Articulo Seguridad Juridica

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SEGURIDAD JURDICA

por Francisco Javier Amors Dorda Subdirector General de Organizacin y Procedimientos

DIRECCIN GENERAL DE MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA, PROCEDIMIENTOS E IMPULSO DE LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA

Fundacin Sociedad de la Informacin - SOCINFO Seminario Seguridad Jurdica y Administracin Electrnica

Madrid, 9 de mayo de 2012

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SEGURIDAD JURDICA

por Francisco Javier Amors Dorda Subdirector General de organizacin y Procedimientos

DIRECCIN GENERAL DE MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA, PROCEDIMIENTOS E IMPULSO DE LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA

I.- INTRODUCCIN A la hora de iniciar un seminario dedicado a Seguridad Jurdica y Administracin Electrnica, desde mi particular posicin de persona de letras que presenta su contribucin al tema examinado ante un auditorio mayoritariamente de ciencias, se plantea una cuestin trascendental: para centrar la cuestin propuesta mxime cuando esta se refiere a una materia tan gaseosa como la seguridad jurdica- es conveniente comenzar por hacer un anlisis terico de lo que se entiende por sta, de su concepto, naturaleza y contenido, pero no resultar este anlisis excesivamente rido y escasamente interesante para personas con una formacin y una mentalidad fundamentalmente prctica?. Como la fortuna sonre a los audaces, y an con el interrogante abierto y la duda presente en el espritu, me he decidido a formular esta ponencia desde la pura teora, confiando en la benevolencia de los oyentes y abusando de mi condicin de novel en este prestigioso Foro, que tan amablemente ha tenido la deferencia de invitarme hoy a participar (y que espero no se arrepienta en el futuro). En cualquier caso, y pidiendo disculpas por anticipado, tratar de ser lo ms concreto y conciso posible en mi intervencin, evitando caer en esas tentaciones a la divagacin y al extravo por regiones inexploradas que parecen ser consustanciales a la gente de letras.

II.- CONCEPTO DE SEGURIDAD JURDICA Como sucede con muchos conceptos jurdicos, el concepto de seguridad jurdica tiene un alcance mucho ms preciso que lo que se deduce del frecuente uso que se hace del mismo. Esto es as porque, en dicho uso, se suele identificar el concepto con sus efectos o los medios a travs de los que se hace efectivo en la realidad. De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Espaola de la Real Academia Espaola, 22 edicin (DRAE), seguridad jurdica es equivalente, en nica acepcin, la cualidad del


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ordenamiento jurdico, que implica la certeza de sus normas y, consiguientemente, la previsibilidad de su aplicacin.

Aunque necesitada de alguna matizacin, esta definicin del Diccionario coincide plenamente con la propia de Ciencia Jurdica. Tambin para la Ciencia del Derecho la seguridad jurdica hace primordialmente referencia a la certeza. No en vano, como recuerda LAVILLA ALSINA en su Discurso de ingreso en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislacin, Seguridad jurdica y funcin del Derecho, ledo el 8 de febrero de 1999, la reflexin terica sobre la seguridad jurdica en nuestra Ciencia del Derecho -tambin en la italiana- tiene una referencia esencial en la obra de LPEZ DE OATE, La certeza del Derecho, publicada originariamente en Roma el ao 1942. De esta manera, tanto para los especialistas como para el lenguaje comn, la seguridad jurdica sera el factor o la cualidad que hace ciertas, no simplemente a las normas esta es la principal matizacin que hay que introducir en la definicin del DRAE-, sino tambin a todas las instituciones o relaciones jurdicas, pues, como la Ciencia del Derecho ha demostrado en los ltimos aos, el ordenamiento jurdico no solo se compone de normas sino tambin de otras creaciones o realidades jurdicas. La seguridad jurdica proporciona certeza a todo el derecho o sistema jurdico, hace cierto al ordenamiento en el sentido gramatical propio del trmino, transformndolo, dicho sea en trminos del DRAE en algo cognoscible (conocible) de forma segura y clara, en algo a lo que la mente puede adherirse firmemente sin temor a errar. En otras palabras, lo convierte en algo indubitado, previsible, que todos los ciudadanos pueden conocer y tener por verdadero Este es el sentido preciso propio del concepto de seguridad jurdica. El Derecho para serlo, tiene que ser cierto, seguro, predecible, inequvoco, de tal modo que podamos ajustar nuestra conducta a sus dictados sin temor a equivocarnos, a obrar mal, o a recibir una sancin. En otro caso, si las normas o instituciones jurdicas no fueran conocidas, seguras o indubitadas, si permanecieran ocultas o secretas, si fueran dudosas o inciertas, sera imposible la vida comn y, por ende, la justicia, el progreso y el propio desarrollo del tejido o entramado social. Por eso, al decir de GUASP DELGADO (Derecho, Grficas Hergon, Madrid, 1971), en la seguridad jurdica subyace la paz social.

III.- LA SEGURIDAD JURDICA COMO PRINCIPIO Para el Derecho, la seguridad jurdica tiene naturaleza de principio, esto es, acudiendo nuevamente al DRAE, de punto que se considera como primero en una extensin o en una cosa. As, la seguridad jurdica no es simplemente de una cualidad o factor distintivo de las normas o instituciones jurdicas sino que es una base, un fundamento, la piedra basal o los cimientos sobre los que se construye el entero edificio del derecho Sabido es que ya desde el Derecho Romano -el Digesto (1,1,10) recoge ya una definicin de ULPIANO segn la cual todo el Derecho se encierra en tres principios: honeste vivere, alterum non laedere y suum cuique tribuere-, los principios tienen para el Derecho una importancia fundamental como se ha dicho repetidamente, el Derecho no son slo normas, sino tambin principios y valores-. Creados por la tradicin, el consenso social, la opinin cientfica o la doctrina de los Tribunales, o inducidos de las normas o instituciones


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existentes, los principios jurdicos no solo constituyen reglas o criterios que guan la interpretacin o aplicacin del Derecho sino que, adems, inspiran nuevas normas o instituciones o sirven de fundamento a la aparicin de nuevos principios. As lo reconoce nuestro venerable Cdigo Civil (CC), aprobado por Real Decreto de 24 de julio de 1889, cuyo famoso artculo primero inicio de su Ttulo Preliminar, articulado y sancionado con fuerza de ley por el Decreto 1836/1974, de 31 de mayo- recoge expresamente la doble naturaleza o carcter de los principios jurdicos: como fuentes de derecho, por un lado las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho-, y como sustrato ideolgico de todo el sistema jurdico, por otro -los principios generales del derecho se aplicarn en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del ordenamiento jurdico-. La seguridad jurdica, adems, es un principio recogido expresamente en nuestra vigente Constitucin espaola (CE) de 27 de diciembre de 1978, que garantiza en su artculo 9, nmero 3, los principios de legalidad, jerarqua normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurdica, responsabilidad e interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. El hecho de venir recogido en la CE reviste al principio de seguridad jurdica, como al resto de los principios proclamados en el texto fundamental, de una posicin destacada en el ordenamiento jurdico. Sabido es que desde la formulacin a inicios del siglo XX de la Teora de la estructura escalonada del ordenamiento jurdico por el Profesor austraco Adolph MERKL, discpulo de Hans KELSEN y miembro de la Escuela Vienesa de Teora del Derecho, fundada por ste, la Constitucin ocupa un lugar preeminente en el sistema jurdico, la cspide de la pirmide que configura el ordenamiento. Desde -o a partir- de la norma constitucional, y en forma jerrquicamente descendente, se despliega el resto del sistema jurdico: las normas leyes, decretos, rdenes ministeriales- y los actos jurdicos resoluciones, actos administrativos, contratos, etc-, ordenados sobre el principio de que las normas o actos inferiores no pueden contradecir a los superiores. As, la Constitucin adquiere su carcter de norma normarum -norma de normas- o norma suprema, y todos sus contenidos incluido en este caso el principio de seguridad jurdica- aparecen revestidos de supremaca y no pueden ser desconocidos por normas de rango inferior. En el caso de la CE de 1978 como en el resto de las Constituciones posteriores a los aos 20 del pasado siglo-, este carcter supremo no es nicamente una construccin o un atributo terico, sino que tiene un respaldo jurdico expreso a travs de instituciones como el recurso de inconstitucionalidad, recogido en el artculo 161, nmero 1, letra a) que permite solicitar de un rgano ad hoc, el Tribunal Constitucional, la nulidad de las leyes que infrinjan o desconozcan los contenidos constitucionales-, o la aplicabilidad directa de sus disposiciones, fundamentada en la regla del nmero 3 de su disposicin derogatoria Asimismo, quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitucin-, que permite impugnar ante los Tribunales ordinarios cualquier disposicin normativa de rango inferior a la ley o cualquier actuacin jurdica que desconozca o contradiga los dictados del texto constitucional. De este modo, en nuestro sistema jurdico, cualquier ley, disposicin o acto contrario al principio de seguridad jurdica garantizado como se ha visto, por el artculo 9, nmero 3, de la CE- puede ser anulado y expulsado del ordenamiento jurdico. As queda clara la


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importancia y el carcter fundamental que el legislador constitucional ha reconocido al principio en el mbito de nuestro Derecho.

IV.- IGNORANCIA DEL DERECHO Y SEGURIDAD JURDICA Vista la relevancia del principio de seguridad jurdica en nuestro sistema, y antes de pasar a otras cuestiones, es necesario referirse a la aparente contradiccin que suscita en este terreno la consagracin en el nmero 1 del artculo 6 del CC del clsico principio de ignorantia juris non excusat. La norma en cuestin seala que la ignorancia de las Leyes no excusa de su cumplimiento, y ha sido interpretada por muchos autores como una flagrante negacin de la seguridad jurdica puesto que permitira exigir a los destinatarios del derecho conductas establecidas en normas secretas o desconocidas. En este sentido son famosas las airadas crticas al CC de Joaqun COSTA, el clebre poltico, economista, jurista e historiador aragons, padre del regeneracionismo espaol del siglo XIX. Teniendo en cuenta que las normas jurdicas no pueden ser interpretadas aisladamente sino en conjunto con el resto de las normas del ordenamiento, y que la clusula del artculo 6 del CC ha de interpretarse simultneamente con la del artculo 9, nmero 3, de la CE, parece claro que la supuesta contradiccin es ms aparente que real y obedece a una lectura apresurada de ambos preceptos. El hecho de que las normas y las instituciones jurdicas deban ser ciertas y susceptibles de ser conocidas por todos los ciudadanos no implica que stos efectivamente las conozcan: la complejidad de la vida actual y del propio sistema jurdico requiere en muchas ocasiones un esfuerzo positivo del ciudadano para conocer o estar informado de sus obligaciones jurdicas. En este sentido, lo que el artculo 6 del CC impone es un deber para todos de poner los medios necesarios para conocer el ordenamiento jurdico y una prohibicin paralela de eludir las obligaciones jurdicas con la excusa de su desconocimiento cuando no se ha realizado ni el ms mnimo esfuerzo para conocerlo. Y lo que el principio de seguridad jurdica impone a los creadores del derecho es que el esfuerzo necesario sea proporcionado a los recursos disponibles y a las circunstancias sociales: es decir, que el derecho, la norma, la institucin, puedan ser conocidas por todos sin necesidad de recurrir a medios extraordinarios o de poseer una titulacin o unos conocimientos especializados. Por decirlo de otro modo: que el derecho, la norma o la institucin se elaboren o presenten en forma que pueda ser razonablemente conocida por el conjunto de la ciudadana.

V.- CONTENIDO DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURDICA Visto el concepto de seguridad jurdica, y analizado su carcter de principio fundamental del ordenamiento, hay que referirse ahora a su contenido. O, dicho de otra manera, se trata de responder a las siguientes cuestiones: En qu reside la seguridad jurdica? Qu convierte a una norma o institucin jurdica en segura, es decir, en clara, inequvoca y predecible?


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La respuesta es mltiple, pues son muchos los factores que se combinan para producir este resultado. Tantos que, en este mbito -como en tantos otros de la Ciencia del Derecho-, se produce un cierto bizantinismo doctrinal al referirse los autores a cuestiones de muy diversa ndole y, en ocasiones, a principios del derecho totalmente independientes aunque conceptualmente relacionados. Baste como ejemplo la cita de una de las primeras sentencias del Tribunal Constitucional espaol, la nmero 27/1981, de 20 de julio de 1981, que seala que la seguridad jurdica es suma de certeza y legalidad, jerarqua y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdiccin de la arbitrariedad, metiendo en el mismo saco conceptual la seguridad jurdica junto con el principio de legalidad y el de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. Buscando la sencillez y la practicidad, podemos acudir a la doctrina de nuestro Consejo de Estado, cuya Memoria de Actividades de 1992, citada por SAINZ MORENO en el artculo Seguridad jurdica de la edicin de 1995 de la Enciclopedia Jurdica de la Editorial Civitas, seala que la seguridad jurdica garantizada en el art. 9.3 de la CE significa que todos, tanto los poderes pblicos como los ciudadanos sepan a qu atenerse, lo cual supone por un lado un conocimiento cierto de las leyes vigentes y, por otro, una cierta estabilidad de las normas y de las situaciones que en ella se definen. Esas dos circunstancias, certeza y estabilidad, deben coexistir en un estado de Derecho. As, teniendo en cuenta que, de acuerdo con SANZ MORENO, el conocimiento cierto de las normas y actos jurdicos depende de un doble factor: la publicidad y la existencia de un procedimiento de elaboracin establecido, podemos considerar que los elementos integrantes bsicos del principio de seguridad jurdica son tres: a) la publicidad de las normas y los actos jurdicos; b) la existencia de una forma prefijada para ellos y c) la estabilidad de las situaciones y posiciones jurdicas consolidadas. De la conjuncin de esos tres factores resulta esa cualidad del ordenamiento que hace que los operadores jurdicos y los ciudadanos sepan a qu atenerse -Sentencia 46/1990 del Tribunal Constitucional- y que no se den juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se produzcan perplejidades -Sentencia 146/1993 de dem- y que constituye, en suma, la certeza o seguridad jurdica.

VI.- PUBLICIDAD DE LAS NORMAS Y ACTOS JURDICOS La publicidad de las normas y actos jurdicos es el primer requisito de la seguridad jurdica, al menos en la secuencia lgica de las cosas, pues es evidente que lo primero que se requiere para que una realidad o hecho de la vida sea cierto e indubitado para los sujetos interesados es que se haga manifiesto y perceptible por todos ellos. En nuestro derecho positivo, la publicidad de normas y actos no solo es una exigencia derivada de un principio constitucional, sino que viene exigida expresamente en distintas disposiciones legales. Por lo que respecta a las normas, y tal y como se ha visto, la publicidad est garantizada por el artculo 9, nmero 3, de la CE, que se refiere a ella como un principio independiente de la seguridad jurdica, en el mismo plano de relevancia que ste. En lo que hace a las normas estatales, las exigencias de publicidad alcanzan a la obligatoriedad de la publicacin de las de mayor rango jerrquico en el peridico oficial


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Boletn Oficial del Estado (BOE). As lo imponen, respecto de las leyes, el artculo 91 de la CE el Rey sancionar en el plazo de quince das las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgar y ordenar su inmediata publicacinyel artculo 2, nmero 1, del CC: Las Leyes entrarn en vigor a los veinte das de su completa publicacin en el Boletn Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa. Y as lo dispone, respecto de los reales decretos, el artculo 24, nmero 4, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), que establece que La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su ntegra publicacin en el Boletn Oficial del Estado. Las disposiciones de rango inferior al decreto -ordenes ministeriales, circulares e instrucciones- no estn sujetas, en principio, a publicacin oficial, aunque s deben hacerse pblicas, exigencia que se verifica a travs de su comunicacin a los rganos administrativos encargados de su aplicacin (ordenes comunicadas) o de su publicacin en el boletn interno, la pgina web o el tabln de anuncios del Departamento u rgano administrativo correspondiente. Por su parte, las normas emanadas de las Comunidades Autnomas (CCAA) o las Entidades que componen la Administracin Local (EELL) estn sujetas a un rgimen similar, debiendo las ms importantes (las leyes de los Parlamentos autonmicos, los decretos de los Ejecutivos regionales) ser publicadas en los Boletines Oficiales de las CCAA, y las restantes hechas pblicas por los medios sealados en el ordenamiento (comunicaciones, pginas web, tablones de anuncios, etctera). Por lo que se refiere a los actos jurdicos diferentes de las normas, el rgimen es diferente segn se trate de actos de naturaleza pblica o privada. Empezando por el final, estos ltimos cuentan con un rgimen especfico de publicidad mediante su elevacin a instrumento notarial y su anotacin o inscripcin en los distintos registros pblicos. Por su parte, los actos jurdicos pblicos son por regla general comunicados o notificados a los interesados, salvo en aquellos supuestos en que una norma de derecho positivo exija expresamente su publicacin, tanto en los peridicos oficiales p.ej., en el mbito estatal, los tratados internacionales, de acuerdo con el artculo 96, nmero 1, de la CE, o los anuncios y otros actos de los rganos de contratacin en determinados supuestos de contratacin pblica, conforme a las disposiciones de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico- como por otros medios convencionales o electrnicos artculo 60 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC) y disposiciones paeralelas y de desarrollo de las CCAA y las EELL-. Es de sealar que determinados actos de alcance general por ejemplo, los Acuerdos del Consejo de Ministros que aprueban Planes o Programas de alcance nacional- o de especial relevancia Acuerdos Administrativos con Organismos supranacionales, Convenios de Colaboracin entre Administraciones- son publicados en los peridicos oficiales por decisin de los rganos responsables an sin existir una obligacin normativa especfica.

VII.- REQUISITOS FORMALES DE NORMAS Y ACTOS JURDICOS El segundo elemento o requisito de seguridad jurdica es que las normas y actos jurdicos revistan una determinada forma y hayan sido elaborados de una manera prefijada. Estas


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llamadas formalidades, que exigidas en exceso (formalismo) traen consecuencias negativas para la agilidad de los intercambios y el desenvolvimiento de la actividad socio-econmica, son, no obstante, esenciales para la seguridad jurdica, puesto que aaden un marchamo de validez a la simple manifestacin externa del acto o norma jurdica, permitiendo conocer a sus destinatarios extremos tan fundamentales como que han sido producidas por el rgano o ente capacitado para ello y que la voluntad de ste se ha conformado con la totalidad de los datos y los asesoramientos especializados necesarios. En un rpido recorrido por las formalidades exigidas por el ordenamiento jurdico espaol para las normas y actos jurdicos, debemos comenzar por diferenciar, nuevamente entre actos pblicos y privados. Respecto de estos ltimos, las exigencias son mnimas y dependen prcticamente de la voluntad autnoma de los sujetos intervinientes -por so se ha repetido que el Derecho espaol es espiritualista y no formalista-, aunque la costumbre imponga en ocasiones -contratos, testamentos- alguna forma determinada. Los actos pblicos, por el contrario, estn sometidos a una mayor exigencia formal, en ocasiones excesiva. Ello es debido a la caracterstica democrtica del derecho pblico moderno, formado, como es sabido, a lo largo del siglo XIX como reaccin frente a los excesos y la impunidad jurdica de las Monarquas del Antiguo Rgimen. Por lo que se refiere a las normas, stas, a lo largo de la pirmide normativa, tienen fijado en distintas normas un procedimiento reglado para su elaboracin. Comenzando por la Constitucin, la CE incorpora un Ttulo IX, De la reforma constitucional, (artculos 166 a 169) que regula el procedimiento que debe seguirse para la modificacin de su contenido. Este procedimiento ha sido desarrollado por los Reglamentos del Congreso de los Diputados (RCD), aprobado por Resolucin de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982, y del Senado (RS), texto refundido aprobado por Acuerdo de la Mesa de dicha Cmara de 13 de 1994. Fuera del procedimiento de reforma, nuestro texto constitucional no contempla ningn procedimiento especfico para la elaboracin de normas constitucionales, puesto que la elaboracin de una Constitucin ex novo supondra su sustitucin completa y sera producto de una alteracin absoluta y definitiva del orden poltico que le sirve de fundamento. Referente a las normas con rango de ley, tambin el correspondiente procedimiento de elaboracin se encuentra reglado en nuestro derecho. En el caso de las leyes estatales, primeramente, por la CE -cfr. Captulo II, De la elaboracin de las leyes, del Ttulo III, De las Cortes Generales (artculos 82 a 92)- y, en segundo lugar, por el RCD y el RS -cfr. respectivamente Ttulo V, Del procedimiento legislativo (artculos 108 a 145 y 148 a 150) y Ttulos IV, Del procedimiento legislativo (artculos 104 a 147) y V, Del procedimiento presupuestario (artculos 148 a 151)-. Adicionalmente, el artculo 22 de la LG regula el ejercicio por el Gobierno de la iniciativa legislativa prevista en los artculos 87 y 88 de la CE y la elaboracin, aprobacin y posterior remisin de los proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. Por lo que se refiere a las leyes autonmicas, el procedimiento de elaboracin esta tambin prefijado en nuestro ordenamiento positivo. Si bien la CE no contiene normas al respecto, limitndose a reconocer implcitamente la potestad legislativa de las CCAA


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(artculos 148, 149, 152 y disposiciones concordantes), los distintos Estatutos de Autonoma y los Reglamentos de cada Cmara Autonmica fijan para cada Comunidad o Ciudad Autnoma el procedimiento que debe seguirse para la aprobacin de una ley regional. En cuanto a los reglamentos, los artculos 23, 24 y 25 de la LG regulan, en el mbito estatal, la potestad reglamentaria, sus lmites y ejercicio, las distintas formas que pueden revestir en funcin del rgano que los aprueba, la jerarqua entre las mismas y el procedimiento que debe seguirse para su elaboracin. En el mbito autonmico y local, las correspondientes leyes y disposiciones regionales, y las leyes y disposiciones estatales en materia de rgimen local, regulan el procedimiento de elaboracin de decretos, ordenanzas, ordenes y dems disposiciones reglamentarias de CCAA y EELL. Por lo que hace a los actos de los poderes pblicos, los correspondientes requisitos formales estn exigidos y regulados por una pluralidad de normas, que, en ocasiones, conforman un verdadero sub-sistema jurdico de alta jerarqua y complejidad. As sucede con las normas reguladores del procedimiento de elaboracin de las resoluciones judiciales (Ley Orgnica del Poder Judicial, Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley de Enjuiciamiento Criminal, Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, Ley de Procedimiento Laboral, etctera), que configuran por s solas una rama del derecho (el Derecho Procesal), y con las normas reguladoras del procedimiento administrativo, esto es, el que deben seguir las distintas Administraciones Pblicas para la elaboracin vlida de sus actos y resoluciones. Este nuevo conjunto administrativo est presidido por el artculo 105, letra c), que reserva a la ley formal la regulacin del procedimiento a travs del que deban producirse los actos administrativos, garantizando su carcter contradictorio, y por la ya citada LRJPAC, norma bsica a que deben ajustar sus regulaciones parciales las distintas CCAA de conformidad con la competencia exclusiva que el artculo 149, nmero 1, regla 18, de la CE atribuye al Estado para regular el procedimiento administrativo comn a todas las Administraciones Pblicas. El corto perodo de tiempo de que se dispone desaconseja cualquier examen detallado del articulado de la LRJPAC para identificar los requisitos formales que impone a la actuacin administrativa. Baste sealar con carcter general que, si bien responde al principio ideolgico de esencialidad de los requisitos formales como garanta de seguridad jurdica -el artculo 42 exige la resolucin expresa de cualquier procedimiento administrativo-, contiene diversas reglas dirigidas a evitar el excesivo formalismo. As, la aplicacin de la tcnica del silencio administrativo ante la falta de resolucin expresa (artculo 42) o la incorporacin de las posibilidades de subsanacin de defectos formales que se detallarn ms adelante.

VIII.- ESTABILIDAD DE LAS SITUACIONES Y POSICIONES JURDICAS El tercer elemento de la seguridad jurdica, junto a la publicidad y los requisitos de forma de normas y actos jurdicos, es la estabilidad de las situaciones y posiciones jurdicas. Dicho sencillamente se trata de que los titulares de un derecho subjetivo, de una facultad o


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de cualquier otro poder o posicin lcitamente adquiridos no se vean privados de ellos o imposibilitados para su ejercicio ms que por causas conocidas, determinadas y conformes, no solo con las normas de derecho positivo, sino tambin con el resto de los valores y principios que conforman el ordenamiento. Dado que en un sistema jurdico como el nuestro, dominado por la lgica del Estado de Derecho y el principio de legalidad, los cambios en las situaciones y posiciones jurdicas se realizan a travs de cambios normativos o de mecanismos previstos en las leyes y disposiciones reglamentarias, es evidente que es en el campo legislativo o normativo donde preferentemente debe desplegar sus efectos la garanta de estabilidad como factor de seguridad jurdica. Por ello, como se ha visto con anterioridad, el artculo 9, nmero 3, de la CE, proclama como principios normativos, a los que debe ajustarse el legislador ordinario, la irretroactividad de las disposiciones desfavorables o restrictivas de derechos y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. (Como suceda con la publicidad de las normas, ambos principios son realmente requisitos o instrumentos de la segurida jurdica, pero tienen tal relevancia intrnseca que los constituyentes de 1978 han preferido destacarlos como principios individuales). No obstante, tambin la garanta de la estabilidad jurdica tiene un extenso campo de aplicacin fuera del mbito normativo, esto es, en el mbito de la aplicacin del derecho. En la esfera del derecho privado o, ms concretamente, en la de las relaciones inter privatos o particulares, la estabilidad se manifiesta en el llamado principio de bona fides o buena f, recogido en el CC y operante en dos sentidos diferentes: a) Activo, imponiendo a los actores determinados lmites a la hora de ejercitar sus derechos y potestades legtimas, y b) Pasivo, protegiendo, en determinados casos las posiciones o situaciones jurdicas adquiridas y detentadas de buena f, an a falta del ttulo requerido para ello. En el primer sentido, aparece expresamente formulado en el artculo 7, nmero 1, del CC: los derechos debern ejercitarse conforme a las exigencias de la buena f y aplicado en diversas normas del Ttulo Preliminar de ste. As, por ejemplo, en el nmero 4 del artculo 6, que prohibe el llamado fraude de ley -esto es, la utilizacin de una norma jurdica para obtener un resultado distinto del querido expresamente por sta- o en el nmero 2 del citado artculo 7, que prohibe el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Tambin, en sentido activo, el principio de buena f se recoge en diversidad de doctrinas o prcticas seguidas y aplicadas por Jueces y Tribunales y por los especialistas en la Ciencia del Derecho. El Profesor DIEZ PICAZO ha sealado las que considera ms importantes: a) La doctrina de los actos propios (nemo potest venire contra factum proprium) y b) La doctrina del retraso desleal en el ejercicio de los derechos (verwirkung, en alemn) En sentido pasivo, el ejemplo prototpico de proteccin de la buena f en nuestro ordenamiento jurdico es la institucin de la usucapin, heredera de la usucapio romana, que permite adquirir la propiedad de un bien que no es nuestro poseyendo el mismo de buena f y a ttulo de dueo durante un determinado perodo de tiempo. Pueden citarse muchos otros, tanto de carcter normativo como doctrinal, especialmente en lo que se refiere a la buena f negocial o contractual. Como ejemplo puede citarse la doctrina del abuso de la nulidad por motivos formales, recogida por DIEZ PICAZO, que se aplica cuando un negocio jurdico ineficaz a consecuencia de un defecto formal es voluntariamente cumplido por las partes.


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Fuera del mbito del derecho privado, en el de la actuacin de las Administraciones Pblicas, la garanta de la estabilidad de las situaciones jurdicas como exigencia de seguridad adquiere un significado especial. Ello es debido a que la actividad de stas - especialmente en los tiempos actuales y en coyunturas de crisis socioeconmica como la presente- presenta un elevado dinamismo y es, en el conjunto de los poderes pblicos, la que ms a menudo puede entrar en conflicto o colisionar con las situaciones o posiciones consolidadas por los ciudadanos. Por ello los especialistas en Derecho Administrativo suelen citar diversas manifestaciones de la estabilidad jurdica en esta rama del derecho. A ttulo de ejemplo pueden sealarse las siguientes: a) Objetividad de la actuacin administrativa: Est recogida en el artculo 3, nmero 1, de

la LRJPAC, que transcribe lo dispuesto en el artculo 103.1 de la CE: La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Para algunos autores la objetividad de la actuacin administrativa y el servicio al inters general pueden interpretarse como lmites a la capacidad del Gobierno para realizar derogaciones o modificaciones normativas que perjudiquen al ciudadano o carezcan de sustento razonable.

b) Vinculacion de la Administracin a sus precedentes: Recogida en el artculo 54, nmero

1, letra c), de la LRJPAC, no impone una vinculacin absoluta, pero s obliga a las Administraciones Pblicas a motivar suficientemente las razones por las cuales se separan de su criterio anterior.

c) Irretroactividad de los actos administrativos: El artculo 37 de la LRJPAC impide que las

resoluciones administrativas tengan eficacia retroactiva salvo cuando se dicten en sustitucin de actos anulados o produzcan efectos favorables para el interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a la que se retrotrae la eficacia del acto y ste no lesione los derechos o intereses de terceros.

d) Irrevocabilidad de los actos propios: Los artculos 102, 103 y 105 de la LRJPAC impiden que la Administracin revoque sus propios actos, salvo en los casos y con las garantas previstas para la revisin de los actos nulos y anulables.

e) Prescripcin de las acciones, infracciones y sanciones administrativas: Diversos

artculos de la LRJPAC -sealadamente los artculos 106, 132 y 142- recogen la prescripcin o decaimiento de dichas acciones, infracciones y sanciones con el transcurso de determinados plazos.

f) Lmites a la revisin ex oficio: Recogido en el artculo 106 de la LRJPAC, impide a la

Administracin ejercitar sus facultades de revisin de oficio cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes .

Es de sealar que, de conformidad con el carcter bsico de la LRJPAC y la competencia exclusiva del Estado para regular el procedimiento administrativo comn, las disposiciones


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de aqulla son aplicables a los procedimientos seguidos por las Administraciones Territoriales. Es de sealar tambin que, despus de la reforma operada en la LRJPAC por la Ley 4/1999, de 13 de enero, se han introducido entre los principios de actuacin de las Administraciones Pblicas dos principios derivados del principio de seguridad jurdica, y plasmados en el nuevo artculo 3, nmero 1, de la LRJPAC: el principio de buena fe y el principio de confianza legtima. El primero vendra a ser equivalente a lo que se ha denominado ms arriba vertiente pasiva del principio de buena fe, y el segundo, tomado del derecho alemn a travs del derecho europeo comunitario, vendra a equivaler a su vertiente pasiva: la obligacin de la Administracin -tanto de la General del Estado, como de la Autonmica como de la Local, en virtud del carcter bsico del procedimiento administrativo comn-de actuar frente a los ciudadanos segn las reglas de la buena f. Para BLANQUER el principio de confianza legtima supone que los poderes pblicos no pueden defraudar la expectativa de buena fe que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuacin, de manera que es jurdicamente exigible un comportamiento acorde a la confianza depositada. En todo caso, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, la exigibilidad de dicho comportamiento esta limitada a aquellos supuestos en que la confianza se base en signos externos, objetivos e inequvocos y no se deduzca subjetiva o psicolgicamente, suponiendo intenciones no objetivables. Si bien la distincin terica entre buena fe y confianza legtima es clara y comprensible, en el mbito del derecho positivo, como en otras ocasiones, las diferencias se desdibujan y solapan. As la LRJPAC incorpora distintas manifestaciones de ambos en que se conjugan la perspectiva activa y la pasiva. Con SAINZ MORENO -Tcnica normativa: una visin unitaria de una materia plural, en La tcnica legislativa a debate, Technos, Madrid, 1994-, podemos sealar las siguientes: a) Confianza en la objetividad de la Administracin: Aunque ya se ha visto como

aplicacin genrica del principio de estabilidad, la norma del artculo 3, nmero 1, de la LRJPAC puede entenderse tambin como una manifestacin del principio de confianza legtima, como derecho del ciudadano a esperar de la Administracin una actuacin objetiva, razonable y dirigida al inters general.

b) Confianza en la continuacin de los precedentes: Como sucede con la norma del

artculo 3, nmero 1, de la LRJPAC, la regla de su artculo 54, nmero 1, letra c), puede entenderse tambin como una manifestacin del principio de confianza legtima: el ciudadano tiene derecho a confiar en que la Administracin actuar segn el criterio seguido en casos precedentes, pues solo podra separarse de ellos si existieran razones fundadas para un cambio de criterio. Adems, conforme al artculo 37, nmero 10, de la LRJPAC, la Administracin tiene,obligacin de publicar regularmente instrucciones y consultas en respuesta a peticiones de los administrados.

c) Confianza en el cumplimiento de los requisitos formales: De acuerdo con los artculos 71, 76. y 110.2 de la LRJPAC, la Administracin debe facilitar la subsanacin de los defectos formales antes de denegar el reconocimiento de derechos en base a tales defectos -prohibicin del formalismo-.


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d) Confianza en el ejercicio de los derechos: Conforme a los artculos 35, 37, 91.2 y 92.4 de la LRJPAC, la Administracin, adems de no causar indefensin al ciudadano por no comunicarle la existencia de procedimientos que puedan afectarle, tiene prohibido aceptar desistimientos, renuncias o caducidades contrarias al inters general.

e) Confianza en los resultados de los procedimientos: De acuerdo con los artculos 89.2 y

113.3 de la LRJPAC, debe existir congruencia entre lo pedido por el ciudadano y lo resuelto por la Administracin y est prohibido que la iniciacin del procedimiento o la interposicin de un recurso agrave la situacin inicial del ciudadano -prohibicin de la reformatio in peius-.

f) Confianza en la eficacia de los actos administrativos: Como en los casos del artculo 3,

nmero 1, y del artculo 54, nmero 1,letra c), la regla del artculo 106 de la LRJPAC, puede verse tambin como una manifestacin del principio de confianza legtima: las facultades de revisin de la Administracin, incluso en casos de nulidad de pleno derecho, no podrn ser ejercitadas cuando su ejercicio resulte contrario a la buena fe.

Dicho lo anterior, hay que sealar que para algunos autores (entre otros DE OTTO) la reforma de 1999 de la LRJPAC no es tan novedosa como pudiera pensarse pues el principio civil de proteccin de la buena fe, en sus dos vertientes, ya era de aplicacin en el Derecho Administrativo. Ello sera as porque el artculo 7 del CC, al estar incluido en el Ttulo Preliminar de ste, tiene valor constitucional segn la Sentencia nmero 37/1987, de 26 de marzo, del tribunal Constitucional, que reconoce este valor al entero Ttulo Preliminar del Cdigo por referirse a la aplicacin y eficacia de todo el ordenamiento y no slo de la legislacin civil. En este sentido, aceptando esta tesis, podra adicionarse a lo dicho hasta ahora un nuevo principio positivo de proteccin de la confianza legtima del ciudadano ante la Administracin: el ciudadano tiene derecho a confiar en que no va a resultar lesionado por el ejercicio antisocial o en perjuicio de tercero de derechos de otros ciudadanos ante la Administracin (artculo 7 del CC).

IX.- PROBLEMTICA ESPECFICA DE LA ESTABILIDAD De los tres elementos integrantes de la seguridad jurdica -publicidad, formalidad y estabilidad- es este ltimo factor el que plantea ms problemas para su acogimiento sin matizaciones. Y ello porque, como ha puesto de relieve la doctrina tanto cientfica como jurisprudencial, una concepcin absoluta de la estabilidad en el derecho contribuira a negar la funcin de ste de servir como instrumento de desarrollo social. Dicho en palabras del Tribunal Constitucional (Sentencia nm. 227/1988), la seguridad jurdica no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el rgimen jurdico que se establece en un momento histrico dado en relacin con derechos o situaciones determinadas pues ello conducira a la petrificacin del ordenamiento. De este modo, el principio de estabilidad de las situaciones y posiciones jurdicas consolidadas que comporta esencialmente la seguridad jurdica, entra en tensin dinmica con un principio opuesto, que SERRANO DE TRIANA -La funcin de la seguridad jurdica en la doctrina del Tribunal Constitucional, en la obra colectiva Homenaje al Profesor Villar


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Palas, editada por Civitas, Madrid, 1989- denomina de solidaridad y que, en un sistema jurdico.poltico como el espaol, marcado por la configuracin del Estado como Estado Social y Democrtico de Derecho -artculo 1, nmero 1, de la CE-, puede tambin denominarse ms simplemente como funcin social del Derecho. Ideologas aparte, esta tensin entre dos principios opuestos, esta dicotoma que opone la conservacin al progreso social y la visin esttica del Derecho a la visin dinmica, no puede resolverse por el sencillo expediente de dar a uno la prevalencia sobre el otro. Y ello porque los dos principios en conflicto -seguridad jurdica versus progreso social- se encuentran en el mismo plano jurdico de proteccin al estar garantizados por la CE y revestidos por ello del rango de principios constitucionales. Ha de resolverse, en cambio, como suele suceder en el mbito del Derecho Constitucional con otros conflictos o tensiones, mediante la ponderacion o la limitacin recproca de ambos. As, ni la seguridad jurdica ni las ideas de progreso o mejoramiento social y de solidaridad pueden configurarse como principios inmutables o absolutos sino que deben limitarse para hacerse compatibles. En este sentido, la seguridad podr restringirse generando una incertidumbre jurdica -una inseguridad- que habr de compensarse con las innovaciones y los cambios normativos que imponga el progreso poltico, econmico y social en beneficio de la paz social. Y viceversa: los cambios y transformaciones del ordenamiento jurdico que demanden la igualdad, el progreso o la solidaridad social debern atemperarse con la conservacin de las garantas y la estabilidad jurdica para obtener el mismo resultado, reparando, en su caso, los perjuicios que esas innovaciones normativas en pos del progreso social y de la solidaridad ocasionen en las situaciones jurdicas subjetivas de los particulares.

X.- PROBLEMTICA ACTUAL DE LA SEGURIDAD JURDICA Para finalizar, queda referirse brevemente a una caracterstica de la actualidad que, tanto en Espaa como en los pases de nuestro entorno socio-poltico, ha incidido desfavorablemente en los estndares de seguridad jurdica existentes en los aos inmediatamente precedentes -aunque, tal vez, lejos de ser una tendencia actual el deterioro de la seguridad sea una constante: al decir del Profesor GARCA DE ENTERRA, la seguridad jurdica es una exigencia social inexcusable pero constantemente deficiente-. Esta prdida de seguridad jurdica se halla ligada a lo que el citado autor ha denominado legislacin del Derecho -Justicia y seguridad en un mundo de leyes desbocadas, Civitas, Madrid, 1999-. Este fenmeno, producido por una diversidad de causas -el incremento continuo de la reglamentacin administrativa, que ya a principios del siglo XX denomin Carl SCHMITT legislacin motorizada; la proliferacin de centros de produccin normativa (Unin Europea, CCAA, EELL), y la granizada de leyes o normas de acompaamiento, de medidas, paraguas u mnibus que se ha desatado a partir de la crisis econmico-financiera de 2007 y que se caracteriza por haber orillado las exigencias ms elementales de tcnica normativa-, puede describirse como un proceso en que el abuso de la norma escrita, garanta mxima de la seguridad jurdica, ha terminado por convertirse en una amenaza cierta para sta.


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Para GARCA DE ENTERRA, paradjicamente, esta situacin nicamente puede revertirse volviendo a lo que Benjamin CONSTANT, en su clebre discurso de 1819, De la libert des anciens compare celle des modernes, denominaba libertad de los antiguos, -los griegos y los romanos-, que consista en ejercer directa y colectivamente las funciones de soberana de la ciudad y el gobierno colectivo de los asuntos. De acuerdo con el citado autor, en estos momentos, slo el funcionamiento del ordenamiento alrededor de principios generales puede ofrecer una estructura ms estable y segura que el casuismo variable de las normas fatalmente motorizadas. Esta parece ser la nica manera en que la seguridad jurdica podr permanecer en la modernidad: buscando refugio en nociones ms vagas, ms difusas e imprecisas pero mucho ms sustanciales ante el callejn sin salida a que conduce el legalismo desbocado Se trata de una opinin, pero de una opinin que, dada la autoridad indiscutible de su autor, puede poner el cierre a este trabajo con una apelacin al debate y la reflexin.

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