Matando a la vaca: El fin del Estado de Bienestar. Hacia una nueva interpretación de la Economía Social de Mercado

Eduardo Rezkalah Accinelli*

El interés por el tema nace a raíz de las diversas interpretaciones que se han dado en el Perú sobre el modelo de Economía Social de Mercado (ESM) y su empleo como marco para justificar la existencia de un Estado de Bienestar. Asimismo, en el ámbito académico, al momento de exponer el tema en las aulas universitarias, la ESM se muestra ante los alumnos como un concepto que se presta a varias interpretaciones, toda vez que es el componente “social” el que llama la atención y a veces los confunde. Finalmente, ante las críticas al Estado de Bienestar, por su fracaso en algunos países europeos, por un lado; y, ciertas ofertas populistas e intervencionistas en el ambiente político local, por el otro, veremos que en realidad la ESM establecida en la Constitución de 1993 tiene bases sólidas que la acercan más hacia un modelo de Economía de Mercado, que a un modelo social planificador y estatista.

1. Introducción

Cuenta una vieja historia que un día un maestro llevó a su discípulo a una comarca muy pobre donde sus habitantes vivían de la poca leche que obtenían de su única vaca. Después de pasar la noche en el lugar, al amanecer, el maestro saca una daga que tenía en su bolso y le ordena a su discípulo: “Ve, y mata a la vaca”. Ante la sorpresa de semejante orden, y sabiendo que no podía contradecir a su maestro, el discípulo degüella a la única vaca de la comarca. Dejando atrás la macabra escena, ambos abandonan la comarca y siguen con su camino.

Al año siguiente ambos regresaron al mismo lugar, dándose con la sorpresa de que éste había cambiado. Ya no era la comarca pobre que visitaron el año anterior, la gente vivía en mejores condiciones y se respiraba un ambiente de prosperidad. La muerte de la vaca había obligado a los habitantes del lugar a buscar otros medios para subsistir. Le dieron un uso más productivo a la tierra utilizándola para sembrar y vivir de las cosechas que ahora podían vender a los pueblos vecinos. La vaca había sido la excusa con la que justificaban su fracaso, no hacían nada y se conformaban la mediocridad con su situación.

Después de este breve excursus, podemos preguntarnos qué relación tiene una vaca lechera con la pobreza, la reacción de los habitantes de la comarca y el futuro progreso de la misma. Quizás la respuesta esté en la conformidad, la dependencia y la comodidad que puede generarse como consecuencia de la (falsa) seguridad que se genera ante una fuente de satisfacción de necesidades, por más mínima que esta resulte.

* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente, estudia una Maestría en Regulación en la Escuela de Postgrado de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Diplomado en Fusiones y Adquisiciones por la Escuela de Postgrado de la UPC. Ha sido Asesor Legal de la Oficina de Asesoría en Asuntos APEC del Ministerio de Educación. Profesor del curso Introducción al Derecho de la Facultad de Derecho de la UPC. El autor agradece a Manuel Carrillo Barnuevo por su apoyo en el presente trabajo.

1

Estamos acostumbrados a que los políticos ofrezcan bienes y servicios gratuitos en favor de los que menos tienen, que se mantendrán precios bajos y se duplicarán o triplicarán sueldos, como si todo ello pudiera ocurrir por arte de magia. Así, se sigue manteniendo la idea de que el Estado debe ser el principal actor y proveedor de servicios básicos en favor de los más necesitados. Todo ello bajo el argumento de que los derechos sociales son los que garantizan una sociedad justa y equitativa, en la que todos debemos gozar de un bienestar social general brindado por el Estado.

Cuando se emplea la palabra “social” en el discurso político, he podido percibir que se la relaciona con el socialismo, y por ende, al comunismo; a la socialdemocracia, o a la izquierda. ¿Es lo “social” lo que implica la inclusión de los pobres en el acceso a servicios básicos y mejores condiciones de vida?; ¿lo que les permitirá acceder a lo que, según muchos, nunca podrán tener por sí mismos? O, ¿lo “social” es también populismo; parte de un discurso en el que sus receptores creen que recibirán todo gratis?

En lo personal, considero que cuando se hace referencia a lo “social” debe emplearse el término con mucho cuidado y en pocas ocasiones, ya que lo “social” puede abarcar todo y a la vez nada. Intentaré entonces descubrir qué implica lo “social” en el modelo de ESM. Asimismo, conoceremos otros modelos de participación del Estado en la economía que aún se aplican en varios países y que han sido interpretados erróneamente como de ESM.

2. Un poco de historia

Tomando como referencia a Kresalja y Ochoa1, un breve repaso por la historia constitucional del Perú nos revela que después de la independencia, las constituciones peruanas del siglo XIX tuvieron una influencia liberal clásica. Sin embargo, arrastraban el mercantilismo colonial que no permitía o hacía difícil el acceso a la empresa por parte de quienes no tenían los vínculos necesarios con los gobernantes o autoridades de turno. Además, existía una burocracia excesiva y desordenada, así como una ciudadanía obligada, en muchos casos, a organizarse en coaliciones redistributivas y gremios poderosos.

En ese contexto, la Constitución de 1823 establecía, en su artículo 193°, que la libertad de industria y comercio se consideraban derechos sociales e individuales de los peruanos, así como la propiedad, la libertad de imprenta y la libertad de la agricultura, industria, comercio y minería. Posteriormente, en la Constitución de 1826, aparecería claramente la garantía del derecho de propiedad, la misma que establecía la necesidad de interés público en el caso de expropiación y una indemnización justa al propietario.

Sin embargo, como afirman los autores señalados, a partir de la Constitución de 1920, se marcaría un antes y un después en el constitucionalismo republicano con el reconocimiento expreso de la intervención del Estado en la economía. Ello implicaría un quiebre con los principios clásicos de la economía liberal, así como el condicionamiento de los derechos de propiedad y a la libertad de industria y trabajo por la Constitución y las leyes.

2

Trece años después, la Constitución de 1933 introdujo novedades con respecto al derecho de propiedad, estableciendo que la misma es inviolable, sea material, intelectual, literaria o artística y que a nadie se le puede privar de este derecho sino por causa de utilidad pública probada legalmente y previo pago del justiprecio correspondiente. Asimismo, se estableció que por razones de interés nacional se podía limitar el uso y a la adquisición de la propiedad, así como a la transferencia de la misma.

Igualmente, la Constitución de 1933 estableció la facultad del Estado para nacionalizar servicios públicos, en el caso de transporte terrestre, marítimo, fluvial, lacustre, aéreo u otros servicios públicos de propiedad privada. Igualmente, bajo el influjo del constitucionalismo social, se declaró que el Estado favorecería la conservación y difusión de la mediana y la pequeña propiedad rural.

En ese sentido, Kresalja2 ha señalado que el Estado, bajo la Carta de 1933, iniciaría un recorrido que llevó a convertirlo posteriormente, en la década del 70, en el titular de las actividades más importantes en el campo de la producción y la economía, con resultados muy dañinos para el bienestar general. Es justamente en la década del 70 en que el Estado se constituye como el principal titular de las actividades de producción “gracias”, principalmente, a las medidas adoptadas por el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, encabezado por el General Juan Velasco Alvarado. Esta dictadura adoptó lo que se denominó el “Estatuto del Gobierno Revolucionario”, que fue una norma “ampliamente utilizada e invocada como justificativo para adoptar un conjunto de medidas en el ámbito económico como no había ocurrido antes en toda la etapa republicana”3.

Las medidas adoptadas por la dictadura militar de los 70, incluyeron la nacionalización de varias empresas del sector privado y la reserva de la producción de bienes y servicios por parte del Estado, principalmente los servicios públicos como telefonía, distribución de electricidad, e inclusive, se llegó a la confiscación de los principales medios de comunicación, con el pretexto de que serían transferidos a sectores sociales organizados. Asimismo, en este periodo, se constituyeron varias empresas estatales en el sector pesquería, minería y petróleo, así como en el sector bancario y financiero. También se constituyeron las denominadas empresas de propiedad social que, obviamente, no tuvieron ningún tipo de arraigo en la realidad4. Como un balance preliminar, llegaron a existir hasta 150 empresas públicas que tenían una participación importante en el PBI, pero como es obvio, por lo que se vivió después, resultarían ser la causa de la ruina económica del Perú por los próximos 25 años5.

Después de más de una década, no acabaría todavía la historia intervensionista y el irracional afán estatista. Con la convocatoria a elecciones presidenciales, por el General Morales Bermúdez, y el retorno a la democracia, se aprueba la Constitución de 1979, la cual establece expresamente una parte dedicada exclusivamente al Régimen Económico, cuyo artículo 115° establecía que “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. El Estado estimula y reglamenta su ejercicio para armonizarlo con el interés social.” Aquí vale la pena resumir lo que señalan Kresalja y Ochoa sobre la introducción del componente “social” en el artículo antes señalado.

3

3. Lo “social” en el régimen económico de la Constituciones del 79 y del 93

De acuerdo a lo señalado por los mencionados autores, el artículo 115° de la Constitución del 79 proponía, originalmente, un sistema de economía de mercado, por lo que se originaron intensos debates entre los grupos que conformaban la Asamblea Constituyente de aquel entonces. La izquierda (fragmentada e ideologizada, como hasta la actualidad) tuvo una representación numéricamente significativa por medio de representantes del Partido Socialista Revolucionario, Partido Comunista Peruano-Bandera Roja, Unidad Democrático Popular entre otros, quienes criticaron al sistema económico propuesto porque afirmaban que “no se puede hablar de justicia social cuando con un sistema como ese se permitiría la explotación del hombre por el hombre”. Por su parte, el Partido Popular Cristiano defendió el sistema propuesto afirmando que la economía de mercado “es un principio que se encuentra en todas las economías democráticas del mundo.”

Ante las críticas de la izquierda y extrema izquierda, mediante la propuesta del Partido Aprista Peruano, se introdujo en el artículo 115° el componente “social”6, por lo que el mismo quedó como Economía Social de Mercado. Es decir, se estableció un régimen económico prácticamente como un fórmula salomónica, como para que ambas partes (izquierda y derecha) quedaran satisfechas. Ello demuestra que muchos de quienes conformaron la Asamblea Constituyente de aquél entonces le añadían al régimen económico del Estado un componente que tenía una base teórica desarrollada muchos años atrás y que ya había sido aplicado en otras partes del planeta, desconociendo quizás lo que ello implicaba realmente.

En la actualidad, la Constitución del 93 establece en su artículo 58° que “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado (…)” Asimismo, el Artículo 60º establece que “El Estado reconoce el pluralismo económico. (…) Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional (...)”.

Si bien en ambas constituciones se adopta la ESM como régimen económico del Estado, cabe destacar una importante diferencia entre el modelo económico de la Constitución del 79 y la del 93. De una lectura del Capítulo I del Título, correspondiente al régimen económico en la Constitución del 79, se puede concluir que el Estado se presentaba como el actor principal en el escenario de las actividades económicas del país, teniendo facultades ilimitadas para intervenir en la economía cuando lo considerara necesario7. En cambio, en la del 93, el Estado ya deja de ser el actor principal (y director) para actuar solamente cuando sea necesario, pero manteniendo un protagonismo en ciertas áreas establecidas en el artículo 58°: promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. Hay que tener en cuenta que el límite expreso de la intervención estatal en actividades empresariales se encuentra establecido en el artículo 60°.

Como se puede apreciar, la ESM no tiene el mismo significado entre ambas Constituciones. Sucede que la ESM no es un modelo estático8, y es aquí, en mi opinión, donde puede originarse la confusión al emplear este modelo como régimen económico de

4

un país, especialmente en Latinoamérica, donde actualmente las políticas económicas se debaten entre unas, orientadas a la liberalización y a la apertura de mercados, en tanto otras, están orientadas al intervensionismo, nacionalización y planificación por parte del Estado.

4. El verdadero origen de lo “social”

Pues bien, como hemos visto, ya que “la economía social de mercado se ha convertido en una fórmula sin contenido que se emplea por doquier”9, tanto así que la mayoría de constituciones latinoamericanas hacen referencia al mismo como régimen económico, para tener una idea más clara de lo que implica el componente “social” en el modelo de ESM, veamos de dónde viene el mismo.

La respuesta podemos encontrarla en Alemania, específicamente después de la Segunda Guerra Mundial10. Como sabemos, cuando terminó la guerra, Europa quedó destruida y sumergida en una pobreza que requería de medidas económicas urgentes y eficientes para empezar la reconstrucción y la modernización. Sin embargo, las fuerzas políticas que impulsaron la reconstrucción coincidieron en el mantenimiento de las instituciones clásicas democráticas en lo referente a las libertades políticas, pero rechazaron los postulados del liberalismo clásico en el orden económico y social. De esta manera nace una nueva misión del Estado y de integración social que se denominaría de distintas maneras, ya sea como Estado de Bienestar, Estado social y democrático de Derecho, Estado de Economía Mixta, o la Democracia Económica y Social11.

En el caso de Alemania, (conocida como Alemania Occidental hasta antes de la caída del Muro de Berlín), fue su primer canciller, Konrad Adenauer, quién aplicó la ESM como sistema de reglas y valores que durante muchos años garantizaron la estabilidad económica, social y política en Alemania y posteriormente también en el resto de Europa12, a pesar que ello, como es conocido por todos, no ha sido posible de mantener para varios gobiernos europeos.

El objetivo principal de la ESM fue combinar el principio del libre mercado con la compensación social para crear y asegurar el bienestar para todos. Por ello, se insistía en que la ESM sea concebida como un sistema abierto13. Sin embargo, la apertura del sistema nos puede llevar a pensar que la ESM es un saco vacío y que se puede llenar de cualquier ideología política que asuma, en nombre de la defensa de los derechos sociales, así como la justicia social y la equidad (términos muy de moda y en boca de varios políticos) medidas estatistas e intervencionistas. La ESM se puede prestar entonces a una manipulación, tanto en el discurso político como en la aplicación de medidas económicas que pueden, inclusive, deformar su objetivo inicial, como ha ocurrido. Pero, felizmente, por las verdaderas bases que la definen, no es así.

5. Los fundamentos de la ESM

Si hablamos de ESM, se tiene como una de sus condiciones constitutivas la existencia de los derechos de propiedad, por lo que para garantizar esta condición debe existir un sistema jurídico que proteja la propiedad privada y la libre disposición de la misma. Esto se garantiza especialmente, por la libertad individual de disposición de los

5

recursos privados para fines de consumo, por un lado, y para la obtención de ingresos, por el otro.14

Asimismo, Dickertmann y Wilpert15 sostienen que la ESM tiene dos pilares que reflejan su propio contenido:

Un orden económico cuya intención es establecer y hacer valer reglas para las actividades de intercambio entre agentes económicos privados dentro del mercado. En ese sentido, el Estado reconoce e insiste en la autorresponsabilidad de sus ciudadanos que participan de acuerdo con sus aportaciones individuales al producto social. La protección de esta autonomía del individuo con respecto a las intervenciones del Estado es contemplada por el principio de subsidiariedad: todo lo que el individuo puede asumir bajo su propia responsabilidad, ya sea por sí solo o en su círculo privado, no forma parte de las funciones de las instituciones estatales.

Desde otra perspectiva, el principio de subsidiariedad implica que todas las funciones del ámbito de la vida que no puedan ser asumidas por el individuo o los grupos privados sean cumplidas por la comunidad (principio de solidaridad).

Algo que cabe destacar es que la pieza más importante, el punto de partida que establecen los pilares de la ESM, es la libertad del individuo, entendido como persona natural o jurídica que interactúa con otros individuos, de manera independiente o asociada, buscando satisfacer sus necesidades por medio de transacciones que se realizan en los distintos mercados de productos o servicios, disponiendo de sus recursos libremente, para lo cual es necesario contar con un sistema legal que defienda y garantice el derecho de propiedad como uno de sus fundamentos básicos.

Así, nace el principio de subsidiariedad, desde lo que el individuo es capaz de hacer para obtener su propio bienestar. Esa es la medida, primero el individuo o el grupo, después el Estado. No debe entonces interpretarse este principio como una intervención anterior del Estado en lugar de la actuación de los propios individuos. La subsidiariedad implica una intervención supletoria y residual cuando se haya descartado y agotado previamente la capacidad del individuo o del grupo para conseguir su beneficio, añadiendo el componente de la propia responsabilidad para conseguir lo que mejor le convenga, con lo que la obligación supletoria por parte de la comunidad podría verse exonerada si el individuo o el grupo fue irresponsable al tomar sus decisiones. Por lo tanto, el principio de subsidiariedad se origina como la reacción contraria hacia la planificación e intervención absoluta del Estado en las actividades económicas y, por ende, en el comportamiento de los agentes que intervienen en ellas.

Sin embargo, a pesar que el individuo resulta de suma importancia para la ESM, la contrapartida se encuentra en la imposición de obligaciones sobre los demás individuos cuando otros no puedan alcanzar el bienestar. Nace aquí el principio de solidaridad, que no es otra cosa que un valor impuesto y hasta contradictorio con la libertad individual. Sin embargo, como acabo de señalar en el párrafo anterior, la autorresponsabilidad del individuo, a la que hacen referencia Dickertmann y Wilpert, se convierte también en la medida para justificar la aplicación del principio de solidaridad, más aún, si en mérito a este

6

se establecen obligaciones a la comunidad (conformada por individuos) que estarán en la situación de contribuir para que otros puedan alcanzar ciertos beneficios.

Asimismo, es importante señalar que la ESM no deja de tener en cuenta que la fuerza motriz en todo proceso de producción es el afán de lucro de los agentes económicos, por lo que para que se puedan garantizar los beneficios de los participantes en el mercado, debe existir un orden económico que se asegure ciertos elementos constitutivos como el derecho de propiedad, la libertad de producción, la libertad de acción, la libertad industrial, la libre elección de la profesión y la libertad de consumo16.

Ahora bien, ¿En qué momento puede desempeñar el Estado su rol subsidiario en lugar de la actuación de los individuos? En la actualidad, después de la crisis financiera mundial y de la quiebra fiscal de los llamados PIGS (Portugal, Irlanda, Grecia y España), así como la lenta recuperación de la economía norteamericana, se ha cuestionado mucho el rol del Estado en la economía, tanto en la implementación de políticas económicas, como en las políticas sociales. En ese sentido, la crítica ha estado dirigida a los modelos que han implementado la propuesta del Estado de Bienestar, yendo más allá del principio de subsidiariedad que establece la ESM.

6. La confusión entre Estado Social, Estado de Bienestar y ESM

Según Lampert17, el Estado Social cumple con ciertas características: ayuda contra la miseria y pobreza, garantizando un mínimo existencial humanamente digno; apunta hacia la equidad jurídica y real mediante la reducción de las diferencias de bienestar y relaciones de dependencia; garantiza la seguridad social frente a los riesgos de accidente, enfermedad, incapacidad laboral prematura, desempleo, vejez, asistencia y pérdida del sostén de la familia; e, incrementa el bienestar y provee la distribución justa del mismo. Un ejemplo de ello podría ser que todos los integrantes de la sociedad con capacidad para el trabajo tengan un ingreso mínimo que garantice su supervivencia. Para muestra un botón: el salario mínimo.

Por otro lado, con respecto a la definición de Estado de Bienestar se entiende “un cierto nivel de desarrollo económico que garantiza empleo y rentas a la población y un sistema público de asignación de recursos que garantiza la cobertura de servicios básicos y la corrección de situaciones no cubiertas por el mercado. Se trata de la consecución de la eficiencia (maximización de rentas) y de la equidad, entendida como una distribución de la renta con un cierto nivel de igualdad y que garantice a toda la población un mínimo de recursos y de bienes, que son considerados esenciales, prioritarios o básicos”18. Podemos advertir aquí que las definiciones de Estado de Bienestar y de Estado Social son prácticamente idénticas y se pueden interpretar a la luz del modelo de ESM. Sin embrago, de acuerdo a lo señalando, estos son conceptos distintos. Y es importante tener en cuenta ello, porque si interpretamos la ESM establecida en el artículo 58° de la Constitución del 93 como una definición de Estado de Bienestar, se podrían tener consecuencias perjudiciales en lo económico y social.

En ese sentido, en nuestro país se ha interpretado a la ESM como un modelo que ofrece un bienestar social mínimo para todos los ciudadanos a través de las reglas del

7

mercado, donde la actividad privada sigue siendo fundamental pero debe coadyuvar al Estado a lograr el bienestar general, para construir una sociedad solidaria19. En esa misma línea, también se ha afirmado que la ESM se constituye como lo que se denomina “la tercera vía”, ya que con la caída del socialismo se ha señalado como vencedor al sistema capitalista, el mismo que tampoco ha sobrevivido en ningún Estado constitucional europeo20. Así, se ha señalado que el modelo de economía de mercado no resulta aplicable a ámbitos como la educación, la investigación, al derecho del trabajo, entre otros, por lo que la Constitución debería establecer “con asidua y activa sensibilidad, si cada sector social está listo o no para el mercado”21. Al respecto, expresaré mi opinión más adelante.

1KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar. Derecho Constitucional Económico. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Año 2009.2Ibíd. Página 1973Ibíd. Página 1874Por ejemplo, se confiscó la International Petroleum Company (IPC). Se intervino el sistema bancario a través de la compra de acciones, como en el caso del Banco Continental. Se expropiaron las tierras destinadas a la producción agraria y se crearon las Cooperativas Agrarias de Producción Social (CAPS) y las Sociedades Agrarias de Interés Social (SAIS). Se creó Minero Perú a partir de la expropiación de la Cerro de Pasco Corporation y Marcona Mining Corporation. Recordemos algunas de las denominaciones que tenían las empresas creadas por el Gobierno militar, de las cuales algunas se mantienen hasta la actualidad: PETROPERU, PESCA PERÚ, MINERO PERU, ENAFER PERÚ, ENAPU, AEROPERU, COMPAÑÍA PERUANA DE VAPORES, ENTEL PERÚ, SIMA, EPSEP. Fuente: http://historiamundo.com/?p=1707. Asimismo, los medios de prensa expropiados fueron Expreso, Extra, Correo, la revista Caretas, entre otros. Para mayor información ver el artículo de Bernardino Rodríguez en http://laguperu.tripod.com/id14.html. 5Al final del primer gobierno de Alan García el Estado llegó a ser titular de aproximadamente 186 empresas públicas. 6KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar. Op. Cit. Página 200.7Constitución Política del Perú de 1979. Artículo 113° El Estado ejerce su actividad empresarial con el fin de promover la economía del país, prestar servicios públicos y alcanzar los objetivos de desarrollo. Artículo 114° Por causa de interés social o seguridad nacional, la ley puede reservar para el Estado actividades productivas o de servicios. Por iguales causas puede también el Estado establecer reservas de dichas actividades en favor de los peruanos. 8 HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus (editores). Diccionario de Economía Social de Mercado. Política Económica de la A a la Z. México 2004. Página 9.9 Ibíd. Página 11.10 Kresalja y Ochoa afirman que la ESM se origina en la Escuela de Friburgo, sin embargo, prefiero hacer referencia a la etapa posbélica porque en ese momento se aplica el modelo en la realidad. Vale la pena hacer un pequeño alto para señalar que estos modelos estuvieron muy influenciados por las encíclicas papales de León XIII y, posteriormente, de Juan Pablo II, quienes han hecho mención a una justicia social que relativiza el principio puro del mercado; exige también la libertad sindical de los trabajadores como “derecho natural” y una política estatal a favor de los mismos. Por ello se ha afirmado que aquí radica el enfoque fundamental de la “economía social de mercado”. Si se desea conocer más sobre el

8

Por lo señalado anteriormente, se ha tratado de reformular y direccionar el concepto de ESM hacia lo que se ha llamado Estado de Bienestar y, como ya hemos visto, no son lo mismo. La ESM tiene su fundamento en el la libertad del individuo, la autorresponsabilidad y el derecho de propiedad, por lo que la intervención del Estado resulta subsidiaria, residual y contraria al intervencionismo y a la planificación. El componente “social” implica, en primer lugar, la acción y participación de los individuos en las actividades económicas para lograr su bienestar. En cambio, el Estado de Bienestar es el que sobrepasa a la subsidiariedad y a la solidaridad (impuesta) para cubrir necesidades que otros no pueden (o no quieren) cubrir.

La confusión entre ESM y Estado de Bienestar se verifica también cuando se señala que el proyecto de Estado de Bienestar europeo se consolida en la etapa posbélica y en base a la conjunción de 3 elementos centrales: necesidad de crear sociedades que garantizaran condiciones de vida digna a su población, caracterizadas por mayores niveles de cohesión social e igualdad; una plataforma teórica alternativa, el pensamiento keynesiano, en lugar del laissez faire; y, precedentes históricos prácticos de aplicación de iniciativas de Estado de Bienestar 22.

Se afirma también que en el auge del Estado de Bienestar (entre 1945 y 1975), Europa Occidental había encontrado la libertad e igualdad entre iniciativa privada e intervensionismo estatal, “entre capitalismo y socialismo.” En ese entonces las políticas de gasto social ya no eran medidas subsidiarias, sino que fueron consideradas como parte de

tema se pueden revisar las obras de KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar (2009) y HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus (2004).11 KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar. Op. cit. Página 14912 HASSE, Rolf H. et al (editores). Op. cit. Página 11.13DICKERTMANN, Dietrich y WILPERT, Viktor. En: Diccionario de Economía Social de Mercado. Política Económica de la A a la Z. HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus (editores). Página 16014Ibíd. Página 16215Ibíd. Página 16516Ibíd. Página 16217LAMPERT, Heinz. Op. Cit. Página 19418Estado de Bienestar y Desarrollo: Una Revisión al Modelo Europeo. Desafíos y Lecciones para América Latina. JELVEZ, Mauricio. En: Diplomado Latinoamericano en Economía Social de Mercado. Principales Exposiciones. Universidad Miguel de Cervantes, Santiago de Chile. Página 73.19LANDA, César. En: Constitución Económica del Perú (Foro Económico Asia – Pacífico APEC). Justicia Constitucional. Revista de Jurisprudencia y Doctrina. Año III, N° 6. Edición Especial. 2008. Página 57.20HABERLE, Peter. Op. Cit. Página 4521Ibíd. Página 44.22El autor hace referencia a las reformas de Bismark: el seguro de enfermedad, el seguro contra accidentes laborales, pensiones para la vejez, etc. Todas ellas para contrarrestar al socialismo. Asimismo, señala el Manifiesto de Eisenach y el New Deal como hitos relevantes del Estado de Bienestar. JELVEZ, Mauricio. Op. Cit. Páginas 78 y 79.

9

una política económica hacia un crecimiento productivo más operativo y racional que el que resultaba de los mecanismos de mercado23.

En esa misma línea, se estableció que entre los modelos de Estado de Bienestar en Europa se encontraban el nórdico o socialdemócrata (Suecia); el continental o democristiano (Alemania); y, el modelo anglosajón o liberal (Reino Unido). En el caso de los países de Europa del Sur (España, Grecia y Portugal), se puede hablar de un Estado de Bienestar latino – mediterráneo, cuyas características principales serían: asunción de modelos universales de salud y educación financiados por la vía impositiva, así como mantenimiento de un esquema familiarista de asistencia con rentas mínimas.

7. Críticas al Estado de Bienestar

Las críticas al Estado de Bienestar han sido de toda índole: neoconservadoras, neomarxistas y neoliberales. Sin embargo, para sintetizar, considero que vale la pena resaltar las más relevantes.

Uno de los argumentos, que se relaciona directamente con el principio de subsidiariedad24, es el paternalismo, la excesiva regulación y una burocracia gigantesca que asfixian a la actividad privada, sin crear incentivos para la inversión, siendo necesario imponer recortes en el gasto social25.

Asimismo, Jelvez, tomando una cita de Zapata – Barrero, señala que los Estados de Bienestar han sido criticados, porque “son ejemplos de utopismo imperialista por dos razones: usan unas pautas reguladoras de la conducta benevolentes paternalistas contra el consentimiento generalizado, y usan la fuerza y la coerción contra la propia voluntad del ciudadano.” 26

Por último, también se ha afirmado que el renacimiento de la economía neoclásica ha sido uno de los principales detonantes del respaldo teórico en que se basó el Estado de Bienestar, analizando el impacto de esta en los tres pilares del Estado de Bienestar.

23Ibíd. Página 8024Nótese aquí nuevamente la confusión entre Estado de Bienestar y ESM, por lo que la crítica se justifica al interpretar el principio de subsidiariedad como la intervención ilimitada del Estado en las actividades económicas.25En ese sentido, Jelvez señala que “la crítica se ha hecho sentir por parte de Nozick, a quien a su vez se le critica también por ultra individualista, ultra defensivo, y con un énfasis muy especial sobre el derecho de propiedad, considerando que se concibe a los derechos individuales como absolutos, definiendo un espacio social inviolable en el cual el individuo es soberano, espacio que incluye obviamente, el patrimonio privado y el derecho de propiedad”. JELVEZ, Mauricio. Op. Cit. Página 8726Ibíd. Página 87

10

En primer lugar, el fin del consenso keynesiano, que por una mala gestión del Estado se considera que el problema es el exceso de intervención pública, por lo que se apoya el retorno a un Estado residual que permite la libre actuación del mercado en el mayor número posible de campos de la actividad humana.

Los efectos perversos de la política social y su financiación, ya que el Estado de Bienestar altera el sistema de incentivos del mercado, por un lado, porque para su existencia genera una importante necesidad de financiación, para lo que necesita recaudar impuestos; y, por el otro lado, los programas del Estado de Bienestar cubren extra-mercado muchas necesidades de los ciudadanos, originando que éstos puedan ver alterados sus incentivos para participar activamente en el mercado de trabajo, pudiendo generarse situaciones de dependencia.

Los fallos del Estado. De acuerdo con Tullock, Buchanan y Niskanen, se plantea que así como los privados se comportan de acuerdo a la búsqueda de la maximización de su bienestar, no habrían razones para suponer que el personal de la administración pública no hiciera lo mismo, por lo que estos buscarían también maximizar su propia utilidad.

Asimismo, y dentro de esta misma línea, otro fallo que puede incluirse es la posibilidad de que la autoridad política, lejos de defender el bienestar común, ingrese en un proceso de “compra de votos” utilizando las posibilidades que le ofrece el presupuesto público para asegurarse lealtades políticas de determinados grupos de interés, por lo que las decisiones sobre el gasto social no estarían dirigidas sobre las necesidades objetivas de protección social, sino por la capacidad de presión de los distintos grupos interesados en competir por el gasto27.

Por ello, se ha afirmado correctamente que los Estados que asumen demasiadas funciones son llamados Estados de Bienestar, con lo que la intervención del Estado en la economía se distorsiona “en el momento en que [éste] dispensa al individuo de la responsabilidad de preocuparse por su propia supervivencia y su futuro, es decir cuando ignora el principio de subsidiariedad y se excede en el principio de solidaridad, a tal punto que las personas beneficiadas llegan a considerar las prestaciones como su derecho y propiedad.” Obviamente, una vez que se llega a esta situación, en la que las personas se consideran propietarias de los beneficios que reciben gratuitamente, es muy difícil para los gobiernos dar marcha atrás, ya que políticamente les resulta poco rentable retirar la ayuda. Esta conclusión puede comprobarse atendiendo a los hechos ocurridos en Europa, en la que, como parte de las reformas a las que se han visto obligados algunos gobiernos para recortar el gasto fiscal, han venido surgiendo protestas y conflictos sociales en Grecia, España y Francia. En el caso específico de España, el colapso del Estado de Bienestar es evidente28.

27Ibíd. 28“Adultos sobreviven con pensión de sus abuelos en España”. Ver noticia publicada en El Comercio, el 31 de enero de 2011. En: http://elcomercio.pe//mundo/706630/noticia-espana-muchos-adultos-sobreviven-pension-sus-abuelos.

11

El auge económico que alcanzaron varios países europeos se vio severamente afectado después de la última crisis financiera mundial, lo que ha llevado a reformular sus políticas económicas y sociales. Por ejemplo, en el caso de España su deuda es de 55% del PBI y en el caso de Grecia se proyecta a 140% para el 201429. Gran parte de los ajustes fiscales que deben realizar estos países son parte de una reforma que probablemente llevará al Estado de Bienestar a su extinción. En el caso de España, los ajustes conllevan a la eliminación de los llamados (y financieramente insostenibles) “derechos sociales30”.

Por todo ello, resulta pertinente afirmar que “la idea de justicia social ligada al principio de solidaridad, en el sentido de la compensación solidaria, sólo es posible en la medida en que permite también el despliegue de la libertad, la responsabilidad y el interés propio que siempre está en juego”31. No se debe llegar a establecer (nuevamente) una protección total o una atención global que sea garantizada en todas las circunstancias de la vida. El mundo tiende cada vez más a la globalización y a la estandarización de modelos de comercio e intercambio que exigen la adaptación de las sociedades para vivir en mejores condiciones. Por lo tanto, ello nos obliga, como individuos, a entrar en un proceso de búsqueda de información y recursos para acceder a las competencias y capacidades que nos hagan adaptables a los cambios para obtener los mejores beneficios.

Finalmente, en respuesta a lo señalado por algunos autores en el numeral 6, en el Perú aún se mantiene la idea de que ESM y Estado de Bienestar son conceptos gemelos, ya que al afirmar que el Estado, a través de la Constitución, debe señalar qué actividades están preparadas para el libre mercado o no, se pone en evidencia una visión paternalista, intervencionista y de supremacía del Estado sobre los individuos. Quienes afirman lo anterior, consideran que el Estado está en mejor capacidad de decidir qué pueden hacer los privados y qué no, o cuando menos, en qué momento intervenir en cualquier actividad, distorsionando con ello los principios básicos de la verdadera ESM. Asimismo, “tampoco se puede considerar el orden económico de la ESM como una tercera vía entre la ESM y la economía de gestión centralizada, sino como un tipo de economía de mercado, con la característica de tener una calidad social inalienable”32. Por lo tanto, afirmaciones como la que acabo de criticar demuestran una falta de consideración y una subestimación hacia la libertad del ser humano y a sus capacidades para realizarse en lo que elija libremente y bajo su propia responsabilidad.

Esta clase de “consideraciones supremas”, bajo el argumento de la reserva de determinadas actividades para el Estado, que aún realiza, es lo que mantiene la pobreza y la dependencia de un gran grupo de personas, no solamente en nuestro país, sino en gran parte del planeta. El mercado es una institución en la que se realizan transacciones voluntarias para obtener beneficios económicos, de acuerdo a determinadas reglas de conducta que

29ZEGARRA M., Gonzalo. En: Revista Semana Económica Nº 1226, del 13 de junio de 2010. Página 8.30Op. Cit. Nº 1223, del 23 de mayo de 2010. Página 8.31ROOS, Lothar. En: Diccionario de Economía Social de Mercado. Política Económica de la A a la Z. HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus (editores). Página 13732QUAAS, Friedrun. Op. Cit. Página 49

12

aceptan sus participantes y en el todos interactuamos, a veces, hasta sin percibirlo conscientemente. Los mercados existen antes que las Constituciones, por lo que el reconocimiento constitucional de la institución del mercado no implica su nacimiento formal o una paternidad reconocida por parte del Estado.

8. Hacia una ESM renovada

Ante la confusa e incorrecta aplicación de medidas políticas y económicas bajo el modelo de ESM, que en realidad han solapado a un Estado de Bienestar, se han originado ciertas discusiones sobre si debe reformularse la ESM. Para Roos33, el fracaso del modelo keynesiano ha llevado a muchos ha preguntarse si es necesario reformular la ESM, bajo lo que se ha llamado “ESM renovada”, ya que no se puede simplemente hacer referencia a una “justicia social” mal comprendida, porque ello sólo contribuirá a una mayor pobreza para todos. Por ello, una renovación de la ESM comprende, especialmente, la insistencia en el principio de subsidiariedad, según el cual cada uno no sólo tiene el derecho sino también la obligación de hacer todo lo que es capaz de hacer.

En el caso de América Latina, donde como ya hemos visto, se aplicaron medidas intervencionistas bajo un modelo cerrado y estatista aplicado hasta finales de los 80, se decidió enderezar el timón y aplicar las recomendaciones del llamado Consenso de Washington34, por lo que a partir de la década del 90, los países que decidieron adoptar las mismas, tuvieron que hacerlo bajo el modelo de Economía de Mercado. Asimismo, una de las medidas necesarias para hacer viable la salida del estancamiento era la reforma del Estado.

En la mayoría de los países latinoamericanos, salvo Chile que implementó un modelo de apertura a inicios de los 80, el Estado ha jugado un papel marcadamente intervensionista y planificador, así como de productor y empresario en servicios de diversa índole. Ante el fracaso de este modelo, se propusieron medidas como la reducción de la participación estatal en la provisión de bienes y servicios, para lo cual se privatizaron varias empresas estatales. Asimismo, se propuso la reducción de regulación excesiva en varias actividades tanto en el comercio local como en el exterior35.

Tengamos en cuenta que los procesos de privatización y de concesiones, que continúan hasta la actualidad (especialmente las concesiones), se vienen dando bajo el modelo de ESM de la Constitución vigente. Sin embargo, ello no implica que el mismo se aplique permitiendo la intervención desmedida del Estado, como hubiera podido ocurrir

33Ibíd. Página 13734El Consenso de Washington se origina como una reacción ante el fracaso del modelo de sustitución de importaciones impulsado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), y la hostilidad hacia el capital extranjero originada en la teoría de la dependencia, cuyo final ocurrió con la crisis de la deuda externa. Ver: KUCZYNSKI, Pedro Pablo y WILLIAMSON, John (editores). Después del Consenso de Washington. Relanzando el crecimiento y reformas en América Latina. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, 2003. Página 13 y ss.35 Ibíd. Página 62.

13

bajo la Constitución del 79. Todo lo contrario, con la adopción de las recomendaciones del Consenso de Washington, el modelo de ESM se presenta como un modelo más cercano al de Economía de Mercado y se interpreta en un sentido abierto, no para permitir la manipulación política del mismo bajo la justificación del interés social y bienestar para todos, sino para que se pueda dejar a los privados realizar las actividades para las que se encuentran mejor preparados, quedando el Estado como un promotor y regulador, en el caso de servicios públicos, y como un supervisor de los derechos de los consumidores o usuarios para las demás actividades que se desarrollen en los mercados.

Asimismo, la apertura del modelo de ESM también puede interpretarse como la posibilidad de que el Estado se desprenda de algunas prestaciones que sigue brindando bajo el pretexto de alcanzar o materializar ciertos derechos sociales. Es el caso, por ejemplo, de los servicios de salud, educación, agua y saneamiento, entre otros. Actualmente, existe un marco legal que permite el acceso de la inversión y participación privada, conjuntamente con financiamiento público, en actividades que el Estado gestiona prácticamente de manera exclusiva. En el caso específico de la educación, las Asociaciones Público Privadas y las distintas modalidades de concesión se pueden utilizar como alternativas para que el Estado deje que el sector privado preste servicios educativos donde hay una potencial (y evidente) competencia. Ello podría permitir al Estado dedicarse a la prestación de servicios educativos en el sector rural, donde existe una mayor deficiencia en el acceso por la falta de escuelas, y donde quizás el sector privado no tenga los incentivos suficientes aún para brindar este servicio.

Por lo visto, quedan sectores donde la falta de eficiencia y capacidades técnicas del aparato estatal no permiten que el crecimiento sea realmente equitativo. Los sectores mencionados en el párrafo anterior son aquellos que están propensos a la manipulación política, ya que se les relaciona directamente con los derechos sociales. No deja de ser cierto que mucha gente no tiene acceso a salud, educación y servicios básicos como agua y saneamiento, sin embargo, también hay muchos casos en los que pudiendo permitir el acceso al sector privado para la prestación de estos servicios, no se acepta ello porque la gente considera que los mismos son beneficios que les corresponden gratuitamente (porque los consideran de su propiedad), cuando en muchos casos, sí pueden pagarlos. Por ello, bajo la incorrecta interpretación del componente “social” del principio de subsidiariedad y del principio de solidaridad de la ESM, a pesar que no sea necesario seguir prestando servicios gratuitos a quienes no los necesitan, el Estado continúa haciéndolo más por motivos políticos que por equidad.

Finalmente, como afirma claramente Richard A. Epstein “el gran reto de las democracias liberales es dilucidar cómo usar el monopolio de la fuerza pública en beneficio de los individuos e instituciones que a ella se someten. En otros términos, la provisión pública de cualquier bien y servicio presupone necesariamente un sistema de financiamiento público e impuestos. Y para que los fondos recaudados sean gastados inteligentemente, es necesario desarrollar un sólido juicio colectivo para determinar qué tipo de servicios merecen la pena ser provistos por el Estado y cuáles no”36.

36 EPSTEIN, Richard A. El libre mercado bajo amenaza. Cárteles políticos y bienestar social. Lima, Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), 2007. Páginas 65 y 66.

14

Conclusiones

La vaca era el único sustento de la comarca, pero su muerte obligó a los individuos a buscar otros recursos para salir de la pobreza y mejorar su situación. El Estado de Bienestar, al igual que la vaca, dispensa al individuo de la responsabilidad de preocuparse por su propia supervivencia y su futuro, ignorando el principio de subsidiariedad y excediéndose en el principio de solidaridad, a tal punto que las personas beneficiadas llegan a considerar las prestaciones estatales como su derecho y propiedad. Sin embargo, la crisis de este modelo, así como la muerte de la vaca, obligará necesariamente a los individuos y a las empresas a revalorar sus propios recursos y habilidades para actuar por si mismos y entrar en la competencia.

Asimismo, la idea de “justicia social” ligada al principio de solidaridad en el sentido de una compensación solidaria, sólo es posible en la medida en que permite también el despliegue de la libertad, la responsabilidad y el interés propio que siempre está en juego. El Estado no debe llegar a establecer una protección total o una atención global que sea garantizada en todas las circunstancias de la vida.

El punto de partida de la ESM es el individuo que busca su propio bienestar, disponiendo de sus recursos libremente, para lo cual es necesario contar con un sistema legal que defienda y garantice el derecho de propiedad. Si bien, uno de los fundamentos que refleja el componente “social” de la ESM es el principio de subsidiariedad, este implica una intervención supletoria y residual del Estado cuando se haya descartado y agotado previamente la capacidad del individuo o del grupo para conseguir su beneficio, añadiendo el componente de la autorresponsabilidad de cada uno para conseguir lo que mejor le convenga, con lo que la obligación supletoria del Estado podría verse exonerada si el individuo o el grupo fue irresponsable al tomar sus decisiones.

El modelo de ESM se presenta como un modelo más cercano al de Economía de Mercado y se interpreta en un sentido abierto, no para permitir la manipulación política del mismo, bajo la justificación del interés social y bienestar para todos, sino para que se pueda dejar a los privados realizar las actividades para las que se encuentran mejor preparados, quedando el Estado como un promotor y regulador, en el caso de servicios públicos, y como un supervisor de los derechos de los consumidores o usuarios para las demás actividades que se desarrollen en los mercados.

15

Notas

16