Atmósfera Módulo III.

Diplomado en Derecho Ambiental

Perspectivas de la Regulación de la Contaminación Atmosférica en México • La regulación de la contaminación atmosférica

en México se desarrolla partiendo de las siguientes dos perspectivas:

a) La salud humana: daño derivado de la contaminación ambiental. b) Daño al medio ambiente.

Regulación Nacional

• En materia de aire, la Ley General del Equilibro Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) es reglamentaria del Artículo 27 constitucional en materia de preservación y restauración del equilibro ecológico, y tiene como objetivos establecer las bases para la prevención y el control del aire, agua y suelo.

• El Artículo 110 de la LGEEPA establece que los criterios para la protección a la atmósfera son los siguientes:

a) Que sea satisfactoria para los asentamientos humanos; b) Que las emisiones (fuentes artificiales y naturales; fijas y móviles)

de contaminantes deben ser reducidas y controladas.

• La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) tiene, entre otras, las siguientes atribuciones en la materia (Artículo 111 LGEEPA):

a) Expedir las Normas Oficiales Mexicanas (NOMs) que establezcan la

calidad ambiental por zonas, con base en los valores de concentración máxima permisible determinadas por la Secretaría de Salud en sus NOMs.

b) Integrar el inventario de fuentes emisoras de jurisdicción federal.

c) Expedir las NOMs que establezcan por contaminante y fuente de contaminación, los niveles máximos permisibles de emisión de olores, gases, partículas sólidas y líquidas, provenientes de fuentes fijas y móviles.

d) Formular programas para la emisión de contaminantes a la atmósfera,

con base en la calidad del aire determinada para cada región (objetivo, plazos y mecanismos de instrumentación).

Distribución de Competencias • Las fuentes fijas de jurisdicción federal son las que corresponden a las

industrias química, del petróleo, petroquímica, de pinturas y tintas, automotriz, de celulosa y papel, metalúrgica, del vidrio, de generación de energía eléctrica, del asbesto, cementera y calera y de tratamiento de residuos peligrosos (Artículo 111 Bis de la LGEEPA y 17 Bis del Reglamento de la LGEEPA en Materia de Contaminación Ambiental).

• Las fuentes fijas de jurisdicción estatal y local incluyen los

establecimientos industriales que no sean de jurisdicción federal, establecimientos comerciales y de servicios.

• Los Estados y municipios aplican los criterios generales de la LGEEPA para la protección de la atmósfera y son responsables de verificar y exigir el cumplimiento de los límites máximos de emisión de contaminantes, así como imponer sanciones. Asimismo, tienen a su cargo el establecimiento y operación de sistemas de verificación de automotores en circulación y la emisión de programas de protección atmosférica.

Instrumentos de Regulación • La regulación de la contaminación atmosférica se hace desde dos

perspectivas regulatorias:

a) Instrumentos de regulación directa: NOMs (Artículos 37 y 37 Bis de la LGEEPA), inventario de fuentes emisoras, Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), permisos, autorizaciones con límites de emisiones (transferibles), vigilancia e inspección.

b) Instrumentos de regulación indirecta: programas de reducción de

emisiones, apoyo técnico a gobiernos locales en elaboración de programas, aplicación de nuevas tecnologías; y los instrumentos económicos, fiscales, financieros y de mercado previstos en el Artículo 22 en las áreas prioritarias señaladas en el Artículo 22 Bis de la LGEEPA.

Instrumentos de Regulación Directa

• Los instrumentos de regulación directa para el control de la contaminación atmosférica son los siguientes:

a) Normas Oficiales Mexicanas: las NOMs se clasifican en las aplicables a: (i) fuentes fijas, llevando a cabo la regulación de procesos así como estableciendo límites de emisión de contaminantes; y (ii) fuentes móviles, que establecen principalmente límites de emisión, de acuerdo con las características de la fuente de que se trate.

b) Obligaciones de Control, Medición y Reporte: (i) empleo

de equipos que controlen la emisión de contaminantes; (ii) integrar un inventario de emisiones; (iii)medición de emisiones; (iv) reporte de emisiones a través de la Cédula de Operación Anual (COA).

Instrumentos de Regulación Indirecta

• Los instrumentos de regulación indirecta para el control de la contaminación atmosférica son, entre otros, los siguientes:

a) Estímulos Fiscales: estos se otorgan a quienes adquieran, instalen u operen equipo para el control de emisiones contaminantes; fabriquen, instalen o proporcionen mantenimiento a estos equipos; realicen investigaciones de tecnología cuya aplicación disminuya la generación de contaminantes; ubiquen o relocalicen sus instalaciones fuera de las zonas urbanas.

b) Instrumentos de Mercado: las concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que

corresponden a volúmenes preestablecidos de emisiones, o bien, que incentiven la realización de acciones de reducción de emisiones proporcionando alternativas que mejoren la relación costo–eficiencia de las mismas (Artículo 92 de la Ley General de Cambio Climático).

Las prerrogativas derivadas de los instrumentos económicos de mercado serán transferibles, no gravables y quedarán sujetos al interés público.

Los interesados en participar de manera voluntaria en el comercio de emisiones podrán llevar a cabo operaciones y transacciones que se vinculen con el comercio de emisiones de otros países, o que puedan ser utilizadas en mercados de carbono internacionales en los términos previstos por las disposiciones jurídicas que resulten aplicables. (Artículo 95 de la LGCC)

Regulación Internacional

• La protección atmosférica constituye uno de los ámbitos más exitosos de la cooperación internacional medioambiental.

• Podría decirse que el desarrollo del marco regulatorio establecido en el orden jurídico nacional es una consecuencia directa del desarrollo del Derecho Ambiental Internacional, el cual combina las medidas de cooperación e incentivos (financiamiento, transferencia de tecnología, capacitación) como medidas de mitigación de emisiones claras, progresivas y vinculantes.

• Los instrumentos más emblemáticos de la contaminación atmosférica son: el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y el Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono, por un lado; y la Convención Marco de las Naciones Unidas Sobre Cambio Climático y su Protocolo de Kioto, por el otro.

• Protocolo de Montreal.

a) Cuenta con una amplia membresía: 196 miembros.

b) Tiene como objetivo regular y eliminar el consumo y la producción (incluyendo importación y exportación) de sustancias agotadoras de la capa de ozono (SAOs). Prevé la transferencia de cupos entre las Partes (mecanismo cap and trade).

c) Prohíbe la importación de SAOs provenientes de Estados que no sean Parte del

Protocolo progresivamente a partir de un año después de su entrada en vigor. d) Toma en cuenta la situación de países en desarrollo, en consonancia con el

principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. e) Cuenta con un mecanismo financiero de asistencia para las Partes. México ha

implementado más de 100 (cien) proyectos en los sectores de refrigeración industrial y doméstica, así como en la producción de espumas (industria del calzado), aerosoles, sistemas de enfriamiento centrífugo, entre otros, derivado de su membresía en el Protocolo de Montreal, reduciendo así su consumo de SAOs. Lo anterior como consecuencia de la sustitución tecnológica y la capacitación.

Consumo histórico de CFCs en México

Apoyos anuales otorgados a México por el Protocolo de Montreal (1991-2004)

• Un ejemplo de reducción de las sustancias reguladas por el Protocolo de Montreal es como sigue: a) Cloroflourocarbonos: CFC-11, CFC-12, CFC-113, CFC-114 y CFC-115. Incluidos en el Anexo A-

Grupo I. Su reducción y eventual eliminación se da de la siguiente manera: País Desarrollado País en Desarrollo Línea Base: 1986 Línea Base: 1995-97 Reducción 75%: 1994 Reducción 75%: 2005 Reducción 100%: 1996 Reducción 100%: 2010 b) Halones: halón 1211, halón 1301, halón 2402. Incluidos en el Anexo A-Grupo II. Su reducción y

eventual eliminación se da de la siguiente manera: País Desarrollado País en Desarrollo Línea Base: 1986 Línea Base: 1995-97 Congelados a 1992 Reducción 50%: 2005 Reducción 100%: 1994 Reducción 100%: 2010

• Protocolo de Kioto.

a) Establece metas vinculantes de reducción de las emisiones para 37 países industrializados y la Unión Europea, reconociendo que son los principales responsables de los elevados niveles de emisiones de GEI que hay actualmente en la atmósfera, y que son el resultado de quemar fósiles combustibles durante más de 150 años. En este sentido el Protocolo tiene un principio central: el de la «responsabilidad común pero diferenciada».

b) Tiene como objetivos principales la cuantificación y reducción de emisiones antropógenas de los gases de efecto invernadero con miras a reducir el total de sus emisiones de esos gases a un nivel inferior en no menos de 5% al de 1990 en el periodo de compromiso comprendido entre el año 2008 y el 2012, demostrando avances concretos al año 2005.

c) Establece el mecanismo cap and trade, por virtud del cual se autoriza a las Partes para que, a efecto de cumplir los compromisos de reducción de emisiones, las Partes incluida en el Anexo I podrán transferir a cualquiera otra de esas Partes, o adquirir de ella, las unidades de reducción de emisiones resultantes de proyectos encaminados a reducir las emisiones antropógenas por las fuentes o incrementar la absorción antropógena por los sumideros de los gases de efecto invernadero en cualquier sector de la economía.

c) El Anexo A del Protocolo hace una clasificación por contaminantes (gases de efecto invernadero) materia del

Protocolo y también por fuentes de emisión: Contaminante Dióxido de carbono (CO2) Metano (CH4) Óxido nitroso (N2O) Hidrofluorocarbonos (HFC) Perfluorocarbonos (PFC) Hexafluoruro de azufre (SF6)

Energía Quema de combustible

a) Industrias de energía b) Industria manufacturera y construcción c) Transporte d) Otros sectores e) Otros

Emisiones fugitivas de combustibles a) Combustibles sólidos b) Petróleo y gas natural c) Otros

Procesos industriales a) Productos minerales b) Industria química c) Producción de metales d) Otra producción e) Producción de halocarbonos y hexafluoruro de azufre f) Consumo de halocarbonos y hexafluoruro de azufre g) Otros

Agricultura Fermentación entérica Aprovechamiento del estiércol Cultivo del arroz Suelos agrícolas Quema prescrita de sabanas Quema en el campo de residuos agrícolas Otros Desechos Eliminación de desechos sólidos en la tierra Tratamiento de las aguas residuales Incineración de desechos Otros

Ejemplos de Aplicación I. CONTAMINACIÓN AMBIENTAL EN HERMOSILLO.

• Una Petición presentada por la Academia Sonorense de Derechos

Humanos y otros bajo el mecanismo de los Artículos 14 y 15 del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN).

• El mecanismo de Peticiones del ACAAN es un proceso de intercambio de

información y transparencia para los habitantes de Norteamérica, administrado por el Secretariado de la Comisión de Cooperación Ambiental de América del Norte, por virtud del cual las Partes proveen información cuando hay aseveraciones relativas a la falta de cumplimiento efectivo de la legislación ambiental.

• Lo Peticionarios aseveraron que el gobierno del Estado de Sonora y del

municipio de Hermosillo no estaban llevando a cabo acciones necesarias para prevenir y controlar la contaminación ambiental.

• Los Peticionarios alegaron la falta de aplicación efectiva de las disposiciones de la LGEEPA en materia de contaminación atmosférica y sus reglamentos en la materia, así como de las leyes estatales y NOMs aplicables en materia de contaminación ambiental, incluidas las emitidas por la Secretaría de Salud y en particular:

a) La falta de programas de contingencia ambiental. b) Control y monitoreo de la calidad del aire.

c) Carencia de un programa de verificación vehicular

obligatorio.

• En su Respuesta de Parte, el gobierno mexicano argumentó: a) Ámbito federal: argumentó el monitoreo de la contaminantes por

fuentes de jurisdicción federal mediante el RETC, las licencias de funcionamiento y las COAs.

a) Ámbito estatal: argumentó discrecionalidad administrativa para asignar

recursos limitados a temas más urgentes para hacer frente a las características propias de la ciudad de Hermosillo, tomando en cuenta que la falta de pavimentación ocasiona el 78% de las partículas suspendidas en el aire y es la principal causa de la contaminación atmosférica. Asimismo, se ha dado prioridad a la asignación de recursos a otros asuntos como la modernización del transporte público mediante el Programa de Modernización de Transporte Urbano (SUBA).

b) Ámbito municipal: se puso en práctica el Programa de Evaluación y Monitoreo de la Calidad del Aire que prevé el establecimiento de estaciones de monitoreo ambiental y se trabaja en un Reglamento de Ecología y Protección al Ambiente.

• Los Peticionarios acudieron al Poder Judicial de la Federación interponiendo un juicio de amparo indirecto (894/2004) en el cual reclamaban la falta de aplicación de la legislación ambiental por las autoridades federales, estatales y municipales, el cual fue sobreseído por improcedente, corriendo la misma suerte en la revisión por no acreditar interés jurídico.

II. MASSACHUSETTS v. EPA (2007)

• Una sentencia (5-4) de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América, escrita por Justice Stevens y acompañada por Kennedy, Souter, Ginsburg y Breyer, JJ..

• Dos fueron los asuntos puestos a consideración de la Corte: a) Si la Environmental Protection Agency (EPA) es

competente para regular las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) provenientes de automóviles nuevos, en uso de su facultad reglamentaria;

b) Si sus razones para rehusarse a ejercer dichas facultades

son válidas bajo la Clean Air Act de 1970 (CAA).

• En este caso, la EPA compareció ante la Corte argumentando: a) Falta de interés jurídico de los respondientes. b) Falta de facultades específicas para regular los GEI (historias políticas distintas

entre la CAA y el cambio climático). c) Aun si tuviera facultades, no es conveniente la vía de regulación (“piecemeal

approach”). • Artículo 202(a)(1) del CAA: (a) Authority of Administrator to prescribe by regulation Except as otherwise provided in subsection (b) of this section— (1) The Administrator shall by regulation prescribe (and from time to time revise) in accordance with the provisions of this section, standards applicable to the emission of any air pollutant from any class or classes of new motor vehicles or new motor vehicle engines, which in his judgment cause, or contribute to, air pollution which may reasonably be anticipated to endanger public health or welfare…

• La Corte de Apelaciones, por votación de 2-1, había desechado la demanda y resuelto en favor de la EPA con base en lo siguiente:

a) Juez Randolph: por la discrecionalidad administrativa y regulatoria

del Poder Ejecutivo.

b) Juez Sentelle: por la falta de interés jurídico dado que el daño reclamado es colectivo.

c) Juez Tatel, en minoría: un Estado no es cualquier demandante y su naturaleza es distinta a la de un individuo para la acreditación del interés jurídico; Massachusetts probó un nexo causal entre daño y reparación: costas de Massachusetts; la CAA sí faculta a la EPA para regular.

• La resolución de la Suprema Corte de Justicia se basó en lo siguiente: a) Standing/Interés Jurídico: sin entrar al asunto del reconocimiento de un

interés difuso o colectivo (“nonconcrete interest”) , la Corte encontró interés jurídico aun bajo el estándar de Lujan (concrete and particularized interest), dando peso a los argumentos de Tatel en el sentido de que el Estado de Massachusetts no es un litigante común y puede invocar la jurisdicción federal sin importar que el daño que sufra sea mínimo, basado en Georgia v. Tennessee Copper Co. (1907) en el cual el Estado de Georgia invocó con éxito la jurisdicción federal para proteger a sus ciudadanos de contaminación transfronteriza.

La Corte encontró un interesante argumento de federalismo al establecer que la CAA adjudicó la protección reclamada en el Gobierno Federal y que por tanto los Estados tienen derecho a obligar a la Federación a ejercer dichas facultades para su protección.

b) Daño: la Corte reconoció los efectos del cambio climático y su

relación con las emisiones de GEI, resultando en daños concretos como inundaciones y crecimiento del nivel del mar, con la consecuente pérdida de propiedad y territorio.

La Corte desestimó los argumentos de la EPA (que no desestimó el vínculo entre el cambio climático y los GEI) en el sentido de que del grado de minimis en el daño sufrido por Massachusetts como ara ser accionable. La Corte desestimó los argumentos de la EPA como “absurdos” en el sentido de que las emisiones de vehículos nuevos palidecen con las emisiones de India y China, declarando que dichas emisiones están lejos de ser insignificantes y que dicha motivación es insuficiente para la omisión en la acción regulatoria.

b) Fondo: la Corte estableció que le compete realizar un

examen muy limitado de la cuestión de fondo, en deferencia a la esfera administrativa de la EPA, a la que le reconoció una amplia discreción para el ejercicio o no de su facultad regulatoria y reglamentaria en cumplimiento del mandato establecido en la CAA.

Asimismo, la Corte determinó que de una lectura simple de la CAA se desprende la facultad reglamentaria de la EPA, desestimando su historia legislativa y determinando que consideraciones políticas no son suficientes para truncar el mandato de la ley, máxime cuando la EPA no ofreció razones sustanciales para negarse a ejercer su facultad reglamentaria: si no cree en el cambio climático, que lo diga tal cual.

III. EPA v. EME HOMER CITY GENERATION, L.P. (2014)

• Una sentencia (5-4) de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América, escrita por Justice Ginsburg y acompañada por Roberts, Kennedy, Breyer, Sotomayor y Kagan, JJ..

• Este es un caso sobre contaminación transfronteriza y la facultad de

la EPA de regularla al amparo de la CAA bajo la conocida como “good neighbor rule” (GNR).

• El fallo a favor de la Administración Obama es un triunfo para combatir el cambio climático y sirvió de base para la emisión de un reglamento en la materia anunciado el 2 de junio por el que se busca reducir las emisiones de las plantas generadoras de electricidad a base de carbón en un 30% a niveles del 2005 para el año 2030.

• La Corte reconoció la necesidad de internalizar los costos ambientales por

parte de los Estados generadores (upwind states) que se benefician de la actividad económica que genera la contaminación sin internalizar sus costos, contaminando a Estados que no tienen ese beneficio (downwind states) y que probablemente tienen medidas ambientales más estrictas para controlar emisiones contaminantes y aun así padecen una mayor contaminación.

• La Corte reconoció la facultad de la EPA de regular las emisiones de todos

los upwind states en la medida en que éstas contribuyan a que los downwind states rebasen sus límites permisibles de concentración atmosférica de contaminantes.

• La Corte reconoció la dificultad técnica de determinar el origen y concentración de los contaminantes dada su causación múltiple y la falta de fronteras en la circulación del viento. Por lo tanto, la Corte reconoció la amplia facultad de la EPA para determinar una solución técnicamente viable y proporcional entre los upwind states.

• La Corte avaló la solución de la EPA de imponer reducciones

uniformes de emisiones en los upwind states aun y cuando esto pudiera derivar en una sobrerregulación para algunos Estados.

• En los casos de sobrerregulación, la Corte determinó que

cuando un Estado se crea sobre regulado, podrá presentar un reclamo particularizado presentando evidencias al respecto, pero que una potencial sobrerregulación no es suficiente para invalidar la regulación impuesta por la EPA.

• Al basar la EPA su regulación en reducciones uniformes de emisiones basado en costos, la Corte encontró que la EPA satisfizo la prueba de Chevron al no ser arbitraria, caprichosa o manifiestamente contraria a la CAA.

¡MUCHAS GRACIAS!