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"AUDITORÍA AMBIENTAL Y OTROS MECANISMOS DE AUTORREGULACIÓN-‐
¿SERÁ QUE TODOS LOS CAMINOS LLEVAN A LA MISMA DIRECCIÓN?”
Por Jeanett Trad Nacif La Lic. Jeanett Trad N. es Asociada del despacho Barrera, Siqueiros y Torres Landa, S.C., donde su práctica se especializa en Derecho Ambiental, Cambio Climático-‐Energías Renovables y Regulación en Materia Sanitaria. Es Licenciada en Derecho por la Universidad Iberoamericana (2006) y Maestra en Derecho (LL.M. 2010) por la Universidad de California en Berkeley con Certificación de Especialización en Derecho Ambiental. La Lic. Trad es profesora titular de las materias de Derecho Administrativo y Derecho Ambiental en la Universidad Iberoamericana.
I. El concepto y alcance de la Auditoría Ambiental.-‐ La auditoría ambiental (“Auditoría Ambiental”), como instrumento de gestión y política
ambiental previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (“LGEEPA”), se ha encontrado prevista y regulada hace mas de 20 años; sin embargo, la forma en que los sujetos que de manera voluntaria han recurrido a dicho instrumento ambiental ha ido evolucionando y perfeccionándose.
En virtud de ello, se llevó a cabo la abrogación del Reglamento de la LGEEPA en Materia
de Auditoría Ambiental, con la sustitución y promulgación del Reglamento de la LGEEPA en Materia de Autorregulación y Auditorías Ambientales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el pasado 29 abril 2010 (“Reglamento de Auditoría Ambiental”).
El objetivo de someter a una empresa (ya sea industria, comercio, hotel, etc.) a un
procedimiento de Auditoría Ambiental es que el sujeto se adhiera al mismo de manera voluntaria, a efecto de que se le practique un examen metodológico de todos sus procesos, en relación con los insumos, materia prima, maquinaria y demás materiales utilizados que permitan identificar elementos de contaminación y riesgo ambiental según corresponda en relación con el nivel de cumplimiento que deberá observar a la normatividad aplicable en materia ambiental, y en su caso, se determine la imposición de medidas preventivas o correctivas que permitan de cierta manera, corregir los procesos o fuentes de contaminación, así como evitar daños al ambiente o a la salud de las personas, y en su caso, remediar daños.
Es decir, la Auditoría Ambiental se traduce en términos generales, en un mecanismo
idóneo para hacer una autoevaluación-‐autocrítica y determinar el grado de cumplimiento a la normatividad ambiental a efecto de que por un lado, la empresa sujeta a dicho proceso, cumpla con las disposiciones que le son aplicables a su caso, y por el otro, implemente mecanismos y procedimientos que se traduzcan en un beneficio ambiental adicional, es decir, un cumplimiento voluntario de normas o estándares adicionales a los establecidos en el marco legal aplicable. Es así que para entender el alcance que se tiene a través de una Auditoría Ambiental, para mayor referencia, me permito indicar lo que textualmente define el Artículo 2 Fracción IV del Reglamento de Auditoría Ambiental: “Examen metodológico de los procesos de una empresa
respecto de la contaminación y riesgo ambiental, el cumplimiento de la normatividad aplicable, de los parámetros internacionales y de las buenas prácticas de operación e ingeniería, inclusive de procesos de Autorregulación1 para determinar su Desempeño Ambiental2 con base a los requerimientos establecidos en los Términos de Referencia, y en su caso, las medidas preventivas o correctivas necesarias para proteger el ambiente”.
Incluso en muchos casos, se ha considerado que la Auditoría Ambiental resulta el
camino idóneo para aquellas empresas interesadas en realizar una evaluación objetiva sobre el nivel de cumplimiento a sus obligaciones ambientales, así como a las disposiciones legales aplicables, pero también como instrumento correctivo de aquellos procesos causantes de impactos ambientales, contaminación, daños al ambiente o a la salud, pero también, una “moneda de cambio” para aquellas empresas que se encuentran dentro de procedimientos administrativos de sanción, a efecto de consensar con la autoridad las medidas que se deben tomar para corregir aquellos incumplimientos identificados por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (“PROFEPA”) dentro de dicho procedimiento, y con ello, caminar de la mano en el cumplimiento que deben tener, así como en la adopción de medidas adicionales a favor del medio ambiente. La PROFEPA, a través de la Subprocuraduría de Auditoría Ambiental, es el organismo federal facultado y encargado de llevar a cabo el Programa Nacional Auditoría Ambiental.
Ahora bien, es importante señalar que el punto de partida para la Auditoría Ambiental pero también punto de llegada como parámetros de resultados, son los denominados “Términos de Referencia”, que conforme al Reglamento de Auditoría Ambiental, constituyen la metodología, requisitos y parámetros para la realización de las Auditorías Ambientales y Diagnósticos Ambientales, que se establecen en las normas mexicanas.
Los rubros que se revisarán son los siguientes: (i) aire y ruido, (ii) agua, (iii) suelo y
subsuelo, (iv) residuos, (v) energía, (vi) impacto y riesgo ambiental; (vii) recursos naturales, (viii) vida silvestre, (ix) recursos forestales, (x) gestión ambiental y (xi) emergencias ambientales, considerando el giro de la empresa, pero además, el tipo de insumos que utiliza en sus procesos, así como contaminantes que genera, etc., ya que el tipo autorizaciones o permisos con los que deberá contar la empresa, así como las obligaciones que ésta tendrá podrán ser dentro del nivel de competencia de la Federación, los Estados y los Municipios.
La Auditoría Ambiental al constituir un examen metodológico de los procesos de una
empresa en particular, requiere que ésta sea llevada a cabo por auditores que son acreditados y 1 Proceso voluntario mediante el cual, respetando la legislación y normatividad vigente que le aplique, la empresa se establece un conjunto de actividades y se adoptan normas complementarias o más estrictas, a través de las cuales se mejora su desempeño ambiental y se obtienen mayores logros en materia de protección ambiental, cuya evaluación podrá efectuarse a través de la Auditoría Ambiental. 2 Resultados cualitativos de la operación y funcionamiento de una empresa respecto a sus actividades, procesos y servicios, que interactúan o pueden interactuar con el ambiente.
autorizados por PROFEPA, de tal suerte que el diagnóstico que éstos emitan, así como las recomendaciones sobre las acciones como medidas preventivas o correctivas que sugieran, resulten objetivas, precisas, pero sobre todo, que resulten fidedignos para cuando esto es evaluado por PROFEPA.
Para ello, existe un listado de auditores acreditados por la Entidad Mexicana de
Acreditación y autorizados por parte de la PROFEPA, el cual puede ser consultado por cualquier ciudadano para poder elegirlo3.
A efecto de que una empresa sea reconocida por el nivel de cumplimiento ambiental, es
que tanto las autoridades ambientales así como la sociedad, identifiquen aquellas empresas que se han esforzado en dar cumplimiento a sus obligaciones ambientales, pero también han decidido aportar acciones adicionales en la protección al ambiente. Las empresas que logran acreditar lo anterior a través del procedimiento exhaustivo que indica el Reglamento de Auditoría Ambiental, culmina con la coronación de la empresa con la obtención del certificado correspondiente.
De acuerdo al tipo de procedimiento al que fue sometida la empresa y con base a su
giro, ésta podrá obtener cualquiera de los siguientes certificados: (a) Industria Limpia, (b) Calidad Ambiental Turística y (c) Calidad Ambiental. El uso del certificado ha ido variando en el tiempo, ya que principalmente había sido para fines de publicidad y mercadotecnia por parte de las empresas como en papelería, empaques de productos, medios publicitarios como posters y folletos, autos, etc.; sin embargo con la emisión del nuevo Manual del Uso del Certificado y del Sello, se han restringido los usos como en empaques y embalajes de los productos, por lo que las empresas deberán ajustarse a los mismos4.
Finalmente, es importante señalar que el hecho de que una empresa haya obtenido
cualquiera de los certificados en comento, ello de ninguna forma se traduce en ser un mecanismo de blindaje legal, en el sentido de que mientras éste se encuentre vigente, la empresa no será sujeta a ningún tipo de inspección que pueda resultar en un sanciones, si ésta en el momento de dicha diligencia, se encuentra en incumplimiento u ocasionando algún daño al ambiente o a los recursos naturales.
II. Corporación Financiera Internacional y los Principios de Ecuador. a) Corporación Financiera Internacional.
3 La lista actualizada para 2012 se encuentra disponible en el siguiente link oficial http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/26/1/lista_de_auditores_aprobados.pdf. 4 Para mayor referencia, favor de consultar el manual en el siguiente link oficial http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/26/1/mx/programa_nacional_de_auditoria_ambiental.html.
La Corporación Financiera Internacional (“CFI”) fue fundada en 1956, como miembro del Grupo del Banco Mundial, a efecto de promover la inversión sustentable del sector privado en los países en desarrollo, para así lograr contribuir a reducir la pobreza y fomentar el mejoramiento en la calidad de vida de ésta, y fungir como fuente multilateral de préstamos e inversiones en capital para proyectos de éste sector privado, promoviendo ante todo el desarrollo sustentable.
Lo anterior, a través de (i) financiamientos, (ii) apoyo a las empresas para movilizar
recursos en los mercados financieros internacionales, (iii) asesoría y asistencia técnica a empresas y gobiernos. Para ello, los proyectos que deseen perfilarse bajo alguno de los esquemas que el CFI brinda, los proyectos deben ser rentables, beneficiar a la economía del país receptor, pero además, cumplir con estrictas directrices sociales y ambientales.
Particularmente, en el ámbito de asesoría para los negocios en materia sustentable,
social y comercio, el CFI promueve la reducción de riesgos y el acceso al mercado a las empresas a través del diseño y adopción de medidas ambientales reconocidas, a efecto de mitigar los efectos sociales y ambientales de conformidad con diversas normas específicas, que en materia ambiental incluyen normas de sustentabilidad y protección de los recursos naturales que dichas empresas deberán adoptar e implementar en sus procesos, productos y servicios, según resulte aplicable.
Los lineamientos ambientales a los cuales deben adherirse las empresas privadas que
deseen incorporarse a los beneficios, servicios, apoyo financiero, por parte de la CFI, deberán cumplir con los mismos de acuerdo a lo previsto en la “Política de la CFI sobre Sostenibilidad Ambiental y Social de 2012”5 (el “Manual de la CFI”) (“International Finance Corporation´s Policy on Environmental and Social Sustainability”). El Manual de la CFI cuenta con 8 normas de desempeño, las cuales están enfocadas a ayudar a sus clientes a que mejoren su desempeño ambiental y social con un enfoque distinto, es decir, aquél orientado a medir riesgos y resultados, considerando los impactos ambientales y sociales que sus actividades pueden generar, para así diseñar políticas y medidas de mitigación a fin de evitar impactos en las comunidades y el medio ambiente, así como llevar a cabo la compensación o remediación de los mismos.
Además, la implementación de estas medidas lleva a la promoción sobre la
identificación de nuevas oportunidades para expandir sus negocios desde éstos dos ámbitos. Obviamente, como cualquier otro mecanismo de autorregulación, requiere que la
empresa interesada lleve a cabo una autoevaluación sobre sus procesos, insumos, impactos y productos, a efecto de implementar las medidas sugeridas en el Manual de la CFI, pero además,
5 Para mayor referencia sobre su contenido y alcance, se podrá consultar la política en el siguiente link http://www1.ifc.org/wps/wcm/connect/d6f1e00049a79ce5b9c2fba8c6a8312a/SP_Spanish_2012.pdf?MOD=AJPERES.
de establecer metas sobre acciones a implementar para cumplir con los objetivos de dicho manual, incluyendo sin limitar, las modificación procesos, cambios administrativos, inversiones en mejoras, etc., ya que la empresa interesada deberá de acreditar ante la CFI las medidas que ha tomado, los resultados obtenidos, así como los mecanismos de control sobre la aplicación del Manual de la CFI.
b) Los Principios de Ecuador.
Por su parte, los Principios de Ecuador constituyen una serie de directrices que son
asumidas de manera voluntaria por parte de los bancos para la gestión de temas sociales y ambientales en relación con el financiamiento de proyectos de desarrollo que éstos apoyan.
Según datos oficiales de la CFI, 26 instituciones financieras ya han adoptado los
Principios de Ecuador de forma voluntaria, ya que según éstos, solo se otorgarán financiamientos a los proyectos cuyos patrocinadores puedan demostrar que se gestionarán con responsabilidad social y ambiental, en relación con dichos principios.
Su adopción ha sido un parteaguas en la tendencia sobre la tramitación de
financiamiento de proyectos. Incluso, ha sido la pieza clave en la forma en que el sector financiero-‐bancario ha dejado de concebir los temas ambientales y sociales como riesgo de negocio. Para ello, los bancos asumen la obligación de otorgar préstamos o financiamientos siempre y cuando el acreditado compruebe su capacidad para cumplir con el proyecto en apego a los principios de gestión ambiental y responsabilidad social6.
Al igual que en la aplicación del Manual de la CFI, ésta institución también brinda
servicios de asesoría a los bancos para la mejor implementación de los Principios de Ecuador. Es por ello que la combinación entre los principios y políticas establecidos en el Manual de la CFI con aquellos establecidos en los Principios de Ecuador van de la mano, ya que el interesado en obtener un financiamiento por parte de alguno de los bancos que ha implementado los Principios de Ecuador deberá acreditar su cumplimiento ambiental. Es decir, resulta ser un requisito indispensable que la empresa acreditada compruebe que ha dado cabal cumplimiento a las disposiciones legales aplicables en su país, así como a las “Directrices de Mitigación y Prevención de la Contaminación del Banco Mundial y la CFI” de acuerdo al sector de que se trate; los proyectos en mercados emergente-‐países en desarrollo, además deberán acreditar que en su evaluación ambiental han considerado las Políticas de “Salvaguarda de la CFI”.
III. La Organización Internacional de Estandarización-‐ISO14000.
6 Los créditos que otorgan las instituciones financieras adheridas a los Principios de Ecuador, versan sobre costos de capital desde US$50 millones en adelante, y sobre los cuales, el reembolso del crédito o financiamiento depende de los propios ingresos que el proyecto en particular genere ya en operación. Los proyectos se clasifican de diferente manera de acuerdo al tipo de riesgo ambiental y/o social que el proyecto conlleve), lo cual lleva de por medio un tipo de evaluación ambiental/social, consultas públicas a terceros (incluyendo posibles afectados por proyectos), así como la posible elaboración de un Plan de Gestión Ambiental que deberá estar orientado a la mitigación y revisión de los riesgos identificados.
La “International Standards Organization” por sus siglas en inglés (“ISO”), es una
organización internacional como su nombre lo dice, especializada y encargada del desarrollo de estándares técnicos, a efecto de facilitar el comercio internacional de bienes desde su fabricación, así como la prestación de servicios. La ISO tiene su sede en Ginebra, Suiza.
En términos generales, y para aquellos que no están familiarizados con las normas ISO, a
efecto de lograr su entendimiento, indicamos cuál es su utilidad. La creación de normas ISO fue con el objeto de homologar términos, estándares, procesos, para la fabricación y comercio de bienes y servicios, de tal suerte que el comercio internacional fuere facilitado.
Es decir, el gran beneficio que ha traído al mundo la creación de normas ISO, es haber
logrado el desarrollo de suministro de productos y servicios de forma más eficiente, segura y limpia, tomando como base, criterios técnicos que protejan la salud y seguridad de los consumidores, así como la protección al ambiente a través de “buenas prácticas de comercio y manufactura”.
Tras el éxito de la norma ISO-‐9000, en 1996 se publicó la norma IS0-‐14000 a efecto de
regular la gestión ambiental o el “Environmental Management”, para lograr por un lado, minimizar los impactos ambientales ocasionados por cierto tipo de actividades, así como lograr un mejoramiento continuo en la protección al ambiente. El proceso de certificación a través de éste mecanismo también es voluntario, y requiere de cierto tipo de revisión-‐auditoría por personas especializadas en éstas materias, a efecto de poder proceder a certificar la empresa de que se trate.
En particular, en el aspecto ambiental, con la creación del ISO-‐14000, se diseñaron estándares en materia de aire, agua, calidad de suelo, emisiones de gases y radiación y sobre los efectos de la fabricación, comercio y uso de productos con el objeto de proteger el medio ambiente, además de que trae consigo información técnica que sirve de base para la creación de disposiciones legales locales en éstas materias; tal es el caso de México con la creación de cierto tipo de Normas Mexicanas-‐NMX. Es así que la serie ISO-‐14000 se compone de diversas normas7, entre las cuales, la única que se certifica es la identificada como ISO-‐14001-‐“Sistemas de Administración Ambiental, Especificaciones con Guía de Uso”. Sin duda, la certificación ISO-‐14001 ha dado múltiples ventajas a las empresas que lo han obtenido, empezando por la buena imagen que se transmite hacia terceros como clientes y gobierno, volviéndolas más competitivas. Además se ha demostrado que la implementación de medidas que trae consigo dicho mecanismo, ha llevado a la obtención de resultados positivos en miras a la protección del medio ambiente y el uso sustentable de los recursos, ya que se ha demostrado, como es el caso también de la Auditoría Ambiental, que ha habido reducciones
7 Las diversas normas ISO que existen en materia ambiental son: ISO-‐140001, ISO-‐14004, ISO-‐14010, ISO-‐14011, IS0-‐14012, IS0-‐14014, IS0-‐14024, IS0-‐14031, IS0-‐14040/43, IS0-‐14050, IS0-‐14060, entre otras.
considerables en el uso de recursos, energía, agua, lo cual se traduce en el ahorro de costos de operación y mantenimiento en las empresas. IV. Conclusiones.
Dicen que al final, todos los caminos llevan a Roma. ¿Será que todos estos mecanismos de igual forma lleven a la misma dirección? Es decir, ¿bastaría con que una empresa establecida en México decida adherirse a cualquiera de éstos mecanismos de autorregulación voluntaria para acreditar por una parte que da cabal cumplimiento a las disposiciones legales ambientales, y por el otro, que ésta se encuentra implementando medidas en materia de protección a los recursos naturales y el medio ambiente de manera voluntaria y de forma adicional?
La respuesta podría tener diversas variantes. La razón es que la adhesión a cualquiera de
los mecanismos distintos a la Auditoría Ambiental, no necesariamente garantiza ni presupone del todo que se ha dado cumplimiento a las disposiciones legales aplicables al giro de la empresa en todas las materias, conforme se encuentra regulada en México. Por ejemplo, el hecho de que una empresa se encuentre monitoreando sus emisiones a la atmósfera, no necesariamente significa que dichas emisiones se encuentren por debajo de los límites máximos permisibles establecidos en las Normas Oficiales Mexicanas (“NOM”), y por ende, se esté ocasionando un daño o riesgo de daño al ambiente.
Asimismo por ejemplo, es que si en virtud de que alguno de dichos mecanismos importa
la inversión en maquinaria para el tratamiento de aguas residuales como medida de protección al ambiente, ello tampoco garantiza que el agua residual tratada cumpla con los parámetros de descarga establecidos en las NOM correspondientes.
Otro escenario probable en el que muchas empresas se colocan, es aquél en donde se
adhieren a los procedimientos de certificación del ISO-‐14001 como parte de sus políticas internas (la mayoría de los casos, por ser empresas subsidiarias de corporaciones internacionales), y buscan que dicha certificación sea reconocida por las autoridades ambientales mexicanas en procedimientos administrativos así como en la obtención de incentivos fiscales, sin que ello resulte posible en virtud de que el ISO simplemente resulta ser un mecanismo de autorregulación voluntaria internacional, mas no se encuentra basado conforme a los requerimientos establecidos en la normatividad mexicana, ni conforme a los principios establecidos en el Reglamento de Auditoría Ambiental, por lo que ésta certificación no podría hacer las veces de la Auditoría Ambiental8.
8 No obstante esto, no hay que perder de vista que como menciono en el presente, las autoridades mexicanas han ido adoptando a lo largo de los años ciertas normas ISO dentro de Normas Mexicanas y otras disposiciones, al considerarlas homólogas y aceptadas conforme a lineamientos internacionales, pero no son adoptadas directamente como normas ISO, sino que su contenido es incorporado a las disposiciones mexicanas.
Sin embargo, un resultado positivo ya sea en la implementación de la certificación del ISO-‐14001, de los Principios de Ecuador o de los lineamientos de la CFI, es que éstos al ser mecanismos de autorregulación voluntaria orientadas al mismo objetivo ambiental, servirán de base para la preparación del terreno en la incorporación de alguna empresa a la Auditoría Ambiental, a efecto de poder identificar contingencias que puedan resultar en la necesidad de mejorar procesos o implementar medidas correctivas (lo cual se traduce en realizar inversiones en éstas materias), o bien, para unificar políticas y objetivos que requieran adoptarse para cumplir con dos mecanismos al mismo tiempo.
Finalmente, hay que recordar que dependiendo el caso de que se trate, la necesidad de
una empresa de adherirse a uno o varios de dichos mecanismos, dependerá del objetivo que busque, es decir, si únicamente desea obtener un financiamiento por parte del CFI, no necesariamente será necesario adherirse a la Auditoría Ambiental, como tampoco le será de utilidad contar un Certificado de Industria Limpia para obtener dicho financiamiento, ya que como señalamos en el presente, la comprobación del cumplimiento de la legislación local solo es una parte del proceso que indica la CFI, por lo que en adición requerirá someterse a los lineamientos de éste organismo.