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Armonizar ley, moral y culturaCultura ciudadana, prioridad de gobierno con resultados enprevención y control de violencia en Bogotá, 1995-1997*

Antanas MockusProfesor Asociado, Universidad Nacional de Colombia

Ex-Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C.

Resumen

El presente artículo busca sistematizar la experiencia de la Alcaldía Mayor de Bogotá correspondiente al período1995-1997 en cuanto a acciones y resultados de prevención y control de la violencia; para ello presenta la hipótesisdel divorcio entre ley, moral y cultura y la manera en que la decisión de hacer de “cultura ciudadana” la principalprioridad de la ciudad se conecta con esa hipótesis. Luego presenta la experiencia de la alcaldía, acciones yresultados, para ejemplificar mejoras de comportamiento que armonizan ley, moral y cultura.

Cultura ciudadana fue un conjunto de programas y proyectos que expresaron la principal prioridad de un gobiernolocal claramente orientado hacia la convivencia ciudadana por la vía de un cambio comportamental consciente. Lasacciones impulsadas por la Alcaldía durante los tres años contados a partir de enero de 1995, permitieron reducirla tasa anual de homicidios de 72 (1994) a 51 por 100.000 habitantes (1997), y de 25 a 20 por 100.000 la tasa demuertes violentas en accidentes de tránsito. Esto se logró con el desarme legal y el desarme voluntario y mediantecontrol del horario del expendio de alcohol. También se redujo en más de dos tercios el número de niños lesionadoscon pólvora por la prohibición de fabricarla, venderla y usarla. Otro logro de Cultura ciudadana fue enfrentardurante meses con ahorro voluntario impulsado por la administración la escasez de agua causada por un derrumbe.Estos resultados ilustraron la receptividad y el reconocimiento de la ciudadanía a la importancia otorgada al “saldopedagógico”, al enfoque centrado en educación y comunicación adoptado por la alcaldía, y a la visión con que seasumió y ejerció la gestión pública.

Cultura ciudadana partió del reconocimiento de un “divorcio” entre tres sistemas reguladores del comportamiento:ley, moral y cultura. Buscó tener en cuenta la autonomía y la fuerza relativa de la regulación cultural — que definelos comportamientos aceptables de una manera que depende mucho del contexto social y cultural— frente a laregulación jurídica y a la regulación moral individual. Pretendió ayudar a cambiar conscientemente la mutuaregulación de los comportamientos entre las personas cuando se encuentran en contextos como el espacio público,el transporte público o los espectáculos públicos y, así mismo, cambiar la regulación de las interacciones entreciudadanos y funcionarios, interacciones que fortalecen la ciudadanía del ciudadano o la destruyen y quecorrelativamente crean o aniquilan un sentido de autoridad imparcial. Con frecuencia el programa logró vincularexitosamente moral, ley y cambio cultural. Lo hizo mediante una comunicación intensa de los objetivos de la ley yde las acciones de aplicación de la ley y mediante un acompañamiento con acciones complementarias orientadas almismo objetivo pero basadas en el fortalecimiento de la mutua regulación cultural o de la propia regulación moral.Tal vez sirva para mostrar que la modificación consciente, socialmente visible y aceptada, de hábitos y creenciascolectivas puede volverse un componente crucial de la gestión pública y de la agenda común de gobierno ysociedad civil.

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*Agradezco al Banco Interamericano para el Desarrollo su apoyo para escribir este balance. Las ideas aquí expresadas nocomprometen al Banco.

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IntroducciónEl presente documento busca sistematizar la experiencia en prevención y control de la violencia de laAlcaldía Mayor de Bogotá 1995-1997 en sus hipótesis, acciones y resultados. Para ello

a) Resume la hipótesis del divorcio existente entre ley, moral y cultura.

b) Presenta la forma en que “Cultura ciudadana” como prioridad y como estrategia sirvió comomarco de las acciones de prevención y control de la violencia en la Alcaldía de Bogotá 1995-1997

c) Presenta acciones y resultados que pueden ser vistos como maneras de promover mejoras decomportamiento que lograron fortalecer y armonizar las regulaciones cultural, legal y moral.

La primera sección de este documento (I. La hipótesis del divorcio existente entre ley, moral y cultura)presenta la teoría sobre la diferenciación y el posible divorcio entre ley, moral y cultura y la reducción deese divorcio y a continuación, muestra cómo se vincula a ese marco conceptual inicial la idea de culturaciudadana como prioridad del gobierno. La segunda sección (II. Acciones de prevención y control de laviolencia y sus resultados, la experiencia en la Alcaldía de Bogotá 1995-1997) expone las principalesacciones realizadas y sus resultados. La conclusión resume los mensajes básicos de cultura ciudadanacomunicados a través de las acciones y su condensación en lenguaje cotidiano de lo avanzado en laarmonización de ley, moral y cultura.

I. La hipótesis del divorcio existente entre ley, moral y cultura

El programa de cultura ciudadana tuvo dos soportes conceptuales:

1. Un reconocimiento de la diferenciación entre regulación jurídica (legal), la regulacióncultural (colectiva, variable de contexto a contexto) y la regulación moral (individual) quepermitió formular la hipótesis del “divorcio entre ley, moral y cultura”: carencia de aprobaciónmoral o cultural de las obligaciones legales y aprobación cultural y/o moral de acciones ilegales.Esta hipótesis permite describir o interpretar de manera precisa dificultades claves de laconvivencia.

2. El divorcio entre ley, moral y cultura puede reducirse mediante interacción intensificada.

Esta hipótesis (desarrollada en Carrillo 1991) orientó la vía adoptada, seguramente una entrevarias posibles, para intentar reducir en Bogotá el divorcio entre ley, moral y cultura.

Se presentan a continuación estas bases conceptuales en cuatro pasos. Tras unas indicaciones mínimassobre “regla” y “regulación”, abordamos la diferenciación y relativa autonomía entre regulación legal,moral y cultural. Luego presentamos la llamada hipótesis del divorcio entre ley, moral y cultura, parafinalmente introducir la “interacción intensificada” como camino para reducir ese divorcio.

Regla y regulaciónUna regla remite a un universo de comportamientos posibles, comportamientos que no se suponenplenamente determinados. Más bien es constitutivo de la noción de regla, al menos tal como la usamos

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aquí, que la regla pueda ser acatada o violada. La regla se hace operativa por la capacidad de llegar a unacuerdo sobre si un comportamiento se adecúa a ella o no. Una regla separa así los comportamientosposibles en dos grupos: los comportamientos conformes a la regla y los comportamientos contrarios a laregla.

Dominar una regla puede significar saber reconocer si un comportamiento es conforme o no a ella y/ollegar a saber producir comportamientos conformes a ella. Conocer o dominar una regla puede significarentonces 1) saber enunciarla, 2) saber aplicarla a comportamientos para indicar si los comportamientos lacumplen o no y 3) saber producir comportamientos conformes a ella1.

Con frecuencia hay coexistencia y competencia entre diversos sistemas de reglas. Más que vacío de reglasen muchos casos hay sustitución, cambio, de unas reglas por otras. Para poder estructurarse y subsistir,hasta lo que va contra las reglas adopta sus propias reglas. Ciertos ambientes socio–culturales puedenasí poseer e intentar imponer a quienes ingresan a ellos sistemas de reglas contrarios a reglas vigentes enotros. Lo culturalmente aceptable varía de un medio a otro.

Por otra parte, la Modernidad se caracteriza por una clara y masiva invitación a cada individuo aconstituirse un sistema de reglas propio, coherente, que le permita gobernarse según su propioentendimiento (autonomía moral).

Diferenciación y relativa autonomía de ley, moral y culturaLa distinción entre los tres sistemas regulatorios, ley, moral y cultura, es el resultado de un procesohistórico de diferenciación2. Aún hoy en día, posiciones fundamentalistas reivindican la unidad, laidentificación, entre los tres. Por el contrario la Modernidad, con su invitación a la autonomía moral delindividuo y su énfasis en el Estado de derecho y sus garantías ha generado una marcada diferenciación yseparación entre los tres. Mientras el ciudadano cumpla la ley, goza de una gran autonomía individual(moral) y mientras respeten el ordenamiento legal pueden convivir tradiciones culturales muy distintas. Esmás, para Rawls, la solidez de las democracias contemporáneas depende del hecho de que tradicionesculturales apoyen por razones distintas unas mismas leyes.

El Cuadro 1– Tres tipos de regulación: legal, moral y cultural compara los tres sistemas reguladores ley,moral y cultura, atendiendo a su forma (explícita o implícita, escrita o no), a la manera de definir suvigencia, a la fuente de su autoridad, al tipo de gratificación que usa, a las sanciones que aplica, a quiénesfaculta para aplicarlo y la forma de reparación que propicia; también compara el tipo de argumentacióncon que suele justificarse y el tipo de sistematización al cual da lugar; por último plantea los retos delpluralismo en los tres tipos de regulación.

1 Puede tenerse 2) y 3) sin 1) como lo demuestra el dominio previo a cualquier noción de gramática de las reglas gramaticalesde la lengua materna. Puede tenerse 1) sin 2) ni 3) como lo muestra un aprendizaje superficial de la gramática de una segundalengua. Y cabe, como sucede con gran frecuencia dentro del sistema educativo, alcanzar 2) sin alcanzar 3), es decir lograrcapacidad de corregir al otro o a sí mismo, tener conciencia de usar formas de lenguaje o de interacción “bastardas”, sufrirsíndrome de hiper-corrección en quien asimiló criterios de evaluación, sin llegar a ser solvente en la generación decomportamientos adecuados a esos criterios. Asimilar la regla de reconocimiento sin asimilar la regla de producción estaría enla base misma de la función de legitimación de la exclusión que operan los sistemas educativos, función que conduce a laaceptación de esa exclusión por parte de los más pobres en capital simbólico (Bourdieu, Bernstein).2 “En un sentido lato de cultura, puede considerarse que la moral y la ley hacen parte de la cultura. Sin embargo, existe unaregulación cultural del comportamiento, de la acción y de la palabra, que actúa eficazmente más allá de la autorregulaciónmoral y de la regulación jurídica. Ayuda a comprender cómo lo social tiene una vida propia que desborda la del individuo y ladel Estado. (...) Usaré la expresión “cultura” en el sentido de esa regulación cultural” (Mockus, 1994a).

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Cuadro 1. Tres tipos de regulación: legal, moral y cultural

Regulación legal moral cultural

FormaExplícita, escritaVigencia definida (cuándo,dónde)

Implícita o reconstruida porreflexión.Alcance: propia vida

Incorporada en actitudes ycomportamientos. Tabúes.Hábitos. Vigencia:contexto/grupo

Fuente deautoridad

Voluntad popular ðConstitución ð Leyð Otras disposiciones

Propia persona. Fuentes:padres, maestros, arte...

Pasado o comunidad.Condición (y signo) depertenencia

Gratificación

Pocos estímulos:distinciones, exenciones.Restablecimiento de underecho (igualdad).

Satisfacción moral.Ampliación del sentido porreflexión y comunicación.

Reconocimiento, atención,felicitación, “tener encuenta”. Ampliación delsentido en la comunicación.

SanciónCastigo previstoexplícitamente (multa,cárcel...).

Culpa, malestar interno,tensión sobre identidadpersonal

Vergüenza, exclusión,mancha sobre imagen social

aplicaAutoridad expresamentefacultada que sigue procesoprevisto

Propia conciencia (figurasde autoridadesinteriorizadas)

Grupo o comunidad, susvoceros, sus miembros

reparaCumplimiento de sanciónaplicada

Arrepentimiento, propósitode cambio y logros en elmismo.

Disculpas, perdón, rito deexpiación, cambio visible decomportamiento

ArgumentaciónAl legislar y al aplicar lanorma (juicio, acción detutela) se invocan razonesde una manera abierta a ladiscusión.

Diálogo interno,autorreflexión, facilitadospor el tratamiento dedilemas morales endiscusiones y por el arte

Invocación del “siempre hasido así” o “es parte denuestra identidad”

Invocacióncentral

Derechos Deberes. Emocionesmorales

Identidad. Hábitos ycreencias.

Sistematizacióny

fundamentación

Constitución. Códigos.Filosofía del derecho:jusnaturalismo,procedimentalismo, etc.

Etica, muy diversasescuelas.

Investigación antropológica.Literatura costumbrista.Urbanidad. Reivindicaciónde la identidad.

PluralismoLa ley varía según país yépoca . Es una sola en unmomento dado para unajurisdicción dada. Crecenmínimos comunes por underecho internacional conmecanismos aúnimperfectos de aplicación.

Imperativo de coherenciapersonal. Construcción deintegridad a lo largo de lavida (Kohlberg). Reto:combinar una moral fuertecon la capacidad de admirarmorales fuertes distintas.

Reto: transición deidentidad basada enexclusión y desprecio aotras culturas a identidadcompatible con respeto yadmiración por otrascultural.

Pluralismo no significa “todo vale”

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Es claro que dentro de una sociedad contemporánea se presupone que el Estado garantiza el cumplimientode un único sistema congruente de leyes, y que el mismo, por lo general favorece –dentro de ciertos límites–la coexistencia de una pluralidad de morales y una pluralidad de tradiciones culturales, cada cual conespecificidades en su regulación. Así, la unidad y el dominio de la ley pueden ser interpretadas comocondiciones favorables al pluralismo moral y cultural. Pero pluralismo moral y cultural no significanausencia de regulación moral o cultural (o indiferencia hacia las mismas).

Por otra parte, la fundamentación de las reglas, especialmente de las morales y culturales, hoy en día,tiende a tener que ser necesariamente compatible con los dos pluralismos, el moral y el cultural. Kant,Habermas y Rawls hacen frente a su manera a los retos del pluralismo moral y pluralismo cultural.

Es propia de la democracia la construcción de reglas comunes acatadas por personas moralmentediferenciadas pertenecientes a diversas tradiciones culturales. Pluralismo cultural y moral se vuelvenviables gracias a lo que hemos llamado congruencia entre ley, cultura y moral (Mockus, 1994a).

Ley, moral y cultura, su divorcio

“En la sociedad democrática ideal, los tres sistemas de regulación del comportamiento mencionados -ley,moral y cultura- tienden a ser congruentes en el sentido que se explica a continuación. Todos loscomportamientos moralmente válidos a la luz del juicio moral individual suelen ser culturalmente aceptados(no sucede necesariamente lo contrario: existen comportamientos culturalmente aceptados que algunosindividuos se abstienen de realizar por consideraciones morales). A su vez lo culturalmente permitido cabedentro de lo legalmente permitido (aquí tampoco sucede lo inverso: hay comportamientos jurídicamentepermitidos pero culturalmente rechazados). En esas sociedades la cultura simplemente exige más que la leyy la moral más que la cultura. He llamado “divorcio entre ley, moral y cultura” la ausencia de estacongruencia. (...) La falta de congruencia entre la regulación cultural del comportamiento y lasregulaciones morales y jurídicas del comportamiento se expresa en Colombia como auge de la violencia, dela delincuencia y de la corrupción; como ilegitimidad de las instituciones, como debilitamiento del poder demuchas de las tradiciones culturales y como crisis o debilidad de la moral individual” (Mockus, 1994a).

En el trabajo citado caracterizamos a la sociedad colombiana por un “alto grado de divorcio entre ley,moral y cultura”.: “La estabilidad y el dinamismo de la sociedad colombiana dependen altamente del altopoder que en ella tiene una regulación cultural que a veces no encaja dentro de la ley y lleva a las personasa actuar en contra de su convicción moral” (Mockus, 1995).

“El ejercicio sistemático de la violencia por fuera de las reglas que definen el monopolio estatal del usolegítimo de ella, o el ejercicio de la corrupción, crecen y se consolidan precisamente porque llegan a sercomportamientos culturalmente aceptados en ciertos contextos. Se toleran así comportamientos claramenteilegales y con frecuencia moralmente censurables” (Mockus, 1995).

En síntesis, el divorcio entre los tres sistemas se expresa en acciones ilegales pero aprobadas moral yculturalmente, acciones ilegales y desaprobadas culturalmente pero moralmente juzgadas como aceptablesy acciones ilegales, reconocidas como moralmente inaceptables pero culturalmente toleradas, aceptadas. Ycomo obligaciones legales que no son reconocidas como obligaciones morales o que en ciertos mediossociales no son incorporadas como obligaciones culturalmente aceptadas.

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Ley, moral y cultura : un camino para su armonización, la “interacción intensificada”

¿Por qué la comunicación y en general la interacción intensificada ayuda a reducir el divorcio entre ley,moral y cultura? Partimos de una visión del conflicto como causado o agravado por limitaciones de lacomunicación3. En la práctica fue clave lograr que los involucrados reconociéramos que muchas veces nosencontrábamos, más que ante negociaciones, ante un intercambio racional de argumentos. Se aplicótambién la teoría de que la relación directa cara a cara tiene efectos de disuasión frente a la violencia. Sedisuadió el chantaje. Y se toleraron (y promovieron) nuevas formas de expresión de inconformidad o deagresión simbólica.

Si la comunicación se intensifica, los interlocutores pretenden validez en lo que dicen (comprensibilidad,sinceridad, verdad, rectitud) con más frecuencia y estas pretensiones son aceptadas o problematizadas ydefendidas. La eventual incredulidad de uno conduce, en condiciones de comunicación intensificada, al otroa formular más argumentos. La crítica adquiere más espacio. Pero también la justificación. Hay másocasiones para aceptar el reto de evaluar los argumentos propios o los de la contraparte. Las reglas pasan aevaluarse en términos de razones y resultados y no sólo en términos de a quién convienen.

La comunicación facilita la puesta en relación de derechos con deberes. La racionalización del derecho entérminos de “derechos” tiene la virtud de animar a todos los miembros de la sociedad a adherir a la ley porrazones de propio interés. Permite además incorporar desde un comienzo la óptica igualitaria yredistributiva (¿acaso se justifica que tus derechos sean más amplios que los míos?). La comunicaciónayuda a descentrarse lo necesario para comprender cómo mis derechos se relacionan con los de los demás ycómo su respeto se articula al cumplimiento de los deberes de los demás y viceversa4. La comunicaciónposibilita -y multiplica los alcances- de lo que Rawls llama un “consenso por traslapes”: el apoyo en lassociedades pluralistas democráticas, por parte de diversas tradiciones culturales, a unas mismas normas,aunque sea por razones diversas.

Una comunicación intensificada también permite un fogueo más explícito y sincero de las propiasconvicciones morales. Y una crítica de lo culturalmente visto como aceptable o normal. Una comunicaciónmás privada entre ciudadanos puede transformar la adhesión en materias específicas a la regulación legal opuede transformar criterios de evaluación de la acción propia o de la acción del otro. Por ejemplo, laregulación intrafamiliar terminó siendo un aspecto clave para ahorrar agua.

Si la interacción estratégica se intensifica, hay más ocasiones para que las diferencias de intereses o deperspectivas se manifiesten, que los conflictos aparezcan a tiempo. Lo uno y lo otro puede llevar a que losderechos se invoquen más tempranamente y a que se teja un continuum entre la argumentación moral(privada o circunscrita al “nosotros”), la argumentación ante el otro (lucha por una legitimidad cultural) yla argumentación jurídica (lucha por tener la razón ante la ley).

Cuando la comunicación se intensifica, hay por supuesto el peligro de disolver ciertas ambigüedadescómodas y generar una percepción cruda de reglas, jerarquías y competencias. Pero la sinceridad produjocasi siempre mejor resultado que la tradicional diplomacia (diplomacia mal entendida). Decir muy

3 “Violencia como forma de comunicación” fue el título de un trabajo presentado en 1992 al Congreso Colombiano deSociología.4 De hecho la Alcaldía utilizó un lenguaje centrado en deberes, salvo en materia de desarme, alcohol y pólvora dondeargumentó intensamente en términos de derecho a la vida y de preeminencia de los derechos de los niños.

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claramente qué se podía y qué no, y recordar con precisión las competencias fueron herramientas de usocotidiano.

Cultura ciudadana como prioridad y como camino

Una consecuencia de la hipótesis fue intentar acercar la cultura a la ley y a la moral. Más de una vez seafirmaría a lo largo del proceso “de leyes y de moral estamos bien, debemos transformar algunos hábitos,algunas costumbres”.

La regulación cultural y su congruencia con las regulaciones moral y legal ayudan mucho a entender comofunciona lo sano, lo no violento, lo no corrupto. Se trataba de reconocer y mejorar la regulación cultural dela interacción entre desconocidos o entre persona y funcionario en tanto que desconocidos. Posteriormentehubo iniciativas que implicaron un interés sobre la regulación cultural de las interacciones en la familia(por ejemplo en la lucha contra la violencia intrafamiliar).

La coordinación entre instituciones y la comprensión social del proceso, necesarias para obtener losresultados alcanzados, dependieron mucho de la apropiación institucional y social de la idea misma de“cultura ciudadana”. Reformas legales recientes (estatuto de Bogotá, ley de planeación y ley depresupuesto) facilitaron una apropiación institucional de la noción y permitieron así darle, desde elcomienzo, un papel privilegiado en el interior del equipo de gobierno y ante la sociedad por la vía de unacomunicación intensificada (alto interés de los medios, motivado en parte por la novedad de los mediospuestos en juego)5.

La noción de cultura ciudadana buscaba impulsar ante todo la autorregulación interpersonal. Se subrayóla regulación cultural de las interacciones entre desconocidos, en contextos como los del transporte público,el espacio público, los establecimientos públicos y el vecindario; y se subrayó también la regulación

5 Uno de los mecanismos de participación ciudadana introducidos por la nueva Constitución Colombiana (1991) es el “votoprogramático”. La reglamentación de este voto obliga a todo candidato a alcalde a inscribir un Plan de gobierno sobre la basedel cual un número suficiente de votantes podría solicitar la revocatoria de su mandato. En 1994 y por primera vez, loscandidatos a las alcaldías del país inscribieron sus candidaturas con un Plan de Gobierno. En mi caso, ese plan tuvo comoprimera y principal prioridad el programa Cultura ciudadana.

Como consecuencia de lo anterior y de la Ley del Plan, había que expedir un Plan de Desarrollo que debía ser sancionado porel Concejo Distrital. El Plan de desarrollo “Formar Ciudad” (1995-1998) también reconoció la cultura ciudadana como suprimera prioridad y así continuó haciéndose en los correspondientes planes de acción bianuales (1995-1996, 1996-1997 y 1997-1998). Durante los primeros meses del gobierno se trabajó muy intensamente en la planeación; cualquier proyecto de inversiónque aspirara a competir en prioridad por los recursos disponibles, debía caber dentro de una de las seis prioridades del PlanFormar Ciudad: cultura ciudadana, medio ambiente, espacio público, progreso social, productividad urbana y legitimidadinstitucional.

Para el Plan de desarrollo Formar Ciudad, los equipos inter-institucionales que posteriormente tendrían que participar en laejecución del Plan, definieron Cultura ciudadana como el “conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas quegeneran sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimientode los derechos y deberes ciudadanos”. La apropiación institucional del concepto de cultura ciudadana comenzó de hecho antes.Con base en las seis prioridades del Plan de Gobierno, las instituciones distritales que hacen parte de la administración de laciudad tuvieron que clasificar y en algunos casos re-orientar sus proyectos de inversión, o proponer nuevos, para una primerapriorización entre ellos. Esa labor de clasificación y ajuste de proyectos se dio también posteriormente en el proceso deplaneación local. Ambos procesos fueron claves para generar una apropiación conceptual colectiva por parte de laadministración y de los actores institucionales y comunitarios que participaron. Con gran frecuencia se hicieron preguntas como¿Será éste un proyecto de cultura ciudadana? ¿Podrá competir con otros proyectos a la luz de la definición de culturaciudadana?

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cultural en las interacciones ciudadano–administración dado que la constitución de lo público dependesustantivamente de la calidad de estas interacciones6.

Allí mismo, en el Plan de Desarrollo, se definieron los cuatro objetivos correspondientes a culturaciudadana7, principal prioridad y columna vertebral del Plan de Desarrollo:

a) Aumentar el cumplimiento de normas de convivencia;

b) Aumentar la capacidad de unos ciudadanos para que lleven a otros al cumplimiento pacífico denormas;

c) Aumentar la capacidad de concertación y de solución pacífica de conflictos entre losciudadanos;

d) Aumentar la capacidad de comunicación de los ciudadanos (expresión, interpretación) a travésdel arte, la cultura, la recreación y el deporte.

Colombia tal vez representa un caso extremo en este proceso de descubrimiento de las implicaciones de unpluralismo sin piso común. Con las acciones organizadas en torno a la idea de “Cultura ciudadana” sebuscó identificar algo de ese piso común, de ese conjunto de reglas mínimas básicas compartidas quedebería permitir gozarse la diversidad moral y cultural.

Cultura ciudadana incluyó múltiples acciones de educación ciudadana enmarcadas por una filosofíacomún. Implicó cooperación interinstitucional y multisectorial muy marcada, sobre todo, en la fase deconcepción y en acciones de respuesta a contingenicas no previstas. Su costo total durante los tres años 95-97 fue de cerca de 130 millones de dólares (3.7% del presupuesto de inversión para la ciudad). Culturaciudadana y la filosofía expresada en sus objetivos fueron también la inspiración de muchas de las accionesde gobierno no planeadas y surgidas como respuestas a situaciones imprevistas. La consistencia entre lasdos partes de la agenda de gobierno — la planeada y la improvisada— contribuyó mucho a la asimilaciónsocial del concepto. Dos años después, las ejecutorias en materia de cultura ciudadana siguen siendo local ynacionalmente reconocidas como la principal realización de ese gobierno.

En relación al primer soporte conceptual, la hipótesis del divorcio entre ley, moral y cultura, se verificó quela comunicación asumida honradamente, la apertura y la honradez en la comunicación, así como, engeneral, la aceptación de una interacción más intensa, más cercana, más cara a cara, podían en efectoayudar a reducir la violencia y contribuir a reducir la distancia entre la regulación cultural y la regulaciónjurídica (Carrillo, 1991).

En relación al segundo, la interacción intensificada como camino para reducir el divorcio entre ley, moral ycultura, se optó por poner gran énfasis en la regulación cultural y la diferencia de esta regulación culturalcon respecto tanto a la regulación jurídica como a la regulación moral individual. Y se puso el acento en larelación entre desconocidos y en la relación que ocurre en lugares como el transporte público, el espacio

6 En síntesis, así se presentó el programa Cultura ciudadana al Concejo de la ciudad, mes y medio antes de la posesión perocomo alcalde electo; se buscaba que fuera incluido en el presupuesto para inversión de 1995. La inclusión se logró pero, ¡deuna manera que no fue inmediatamente visible, quedó condicionada a la aprobación del Plan de Desarrollo!7 Se trata de los primeros 4 objetivos de 31 que finalmente tuvo el Plan Formar Ciudad. La re-elaboración tuvo muchasconsecuencias: todo el Plan de desarrollo, los planes de acción que lo detallaron y hasta los presupuestos de inversión, sedefinieron por 31 líneas de acción correspondientes a esos 31 objetivos.

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público y lugares de acceso público. Se vió la cultura ciudadana como un común denominador que facilitael desarrollo del carácter pluricultural y abierto, libre, propio de las grandes ciudades.

Un elemento absolutamente crucial para multiplicar el efecto de las acciones de Cultura Ciudadana fue sualtísima visibilidad ante la sociedad, lograda en buena parte por la vía de los medios masivos decomunicación. No campañas pagadas, sino formas novedosas, atractivas, de alto impacto visual opsicológico. En particular, en los conflictos que se presentaron en la ciudad con los polvoreros, con lostaxistas, con los empresarios de buses, busetas y colectivos y con el mismo gobierno nacional a propósitodel desarme, cuanto más oportuna, sincera, franca fue la comunicación, más resultados favorables sealcanzaron. Tal vez el caso con mayores limitaciones a la comunicación fue también el caso de mayorestropiezos, el del desarme vía jurídica.

En tres de los cambios de comportamiento señalados se contaba con indicadores actualizados que permitíanuna evaluación frecuente de las acciones acometidas. Y la comunicación se veía muy marcada por laevolución de los indicadores8. Caso más destacado: el ahorro del agua9. Muchas de las acciones de culturaciudadana fueron presentadas como acciones preventivas y por lo tanto aclimataron medidas justificadascomo medidas de reducción de riesgos, rompiendo con las posiciones según las cuales los individuos sontotalmente libres para asumir riesgos.

Muchas veces jugó un papel crucial la combinación entre opinión pública sensible, franqueza radical y unametodología elemental de regulación de la comunicación. Esto fue muy útil para generar de maneraparticipativa los planes de desarrollo local (Decreto 425 de 1995) y para mantener la independencia depoderes.

En resumen, la estrategia de cultura ciudadana buscó fortalecer la regulación cultural y la regulaciónmoral. Buscó aumentar la congruencia y la eficacia complementaria de esas regulaciones entre sí y con laley. Procuró y muchas veces logró debilitar la legitimidad cultural o moral de acciones contrarias a la ley.Buscó también comunicar (o reconstruir en un ambiente de comunicación) las razones de ser, y lasconveniencias, de la regulación legal.

8 Tuvo crucial importancia la información sobre armas y sobre alcohol suministrada por el Instituto Nacional de MedicinaLegal. Fue muy útil la cooperación interinstitucional en el análisis de las causas de la violencia, en la promulgación de medidasy en la coordinación detallada de las acciones de aplicación (“enforcement”). Desarme, ahorro de agua, restricción a la pólvorafueron acciones construidas, perfeccionadas y socialmente convalidadas gracias a indicadores.9 Tomar en serio la invitación al ahorro, en vez de hacer esta invitación formalmente solo para justificar a los dos días elracionamiento, no aceptar la presión periodística a centrar la noticia en las sanciones previstas para quienes no ahorraran agua,verificar que existía la voluntad de ahorrar y que había que ayudar con información y metodologías al cambio de hábitos fueronalgunos de los hitos de esta campaña que permitió manejar durante cerca de cuatro meses la emergencia, con niveles de ahorroentre el 8 y el 12%, llegando hasta el 16%.

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II. Acciones y resultados en prevención y control de la violenciaen la Alcaldía de Bogotá 1995-1997

La idea básica fue convertir los problemas de seguridad en un capítulo de los problemas deconvivencia. Y propiciar la visión de los problemas de convivencia como un tema de congruenciaentre la regulación jurídica, la regulación moral y la regulación cultural. Esta aproximación, en vezde estigmatizar al delincuente o al violento mediante la exclusión, construye una aproximaciónincluyente, con grados muy diversos de tolerancia problemática, moral y cultural, a lasilegalidades.

Tanto para el plan de desarrollo del Distrito, como para los planes de desarrollo locales10, laspropuestas que respondían a los problemas de violencia (ya fueran de seguridad ciudadana o deconflicto social) tenían que clasificarse dentro de un marco distinto: o eran proyectoscorrespondientes a la prioridad Legitimidad institucional (caracterizada en el plan de desarrollocomo “Apunta a generar en los ciudadanos credibilidad en las instituciones, las normas, el serviciopúblico y los gobernantes”) o eran proyectos de Cultura ciudadana (caracterizada en el plan dedesarrollo como “Conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generansentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimoniocomún y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos”).

Se logró así una mirada sobre los problemas de seguridad sin convertirla en prioridad “autónoma”y sin darle un tratamiento exclusiva o básicamente sectorial. Se evitó así una visión sectorial delproblema de la seguridad.

Los resultados más notables fueron: reducción de muertes por homicidio (la tasa anual bajó de 72a 51 homicidios por cada 100.000 habitantes); reducción del número de niños lesionados conpólvora durante la época de Navidad, a menos de un tercio; reducción de homicidios culposos enaccidentes de tránsito en una quinta parte (de 25 a 20 por cada 100.000 habitantes, por año);peatones y conductores respetan las cebras11; uso del cinturón de seguridad por más de dostercios de los conductores. Medidas como la ley zanahoria12 siguen hoy en día vigentes en Bogotáy han sido adoptadas por otras ciudades colombianas, como Cali, Medellín y Manizales.

Se presentan a continuación las acciones que más claramente permitieron prevenir y controlar laviolencia. Cada acción se presentará así: la acción, el cambio buscado, sus antecedentes (cuandoexisten), descripción y algunos resultados.

10El Distrito Capital tiene 20 divisiones llamadas localidades, cada una con un Alcalde Local; el Distrito Capital asigna a esaslocalidades un presupuesto equivalente al 10% del presupuesto de inversión de la ciudad, exceptuados los presupuestos de lasempresas de servicios públicos. La distribución de esos presupuestos a nivel de localidad la efectúa la Juntas AdministradoraLocales, JAL, de cada una, cuyos miembros — lo mismo que el Alcalde Mayor— son de elección popular.11 Zonas demarcadas en las vías, para el paso de los peatones.12Así empezó y continúa llamándose la limitación del expendio de licores a partir de la 1 a.m.

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Acción: Tarjetas ciudadanas

Cambio buscado: Que en forma pacífica, unos ciudadanos regularan elcomportamiento de otros.

DescripciónTarjetas repartidas masivamente. Con un lado blanco y otro rojo. El lado blanco muestra unamano cuyo dedo pulgar está extendido hacia arriba; una leyenda dice: Bogotá coqueta. El otrolado es de color rojo y muestra una mano cuyo dedo pulgar está extendido hacia abajo, laconvencional señal de censura. Inicialmente, estas tarjetas fueron elaboradas y repartidas conapoyo de la empresa privada. Se difundieron en centenares de miles de unidades y sedistribuyeron entre peatones y conductores de vehículos.

Algunos resultadosMuchos conductores utilizaron la tarjeta. Algunos la conservan adherida permanentemente aalguna de las ventanas de su vehículo. La cara roja fue utilizada con mayor frecuencia (paracensurar comportamientos indebidos por parte de peatones o de conductores de vehículos).También usan la cara de color blanco y pulgar hacia arriba quienes desean felicitar o agradecercomportamientos ciudadanos destacables o positivos. En algunas situaciones de conflicto,sindicatos y comunidades expresan desaprobación al usar grandes tarjetas con el dedo haciaabajo o al hacer el mismo gesto con la mano.

Acción: Mimos y cebras

Cambios buscados: Promover y ejercitar la convivencia entre peatones y conductoresde vehículos y generar más conciencia de la conveniencia de las reglas deconvivencia y de la importancia de cumplirlas.

DescripciónIncluyó varias acciones. Mimos controlando el tránsito: La avenida 19, en varias partes peroespecialmente en su intersección con la carrera 7, importantes arterias del centro de la ciudad,se convirtieron en un lugar donde la ciudadanía se regocijaba respondiendo con chiflidos aconductores de vehículos que, ante el pare obligado por el semáforo, no respetaran lasconvenciones y detuvieran su automotor sobre la cebra que demarca el paso peatonal. Enmedio de la silbatina y si el conductor del vehículo no corregía, aparecía un mimo queintentaba persuadirlo para que respetara la cebra; si no retrocedía ante la invitación amistosa ylúdica del mimo, intervenía un policía de tránsito. Se vio la gente aplaudiendo la acción delpolicía que imponía la multa. Así, la represión policial se volvía la última medida de unasecuencia pedagógicamente ordenada y se ampliaba el efecto pedagógico gracias a la claridadde la lectura de la situación y al respaldo social dado a la sanción. A partir de julio de 1995 ydurante 3 meses, cuatrocientos jóvenes mimos con la cara pintada y vestidos de negroinstruyeron a los bogotanos — sin palabras y sin gritos— , sobre el respeto a las convencionesdel tránsito peatonal y de vehículos (no arrojar basuras a la calle, ayudar a los ancianos acruzar, respetar los semáforos y las cebras); utilizaron la vergüenza para educar hasta que los

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mismos ciudadanos se convirtieron en jueces de los infractores. Luego se desplazaron a las 19localidades urbanas de la ciudad.Intersecciones: se realizó una campaña educativa en cruces de alto flujo vehicular para lograrque los conductores aprendieran a detenerse antes de los cruces peatonales (cebras) y lospeatones aprendieran a cruzar sólo por los sitios demarcados. La campaña incluyó mimos,agentes de policía, policías cívicos de tránsito, policías auxiliares bachilleres y policíasvirtuales13.Paraderos: mediante programas educativos (demarcación de la señal de paradero en el piso,señales móviles de “mal parados” para evidenciar el incumplimiento de la norma) se buscóhabituar a las personas y a los conductores a subir y bajar del bus en los sitios demarcados.Cebras: se realizó una campaña educativa para lograr que los peatones aprendieran a cruzarsólo por los sitios demarcados en las esquinas y para que los conductores se detuvieran antesde estos sitios. La campaña incluyó a los mimos, a conductores voluntarios de vehículos, apolicías auxiliares bachilleres y a estudiantes.

Algunos resultadosLa campaña educativa se realizó en 482 intersecciones viales y vinculó a 425 personas (entremimos, agentes de policía, etc.). Se demarcaron 364 intersecciones de la ciudad. El buenresultado de los paraderos se vio especialmente en una de las vías de mayor densidad y máscongestionadas de la ciudad: la calle 80. La cifra de los pasajeros que respetaban los paraderospasó de 26,2% en 1995 a 38% en 1996; y entre febrero y mayo de 1997, el 43% de las busetaslo hacía. El programa de respeto a las cebras fue uno de los más exitosos; los mismosciudadanos empezaron a ejercer un gran control social sobre los infractores. En 1996, el76,46% de los conductores y el 72,25% de los peatones respetaban la cebra. Lo que distinguióa estas campañas fue su concepción lúdica y no represiva en la promoción del cumplimiento delas normas de tránsito.

Creación de Boletín de Violencia y Delincuencia

Cambio buscado: Institucionalización de la información sobre seguridad.

AntecedentesTres instituciones diferentes emitían información importante sobre asuntos relacionados conseguridad. Había dispersión e inconsistencias fuertes entre la información procedente de esastres fuentes. La alcaldía de Rodrigo Guerrero (1992-1994) en Cali, otra importante ciudadcapital, había demostrado que un tratamiento epidemiológico de la violencia requiereinformación fidedigna y geográficamente desagregada.

13Biombos colocados en sitios estratégicos de las vías tenían pintados policías en las dos caras exteriores y pequeñas ventanasque servían de punto de mira hacia las vías. Resultaba difícil verificar si detrás estaba un policía real.

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Descripción

Varias instituciones estudiaron los criterios de recolección de la información sobre muertesviolentas en Bogotá y se pusieron de acuerdo para crear el Boletín de Violencia y Delincuencia,de circulación mensual. Este boletín permitiría hacer un seguimiento a los principales delitos y suevolución en cada una de las veinte localidades del Distrito Capital; también permitiría desagregarla información para disponer de ella a un nivel de barrios. Sirvió de base para análisis,evaluaciones y decisiones importantes del Consejo de Seguridad de la ciudad y de loscomandantes de la policía en sus reuniones rutinarias.

Acción: Ley zanahoria

Cambio buscado: Reducción de muertes violentas originadas o facilitadas por el abusode alcohol.

AntecedentesLa estrecha relación entre el consumo de alcohol — especialmente los fines de semana— , lagran cantidad de muertes violentas y los accidentes de tránsito. En 1995, el 49% de losmuertos en accidentes de tránsito, el 33% de los homicidios con armas de fuego, el 49% de loshomicidios con armas cortopunzantes, el 35% de los suicidios y el 10% de las muertesaccidentales, estuvieron asociados con altos niveles de alcohol encontrados en la sangre de lasvíctimas.

DescripciónSe impuso el cierre de los estancos y de los establecimientos nocturnos de diversión queexpendían licor, a la 1:00 a.m. Esta medida se apoyó con otras que buscaban generarregulación cultural, autorregulación y sanción. Las propuestas televisivas “Entregue lasllaves” y “El conductor elegido” ayudaron a fortalecer la regulación ejercida por losciudadanos. Se mejoraron también el control en las vías en horas nocturnas y la aplicación desanciones a los conductores embriagados. Se hizo el programa piloto de educación “Saberantes de beber, uso responsable del alcohol” para mostrar diversos aspectos que entraña eluso del alcohol, desde los efectos bioquímicos hasta los efectos del ambiente y del grupo con elcual se consume. Este programa se presentó a 3500 estudiantes de los grados 10 y 11 y a 150docentes orientadores.

Algunos resultadosEn 1995 los homicidios comunes con presencia de alcohol en la sangre se redujeron en 9.5%.Las muertes en accidentes de tránsito con personas embriagadas involucradas, disminuyeron24.2%. En la Navidad de 1996 los homicidios descendieron un 26.7%. En 1997 y encomparación con 1996, se redujeron 15% los homicidios comunes y 13% las muertes enaccidentes de tránsito.

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Acción: Prohibición de la pólvora

Cambio buscado: Reducción del número de niños quemados o muertos por el uso dela pólvora.

AntecedentesEn la Navidad de 1994 cinco niños menores de 14 años murieron y 127 se quemaron por el usode la pólvora.

DescripciónPara la Navidad de 1995 se restringió el uso de pólvora a unos pocos lugares y solo para losadultos. Desde el gobierno local se hizo la advertencia de que habría prohibición total del usode la pólvora cuando ocurriera el caso del primer niño quemado en la ciudad. Y ocurrió. Hubosanción pedagógica, con trabajos cívicos impuestos a los padres que permitieron que sus hijosjugaran con pólvora. La ciudad convivía con altos niveles de producción ilegal de pólvora yperiódicamente se presentaban graves accidentes y tragedias. La venta se autorizaba a todoslos fabricantes y distribuidores pero durante períodos muy limitados y en sitios definidos por elgobierno distrital.

Algunos resultadosEn la Navidad de 1995 la pólvora no ocasionó muertes de niños y los heridos bajaron de 127 a46. En la Navidad de 1996 tampoco hubo muertos y los heridos fueron 41. La interlocucióndel gobierno distrital con los polvoreros, con sus voceros institucionales y con sus abogados,jugó un papel crucial en la aclimatación de la prohibición del uso de la pólvora y en el manejode sus consecuencias para los fabricantes.

Acción: Plan desarme

Cambio buscado: Reducción riesgo. Desalentar las acciones de justicia por manopropia y promover la confianza entre desconocidos.

AntecedentesEl gobierno local anterior había logrado la restricción del porte de armas los fines de semana,con lo cual se había disminuido el índice de homicidios. Pero en vista de que la tasa dehomicidios seguía siendo exageradamente alta, convenía intentar reducirla aún más.

DescripciónEn 1996 se restringió el porte de armas y se reforzaron los operativos de control; al final delperíodo del gobierno, segundo semestre de 1997, se prohibió el porte.

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Algunos resultadosLos homicidios comunes mensuales pasaron de 397 en 1995 a 291 en 1996. Luego de laprohibición las cifras fueron más contundentes: en comparación con los mismos meses del añoanterior, se redujeron 30% en septiembre, 23% en octubre y 26% en noviembre.

Acción: Desarme voluntario

Cambios buscados: Reducir el riesgo de dar muerte a otros en momentos de ira o pordescuido. Identificar y controlar, con el compromiso de los propios ciudadanos, lo quelos epidemiólogos llaman un factor de riesgo.

AntecedentesEn 1995 el 74% de los homicidios en Bogotá se cometieron con armas de fuego de tenencia oporte legal o ilegal. En 1996 esos homicidios fueron el 73%. Se divulgaron los resultados deuna investigación médica realizada en los Estados Unidos de América, país tradicionalmenteliberal frente al porte de armas, que evalúa la adquisición de armas con la intención de mejorarlas posibilidades de defensa personal; esa investigación muestra que la probabilidad deprovocar muertes por el uso accidental o imprevisto de las armas es 42 veces superior a laprobabilidad de hacerlo en cumplimiento de la función defensiva para la cual se adquirió elarma.

DescripciónCon el lema Que las armas descansen en paz en esta Navidad se hizo una campaña, apoyadaen medios masivos de comunicación, para que los ciudadanos entregaran voluntariamente lasarmas y municiones que poseían. Se recibieron armas, municiones y explosivos convencionalesy no convencionales y de muy diversas clases; hasta granadas de mano. Con la ayuda muyimportante de la empresa privada y de embajadas de países que se unieron a la campaña, seestimuló la entrega de las armas, municiones y explosivos con el incentivo de cambiarlos porbonos para la adquisición de regalos con ocasión de la Navidad. Algunas personas no pidieronnada a cambio de la entrega de las armas, municiones o explosivos.

Algunos resultadosCon 2538 armas entregadas por la ciudadanía se hizo una fundición que produjo cucharas conla forma de las que se usan para alimentar bebés. Las cucharas se montaron sobre peañasfundidas en el mismo metal y llevan la leyenda ARMA FUI. El conjunto de cuchara y base seincluyó en un estuche de madera y acrílico que adorna bibliotecas y mobiliario en residencias yoficinas. Los homicidios comunes pasaron de 397 en diciembre de 1995 a 291 en diciembre de1996. Luego de la prohibición total del porte de armas, en el segundo semestre de 1997 y conrespecto a los mismos meses del año anterior, los homicidios comunes bajaron 30% enseptiembre, 23% en octubre y 26% en noviembre.

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Acción: Jornadas de “vacunación contra la violencia”

Cambio buscado: Permitir el desahogo y la manifestación de ira, tristeza y frustraciónpor maltratos sufridos en la infancia o en otras épocas. Aumentar sensibilidad de lasociedad en general. Difundir oferta de atención institucional

DescripciónLa llamada vacunación contra la violencia consistía en un rito breve, asistido por un psiquiatrao un psicólogo preparado especialmente para ese fin. En estos ritos, las personas que quisieronvacunarse contra la violencia rememoraron la agresión sufrida, descargaron emocionalmente susufrimiento a través de una descarga verbal o física contra un muñeco sobre cuya cara habíandibujado rasgos de la cara del agresor. Durante la primera jornada se habilitó una líneatelefónica especial. Una grabación invitaba quien llamaba a que recordara a la persona que másle había agredido y a expresar qué le diría a la persona agresora si se encontrara con ella.Llamaron más de 400 personas. En las dos jornadas participaron 45000 personas y a la hora determinación de las jornadas en algunos de los puntos de vacunación se vieron largas filas depersonas que esperaban para participar. Se cree que el éxito alcanzado estuvo correlacionadocon la preexistencia de una asociación de lucha contra el maltrato infantil que había impulsadola formación de una red público-privada de ciudadanos sensibilizados, especialistas yfuncionarios que compartían la convicción de que el maltrato a niñas y niños es unamanifestación muy grave de la violencia y un factor clave de su reproducción y persistencia..

Algunos resultadosEn las dos jornadas las personas tuvieron la oportunidad de desahogarse y de manifestar su iray su dolor por el daño que sintieron que les había sido infligido en su infancia o en otra épocade su vida. Las jornadas llamaron la atención de la UNICEF y de la Sociedad Internacional parala Prevención del Abuso y la Negligencia hacia los Niños. Estas jornadas también tuvieronotros efectos. Por ejemplo, generaron una mayor integración entre instituciones que trabajanpara atender el maltrato infantil y facilitaron un gran conocimiento de la oferta institucionalpara esta clase de servicios sociales; de hecho, de un semestre a otro la demanda de atencióninstitucional creció a más del doble. Si se acepta la tesis de que, posiblemente, la mayorlimitación actual en la lucha por el buen trato a la población infantil se origina en la dispersiónde la oferta institucional y en la dificultad para coordinar iniciativas institucionales, las jornadashabrán aportado un valor agregado inicialmente no previsto. Unas veces promovida porgobiernos locales y otras veces por la sociedad civil, la vacunación contra la violencia ha sidoreplicada, por lo general con adaptaciones, en varios departamentos y municipios del país.

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Acción: Policías formadores de ciudadanos

Cambios buscados: Contribuir a la profesionalización de los agentes, desarrollando unperfil de policía que mejore la relación entre la institución policial y los ciudadanos.

AntecedentesComo candidato a la alcaldía, había adquirido el compromiso público de mejorar la formaciónde la policía.

DescripciónSe cualificaron 4750 policías en un cursos de formación y de capacitación de un mes deduración, impartidos por dos universidades privadas de élite. La formación incluyó temas comola mediación y la conciliación en los conflictos, los derechos fundamentales, el estado social dederecho, la gestión y el desarrollo local, la Ley de policía, los códigos de policía y el programade desarrollo Formar Ciudad.

Algunos resultadosMucha valoración, por parte de los policías participantes, de la cualificación de lacomunicación y de la expresión creativa. También se le reconoció mucha importancia a larealización de algunos Semilleros de convivencia14 con juego de roles (transgresores,autoridades, ciudadanos afectados por la transgresión) donde cada grupo argumentaba paradefender su posición.

Acción: Jornadas “Re” (conciliación) y solución pacífica de conflictos

Cambio buscado: Uso del diálogo y de algunos recursos metodológicos para promoverla resolución pacífica de los conflictos interpersonales.

DescripciónJornadas en las que, a través de procesos y procedimientos basados en el diálogo, se enseñó alas personas a resolver ciertos conflictos que las personas creen que no se pueden solucionaren forma pacífica. Se pedía a las personas que invitaran a alguien con quien tuvieran unconflicto, disputa o desavenencia y le propusieran el camino más corto para resolverlo: eldiálogo. Se definieron 9 puntos de la ciudad en los que se enseñaba a resolver disputas; en esosnueve puntos, comisarios de familia y personal de los centros de conciliación daban a conocer— sobre la base de un concepto unificado— técnicas y habilidades para resolver conflictos einformaban sobre instituciones que prestan asesoría en estos campos. También se trabajó enotras iniciativas orientadas a la resolución de conflictos: ejemplos de ellas fueron las 48

14Reuniones para facilitar la participación en torno a problemas de convivencia muy específicos. Buscaban ser instancias deidentificación, conceptualización, análisis y compromiso social y gubernamental con comportamientos y actitudes que ayudabana acercar al gobierno local con la sociedad y también ayudaban a la compresión de las necesidades de unos y otros.Contribuyeron a preparar el proyecto de Carta de civilidad que debía remplazar el Código de policía vigente.

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emisiones del programa radial Por las buenas y la distribución de las cartillas Caja deherramientas, diseñadas para eso.

Algunos resultadosDiseño y puesta a prueba de una especie de laberinto con secuencia de actividades que lleva areconocer que la solución de conflictos requiere habilidades que se pueden aprender: seaprende el valor de formular de manera breve y pertinente lo esencial del conflicto; se aprendea resumir en un espacio similar lo que uno se imagina que es la visión del otro; se aprende areconocer los sentimientos que hay de por medio, a reconocer que, legítimamente, el otropuede estar viendo algo distinto a lo que uno ve; se aprende la necesidad de acuerdos sobreprocedimientos que hagan más llevadera la relación de conflicto y se aprenden la búsqueda desoluciones, el paso al diálogo y, en algunos casos se llegó hasta la suscripción de un acta convalor jurídico.

Acción: Carta de civilidad y Semilleros de convivencia para prepararla

Cambios buscados: Creación de más conciencia social sobre las reglas de convivenciay sobre la importancia de cumplirlas. Preparación de una reforma del Código de policíade Bogotá.

DescripciónSe invitó a la ciudadanía a participar en sesiones de trabajo sobre problemas específicos para laelaboración de su propia Carta de civilidad como alternativa para la reforma del Código dePolicía. A esas sesiones se les denominó Semilleros de convivencia. Para cada problema (porejemplo, el uso de transporte de tracción animal en la ciudad) se invitaba a los actorescomúnmente involucrados o directamente afectados y a las autoridades que debían o podíanintervenir. Así, se buscaba la presencia de infractores y se organizaba un intercambio de rolesentre infractores, autoridades y ciudadanos afectados. El proceso duró 2 años y produjomultitud de iniciativas que luego fueron organizadas y presentadas al Concejo de Bogotá en laforma de una nueva Carta de civilidad destinada a reemplazar el Código de policía. ElConcejo de la ciudad archivó el proyecto.[REB1]

Algunos resultadosCerca de 18.000 personas participaron en 16 semilleros planeados como de cobertura distrital,181 locales y 29 semilleros que atendieron problemas coyunturales o que se dieron de maneraespontánea, por fuera de la organización gubernamental. Al final de los 2 años se habíanrecogido cerca de 30.000 iniciativas que fueron organizadas por una comisión redactora. Fueinteresante observar que a pesar de que los infractores no pasaban de representar un tercio delos asistentes, con el intercambio de roles casi siempre aparecían más argumentos a favor de latransgresión que a favor del cumplimiento de la norma. El Concejo de Bogotá archivó elproyecto argumentando que el Congreso nacional debía aprobar primero la Ley de reforma alCódigo nacional de policía. El gobierno distrital distribuyó entre la ciudadanía 1'300.000ejemplares de un resumen del proyecto de Carta de civilidad.

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Acción: Interrupción de las relaciones clientelistas entre Gobierno y Concejo

Cambios buscados: Remplazar con planeación participativa transparente los procesostradicionales de acceso a soluciones. Evidenciar que las soluciones a los problemaspueden ser tratadas de una manera no arbitraria y no particularista15.

AntecedentesColombia posee una amplia literatura sobre clientelismo. El concepto subraya el uso derecursos públicos para realizar favores privados como un elemento clave para la reproducciónde las relaciones políticas. La Constitución de 1991 permitió expedir un nuevo Estatutoorgánico para la Ciudad16 que puso fin a la coadministración que se daba entre el Gobierno y elConcejo distrital. En particular, excluyó a los concejales de la ciudad de toda participación enjuntas directivas de las empresas e instituciones del Distrito y en procesos de contratación(¡antes existía una Junta de contratos!). El nuevo estatuto delimita claramente lascompetencias. .

DescripciónDesde el discurso pronunciado por el alcalde el día en que ganó las elecciones, se plantearonreglas de juego para la relación Gobierno-Concejo: cada uno debía cumplir con sus labores sinentorpecer o invadir las competencias del otro; se propuso y se logró basar la relaciónúnicamente en el respeto a los argumentos y a los roles. Se impuso una regla de juego muysencilla: cada vez que un concejal o un congresista o cualquier solicitante pedía una cita, se lepedía que informara con precisión el objetivo de la cita. Se concertaba una duración razonablede la cita para tratar el tema acordado. Apenas la conversación se salía del tema, el interlocutorera convidado muy comedidamente a solicitar una nueva entrevista y a informar el temapreviamente para facilitar una respuesta preparada e ilustrada al respecto. Las intrigas políticasno formaban parte de ninguna agenda. Con la mesa directiva del Concejo se concertó e hizopública una Agenda legislativa cuyo objetivo fue darle prioridad a los temas y proyectosimportantes para debatir.

La implementación en todo el país de la carrera administrativa, así como la expansión de susalcances por jurisprudencia de las Cortes, contribuyeron a facilitar la superación de estamanifestación del clientelismo. Una superación que, aunque constituye un logro relevante, nonecesariamente está llamada a perdurar puesto que otro u otros alcaldes pueden preferir, condistintos grados y tácticas políticas, regresar a las viejas épocas.

Algunos resultadosSe interrumpieron las relaciones clientelistas tradicionales. No hubo ninguna clase deconcertación para proveer los cargos de dirección ni otros cargos, ni para los contratos. Estosignificó un uso de los recursos públicos más eficiente y respetuoso de la ley. Se respetó ladivisión del trabajo Gobierno-Concejo. En particular, las objeciones de conveniencia y las de

15“Particularista” es el partidario del particularismo, que debe entenderse como la preferencia excesiva que se da al interésparticular sobre el general. Diccionario de la Real Academia Española, 21 edición. Espasa Calpe, 1992.16Decreto-Ley 1421 de 1993.

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legalidad17 a los acuerdos distritales se distinguieron nítidamente y ambos exámenes seasumieron con rigor e independencia uno del otro. Comenzó a educarse a la ciudadanía sobrela diferencia de competencias entre Gobierno y Concejo. Se consolidó la carrera administrativapara los funcionarios, cancelando la posibilidad de cambiarlos de acuerdo con las convenienciaso con los arreglos políticos. Al final, varios concejales manifestaron su agrado porque el nuevoesquema les permitía votar los actos legislativos en conciencia y no en función de las otroraconsuetudinarias negociaciones políticas.

Acción: Paros y amenazas de paro

Cambios buscados: Romper o debilitar la lógica del chantaje hacia el gobierno yaumentar la confianza y confiabilidad en procesos más institucionalizados deconcertación o planeación.

AntecedentesLa ciudad había sufrido inveterados episodios en los que sectores populares locales o sectoresdependientes de tarifas fijadas por la alcaldía, como los transportadores, usaban el paro y laamenaza de paro para lograr sus propósitos.

DescripciónSe atendieron los conflictos con los transportadores18, con los sindicatos que representaban aempleados o trabajadores que probablemente iban a ser licenciados por reestructuraciones opor cambios de funciones, con líderes de movimientos o de huelgas locales, o con gruposafectados por decisiones del gobierno local como los polvoreros; se intercambiabanplanteamientos y argumentos preferiblemente antes del paso a la acción. Muchas veces seinvitó a quien profería una amenaza a que la cumpliera inmediatamente. Un caso dramático quemuestra las limitaciones de este modelo fue la manifestación que durante dos horas hicieron lospolvoreros al frente de la alcaldía: ¡pusieron a sus propios niños a lanzar pólvora! Se insistióuna y otra vez en los efectos pedagógicos adversos que implicaban las concesiones bajopresión y en el deber de la alcaldía de poner el interés general y/o el interés de minoríasubicadas en condiciones de particular desventaja, por encima de los intereses particulares. Laexistencia del Plan de gobierno y su ratificación popular mediante la elección, fue uninstrumento muy útil para muchas de las discusiones. Al desestimular las presiones y fortalecerla planeación local, se impidió la formación de la doble agenda de obligaciones que habríaestado constituida por la de los planes de desarrollo y la asociada con los paros.

Algunos resultadosReglas de juego más claras y más institucionalizadas. Un “saber a que atenerse” mucho másclaro y que incluye un intercambio de argumentos y una conciliación oportuna. Algunos

17El estatuto de la ciudad contempla entre las competencias del alcalde la de objetar los Acuerdos del Concejo porinconvenientes o por ilegales.18Empresarios ligados a buses de modelos relativamente recientes, conductores-propietarios de buses viejos y taxistas.

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sectores aceptaron la transformación de sus “pliegos de peticiones” en “paquetes deproyectos”.

Acción: Concertar para planear con participación

Cambios buscados: Promover la participación ciudadana en la planeación de lainversión pública, a través de la discusión abierta.

AntecedentesExistía un esbozo de planeación local centrado en lo ambiental19. Corposur, una ONGimpulsada por el sector privado y orientada al apoyo técnico a procesos de descentralización,había desarrollado actividades de preparación de la planeación local en Ciudad Bolívar, una delas localidades más necesitadas y en el pasado más conflictivas del Distrito Capital.

DescripciónEsta descripción se referirá a dos temas: la planeación local y a las obras con saldo pedagógico.

Planeación Local: se invitó a los ciudadanos de las 20 localidades del Distrito a participaractivamente en la elaboración de cada Plan de Desarrollo Local. En la reunión inicial depresentación del proceso — que duraba unas tres semanas— , los ciudadanos recibían unatarjeta y una moneda plástica20. En la tarjeta debían escribir una idea acerca de la necesidad o elproyecto que consideraban prioritario para su localidad. Enseguida debían colocar la tarjeta ysu moneda en una de las seis urnas transparentes que representaban las seis prioridadesdel Plande Desarrollo Formar ciudad. Los ciudadanos tenían la opción de depositar la tarjeta en unaurna y la moneda en otra si querían mostrar que presentaban una propuesta pero que preferíanque se invirtieran los recursos en otra. Cuando todos los asistentes habían hecho la votación, seles invitaba a participar en el escrutinio y los resultados se hacían públicos inmediatamente. Deesta manera, todos los presentes conocían el resultado de la votación porque el escrutinio lesdaba una indicación clara de la importancia relativa de las prioridades. Cuando faltabanmonedas (casi siempre sucedió) se solicitaba a la gente devolverlas. Cuando más de la mitad delas monedas faltantes habían sido devueltas, se iniciaba la clausura de la reunión volviendo acantar los himnos de la ciudad y nacional. En la reunión, y a través de otros medios decomunicación, la comunidad quedaba enterada del cronograma que se seguiría para recibirproyectos y atribuirles prioridad en reuniones abiertas al público. En los días siguientes,equipos de trabajo transformaban las ideas en esbozos de proyectos de inversión que seríanclasificados en seis grupos y enseguida a cada grupo se le daba una prioridad para luego hacerun corte de las seis listas que ajustara el costo total al presupuesto de inversión asignado a lalocalidad. En cada localidad y en reuniones que debían ser públicas y que en general lo fueron,un Comité técnico21 preseleccionó los proyectos de acuerdo con las prioridades del Plan

19Las Agendas ambientales locales de 1994, hechas por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, una de lasentidades de la Alcaldía.20 Monedas con la leyenda Recursos públicos, recursos sagrados.21Presidido por cada Alcalde Local, lo integraba además la Comisión del Plan de Desarrollo de la correspondiente JuntaAdministradora Local y un delegado del Departamento Administrativo de Planeación del Distrito Capital.

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Formar Ciudad. Para darle prioridad a las inversiones, tuvieron en cuenta el Indice deNecesidades Básicas Insatisfechas, NBI, las obras inconclusas y otros criterios como lapoblación beneficiada.

Obras con saldo pedagógico. Los integrantes de las Juntas de Acción Comunal22 recibieroncapacitación sobre contratación y planeación; mientras tanto, adelantaban un proyecto quedebía ser el resultado del reconocimiento de las necesidades de sus barrios. El proyecto debíaser de beneficio para la comunidad. Al final de la capacitación, los proyectos concursaron paracompetir en la financiación de la ejecución del grupo de proyectos que se escogiera.

Algunos resultadosSe reguló la elaboración de los borradores de los planes de desarrollo locales y se adoptó unametodología para clasificar los proyectos de inversión presentados por las comunidades o susorganizaciones dentro de las seis prioridades del Plan Formar Ciudad. Se tuvieron en cuentalos incentivos de refuerzo financiero de la administración central para las localidades queacentuaran alguna o algunas de las prioridades. Los proyectos se clasificaron según laterminología del Plan y dentro de cada una de las 6 prioridades. Las Juntas AdministradorasLocales, instancias que tenían competencia para aprobar los planes, se apartaron poco delborrador elaborado participativamente y valoraron muy positivamente el apoyo técnico dadopor la Alcaldía Mayor en materia de formulación de proyectos23. Se capacitaron 400 líderes; seconstruyeron obras (incluyendo planeación, contratación y manejo de los recursos) en más de190 barrios. Fue un proceso — hoy bien reconocido— para la construcción de una cultura de laplaneación. A mediados de 1998 se realizó el concurso cívico Iniciativas por una Bogotámejor, convocado por la Fundación Corona y la Casa Editorial El Tiempo. Este concursoprodujo el siguiente reconocimiento: “...la comunidad está utilizando las herramientas que dael Estado en su beneficio... El programa “Obras con saldo pedagógico” del Departamento deAcción Comunal del Distrito ha sido importante en todos los procesos. A través de él, lacomunidad aprendió a formular proyectos, ejecutarlos, velar por su cumplimiento, medir loprioritario y contratar con el Distrito”24.

22La forma de organización popular más importante en los barrios. Están institucionalizadas y juegan un papel clave en relacióncon procesos de legalización urbanística y el acceso a servicios básicos.23 La ONG Corposur realizó un trabajo de acompañamiento altamente valorado por las localidades y por el gobierno distrital:desde ayudar a construir listados de proyectos hasta facilitar la comunicación a la comunidad o el seguimiento a los cambiosentre borrador y plan aprobado por la JAL. Permitió detectar que en prácticamente todos los Comités técnicos fue altamentevalorada la intervención del funcionario del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, otra de las entidades de laAlcaldía Mayor.24Periódico El Tiempo, 6 de agosto 1998.

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Acción: Eventos culturales en el espacio público

Cambios buscados: Promover el goce zanahorio y el regreso al espacio público delparque.

DescripciónRock al parque: así se denominaron los festivales musicales de rock al aire libre. Lasagrupaciones participantes se eligieron luego de una gran convocatoria. Con la denominaciónJazz al parque se convocó a todos los grupos de jóvenes dedicados a esta música para queparticiparan en eventos musicales con ese nombre. Rap a la Torta25 fue la denominación que seutilizó para poner en marcha políticas sobre tolerancia y convivencia a través de la música rap;se abrió concurso en todas las localidades y se seleccionaron 23 de los 63 grupos aspirantes;participaron grupos de la Policía, niños de una región lejana del país (Urabá) y de Francia. Rapand Roll: estos espectáculos musicales fueron otra búsqueda de tolerancia y convivenciaextrema entre dos géneros musicales mutuamente excluyentes para los jóvenes; en latemporada navideña (16 al 23 de diciembre) se realizaron las Noches de paz, noches de Rapand Roll en las que se rezaba la novena de aguinaldos y luego se presentaban los distintosgrupos musicales. Septimazos: fueron actividades promovidas para retornar el centro de laciudad, promover el comercio en la Calle Real y generar alternativas de uso de la ciudad y delespacio público; se cerraba la principal vía de la ciudad o carrera 7ª desde la Avenida Jiménezhasta la Calle 24 y se ubicaban tarimas para la presentación de distintos espectáculos. Músicaen los Templos: fueron conciertos que buscaron contribuir a asociar los templos con la música,dentro de una perspectiva cultural, social y pedagógica que incluyó recitales de coros en lasiglesias y a los que se invitaba a toda la comunidad. Además de las iglesias católicas,participaron también las iglesias Presbiteriana, Luterana, Anglicana y Ortodoxa. Cinema alespacio público: fueron proyecciones audiovisuales sobre la memoria arquitectónica deBogotá.

Algunos resultadosEn 1995 más de 100 bandas se inscribieron en Rock al parque; la asistencia en los dos días deconcierto fue de 50.000 jóvenes; en 1996, 120.000 jóvenes escucharon 250 bandas; en 1997 laasistencia fue de 210.000 personas que escucharon 82 bandas nacionales y 9 internacionales yRock al parque fueron espectáculos reconocidos por algunos de los participantes como elfestival de rock más importante de Latinoamérica. A la versión inicial de 1995 de Jazz alparque fueron 15.000 personas y en 1997 la asistencia se duplicó. A Rap and Roll asistieroncerca de 3000 personas en cada noche de novena navideña, exceptuando el día 24. Serealizaron 10 Septimazos en los dos años de ejecución del proyecto. Música en los Temploshizo 91 conciertos en el segundo semestre de 1996, con buena participación; en 1997 seofrecieron 250 conciertos en 147 parroquias (80% de barrios populares) y asistieron más de70.000 personas. Se inició una labor pedagógica permanente en el área coral, en 21 parroquias.

25Evocando el nombre La media torta un escenario muy conocido de la ciudad, donde se hacen espectáculos públicos gratuitos.

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Acción: Ahorro de agua

Cambio buscado: Más conciencia de las reglas de convivencia y de la importancia decumplirlas.

AntecedentesEn 1997 hubo dos graves derrumbes en los gigantescos túneles que conducen el agua a laciudad, lo cual hacía inminente un severo racionamiento de agua si no se tomaban medidasefectivas de ahorro.

DescripciónAnte la inminencia de un racionamiento de grandes proporciones debido a daños en los túnelesde Chingaza, el gobierno propuso una campaña de ahorro voluntario de agua medianteestrategias que incluyeron desde mensajes telefónicos26 hasta sanciones al despilfarrador. Hubocuatro propuestas para el ahorro: “Al lavar la ropa utilizar la menor cantidad de aguaposible”; “En la ducha la mitad del tiempo, la mitad del chorro”; “En el sanitario,descargar sólo cuando sea necesario”; y “En el lavaplatos, cerrar la llave mientrasenjabona”. También se creó un grupo de “Acuacívicos” compuesto por 4000 niños y jóvenesmultiplicadores de las medidas. Por su parte, con los despilfarradores se realizaron talleres enlos que se incentivaba la autorregulación.

Algunos resultadosLa campaña Ahorro de agua permitió superar la emergencia de varios meses sinracionamiento; durante cerca de 20 semanas se ahorró entre el 8% y el 12% del agua. Luegode la emergencia, el ahorro se ha mantenido en el 5%.

III. Conclusión

Los mensajes básicos

Cada una de las acciones descritas además de sus resultados específicos tuvo un saldo pedagógicomás general al contribuir a desarrollar y presentar socialmente ideas básicas de cultura ciudadana(ver Cuadro No. 2). Las acciones funcionaron como relevos unas de otras portando un mensajesimilar o el mismo mensaje expresado con ejemplos distintos. Como sucede en la pedagogía másclásica, presentar ejemplos muy distintos que ilustran una noción o un precepto ayuda acomprender esa noción o ese precepto en su generalidad. Varias acciones contribuyeron confrecuencia a un mismo resultado (por ejemplo, a la reducción de la tasa de homicidios) o a unmensaje de cultura ciudadana similar. La eficacia comunicativa de una acción ejemplar como eldesarme voluntario suele ser de lejos mayor que la de la correspondiente invitación a comportarsede cierta manera.

26Por primera vez en la historia de la ciudad, se hizo lo siguiente: cuando de una línea telefónica de la ciudad se llamaba a otray esa línea estaba ocupada, antes de escucharse el tono de ocupado la central telefónica emitía un breve mensaje previamentegrabado; todos los mensajes se referían a la escasez de agua y/o a la necesidad de ahorrarla.

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Cuadro 2Resumen de acciones y mensajes básicos de Cultura ciudadana

Acciones Mensaje básico de Cultura ciudadana

Tarjetas ciudadanas Control social interpersonal posible y deseableMimos y cebras(convivencia conductores-peatones)

Regulación interpersonal pacífica y aceptada. Forma nueva de intervenciónde la autoridad centrada en educación, comunicación y señalización.

Ley zanahoria Límites de lo permitido pueden variarse de manera eficiente si hayjustificación.

Prohibición pólvora Vida e integridad de los niños prima sobre costumbres o derechos.Plan desarme Un ciudadano no hace justicia por mano propia. Un ciudadano no ha de ser

peligro para otro ciudadano. Invitación a la confianza entre desconocidos.Desarme voluntario Fuerza de la renuncia unilateral al uso de la fuerza. Mensaje eficaz de

minorías que aceptan ponerse un límite y confían en procesos e instituciones.Jornadas de vacunacióncontra violencia

Acción preventiva frente al vínculo entre violencia en el hogar y violencia enla sociedad. Visión de una parte de la violencia como problema de salud quevíctimas y potenciales victimarios previenen conjuntamente.

Policías formadores deciudadanos

Las autoridades también transforman su cultura y su manera de incidir sobrecomportamientos ciudadanos

Jornada“Re”(conciliación) ysolución pacífica deconflictos

Para resolver de manera pacífica los conflictos se pueden adquirirconocimientos y aprovechar procedimientos.

Carta de civilidad ysemilleros de convivencia

La legislación sobre contravenciones que afectan la convivencia ciudadanadebería ser modificada con participación de infractores, ciudadanos afectadosy autoridades.

Interrupción relaciónclientelista Gobierno-Concejo

Respeto a división de competencias y a independencia de poderes. Ni puestosni contratos para sobornar al legislativo de la ciudad. Soluciones sin manejoparticularista. Igualdad de trato y de oportunidades configuran identidadciudadana.

Atención a paros yamenazas de paro

Tomarse en serio al interlocutor y la dimensión objetiva de los problemaspermite rechazar la lógica del chantaje.

Concertar para planearcon participación

Ciudadanos priorizan inversión pública en discusiones abiertas. Recursospúblicos, recursos sagrados.

Eventos culturales Las oportunidades de integración cultural facilitan la autorregulación y latolerancia.

Ahorro de agua Confianza y propósito compartido demuestran mayor eficiencia frente al usotradicional de castigos. Capacidad de cambiar hábitos cuando hay voluntad yapoyo pedagógico creativo. Productividad de la comunicación intensificada.

La unidad de todo el proceso, lograda en torno a la idea fuerza de cultura ciudadana, el mensajeen favor de la autorregulación, facilitó la legibilidad de las acciones y permitió que distintasacciones sirvieran de apoyo, unas a otras, en la construcción del mensaje general “podemos vivir

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mejor si nos regulamos mejor”. Parte del resultado positivo podría deberse a que todas lasacciones, salvo tal vez la referida al Concejo, contribuyeron a construir confianza.

Las acciones que buscaron armonizar entre sí ley, moral y cultura de hecho lo lograron en distintogrado. El camino recorrido fue especialmente grande cuando la separación entre un sistemaregulatorio y otro era grande. En general las acciones más exitosas se ligaron a un acercamientofuerte entre cultura y ley donde existía un divorcio fuerte o donde la norma legal que se establecíachocaba con lo acostumbrado. La mayor parte de las acciones no implicaron un cambio jurídico.Sólo para cuatro de las acciones –ley zanahoria, pólvora, desarme legal y planeaciónparticipativa– fue necesario un cambio jurídico; dos de las acciones –interrupción del clientelismoy de la presión ligada a paros y amenazas de paro– aprovecharon cambios legales relacionadosindirectamente con la acción, cambios legales a favor de la planeación participativa.

En muchos casos, resolver problemas de organización y de aclimatación de los operativos deaplicación (enforcement) fue muy útil e involucró una comunicación amplia con los responsables.Se libró una lucha por superar la mera reglamentación o delegación mediante un trabajocompartido entre varios niveles jerárquicos para construir en detalle y conjuntamente la“operacionalización”. En la mayoría de los cambios logrados se combinó el mejoramiento de lanorma o de su aplicación con un proceso educativo intenso.

La comunicación entre ciudadanos y entre ciudadanos y administración fue vista inicialmentedesde una doble óptica: la de Habermas (cada interacción comunicativa tejiendo vínculos) y la deBernstein (cada interacción comunicativa siendo ocasión para que actúen y se reproduzcan límitese identidades ligados al orden de la sociedad). Ambas visiones resultaron pertinentes gracias a sucarácter complementario.

Una limitación del proceso fue que sólo en unos pocos casos (como el del ahorro del agua o el delas cebras a las entradas de los establecimiento educativos) se pudo lograr un compromisosuficiente del sistema educativo. Para las otras medidas, lo hubo, pero difuso.Otra limitación fuepercibir solo tardíamente que la moral y la cultura, además de sanciones, ofrecen potentesgratificaciones.

Lo avanzado en relación a los cuatro grandes objetivos del Programa de Cultura Ciudadana puedeinterpretarse en términos de fortalecimiento y armonización de ley, moral y cultura:

a) Aumentar el cumplimiento de normas de convivencia implicó fortalecer las tresregulaciones y debilitar algunas regulaciones culturales contrarias a la convivencia(avance más nítido: respeto a la vida).

b) Aumentar la capacidad de unos ciudadanos para que lleven a otros al cumplimientopacífico de normas implicó claramente hacer visible y conscientemente aceptable laregulación cultural (expresión más nítida: tarjetas ciudadanas; avance más obvio:ahorro de agua).

c) Aumentar la capacidad de concertación y de solución pacífica de conflictos entre losciudadanos implicó avanzar en la dirección del reconocimiento de la base contractual

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de algunas reglas y confianza en procedimientos propuestos por el gobierno (avancetal vez más nítido: planeación participativa del gasto local).

d) Aumentar la capacidad de comunicación de los ciudadanos (expresión, interpretación) através del arte, la cultura, la recreación y el deporte facilitó la difusión de las razonesde la ley y a la visualización y mejor comprensión de los pluralismos cultural y moral;la diversidad se hizo pública así como sus implicaciones reguladoras –la necesidad dereglas básicas comunes– (avance tal vez más nítido: muchos conflictos tomaron uncauce comunicativo, se evitaron las negociaciones públicamente inconfesables).

Hacer cultural y moralmente válidas las prescripciones legales y combatir la justificación moral ola aceptación social o cultural de comportamientos ilegales fueron, en síntesis, el eje de la acciónde la Alcaldía de Bogotá 1995-7.

Mientras se acuda a gratificaciones culturales y morales y a medios pacíficos no hay una barreraesencial que separe a la ciudadanía de la autoridad. Las acciones necesarias para hacer cumplir yrespetar las reglas podrían recaer sobre cualquiera.

Logro cultural básico: se validó la opción por lo “zanahorio”

La expresión “zanahorio” tenía el significado de “sano”, aunque con cierta connotación negativa.Se logró un uso intenso del concepto cambiándole esa connotación. Se usaron zanahorias físicas,zanahorias dibujadas y zanahorias tridimensionales en distintos materiales, algunas donadas por laciudadanía. Se inventaron bebidas con el nombre de cocteles zanahorios, caracterizadas por sersin alcohol. En realidad, todo ello no surgió de una programación sistemática, como la que habríahecho una agencia de publicidad, más bien fue improvisándose de manera juguetona y con muybajos costos. Uno de los hitos comunicativos en este proceso fue — justo después de haberexpedido la Ley zanahoria— el reparto de zanahorias que todo el equipo de gobierno hizo en unconcierto de Carlos Vives, el afamado cantante; había cerca de treinta mil espectadores y sequería lograr un alto cumplimiento de una regla ciudadana general: que de la bandeja que se leofrecía cada espectador sólo cogiera una zanahoria. Para sembrar lo zanahorio se asumieronriesgos zanahorios. Se hicieron además tres ediciones de “Navidad zanahoria” que fueronactividades navideñas para niños y jóvenes, con predominio de aciones lúdicas y concursosefectuados en zonas de diversión.

Ser zanahorio consiste en seguir la propia conciencia en vez de plegarse a la presión social haciala acción contraria a la conciencia o la ley. Ser zanahorio es poner el criterio moral propio porencima de la definición cultural, referida a un contexto y un momento dado, de lo aceptable o noaceptable. Ser zanahorio es abstenerse de ir contra la ley, pero hacerlo por convicción. Serzanahorio es atenerse a un criterio moral personal cuando hay conflicto entre lo que ordena la leyy lo que es habitual en el correspondiente medio. Reivindicar al zanahorio es al mismo tiemporeivindicar una vida sin excesos y una vida en la que ante el conflicto entre la regulación legal y laregulación cultural, optamos por ponernos del lado de la regulación legal. En síntesis es vivirsegún la propia conciencia y unas mínimas reglas de comportamiento ciudadano, compartidas yracionalmente aceptadas. Es seleccionar racionalmente costumbres deseables. Es también

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reconocer libremente desde la conciencia la fuerza vinculante de los objetivos de la ley y/o lafuerza vinculante de los mecanismos de formación y aplicación de la ley.

La convivencia necesita personas dispuestas a asumir y defender espontáneamente ciertos límitesy tabúes y necesita la aceptación social, cultural, de tal disposición. Respetar reglas porconvicción puede convertirse así en una opción vital respetable que además merece ser promovidapara todos.

Ser mesurado y saber autorregularse en relación con los posibles excesos se convirtió en unavirtud públicamente reconocida y su ejercicio es ahora públicamente más aceptable. Lasconnotaciones negativas que se atribuían al hecho de ser o parecer “zanahorio” se debilitaron.Una situación de alto divorcio entre ley, moral y cultura empezó a ser corregida así mediante unprograma de cultura ciudadana que fue capaz de vindicar lo zanahorio. A raíz de las acciones decultura ciudadana hoy en Colombia el modo de ser zanahorio y la ley zanahoria expresan demanera condensada la posibilidad de armonizar ley, moral y cultura.

Además en la “ley zanahoria” se condensa el ciclo completo de una estrategia puntual deseguridad que va desde la detección del factor de riesgo hasta la apropiación cultural y lainteriorización de la correspondiente regla por la vía de comunicación e interacción intensificadas.

En esta conclusión hemos resumido los mensajes básicos de cultura ciudadana comunicados através de las acciones y hemos destacado los cuatro logros más básicos y generales de culturaciudadana:

• un reconocimiento de que todos somos educables;• la vindicación de formas más sanas de vida• la apropiación social de una expresión condensada — lo zanahorio— para caracterizar

con connotación positiva esas formas de vida;• la asociación entre la búsqueda de esas formas más sanas de vida y una ley — la ley

zanahoria— con lo cual se logró incorporar con algo de simpatía cultural un límite eilustrar la fuerza reguladora de la armonización de ley, moral y cultura.

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