derechos nosuprime las desigualdades provenientes de laexistencia material de las personas; desigualda-des que se imponen desde afuera y nada tienenque ver con las desigualdades personales. Desi-gualdad y pobreza no son nociones idénticas,pero sí están íntimamente relacionadas. Así, lasdesigualdades múltiples y persistentes, no se re-ducen a la pobreza ya la indigencia.

Es aquí donde aparece el rol social del Estadodemocrático. Su función principal es transfor-mar los derechos en realidades. Son los Esta-dos los que toman las decisiones, definen laspolíticas públicas, tienen también la función decontrolar y regular los procesos generadores dedesigualdades complejas. En este sentido, se re-quiere de un Estado con capacidad de planifi-cación estratégica y con solvencia para diseñare implementar políticas públicas sustentables,desde el enfoque de los derechos humanos.Este es el desafío del Estado y la democracia delsiglo XXI.

Decíamos que son los Estados los que tomanlas decisiones políticas en un orden democrá-tico representativo. En el plano de la gestión pú-blica, la política tiene lugar en un amplio espaciode derechos, que constituye el análisis y el di-seño de las políticas públicas. Las decisiones po-líticas deben enmarcarse en la política públicade los derechos, de todos los derechos, en unmundo globalizado que se enfrenta al dramáticocrecimiento de las desigualdades. Los derechosse vuelven débiles cuando la política democrá-tica los abandona. De este modo, se conectan de-mocracia, derechos humanos y políticas públicas.


En las sociedades intervienen cuatro esferas deprovisión de bienestar: el Estado, el mercado, lafamilia y los movimientos sociales, formales oinformales (comedores comunitarios, clubes debarrios, etc). De estos cuatro proveedores debienestar interesa remarcar en este texto, a pro-pósito del proyecto del Ministerio de la Pro-ducción, a la familia por su función esencial, lade socialización primaria de niños y niñas, quese cumple, muchas veces, de distintas formas.En este esquema de proveedores de bienestares la mujer (madre, hermana, tía, abuela) la quetiende a asumir la mayor responsabilidad. Sinembargo, la figura del padre se halla ahora pre-sente, así también como la de los cuidadores ycuidadoras de los niños y niñas. Hoy, muchomás que antes, la familia contemporánea hapuesto en práctica modelos de comunicación, yestilos de crianzas que apunta a formas socialesde interacción democrática y cooperativa.

En esta relación entre familia y política públicasocial el bien fundamental a proteger es la ni-ñez. El futuro de cualquier sociedad depende dela alimentación adecuada de la niñez, pero nosólo referida a la compleja liberación del hambresino también a la consideración de la igual dig-nidad de las personas. La conexión es entrebienes específicos y los derechos humanos. Endefinitiva, se trata de evitar quelas situaciones deextrema vulnerabilidad cristalicen las desigualdades.

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Fundamentación

¿Qué motivos impulsan a los Estados a garantizar el derecho humano a la alimentación y de qué manera deben hacerlo?

En 2017 el número de personas subalimentadasen el mundo aumentó a 821 millones, alrededorde una de cada nueve personas, en relación a2016 que fue de 804 millones. De esa cifra, casi151 millones de niños y niñas menores de 5años (más del 22%) estuvieron afectados por re-traso en el crecimiento. El adelgazamiento pa-tológico y bajo peso en relación a latalla(emaciación) afecta a más de 51 millones deniños y niñas menores de 5 años así como tam-bién son quienes poseen un mayor riesgo demortalidad y morbilidad. 38 millones de niños yniñas en el mundo sufren sobrepeso y una decada 3 mujeres en edad reproductiva padece deanemia. Las múltiples formas de la malnutri-ción, como el escaso acceso a alimentos y a ali-mentos saludables, contribuyen a ladesnutrición así como también al sobrepeso y ala obesidad, especialmenteen niñas de edad es-colar y en las mujeres (FAO, 2018)

El aumento de la desigualdad en el acceso a losalimentos entre las poblaciones de los países,que reflejan las cifras, ha contribuido a lo queahora se proyecta que será un nuevo aumentodel porcentaje de personas del mundo que tu-vieron un consumo insuficiente de energía ali-mentaria en 2017. Las estimaciones másrecientes de la FAO muestran que la proporciónde personas subalimentadas de la poblaciónmundial —la prevalencia de la subalimentación— aumentó. Esta situación está empeorandoparticularmente en América del Sur en los últi-mos tres años: la prevalencia de la subalimenta-ción en número de personas (anual en millones)ha sido de 19,3 en 2014; 20,7 en 2016 y 21,4 en2017 (FAO, 2018: xii, xiv, 4 y 6).


El alto costo de los alimentos nutritivos, el es-trés que significa vivir con inseguridad alimen-taria y las adaptaciones fisiológicas a larestricción de alimentos ayudan a explicar lascausas por las cuales las familias que enfrentaninseguridad alimentaria tienen un riesgo másalto de sobrepeso y obesidad. Por otra parte, laprivación de alimentos en las madres, en los lac-tantes y en los niños y niñas pequeños, asícomo también las dietas con un alto contenidoen grasas producen como resultado un efectometabólico en el feto y en la primera infancia einfancia, que incrementa el riesgo de obesidady enfermedades no transmisibles en distintasfases del ciclo de vida (FAO, 2018: xiv).

Los gobiernos nacionales y sub-nacionales seenfrentan a desafíos con miras a tratar de esta-blecer medidas para prevenir riesgos y afrontarlos efectos de estos factores de tensión dadoque no es justo ni legítimo que las familias losafronten de manera principal. El éxito de laspolíticas y/o programas públicos que se adop-ten para enfrentar estos desafíos dependerá defactores transversales además de los instru-mentos específicos que se apliquen, asociadosa los contextos territoriales particulares.

La plataforma normativa de los instrumentosinternacionales de Derechos Humanos que rigeen América Latina y regula el derecho a la ali-mentación, como el Protocolo de San Salvadorde 1999(Protocolo Adicional a la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos en ma-teria de Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales), el Pacto Internacional de Derechoseconómicos, sociales y culturales, los Objetivosde Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 deNaciones Unidas de consenso mundial alcan-zado en 2015, las disposiciones de la FAO, en-tre otros, constituyen hojas de ruta para laacción política y obligaciones jurídicas.

El artículo 12 del Protocolo de San Salvador, re-

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lativo al derecho a la alimentación, establece ex-presamente que: Toda persona tiene derecho auna nutrición adecuada que le asegure la posibili-dad de gozar del más alto nivel de desarrollo fí-sico, emocional e intelectual. Con el objeto dehacer efectivo este derecho y a erradicar la des-nutrición, los Estados parte se comprometen aperfeccionar los métodos de producción, apro-visionamiento y distribución de alimentos, paralo cual se comprometen a promover una mayorcooperación internacional en apoyo de las polí-ticas nacionales sobre la materia.

Por otra parte, el principal propósito del se-gundo Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS2) de la Agenda 2030: es asegurar el acceso detodas las personas a una alimentación sana, nu-tritiva y suficiente (meta 2.1) y eliminar todas lasformas de malnutrición (meta 2.2). Es sabidotambién que la consecución del ODS 2 dependeen gran medida del logro –al que a su vez con-tribuye– de los demás objetivos que componenla Agenda 2030: poner fin a la pobreza; mejorarla salud, la educación, la igualdad de género y elacceso a agua limpia y al saneamiento; trabajodecente; reducción de las desigualdades, y paz yjusticia, por mencionar tan solo algunos. Estavisión transformadora inherente a la Agenda2030 entraña el imperativo de adoptar nuevasformas de pensar, actuar y medir.

Los derechos humanos – civiles, políticos, eco-nómicos, sociales y culturales- son considera-dos garantías jurídicas universales queprotegen a los individuos y a los grupos con-tra acciones y omisiones que interfieren conlas libertades y los derechos fundamentales yla dignidad humana (Oficina del Alto Comi-sionado de Naciones Unidas para los derechoshumanos, 2012: 12). Resultan de un consensopolítico de la mayoría de los Estados logrado através de la suscripción, como Estados Parte,a tratados, pactos y convenciones internacio-nales, de larga data.


No obstante, la incorporación del Enfoque dederechos humanos en las políticas públicas enla Argentina es relativamente reciente. En1994 los instrumentos internacionales de de-rechos humanos adquieren jerarquía constitu-cional y a partir de 2000 se utiliza comoenfoque predominante de las políticas socialesen el país y en la región. Su adaptación gra-dual a la institucionalidad pública actual plan-tea nuevos desafíos.

Los desencuentros entre política pública y de-rechos, transcurridos 35 años de democracia,ponen de manifiesto una desconexión entre go-biernos y ciudadanía, entre “las dificultades paraver-hacer” y “las demandas ciudadanas sin aten-der”. Dos procesos principales que expone larealidad del Siglo XXI explican el marco de ladesconexión y fundamentan la adopción delEnfoque de derechos humanos, como tercerageneración de políticas sociales.

El primer proceso refiere a las brechas sociales,las que se hacen visibles con las desigualdades yla exclusión, y han impedido el ejercicio plenode los derechos humanos por el conjunto de lapoblación, y en particular, de los sectores vul-nerables. Las políticas públicas sociales no hanincorporado la lógica de los derechos, y las des-igualdades de poder crean jerarquías e impidenel desarrollo humano en la región.

El segundo, a la baja institucionalidad públicaque se evidencia en nuestro país, así como tam-bién en buena parte de los países latinoameri-canos, y que se manifiesta a través de: lacorrupción, la falta de transparencia en la ges-tión pública, el clientelismo político, la utiliza-ción de fondos públicos para fines privados, laviolación de los derechos humanos y del Es-tado de derecho, la ausencia de mecanismos departicipación y de rendición de cuentas; la he-gemonía de políticas públicas como políticas degobierno y no como políticas de Estado, etc.

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La aplicación de este enfoque de derechos enlas políticas sociales, introduce una perspectivatransformadora que busca desplazar las ideas yenfoques tradicionales de necesidades y benefi-ciarios, propias del campo de la voluntad dis-crecional del Estado en materia social(asistencialismo), por una matriz que garantizaderechos y sujetos titulares de derechos con po-der para exigir su cumplimiento (protección so-cial de los derechos humanos). Ese poder deexigencia al Estado emana del campo de lasobligaciones (jurídicas y políticas) asumidascomo garantías públicas al suscribir al sistemainternacional de derechos humanos (EstadoParte) y darle sostenibilidad.

Apunta a construir una unidad identitaria entresujetos sociales y sujetos de derechos. Los suje-tos titulares de derechos (sujetos activos/porta-dores de derechos humanos) y los derechos(facultades legítimas exigibles) son, en esta nuevamatriz, el centro de las políticas y del desarrollo;y ya no lo son los tradicionales beneficiarios (su-jetos pasivos) y las necesidades (objetos políti-cos discrecionales), propias de visionesanteriores. Se busca un equilibrio de poder, en-tre el Estado, que tiene poder decisorio enmar-cado en obligaciones y responsabilidades enmateria de políticas sociales y de generar garan-tías públicas de ejercicio; y los portadores de de-rechos, que ejercitan los derechos y tienen elpoder de exigir y controlar el quehacer del Es-tado (rendición de cuentas). La base del enfoquese orienta a crear un sujeto activo e integrado yuna cultura social e institucional con capacida-des receptivas y sensibles a este cambio.

Pensar en políticas con enfoque de derechos su-pone instalar una visión integral de los proble-mas sociales, y no sectorial, a fin de trascenderlas perspectivas actuales que al dividir su trata-miento por áreas sociales pierden de vista la in-terdependencia e indivisibilidad de factores quecoadyuvan a su solución. Los derechos huma-


nos son indivisibles, interdependientes, com-plementarios y no jerarquizables. Todos en con-junto son inherentes a la dignidad humana.

Los hacedores de políticas, funcionarias y fun-cionarios del Estado, pueden actuar de media-dores para el logro de la democracia sustantiva,la democracia de derechos. Acercan el sistemapolítico democrático –democracia electoral- a larealidad de vida de las personas. Así, la demo-cracia puede adquirir cuerpo y ser entendidacomo una forma de vida justa.

Por otra parte, la aplicación de criterios homo-géneos de atención frente a realidades hetero-géneas de la población impide contemplarespecificidades de los grupos más vulnerablesque se ocultan tras indicadores agregados na-cionales. La noción de integralidad en derechoshumanos, que expresa uno de sus principios, re-fiere a la necesidad de garantizar la interdepen-dencia de los derechos, en la medida que eldisfrute de unos puede ser dependiente o biencontribuir al disfrute de otros. En materia deDESC esta premisa resulta central al igual queen relación con los derechos civiles y políticos.Es decir, la visión integral es inherente a los de-rechos sociales y exige un abordaje previo en laconcepción de la política pública.

En este sentido, la literatura afirma que la go-bernanza sistémica es el estilo de gobierno másapropiado para garantizar la integralidad. Es en-tendida, como el alineamiento en torno a unavisión común de los diversos actores guberna-mentales actuando como un sistema para laefectiva protección de los derechos. Supone,por una parte, lograr que los diversos actores sealineen en torno al cumplimiento de las obliga-ciones emanadas de la realización de cada dere-cho. Esto sólo es posible mediante mandatolegal, bajo la figura de “órdenes imperativas”.Por otra parte, requiere que los actores actúende manera integrada en todos aquellos asuntos

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de los cuales depende la realización del derecho,para lo cual se exigen espacios de planificación,presupuesto y evaluación conjunta; así comotambién instancias que posibiliten la articulaciónde los actores. Todo ello es posible, en el marcode la vigencia de valores que promuevan la co-laboración mutua de las interdependencias, lanoción compartida de lo público y el respeto ala diversidad.

Para el enfoque de derechos, las políticas so-ciales (en todas sus fases) que tengan comopropósito alcanzar el bienestar social debenorientarse en el ámbito jurídico, al reconoci-miento explícito del marco normativo de losderechos humanos; y, en el ámbito operativo, acriterios de universalidad, igualdad y no discri-minación, integralidad y progresividad, partici-pación y potenciación y exigibilidad, acceso ala justicia y al debido proceso. Se propone quedichas políticas, puedan alcanzar de maneragradual el máximo nivel de bienestar de la po-blación y el máximo de justicia para desterrarlas desigualdades de manera progresiva. Cadapaís, cada sociedad, en cada momento histó-rico, podrá evaluar la realidad (evidencias em-píricas) de lo que alcanzó o no alcanzó en elmarco de un proceso situado. Esto no implicauna medición en términos de bueno-malo, sinode evolución de los cambios en las políticas so-ciales (estado de avance) hacia esta nueva ma-triz (más-menos; logrado-no logrado;mucho-poco, etc.) Por otra parte, permite iden-tificar el grado de afectación de los derechosinvolucrados en las políticas.

Los principios de derechos humanos son enun-ciados valorativos, de base filosófica, que se tra-ducen en criterios que guían la producción eimplementación de las políticas sociales al otor-garles sentido, significado y alcances determi-nados. Construimos con ellos categorías deprincipios que tienen una base asociativa, en tér-minos de contenido, y nos permiten observar-


los conjuntamente, para establecer su funciona-miento y la especificidad de sus alcances.

Universalidad, igualdad y no discriminación. La uni-versalidad significa que el derecho, cualquierasea, se define para toda la población. Se basa enel reconocimiento de que la desigualdad no sefunda exclusivamente en la arbitrariedad o elprejuicio que dan lugar a la discriminación, noson términos que expresen lo mismo. La desi-gualdad, tiene connotaciones más amplias, esaquélla a la que se ven sometidos los gruposdesaventajados o socialmente excluidos que noson tratados como “seres iguales” para adoptarlibremente su plan de vida, acceder a los recur-sos que necesitan y aprovechar las oportunida-des que se les presentan. El derecho a recibir un“mismo trato” (no discriminación) es un as-pecto que deriva de la desigualdad, pero no ne-cesariamente es su causa.

Supone el acceso de todas las personas a losderechos humanos, independientemente de sucondición u origen, preservando y respetandola diversidad humana, la no discriminación. Ladiversidad implica considerar la equidad: “tratoigual para los iguales (...) trato desigual para losdesiguales”. El trato diferenciado (discrimina-ción positiva o selectiva) lleva implícita la va-loración de las circunstancias diversas queafectan a un grupo en desventaja que requierede esa diferenciación (política y normativa)para poder acceder a un derecho, a un bien oa un servicio, dado que el trato igual puede co-artar o empeorar ese acceso. La universalidadrequiere considerar, de manera conjunta, cri-terios de equidad que puedan encarar la hete-rogeneidad de desigualdades.

Integralidad y progresividad. La integralidad suponeentender y tratar los problemas sociales con unsentido abarcativo, involucrando todas las esfe-ras constitutivas de dichos problemas y no con-siderándolas de manera sectorial o autónoma.

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Está asociada a las nociones de indivisibilidad,interdependencia y complementariedad de losderechos económicos, sociales y culturales conlos otros derechos, civiles y políticos. Así comolos derechos sociales tienen estos atributos, losproblemas que derivan de ellos y los involucranmantienen estas propiedades y requieren estaconsideración en este enfoque tanto para su tra-tamiento como para su resolución.

La progresividad, por su parte, significa que losavances en contenido y garantías de protecciónde los derechos humanos deben ser graduales, ya través del tiempo, en el marco de un procesocreciente. Esta idea de progresividad implicaque las políticas sociales no pueden limitar elcontenido de esos derechos a un mínimo, sinoque deben progresar con el correr del tiempo yson sometidos a un control de afectación/noafectación de los derechos involucrados. Poresta razón, las políticas sociales no pueden serregresivas, es decir volver atrás en decisiones ointervenciones públicas que pusieron en fun-cionamiento derechos sociales con determina-dos contenidos y alcances.

La progresividad tiene como punto de partidala integralidad y a su vez, la integralidad tienecomo condición la progresividad. Ambos prin-cipios funcionan con un sistema de contrape-sos que logra un equilibro con la inter-conexión. La orientación abarcativa e interde-pendiente de los problemas sociales, no secto-rial, tanto en su consideración como en sutratamiento político, debe ser progresivo en eltiempo, no puede estancarse ni retroceder,tanto en alcance poblacional como en conte-nidos de las protecciones. Por otra parte, losderechos deben ir creciendo, progresando, engarantías y contenidos, tampoco pueden re-troceder en su alcance integral.

Participación y potenciación. Significa garantizarprácticas sociales de interacción expresa y de in-


cidencia mutua entre Estado y Sociedad. Su ho-rizonte es la participación social activa, enten-dida como la capacidad de incidir políticamenteen las decisiones colectivas fundamentales queafectan nuestra vida en sociedad. Para ello, tantola potenciación de las capacidades de autodeter-minación y de autonomía individual en la tomade decisiones como así también el acceso a la in-formación pública, constituyen recursos necesa-rios consustanciados con la efectiva realizaciónde dicha participación social. La deliberación,por sí sola, no es una forma de participación su-ficiente para este Enfoque sino que requieretrascenderla para penetrar el Estado, exigir elcumplimiento de los derechos humanos e inci-dir en la toma de decisiones. La participacióndecisoria otorga legitimidad a las políticas pú-blicas en cuanto reflejan acuerdos (consensos)que resumen el interés común de los actores in-volucrados. El principio de participación en losámbitos decisorios promueve una instituciona-lidad de políticas sociales con capacidad de am-pliación del espacio público.

Exigibilidad, Acceso a la justicia y debido proceso.Implica que los sujetos portadores de derechostienen que tener garantías públicas (estructu-ras, mecanismos políticos, judiciales y admi-nistrativos, acceso y disponibilidad deinformación) para poder ejercer la facultad deexigir al Estado el cumplimiento de las obliga-ciones que hacen efectivos los derechos hu-manos, así como también los que lescorresponden a la sociedad. Esto supone laexistencia de una institucionalidad social quegarantice estos cambios. El acceso a la justiciaconstituye un recurso fundamental para viabi-lizar los mecanismos y procedimientos de exi-gencia de los derechos, como garantía efectivapara su cumplimiento. También existen otrosmecanismos y procedimientos administrativosy extrajudiciales (queja, reclamo, recursos) quegarantizan este derecho como así también elderecho al debido proceso.

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La institucionalidad de derechos humanosdebe garantizar accountability, esto es responsa-bilización de funcionarios/as por sus actos degobierno (políticas sociales en todo su ciclo):por acciones u omisiones (reparación y san-ción); procedimientos y reglas que restrinjan ladiscrecionalidad política en todos los actores(Estado, prestadores de servicios, etc.); autori-dades independientes (judiciales, cuasi judicia-les, no judiciales); rendición de cuentas;monitoreo del estado de avance de los dere-chos humanos, etc.

Los Estados tienen la obligación de protegery promover los derechos humanos. Las obli-gaciones de derechos humanos que derivan delos tratados internacionales crean para los Es-tados que los han ratificado obligaciones de ca-rácter vinculante que les impone hacerlosefectivos. Nuestra Constitución Nacional, re-conoce el derecho humano a la alimentaciónadecuada y las obligaciones que derivan de élpara el Estado. La Constitución de la provinciade Santa Fe, aún no reformada desde su san-ción en 1962, no refiere expresamente a los de-rechos humanos.

Se establecen tres categorías de obligacionesque deben cumplir los Estados Parte: respetar,proteger y cumplir los derechos. Los Estadostienen que respetar el acceso de las personas alos alimentos y a los medios para obtenerlos.No pueden suspender, por ejemplo, la legisla-ción o las políticas que den a las personas ac-ceso a los alimentos a menos que se justifiquede manera suficiente. Deben examinar ademássus políticas y programas relacionados con losalimentos para garantizar que respeten efecti-vamente la igualdad del derecho de todas laspersonas a la alimentación.

Los Estados, por otra parte, deben proteger a laspersonas del ejercicio del derecho a la alimenta-ción contra violaciones por terceras partes


(otros individuos, grupos, empresas privadas uotras entidades). Deben impedir que terceraspartes destruyan las fuentes de alimentación,por ejemplo, mediante contaminación de la tie-rra, el agua o el aire con productos nocivos parala salud; también deben evitar la destrucción delas tierras ancestrales de los pueblos indígenascon el objeto, por ejemplo, de construir cami-nos, represas, carreteras. Esta obligación incluyeademás garantizar que los alimentos que lleguenal mercado sean seguros y nutritivos (cumplirnormas de calidad y seguridad alimentaria).También comprende la adopción de las medi-das legislativas y de otro orden necesarias paraproteger a las personas, especialmente a los ni-ños y niñas, de la publicidad y las promocionesde alimentos que no sean sanos con el fin deapoyar los esfuerzos de las familias y de los pro-fesionales de la salud por estimular pautas sanasde alimentación y de ejercicio físico.

La obligación de cumplir, incorpora tanto la ac-tividad de facilitar como la de suministrar. Fa-cilitar, implica que los Estados deben serproactivos con las políticas para reforzar el ac-ceso de las personas a los recursos y a los me-dios de asegurar su calidad de vida y el derechoa usarlos, incluida la salud alimentaria. Porejemplo, entre las políticas posibles por partede los Estados se establecen las de aplicar y me-jorar programas de alimentación y de nutricióno bien asegurar que los proyectos de desarrolloincluyan la nutrición. Es muy importante, yparte de esta obligación, que los Estados in-forman a la población acerca de sus derechoshumanos y refuercen su capacidad de partici-pación en los procesos y en la adopción de de-cisiones al respecto. Cuando las personas ogrupos no pueden, por razones de fuerza ma-yor como por ejemplo pobreza o exclusión,ejercer el derecho a la alimentación por los me-dios a su alcance, los Estados tienen la obliga-ción de cumplir (suministrar) políticasalimentarias (FAO, 2010).

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Algunos tratados permiten que los Estados lo-gren la plena realización del derecho a la ali-mentación gradualmente, como por ejemplo elPacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales en el artículo 2 1). En estecaso, los Estados pueden tardar en cumplirplenamente las obligaciones relativas al dere-cho a la alimentación si no tienen recursos su-ficientes. Esto no significa que no deben hacernada, sino por el contrario, deben formular in-mediatamente un plan de acción para lograr laplena realización del derecho a la alimentacióny demostrar que están haciendo todo lo posi-ble, con todos los medios disponibles, pararespetar, proteger y cumplir mejor el derechoa la alimentación.

Por otra parte, otras obligaciones de los Esta-dos tienen efecto inmediato. Por ejemplo: las re-lativas a la eliminación de la discriminación;adoptar medidas de manera constante para me-jorar el derecho a la alimentación (por ejemplo,evaluar el estado de ejercicio del derecho me-diante datos desagregados; formular estrategiasy planes, incorporar nuevos indicadores y metas;aprobar leyes que promuevan el derecho o re-visar leyes que puedan afectarlo negativamente;promover esfuerzos intersectoriales, etc.); pro-hibición de adoptar medidas regresivas queafecten el ejercicio del derecho o la calidad delbeneficio o el acceso; protección del nivel esen-cial mínimo del derecho a la alimentación (obli-gaciones básicas).

La obligación de un Estado de proteger los de-rechos humanos incluye garantizar que otros ac-tores no estatales no los violen. También existenobligaciones para las organizaciones intergu-bernamentales, como por ejemplo la FAO, elPrograma Mundial de Alimentos, la Oficina delAlto Comisionado de las Naciones Unidas paralos Refugiados y otras organizaciones de Na-ciones Unidas y de la Organización de EstadosAmericanos (OEA).


El accionar del sector privado, que incluye lasempresas transnacionales, tiene un efecto sus-tantivo en el derecho a la alimentación de laspersonas, en comparación con otros derechossociales (por ejemplo, salud o educación) quedependen principalmente del sector público. Lamayor parte de los alimentos son producidos,procesados, distribuidos y comercializados a tra-vés de las fronteras por empresas privadas. Sig-nifica que corresponde a este sector una funciónimportante en la garantía y en el mejoramientode la salud alimentaria. Al mismo tiempo, lasempresas privadas pueden afectar negativa-mente el derecho a la alimentación, por ejem-plo si gozan de una ventaja desproporcionadaen la competencia por la tierra, los recursos oel acceso al mercado. Como resultado de estaestrategia pueden marginar a los productores yvendedores de alimentos en pequeña escala ymenoscabar su seguridad alimentaria.

En el derecho internacional los Estados tienenla obligación de proteger a las personas que vi-ven bajo su jurisdicción contra los abusos de de-rechos humanos de los actores no estatales,incluidas las empresas. Asimismo, se reconocecada vez más, aunque de manera no vinculanteque las empresas tienen por sí mismas respon-sabilidad respecto a los derechos humanos in-cluido el derecho a la alimentación.

¿Por qué una política de alimentación adecuada para la provincia de Santa Fe?

El derecho a la alimentación adecuada ha sidodefinido en diversos instrumentos internacio-nales y regionales de derechos humanos (en1948, Declaración Universal de Derechos Hu-manos, artículo 25; 1966, Pacto de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales, artículo 11;1996, Protocolo de San Salvador, artículo 12);en Informes y Recomendaciones de los relato-

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res especiales sobre el derecho a la alimentacióny en directrices de la FAO.

La literatura (Jusidman-Rapoport, 2014) iden-tifica en el corpusdel sistema de derechos hu-manos tres documentos fundamentales que,además de aportar definiciones, clarifican as-pectos específicos relativos a su contenido ,alas garantías que lo harán posible, a las obliga-ciones que deben cumplir los Estados, a las me-didas que se deben adoptar para queefectivamente se realice. Estos son: la Obser-vación general Nº12 del Comité de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales (DESC), losInformes y Recomendaciones de los relatoresespeciales en la materia y del propio Comité ylas directrices voluntarias aprobadas por laFAO en 2004.

Los Relatores Especiales en la materia lo handefinido como “el derecho a tener acceso, demanera regular, permanente y libre, sea direc-tamente, sea mediante compra en dinero, a unaalimentación cuantitativa y cualitativamenteadecuada y suficiente, que corresponda a lastradiciones culturales de la población a que per-tenece el consumidor y que garantice una vidapsíquica y física, individual y colectiva, libre deangustias, satisfactoria y digna”(ONU, ConsejoEconómico y Social 2001). La seguridad ali-mentaria, por otra parte, funciona como “el co-rolario” del derecho a la alimentación y se diceque existe cuando “… todas las personas tie-nen en todo momento acceso físico y econó-mico a suficientes alimentos inocuos ynutritivos para satisfacer sus necesidades ali-menticias y sus preferencias en cuanto a los ali-mentos a fin de llevar una vida activa y sana”(ONU/FAO, 1996).

Ahora bien ¿cómo se garantiza este derecho? Según elComité DESC, se entiende por necesidades ali-mentarias el régimen de alimentación en con-junto, que aporte una combinación de


productos nutritivos para el crecimiento físico ymental, el desarrollo y el mantenimiento, y la ac-tividad física que sea suficiente para satisfacerlas necesidades fisiológicas humanas en todaslas etapas del ciclo vital, según el sexo, edad,ocupación. Se exige, entonces, cierta calidad enla alimentación, que depende de una multiplici-dad de factores, para que sea apta para cubrirlas necesidades fisiológicas humanas y sin sus-tancias nocivas.

Se deben cumplir ciertas condiciones para queeste derecho efectivamente se garantice. El ali-mento debe estar disponible, ser accesible y ade-cuado. Estas tres condiciones guardan relacióncon los conceptos de nutrición, seguridad ali-mentaria y soberanía alimentaria a los cuales yanos referimos. Por tanto, esa relación hace quelas condiciones mencionadas sean entendidasen derechos humanos con un sentido amplio, yno restrictivo.

La disponibilidad requiere, por un lado, que la ali-mentación se pueda obtener de recursos natu-rales, sea a través de la producción de alimentos,el cultivo de la tierra, la ganadería o mediante lapesca, la caza o la recolección. Por otro lado,significa que los alimentos deben estar disponi-bles para la venta en mercados y en comercios.Esa disponibilidad se debe dar en cantidad y ca-lidad suficientes para satisfacer las necesidadesalimentarias de los individuos, sin sustancias no-civas y aceptables culturalmente. Es decir, el Co-mité DESC considera factores culturales,sociales, económicos, climáticos y ecológicos enel momento de ejercitar el derecho. La conside-ración de estos factores garantiza la aceptabili-dad de la alimentación.

La accesibilidad, refiere a que esté garantizado elacceso económico y físico a la alimentación. Laaccesibilidad económica implica que los ali-mentos deben estar al alcance de las personasdesde el punto de vista de su costo. Las perso-

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nas deben estar en condiciones de adquirir losalimentos para tener una dieta adecuada y sincomprometer para ello la satisfacción de otrasnecesidades básicas, como los medicamentos oel pago del alquiler.

Por ejemplo, se puede garantizar que la ali-mentación esté al alcance de todas las personasgarantizando un salario mínimo o proteccionesde la Seguridad Social suficientes para hacerfrente a los gastos de alimentación. La accesi-bilidad debe ser física e incluye a los individuosfísicamente vulnerables como los niños y niñas,los enfermos, las personas con discapacidad, olos adultos mayores; las personas que viven enzonas alejadas, o las personas que viven con-flictos armados o desastres naturales. Se puedemejorar el acceso físico a la alimentación dequienes viven en zonas remotas a través delmejoramiento de la infraestructura y vías de ac-ceso público.

La sostenibilidad alimentaria exige garantías deacceso a los alimentos por parte de generacio-nes presentes y futuras, por lo que implica dis-ponibilidad y accesibilidad a largo plazo y seencuentra directamente vinculada al conceptode seguridad alimentaria.

Pero también la accesibilidad incluye la idea deutilización de los alimentos. La utilización signi-fica el uso biológico de los alimentos, que re-quiere una dieta adecuada en energía ynutrientes, así como agua potable y servicios desaneamiento adecuados. Es decir, implica el co-nocimiento de los principios básicos de la nu-trición y los cuidados apropiados a los niños,por ejemplo, así como las técnicas salubres dealmacenamiento y elaboración de alimentos. Es-tas razones explican que las medidas paralelasadoptadas en el ámbito de la atención sanitaria,el saneamiento y el agua potable son elementosque deben formar parte del derecho a la ali-mentación adecuada.


Al referirse la Observación General Nº12 a “sinsustancias nocivas”, fija los requisitos de la inocui-dad de los alimentos y una gama de medidas deprotección tanto por medios públicos como pri-vados para evitar la contaminación de los pro-ductos alimenticios debido a la adulteración y/ola mala higiene ambiental o la manipulación in-correcta en distintas etapas de la cadena ali-mentaria; debe también procurarse determinary evitar o destruir las toxinas que producen na-turalmente (ONU, 1999).

Por alimento adecuado se entiende que debe sa-tisfacer las necesidades nutritivas de las perso-nas teniendo en cuenta la cantidad, la calidad ysu carácter apropiado, así como también los as-pectos culturales y atributos fisiológicos (edad,el sexo, las condiciones de vida, salud, ocupa-ción etc.) (FAO, 2010). Por ejemplo, en el casode los niños y niñas si la alimentación no con-tiene los nutrientes necesarios para su desa-rrollo físico, mental y emocional no esadecuada. Los alimentos deben ser segurospara el consumo humano y estar libres de sus-tancias nocivas, como los contaminantes in-dustriales o agrícolas, los plaguicidas, lashormonas, las bacterias producidas por la ma-nipulación, etc. Otro ejemplo, es cuando laayuda alimentaria contiene insumos que estánprohibidos para determinados grupos religio-sos o pertenecientes a una cultura determi-nada. Esa alimentación no sería adecuadaporque no es aceptable culturalmente.

El derecho a la alimentación implica el derechoa alimentarse en condiciones dignas. Se esperaque las personas puedan satisfacer sus necesi-dades con su propio esfuerzo y sus propios re-cursos. No significa el derecho a ser alimentadogratuitamente, salvo que los habitantes no pue-dan hacerlo por sus propios medios, por razo-nes de pobreza, exclusión, desastre natural oconflicto armado.

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Es un derecho humano reconocido en el dere-cho internacional que permite que las personastengan acceso a una alimentación adecuada y alos recursos necesarios (tierra, semillas, agua po-table, etc.) para tener en forma sostenible segu-ridad alimentaria.

Hemos referido al principio de progresividad ycuáles son sus implicancias para las políticas pú-blicas. Cabe remarcar que, desde el Enfoque dederechos, el Estado tiene la obligación de cum-plir directamente con el acceso a la alimentaciónadecuada sólo para las personas o familias quesean incapaces por razones que escapen a sucontrol (por ejemplo, por pobreza extrema) decumplir con el derecho a alimentarse adecuada-mente (Jusidman-Rapoport, 2014: 589). Parale-lamente a estas acciones el Estado deberáadoptar medidas para lograr, de manera pro-gresiva, el pleno ejercicio del derecho a la ali-mentación adecuada para todas las personasbajo su jurisdicción.

La población en situación de pobreza, en su ma-yoría, no cuenta ni con los recursos naturales nicon los medios para producir de manera directasus alimentos, así como tampoco obtiene in-gresos suficientes para adquirirlos en el mercado(por ausencia de oportunidades de empleo y/oingresos). Puede acceder a ellos por la vía de po-líticas públicas que provean alimentos, cuponeso bien por transferencias de ingresos.

La mayor presencia de empresas privadas entoda la cadena de producción y de gestión ali-mentaria demanda muy especialmente el desa-rrollo de capacidades gubernamentales, suficien-tes y de relevancia, para regular el mercado y lacalidad de los alimentos. Sólo la intervención delEstado puede asegurar una oferta de alimentosnutritivos suficiente, accesible física y económi-camente, de calidad y adecuada a los patronesculturales de la población a la que va dirigida.


Los malos hábitos en la alimentación son cre-cientes y generan altos costos para el presu-puesto público, como por ejemplo: los costosderivados de enfermedades producidas por lacontaminación de alimentos o bien por la mal-nutrición de gran cantidad de personas. Ambosejemplos ilustran sobre una de las causas másfrecuentes en la materia: una cadena alimentariasin regulación suficiente del Estado y en manosde Empresas privadas.

Uno de los mayores desafíos para hacer efec-tivo el derecho a la alimentación a través de unapolítica pública es determinar el nivel mínimoesencial de protección a partir del cual avanzarprogresivamente. Una manera posible y viable,y en ella enfatizamos y apostamos con esta pro-puesta, es seleccionar grupos etarios prioritarioscomo la niñez en situaciones de vulnerabilidad.

La infancia ocupa hoy el centro de la cuestiónsocial en América Latina por tres razones prin-cipales. En primer lugar, se comprobó estadís-ticamente el proceso de infantilización de lapobreza en la región, reflejada principalmenteen la sobrerrepresentación del sector infantildentro de la población general que se encuentraen situaciones de pobreza, pobreza extrema yvulnerabilidad social. En segundo lugar, losavances en neurociencia muestran el profundoimpacto que las condiciones de partida tienensobre las posibilidades de desarrollo futuro delas capacidades de las personas. Se constató queel combate de las desigualdades debe iniciarseen etapas tempranas del ciclo de vida dado queuna vez que las desiguales oportunidades cris-talizan en desiguales capacidades se torna difícilrevertir estos procesos. Por otra parte, en tér-minos de eficiencia económica la inversión so-cial en la infancia (primera infancia e infancia)posee efectos muy redituables sobre la forma-ción de capacidades humanas. En tercer lugar, elavance del enfoque de derechos humanos ha lo-grado que los niños y niñas dejen de ser perci-

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bidos como sujetos pasivos, dependientes de lasfamilias, pasando a ser considerados sujetos dederechos ante los cuales el Estado, y no las fa-milias, es el principal responsable y garante (CE-PAL, 2015: 86).

¿Cuáles son los pilares de esta política?

El Ministerio de la Producción, acompañado deasesoramiento técnico y profesional, toma la ini-ciativa política de lanzar un Programa de Nutriciónintegral para la Provincia de Santa Fe, orientado a laniñez vulnerable. Según información sobre la si-tuación actual provincial, los programas ali-mentarios gubernamentales no logran cubrir lasnecesidades nutricionales de la niñez en secto-res vulnerables. La leche es uno de los compo-nentes esenciales en la alimentación nutricionaldiaria durante el embarazo (madres), la lactanciamaterna y la complementaria (6 meses a 3 años);la primera infancia (3 a 6 años) y la niñez esco-larizada (6 años hasta 13 años de edad) y la ali-mentación específica para casos con carenciasnutricionales severas (Addvance, 2018:9, 13).

El problema que fundamenta la intervención pú-blica del Estado es la necesidad de garantizar elvalor nutricional de la leche en polvo en pobla-ciones en situación de vulnerabilidad o pobreza.Ese valor depende del cumplimiento de trescondiciones críticas, que quedan en manos delos beneficiarios al momento de consumir elproducto y están directamente asociadas a suscondiciones socioeconómicas y culturales devida. La situación crítica deriva, al menos, de tresfactores de riesgo: 1) la calidad del agua con quese diluye la leche en polvo; 2) la contaminaciónambienta la que se expone el producto cuando elenvase (cada caja tiene 800grs, equivalente a7,5litros de leche y dura varios días) permaneceabierto por días; 3) la alteración de las propor-ciones en la preparación: suelen realizarse dis-crecionalmente y/o en función de la cantidad delproducto disponible (Addvance, 2018:11).


La estrategia política del Ministerio se basa entres pilares de desarrollo:

I. Innovación, garantiza más nutrición (seguri-dad nutricional) y seguridad alimentaria parala niñez vulnerable. Para ello se proponeproducir leche fluida que garantice el valornutricional y esté en condiciones de ser con-sumida sin riesgos de preparación. Esto su-pone fabricar nuevos productosnutricionales con fórmulas líquidas; promo-ver el desarrollo de la producción láctea san-tafesina (Pymes) con incorporación detecnología, ajustada a necesidades de losgrupos objetivos, bajo recomendaciones ynormas internacionales. El nuevo productogarantizaría: una dosificación exacta, proce-sos y envases seguros (asépticos), preserva-ción sin cadena de frío por 6 meses, marcade gobierno (Addvance, 2018).

II. Desarrollo productivo y abastecimiento local: laprovincia de Santa Fe posee la principalcuenca láctea del país y concentra aproxi-madamente el 30% de la producción lecheranacional; cuenta con la Estación Experi-mental Agropecuaria Rafaela-INTA, conuna fuerte presencia en investigación y ex-tensión en la cadena láctea. En las provin-cias de Santa Fe, Córdoba, Buenos Aires yEntre Ríos se concentra gran parte de laproducción láctea del país. Estas cuatro pro-vincias centralizan el 96% de los estableci-mientos tamberos, el 96% del ganadolechero y contribuyen con el 97% de la pro-ducción láctea nacional. En la provincia deSanta Fe la mayor cantidad de plantas lác-teas se concentran en la denominadaCuenca Centro, integrado por los departa-mentos de Castellanos, Las Colinas y SanMartín (Informes Productivos Provinciales,Santa Fe 2017,Subsecretaría de Programa-ción Microeconómica, Ministerio de Ha-cienda de la Nación: 24).

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III. Institucionalización de derechos: consiste en crearen las estructuras del Estado institucionescon capacidades y atributos para garantizarderechos y no sólo beneficios. Así, la polí-tica pública se produce con participación delos actores involucrados y el uso de los re-cursos naturales y territoriales; el Estadoasume la iniciativa y responsabilidades de li-derazgo participativo; se promueve la crea-ción de la política por Ley provincial; secontempla un presupuesto financiero ade-cuado; se prevén instancias de coordinaciónintrainstitucional (intersectorial), interinsti-tucional (entre poderes del Estado y otrasinstituciones) e interjurisdiccional (Estadonacional, provincial y municipal). La univer-salidad y progresividad en el acceso y cali-dad de los beneficios constituyen uncompromiso, así como también la creaciónde instancias de control, monitoreo y eva-luación con participación ciudadana.

La provincia posee, entonces, recursos natura-les, territoriales, productivos, industriales, tec-nológicos y comerciales; destacadosespecialmente en el sector lácteo. La cadena de va-lor láctea en la provincia de Santa Fe, según infor-mación oficial del Ministerio de Hacienda de laNación de 2017, posee alta capacidad de pro-ducción primaria (reúne la mayor cantidad detambos del país, cría de ganado de ordeñe en3.403 establecimientos que producen lechecruda) y capacidad industrial (usinas lácteas:producen leche fluida, leche en polvo y pro-ductos lácteos). La producción se destina almercado interno, al mercado externo, a los con-sumidores y a la cadena de valor (industria ali-mentaria, industria farmacéutica, etc.). Lasexportaciones lácteas (principalmente a Brasil,Chile, Venezuela y Rusia) de quesos (50% deltotal) y leche en polvo entera (40%) concentranel 2,2% de las exportaciones provinciales (Mi-nisterio de Hacienda de la Nación, 2017: 25).


Cuenta con un sólido marco institucional, inte-grado por el Sector Público (Ministerio deAgroindustria, Subsecretaría de Lechería; Insti-tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria-INTA; Servicio Nacional de Sanidad y CalidadAgroalimentaria-SENASA; Instituto Nacionalde Tecnología Industrial-INTI; Centro de In-vestigaciones tecnológicas de la Industria Láctea(CITIL- INTI); Ministerio de la Producción dela Provincia de Santa Fe, Secretaría del SistemaAgropecuario, Agroalimentos y Biocombusti-ble) y el Sector Privado (CIL, APy MEL,ACREA, APL, SRA, Junta Intercooperativa deProductores de Leche, Escuela Superior Inte-gral de Lechería (ESIL), Laboratorio Regionalde Servicios Analíticos (LARSA), AsociaciónLitoral de Entidades de Control Lechero (ALE-COL), Asociación de Trabajadores de la Indus-tria Lechera de la República Argentina(ATILRA).

Esta batería de información sobre el sector des-taca los recursos naturales y territoriales asícomo las capacidades del Estado provincial de-sarrolladas en la promoción de la actividad, pro-tección del sector (principalmente integrado porpequeños y medianos productores que concen-tra el 61% del stock), control de precios, con-trol de calidad de la producción y propicia laparticipación activa de los actores involucrados.Por ejemplo, la provincia incentiva la realizaciónde Acuerdos Lácteos o de Contratos de com-praventa de leche cruda donde las partes pue-dan acordar los términos de la transacción.

El Programa de Nutrición para la Provincia deSanta Fe capitaliza esta riqueza territorial endesarrollo, e innova en sus propósitos al po-tenciar los recursos naturales y transformarlosen derechos para la sociedad santafesina: ga-rantiza seguridad nutricional y seguridad ali-mentaria, atributos sustanciales del derechohumano a la alimentación adecuada para la ni-ñez vulnerable.

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¿Por qué dirigida a la niñez vulnerable?

La privatización del bienestar infantil, medianteel cual las familias eran las responsables princi-pales de ese bienestar, ha perdido vigencia porlas tres razones antes descritas. En la actualidadse evidencian claramente tres situaciones: 1) lapobreza infantil y sus diferentes magnitudes noson un atributo de los hogares sino un rasgo es-tructural de las desigualdades en nuestras socie-dades; 2) dejar librado el bienestar infantil a lasfuerzas del mercado y a las estructuras familia-res resulta ineficaz desde el punto de vista sociale ineficiente desde el punto de vista económicoy 3) no es posible separar las responsabilidadesdel Estado y de las familias en la vulneración delos derechos de la infancia. Se requiere un Es-tado garante de los derechos que proteja las ca-pacidades de las familias, regule las acciones desus miembros en ese ámbito y asuma responsa-bilidades públicas frente a los cuidados (CE-PAL, 2015: 87).

El derecho a la alimentación no significa dar ali-mentos gratis a todo el mundo, tal como seafirma en la Observación General Nº12. Signi-fica que los gobiernos deben respetar, protegery cumplir sus obligaciones para garantizar el de-recho a la alimentación adecuada. Esa garantíade realización del derecho comprende, en pri-mer lugar, la obligación de de crear las condi-ciones propicias a la autosuficiencia en materiade alimentos (por ejemplo, estímulo al empleo,condiciones materiales dignas de vida familiar);y en segundo lugar, la obligación de los gobier-nos de proporcionar alimentos a las personas ogrupos que no pueden procurárselos por sí mis-mos por razones de fuerza mayor (por ejemplo,personas en situación de pobreza extrema y/ode vulnerabilidad, personas discriminadas porsu etnia o por su orientación sexual o por dis-capacidad, que sean incapaces, o bien por ca-tástrofes naturales).


Algunos grupos o personas enfrentan obstácu-los o problemáticas especiales que generan enlos gobiernos responsabilidades y compromisospolíticos particulares en lo que se refiere al de-recho a la alimentación adecuada. Surgen obli-gaciones jurídicas y políticas principalmenterespecto a poblaciones vulnerables, y esas vul-nerabilidades pueden derivar de factores bioló-gicos (ejemplo, discapacidad o asociados al ciclode vida como niñez o vejez) o socioeconómi-cos (ejemplo, pobreza)o culturales (ejemplos,discriminación y estigmas por etnia, sexo, ubi-cación geográfica, orientación sexual) o bien deuna combinación de ellos. Todo ello requiereque se preste una atención especial a las dife-rentes personas y grupos de personas de la so-ciedad, en particular a quienes se encuentran enuna situación vulnerable. El enfoque de dere-chos enfatiza responsabilidades políticas y jurí-dicas que generan obligaciones vinculantesfrente a poblaciones vulnerables.

Incluso se prevén recursos judiciales de diversotipo, disponibles para personas o grupos quesean víctimas de una violación del derecho a laalimentación adecuada. Esos recursos buscan,mediante la exigibilidad y justiciabilidad, una re-paración adecuada del daño, sea: restitución, in-demnización, compensación o garantía de norepetición. Las Defensorías del Pueblo y las Co-misiones de Derechos Humanos tienen atribu-ciones para actuar en situaciones de violaciónde este derecho.

La niñez continúa siendo un sector de la pobla-ción vulnerable con mayores riesgos de morbi-lidad y mortalidad según los últimos datos de laFAO de 2018. El riesgo de bajo peso al nacer yel retraso en el crecimiento en la niñez (emacia-ción) continúa afectando a más de 51 millonesde niños y niñas menores de cinco años en elmundo. La desnutrición, el sobrepeso y a la obe-sidad coexisten en muchos países y todos ex-presan disfuncionalidades alimentarias. La

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inseguridad alimentaria contribuye al sobrepesoy la obesidad así como a la desnutrición y mal-nutrición. El costo más alto de los alimentos nu-tritivos, el estrés que implica vivir coninseguridad alimentaria y las adaptaciones fisio-lógicas y emocionales a la restricción de ali-mentos contribuyen a explicar porqué lasfamilias que enfrentan inseguridad alimentariapueden tener un riesgo más alto de sobrepeso,obesidad y malnutrición.

La alimentación en la niñez depende de sus fa-milias y/o de sus cuidadores. Por esta razón, laselección y la capacidad de las familias y de loscuidadores para suministrar alimentación ade-cuada tiene efectos directos y significativos so-bre el ejercicio del derecho a la alimentación delos menores. Por ejemplo, la leche materna es elmejor alimento para el crecimiento y el desa-rrollo de los lactantes. La comercialización ypromoción inapropiadas de sustitutos de la le-che materna puede tener efectos negativos so-bre la opción y la capacidad de la madre paraamamantar de manera óptima, lo cual repercuteen los lactantes menoscabando su derecho a laalimentación adecuada. En este sentido, el Co-mité de los Derechos del Niño recomienda, demanera permanente, que los Estados promue-van el amamantamiento en un esfuerzo por pro-teger los derechos de los niños y niñas a la saludy al bienestar básicos y para cumplir con dispo-siciones internacionales de derechos humanoscomo el Código Internacional de Comercializa-ción de Sustitutos de la Leche Materna de la Or-ganización Mundial de la Salud (FAO, 2010:19).

Si los niños y niñas y sus familias no pueden go-zar del derecho a la alimentación adecuado conlos medios que tienen a su disposición, debeprestárseles apoyo público, por ejemplo conprogramas de alimentación. No se permite quelos Estados se queden inactivos (FAO, 2020:24).Es una obligación para los Estados sumi-nistrar alimentación en esos casos. Estos pro-


gramas deben satisfacer las necesidades nutri-cionales de niños y niñas. Además de conse-cuencias políticas y jurídicas, la falta de garantíadel derecho a la alimentación en niños y niñaspuede tener también consecuencias sociales. Porejemplo, el hambre suele provocar que los ni-ños y niñas sean más vulnerables al trabajo in-fantil hasta alcanzar sus formas más oscurascomo la esclavitud infantil, la prostitución in-fantil o el reclutamiento de niños soldados.También obliga al abandono escolar cuando tie-nen que trabajar para obtener alimentos; elhambre los priva de su fuerza física y mentalpara asistir a la escuela (FAO, 2010:20).

Estas particularidades y diferencias implican pre-ver necesidades concretas de diferentes grupossociales, en especial las personas marginadas oque poseen tradiciones culturales diferentes. Es-tas consideraciones permiten evidenciar que lano discriminación y la igualdad no significantrato idéntico, sino prever las diferencias y con-templar necesidades concretas diferenciadas.

Desde el campo de la medicina, numerosos es-tudios demostraron que los primeros años devida son considerados críticos por la velocidadde incorporación de nutrientes a los tejidos deestructuras de crecimiento. Las deficiencias deciertos micronutrientes se expresan en formainmediata o mediata, al afectar funcionalmentelas estructuras orgánicas involucradas. Los nu-trientes que no fueron incorporados oportuna-mente ocasionan consecuencias irreversiblesaún cuando fueran repuestos en una etapa másavanzada (Addvance, 2018).

De allí que las intervenciones nutricionales delEstado deban comprender procesos que invo-lucran diferentes grupos objetivo de las distin-tas etapas del ciclo de vida relativas a la niñez: ala madre gestante (gestación y producción de le-che); nacimiento hasta los 2 años (lactancia ex-clusiva y estímulo de la lactancia); entre los 6

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meses y los dos/tres años (complemento a la le-che materna); primera infancia (3 años) hasta los6 años, dieta de adulto/a (alimentación de tran-sición); desde los 6 años hasta los 13 años (ali-mentación escolar) y, por último, casosidentificados de población con fuertes carenciasnutricionales (alimentación específica) (Add-vance, 2018).

¿Qué medidas puede contemplar parala realización del derecho humano a la alimentación?

Los instrumentos internacionales de derechoshumanos avanzan en propuestas de acción po-lítica que sirven de orientación programática alos Estados. Algunas de estas medidas, las másimportantes que incluyen programas concre-tos, son:

• Mantener, adaptar o fortalecer la diversidaddel régimen y pautas de alimentación y con-sumo adecuadas, incluida la lactancia ma-terna, al tiempo que se garantiza que loscambios en la disponibilidad y acceso a losalimentos mínimos no afecte negativamente ala composición y a la ingesta de alimentos (Pacto Internacional de Derechos Económi-cos, Sociales y Culturales- PIDESC, Obser-vación General 12, párrafo 9).

• Mejorar los métodos de producción, conser-vación y distribución de alimentos mediantela plena realización de conocimientos técni-cos y científicos, la divulgación de principiossobre nutrición y el perfeccionamiento o lareforma de los regímenes agrarios de modoque se logren la explotación y la utilizacióneficaz de la riqueza natural (Artículo 11, PactoInternacional Derechos Económicos, Socia-les y Culturales- PIDESC);

• Asegurar una distribución equitativa de losalimentos en relación con las necesidades, te-


niendo en cuenta los problemas que se plan-tean tanto a los países que importan produc-tos alimenticios como a los que exportan(PIDESC, Observación General 12);

• Garantizar que las empresas y actores no es-tatales en general, respeten el derecho a la ali-mentación (principios fundacionales yprincipios operativos) en todas sus activida-des y eviten la complicidad en violaciones deese derecho cometidas por otros u obstaculi-cen su cumplimiento (Resolución 8/7 delConsejo de Derechos Humanos; Informe delRepresentante Especial del Secretario Gene-ral del Consejo A/HRC/8/5, 2011).

Asimismo, se recomienda a nivel operativo quelas medidas a adoptar en la gestión de la polí-tica, puedan:

• Contemplar actividades, instrumentos y me-canismos institucionales que garanticen unacoordinación intersectorial (salud, educación, de-sarrollo social, trabajo, igualdad de género,economía, comunicación, información pú-blica, etc) una coordinación multiactoral (Estado,sector privado, sector tecnológico, sectorcientífico, sector comercial y sociedad civil,en sus distintas expresiones) así como tam-bién una coordinación interjurisdiccional (regional-exportaciones, nacional, provincial, local).Estas medidas de coordinación viabilizan laintegralidad de la política.

• Promover el diseño de mecanismos que ga-ranticen un proceso representativo en du-rante el ciclo de producción de la política(participación activa de los actores involucra-dos en el sector) y el uso más sostenible delos recursos alimentarios naturales.

• Propiciar la aprobación por Ley del programa o po-lítica a aplicar (FAO, 2010:24; Jusidman-Rapo-port, 2014: 591) como estrategia política, que

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aportaría institucionalidad, legitimidad jurí-dica y sostenibilidad en el tiempo a la acción.

La progresividad, entendida siempre como pro-ceso gradual pero sostenido en el tiempo, y la noregresividad en las medidas a adoptar, es condi-ción obligatoria de cumplimiento del Estado. Eneste sentido, para dar operatividad a la políticaen cuestión, podrían instrumentarse, a título deejemplo, etapas de acceso gradual de beneficia-rios y beneficiarias, que contemplen cada una ti-pos de sectores poblacionales vulnerables a loscuales va dirigida la política (por ejemplo, emba-razadas, lactantes con complemento, primera in-fancia, infancia escolarizada, casos críticos demalnutrición). Al menos, los niveles mínimosesenciales del derecho a la alimentación para evi-tar el hambre en poblaciones vulnerables, cons-tituyen obligaciones básicas de derechoshumanos como punto de partida.

¿Cuáles resultados podría capitalizarla gestión gubernamental con esta experiencia?

Intentamos contribuir a fortalecer la necesariarelación entre políticas públicas y derechos hu-manos en el siglo XXI, como condición im-prescindible para conectar democracia conbienestar de la sociedad y desarrollo con justicia.Esto es, se busca alumbrar rutas que, por unlado, debería transitar la democracia actual paraalcanzar la democracia de derechos; y por otro, apun-talen progresivamente al Estado provincial ac-tual para acercarse más a un Estado social.

Con estos horizontes, en los primeros aparta-dos de la fundamentación (primero y parte delsegundo) nos centramos en la sistematizaciónde los elementos principales que definen y ca-racterizan el enfoque de los derechos humanosy que facilitan su compresión; así como tambiénen la identificación de los aspectos principalesque se espera pueda cumplir, de manera gradual,


la política social de alimentación adecuada parala Provincia de Santa Fe que lanza el Ministeriode la Producción.

En este apartado, nos enfocamos en aspectosinstitucionales y de gestión vinculados a lapuesta en funcionamiento de políticas de go-bierno orientadas por el enfoque de derechos, yseñalamos algunos de los desafíos y oportuni-dades que se presentan entendidos como unmarco de referencia que pueden darle sustentoy orientación al cumplimiento efectivo de lasobligaciones del Estado. El principal propósitoes promover a nivel gubernamental el desarro-llo de una cultura y una práctica institucional dederechos y la aplicación informada del enfoqueen la gestión pública provincial. Cuando habla-mos de puesta en funcionamiento de políticas,nos referimos a una de las fases del ciclo de lapolítica pública (la gestión) pero que supone queel enfoque está presente en todo el ciclo de suproducción (planificación, diseño, formulación,gestión, monitoreo y evaluación).

El argumento que nos guía es que la adopción

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de un enfoque de derechos en el diseño de unapolítica pública exige de la presencia de ciertosatributos en las instituciones que se encargaránde su implantación. Este argumento está en sin-tonía con la necesidad de evitar que se utiliceel enfoque en forma parcializada, vaciándolode significado, y se promuevan nuevas formasde institucionalidad, o se sostengan algunasexistentes, que nada tienen que ver con la ga-rantía de los derechos (Cunill Grau, 2010). Eneste sentido, esta iniciativa de política aportaríavalor político y social a la gestión del Ministe-rio de la producción y sus efectos serán acu-mulativos para toda la gestión gubernamentalprovincial.

La experiencia de aplicación del enfoque de de-rechos por las instituciones de gestión, movilizauna transformación cultural a través de las polí-ticas lo que implica un proceso político deaprendizaje y se desenvuelve conectando esla-bones: información, conocimientos, habilidades,estrategias, experiencias, disposición, solidaridad,socialización e interacción cooperativa entre per-sonas y estructuras (Ver Cuadro 1).


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Instituciones con enfoque de derechos Instituciones tradicionales

• Desarrollan una cultura democráticade derechos • Afianzan una cultura burocrática

• Promueven el trabajo cooperativo y solidario, laformación continua en derechos humanos, la infor-mación actualizada, el compromiso, la socialización,la participación activa, sentido de pertenencia co-lectiva institucional

• Apuntan a la equidad, eficacia y eficiencia

• Promueven el trabajo competitivo, particular, je-rárquico, baja participación y compromiso, forma-ción básica, prevalece el sentido de pertenenciaindividual institucional.

• Apuntan a la eficacia y eficiencia

• Desarrollan la lógica de la integralidad y la inter-sectorialidad como dinámicas de las modalidades degestión

• Afianzan la lógica de la fragmentación institucio-nal, y la sectorialidad como dinámicas de las moda-lidades de gestión

• Fomentan la participación activa de los agentes enla producción de la política y su implementación; elinvolucramiento, la recepción de ideas, la creativi-dad, la iniciativa

• No contemplan, en general, la participación activa,las condiciones profesionales y subjetivas comoaportes la gestión

• Se rige por el marco normativo regional, interna-cional y nacional de derechos humanos de cumpli-miento obligado

• Produce un marco normativo y reglas propias defuncionamiento; puede utilizar el lenguaje de los de-rechos

• Conciben a las políticas públicas como políticas deEstado y no solo como políticas de gobierno

• Conciben a las políticas públicas, fundamental-mente como políticas de gobierno

• Promueve y enfatiza la participación activa de laciudadanía en todo el proceso de producción de lapolítica (prevé mecanismos de exigibilidad de dere-chos, de rendición de cuentas, de transparencia en lagestión, etc)

• No requiere la participación activa de la ciudada-nía ni mecanismos que la habiliten

• La universalidad en el acceso y ejercicio de los de-rechos, constituye una obligación a la que aspiraprogresivamente la gestión

• La discrecionalidad es la lógica de gestión que pre-valece en el acceso y uso de los beneficios

Cuadro 1

Instituciones con enfoque de derechos vs. Instituciones tradicionales: principales atributos diferenciales

Puede resultar necesario reformar y/o mejorarlas instituciones existentes en el Estado provin-cial para que sean consistentes con el enfoque yviabilicen así el ejercicio efectivo del derecho ala alimentación adecuada. Deben asegurarsemecanismos intersectoriales coordinados, nece-sarios para la aplicación, supervisión y la eva-luación concertada de la política. Esacoordinación supone también la participaciónactiva y plena de todos los actores involucradosademás de representantes de los grupos másafectados por la malnutrición o inseguridad ali-mentaria. Algunas experiencias existentes enAmérica Latina, por ejemplo la de Guatemala,muestran la necesidad de crear instituciones es-peciales, como el Consejo de Seguridad Ali-

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mentaria y Nutricional, para supervisar y coor-dinar el ejercicio en la práctica del derecho a laalimentación con participación de representan-tes del gobierno, de la sociedad civil, del sectorprivado y de asociados de la cooperación inter-nacional (FAO, 2010: 32).La supervisión y evaluación concertadas, cons-tituyen partes esenciales de los esfuerzos parahacer realidad el derecho a la alimentación. Per-mite a los gobiernos y a los actores interesadosevaluar los efectos de las medidas legislativas,políticas, económicas, programáticas sobre elejercicio del derecho; seguir y valorar los logrosen su realización progresiva así como identifi-car los problemas y los obstáculos que lo afec-tan para facilitar las medidas correctivas.


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Maria Rigat-Pflaum │ PLANES DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y DERECHOS EN ARGENTINA

Autores

Hugo Quiroga. Doctor en Filosofía, profesor titular

ordinario de Teoría Política de la Facultad de Ciencia

Política y RRII de la Universidad Nacional de Rosario

(UNR), Investigador Superior de la Carrera del Investi-

gador Científico del Consejo de Investigaciones de la

UNR. Coordinador General del Equipo de Evaluación

en Políticas Sociales y Derechos Humanos de la De-

fensoría del Pueblo de la Provincia de Santa Fe y de la

UNR; Director de Proyectos de Investigación de la Uni-

versidad Nacional del Litoral (UNL), Director de la Re-

vista Estudios Sociales de la UNL Autor de numerosas

publicaciones, nacionales e internacionales, en el

campo de la teoría de la democracia y el Estado.

Silvia Levín. Doctora en Ciencias Sociales, profesora

titular ordinaria de Política Social de la Facultad de

Ciencia Política y RRII de la Universidad Nacional de

Rosario (UNR); Investigadora Principal de la Carrera

del Investigador Científico del Consejo de Investigacio-

nes de la UNR; Coordinadora académica del Equipo de

Evaluación en Políticas Sociales y Derechos Humanos

de la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Santa

Fe y de la UNR; Directora de Proyectos de Investiga-

ción, nacionales e internacionales. Autora de numero-

sas publicaciones, nacionales e internacionales, en el

campo de las políticas públicas, género y derechos hu-

manos en Argentina.

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