Artículo - La Inconstitucionalidad Parcial Del Decreto 1182 Refugio

7/26/2019 Artculo - La Inconstitucionalidad Parcial Del Decreto 1182 Refugio

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La inconstitucionalidad parcial

del Decreto 1182 sobre elderecho a solicitar refugio en el

Ecuador: Anlisis y efectosDaniela Ubidia Vsquez

[email protected]

Resumen

El Decreto Ejecutivo 1182, Reglamento para aplicacin en Ecuador del derecho

de refugio, entr en vigencia el 30 de mayo de 2012, cambiando la normativa in-

terna para el reconocimiento y ejercicio de la condicin de refugiado en el Ecuador.

Ese mismo ao, la fundacin Asylum Access Ecuador1y la Clnica Jurdica de la

Universidad San Francisco de Quito presentaron, cada una, acciones de inconsti-tucionalidad del Decreto por encontrar entre sus disposiciones varias vulneraciones

de derechos. La Corte Constitucional del Ecuador resolvi sobre algunos de los ar-

gumentos presentados en las acciones mediante su sentencia No. 002-14-SIN-CC

de 14 de agosto de 2014, notificada a Asylum Access el 12 de septiembre de mismo

ao. Este artculo propone un anlisis de los argumentos de ambas acciones y la

respuesta de la Corte Constitucional para luego comentar sobre los avances y retos

que todava existen respecto al derecho a solicitar asilo en el Ecuador.

Palabras clave

Decreto Ejecutivo 1182, derecho de refugio, Asylum Access, derechos humanos.

1 La Fundacin Asylum Access Ecuador es una entidad privada fundada en el 2007 que vela por los

derechos de la poblacin refugiada y solicitantes de asilo en el pas. Asylum Access Ecuador tiene

presencia en las provincias de Pichincha, Santo Domingo, Carchi, Imbabura, Esmeraldas, Guayas y

Sucumbos. Ms informacin: http://asylumaccess.org/AsylumAccess/en-espanol/acerca-de-asylum-

access-ecuador


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Abstract

Executive Decree No. 1182, the Regulation for the application in Ecuador of the

right to apply for asylum came into effect on the May 30th

2012, changing the in-ternal regulations for the recognition of refugee status in Ecuador. Tat same year,

both the Asylum Access Foundation and the Law Clinic of San Francisco Univer-

sity of Quito lodged unconstitutionality suits against the Decree because amongst

its rules they found some that violated human rights. Ecuadors Constitutional

Court held the unconstitutionality of these rules in Sentence No. 002-12-SIN-CC

of August 14th2014, which was notified to Asylum Access on September 12thof

the same year. Tis article proposes and analysis of the arguments of both suits and

the response of the Court to later comment on the progress and challenges that still

exist regarding the human right to apply for asylum in Ecuador.

Key Words

Executive Decree No. 1182, asylum refugee, Asylum Access, human rights.

ndice

1. Introduccin. 2. Antecedentes procesales a las acciones de inconstitucionalidad.

3. Argumentos de las acciones de inconstitucionalidad presentadas. 3.1 El princi-

pio de reserva de ley y el principio de legalidad. 3.2 Los plazos para solicitar refugioy presentar recursos de impugnacin frente a la Administracin Pblica. 3.3 La

omisin de incluir la definicin de refugiado de la Declaracin de Cartagena de

1984. 3.4 Vulneracin del principio de no devolucin (non refoulement). 3.5 Otros

temas relevantes de las acciones de inconstitucionalidad: La no discriminacin, el

ejercicio de los derechos polticos de los refugiados, posicin frente a la comisin

de delitos en el pas de origen y en el pas de asilo y la extincin de la condicin

de refugiado. 4. Conclusin


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147USFQ LAWREVIEW AO2, VOL2 - N. 1

1. Introduccin

El derecho a solicitar refugio est consagrado en el artculo 41 de la Constitu-cin Poltica del Ecuador y regulado mediante el Decreto Ejecutivo No. 1182,Reglamento para aplicacin en Ecuador del derecho de refugio2(Decreto1182 en adelante), que se encuentra vigente desde el 30 de mayo de 2012.

Adicionalmente, son aplicables a la materia de refugio en Ecuador las dispo-siciones de la Convencin de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados (Con-vencin de 1951 en adelante) al igual que su Protocolo Adicional de 1967, y laDeclaracin de Cartagena sobre los Refugiados de 1984.

El Decreto Ejecutivo 1182 toma la definicin de refugiado de la Conven-cin de 1951, a saber, una persona que:

[] debido a fundados temores de ser perseguida por motivosde raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado gru-po social u opiniones polticas, se encuentre fuera del pas de sunacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quieraacogerse a la proteccin de tal pas; o que, careciendo de naciona-lidad y hallndose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera

del pas donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, acausa de dichos temores, no quiera regresar a l.3

Dicha Convencin faculta a los Estados partes a regular la implementacindel derecho a solicitar asilo, confando en que stos, respetando el princi-pio de , van a actuar dentro de los lmites de la Convencin y que van arespetar los principios y normas bsicas que se encuentran en la misma.

Estadsticas recientes del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad

Humana del Ecuador demuestran que, desde 1999 hasta febrero de 2013,al pas han ingresado un total de 164.528 solicitantes de asilo de loscuales han sido reconocidos como refugiados 55.282.4Los altos nmerosestn formados en su mayora por ciudadanos colombianos que escapanla difcil situacin en la que se encuentra el pas vecino. El nmero ms

2 Decreto Ejecutivo 1182. Artculo 33.Reglamento para la Aplicacin en el Ecuador del Derecho de

Refugio. Registro Ofcial 727 del 19 de junio de 2012.

3 Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados (1951). Artculo 1.

4 Ministerio de Relaciones Exteriores. Estadsticas Refugiados. En: http://cancilleria.gob.ec/estadisti-

cas-refugiados/ consultado el 16 de noviembre de 2014.


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148 La inconstitucionalidad parcial del Decreto 1182

alto de refugiados reconocidos se dio en el 2009, respondiendo al proceso deregistro ampliado en el cual el Ecuador, con la ayuda del Alto Comisionadode las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR en adelante), realizaronbrigadas de reconocimiento de la condicin de refugiado en la frontera norte,llegando al nmero de 25.049 personas en ese ao. Para el ao 2013 solo estndisponibles los datos para enero y febrero. Sin embargo, de las documentadas1.838 solicitudes recibidas en esos dos meses, solo 48 fueron aceptadas.5Estosdatos confirman al Ecuador como uno de los pases de la regin que mssolicitudes de asilo recibe al ao.

2. Antecedentes procesales a las acciones de inconstitucionalidad

El Decreto 1182 contiene las normas bsicas para la aplicacin de la protec-cin internacional que la condicin de refugiado conlleva, el proceso de soli-citud y reconocimiento formal por parte del Estado ecuatoriano, las clusulasde exclusin de esta condicin, las normas de impugnacin y los derechos yobligaciones tanto del solicitante de asilo como del refugiado reconocido. Araz de su promulgacin, en el 2012, dos acciones de inconstitucionalidad fue-ron presentadas ante la Corte Constitucional del Ecuador; una fue preparadapor la Clnica Jurdica de la Universidad San Francisco de Quito mientras quela otra fue presentada por Asylum Access Ecuador. Las dos acciones fueronadmitidas a trmite el 6 de marzo de 2013 y el 30 de octubre de ese mismoao fueron acumuladas. Las acciones fueron presentadas por la Coalicin porlas Migraciones y el Refugio, y la facultad de jurisprudencia Cardozo de laUniversidad de Yeshiva de Estados Unidos.

El 11 y 12 de julio de 2013 la Corte Constitucional recibi las respuestasde la Procuradura General del Estado y de la Presidencia de la Repblica,respectivamente, en la cuales se descalificaban varios de los argumentospresentados en las acciones de inconstitucionalidad. Estas contestacionesno fueron notificadas a los accionantes, quienes no pudieron presentarargumentos en contra de las mismas y ejercer su derecho de contradiccin.

Adems, la Corte Constitucional no consider necesario que se de una au-diencia antes de emitir su decisin, esto a pesar de que el artculo 87 de laLey de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional6y los artculos

5Id.

6 Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional. Artculo 87. Registro Ofcial

Suplemento No. 52 de 22 de octubre de 2009.


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22 y 61 del Reglamento de Sustanciacin de Procesos de Competencia dela Corte Constitucional7determinan que la Corte tiene la facultad paraconvocar a una audiencia. Finalmente, el 12 de septiembre de 2014 laCorte Constitucional notific de la sentencia sobre las acciones acumula-das a Asylum Access. Hasta la fecha de publicacin este artculo, la Clnica

Jurdica de la Universidad San Francisco no ha sido notificada.

En este artculo se presentarn los argumentos de las acciones de inconstitucio-nalidad con respecto a la vulneracin de varios derechos que deben ser garan-tizados en el procedimiento de reconocimiento de la condicin de refugiadoal igual que la respuesta de la Corte Constitucional a los mismos. Tambin sesealarn los avances alcanzados a partir de la sentencia de la Corte Constitu-cional y los desafos que todava existen al no haber sido resueltos por la Corte.

3. Argumentos de las acciones de inconstitucionalidad presentadas

3.1 El principio de reserva de ley y el principio de legalidad

El refugio es un derecho humano reconocido tanto en la normativa interna-cional como nacional. A nivel internacional, se reconoce en la Convencin de

1951 sobre el Estatuto de los Refugiados8y su Protocolo Adicional de 1967,la Declaracin Universal de Derechos Humanos, la Convencin Americanasobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Po-lticos, entre otros. A nivel nacional, se reconoce en los artculos 40 y, msespecficamente, 41 de la Constitucin ecuatoriana. Precisamente el artculo41 de la Carta Magna seala:

Art 41.- Se reconocen los derechos de asilo y refugio, de acuerdo conla ley y los instrumentos internacionales de derechos humanos. Las

personas que se encuentren en condicin de asilo o refugio gozarnde proteccin especial que garantice el pleno ejercicio de sus dere-chos. El Estado respetar y garantizar el principio de no devolucin,adems de la asistencia humanitaria y jurdica de emergencia.[]9

7 Reglamento de Sustanciacin de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional. Artculos 22

y 61. Registro Ocial Suplemento No. 107 de 10 de febrero de 2010.

8 El Ecuador ratic la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados el 17 de Agosto de 1955.

Ver:https://treaties.un.org/pages/ViewDetailsII.aspx?&src=TREATY&mtdsg_no=V~2&chapter=5&-

Temp=mtdsg2&lang=enConsultado el 15 de octubre de 2014.

9 Constitucin de la Repblica del Ecuador. Artculo 41. Registro Ocial No. 449 de 20 de octubre de 2008.


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Dentro del mismo artculo de la Constitucin se menciona que el derechoa solicitar asilo se regular mediante ley pero el Ecuador tradicionalmenteha ignorado este precepto10y ha regulado este derecho mediante la expedi-cin de Decretos Ejecutivos. La accin de inconstitucionalidad presentadapor la Universidad San Francisco de Quito argumentaba que este hechovulnera el principio de reserva de ley y el principio de legalidad.

El principio de reserva de ley se encuentra consagrado en el artculo 133 dela Constitucin, el mismo que prescribe que las leyes orgnicas sern las queregulen el ejercicio de derechos y garantas constitucionales.11Adems, esteprincipio est contemplado en el artculo 30 de la Convencin Americanasobre Derechos Humanos, determinando que las restricciones al ejerciciode los derechos y libertades que se reconocen en la misma slo puedenser limitadas conforme a una ley.12La Corte Interamericana de DerechosHumanos as lo ha determinado en su Opinin Consultiva No. 6 en la quese determina especficamente que el vocablo ley es la:

[] norma jurdica de carcter general, ceida al bien comn,emanada de los rganos legislativos constitucionalmente previs-tos y democrticamente elegidos, y elaborada segn el procedi-miento establecido por las Constituciones de los Estados Partes

para la formacin de las leyes.13

El Decreto Ejecutivo 1182 regula el derecho al refugio a pesar de ser unacto normativo de menor jerarqua que una ley orgnica. Al respecto, laaccin de inconstitucionalidad presentada por la Universidad San Francis-co concluye que:

10 El Ecuador ha regulado la materia de refugio mediante Decreto Ejecutivo desde el comienzo de la apli-

cacin de este tema en la normativa interna. De esta manera, el primer instrumento fue el Decreto Ejecutivo

No. 3293.Reglamento para la Aplicacin en el Ecuador de las Normas Contenidas en la Convencin de

1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y en su protocolo de 1967 publicado en elRegistro Ofcial No.n/d de 30 de septiembre de 1987, el cual fue seguido por el Decreto Ejecutivo 3301. Reglamento para

la Aplicacin en el Ecuador de las Normas Contenidas en la Convencin de Ginebra de 1951 sobre el

Estatuto de los Refugiados y en su Protocolo de 1967, publicado en el Registro Ofcial No. 933 del 12 de

mayo de 1992 Este ltimo fue reformado por el Decreto Ejecutivo 1635.Reforma Decreto Ejecutivo 3301,

Registro Ofcial 933, 12 de Mayo de 1992 que contiene el Reglamento para la aplicacin en el Ecuador

de las normas contenidas en la Convencin de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de Refugiados y en su

Protocolo de 1957. Registro Ofcial No. 565 de 7 de abril de 2009 y el Acuerdo Ministerial 000003del

Ministerio de Relaciones Exteriores, Integracin y Comercio publicado en el Registro Ofcial No. n/d de

11 de enero de 2011.

11 Constitucin de la Repblica del Ecuador. Artculo 133. Registro Ofcial No.449 de 20 de octubre de 2008

12 Convencin Americana sobre Derechos Humanos (1969) Artculo 30.

13 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinin Consultiva No. 6. (1986)..


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[] para regular los derechos y garantas bsicas de personasque buscan refugio o asilo en el Ecuador, y aquellas que ya hanobtenido refugio, debe hacerse a travs de ley orgnica, y no atravs de un Decreto Ejecutivo, como actualmente se encuentraregulado en el Ecuador, por lo tanto con esto se vicia deinconstitucionalidad al decreto.14

Es importante que la regulacin de derechos se de mediante ley ya que suproceso de entrada en vigencia representa una garanta para los ciudadanos:permite y asegura el debate, y la garanta de la correcta regulacin del ejercicioy lmite de los derechos. Por otro lado, el uso de un Decreto Ejecutivo para laregulacin de derechos no presenta este tipo de garantas ya que es redactado,firmado y puesto en vigencia solamente por el Poder Ejecutivo.

Con respecto al principio de legalidad, ste determina que la competenciade los rganos y autoridades pblicas debe nacer de la leytrmino quese debe considerar dentro del marco de la Opinin Consultiva de la CorteIDH previamente citaday no de un Decreto Ejecutivo como es el casodel Decreto 1182.15Las autoridades que revisan las solicitudes de refugio yconsecuentemente las niegan o aceptan no gozan con la garanta del principiode legalidad y por ende lo vulneran por no haber recibido su competencia para

hacerlo mediante una ley.

Como respuesta a estos argumentos, la Corte Constitucional establece que, deacuerdo al artculo 147 de la Constitucin, el Presidente de la Repblica tienecomo deber y atribucin: [] Expedir los reglamentos necesarios para la apli-cacin de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, as como los que convengana la buena marcha de la administracin.16El caso del Decreto Ejecutivo 1182no responde ni a la aplicacin de las leyes, no hay una ley previa que requierade regulacin mediante decreto ejecutivo, ni tampoco a la buena marcha de la

administracin debido a que se regula el ejercicio de un derecho y no la meraaplicacin de cmo se debe llevar a cabo un procedimiento ya descrito en otroinstrumento legal. La Corte luego concuerda con la proteccin que otorga elprincipio de reserva de ley con respecto a la regulacin de derechos constitu-cionales, pero determina que:

14 Clnica Jurdica USFQ.Accin de Inconstitucionalidad Decreto 1182(2012), p. 14.

15Id. p. 14.

16 Constitucin de la Repblica del Ecuador. Artculo147. Registro Ofcial No. 449 de 20 de octubre

de 2008.


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No obstante, eso no significa que todos los derechos constitucionalesdeban ser desarrollados por el legislador mediante una ley orgnica,en razn que tal afirmacin comportara desconocer el hecho de quetodas las leyes sin excepcin alguna regulan en distintos grados elejercicio de los derechos constitucionales.17

A pesar de que la Corte seala un argumento vlido, sigue omitiendo el hechode que el Decreto Ejecutivo no es una ley y no tiene la jerarqua normativani cuenta con las garantas constitucionales de una. El anlisis de la Corteno solo equipara a un Decreto Ejecutivo con una ley sino que se realiza endetrimento de las garantas consagradas en la Constitucin para la regulacinde derechos debido a que acepta en su argumentacin genrica la no necesidadde promulgar una ley para regular derechos. La Corte luego culmina conla declaracin de constitucionalidad de la regulacin del derecho a solicitarrefugio mediante Decreto Ejecutivo apoyndose en la existencia de la Ley deExtranjera:

Desde esta perspectiva, es evidente que bajo el marco de proteccinconstitucional e internacional descrito, la norma jurdica acusada deinconstitucional no regula de forma general el contenido y alcancedel derecho al refugio, sino que coadyuva a asegurar su pleno ejer-

cicio sin que tal situacin vulnere el principio de reserva de ley, alestablecer requisitos bsicos para la configuracin de la condicin derefugiada o refugiado, complementando de tal forma la regulacinque corresponde a la Ley de Extranjera en relacin a la situacin delos extranjeros residentes en el Ecuador.18

Cabe recalcar que la Ley de Extranjera guarda silencio respecto al refugio, alu-diendo de manera general en su artculo 12 que se considerar no inmigrantea: IV. Personas desplazadas como consecuencia de guerras o de persecuciones

polticas en su pas de origen, para proteger su vida o libertad, y sus familiaresms cercanos.19Por lo tanto, el anlisis de la Corte Constitucional trata de ig-norar el hecho de que no existe una ley que regule el derecho a solicitar refugioya que la mera mencin a una categora migratoria en la Ley de Extranjerano cumple con los requisitos necesarios de regular derechos mediante ley vul-nerndose as el principio de reserva de ley. Adems, el principio de legalidad

17 Corte Constitucional. Sentencia No. 002-14-SIN-CC. n/d p. 42-43.

18Id. p. 45.

19 Ley de Extranjera. Artculo 12. Registro Ofcial 454 de 4 de noviembre de 2004.


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tampoco se satisface con la explicacin de la Corte ya que sta no menciona enningn punto la atribucin de competencia a autoridades mediante Decreto yno mediante ley, como se debera haber realizado.

En conclusin, el anlisis de la Corte sobre este punto falla en presen-tar argumentos jurdicos vlidos para justificar la regulacin del derechoa solicitar asilo con el instrumento normativo de Decreto Ejecutivo. Elprecedente que se establece con la sentencia sobre estos puntos es desola-dor: primero, la Corte Constitucional presenta argumentos para regularderechos mediante Decreto Ejecutivo y declara esta actuacin como cons-titucional, argumento que podra ser utilizado en futuras ocasiones pararegular otros derechos constitucionales mediante acto normativo distintoa ley. Segundo, la Corte determina que el derecho de solicitar asilo no re-quiere estar regulado por ley, lo cual le da al Estado la posibilidad de seguirregulando este derecho humano fundamental con instrumentos jerrqui-camente inferiores a una ley, contraviniendo con los principios de derechoy estndares internacionales.

3.2 Los plazos para solicitar refugio y presentar recursos de impugnacin fren-

te a la Administracin Pblica

Una persona que huye de su Estado de residencia o territorio por razonesde temor fundado y persecucin por su raza, nacionalidad, grupo socialdeterminado, religin u opinin poltica puede entrar al territorio de otroEstado y solicitar refugio. En el Ecuador, esto se lleva a cabo al acercarsea una de las autoridades detalladas en el Decreto 118220y presentar unasolicitud formal de reconocimiento de la condicin de refugiado. Una vezrealizada la solicitud se lleva a cabo un procedimiento administrativo quetiene como fin el determinar si se reconoce o no la condicin. Debido a

que es un procedimiento administrativo, debera estar regulado por el Es-tatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva (ER-

JAFE) y los individuos afectados por las resoluciones tomadas deben tenerel derecho de presentar recursos de impugnacin tanto en sede administra-tiva como en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

20 El artculo 27 del Decreto Ejecutivo 1182 determina que las solicitudes de refugio se pueden pre-

sentar frente al Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, las autoridades competentes

del Ministerio del Interior al igual que a la Polica y las Fuerzas Armadas donde no haya ofcinas del

Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana.


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En el Decreto 1182 se identificaron dos problemas con respecto a los pla-zos. Primero, el plazo contenido en el artculo 27 que determina que lassolicitudes de refugio deben ser presentadas dentro de los 15 das de llega-da al pas. Segundo, el Decreto estableca un plazo de tres das para impug-nar la resolucin de inadmisin (por solicitud manifiestamente infundada,abusiva o por haber sido presentada fuera de los 15 das) y cinco das paraimpugnar una resolucin negativa estando dentro de la fase de elegibilidad(cuando la solicitud ha sido receptada y se ha determinado la negativa porlos mritos de la misma).

El primero de estos problemas, la inadmisin mecnica de la solicitud por nohaber estado dentro del plazo de los 15 das, vulnera varios derechos. Primero,como es notado en las dos acciones de inconstitucionalidad, la inadmisin atrmite crea una categora de solicitante de solicitante21o de solicitante desolicitud de refugio,22categora no existente en el derecho internacional derefugio y que viola las disposiciones de los Artculos 31 y 33 de la Convencinde 1951.23Adems, el ser inadmitido formalmente a trmite precluye a lossolicitantes de la solicitud de gozar de los derechos que se le reconocen bajola categora de solicitante de refugio, acceder a un trabajo estable en relacinde dependencia o de manera independiente con todos los beneficios de ley,

circular libremente por el territorio ecuatoriano sin ser detenido ni deportado,acceder a servicios bsicos, etc., dejando a la persona que fue inadmitida enestado migratorio irregular aun cuando se encuentre en etapas de reposiciny apelacin, es decir, todava impugnando la negativa a su solicitud de asilo.

Adicionalmente, esta decisin de no admitir a trmite la solicitud que se en-cuentra fuera de los 15 das puede ser tomada por la Direccin de Refugio sinnecesidad de enviarla a la autoridad competente, la Comisin para la Deter-minacin de la Condicin de Refugiado/a del Ecuador como lo prescribe elartculo 33 del Decreto Ejecutivo 1182.

El segundo problema es la misma existencia de un plazo fatal que est encontra de la proteccin internacional que se da a los refugiados. ACNURha determinado que pueden existir plazos, pero que deben ser flexibles y

21 Asylum Access Ecuador.Accin de Inconstitucionalidad del Decreto 1182(2012) p. 61, seccin

VI.5.

22 Clnica Jurdica USFQ.Accin de Inconstitucionalidad Decreto 1182(2012), Pg. 22.

23 El artculo 31 de la Convencin se refere a la no imposicin de sanciones legales por encontrarse

dentro del territorio de manera ilegal, mientras que el artculo 33 trata sobre el principio de no devo-

lucin.


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que siempre se debe contar con las salvaguardas del debido proceso.24El hechode que el plazo no sea flexible y que vulnere el debido proceso en la manera enla que se expresa el Decreto 1182 lo convierten en un obstculo imperdonablepara los refugiados que buscan el reconocimiento de su condicin. Relaciona-do a esto, la inexistencia de una entrevista en los casos en los que la inadmisinse d por el plazo de los 15 das es una vulneracin al debido proceso, a saber,el artculo 76, numeral 7 de la Constitucin que prescribe: 7. El derecho delas personas a la defensa incluir las siguientes garantas: [] c) Ser escuchadoen el momento oportuno y en igualdad de condiciones.25Tanto esta como lasdems garantas del debido proceso deben respetarse tanto en procesos judicia-les como administrativos segn lo reconocido por la Corte Interamericana de

Derechos Humanos

26

y el mismo Estado ecuatoriano.

27

Adems, como nota la accin de inconstitucionalidad de la UniversidadSan Francisco, el plazo de los 15 das para solicitar refugio no da paso ala posibilidad de que se reconozcan a refugiados .28Un refugiado es unapersona que ha salido de su pas de origen por cualquier razn y que en eltiempo en el cual se encuentra fuera pueden configurarse los elementos detemor fundado y persecucin por una de las razones que expone la Con-vencin. Esto ocasiona que su retorno sea imposible ya que de hacerlo suvida estara en peligro. Si esto sucede fuera de los 15 das, el refugiado serinadmitido por razn del paso del tiempo.

La determinacin de inadmitir a trmite una solicitud por el plazo de los15 das se toma sin las garantas del debido proceso. Una persona que sehaya presentado a las autoridades con su solicitud fuera de plazo no tienederecho ni siquiera a que se realice una entrevista mediante la cual se re-visen los mritos de su caso. La Corte IDH se pronunci sobre el debido

24 ACNUR, Consultas Globales sobre Proteccin Internacional, Procesos de Asilo (Procedimientos

de Asilo Justos y Efcientes), EC/GC/01/12 de 31 de mayo de 2001, prr. 19.25 Constitucin de la Repblica del Ecuador. Artculo 76, numeral 7, inciso c). Registro Ocial No.

449 de 20 de octubre de 2008.

26 Corte IDH, Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panam. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de

2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, prrafo 124.

27 Corte Constitucional.Desecha Accin Extraordinaria de Proteccin de Candidato. Publicada en el

Registro Ocial Suplemento 602 de 01 de junio de 2009. P. 6. Ver tambin, Corte Constitucional.Nie-

ga Accin de Proteccin por Excepciones deCoactivas. Publicada en el Registro Ocial Suplemento

724 de 14 de junio de 2012.

28 ACNUR, Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar La Condicin de Refugiado en

virtud de la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, 1992,

p.21, prr. 95 y 96. Disponible en: http://www.acnur.org/t3/leadmin/Documentos/BDL/2011/7575.

pdf?view=1


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proceso en el procedimiento de reconocimiento de la condicin de refu-giado en su sentencia Pacheco Tineo v. Bolivia que fue emitida despusde haber sido presentadas las acciones de inconstitucionalidad, el 25 denoviembre del 2013. En dicha sentencia se corrobora lo expuesto por lasdemandas: los procedimientos de reconocimiento de la condicin de refu-giado deben tener las garantas del debido proceso.29

Relacionado a la vulneracin de las garantas del debido proceso se encuen-tra tambin la existencia de las categoras de solicitudes maniestamenteinfundadas, abusivas o legtimas en el Decreto 1182. La Convencin de1951 y su Protocolo de 1967 no mencionan en ningn momento las ca-tegoras antes descritas y tampoco se encuentran dentro de las clusulas deexclusin del Artculo 1 (F) de la Convencin.30Adems:

El Decreto Ejecutivo pretende hacer calificaciones respecto a las so-licitudes presentadas. No se entiende si estas calificaciones deben serhechas como respuesta en el primer examen de admisibilidad o enel segundo. [] Siguiendo las reglas de la lgica y entendiendo lodeterminado en los artculos sealados, cmo se pretende calificara una solicitud de refugio como infundada, ilegtima o abusiva sin

siquiera determinar en ninguna parte del Decreto Ejecutivo el con-tenido o elementos que deber contener la solicitud.31

Con respecto a los plazos de impugnacin, el Decreto 1182 prescribe unplazo de 3 das para impugnar las decisiones de inadmisin por ser ma-nifiestamente infundadas o abusivas mientras que la solicitud que seconsidere ilegtima no podr ser impugnada32, y un plazo de 5 das paralas solicitudes admitidas a trmite pero negadas en etapa de elegibilidad.33

29 Corte IDH. Pacheco Tineo v. Bolivia. Sentencia del 25, 2013. Series C No. 272. Ver en generalla seccinB.2 en la cual la Corte IDH realiza un extensivo anlisis de la aplicacin del debido proceso a el procedi-

miento de la identicacin, anlisis y negacin o reconocimiento de la condicin de refugiado.

30 Las clusulas de exclusin del artculo 1(F) de la Convencin de 1951 determinan las razones taxtivas

por las cuales una persona no puede ser reconocida como refugiado, a saber: a) Que ha cometido un delito

contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los denidos en los instrumentos in -

ternacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos; b) Que ha cometido un grave

delito comn, fuera del pas de refugio, antes de ser admitida en l como refugiada; c) Que se ha hecho

culpable de actos contrarios a las nalidades y a los principios de las Naciones Unidas.

31 Clnica Jurdica USFQ.Accin de Inconstitucionalidad Decreto 1182(2012), Pg. 30.

32 Decreto Ejecutivo 1182. Artculo 33.Reglamento para la Aplicacin en el Ecuador del Derecho de

Refugio. Registro Ocial 727 del 19 de junio de 2012.

33 Id. Artculo 48.


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El ERJAFE establece que el plazo para la presentacin de recursos en sedeadministrativa de reposicin34y de apelacin35es de 15 das. El resultado dedisminuir los plazos a los que pueden acceder los solicitantes de refugio y re-fugiados es una coartacin injustificada a su derecho de acceder a la tutela

judicial efectiva36, a tener el tiempo y los medios para preparar su defensa37,garantas que deben estar presentes en los procedimientos de reconocimientode la condicin de refugiado de acuerdo a lo expuesto por la Corte IDH en laya mencionada sentencia Pacheco Tineo v. Bolivia.38Asylum Access sobre estepunto manifiesta en su accin de inconstitucionalidad que:

Recordando lo determinado por el ACNUR y lo que establece lajurisprudencia tanto nacional como internacional, este plazo, aligual que el anterior, resultan en una violacin al derecho a ac-ceder a un recurso verdaderamente efectivo para exponer el casode refugio de los solicitantes y acceder a la revisin de las deci-siones de la Administracin Pblica. No se le permite ni siquierasuficiente tiempo al solicitante para reunir pruebas, acceder alexpediente en la Direccin de Refugio cual constatara el proce-dimiento que se le dio a su solicitud.39

La Corte Constitucional no se refiri a todos los argumentos presentados sobreestos temas puesto que solo se pronunci sobre el plazo de los 15 das para so-licitar refugio y los plazos para la impugnacin de las decisiones. Para resolverestos temas, la Corte Constitucional utiliz el principio de igualdad, tomandoen cuenta la nocin de igualdad formal y la igualdad material, notando quelas acciones de inconstitucionalidad presentadas se concentran en evidenciar ladesigualdad formal a la que se les sujeta a los solicitantes de refugio y refugia-dos.40Este anlisis, aunque resulta en la declaracin de inconstitucionalidad delos plazos sobre los que va esta seccin, evita la muy importante discusin sobre

las varias vulneraciones al debido proceso que fueron notados en las acciones.

34 Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, Artculos 174 y 175. Regis-

tro Ofcial 536 de 18 de marzo de 2002.

35Id. Artculos 176 y 177.

36 Derecho reconocido en el Artculo 75 de la Constitucin y en el Artculo 25 de la Convencin

Americana sobre Derechos Humanos.

37 Constitucin de la Repblica del Ecuador. Artculo 76, numeral 7, inciso b). Registro Ofcial No.

449 de 20 de octubre de 2008.

38 Ver supranota 28.

39 Asylum Access Ecuador.Accin de Inconstitucionalidad del Decreto 1182(2012) p. 52, prr. 126.

40 Corte Constitucional. Sentencia No. 002-14-SIN-CC. n/d. p. 46


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En relacin al plazo de 15 das para solicitar refugio la Corte reconoce la dis-criminacin injustificada que establece un perodo mnimo de 15 das parasolicitar basndose en las circunstancias imperantes que obligan a una personaa huir de su pas y solicitar refugio:

En estas circunstancias, conminar a una persona que est some-tida al padecimiento de sentimientos de desarraigo y reconstruc-cin en territorio ajeno, al cumplimiento de un breve espacio detiempo para la presentacin de una solicitud de refugio con laamenaza de perder el derecho si no cumpliere con dicho plazo,deriva inevitablemente en la agudizacin de la difcil situacin

que representa el desplazamiento forzoso.41

Con este fundamento, la Corte aumenta el plazo de solicitud delreconocimiento de la condicin de refugiado a tres meses, basndose en elnumeral 9 del Artculo 12 de la Ley de Extranjera que concede tres mesesde permanencia a los visitantes temporales con fines lcitos42aludiendo quelas personas refugiadas deberan tener al menos el mismo trato que el restode extranjeros que ingresan al Ecuador con fines lcitos. Sin embargo, elestablecimiento de plazos, sean cortos o largos, para presentar una solicitud

de refugio no es la solucin que se debera haber propuesto: la respuesta,acorde con el derecho internacional de refugio es que no exista un lmitetemporal a la presentacin de la solicitud y, si lo hay, el plazo de ningunamanera puede ser fatal.

Con respecto a los plazos para la impugnacin (3 y 5 das en contraste conlos 15 das que establece el ERJAFE para procedimientos administrativossimilares) la Corte determina que:

Una vez que se ha advertido la misma finalidad de proteccin enlos recursos de impugnacin que se analizan, no se observa porcuenta de qu los plazos para la interposicin de los mismos en elprocedimiento para la determinacin de la condicin de refugiadao refugiado resultan menores de aquellos que contiene el ERJAFE yque corresponden al procedimiento administrativo comn [].43

41Ibd.

42Ibd.

43 Corte Constitucional. Sentencia No. 002-14-SIN-CC. n/d. p.49.


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La Corte se refiere al plazo de 3 das como efectivamente menor y conrespecto al de 5 das determina que resulta breve en comparacin con su smilcontenido. La Corte concluye que esta diferencia deviene en discriminacin44y resuelve su equiparacin con los plazos del ERJAFE.

El anlisis realizado por la Corte Constitucional es correcto en tanto reconoceque los plazos no estn justificados y devienen en discriminacin. Sinembargo, la imposicin del nuevo plazo de tres meses sigue precluyendo atodos los refugiados, incluyendo a los de ejercer su derecho a solicitar asilo.Esta situacin se agrava an ms debido a que la Corte decidi no examinar lamisma existencia de la etapa de admisibilidad que, con sus violaciones clarasal debido proceso, como la posibilidad de negar una solicitud solamente por

estar fuera del plazo sin conceder una entrevista, asegura que un refugiado nisiquiera tenga la oportunidad de presentar su caso despus de los tres meses.

3.3 La omisin de incluir la definicin de refugiado de la Declaracin deCartagena de 1984

La Convencin de 1951 y su Protocolo de 1967 son los instrumentosinternacionales principales con respecto a la cuestin del refugio. Sinembargo, en 1984 varios pases de Amrica Latinaincluyendo alEcuadorse reunieron y acordaron en la Declaracin de Cartagena, uninstrumento regional que responda a la siempre cambiante situacinde los refugiados en la regin, una definicin ampliada del concepto derefugiado, a saber:

[] considere tambin como refugiados a las personas quehan huido de sus pases porque su vida, seguridad o libertadhan sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresinextranjera, los conflictos internos, la violacin masiva de los

derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbadogravemente el orden pblico.45

Esta definicin se conoce como ampliada debido a que contemplasituaciones que se concentran en elementos diferentes que los principalespara la Convencin de 1951 como el dar mayor peso al considerar lassolicitudes de refugio el contexto violento que promulga la huida y no

44 Id. p. 50.

45 Declaracin de Cartagena de Indias (1984), Artculo 3.


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necesariamente la existencia de una persecucin individualizada. El Ecuadorha reconocido e incluido en su ordenamiento jurdico interno a la definicinde la Declaracin de Cartagena desde 1987.46El Decreto 1182, no obstante,omiti el uso de la definicin regional, lo cual, segn se expone en las accionesde inconstitucionalidad, resulta en la vulneracin de varios derechos. Primero,el eliminar inexplicablemente la definicin vulnera los principios de noregresividad y progresividad contenido en la Constitucin:

La omisin por parte del Decreto 1182 de la Declaracin deCartagena, es un retroceso en una prctica nacional vigente porun cuarto de siglo. Por tanto, conlleva una vulneracin de losprincipios constitucionales de la progresividad y la no regresividad

consignados en el Artculo 12 [de la Constitucin] -artculos queforman el ncleo de la teora en derechos humanos del Ecuador.Esta omisin constituye un retroceso extremadamente grave en elderecho de refugio y el derecho internacional.47

Segundo, la accin de inconstitucionalidad presentada por Asylum Ac-cess argumenta que la Declaracin de Cartagena ha alcanzado el nivelde derecho consuetudinario regional. Para que se adquiera la condicinde derecho internacional consuetudinario, se debe contar con la prcti-

ca reiterada y uniforme de los sujetos de derecho internacional ademsde la conviccin por parte de los mismos de que la prctica es jurdicay coherente.48De esta manera, la Declaracin de Cartagena, a pesar deno haber sido firmada y ratificada como la Convencin de 1951 y suProtocolo, tiene de igual manera fuerza vinculante49y resulta inconsti-tucional la omisin de su aplicacin en el Decreto 1182.

46 El Decreto Ejecutivo Decreto Ejecutivo No. 3293. Reglamento para la Aplicacin en el Ecuador de las Nor-

mas Contenidas en la Convencin de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y en su protocolo de 1967, publi-

cado en el Registro Ocial No. n/d de 30 de septiembre de 1987 en su Artculo 15 contena tanto la denicin de

la Convencin de 1951 como la expuesta en la Declaracin de Cartagena.47 Asylum Access Ecuador.Accin de Inconstitucionalidad del Decreto 1182(2012) p. 26, prr. 55.

48 Asylum Access Ecuador. Accin de Inconstitucionalidad del Decreto 1182 (2012) p.20, prr. 40. Ver

tambin Manuel Diez de Velasco. Instituciones del Derecho Internacional Pblico. Decimoquinta Edicin,

Editorial Tecnos. 2003, p. 130

49 Namihas, Sandra.Derecho Internacional de los Refugiados. Fondo Editorial de la Ponticia Universi-

dad Catlica del Per. Lima: 2001. P. 213, Siendo considerada una fuente de derecho atpica, espontnea

y cristalizada, la Declaracin de Cartagena de 1984 puede tener un efecto de obligatoriedad vis-a-vis para

los Estados que la han reconocido de manera unilateral, o actuando de tal forma que han reconocido su

naturaleza normativa. Consecuentemente, los Estados que no han incorporado la denicin de refugiado

como lo dene la Declaracin de Cartagena de 1984, dentro de sus legislaciones, pero que, sin embargo,

la aplican en la prctica, se encuentran obligados por la misma, al tratarse de una regla vigente del derecho

internacional consuetudinario.


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Con respecto estos argumentos, la Corte Constitucional reconoce la na-turaleza no vinculante de la misma, pero al mismo tiempo reconoce quedicha Declaracin responde a un fortalecimiento de la proteccin a losrefugiados y, aplicando el artculo 11 numeral 3 de la Constitucin y elprincipio pro persona determina que:

[] la Declaracin de Cartagena constituye un instrumento inter-nacional de derechos humanos y la ampliacin de la definicin derefugiado [] corresponde a una proposicin ms favorable al con-tenido y ejercicio del derecho humano al refugio, el Artculo 8 delDecreto Ejecutivo No. 1182 debi considerar tal definicin []50.

Por lo tanto, la Corte modifica el ya mencionado Artculo 8 del Decreto1182 y aumenta la definicin contenida en la Declaracin de Cartagena.Esto argumentos por parte de la Corte corrigen la inconstitucionalidad se-alada por las acciones debido a que reconoce la importancia de la Decla-racin de Cartagena como instrumento internacional de derechos huma-nos que se debe aplicar con respecto al refugio en el Ecuador. Sin embargo,no la reconoce como norma de derecho consuetudinario.

3.4 Vulneracin del principio de no devolucin (non refoulement)

Uno de los pilares del derecho internacional de refugio es el principio deno devolucin o que se encuentra consagrado en el Artculo 33 de la Con-vencin de 1951:

Ningn Estado Contratante podr, por expulsin o devolucin,poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los te-rritorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza,

religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, ode sus opiniones polticas51.

Este principio, que es una norma de se debe aplicar por igual a losrefugiados reconocidos formalmente por el Estado y a los que no han sidoreconocidos. Esto debido a que la condicin de refugiado se constituye en elmomento en el que se configuran los elementos de la definicin pertinente,

50 Asylum Access Ecuador.Accin de Inconstitucionalidad del Decreto 1182(2012) p. 53.

51 Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados (1951). Artculo 33.


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y no con el reconocimiento formal del Estado al que se le solicita asilo. Elreconocimiento formal es declarativo y no constitutivo.52El principio deno devolucin es imperante para la proteccin internacional que se da alos refugiados. Sin la prohibicin de devolver al lugar donde la personacorre peligro, se estara contraviniendo el ncleo mismo de la proteccinque se brinda.

Por lo tanto, se impugna como inconstitucional el artculo 9 del Decreto1182 que en su parte relevante dice:

[] sobre devolucin, expulsin o extradicin, la disposicin

precedente no se aplicar para el/la refugiado/a o solicitantede refugio que sea considerado por razones debidamentefundamentadas como un peligro para la seguridad del pas o elorden pblico, o que habiendo recibido condena definitiva porun delito particularmente grave constituya una amenaza para lacomunidad ecuatoriana.53

Como se seala en la accin de inconstitucionalidad presentada por laClnica Jurdica de la USFQ, el ser un peligro para la seguridad del

pas o el orden pblico o el constituir una amenaza para la comunidadecuatoriana no son clusulas de exclusin, las cuales son de naturalezataxativa en el ya mencionado Artculo 1 (F) de la Convencin de 1951.54

Adems, el artculo 50 del Decreto 1182 permite explcitamente la deportacinde una persona que haya presentado un recurso extraordinario de revisin ensede administrativa. Eso sucede a pesar de que su solicitud siga siendo revisadapor la administracin pblica y que se corra el riesgo de violar el principio deno devolucin sin haberse llegado a una decisin final sobre la condicin de

refugiado de la persona que interpuso dicho recurso:

A pesar de que el Captulo II del Decreto 1182 reconoceexpresamente el principio de no devolucin, el Artculo 30 delDecreto 1182 contempla que los refugiados, aun cuando tienen

52 ACNUR.Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar La Condicin de Refugiado en virtud

de la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados . Ginebra, 1992.

53 Decreto Ejecutivo 1182.Reglamento para la Aplicacin en el Ecuador del Derecho de Refugio.

Artculo 9. Registro Ofcial 727 del 19 de junio de 2012.

54 Clnica Jurdica USFQ.Accin de Inconstitucionalidad Decreto 1182(2012). Pg. 38.


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un recurso administrativo pendiente, pueden ser deportadospor las autoridades. El refugiado en esta instancia todava esun refugiado. Sin embargo, los Artculos 50 y 51, estaranpermitiendo la posibilidad de aquellas personas que, aceptada lapretensin del recurso de revisin extraordinaria, y finalmentedeclarada en situacin de refugio, fuesen deportados en claraviolacin del principio de no devolucin.55

En relacin al artculo 9 del Decreto 1182 que aade una causal adicional queno existe en la Convencin de 1951 en su Artculo 1 (F), la Corte consideraque no existe vulneracin al principio de no devolucin ya que la misma

Convencin de 1951 determina en su artculo 33 la posibilidad de la expulsinde una persona que ha sido condenada por un delito particularmente gravey que constituya una amenaza para la comunidad.56 Esto representa unaconfusin sobre el contenido del trmino delito particularmente grave ysobre la temporalidad de la que habla el articulado puesto que el cometimientodel delito, para la Convencin de 1951, pero no bajo el criterio de la CorteConstitucional, debe ser previo a la entrada al territorio.

Finalmente, la Corte se pronuncia sobre la posibilidad de deportacin

a pesar de haberse presentado un recurso extraordinario de revisinque consta en el artculo 50 del Decreto 1182. Determina que en elcaso de refugio, el recurso extraordinario de revisin debe tener efectossuspensivos debido al peligro que corre el accionante de ser devuelto asu pas de origen de concluirse la necesidad de modificarse la decisin dela administracin pblica.57 De acuerdo a su anlisis, la Corte procedea ordenar la eliminacin del inciso segundo del artculo 50 en el cual serefera explcitamente a la posibilidad de deportacin, pero no plasma enla norma el efecto suspensivo del recurso extraordinario de revisin en

estos casos. Aunque el anlisis en la sentencia haya sido un avance para laproteccin internacional, el dejarlo fuera de la norma lo hace inoperante yaque en el derecho pblico la administracin pblica solamente puede hacerlo que se le permite en las normas, dejando al artculo 50 del Decreto 1182incompleto con respecto al anlisis realizado para evitar la deportacinmientras que est pendiente un recurso extraordinario de revisin.

55 Asylum Access Ecuador.Accin de Inconstitucionalidad del Decreto 1182(2012). p. 16 prr. 28.

56Id. p. 56.

57Id. p. 63.


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3.5 Otros temas relevantes de las acciones de inconstitucionalidad: La nodiscriminacin, el ejercicio de los derechos polticos de los refugiados, po-sicin frente a la comisin de delitos en el pas de origen y en el pas deasilo y la extincin de la condicin de refugiado.

El Decreto 1182 contiene normas que son discriminatorias ya que lesionanel ejercicio de los derechos humanos de los solicitantes de refugio y losrefugiados.58 Esto se observa en el resultado de vulneracin del debidoproceso por la aplicacin de varias normas del Decreto 1182, a saber, lasya mencionadas inadmisiones sin ser escuchados por la administracinpblica, los plazos extremadamente cortos para presentar apelaciones, la

deportacin a pesar de haberse presentado el recurso extraordinario derevisin y la creacin de la categora de solicitante de solicitante medianteel procedimiento de inadmisin.59

El artculo 424 de la Constitucin la consagra como la norma suprema,sin embargo, de existir tratados internacionales de derechos humanos quereconozcan derechos ms favorables, estos ltimos prevalecern sobrecualquier otra norma jurdica o acto del poder pblico.60 Lo anteriortambin se colige del artculo 10 del mismo cuerpo normativo, en el cual

se conforma el principio , reconociendo la jerarqua de los instrumentosinternacionales de derechos humanos, la aplicacin amplia con respectoa la proteccin de derechos y la aplicacin restrictiva con respecto alestablecimiento de lmites al ejercicio de derechos.61Asimismo, el artculo425 establece la jerarqua normativa del Estado ecuatoriano, ubicando ala Constitucin y los tratados internacionales de derechos humanos msfavorables al reconocimiento y ejercicio de los derechos por sobre las leyesorgnicas, las leyes ordinarias y los decretos.62

De esta manera, la aplicacin del Decreto 1182 con sus restricciones alderecho de solicitar refugio sera de ya que existen normas de mayor

jerarqua y ms favorables. Con respecto a lo anterior, el artculo 11

58 Asylum Access Ecuador. Accin de Inconstitucionalidad del Decreto 1182 (2012). p. 56. prr. 141.

59Id. pp. 53-68 prr. 129-172.

60 Constitucin de la Repblica del Ecuador. Artculo 424. Registro Ofcial No. 449 de 20 de octubre de

2008.

61Id. Artculo 10.

62 Constitucin de la Repblica del Ecuador. Artculo 425. Registro Ofcial No. 449 de 20 de octubre

de 2008


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numeral 3 de la Constitucin establece que la aplicacin de dichas normasconstitucionales o internacionales debe ser inmediata y sin necesidad demediacin normativa o de orden superior, ordenando a los servidores yservidoras pblicas su aplicacin de oficio o a peticin de parte.63

Con respecto al ejercicio de los derechos polticos de los refugiados, elArtculo 3 del Decreto 1182 prescribe:

[] Las personas refugiadas admitidos en el Ecuador se com-prometen a respetar la Constitucin y las leyes del Ecuador ya no intervenir en asuntos polticos internos ni en aquellos quecomprometan la seguridad nacional o los intereses internos y/oexternos con su pas de origen.64

Esta restriccin es una clara vulneracin del ejercicio de los derechos pol-ticos de las personas refugiadas, en contravencin flagrante del artculo 9de la Constitucin del Ecuador en la cual se les reconoce a los extranjeroslos mismos derechos y deberes que los ecuatorianos, sin dar ninguna ra-zn contundente para evitar que los refugiadosque son extranjerosnopueden disfrutar de los mismos derechos que el resto de extranjeros o que

los ecuatorianos.

El Decreto 1182 tambin propone otra restriccin: los refugiados recono-cidos que quieran salir del Ecuador debern pedir permiso a la autoridadcompetente, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana,para poder hacerlo.65La Convencin de 1951 contempla la posibilidad deque la condicin de refugiado cese por retorno voluntario de la persona asu pas de origen.66Sin embargo, un retorno sin la intencin de estable-cerse no es necesariamente causal para que se aplique la cesacin.67En este

sentido, los refugiados tienen derecho a salir del territorio de refugio y vol-ver a su pas de origen en todo momento, sin que esto implique cesacin,extincin o revocatoria de su estatus de refugiados.68

63Id. Artculo 11, numeral 3.



65Id. Artculo 52.

66 Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados (1951). Artculo 1 (C).

67 ACNUR.Las Clusulas de Cesacin: Directrices para su Aplicacin. 26 de abril de 1999. P. 5, prr. 19.



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Con respecto a los delitos cometidos tanto en el pas de origen como enel pas de asilo, el Decreto 1182 contiene normas que no estn de acuerdocon las normas de que han sido desarrolladas sobre el tema.69El artculo10 del Decreto 1182 contempla que no se reconocer la condicin derefugiado a una persona que haya cometido un grave delito comn fueradel territorio ecuatoriano previo a su admisin al mismo. Sin embargo, loanterior no toma en cuenta que se debe ver la proporcionalidad del castigoque espera a la persona lo cual puede [] ser equiparable a la persecu-cin en el sentido de la definicin [].70Con respecto a la comisin dedelitos en Ecuador, el artculo 55 del Decreto 1182 vulnera la presuncinde inocencia al establecer que se podr revocar el reconocimiento: []

cuando se determine que la persona refugiada se ha visto inmersa en deli-tos o situaciones que atenten contra la seguridad del Estado []71. Estorepresenta un problema ya que:

En el caso del artculo del Decreto Ejecutivo, no se encuentra nece-saria la garanta determina en la Convencin de 1951 en el sentidoque exista una sentencia ejecutoriada o resolucin en firme, comobien dispone la Convencin, al sealar que exista una condena defi-nitiva. El hecho de que la Comisin pueda revocar la condicin de

solicitante de refugio a una persona solamente cuando se determi-ne que la persona refugiada se ha visto inmersa en delitos, viola elprincipio de la presuncin de inocencia de la persona, al no tener lanecesidad que exista una sentencia en su contra72.

Finalmente, el Decreto 1182 crea la extincin de la condicin de refugiadoen su Artculo 54, la cual opera de oficio por razones de legitimidad de lasolicitud de la persona.73Esto no solo crea una nueva categora jurdica74, sinoque tambin vulnera el principio del al someter a revisin una decisin ya

tomada sobre la misma materia, con los mismos hechos y correspondiente almismo sujeto.75

69Id. Pg. 35.

70Id. Pg. 35.



72 Clnica Jurdica USFQ.Accin de Inconstitucionalidad Decreto 1182(2012)Pg. 39.




75 Asylum Access Ecuador.Accin de Inconstitucionalidad del Decreto 1182(2012) Seccin VII.


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Sobre la existencia de la etapa de admisibilidad la Corte sostiene que:

La cuestin central entonces se plantea alrededor de la admisibili-dad o no a trmite de la solicitud de refugio y de la posibilidad deverificacin de la misma en cualquier tiempo. Sobre lo anotado,vale traer a colacin que la calidad de refugiado o refugiada seadquiere, internacionalmente luego de solicitar su admisin enun pas de asilo seguro para el otorgamiento de tal calidad, el quele garantiza el derecho de no ser regresado forzosamente al pasdonde su supervivencia se encuentra amenazada. No obstante elotorgamiento de esta calidad procede solo despus de la sustan-ciacin de un proceso []76.

Cabe recalcar que aqu la Corte Constitucional demuestra una confusinen el manejo de los trminos y de la misma naturaleza de la condicin derefugio. El refugiado lo es desde el momento en el cual se configuran loselementos de la definicin, y no con el reconocimiento formal por partedel Estado de asilo. Asimismo, lo que el Estado de asilo realiza es un , noun de la condicin de refugiado. Esta confusin es negativa debido a quedenota una falta de comprensin por parte de la Corte con respecto al

ncleo de la definicin de refugiado y por ende, de la proteccin interna-cional que conlleva.

Sobre estos temas la Corte Constitucional no se pronunci, sin explicarporqu no aceptaba los argumentos ni porqu no se los estaba tomandoen cuenta para el anlisis de la constitucionalidad del Decreto 1182 y delos artculos que fueron impugnados por las acciones. Estas omisiones porparte de la Corte Constitucional en el anlisis de la constitucionalidaddel Decreto 1182 son negativas. El momento para pronunciarse sobre las

cuestiones de debido proceso y corregir las varias vulneraciones que se pre-sentaron y que siguen siendo parte del texto del Decreto era justamenteen la sentencia emitida. Lamentablemente, el silencio de la Corte sobreestos temas permite no solo que contine la vulneracin de derechos sinoque abre la puerta para la determinacin de responsabilidad por parte delEstado tanto frente a cortes nacionales como internacionales.

76Id. p. 57.


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4. Conclusin

La sentencia de la Corte Constitucional con respecto al Decreto 1182 hademostrado que existen tanto avances como desafos que quedan por re-solverse. Entre los avances que se evidencian estn tres: la inclusin dela definicin de la Declaracin de Cartagena, la inconstitucionalidad delplazo de 15 das para solicitar refugio, la equiparacin de los plazos paraimpugnar con aquellos contenidos en el ERJAFE. Los desafos que quedanpor resolverse son: la existencia de una etapa de admisibilidad, el haberdeterminado un efecto suspensivo para los recursos extraordinarios de re-visin presentados sobre esta materia sin haberlo plasmado en la norma yel errado anlisis que la Corte realiza con respecto al principio de reservade ley y el principio de legalidad.

La inclusin de la definicin ampliada contenida en la Declaracin deCartagena y el reconocimiento de la aplicacin inmediata de los tratados einstrumentos de derechos humanos es un avance importante para el ejer-cicio del derecho de refugio en el Ecuador y tambin sienta un precedenteinteresante para la argumentacin de la aplicacin de derechos contenidosen instrumentos internacionales como las Declaraciones. La ampliacin de

la definicin de refugiado/a responda a una necesidad regional que fue sis-temticamente reconocida por el Ecuador hasta la expedicin del Decreto1182 que la omiti, permitiendo que efectivamente se de un retroceso enmateria de refugio en el pas. La decisin de la Corte de volver a reconocerla definicin de Cartagena arregla esta inconstitucionalidad.

Con respecto al plazo para solicitar refugio, el aumento de 15 das a 3meses es un avance. Sin embargo, las acciones de inconstitucionalidad pre-sentadas abogaban, y con buenas razones, la inexistencia de un plazo para

solicitar refugio. Evidencia de esto es que permanece el problema de losrefugiados que podran encontrarse en situacin de refugio al haber pasa-do 15 das, tres meses, un ao o cualquier perodo de tiempo y que por laexistencia de un plazo en s se podra evitar que accedan a la proteccin querequieren. La Corte Constitucional equipara el plazo a tres meses, pero noelimina su potencia fatal de inadmisin, al igual que tampoco exige que sedeba respetar el debido proceso y promover la decisin de la Comisin ode la Direccin de Refugio tomando en cuenta a los mritos del caso y nosacrificar la justicia por una mera formalidad. La misma etapa de admisi-


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bilidad se mantiene y sigue teniendo el bastin de un plazo para solicitarrefugio que hasta la fecha se ha aplicado de manera absoluta y fatal, sinpermitir el acceso a una entrevista para revisin de los mritos del caso.La existencia de un plazo para solicitar refugio sigue siendo un retroceso yun obstculo para el buen ejercicio del reconocimiento de la condicin derefugiado por parte del Estado.

Por otro lado, la equiparacin de los plazos para la impugnacin de lasresoluciones mediante las cuales se niega el refugio con los plazos conteni-dos en el ERJAFE es otro avance ya que, como la misma Corte consider,los plazos extremadamente cortos que se observaban no respondan a unamedida para asegurar la proteccin, sino que devenan en discriminacinformal y real sin justificacin alguna. El anlisis de la Corte que se basaen la igualdad y la falta de justificacin para la diferencia en el plazo deimpugnacin para este procedimiento en especfico es importante debi-do a que pone un freno a la discriminacin explcita que se manifestabamediante los mismos. El hecho de que un refugiado tenga solamente 3 o5 das para apelar dependiendo de su etapa en el procedimiento y que losnacionales ecuatorianos tengan, como regla, 15 das, denotaba discrimi-nacin y no distincin en el trato a las personas necesitadas de proteccin

internacional. Los plazos extremadamente cortos no respondan al proce-dimiento acelerado para asegurar una respuesta ms rpida, respondan auna diferenciacin arbitraria que poda impedir que muchos refugiadospuedan acceder a un recurso de impugnacin en el corto tiempo que seles permita.

Con respecto a los desafos, la etapa de admisibilidad y la creacin de lascategoras de solicitudes ilegtimas, manifiestamente infundadas y abusi-vas, la Corte Constitucional fracasa en reconocer que esos filtros efectiva-

mente crean una nueva categora de refugiado que no existe en el derechointernacional de refugio y que peor an, precluye a estas personas del gocede sus derechos en el Ecuador. Los argumentos que permanecieron nocontestados por la Corte Constitucional, especficamente aquellos relacio-nados al debido proceso siguen creando preocupacin. El debido procesoes la base de todo sistema legal, la tutela judicial efectiva es la manera enla cual los individuos plasmamos nuestros derechos y obligaciones. Sinexistir estas garantas bsicas en el ejercicio de un derecho humano quepodra resultar en la muerte o tortura de una persona al ser ignorados es


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extremadamente grave. De la misma manera, la vulneracin al principiode no devolucin, como lo reconoce la misma Corte, mina la efectividadde la proteccin internacional a la que el Ecuador est obligado.

Por otro lado, la eliminacin de la posibilidad de deportacin del artculo50 est argumentada en la sentencia, pero no est plasmada en la norma.Esto crea el problema de que si no se lee al artculo 50 del Decreto 1182 enconjunto con la sentencia, no se coligen los efectos suspensivos del recursoextraordinario de revisin especfico para los casos de refugio, lo cual po-dra devenir en violaciones al principio de no devolucin y de los derechosde los accionantes al ser deportados.

Finalmente, la Sentencia no especifica los efectos en el tiempo de la mismay guarda silencio sobre la declaracin de inconstitucionalidad de las nor-mas, ya que se podra haber guiado con el artculo 95 de la ley de Garantas

Jurisdiccionales y Control Constitucional y declarar los efectos a futuro oretroactivos de la declaratoria de inconstitucionalidad. La confusin de laCorte Constitucional con respecto a la configuracin de la condicin derefugiado y el reconocimiento versus el otorgamiento del mismo podra te-ner consecuencias de alto alcance. La condicin de refugiado es inherente a

la persona que lo solicita y las reglas para reconocerlo son diferentes y unaconfusin con elementos tan bsicos es peligroso para la proteccin de losrefugiados en el Ecuador.

La sentencia de la Corte Constitucional marca un gran avance en el de-recho de refugio en el Ecuador. Es la primera vez que una Corte de tantoalcance a nivel nacional se pronuncia sobre el tema, de tanta importanciapara la proteccin de 164.528 solicitantes de asilo y 55.282 refugiadosreconocidos, un nmero alto que no puede ser ignorado. De esta manera,

no se pueden dejar de lado ni minimizar los avances de los cuales ya se hacomentado en este artculo. El reconocimiento de la condicin de refu-giado debe ser consistente con el Estado de derechos que propone nuestraConstitucin. Sin embargo, los obstculos que todava se encuentran enel Decreto 1182 no deben ser olvidados. En el ejercicio de la exigibilidadde los derechos humanos se debe tener una visin y actuacin holstica: elposicionamiento de algunas garantas sin tomar en cuenta otras devieneen la vulneracin de los mismos derechos que se est intentando proteger.


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Artículo - La Inconstitucionalidad Parcial Del Decreto 1182 Refugio

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