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Planificación y gestión territorial en el proceso de metropolización:La Zona Metropolitana del Valle de Toluca, 1990-2014

Mtro. Arturo Venancio Flores1

Dr. Alfonso Xavier Iracheta Cenecorta2

1. Proceso de metropolización: una aproximación al estado de la cuestión

El propósito de este trabajo es hacer un balance de la producción y el debate que

ha habido en América Latina acerca del proceso de metropolización. La tarea de

analizar y sintetizar la literatura escrita sobre este tema, así como de debatir y

polemizar acerca del mismo, contextualiza un proceso histórico y territorial.

1.1. Las metrópolis como ciudades globales

Las ciudades globales se caracterizan por ser la ubicación de los principales

puntos de comando y control del comercio y negocios internacionales (Sassen,

1999: 324). El periodo del siglo XIX, estuvo marcado por la industrialización la cual

impulso el crecimiento de las ciudades de Europa y Norte América, “en 1890, de

las 49 ciudades más pobladas del mundo, 42 estaban en el llamado primer

mundo, y 7 en el tercer mundo; de ellas, 3 eran latinoamericanas” (Garza, 2000, 5,

citado en Pradilla y Márquez, 2007: 175). En el periodo del siglo XX después de la

2a guerra mundial, es notoria la urbanización acelerada en países de América

Latina, Asia, África, “en 2000, de las 50 mayores ciudades del mundo, solo 11

estaban en el primer mundo y las 39 restantes en el tercer mundo; 7 de ellas eran

latinoamericanas. La elevación del límite inferior del grupo y el desplazamiento del

intervalo de población entre la 1ª ciudad y la 50ª (entre 1 millón 843 mil y 27

millones 856 mil habitantes), ilustran la intensidad de la urbanización ocurrida en el

mundo durante el siglo XX” (Pradilla y Márquez, 2007: 175).

1 Estudiante del Doctorado en Ciencias Sociales con especialidad en Estudios Territoriales. ElColegio Mexiquense, A. C. Arturo_Venancio@hotmail.com2 Profesor-Investigador. El Colegio Mexiquense, A. C. axic@cmq.edu.mx

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Notablemente, la importancia funcional de una ciudad está relacionada con las

decisiones que se dan al interior de las mismas para efectos económicos y

sociales, más allá de su influencia geográfica; las cuales por lo general son de

índole económica y no son los gobiernos locales quienes las administran, pero

determinan su proceso de estructuración urbana.

En este sentido, a partir de la acelerada industrialización de varios países del

tercer mundo, la rápida internacionalización de la actividad financiera en una red

de transacciones a escala mundial, permitió a Sassen (1999: 11) mostrar la

relación entre las ciudades y la economía mundial mediante la “ciudad global”,

identificando a Nueva York, Londres y Tokio. Sin mediación de relaciones de

subordinación política, “ha sido frecuentemente que en Latinoamérica se otorgue a

esta ciudad global el papel de urbe universal con el que se inicia una búsqueda

por reconocernos en ella, por verse semejantes” (Cuervo, 2010: 6).

En este sentido, entre las ciudades latinoamericanas se nota una similitud

derivada de la búsqueda de modelos urbanos. Como lo señala Romero (1999: 33),

citado en Cuervo (2010: 7), “todas las ciudades latinoamericanas aceleraron un

doble proceso que estaba iniciado desde la fundación. Por una parte, procuraban

adecuarse al modelo europeo siguiendo sus líneas de cambio y por otra sufrían

las transformaciones derivadas de su estructura interna, que alteraban las

funciones de la ciudad y, además, las relaciones entre los distintos grupos sociales

y entre la ciudad y la región”.

Sin embargo, el futuro de la modernización económica globalizada en

Latinoamérica viene de la mano de los rezagos más elementales como la

fragmentación socioespacial y económica, “acompañado de la no coordinación

entre los gobiernos municipales para la generación de programas y proyectos

municipales” Cabrero (2005: 75). Por lo que la ingobernabilidad ha generado un

proceso metropolitano complejo, donde la periferia urbana se está convirtiendo en

espacio privilegiado para recibir inversiones de capital privado (García, 2001: 39),

de tal modo que se han originado nuevas morfologías espaciales a raíz de la

incorporación de conjuntos habitacionales y proyectos comerciales.

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De esta forma, el proceso de globalización ha contribuido en los cambios urbanos-

territoriales que padecen las zonas metropolitanas del mundo, y particularmente

las latinoamericanas. El resultado es un patrón de expansión y crecimiento de las

ciudades de una manera más compleja, es decir, las metrópolis tienden a

desarrollar espacios competitivos [pero no fragmentados en su funcionalidad, ya

que no son un objeto de mercancía, más bien su jerarquía corresponde a un

proceso de orden-funcional] encabezados en su mayoría por el sector privado.

1.2. Complejidad y características del proceso de metropolización en

Latinoamérica

La génesis del proceso metropolitano en Latinoamérica esta ligada a factores

históricos, administrativos y económicos. Históricamente, las ciudades de gran

concentración demográfica corresponden a centros con una función administrativa

temprana, como ocurre con ciudades como: Lima, Bogotá, ciudad de México,

Buenos Aires, Río de Janeiro, Santiago de Chile, entre otros (Olave, 1993: 65).

Económicamente, el desarrollo de las ciudades está relacionado con su estructura

gubernamental y con sus beneficios de las actividades económicas procedentes

de espacios menores. Así, “en el siglo XIX la mayoría de las capitales

latinoamericanas eran núcleos de atracción económica, social y cultural, ejemplos

son la ciudad de Sao Paulo y la ciudad de México” (Olave, 1993: 67); de esta

manera la localización geográfica tiene relación con el proceso de metropolización

en Latinoamérica.

Al comienzo del siglo XX, “había en Latinoamérica sólo un centro metropolitano,

fenómeno que adquiere características distintas a partir de 1940, década en que la

industria comienza a centrarse en la mayoría de las ciudades importantes […],

para la década de 1950 se produce un cambio trascendental en el desarrollo

urbano de América Latina; de un número de seis metrópolis de ese año, se

aumento a nueve en 1960 y ya en 1970 existían 17 centros. Bruscamente en 1980

su número aumento a 26 metrópolis concentradas en doce países de la zona […]”

(Olave, 1993: 68); al mantenerse la tendencia de metropolización en

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Latinoamérica, en el año 2008 hay 42 metrópolis, y un número importante

presentan ya un crecimiento acelerado (Manzano, 2009: 62).

Efectivamente, producto del neoliberalismo, las metrópolis latinoamericanas

muestran estructuras diferenciadas respecto al desorden, y fragmentación

(Pradilla y Márquez, 2007: 182). Donde las transformaciones de las metrópolis

latinoamericanas han estado relacionadas con crisis económicas, políticas,

sociales y territoriales.

Durante los últimos 30 años, y particularmente los 20 años recientes, las

metrópolis latinoamericanas han experimentado cambios mayores en su tamaño y

en su estructura (Cuervo, 2010: 20), ante su complejidad, es posible observar

distintos factores como la fragmentada configuración de la ciudad, la frágil

regulación urbana y las formas dispersas de organización municipal para compartir

los problemas relacionados con el fenómeno metropolitano.

La metrópoli en Latinoamérica se caracterizó por múltiples centros especializados

dentro de una estructura cada vez más descentralizada (Cuervo, 2010: 18), donde

el centro histórico y tradicional mantiene relación con múltiples centros

especializados en distintas actividades económicas. De esta forma, en la metrópoli

se operan cambios sustanciales en la estructuración socio-económica y territorial,

pasando de una estructura de centralidad única, a una estructura multinuclear a

partir de una red de corredores terciarios.

Su consolidación como unidad socioeconómica es latente. En lo económico se ha

transitado entre significativos planes de ajuste, recorte de gasto público y ciclos

inflacionarios con crisis financieras hasta el logro de su incorporación al mercado

global; en lo político, de conflictos civiles hasta la consolidación de diversas

orientaciones y matices democráticas; en lo social, existe una polarización del

ingreso y empleo hasta una creciente pobreza urbana-metropolitana (Cfr. Cuervo,

2010). Donde es notable, como las urbes de América Latina muestran una

tendencia dominante hacia el aumento de las desigualdades intra-metropolitanas y

la polarización social (De Mattos, 1999, citado en Fuentes y Sierralta, 2004: 13).

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Entre las características principales de los estudios metropolitanos en

Latinoamérica destacan los relacionados con la a) morfología metropolitana

(dimensión territorial-ambiental), b) estructura y competitividad económica, c)

estructura social, y d) gobernabilidad-gobernanza metropolitana.

Con relación a la “morfología metropolitana”, para Latinoamérica han sido

construidas de forma desordenada, siguiendo la lógica de las decisiones privadas,

constructores y clientes capitalistas (Pradilla y Márquez, 2007: 182; García, 2001:

39). Con respecto a la estructura metropolitana se han presentado cambios

significativos destacándose el desplazamiento de la población, industria y servicios

desde la ciudad central a la periferia (Méndez, 2007: 57; Barrios, 2000: 39).

La dimensión de trabajos correspondientes a la “estructura y competitividad

económica” está relacionada con la globalización (Cuervo, 2010; Iracheta, 2009).

Como señala De Mattos (2000), se explica a partir de la teoría del crecimiento

económico, teorías económicas del desarrollo, y finalmente, las teorías políticas y

sociológicas del desarrollo; particularmente para el estudio de los problemas

urbanos y metropolitanos está la teoría del desarrollo polarizado, teoría de las

zonas concéntricas, teoría de los sectores radiales, modelo de los núcleos

múltiples (Friedmann y Weaver, 1993: 3-52).

Notablemente, la dimensión de la “estructura social” está relacionada con la

dinámica económica. Las metrópolis del mundo desarrollado se han

desindustrializado, pero la nueva industria de alta tecnología se ha asentado en

distritos industriales y tecnopolos ubicados al interior de su trama regional Castells

y Hall (1994), citado en Pradilla y Márquez (2007: 188)

En cambio, las metrópolis latinoamericanas manifiestan en su territorio las huellas

del proceso histórico de crecimiento económico, socialmente polarizado y

excluyente, donde han sido notorios los efectos de las políticas públicas que los

organismos internacionales procuran universalizar en materia de vivienda,

educción y salud. Notoriamente se añade como la pobreza es evidente en la

Ciudad de México, Río de Janeiro y Sao Paulo, Bogotá, Caracas y Lima.

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Notablemente, se identifica como en las metrópolis la desregulación y la extinción

paulatina de la planeación urbana, sustituida por el mercado inmobiliario o por

políticas pragmáticas de corto plazo, han hecho más ineficientes que en el pasado

a las políticas públicas de ordenamiento territorial, carentes de instrumentos

suficientes y efectivos, y con pocos recursos para atender las crecientes

necesidades y los graves problemas acumulados. Como ejemplo de ciudades con

problemas de la destrucción del ambiente y problemas sociales están la Ciudad de

México, Buenos Aires, São Paulo, Río de Janeiro, Bogotá y Santiago (Cuervo,

2010: 11; Rodríguez, 2010: 561; Pradilla y Márquez, 2007: 193).

Finalmente, la dimensión de la “gobernabilidad-gobernanza metropolitana”, hace

referencia al rápido crecimiento de las metrópolis latinoamericanas durante el siglo

XX, que ocurrió dentro de una configuración político-institucional y socioeconómica

bastante específica, caracterizada por un gobierno centralizado, situado en

estructuras jerárquicas intergubernamentales (Klink, 2005: 154; Porras, 2007:

170).

Al comenzar la década de los sesenta, se percibía la importancia económica y

estratégica de las metrópolis; sin embargo, su desarrollo estaba acompañado de

problemas ambientales y sociales generados por el rápido y desequilibrado

crecimiento estructural, varios países comenzaron a experimentar con la

gobernabilidad metropolitana, buscando básicamente una mayor alineación entre

las estructuras funcionales y administrativas (Klink, 2005: 155).

A partir de los años noventa, comenzó un nuevo impulso del debate sobre

gobernanza en Latinoamérica, constituyéndose dentro de una configuración

socioeconómica e institucional distinta, “con la que se comprende los flujos de

intercambio que se establecen entre actores e instituciones de todos los sectores

sociales y niveles de gobierno” (Porras, 2007: 177). En este sentido, en las

políticas públicas regionales la contigüidad territorial ocupa un lugar subordinado a

las redes.

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1.3. Metrópoli: acción del Estado, planificación y gestión territorial

El acelerado proceso de urbanización, ha generado la aparición de las metrópolis

caracterizadas por un centro urbano que se expande y conurba con otros de

menor tamaño, ocupando diversas jurisdicciones político-administrativas. El

proceso no se detiene y ha entrado en una expanción regional como tránsito hacia

regiones metropolitanas (Iracheta, 2008: 29). Sin embargo, la metrópoli ha

presentado problemas que se han ido agravando sin que su solución cause interés

y la incorporación del tema a la agenda gubernamental depende de la voluntad

política. La problemática en la metrópoli se percibe a partir de la ausencia de

coordinación entre los gobiernos intermetropolitanos.

Adicionalmente, las ciudades han tenido una participación importante en el

desarrollo de las diferentes metrópolis, regiones y países del mundo. Por lo cual,

resulta de gran interés investigar las íntimas e intrincadas relaciones entre la

coordinación de las distintas estructuras del Estado y el proceso de

metropolización (Iracheta, 2009), a partir búsqueda de coordinación entre los

municipios metropolitanos.

La falta de coordinación entre los gobiernos municipales que componen a la

metrópoli en materia de planificación y gestión urbana empieza ya manifestándose

en el espacio urbano, particularmente a través de un crecimiento industrial

desordenado, un crecimiento habitacional periférico, la variación del precio de

suelo en el espacio y la aceleración de los procesos económicos. Así, el espacio

metropolitano representa actualmente una forma de concentración demográfica,

social y económica, no sólo en las ciudades de México, sino también, en la

mayoría de Latinoamérica y quizá del mundo.

El proceso de metropolización, visto alguna vez como una consecuencia inevitable

del desarrollo, es ahora visto como un componente integral de éste y como un

generador de crecimiento económico y cambio social; donde las ciudades, no

actúan de forma aislada, sino que interactúan de manera constante unas con

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otras, conformando sistemas urbanos de escala municipal y metropolitano-regional

(Graizbord y Garrocho, 1987).

En numerosas entidades y ciudades del país el marco de planeación y de gestión

urbanas es concebido frecuentemente por las autoridades como dos tareas

desvinculadas entre sí. En el caso de la planeación, con frecuencia útil para llenar

el expediente político-administrativo y beneficiarse de inversiones federales

inmediatas o, en el caso de la gestión, para incrementar de inmediato la

recaudación fiscal, mediante la aplicación de derechos en el otorgamiento de

permisos (García, 2001).

Así, la planificación comprende al territorio como el ámbito espacial de un sistema

de relaciones sociales particularizadas, resultado de tres instancias simultáneas: la

físico-social, que constituye el sustrato donde se localiza el conjunto de las

actividades; la organizacional o social, que comprende desde la población hasta

las instituciones; y la económica, que involucra todas las relaciones y las acciones

que tienen por cometido la reproducción material de la sociedad misma y que

como tales constituyen un punto de articulación entre ésta y el medio físico (Cfr.

Pradilla, 1997: 50) y gestión territorial que sea interactiva en la que la red de

actores sea capaz de llevar a cabo diferentes proyectos de desarrollo

metropolitano, pero bajo una visión integral de la región (Rosique, 2010: 224).

La planificación y gestión territorial, han estado ausentes en las acciones del

Estado, por lo que el proceso de metropolización se ha desarrollado al margen de

las normas y orientaciones establecidas en los planes de desarrollo urbano

(Iracheta, 2009); a pesar de que el gobierno formula una serie de políticas públicas

no deja de tener, por encima de ello, una serie de intereses que obligan a priorizar

el quehacer político y no a planificar y gobernar a la metrópoli.

La conclusión que resulta, indica que son fuerzas distintas al Estado las que guían

el proceso de urbanización. Al igual que en las metrópolis Latinoamericanas, la

planeación urbana y metropolitana entra en una especie de crisis en México, entre

las razones principales destacan las fuerzas de mercado (como lo señalan

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Dockendorff, 1994; Iracheta, 2003; Delgadillo, 2008; Venancio, 2008,

principalmente son el mercado de vivienda y el mercado irregular del suelo) que

pugnan por una completa desregulación normativa urbana (Friedmann, 1999: 2).

En este sentido, si hay ciudades poco planificadas es debido a que el plan tiene

problemas de formulación y no al hecho de que se base en la disciplina de

planeación (Borja y Castells, 1997: 235).

2. Antecedentes y justificación

2.1. Proceso de metropolización en México

En el proceso de metropolización en México se identifican transformaciones

territoriales a partir del crecimiento urbano acelerado (híper-urbanización) (1940-

1970); urbanización neoliberal (1970-2000) y crisis metropolitana (parte del 2000

hasta la actualidad). Particularmente, para el caso de estudio, a partir de 1970 la

ciudad de Toluca se vio sometida a una serie de cambios de refuncionalización de

su espacio que la constituyó como ciudad central a la que se incorporaron de

forma gradual otros municipios, configurando así, el territorio de la Zona

Metropolitana del Valle de Toluca (ZMVT).

El fenómeno de metropolización, (Cfr. Unikel, Ruíz y Garza, 1978), se presenta

cuando el crecimiento de una ciudad rebasa su límite político administrativo

territorial para conformar un área urbana ubicada en dos o más municipios donde

su regulación está sujeta a la voluntad política del gobierno en turno. En su

proceso histórico se ha constatado que no existe una acción del Estado relevante

en su proceso, que guie la planificación y gestión territorial; así como también, se

percibe una ausencia de coordinación en la formulación de políticas

metropolitanas entre municipios y entidades federativas.

2.1.1. Crecimiento urbano acelerado (híper-urbanización) (1940-1970)

En 1940 se inicio un acelerado proceso de urbanización en México, el cual

coincidió con el crecimiento de la actividad económica, llevando al gobierno a

dotar de infraestructura, equipamiento y servicios a los espacios que contaban con

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actividades industriales o de mercado, favoreciendo así la concentración de

inversiones de los sectores público y privado de la Zona Metropolitana de la

Ciudad de México (ZMCM).

A finales de la década de los 60 se atenuó el problema de la centralización de la

industria en el Distrito Federal, debido a que el país se encontraba en una época

de desarrollo regional, no era posible planear su concentración en unas pocas

regiones, por lo que fue necesario pensar en una industria descentralizada. Así, el

crecimiento de las ciudades es a causa del desarrollo mercantil y al aumento de la

población (Unikel, Ruíz y Garza, 1978), que migró del campo a la ciudad en busca

de oportunidades de empleo y adquisición de vivienda. El proceso de urbanización

que acelera el crecimiento de la ciudad se relaciona con la industrialización que

demandaba la disponibilidad de suelo. Es la aparición de nuevas formas urbanas

dispersas lo que inicia el surgimiento de un fenómeno socio-espacial denominado

metrópoli.

2.1.2. Crecimiento urbano bajo (urbanización neoliberal) (1970-2000)

Uno de los principales fenómenos urbanos que ha experimentado la mayoría de

los países capitalistas es el intenso crecimiento y concentración de población en

una o algunas ciudades de su territorio, donde el hecho denominado

metropolización encuentra explicación en las características que adquirió el

modelo de industrialización capitalista. Al inicio de los 70 se reconoció la

existencia de este fenómeno socio-espacial y se crearon las primeras

orientaciones para su análisis y planificación (Vonk, 1989).

En el periodo de 1970 a 2000 se presentan momentos de cambio como de

continuidad con las tendencias precedentes de la urbanización: el ritmo de

crecimiento de la población urbana y la tendencia a la superconcentración en la

ciudad principal. Considerando la distribución de la población urbana por tamaño

de ciudades, entre 1970 y 1980 se observó la metamorfosis de un sistema

preeminente monocéntrico a uno policéntrico. Las últimas dos décadas del siglo

XX presentaron rasgos marcadamente diferentes, por una parte, en la década de

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los 80 se tiene la crisis económica y desaceleración metropolitana caracterizada

por una grave crisis económica que marcó el final del modelo sustitutivo de

importaciones, y por otra, la década de los 90, cuando se implantó una política de

ajuste estructural (experimento neoliberal), en un intento de impulsar la

competitividad de México en el mercado internacional (Cfr. Garza, 2002: 12).

El acelerado proceso de metropolización demanda aún más espacio urbanizable,

el cual origina un desarrollo urbano más fragmentado (Soja, 2000; García y Ortiz,

2005; Iracheta, 2009), y que desplaza el argumento de que el crecimiento de una

ciudad empieza con la concentración de actividades en el núcleo principal,

generalmente caracterizado por un centro histórico, el cual en un principio

albergaba solo actividades político-administrativas, símbolos culturales y zonas

habitacionales (Gasca, 2007: 61).

2.1.3. Crisis metropolitana (parte del 2000 hasta la actualidad)

En las metrópolis de América Latina, y particularmente en México (De Mattos,

1998; Escolano y Ortiz, 2005), se advierte la conformación de un nuevo proceso

metropolitano fragmentado de fronteras difusas. El proceso metropolitano

contemporáneo se caracteriza por el crecimiento de la ciudad sobre diferentes

áreas periféricas, en donde el centro (cuando es monocéntrico) o centros rectores

(cuando es policéntrico), desbordan su influencia hasta abarcar espacios que

pueden mantener o no continuidad territorial. La gente mantiene una relación

directa, constante y prioritaria hacia el núcleo o núcleos urbanos principales,

donde particularmente la planificación y gestión territorial se hace compleja e

inexistente.

En los últimos años se ha experimentado un proceso de reconfiguración territorial

y reorganización del sistema urbano en México, donde el área metropolitana se ha

extendido más allá de las áreas urbanas continuas, lo cual conlleva al surgimiento

de complejas formas de urbanización que no están reguladas en su desarrollo por

políticas públicas acordes al contexto territorial actual (Sassen, 1999; Iracheta,

2009). En este sentido, el papel del Estado se hace ausente en materia de

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planificación y gestión territorial, donde los gobiernos permiten a la iniciativa

privada gestionar y planificar el territorio, dificultándose así el proceso de

metropolización a partir de la actividad económica del centro del país

(principalmente de vivienda y renta de suelo), además, no hay mecanismos de

organización entre gobiernos estatales o municipales que comparten una

metrópoli para atender los problemas de la metrópoli de manera compartida

(Iracheta, 2009).

La conclusión que resulta de los procesos analizados permite al menos avanzar

en el argumento de que el Estado parece estar cediendo su papel normativo y

activo en lo urbano al sector privado [como lo señalan García (2001: 38-39) “los

desarrolladores privados a través del mercado planifican”], directamente y a través

de los municipios, olvidándose aparentemente de su ineludible responsabilidad

como rector del ordenamiento territorial y del ámbito metropolitano.

2.2. Hacia una interpretación de la crisis metropolitana en México

En 1940 Unikel reconoció la existencia de cinco zonas metropolitanas y su número

no ha dejado de aumentar, hasta alcanzar 56 zonas metropolitanas en 2005, las

cuales concentran 56 % de la población total del país, 79 % de la población

urbana y 75 % del producto interno bruto nacional; en este sentido, nueve zonas

metropolitanas tienen una población mayor a 1 millón de habitantes, 14 se ubican

en el rango de 500 mil a 999 999 habitantes y 33 tienen más de 100 mil pero

menos de 499 999 habitantes, lo que ha significado la transformación del perfil

demográfico y económico de México hacia un carácter predominantemente

metropolitano (SEDESOL, CONAPO, INEGI, 2007: 9 ).

Notablemente, como lo señala Iracheta (1997: 75), la falta de coordinación

institucional entre el actor gubernamental, privado y social en el ámbito

metropolitano, “se diversifican con gran impacto sobre la metrópoli, en la medida

en que se procura la coordinación entre niveles de gobierno para logros políticos

particulares, basta observar cómo en la mayoría de las áreas metropolitanas de

América Latina, la organización político-administrativa no ha cambiado, a pesar del

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acelerado proceso de urbanización que se percibe en los municipios, incluso en

aquellos que no están preparados para su incorporación a la metrópoli”. De esta

forma, la gestión de las zonas metropolitanas implica la concurrencia de dos o

más gobiernos municipales, y estatales, con sus respectivas autoridades (Cfr.

Iracheta, 2009: 177).

El papel de un Estado ausente para planificar integradamente los municipios y el

dejar a la ciudad como mercancía sin apropiarse el interés por regular el proceso

de urbanización, ha llevado a la crisis territorial de las metrópolis, donde la

velocidad de crecimiento, magnitud y complejidad en la dimensión económica y

social se ha procurado a partir de una planificación territorial pobre y una gestión

inadecuada y fracturada, ante una unidad socioespacial en evolución.

Desafortunadamente, el proceso de urbanización en los municipios metropolitanos

de México, no se planifica y gestiona territorialmente por un Estado que procure la

coordinación entre ellos, involucrando a los actores privados y sociales para

compartir la problemática socioespacial. Las implicaciones de atender dicho

proceso están sujetas a voluntades gubernamentales, intereses económicos

donde la iniciativa privada controla el costo del suelo urbano y regula la ubicación

de la vivienda. Por lo tanto, entre las autoridades municipales no parecen haberse

tomado en cuenta las facultades de asociarse, de tal manera que hoy día, el

asociacionismo intermunicipal es una práctica poco frecuente en las zonas

metropolitanas (Zentella, 2007, citado en SEDESOL, CONAPO, INEGI, 2007:10).

En este sentido, los 22 municipios que integran la Zona Metropolitana del Valle de

Toluca presentan características propias, donde la crisis territorial ha tenido entre

sus repercusiones las bajas condiciones de vida de la mayoría de la población. En

la metrópoli en general y los municipios metropolitanos en particular, no hay

acuerdo en la coordinación de la planificación y gestión territorial; lo cual

particularmente se debe a factores que inciden en el proceso de desarrollo

metropolitano, la vivienda, la renta del suelo y la evolución demográfica, son

factores que influyen en la localización de bienes y servicios y en el crecimiento

socioeconómico desordenado, por un Estado ausente en la consolidación de

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mecanismos institucionales e instrumentales. Los factores señalados se explican

por diferentes sucesos como los procesos económicos del centro del país,

incremento de la renta y demanda de suelo urbanizable, la evolución del valle de

México a partir de la crisis de 1985.

3. Objeto de estudio y fuentes de información

3.1. El objeto de estudio de esta investigación esta integrado, básicamente,

por:

El proceso de metropolización de la ZMVT. Proceso que permite

explicar el comportamiento histórico-espacial de tres grandes temas:

demográfico (localización de la población), social (empleo) y económico

(uso del suelo el precio del suelo y la vivienda); su comprensión

permitirá explicar el modelo de planificación y gestión metropolitana. Los

municipios metropolitanos que serán considerados para su análisis son:

1. Almoloya de Juárez; 2. Almoloya del Río; 3. Atizapán; 4. Calimaya; 5.

Capulhuac; 6. Chapultepec; 7. Lerma; 8. Metepec; 9. Mexicaltzingo; 10.

Ocoyoacac; 11. Otzolotepec; 12. Rayón; 13. San Antonio la Isla; 14. San

Mateo Atenco; 15. Temoaya; 16. Tenango del Valle; 17. Texcalyacac;

18. Tianguistenco; 19. Toluca; 20. Xalatlaco; 21. Xonacatlán y 22.

Zinacantepec.

Gobernanza metropolitana para la planificación y gestión territorial.

Analizar críticamente la fragilidad de coordinación entre los gobiernos

municipales, por lo que será interesante analizar las redes de política

pública.

3.2. Fuentes de información. Las principales fuentes de información serán:

Censos de Población y Económicos.

Cartografía y ortofotos del IGECEM.

Planes municipales y programas metropolitanos.

Bases de datos del INEGI.

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4. Hipótesis y preguntas de investigación

4.1. Hipótesis

La Zona Metropolitana del Valle de Toluca ha acrecentado su complejidad socio-

espacial sin una planificación y gestión territorial en su proceso de

metropolización, por lo que desde la gobernanza metropolitana se han formulado

nuevas formas de coordinación entre los gobiernos municipales, pero

generalmente no existe una coordinación sino una fragmentación de las instancias

gubernamentales, privadas y sociales ante el problema metropolitano.

5. Técnicas de investigación

Se realizará trabajo de campo para confirmar la problemática que caracteriza a la

metrópoli; para esto serán necesarios tres bloques de trabajo:

5.1. Se realizarán entrevistas abiertas a funcionarios municipales y estatales

para valorar la acción del gobierno en dos vertientes:

¿El gobierno entiende la complejidad de la metrópoli?

¿Lo que hace el gobierno mediante programas y proyectos permite

atender los problemas de la ZMVT?

5.2. Se realizarán entrevistas abiertas a especialistas (investigadores) en

materia metropolitana para valorar la viabilidad de las instituciones, los

actores e instrumentos orientados a la práctica metropolitana.

5.3. Se realizará trabajo cartográfico mediante el uso de los Sistemas de

Información Geográfica, que implica la captura de información

estadística comprendida en los siguientes indicadores: demografía,

economía, territoriales, uso de suelo, vivienda, movilidad social, red vial,

transporte interurbano y ambiente, entre otros.

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6. Aportes de la investigación

Esta investigación profundiza en ciertas dimensiones que consideramos

relevantes para entender el proceso de metropolización en América Latina, y

particularmente en México. Presenta una secuencia de pensamiento que, en tanto

tal, deja de lado, seguramente, cuestiones relevantes que constituyen otros

caminos en la ruta elegida. Así, esta investigación tiene como referente la

coordinación entre los gobiernos municipales para la planificación y gestión

territorial del complejo proceso de metropolización.

Se expone cómo la gestión territorial metropolitana en América Latina parte de un

proceso de metropolización, es decir, crecimiento urbano-territorial que genera

áreas desiguales, pero funcionalmente interconectadas, las cuales se organizan

dentro de diversas unidades político-territoriales y que, finalmente, desemboca en

fragmentación político-gubernamental (ciudad con muchos gobiernos, por ende,

ciudad sin gobierno).

La fragmentación metropolitana repercute en el crecimiento y distribución de

bienes urbanos, así como en la democracia y en la sustentabilidad ambiental. Para

resolver los problemas que la fragmentación conlleva, se señalan como elementos

fundamentales los arreglos de gobernanza en los que intervienen gobiernos de

diferentes niveles, empresarios, asociaciones y residentes.

En México el análisis de las metrópolis se consolida a partir de explicaciones de

diversas problemáticas territoriales, donde la metrópoli se ha analizado desde la

vertiente cualitativa o cuantitativa (ver: Alegría, 2009; Iracheta, 2009). No obstante,

son escasas las investigaciones que integran en el análisis del proceso de

metropolización: la gobernanza metropolitana, coordinación entre los gobiernos

municipales y la planeación y la gestión territorial. Razón que lleva a retomar un

método mixto, por lo cual, a partir del estado del arte se identificarán los grandes

temas que se han procurado en las metrópolis latinoamericanas; elementos que

nos introduce al contexto mexicano, y particularmente a exponer la situación de la

ZMVT.

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