Arturo Rodríguez Morató El analisis de la politica cultural en perspectica sociológica RIPS...

Arturo Rodrguez Morat

CECUPS - UNIVERSIDAD DE BARCELONA

Resumen: Como objeto de estudio, la poltica cultural suscita un creciente inters, hasta el punto

de que todo un campo acadmico interdisciplinar est hoy en da en trance de constituirse en torno

a su estudio. Numerosos enfoques disciplinares desde la economa, la ciencia poltica, los estudios

-culados. La perspectiva sociolgica permanece en buena medida implcita. El presente artculo trata

de desarrollar los fundamentos de una tal perspectiva para el estudio de la poltica cultural. El art-

culo comienza por presentar el contexto interdisciplinar en el cual se desarrolla el trabajo sociolgico

-rizar el enfoque sociolgico, mostrando la visin sobre la investigacin de la poltica cultural que de

-racin de la poltica cultural en Espaa y es por ello que este artculo sirve tambin para introducir un

el artculo acaba presentando tambin una serie de claves para el estudio del caso espaol.

Palabras clave: sociologa del Estado, sociologa de la cultura, polticas pblicas, modelos de

anlisis, poltica cultural

Abstract: There is a growing interest in cultural policy research. In fact an entire interdisciplinary

Keywords: policy

RIPS, ISSN 1577-239X. ]\[ Vol. 11, nm. 3, 2012, 15-38

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Introduccin

Por la propia naturaleza de sus objetivos y del mbito al que se dirige, en su evo-lucin la poltica cultural se caracteriza en todas partes por su creciente com-plejidad (Cherbo y Wyszomirski 2000): complejidad estructural y relacional,

por una parte, en cuanto que la poltica cultural tiende a ejercerse cada vez ms a par-tir de un complejo sistema multinivel y desde una lgica de gobernanza ms que de gobierno; y complejidad sustantiva tambin, por la creciente multiplicidad de obje-tivos que con ella pretenden alcanzarse (desde la conservacin y la difusin cultural, al fomento de la diversidad y a la regeneracin o la promocin territorial) (Bianchini 1993; Corijn 2002). Por lo que se reere a la caracterstica complejidad estructural y relacional de la poltica cultural, Espaa constituye sin duda un caso paradigmtico. La poltica cultural se inscribe de forma destacada en el proyecto modernizador del pas que se pone en marcha con la llegada de la democracia (1978). Lo hace, por otra parte, sobre la base de una nueva forma poltica federalizante, que pretende dar respuesta a la diversidad cultural subyacente del pas, caracterizado por su gran hete-rogeneidad interna: el Estado de las Autonomas. En un perodo de tiempo relativa-mente corto se despliega, as, de forma acelerada e intensa, todo un complejo sistema multinivel de poltica cultural, que incorpora una multiplicidad de desarrollos dife-renciales, unos desarrollos que incluyen tambin, en variada medida, la dimensin relacional, de gobernanza cultural (Ario, Bouzada y Rodrguez Morat 2005). En ese sentido, el caso espaol ofrece la imagen de un verdadero laboratorio de la poltica cultural (Bonet y Negrier 2007: 11).

A pesar del importante relieve y de la particular complejidad que tiene la pol-tica cultural en Espaa, su estudio acadmico ha sido hasta hace poco muy parcial y limitado. Incluso los trabajos de pretensiones ms globales han sido estudios de sntesis (Bonet y Negrier 2007) o informes por encargo (Zallo 2011) ms que inves-tigaciones sistemticas. Sin embargo, el caso espaol, por sus especcas caractersti-cas, brinda una oportunidad inmejorable para llevar a cabo trabajos ms ambiciosos, con pretensiones de alcance terico. Es decir, que este caso puede constituir tambin un laboratorio para el estudio de la poltica cultural. La investigacin de la que en este nmero monogrco se presentan sus primeros frutos (ver Rodrguez Morat y Rius Ulldemolins 2012) tena esa ambicin: la de llevar a cabo un estudio sistem-tico de la poltica cultural en Espaa, que estuviese tericamente orientado y tuviese, por tanto, no slo un valor de conocimiento emprico de este caso sino tambin un alcance terico ms general. Este estudio se fundaba, en este sentido, en una perspec-tiva sociolgica de la poltica cultural, a cuyo desarrollo pretenda tambin contribuir. Pero, qu es lo que constituye la especicidad de una tal perspectiva? En lo que sigue se intentarn aportar algunos elementos de respuesta a esta pregunta, para deducir


de ellos, a continuacin, las claves que han orientado nuestro estudio. Empezaremos por trazar el contexto interdisciplinar desde el cual se plantea el trabajo sociolgico sobre la poltica cultural. Seguidamente, en relacin con ese marco de intercambio y competencia interdisciplinar identicaremos los principios que coneren su especi-cidad a la mirada sociolgica en este campo. Por ltimo, sentados estos principios y desarrolladas sus implicaciones, presentaremos algunas claves para el estudio del caso espaol (y a partir de l), inspiradas en estos planteamientos.

La investigacin sobre la poltica cultural

Lo primero que conviene sealar es que la investigacin sobre poltica cultural es bastante reciente, ya que su historia posterior, como es lgico, a la institucionali-zacin de las propias polticas culturales- no se remonta apenas ms all de los aos 70 del pasado siglo. A nales de los 60 la UNESCO inici el lanzamiento de una coleccin de monografas sobre la poltica cultural de los diferentes pases miem-bros, lo que supuso un primer esfuerzo en este sentido (Poirrier 2011: 11). En 1974 comenzaron su andadura, por otra parte, los coloquios norteamericanos sobre Social eory, Politics and the Arts, que han venido agrupando anualmente desde enton-ces a especialistas de distintas ciencias sociales, profesionales de la gestin cultural y artistas. Poco ms tarde, en 1978, Dick Netzer publicara tambin su obra e Subsi-dized Muse, considerada como el primer policy analysis en este mbito de la poltica pblica (Zimmer y Toepler 1999: 33-34). Estos fueron algunos de los primeros y ms importantes hitos en la conformacin de este campo de estudios.

Tal como ocurre en los casos anteriormente mencionados, la cercana respecto a intereses normativos o prcticos puede decirse que es en general claramente predo-minante en los estudios sobre poltica cultural1. La literatura orientada a la evaluacin promovida por la UNESCO es abundante, pero a ella se le ha ido sumando luego, adems, la surgida dentro de otros programas, como el que ha impulsado desde 1986 el Consejo de Europa, continuado seguidamente, a partir de 1998, en el Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe, as como la gestada dentro de marcos nacio-nales o subnacionales y desarrollada en clave de consultora, o directamente como literatura administrativa. Por otro lado, buena parte de la expertise disciplinar que se moviliza, sobre todo desde la economa de la cultura, especialidad oreciente a partir de nales de los aos 70, tiene una explcita vocacin normativa, como sucede en la frmula del policy analysis clsico, cuando no legitimadora.

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Desde los aos 80, y sobre todo a partir de la dcada siguiente, es cuando empieza a despuntar ya una investigacin ms acadmica en este campo. Su rasgo ms sobre-saliente ser, desde el principio, su acentuada interdisciplinariedad. Esta universal interdisciplinariedad se declinar, de todos modos, de modo diverso, segn los pases y reas culturales. En Francia abundarn por igual en estos estudios los socilogos, los economistas y los historiadores2. En los Estados Unidos y en el mundo anglosajn el predominio ser de economistas y politlogos, y a partir de los aos 90, tambin de los especialistas en estudios culturales3. En el mundo iberoamericano, por ltimo, destacarn los antroplogos y los estudiosos de la comunicacin (particularmente en Latinoamrica), as como los socilogos y los economistas (especialmente en la pennsula ibrica)4.

Clive Gray (2010) ha intentado resumir los rasgos ms caractersticos de los enfoques que las diversas disciplinas aplican al estudio de la poltica cultural. A este respecto, se ha centrado en las cuatro que cabe considerar ms importantes en este terreno: la economa, los estudios culturales, la ciencia poltica y la sociologa. Aun-

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que la perspectiva de Gray tiene muchas limitaciones, pues parte de un conocimiento muy desigual de las tradiciones que analiza y, como es habitual en los autores anglo-sajones, deja de lado por completo la literatura acadmica de expresin no inglesa, tomaremos aqu su planteamiento como punto de partida para nuestra caracteriza-cin, debidamente complementado y ampliado con otras referencias y observaciones en los puntos en que ello se hace ms necesario.

Respecto a la economa, Gray destaca la existencia de dos enfoques principales. Por un lado, existe el anlisis respecto a la aplicacin de las diferentes herramien-tas de poltica econmica (impuestos, subvenciones, regulaciones varias) con vistas a la obtencin de determinados objetivos en este campo, un anlisis que se basa en la aplicacin de la teora econmica general y busca identicar los instrumentos de actuacin ms ecientes. Por otro, en una perspectiva normativa, se desarrolla otro tipo de anlisis econmico, que busca justicar la propia intervencin pblica en la cultura a base de identicar los efectos econmicos de intervenciones concretas (estudios de impacto), la importancia econmica de los diferentes sectores culturales, o los valores de los bienes y servicios culturales que van ms all del mercado5. Todos estos anlisis, en todo caso, tienden a concebirse como inputs tcnicos vinculados funcionalmente al proceso poltico estndar6. Su carcter acadmico, en todo caso, viene dado por la base institucional desde la cual se formulan y por el marco terico y metodolgico que utilizan.

El enfoque de los estudios culturales es muy distinto. Se trata de un enfoque pluridisciplinar, originariamente conformado a partir de los English Studies, que se dene ante todo, tal como ya se ha dicho, por su carcter crtico, de inspiracin mar-xista. Desde una tal posicin y genealoga, la tradicin de los estudios culturales, por ms que siempre interesada en el tema del poder y la dominacin dentro del mbito de la cultura, demor largamente su focalizacin de las problemticas de la poltica cultural. La posicin crtica, que llevaba a concentrarse en el anlisis de las culturas subalternas y sus resistencias frente a la cultura dominante, marcaba de principio unas considerables distancias respecto al mbito gubernamental de intervencin en la cultura, que apareca como antagnico y al mismo tiempo como analticamente trivial. El cambio a este respecto vino propiciado por la incorporacin a esta tradicin de perspectivas tericas que realzaban la importancia de esa intervencin y permi-

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tan tematizarla de diferentes modos: primero la incorporacin de Gramsci y ms tarde la de Foucault7.

Vinculadas a estos dos autores, Gray (2010: 222) identica dos orientaciones en el trabajo sobre poltica cultural llevado a cabo dentro del marco de los estudios cul-turales. La incorporacin de Gramsci tuvo lugar durante los aos setenta y sirvi en principio para ayudar a interpretar el signicado de clase de las pujantes subculturas juveniles britnicas de la poca (Hall y Jeerson 1976). Pero la nocin gramsciana de hegemona ampliaba grandemente el espacio terico para considerar dinmicas polticas de cooptacin y resistencia cultural que operaban en el mbito de la socie-dad civil y en el Estado, lo que dar lugar a un anlisis de la poltica cultural como instancia de lucha ideolgica (Bennett, Mercer y Woollacott 1986). La incorporacin de Foucault, por su parte, fue ms pausada y slo se hizo plenamente efectiva hacia nales de los aos ochenta, cuando la visin desarrollada por este autor en Vigilar y castigar empez a servir como marco de anlisis para estudiar las instituciones cultu-rales en tanto que artefactos civilizatorios (Bennett 1988), un anlisis que, por ir ms all de la dimensin ideolgica del dominio, no entraba en el horizonte gramsciano. La asuncin seguidamente de la perspectiva de la gubernamentalidad ampli y trans-form todava ms la capacidad de anlisis de los estudios culturales sobre la poltica cultural (Bennett 1992, 1998). La nocin de gubernamentalidad designaba una racio-nalidad especcamente moderna de control de la poblacin por parte del Estado y de formacin y gobierno cultural de los sujetos, desplegada a travs de una diversi-dad de tecnologas y programas y orientada a objetivos diversos y cambiantes. Esta perspectiva ampliaba el marco de interpretacin de la poltica cultural, que ya no se restringa a una evaluacin en trminos de consentimiento u oposicin, y asimismo llevaba a centrar el inters en los espacios institucionales y, dentro de ellos, al menos en principio, en sus mecanismos, procedimientos, rutinas y arreglos espaciales, ms que en los contenidos ideolgicos transmitidos8.

Segn Gray, las orientaciones gramsciana y foucaultiana representan perspecti-vas alternativas sobre la poltica cultural dentro del mundo de los estudios culturales, asocindose predominantemente la primera al estudio de las dinmicas culturales ascendentes sociedad Estado, de creacin y resistencia cultural, y la segunda a din-micas descendentes, de accin cultural institucional. Esto es slo parcialmente cierto, sin embargo, en la medida en que a menudo ambas perspectivas se han integrado en

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un mismo discurso, como claves inspiradoras movilizadas a conveniencia (Miller y Ydice 2002). Pero hecha esta matizacin, Gray tiene indudablemente razn en des-tacar que ambas inspiraciones producen un discurso en el fondo semejante, de tipo hermenutico. En ambos caso dice Gray (2010: 202)- la habilidad del analista para identicar los verdaderos signicados asociados a... [los comportamientos y expre-siones de la poltica cultural] depende de su habilidad para leer las funciones de las polticas y de sus prcticas asociadas. Esto es lo que remite estos enfoques dominantes sobre la poltica cultural de los estudios culturales a una forma de crtica literaria. A este nivel, la poltica cultural se convierte en una serie de textos que el analista ha de interpretar y deja de ser propiamente un conjunto de prcticas organizacionales concretas a analizar, y ello por ms que este ltimo aspecto fuera justamente el que se pretenda entrar a considerar con el cambio hacia la poltica de los estudios cul-turales. Los estudios culturales sobre poltica cultural han tendido, as, a desarrollar anlisis interpretativos, de carcter histrico, sin una metodologa denida, ms all de la comn referencia a su propia tradicin y a sus valores crticos.

Por su parte, los politlogos desarrollan un anlisis que, al igual que el de los eco-nomistas, suele situarse en las cercanas de la perspectiva administrativa, buscando servir de base de informacin para la denicin de la accin cultural pblica (Gray 2010: 222-3). Desde esta posicin, un inters bsico que los politlogos han cultivado ha sido de carcter descriptivo e histrico, aunque en este caso, a diferencia del de los especialistas en estudios culturales, proseguido sin excesivos apriorismos crticos y sin restricciones a lo textual. En este sentido, muchos esfuerzos se han dedicado puramente a describir las diferentes conguraciones de la accin cultural pblica en este terreno a travs del tiempo y en un determinado pas. A partir de ese trabajo, no obstante, o en paralelo a l, los politlogos han desarrollado tambin otras investiga-ciones ms analticas, de carcter comparativo o tipolgico. A este respecto, sobre la base de los diferentes casos y trayectorias, han elaborado tipologas y modelos de evo-lucin ms o menos abstractos (Cummings, Mulcahy), en ocasiones echando mano de teoras sociolgicas de diverso tipo (Zimmer, Negrier).

La orientacin anterior ha sido predominante, a pesar de que la vocacin prc-tica de la perspectiva politolgica empujaba desde el principio en una direccin dis-tinta: la del policy analysis, cuyo planteamiento parte de concebir la accin pblica en este terreno como destinada a resolver un problema social concreto, que hay que identicar, y toma, por otro lado, como eje de anlisis el del ciclo de la poltica (de-nicin decisin implementacin evaluacin). Esta orientacin, que recurre a una variedad de conceptos politolgicos (liderazgo, grupos de inters, comunidad de poltica, etc.), no progres en principio demasiado en los Estados Unidos, donde la mayor parte de los politlogos interesados en el tema se concentraba (vase supra,

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nota 3), debido sobre todo a la escasa consistencia institucional y organizacional del mbito poltico constituido alrededor de la cultura en ese pas9. A pesar de ello, esta orientacin se ha ido desarrollando en los ltimos aos, no slo en Norteamrica sino tambin en Europa y tiene sin duda mucho recorrido.

En relacin con la sociologa, por ultimo, Gray (2010: 223) arma que sus enfo-ques sobre la poltica cultural tienden a estar relativamente subdesarrollados. A pesar de ser un juicio bsicamente inexacto, pues su apreciacin se funda en realidad en una completa ignorancia respecto al trabajo realizado fuera del rea anglosajona, que ha sido precisamente el ms importante, el diagnstico de Gray registra de todos modos un hecho indudable: la relativa invisibilidad de la perspectiva sociolgica en los ms inuyentes foros interdisciplinares en los que actualmente se desarrolla la investigacin sobre poltica cultural. Y es que, efectivamente, la perspectiva sociol-gica est dbilmente dibujada en ellos.

Una razn de fondo de la relativa falta de presencia de la sociologa en este mbito estriba en la propia debilidad de la sociologa del Estado, que desaparecidos los clsicos ha sido durante mucho tiempo bastante desatendida, particularmente en los Estados Unidos (omas y Meyer 1984). En continuidad con este hecho, por lo dems, cabe constatar tambin, ms en concreto, la escasa participacin actual de la sociologa en el anlisis de las polticas pblicas en general, un terreno dominado por otros enfoques (Dubois 2009). Sobre esta base tan endeble y en el contexto de aguda concurrencia disciplinar que hemos venido describiendo hasta aqu, no es de extraar que la sociologa de la poltica cultural no haya echado nunca fuertes races.

El ms importante desarrollo de sociologa de la poltica cultural tuvo lugar en Francia, entre principios de los aos ochenta y mediados de la dcada siguiente. Durante ese tiempo, en el seno de Centre de Sociologie des Organisations, que diriga por entonces Michel Crozier, se impuls un amplio programa de investigacin, en el que participaron Philippe Urfalino, Erhard Friedberg, Mario dAngelo y Catherine Ball, entre otros. Este programa abordaba una multiplicidad de temas de poltica cultural, desde las dinmicas y los efectos de la descentralizacin, a los procesos de toma de decisin, la creacin y el cambio institucional. Al mismo tiempo, desde el Centre de Sociologie des Arts, Raymonde Moulin, su directora, y Pierre-Michel Men-ger impulsaban otra serie de trabajos sobre la accin cultural pblica, sus principios, conguraciones y mecanismos, en los sectores culturales que ellos primordialmente estudiaban (artes visuales y msica). En el contexto de una concurrencia disciplinar

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acrecentada, especialmente por parte de economistas e historiadores, el impulso de la investigacin sociolgica en este campo decay posteriormente en Francia. Con ese retraimiento, la posibilidad de conformar un paradigma de anlisis sociolgico de la poltica cultural, capaz de marcar un perl propio dentro del interdisciplinar e internacional campo de estudios que por entonces estaba cristalizando en torno a este tema, en principio se bloque.

A pesar de su falta de nitidez, el aporte sociolgico en este campo es impor-tante10. La posibilidad, y an la conveniencia, de denir de forma explcita un enfo-que sociolgico de la poltica cultural resulta, pues, muy evidente. Pero la sociologa es muy diversa y no se pueden deducir fcilmente unos planteamientos unvocos de la pluralidad de autores y trabajos sobre poltica cultural que tienen este origen disciplinar. Frente a esta dicultad, en lo que sigue intentaremos esbozar, en forma apodctica, los principios que a nosotros nos parecen ms apropiados al desarrollo de una perspectiva sociolgica sobre la poltica cultural. Lo haremos a partir de nuestra propia visin de la disciplina, pero teniendo en cuenta tambin lo que puede consi-derarse como ms comn a las distintas orientaciones sociolgicas, sobre todo en contraste con las otras perspectivas disciplinares.

Principios para el anlisis sociolgico de la poltica cultural

Tres son los principios que nos parecen ms esenciales para llevar a cabo este anlisis:

1. El objeto de estudio debe encuadrarse en los contextos institucionales que lo constituyen, que son fundamentalmente dos: la cultura y el Estado.

2. Los contextos institucionales analizados deben ser considerados desde un punto de vista sociohistrico y procesual.

3. El horizonte de anlisis de las polticas culturales debe situarse en las relacio-nes sociales que las constituyen y que conforman sistemas de accin concretos, abiertos y dinmicos.

En cuanto al primero de estos principios, referente a los concepcin del objeto de estudio, la visin que proponemos se compone a partir de una determinada idea sobre sus contextos constitutivos la cultura y el Estado- y sobre su interrelacin. Este es el esquema:

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A. La cultura, en su sentido antropolgico ms amplio, como red de formas simblicas que vertebran la vida social, es una instancia de estructuracin de los grupos sociales, a los que une y distingue, interna y externamente, as como de formacin de los propios individuos. La cultura, pues, une, distingue y conforma a los actores sociales (Bourdieu 1977: 408). En esos tres sentidos participa de las dinmicas de poder.

B. En las sociedades complejas, el Estado, ms que imponerse directa y arbitra-riamente sobre la sociedad, ejerce un poder estructurante sobre ella, y lo hace a partir de una posicin de relativa y variable autonoma. Michael Mann (1984), que destaca esa autonoma, distingue a este respecto entre un poder desptico y un poder infraestructural del Estado. La intervencin del Estado en la cultura, armando identidades, legitimando posiciones, redistribuyendo capitales cultu-rales o promoviendo su propia generacin y sus usos mltiples, se inscribe, as, en el terreno del poder infraestructural.

C. La intervencin del Estado en la cultura, institucionalizada bajo determi-nadas circunstancias histricas como poltica cultural, reeja en cada momento el balance de poder existente entre el Estado y la sociedad civil en el terreno cultural y por lo tanto el grado de autonoma del Estado en este mbito. Esa intervencin coadyuva al poder, y consiguientemente a su autonoma cuando, contribuyendo a construir la comunidad poltica, tanto hacia dentro como hacia fuera, a base de armar una identidad cultural territorial, lo legitima y cuando legitima tambin, de otro modo, al poder y a sus representantes, como proveedo-res de bienestar social y promotores del progreso. Esa intervencin, sin embargo, puede ser tambin instrumento de los intereses de diferentes grupos sociales, sealadamente los de grupos vinculados al sector cultural, pero en la actualidad igualmente los de grupos de inters econmico, entre otros. Con todo, la capaci-dad mediadora y articuladora de estos diferentes intereses puede ser, al mismo tiempo, fuente de autonoma para el Estado y sus lites. En su desarrollo de la poltica cultural, pues, el Estado se convierte en una arena de disputa, en la que se juegan intereses del propio Estado, particularmente los de su armacin terri-torial y otros mltiples intereses sociales alrededor del mundo de la cultura. La dialctica entre ellos forma parte esencial del objeto de estudio, que no obstante se centra en la organizacin misma de la administracin cultural, en tanto que instancia autnoma de poder11.

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El segundo principio que hemos enunciado concierne a la necesidad de atender a la construccin sociohistrica del objeto de estudio como fundamento estructural para su anlisis. A este respecto, nuestro planteamiento se asienta sobre toda una serie de constataciones estructurales. Son las siguientes:

A. En el proceso de la modernidad occidental, el desarrollo de una primera poltica cultural implcita, de carcter constitutivo, resulta del avance de la cul-tura moderna autnoma y del desarrollo del Estado liberal. Durante la moder-nidad, por un lado, se constituye una esfera de actividad cultural especializada, modelada sobre el ideal de la cultura como cultivo de la excelencia espiritual, en la que la elaboracin simblica adquiere plena autonoma (las obras culturales son comprendidas y valoradas en tanto que tales) (Bourdieu). Al mismo tiempo, el desarrollo de la sociedad capitalista burguesa, de individuos libres e iguales jurdicamente pero divididos en clases, plantea la necesidad funcional de una unicacin cultural de la ciudadana y de una legitimacin cultural del Estado (Gramsci, Gellner). En consecuencia, el Estado liberal desarrolla una importante accin cultural (en los mbitos de la educacin, la comunicacin y el patrimo-nio), tendente a armar una identidad cultural comn (nacionalismo) y a incul-car unos valores y representaciones legitimadores del orden burgus12.

B. La categora de la poltica cultural cristaliza en los aos sesenta del siglo pasado, en el marco del Estado del bienestar, como una poltica predominan-temente redistributiva. Lo hace a partir de asumir tres principios estructurales que se haban ido sedimentado histricamente de forma sucesiva. Por un lado, el Estado asume el valor intrnseco e independiente de la cultura autnoma moderna. En segundo lugar, asume tambin la importancia de la cultura arts-tica y el patrimonio como referente simblico de la legitimidad del poder pol-tico. Y en tercer lugar, asume asimismo como misin la redistribucin del capital cultural. La cristalizacin de la categora de la poltica cultural constituy un avance decisivo en el proceso racionalizador de la esfera cultural por parte del Estado, pues signic en su momento la unicacin de toda una serie de mbi-tos dispersos en un mismo marco de intervencin y el proyecto, a partir de ah, de su sistematizacin racional. Su institucionalizacin, sin embargo, se produjo a travs de instancias y frmulas de intervencin diversas, que fueron desde los sistemas centralizados a los descentralizados, desde la administracin directa a la indirecta y desde el predominio del fomento al de la regulacin. Estas formas

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remitan a tradiciones estatales y regmenes de bienestar distintos (Zimmer y Toepler 1996) y se concretaban en ltimo trmino en funcin del desarrollo y la conguracin del sector cultural propios de cada caso.

D. El desarrollo de la poltica cultural tras su institucionalizacin tiene que ver con la transformacin del Estado y sobre todo de la cultura a partir del ltimo tercio del siglo XX. En cuanto a la cultura, puede decirse que en este tiempo experimenta una radical transformacin. El mundo de la cultura espe-cializada altera sus estructuras y sus relaciones con otros espacios sociales de produccin simblica. Al mismo tiempo, se amplia enormemente, gana peso econmico y centralidad social, llegando a entrelazarse de mil maneras con la dinmica socioeconmica. Todo ello cambia profundamente el orden cultural y las relaciones entre cultura, economa y poltica, una situacin que noso-tros hemos diagnosticado como el advenimiento de la sociedad de la cultura (Rodrguez Morat 2007, 2012). Por su parte, el Estado experimenta tambin cambios sustanciales (King y Le Gals 2011). Pierde soberana y se hace ms complejo e interdependiente, tanto hacia dentro, por la potenciacin de los poderes territoriales infraestatales, como hacia fuera, por la dependencia cada vez mayor respecto a instancias supraestatales, as como por el avance de la globalizacin. Y cambia, por lo dems, tambin sus relaciones con el mercado y con la sociedad civil, en un proceso que ha sido calicado a veces como de privatizacin. El resultado, por respecto a la poltica cultural, es que sta se reestructura. En relacin con las transformaciones que han tenido lugar en la cultura, surgen nuevos mbitos de intervencin (industrias culturales, moda, diseo, etc.) y nuevos objetivos de carcter extrnseco: social y econmico. Se trata de un nuevo tipo de poltica cultural: una poltica de desarrollo. Y en relacin con la reconguracin que ha experimentado el Estado, tambin se alteran los instrumentos, apareciendo nuevas plataformas de actuacin (con-sorcios interinstitucionales o mecanismos de gobernanza pblico-privada) y nuevas frmulas de intervencin (nuevos mecanismos nancieros, por ejem-plo), al tiempo que las intervenciones y las administraciones culturales prolife-ran a todos los niveles territoriales.

Por ltimo, el tercer principio enunciado hace referencia al horizonte de anlisis que se postula como apropiado para el estudio sociolgico de las polticas culturales. Estos son nuestros planteamientos a este respecto:

A. El foco de un anlisis sociolgico de la poltica cultural debera situarse en el espacio social e institucional que la genera y apuntar, a partir de ah, a los intereses y a las ideas que la motivan y a los efectos que produce. La perspec-tiva a adoptar, en este sentido, habra de ser ms amplia y profunda de la que es


usual en el anlisis de polticas pblicas de matriz politolgica, hoy dominante13.Tomando como exponente de esta ltima la que han desarrollado recientemente, con afn sinttico y pedaggico, Joan Subirats et al. (2008), vamos a delimitar con respecto a ella la nuestra.

La perspectiva de Subirats et al. (2008) tiene como elemento denitorio bsico la existencia de un problema pblico que se pretende resolver. El hori-zonte de anlisis de las polticas pblicas, que incluye entonces los actores que las producen, las medidas que las sustancian, los grupos-objetivo y los bene-ciarios nales, se dene a partir de ah14. Pero este planteamiento, basado en el problema de la poltica, impone limitaciones importantes al estudio de la accin pblica, limitaciones que resultan especialmente graves en el caso de las polticas culturales. Por un lado, restringe extraordinariamente el abanico de las polticas que son susceptibles de anlisis, dejando de lado, no slo las llamadas polticas institucionales o constitucionales, orientadas a la transformacin del propio sistema poltico (Subirats et al. 2008: 40), sino tambin la accin pblica que se orienta a la propia armacin del poder o la que tiene como objetivo mediar en los conictos de la interaccin privada. De hecho, Subirats y sus colegas reco-nocen que slo las polticas intervencionistas enmarcadas en el desarrollo del Estado de Bienestar de posguerra, ahora en crisis, encajan verdaderamente en su denicin (op. cit: 39). En cuanto a la accin cultural pblica, esta perspectiva deja fuera a las polticas que aqu hemos designado como constitutivas15. Por

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otra parte, adems, las polticas culturales actuales se caracterizan por incorpo-rar al mismo tiempo una diversidad de objetivos (constitutivos, redistributivos, de desarrollo). Buscar en ellas la correspondencia con un problema poltico determinado supondra, as, eliminar una faceta fundamental de la propia com-plejidad del objeto de estudio.

Desde un punto de vista sociolgico, la reduccin y simplicacin que impone la ptica del problema de la poltica como base denitoria de la nocin de poltica pblica resulta, segn lo dicho, muy problemtica, mxime en el caso de las polticas culturales. Pero esta ptica plantea otra idealizacin que resulta todava ms crtica para la mirada sociolgica: la que supone partir de que, habiendo un problema dado a resolver, la poltica surge a partir de ah jus-tamente para paliarlo. Subirats y sus colegas reconocen los mltiples desajustes en esta correspondencia: los problemas no acaban de revelarse polticamente en ocasiones, mientras que a veces las polticas persiguen objetivos de dominio en vez de la resolucin de problemas; el problema, en denitiva dicen- es una construccin social y poltica (op. cit.: 36). Sin embargo, a pesar de este reco-nocimiento, los autores se rearman en su planteamiento. Ello supone que el problema en cuestin acaba incorporndose a su esquema como una variable independiente del anlisis. El resultado es, inevitablemente, una cierta ilusin funcionalista (Dubois 2009). Algo que se aleja de la perspectiva sociolgica, en cuanto que se contradice con la evidencia emprica: los problemas sociales de los que se ocupan las polticas no suelen ser independientes de ellas; bien al con-trario, a veces incluso son inventados a posteriori (Cohen, March y Olsen 1972). Tomarlos como dados, si bien puede ser una estrategia analtica razonable a par-tir de una perspectiva pragmtica, distorsiona en buena medida la realidad, por lo que su coste en trminos de conocimiento crtico sobre ella es alto. Evitar esta distorsin, considerando tambin los problemas sociales como variable depen-diente del anlisis, es lo que corresponde a la perspectiva sociolgica sobre las polticas pblicas que propugnamos.

El racionalismo del planteamiento que estamos analizando se complementa, por lo dems, con otro clsico articio del anlisis politolgico de la accin pblica, consistente en considerar un ciclo de la poltica dividido en fases suce-sivas (surgimiento y percepcin de los problemas, incorporacin a la agenda poltica, formulacin de la poltica, implementacin, evaluacin). Una vez ms, Subirats y sus colegas reconocen numerosos problemas y desajustes con la reali-dad en este esquema (op. cit. 49), pero al igual que han hecho antes con respecto a la idea del problema de la poltica apuestan a pesar de ello por adoptarlo. Desde


una perspectiva sociolgica, la opcin, sin embargo, es criticable y rechazable por las mismas razones que se han expuesto anteriormente.

Todo este racionalismo del planteamiento politolgico tpico del anlisis de polticas pblicas es extrao al punto de vista sociolgico. Ahora bien, a nuestro entender en el caso de las polticas culturales podra decirse que su inadecuacin resulta todava ms marcada. Ello ocurre por la propia naturaleza de los objetivos de la accin pblica en este terreno. Si partimos de la clsica oposicin en sociolo-ga de las organizaciones, entre organizaciones que operan con tecnologas y obje-tivos bien denidos y estn sometidas a estrictos controles de sus outputs (orga-nizaciones basadas en la eciencia) y otras cuyos objetivos y procedimientos son ms vagos y carecen de esos controles (organizaciones basadas en la legitimidad), vemos que las administraciones e instituciones culturales, que canalizan la poltica cultural, se sitan claramente del lado de las segundas. De acuerdo entonces con el anlisis institucional (Meyer y Rowen 1977), la poltica cultural dependera ms de su adecuacin a reglas institucionales, mitos legitimados y demandas ceremo-niales, que de ningn tipo de output evaluable. En este sentido, resultara extraor-dinariamente forzado concebirlas como herramientas construidas para resolver problemas colectivos. Desnaturalizado, as, el supuesto eslabn de la implemen-tacin (y el siguiente: el de la evaluacin), toda la idea del ciclo de la poltica, y en ltimo trmino tambin la idea de la poltica como respuesta a un problema pblico, dejara de ser cabalmente aplicable en su caso. En conclusin, pues, una perspectiva sociolgica de anlisis de la poltica cultural debera evitar basarse en estas nociones y debera hacer referencia a una denicin de poltica pblica ms abierta, identicada, no por su incidencia en un problema particular, sino, ms en general, en los modos de regulacin social de la cultura, y desplegada en formas mltiples, no necesariamente a travs de un determinado ciclo de fases sucesivas.

B. El espacio social e institucional de la poltica cultural habra de concebirse, en consonancia con nuestra visin del objeto de estudio, encuadrado por las coordenadas que lo constituyen las de la cultura y el Estado, y por lo tanto las del espacio social de la cultura y el espacio social de la poltica- y especi-cado como el universo compuesto por las instituciones y los actores pblicos que intervienen en la regulacin social de la cultura, ms las instituciones y los actores privados o del Tercer Sector que ejercen algn tipo de inuencia directa sobre ellos16. Este espacio, en el que el poder poltico y la administra-

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cin son siempre centrales, tiene formas y contornos maleables, sin embargo, en funcin de las transformaciones que experimentan los contextos que los conguran.

La conguracin tpica del espacio de la poltica cultural es la que se establece histricamente a partir de las circunstancias que alumbraron la propia categora de la poltica cultural, que fueron la existencia de un mundo cultural autnomo y de un Estado del Bienestar desarrollado. Tal como se ha especicado ya anteriormente, la categora de la poltica cultural cristaliza sobre esta base, unicando un conjunto de mbitos de intervencin estatal previamente dispersos, en torno a la idea y al valor de la creacin cultural autnoma (el patrimonio se incorpora a ella como su espejo y sedimento). Ese espacio, que se delimita contingentemente respecto a otros, como los de la educacin o la comunicacin, se vertebra a travs de desarrollos institucionales diversos, segn sealamos tambin, acogiendo toda una serie de actores pblicos y privados. Las relaciones entre estos actores vendrn marcadas por la autonoma que se le reconoce a la creacin cultural (lo que da lugar a una particular problemtica de regulacin autnoma de la ayuda a la creacin) y por la bondad intrnseca que se le atribuye a la proteccin de la creacin y a la difusin cultural (lo que produce una tendencia inacionaria de la intervencin).

En cuanto a las transformaciones del espacio de la poltica cultural, stas vendrn dadas tambin por los cambios que experimentan sus contextos constituyentes. En este sentido, el patrn tpico ser de expansin e incluir un vector de integracin de nuevos actores culturales por la ampliacin de la esfera cultural y otro de actores no culturales por la nueva centralidad socioeconmica que sta alcanza. Otros cambios tpicos consistirn en la reestructuracin de papeles entre actores culturales pblicos en los diversos niveles territoriales y en la redenicin de las relaciones entre acto-res pblicos y privados. Estos cambios supondrn, por un lado, el desarrollo de los actores locales y su potenciacin relativa en detrimento de los centrales y, por otro, la proliferacin en este mbito de frmulas de gobernanza. En su conjunto, la tendencia ser, as, al incremento de la complejidad de la poltica cultural, una constatacin que ya hacamos al inicio de este artculo.

El espacio de la poltica cultural, por ltimo, se concebir estructurado a par-tir tres coordenadas: la sectorial, la territorial y la pblico-privada. A lo largo de la primera de ellas se sitan los mbitos sectoriales de poltica pblica de los que se ocupa o puede ocuparse la poltica cultural (las artes, el patrimonio, la cultura popular, las industrias culturales, el deporte, la lengua, la comunicacin), as como otros con los que sta puede relacionarse (la educacin, la juventud, el turismo, la inmigracin, el desarrollo territorial, etc.). A este respecto, la poltica cultural de un poder pblico se caracteriza por tener una conguracin sectorial parti-


cular, en la medida en que incluye unos determinados mbitos y excluye otros, y se relaciona ms o menos con los que excluye o con otros que no son de carcter propiamente cultural.

Una segunda coordenada es la territorial. Ah se sitan los diversos niveles terri-toriales desde los cuales se interviene polticamente en la cultura. Estos van desde las instancias globales, como la UNESCO, y europeas, como el Consejo de Europa o la Unin Europea, hasta las estatales, regionales y locales. La poltica cultural es en buena medida una poltica de fomento y resulta en ese sentido poco acotable com-petencialmente. Por otro lado, en alguna de sus variantes, como en las polticas que hemos dado en llamar constitutivas, puede desempear funciones de inters para cualquier tipo de poder pblico. Adems, el sistema poltico general evoluciona en el sentido de la potenciacin simultnea de los poderes territoriales infraestatales y supraestatales, segn dijimos. Todo ello se combina para hacer que los programas de actuacin que implementan la poltica cultural se desplieguen cada vez ms desde una multiplicidad de niveles territoriales distintos, entrelazndose, condicionndose e interrindose mutuamente de forma constante. A lo largo de la coordenada terri-torial se organiza, as, esta interaccin de las diversas instancias gubernamentales y administrativas que intervienen en la poltica cultural, dando lugar a un sistema de accin concreto (Crozier y Friedberg 1977). El tema de la articulacin de ese sistema (ms o menos estrecha o laxa y tambin ms o menos conictiva) se convierte, en este sentido, en una cuestin denitoria clave.

Por ltimo, la coordenada que hemos dado en llamar pblico-privada es la que va de los actores pblicos (cargos pblicos, tcnicos y profesionales de la administra-cin y de las instituciones culturales pblicas), a los actores privados (asociaciones profesionales, creadores, gestores y empresarios culturales) y del Tercer Sector (fun-daciones y asociaciones culturales). Segn se ha dicho ya, esta dimensin del espacio de la poltica cultural ha tendido a ampliarse con el tiempo, en la medida en que una creciente cantidad de actores externos al mbito pblico ha ido integrndose en l. Estos actores se ven cada vez ms implicados en una variedad de frmulas de gober-nanza (consejos, consorcios, patronatos, planes estratgicos, etc.), de modo que tam-bin en este caso, como en el de la coordenada territorial, la variable de la articulacin resulta analticamente crucial.

Claves para el estudio del caso espaol

La aplicacin de una perspectiva sociolgica al estudio de la poltica cultural, tal como acabamos de denirla, permite analizar una multiplicidad de cuestiones ligadas a la conguracin, a la transformacin y a la dinmica del propio espa-

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cio social e institucional de esta poltica17. Ha sido de acuerdo con esta perspectiva como hemos denido nuestro objeto de estudio. Para investigar la poltica cultural en Espaa nos hemos centrado, as, en el sistema poltico-administrativo que la sus-tenta y ste lo hemos concebido como una encrucijada de intereses, los del Estado y la lite que lo encarna y los que emanan del sector cultural en primer lugar, pero tambin otros de otros sectores en variable medida (primero de nuestros principios). A este respecto, hemos considerado que la accin cultural pblica que analizamos viene enmarcada por las tres coordenadas sustantivas que habamos identicado anteriormente, con los intereses a ellas asociados: la de las polticas constitutivas, expresin preeminente de intereses estatales; la de las polticas redistributivas, ms ligada a intereses del sector cultural; y la de las polticas de desarrollo, asociada usualmente a intereses econmicos.

Por otro lado, nuestra investigacin ha adoptado asimismo una perspectiva sociohistrica (segundo principio). En este sentido, focalizado nuestro objeto en el entramado de administraciones culturales a travs del cual se implementa la poltica cultural, un entramado multinivel que en Espaa tiene su centro de gravedad estruc-turante en el nivel autonmico, si bien se compone tambin, en ltimo trmino, en un sistema estatal, nuestro estudio comienza por considerar la institucionalizacin del sistema en relacin con las conguraciones originarias propias de cada comunidad autnoma (del campo poltico en relacin con la cultura, del sector cultural existente y de la institucionalidad cultural previamente establecida). Y a partir de ah, se centra en indagar justamente la transformacin de este sistema de poltica cultural: la evo-lucin de la estructura institucional, en su perl organizacional y sectorial, la del mix de polticas culturales, la de la complejidad del sistema multinivel y el desarrollo de estructuras y dinmicas de gobernanza.

Por ltimo, nuestro estudio tambin se centra en el espacio social e institucio-nal de la poltica cultural (tercer principio) cuando aborda el anlisis de la din-mica actual de interaccin dentro de ese espacio. A este respecto, la atencin se ha focalizado principalmente sobre la coordenada territorial, muy en particular sobre la problemtica de la articulacin, y secundariamente sobre la coordenada pblico-privada.

Nuestro estudio sobre la poltica cultural en Espaa permite explorar, adems, toda una serie de cuestiones tericas de gran inters. Para empezar, ofrece un exce-lente banco de pruebas para estimar el verdadero alcance universal de las tendencias

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que hemos presentado como caractersticas del desarrollo de la poltica cultural en general. Gracias a la pluralidad de desarrollos ex novo que presenta (los correspon-dientes a las comunidades autonmicas investigadas) el caso nos permite apreciar la generalidad con la que se verica el ciclo tpico de evolucin de los contenidos de la poltica cultural, del predominio de las polticas constitutivas al de las redistributivas y de ah al de las polticas de desarrollo. Asimismo, tambin da pie a vericar la gene-ral tendencia hacia el incremento de la complejidad de esta poltica, en trminos de objetivos, campos de intervencin e instrumentos, al igual que su carcter creciente-mente sistmico (Cherbo y Wyszomirski 2000).

Por otra parte, el caso puede servir para poner a prueba la teora del isomor-smo institucional, que predice que cuanto ms ambiguos son los objetivos y las tec-nologas en un campo organizacional, mayor es la tasa de cambio isomrco en l (DiMaggio y Powell 1983). Siendo as que, segn hemos dicho, el mbito de la poltica cultural se caracteriza por ser un caso extremo en cuanto a tecnologas y objetivos poco denidos, de acuerdo con esa teora en este mbito cabe esperar un desarrollo isomrco muy marcado. En este sentido, el proceso de transformacin institucional de las administraciones culturales autonmicas, desde su constitucin hasta la actua-lidad, en la medida en que estas administraciones vienen caracterizadas por una gran heterogeneidad de partida (debido a los muy diferentes contextos en los que toman forma) y al mismo tiempo tambin por una gran indeterminacin normativa en su desarrollo, ofrece una inmejorable perspectiva para comprobarlo.

Ms all de esta especca hiptesis sobre la homogeneizacin de las polticas culturales autonmicas, la transformacin del sistema espaol de poltica cultural en su conjunto puede ser interpretada tambin en el contexto de la teora neoinsti-tucionalista. A este respecto, los avances y las resistencias a la racionalizacin del sis-tema pueden achacarse a la intervencin de mecanismos de acoplamiento impreciso18

(Meyer y Rowan 1977), de isomorsmo coercitivo, mimtico o normativo19 (DiMaggio

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y Powell 1983) o a la path-dependency20 (Powell 1991)21. El anlisis en relacin con todos estos mecanismos puede aplicarse a las diversas dimensiones del sistema: la intraorganizacional, a lo largo de la cual se pueden considerar los cambios internos a las propias administraciones (el desarrollo de un modelo burocrtico, por ejemplo, el avance de la planicacin y la evaluacin, o el cambio hacia la nueva gestin pblica); la dimensin territorial, en la que viene a denirse el nivel de articulacin del sistema; y la pblico-privada, en la que se registra el mayor o menor avance de la gobernanza.

La transformacin del sistema de la poltica cultural en Espaa puede vincularse en ltimo trmino tambin a la teora weberiana de la racionalizacin. Segn ella, la racionalizacin del Estado moderno, en el sentido de su progresiva unicacin y burocratizacin, es un proceso que responde a las acrecentadas necesidades de coor-dinacin y de ecacia, y a las nuevas condiciones de legitimidad, que la compleja sociedad moderna plantea. Concebido el proceso de este modo, a l pueden remitirse ya, en realidad, varios de los desarrollos de la poltica cultural que acabamos de men-cionar, como la creciente articulacin del sistema o su burocratizacin. Esta raciona-lizacin, por otro lado, no excluye, segn Weber, la presencia del carisma, principio opuesto por principio a la racionalidad, por ms que, como es sabido, segn l la minimiza (Steinmetz 1999). Ahora bien, en el caso de la poltica cultural, teniendo en cuenta su intrnseco componente constitutivo, resulta muy natural que la presencia del elemento carismtico sea frecuente22. Por ello, es tambin muy lgico que en este caso se produzca igualmente con facilidad el proceso de racionalizacin que ms uni-versalmente afecta al principio carismtico: la rutinizacin. Y es as justamente, como rutinizacin del carisma, como Giner y sus colaboradores interpretaron, por ejemplo, el paso de la nocin sagrada de la cultura, que inspiraba la primera poltica cultural autonmica catalana, a su gerencializacin a mediados de los aos ochenta (Giner et al. 1996: 202203). No cabe duda, pues, que la teora weberiana de la racionalizacin resulta una referencia muy relevante tambin en el anlisis de nuestro caso.

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Finalmente, en su nivel autonmico nuestro estudio nos permite explorar tam-bin, desde una perspectiva procesual y comparativa, el peso de diversas variables estructurales, tales como la mayor o menor carga poltica de la cultura territorial, el mayor o menor grado de desarrollo del sector cultural en el territorio, la congura-cin institucional del subsistema autonmico de poltica cultural, la mayor o menor vinculacin de la poltica cultural a objetivos de desarrollo, o la variable poltica, en el desarrollo de la poltica cultural (en el grado de articulacin y acoplamiento institu-cional y en el nivel y tipo de racionalizacin organizacional) y asimismo en su din-mica de relacin pblico-privada (ms o menos intensa y decisiva, formal o informal y conictiva o cooperativa).

Los datos y los anlisis sobre la poltica cultural en las diferentes Comunidades Autnomas que se presentan en este monogrco no alcanzan a plantear muchas de las cuestiones que acabamos de evocar. No lo hacen en absoluto, por ejemplo, respecto a las cuestiones referidas al sistema espaol en su conjunto. Tampoco pretenden ser conclusivos respecto a ninguna otra de las cuestiones planteadas, en realidad. Pero brindando una primera introduccin a las polticas culturales de las distintas Comu-nidades Autnomas estudiadas ofrecen a su vez una gama de interpretaciones sobre ellas que sirve para explorar analticamente un buen nmero de conexiones causales entre las variables que especican la diversidad estructural y relacional de los casos y los factores que aqu hemos puesto en relacin con ellas. En su conjunto, adems, estos materiales aqu reunidos apuntan ya evidencias relevantes para el anlisis y el diagnstico del sistema espaol en las lneas que en este artculo hemos planteado. De este modo, ms all de plasmar la aplicacin de la perspectiva sociolgica al estudio de la poltica cultural dan tambin incipientemente cuenta de sus potencialidades analticas.

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