Asociaciones publico privadas en peru

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LAS ASOCIACIONESPÚBLICO PRIVADAS

EN EL PERÚ

Noviembre 2005

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Las Asociaciones Público Privadas en el Perú© ProInversiónAgencia de Promoción de la Inversión PrivadaAv. Paseo de la República 3361, piso 9, Urb. Córpac, Lima 27, PerúTelf.: (51-1) 612-1200 / Fax: (51-1) [email protected]

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Primera edición, noviembre de 2005

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.° 2005-9506

Exención de responsabilidad

La información contenida en el presente documento proviene dediversas fuentes y no debe constituir la única referencia para latoma de cualquier decisión empresarial.

En todo caso, ni ProInversión, ni el Estado peruano o cualquierade sus funcionarios asumen responsabilidad alguna por el desarro-llo de negocios o cualquier otra decisión que se adoptase tomandocomo base todo o parte de la información contenida en el presen-te documento.

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entro del conjunto de modalidades en las que el sector privado co-labora con el sector público en la provisión de los servicios públi-

cos, las Asociaciones Público Privadas (APPs) tienen un cariz especial.

En los proyectos recientes de APP en el Perú se conjuga el aprendizajeacumulado en los últimos veinte años, en lo que se refiere a contratacio-nes públicas, contratos de gerencia, privatizaciones y concesiones, subsi-dios a la demanda, etc., tanto en países desarrollados como en vías dedesarrollo.

No obstante el auge mundial de la participación privada en actividadesantes realizadas por el sector público, el término Asociación Público-Privada, en su acepción más exacta, se restringe a aquellos casos en que elsector privado provee directamente un servicio público, pero que su in-tervención supone la participación financiera del Estado para hacer ren-table el proyecto.

Los proyectos de APP son proyectos de largo plazo para la provisión deservicios públicos o de infraestructura pública con alta rentabilidad so-cial y baja rentabilidad financiera, cuyo equilibrio financiero supone unco-financiamiento parcial o total del Estado, el mismo que se agrega, deexistir ésta, a la tarifa o peaje pagada por el usuario directo del servicio.

La gama de proyectos es amplia y va de la construcción, operación ymantenimiento de una infraestructura de uso público, a la prestación deun servicio municipal como el ornato público en las ciudades, pasando,por ejemplo en el caso chileno, por la distribución gratuita de bonos(subsidio a la demanda) que permiten a los padres de familia elegir a quéescuela bajo gestión privada enviarán a sus hijos.

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1. La Asociación Pública-Privadaes un tipo de contrato

En la legislación peruana, la APP adopta la for-ma de una concesión, es decir, la de un contra-to firmado entre el Estado y una empresa (quea su vez puede estar conformada por un con-sorcio de empresas) por el cual el Estado (go-bierno nacional, regional, municipal) otorga laejecución y explotación de determinadas obraspúblicas de infraestructura o la prestación deservicios públicos por un plazo determinado.

Una APP supone entonces la prestación di-recta del servicio público al usuario por partede la empresa privada. Estos usuarios, porejemplo, en el caso de una generadora de elec-tricidad serán otras empresas, y en el caso deuna carretera, los automovilistas, camioneros,etc. Estos usuarios deberán pagar una tarifa o

peaje por el uso de este bien o por la presta-ción del mencionado servicio.

Una APP, se distingue de la obra pública,pues esta última, junto con la tercerizaciónde servicios, constituye un bien o servi-cio intermedio que hace posible que elsector público asegure directamente laprestación de un determinado servicio oel uso de una determinada infraestructu-ra.

Las APP deben entonces distinguirse dela obra pública (una carretera construiday entregada) y/o del outsourcing de servi-cios que el sector público pueda contra-tar (servicios informáticos, de limpieza, decontabilidad) para poder cumplir con susfunciones. Asimismo es importante noconfundir las APP con las privatizaciones.

Principales modalidades de promociónde la inversión privada por iniciativa estatal

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PrivatizaciónOutsourcing(Tercerización)

Concesión

Contrato de Gerencia Join Venture

Asociación enParticipación

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2. La APP es una solución al dilemaentre alta rentabilidad social yrentabilidad financiera insuficiente

La APP es un tipo de concesión cuyo objetivo esel de asegurar la prestación por parte de un opera-dor privado de un determinado servicio público odel uso de una infraestructura pública, respetandocriterios de calidad y cobertura.

Sin embargo, a diferencia de las concesiones clási-cas, basadas en la rentabilidad financiera del pro-yecto, es decir en los casos en los que la demanda ylas tarifas exigibles pueden cubrir los costos y ge-nerar utilidades para la empresa o consorcio priva-do, en las APP el Estado contribuye en el pago delmencionado servicio u obra de infraestructurapública a fin de promover la descentralización pro-ductiva, corregir desigualdades en el acceso, inte-grar el territorio nacional, etc. Es lo que la legisla-

ción peruana denomina concesiones co-financia-das.

Cabe recalcar que bajo cualquiera de las figuras quela concesión pueda adoptar, incluyendo la APP, elEstado no abandona nunca su obligación de quelos servicios públicos se presten respetando nive-les de calidad, tarifas convenientes y búsqueda delmayor acceso posible a los mismos. Compromi-sos explícitos que forman parte de los contratosfirmados y que el órgano regulador competente seencargará de hacer respetar.

Así, por ejemplo, OSITRAN velará porque los ín-dices de serviciabilidad de la carretera, estipuladosen el contrato de concesión, sean respetados (ru-gosidad del asfalto, tiempo de espera en los peajes,etc.).

La APP es un contrato de concesión entre

Las APP: Concesiones de Alta Rentabilidad Sociale Insuficiente Rentabilidad Financiera

Rentables NO RENTABLES FINANCIERAMENTE

SERVICIOS PÚBLICOS

MODALIDADES DE CONCESIÓN

Rentables NO RENTABLES FINANCIERAMENTE

INFRAESTRUCTURA PÚBLICA

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el sector privado (empresas, asociaciones, etc.) yel sector público (gobierno nacional, regional, mu-nicipal) para la provisión de un servicio o bienpúblico que exige la participación financiera delEstado, en la medida que la rentabilidad finan-ciera del negocio no es suficiente para utilizar elesquema clásico de concesiones.

Esta participación financiera del Estado puedeadoptar distintas formas: pagos complementa-rios a los peajes o tarifas pagados por los usua-rios; establecimiento de peajes «sombra»; cesio-nes en uso de terrenos, equipos; compromisosde compra de lo producido; etc.

Todo ello dentro del marco de la competenciapor la adjudicación de la concesión que permiteobtener los mayores beneficios para el ciudada-no por el menor monto de subsidio requerido.

Cabe señalar que los contratos de gerencia, en lamedida que conciernan la provisión de un servi-cio público, podrán ser considerados como aso-ciaciones público-privada, así como laprivatización de aquellas empresas que poseanderechos de concesión sobre infraestructura pú-blica (construido o por construir) o sobre deter-minados servicios (ya provistos o por proveer).

3. La Concesión de Proyectos deInfraestructura: una utilizaciónoriginal del Project Finance

Como lo hemos señalado, la concesión es unafigura jurídica por la cual el Estado transfiere por

un lapso de tiempo al sector privado la ejecucióny explotación de determinadas obras públicas deinfraestructura o la prestación de determinadosservicios públicos, más no la propiedad sobrelos mismos.

Sin embargo este bien o servicio, muchas vecesno preexiste a la realización del contrato, o existeen condiciones en las cuales no se encuentra encapacidad de prestar el servicio requerido. Unacarretera por construirse puede ser dada en con-cesión, así como una existente en mal estado, ouna en buen estado para su mantenimiento. Unamisma concesión puede incluir tramos por cons-truir, tramos en mal estado y tramos en buenestado.

En ese sentido el esquema de provisión del ser-vicio deberá ser adaptado a la legislación vigenteen el país y al estado y características de la infra-estructura o servicio a ser concesionado.

En lo que respecta al financiamiento de las obrasde infraestructura en el marco de las concesio-nes, es posible utilizar el Project Finance, modali-dad de financiación basada:

«(…) única y exclusivamente en los recursos generados por el propioproyecto, de manera que sus flujos de caja y el valor de sus activos,puedan responder por sí solos como garantía de reembolso de la finan-ciación recibida, aún en los peores casos predecibles técnica o económi-camente que pudieran ocurrir durante la vida del proyecto.»(Gómezy Jurado, 2001).

Así se pueden financiar por ejemplo las vías nacio-nales con tráfico intenso con cargo al peaje futuro

Contrato según el cual se establece que la sociedad vehículo del proyecto (SVP), es decir la quetiene a cargo todos los componentes del proyecto, como levantar los fondos, pagar las deudasy a los accionistas, contratar y supervisar al constructor, etc., deberá construir, operar (lo quesupone hacerle el mantenimiento) y luego transferirla al Estado.

Contrato tipo BOT (Build-Operate- (Build-Operate- (Build-Operate- (Build-Operate- (Build-Operate-Transfer)Transfer)Transfer)Transfer)Transfer)

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pues se calcula que la demanda futura será sufi-ciente para hacer rentable el proyecto.

En general el Project Finance puro no existe ysiempre se exige alguna garantía o recurso co-lateral al que se pueda acudir para cubrir algu-no de los riesgos predecibles. Así por ejemploen el caso de la Red N°6, recientementeconcesionada el Estado ha asegurado al con-cesionario un ingreso mínimo en los primerosaños para mitigar el riesgo de demanda.

Cabe recordar que el Project Finance es un pro-cedimiento complejo que supone el análisis eidentificación fina de los riesgos que conllevael negocio, y su asignación entre los partici-pantes del proyecto. En general sólo los pro-yectos grandes pueden utilizar esta modalidadde financiación ya que supone una etapa depreinversión compleja y costosa.

Sin embargo tiene muchos beneficios, puespermite, por ejemplo la identificación y distri-

Tipos de riesgos

1. Riesgos de ingeniería y construcción: riesgo de retraso o abandono del constructor,riesgo de sobrecoste en el precio de la inversión pactado, riesgo del diseño tecnológico emplea-do en la construcción, riesgo de infraestructura, terrenos y transportes insuficientes, riesgo dela calidad del subsuelo sobre el que se construye.

2. Riesgos de explotación y de operación del proyecto: riesgo de caída de la producciónprevista, riesgo de operaciones por encima del coste y obsolescencia técnica, riesgo del trans-porte en el coste de producción, riesgo de gestión del proyecto.

3. Riesgos de mercado (compra-ventas): riesgo de suministro de bienes y servicios, riesgode calidad de la materia prima consumida, riesgo de baja demanda del producto o servicio queproduce el proyecto.

4. Riesgos financieros del proyecto: (de los accionistas, promotores y partícipes) riesgo deabandono o no desembolso de fondos propios comprometidos, riesgo de compromiso limita-do de accionistas que garantizan a financiadores; (del proyecto y de los financiadores) riesgoderivado del movimiento de tipos de interés y de la inflación, riesgo derivado de los movimien-tos de tipos de cambio.

5. Riesgos políticos: riesgo de expropiación o nacionalización, riesgo país, riesgo deconvertibilidad de la moneda, riesgo municipal, licencias y permisos, riesgo regulatorio, riesgofiscal y otros (por ejemplo proyectos que cruzan varios países).

6. Riesgos de fuerza mayor7. Riesgos legales y documentales8. Riesgos medioambientales

A partir de Gómez y Jurado (2001: 66-78)

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bución óptima de los riesgos entre los partici-pantes del Project Finance, los mismos que de-jan de ser soportados exclusivamente por la en-tidad interesada en la realización del proyecto.Asimismo hace posible la realización de gran-des proyectos de infraestructura que dados lasmontos que pueden alcanzar harían que casi nin-gún inversionista pudiera emprenderlos. Por otrolado este compromiso no es contabilizado den-tro del balance del promotor del proyecto (eneste caso el Estado), ya que quien se endeuda esla sociedad vehículo del proyecto (SVP). Final-mente permite lograr en algunos casos una me-jor calificación crediticia que la del mismo Esta-do (Gómez y Jurado, 2001, p.21).

El esquema de Project Finance, dado las ventajasque proporciona, es un mecanismo óptimo parala asignación del riesgo entre los diferentes par-ticipantes en la realización de un proyecto de in-fraestructura, ha sido adaptado en el mundo parapoder ser utilizado también en aquellas vías norentables, en las que se considera importante laparticipación privada, por su expertise y la garan-tía que conlleva en la calidad del servicio presta-do, que quién hace la obra también sea el res-ponsable de mantenerla (lo que sucede cuandoes una única sociedad la responsable del conjun-to del proyecto).

En el caso, por ejemplo, de las concesiones via-les, los ingresos del concesionario pueden venirdel pago periódico del Estado por la utilizacióno tráfico de usuarios que haya sido registrado enel caso de los «peajes sombra», por la compen-sación del diferencial entre el peaje recaudado yel monto que asegura la rentabilidad del nego-cio, etc. En estos casos, el factor de competenciaentre postores, en las licitaciones públicas a lasque dan lugar, es el menor aporte del Estado.

Cabe recordar que en estos esquemas, el conce-sionario se compromete con el Estado a prestar

una calidad de servicio mínimo preestablecido(llamados índices de serviciabilidad), la mismaque será controlado por las instancias públicascompetentes.

Ahora bien, como se sabe, el porcentaje de vías«rentables», es decir, vías en las cuáles el tráficofuturo permitiría que el cobro del peaje cubrieselas necesidades de inversión y mantenimiento dedicha vía, es mínimo en América Latina, y enespecial en el Perú. Por ello, es fundamental quelas Asociaciones Público-Privadas, es decir lasconcesiones co-financiadas de provisión de ser-vicios o infraestructura públicos, puedan apro-vechar el esquema del Project Finance, como hasido el caso de eje Amazonas Norte, reciente-mente concesionado. Pero también que puedanser utilizados en nuevos sectores en los cuales sebusca promocionar la inversión privada a fin deaumentar el acceso a estos servicios y aseguraraltos estándares de calidad del servicio prestado.

Para lo cual es preciso adaptar los esquemas tipoBOT (Construir, Operar y Transferir) a la pres-tación de determinados servicios públicos comolos hospitales públicos o las prisiones, los mis-mos que suponen aportes permanentes por par-te del Estado (ver recuadro).

4. El modelo peruano de AsociaciónPúblico Privada

En las APPs el concesionario busca elfinanciamiento y el Estado se compromete al pagoen cuotas del costo de inversión, mantenimiento yoperación, las mismas que serán reducidas por elpeaje u otros recursos conexos que el derecho deconcesión pudiese generar.

En el modelo que viene desarrollándose en el Perú,en estrecha colaboración entre el MEF,PROINVERSION y el Ministerio de Transportesy Comunicaciones, el pago global que el Estado

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4.1. Las APP para el desarrollo de lainfraestructura de transporte: El casodel Eje Amazonas Norte

Con la concesión por 25 años de la carretera Paita-Yurimaguas -que unirá Piura, Lambayeque,Cajamarca, Amazonas, San Martín y Loreto- se ini-ció el proceso de integración del Perú con Brasil,creando nuevas oportunidades comerciales entrenuestros países, así como de integración de la Cos-ta, Sierra y Selva del Perú. Se calcula que la inver-sión en obras en este proyecto carretero alcanzarálos 200 millones de dólares.

Sin embargo, no obstante los innegables benefi-cios que traerá el desarrollo del Eje AmazonasNorte, el bajo nivel de tránsito existente (menosde 6500 vehículos por día a lo largo de los 960Km.) determinó la necesidad de co-financiamientopor parte del Estado.

El factor de competencia de la licitación, como esusual en los procesos de APP, fue el menor valorpresente de los pagos a realizar por el Estado porconcepto de obras, mantenimiento y operación,para el cumplimiento de los parámetros deserviciabilidad exigidos.

«Es aplicado sobre todo en el sector público, con criterios de gestión de la SVP constituidapara proyectos BOT similares a los de un hotel. Ejemplos habituales de un DCMF son lasprisiones o los hospitales. Una SVP diseña el servicio a prestar de acuerdo con los deseosexpresos del Estado, le pone precio, lo construye, lo financia y lo gestiona. El Estado res-ponde en estos casos pagando un alquiler por el uso, que son los flujos de caja. En el caso delos hospitales públicos (la propiedad es del Estado, el mismo que controla los parámetros decalidad y precio), el Estado paga un alquiler por cada cama ocupada. Este mismo esquema seusa en los Project Finance de prisiones, en los que el Estado paga por alquilar para uso delpreso cada cama ocupada. Las finanzas públicas no se ven cargadas con nuevo endeuda-miento aunque el presupuesto tendrá que soportar el costo anual de alquiler que correspon-da» (Gómez y Jurado 2001, p.46, a partir de Herraste 1997)

Design-Construct-Manage-Finance (Diseñar, construir,gestionar y financiar)

asegura al concesionario en las Asociaciones Pú-blico Privadas de infraestructura se desglosa en:

El Pago Anual por Obras (PAO): que cons-tituye la suma de dinero que el Estado asegura-rá al concesionario cuyo objetivo es cubrir loscostos de Construcción o Mejoramiento y re-habilitación, según sea el caso.

El Pago Anual por Mantenimiento y Ope-ración (PAMO): que constituye la suma dedinero que el Estado asegurará al concesio-nario, durante el periodo de vigencia de laConcesión cuyo objetivo es cubrir los costosde operación y mantenimiento de la inver-sión en obras.

El Estado peruano destinará en los próximos 3años (2006-2008), en el marco de AsociacionesPúblico Privadas de Infraestructura, casi 400millones de US$, para el desarrollo de cinco pro-yectos de vital importancia para el país: la carre-tera IIRSA Norte, la carretera Interoceánica, elprograma vial Costa-Sierra, y los aeropuertosregionales. Estos compromisos ya han sido in-tegrados en el Marco Macroeconómico Multianual Re-visado 2006-2008.

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Los atractivos principales del proyectopara el inversionista fueron los pagosefectuados por el Estado por concepto dePago Anual por Obras (PAO), durante 15años y en forma semestral y por Pago Anualpor Mantenimiento y Operación (PAMO) du-rante todo el plazo de la concesión y enforma trimestral.

Cabe señalar que el peaje recaudado porel Concesionario durante la vigencia de laconcesión, es considerado capital de tra-bajo del mismo, y en ese sentido será des-contado del pago PAMO, debiendo elEstado Peruano cubrir únicamente estadiferencia.

Para dar mayor t ranqu i l idad a losinversionistas, los compromisos de pagodel Estado peruano por concepto de PAOcuentan con una Garantía de Riesgo Par-cial del BID, y se establecieron contratosde Estabilidad Jurídica.

Compromisos del Estado por Participaciónen Procesos de APP

(Millones de US dólares)

2006 2007 2008 Total

IIRSA Norte

PAMO 15,3 15,3 15,3 45,9

PAO 0,0 0,0 29,5 29,5

TOTAL 15,3 15,3 44,7 75,3

INTEROCEÁNICA

PAMO 15,4 15,4 15,4 46,62

PAO 0,0 0,0 98,0 98,0

TOTAL 15,4 15,4 113,4 144,2

COSTA SIERRA

PAMO 2,2 3,9 8,2 14,3

PAO 18,5 34,7 71,6 124,8

TOTAL 20,6 38,6 79,9 139,1

AEROPUERTOS REGIONALES

PAMO 0,0 0,0 0,0 0,0

PAO 12,0 12,0 12,0 36,0

TOTAL 12,0 12,0 12,0 36,0

TOTAL PAMO 32,9 34,6 38,9 106,4

TOTAL PAO 30,5 46,7 211,1 288,2

TOTAL 63,3 81,3 250,0 394,6

MTC

ConcesionarioEmpresa de Propósito

EspecíficoConcesión Eje Vial

Amazonas Norte

IFI

Emisión Bono

Bond Proceeds

Contrato de Concesión

FideicomisoMejoramiento, Rehabilitación,

O & M

Garantía de Riesgo Parcial

Peajes

Mercados Financiero/

Capitales

MEFPAMO Trimestral

PAO Semestral

PAMO/ PAO

Intereses + Capital

OSITRAN Regulación y Supervisión

Tramos Viales del Eje Multimodal del Amazonas Norte de IIRSATramos Viales del Eje Multimodal del Amazonas Norte de IIRSA

Estructura de la TransacciónEstructura de la Transacción

Fuente: Ficha proyecto Eje Amazonas Norte (www.proinversion.gob.pe)

Fuente: PROINVERSIÓN, DNEP-MEF. Proyecciones MEF.

MEF, Marco Macroeconómico Multianual Revisado 2006-2008

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4.2. Las APP para la mejora de laprestación de los servicios munici-pales: El caso de la concesión delservicio de limpieza de la Munici-palidad Provincial de Ica.

Con la adjudicación a un operador privado dela concesión del servicio de limpieza públicade la Provincia de Ica se buscó mejorar la cali-dad y cobertura del servicio brindado por elmunicipio hasta entonces, comenzando por elestablecimiento de un servicio de recoleccióncon una frecuencia y horarios establecidos, afin de beneficiar a más de 125,500 ciudadanos.

Esta mejora se hará realidad gracias a la cons-trucción y operación de un nuevo relleno sa-nitario, a la compra de nuevos camiones y alincremento del rendimiento de los trabajado-res municipales encargados del servicio de lim-pieza. Asimismo se planea realizar en paralelocampañas ambientales para comprometer a lapoblación con la limpieza pública en la pro-vincia de Ica.

El operador privado titular de la concesión seha comprometido a prestar el servicio de Lim-pieza Pública, a construir, operar y efectuar elmantenimiento del Relleno Sanitario por unplazo determinado. Como en toda concesión,al término de este plazo, las maquinarias, vehí-culos, las instalaciones y el terreno donde seubicará el relleno sanitario serán transferidosy/o devueltos a la Municipalidad Provincial,según correspondan.

La inversión total propuesta por el operadorascendió a S/. 3’150,000 (tres millones cientocincuenta mil nuevos soles).

La Municipalidad Provincial de Ica por su partese ha comprometido a proporcionar el terre-no donde se realizará las actividades de «dis-posición final de los residuos sólidos recolec-tados», el mismo que cumplirá todas las con-diciones técnicas requeridas en la Ley Generalde Residuos Sólidos y su Reglamento. Dichoterreno será cedido en uso al concesionario porel periodo de la concesión. Asimismo la Mu-nicipalidad Provincial se ha comprometido aemitir las ordenanzas para el uso obligatoriode otros distritos, del Relleno Sanitario cons-truido por el Concesionario.

A la fecha el operador privado ya ha incor-porado tres camiones compactadores de 15m3 de capacidad marca Dimex y un camiónmadrina de 64 m3 de capacidad en las acti-vidades de transporte de los residuos sóli-dos. Asimismo ha adquirido 80 modernoscapachos de plástico marca Onmium Plasticpara la realización del servicio de barrido decalles, y ha reparado las unidades de la mu-nicipalidad cedidas en uso para la realizacióndel servicio de recolección de residuos sóli-dos.

En el caso de esta Asociación Público Privadamunicipal, los ingresos del Concesionario pro-vendrán del co-financiamiento anual otorgadopor la Municipalidad Provincial de Ica.

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omo lo hemos señalado, las Asociaciones Público Privadas se adap-tan a los volúmenes de inversión necesarios para el desarrollo de los

proyectos, así como al tipo de infraestructura o servicio objeto del con-trato de concesión.

Las APP pueden ser utilizadas tanto en proyectos con importantes nive-les de inversión, que requieren esquemas sofisticados de financiación queincluyen garantías multilaterales, como en proyectos municipales de me-jora del servicio prestado a la comunidad, con menores compromisos deinversión, y con cesiones en uso de terrenos municipales.

Como lo hemos visto en este breve recuento, tanto en las carreteras comoen los servicios de limpieza de las ciudades tenemos ejemplos exitosos deAsociaciones Público-Privadas en el Perú.

En PROINVERSIÓN pensamos que las APP constituyen un eficaz ins-trumento de mejora de la infraestructura y servicios públicos, y que, en lamedida que el sector público y el sector privado sigan cooperando comolo han venido haciendo, las APP seguirán abriendo importantes perspec-tivas de desarrollo de los servicios e infraestructura pública a lo largo yancho del país.

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