Balance del modelo actual de financiación y propuestas de ...

Alfonso Utrilla de la HozUniversidad Complutense

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C L M . E C O N O M Í A , N º 8 , P r i m e r S e m e s t r e d e 2 0 0 6 . P á g s . 5 7 - 8 8

Balance del modelo actualde financiación

y propuestas de reforma.

ResumenEl funcionamiento efectivo del sistema de financiación regional ha presentado

aspectos positivos y negativos. La dispersión en financiación por habitante para las mismascompetencias y el moderado crecimiento de los ingresos en los últimos años son susprincipales problemas. La reforma debe abordar adecuadamente la distribución inicial derecursos y la suficiencia dinámica del modelo.

Palabras clave: financiación; suficiencia; autonomía; nivelación; corresponsabilidad.Clasificación JEL: H73, H77AbstractThe effective functioning of the system of regional financial resources has presented

positive and negative aspects. The dispersion in funding for inhabitant for the samecompetitions and the moderate growth of the income in the last years they are his principalproblems. The reform must approach adequately the initial distribution of resources and thedynamic sufficiency of the model.

Key words: financing, sufficiency, autonomy, levelling, joint responsability.JEL Classification: H73, H77

B A L A N C E D E L M O D E L O A C T U A L D E F I N A N C I A C I Ó N Y P R O P U E S T A S D E R E F O R M A

1.- Introducción.La financiación autonómica se basa constitucionalmente en el

cumplimiento de una serie de principios básicos: autonomía,suficiencia, solidaridad y coordinación. En la medida en que estosson interdependientes, la apuesta por un mayor o menor desarrollode unos u otros ha condicionado la evolución de los modelosdiseñados a lo largo de los últimos veinticinco años y sus resultadosefectivos. Dada la amplia descentralización del sector públicoalcanzada en este período cabe valorar positivamente, en términosgenerales, el proceso desarrollado, ya que las deficienciasdetectadas en su configuración han sido relativamente escasas yabordadas, desde una perspectiva histórica, de forma satisfactoria.

Así, el sistema de financiación se ha ido adaptando al procesode descentralización de competencias de gasto de forma paulatinay el desarrollo del punto de partida, basado en la valoración delcoste efectivo de las competencias transferidas, ha permitido agrandes rasgos articular un modelo general, para las ComunidadesAutónomas de régimen común, que ha servido para financiar lasmismas sin generar un aumento muy elevado del nivel de gasto,ganando su diseño progresivamente en racionalidad. Este procesono ha sido sencillo, dados los condicionantes existentes, derivadosde las limitaciones propias de un sistema de negociaciónmultilateral que cobra fuerza jurídica a través de las relacionesbilaterales entre el Estado y cada Comunidad Autónoma ensucesivas rondas negociadoras y con una estructura política derepresentación proporcional con una implantación de partidosnacionalistas relevante. El modelo resultante ha ido ganandoprogresivamente en objetividad en la estimación de las necesidadesde gasto a cubrir y en eficacia en la forma de financiarlas, elevandopaulatinamente el grado de autonomía a la vez que se mantenía ungrado importante de nivelación interregional. 59

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En este proceso, el actual sistema de financiación, regulado enla Ley 21/2001, de 27 de diciembre, con una vigencia temporal enprincipio ilimitada, ha supuesto un cambio importante del modelohasta ahora establecido, al abordar la integración de subsistemasestablecidos con distintos criterios y fijar una restricción financierainicial más homogénea e introducir una amplia cesta de impuestosen la financiación regional, que permite una mayor autonomía dedecisión y gestión a los gobiernos regionales.

Así, por un lado, el nuevo modelo integraba la financiación dela sanidad y de los servicios sociales con el resto de competencias yajustaba los recursos resultantes para el año base elegido (1999) porindicadores de necesidad, introduciendo nuevas variables dereparto. Para ello, se desglosaba nuevamente la financiación en tresbloques, distribuyendo los recursos en función de la poblaciónajustada por otras variables demográficas y de otra naturaleza, querecogían características de la oferta pública regional. Esta apuestapor alcanzar una mayor objetividad en el criterio de necesidad se havisto condicionada, sin embargo, por la admisión de muchasexcepciones a la actuación de las variables generales elegidas. Lamayor dispersión respecto a los resultados derivados de laaplicación de las variables básicas del modelo se ha producido, sinduda, en las competencias comunes. También en el caso de lasanidad, al producirse la transferencia simultáneamente a laarticulación del nuevo sistema en diez Comunidades Autónomas, lanegociación bilateral del traspaso ha generado cantidadesdiferentes en el coste efectivo acordado en algunas regiones,condicionando los resultados globales. Además, el actual acuerdogarantizaba, al menos, el mantenimiento del statu quo anterior,aplicándose una serie de reglas de modulación del posibleincremento que desvirtúan los resultados finales obtenidos porcada Comunidad Autónoma en relación con las variables inicialesque determinaban sus necesidades.

Por otro lado, las necesidades de gasto en competenciascomunes, sanidad y servicios sociales, ajustadas por lasmodulaciones fijadas en la restricción inicial, pasaban a financiarse através de dos bloques de ingresos: los recursos tributarios cedidos ycompartidos (participados), y las transferencias niveladoras en susvalores del año 1999. En términos de suficiencia dinámica se

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establecía el ITE nacional como índice de evolución de referenciapara determinar las transferencias y la recaudación normativa de lostributos cedidos.

De esta manera, el modelo consensuado fijaba un criterio dereparto en la determinación de las necesidades de recursos afinanciar, que condiciona el criterio de equidad territorial implícitoalcanzado inicialmente y establecía una amplia cesta de tributospara garantizar su cobertura, ampliando la capacidad normativa enalgunas figuras impositivas, complementada por unastransferencias niveladoras con una incidencia desigual porComunidades Autónomas. La valoración inicial del modelo entérminos normativos debería, así, realizarse en función del grado desuficiencia inicial de recursos alcanzada, su evolución en términosdinámicos, el grado de autonomía potencial incorporado en losimpuestos cedidos y compartidos y su compatibilidad con lasnecesidades de coordinación del sistema tributario y en funcióntambién de los elementos de equidad y solidaridad contenidos enel propio modelo.

Bajo estos requisitos los avances alcanzados han sido, sin duda,positivos aunque con limitaciones. Por un lado, la generalidad delsistema pone de manifiesto la aceptación explícita del conjunto deComunidades Autónomas a través de los mecanismos multilateralesy bilaterales establecidos. La suficiencia financiera inicial se obtienea través de distintas cláusulas y modulaciones que, en principio,hacen compatible la introducción de recursos adicionales a los quevenían obteniendo los gobiernos regionales con las restriccionespresupuestarias generales, en un marco de estabilidadpresupuestaria y de saneamiento de las finanzas públicas. Además,el margen financiero derivado de las diferencias positivas entre larecaudación real y normativa de los tributos cedidos contribuye aalcanzar esa suficiencia financiera inicial global, que, sin embargo,sigue contrastando con los resultados económicos de los sistemasforales. En términos dinámicos, la ampliación del conjunto defuentes tributarias introducida, hacía presagiar unos resultadosparecidos o mejores a los de sistemas anteriores, aunque dada lanaturaleza de las competencias asumidas, especialmente ensanidad, educación y servicios sociales, el riesgo de desacompasarel ritmo de evolución de los ingresos y los gastos autonómicos


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permanecía latente. La supresión de muchas garantíasanteriormente existentes y la dispersión natural de resultados porregiones derivada de la configuración de un sistema basado enresultados impositivos introducía, lógicamente, mayoresincertidumbres en términos dinámicos. Además, el complejomecanismo de entregas a cuenta y liquidaciones definitivas podíaintroducir distorsiones adicionales, con diferencias importantes porComunidades Autónomas.

El grado de autonomía incorporado en el sistema se puedeevaluar con distintos criterios. En términos estrictos vendríarelacionado con la capacidad normativa potencial otorgada a lasautoridades regionales sobre los impuestos con los que se financian.Esta se amplía en los tributos cedidos, en el IRPF y, parcialmente, enalguna figura tributaria incorporada, aunque no se aplica en el IVA ylos Impuestos especiales. Bajo una perspectiva más amplia, laautonomía tributaria se puede relacionar con la capacidad degestión, sin avances sustanciales en este terreno respecto a sistemasanteriores, o con la vinculación territorial mayor o menor entre losrecursos impositivos obtenidos y la actividad económica generada;con un avance evidente en este caso respecto a la situación anterior.

Por lo que respecta al principio de solidaridad, la existencia defondos explícitos de desarrollo regional y, sobre todo, laconcentración de los fondos estructurales comunitarios en losterritorios más desfavorecidos permiten aislar la provisión deservicios públicos de competencia regional de la función estricta dedesarrollo territorial. En este sentido, el elemento de contraste másutilizado, aunque no el único ni el explicitado por el legislador, es elde financiación per cápita para competencias homogéneas. Losresultados normativos en este caso son diferentes si se analizan lasvariables generales que determinan la necesidad o se incluyentambién las modulaciones aprobadas. En el primer caso se produceuna mejora importante en la equidad, mientras si se contempla laresultante final en la distribución de recursos por ComunidadesAutónomas, la valoración es menos positiva. Además, la evoluciónexperimentada en las variables demográficas desde 1999, año dereferencia para la estimación de las necesidades iniciales, ha hechoque las diferencias regionales en financiación por habitante seacentúen y que se plantee la sostenibilidad del modelo acordado.

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Las líneas de reforma para garantizar precisamente un modeloestable deben necesariamente de tener en cuenta un diseñonormativo adecuado y, a partir del funcionamiento efectivo delsistema actual, corregir las deficiencias que se han puesto demanifiesto en los últimos años. Con este propósito se analizan acontinuación los resultados de la distribución inicial de los recursosdel actual sistema y su evolución y se plantean algunas líneas deavance para su reforma.

2.- Restricción financiera inicialy resultados del actual sistema.

El nuevo sistema autonómico de financiación parte de unarestricción inicial provisional que toma como base la financiaciónobtenida en 1999, con las competencias existentes en 2001, paracada uno de los bloques de competencias. En términos financierosesta restricción inicial provisional estaba compuesta por unmontante global de 51.537,84 millones de euros, que secorrespondían con los recursos actualizados que venían recibiendo,más las compensaciones recibidas por Andalucía, Extremadura yCastilla-La Mancha para situarlas en una situación de partidacomparable. Las modulaciones recogidas en el acuerdo definanciación y las negociaciones posteriores han elevado esarestricción inicial homogénea hasta 53.325,35 millones de euros,incluidos los gastos en incapacidad temporal, con un aumento de1.787,51 millones de euros, un 3,5% sobre la cantidad inicial. A estosrecursos se añadían 1.803,40 de competencias no homogéneashasta alcanzar los 54.905,22 millones de euros de restricciónfinanciera en el año base.

En términos comparados, los resultados del proceso denegociación han ampliado la dispersión en la financiación porhabitante. El respeto al statu-quo ha anulado el peso de las variablesconsensuadas, desdibujando el diseño coherente del modeloplanteado, ya que perpetúa las diferencias de origen en lafinanciación autonómica, como se pone de manifiesto al compararel aumento potencial de los recursos del modelo por ComunidadesAutónomas y el finalmente producido en cada región. 63


Por Comunidades Autónomas el aumento más importante delos recursos se produce en Baleares y La Rioja y un menorincremento en Andalucía. La Comunidad de Madrid se sitúa pordebajo de la media y sólo Galicia, Castilla y León, junto conAndalucía, se colocan en una posición más desfavorable. De losresultados de la distribución resultante se desprende que, lejos decorregirse las diferencias en financiación por habitante, éstas seacrecientan con el nuevo modelo, ya que las regiones que contabancon una mayor financiación con relación a su población venaumentar más sus recursos, como es el caso de Aragón, Asturias,Cantabria y La Rioja. Por el contrario, con la excepción de Baleares yCastilla-La Mancha, el resto de regiones con menor financiación porhabitante aumentan menos sus recursos.

Al margen de las variables de los tres bloques competenciales,la introducción de fondos adicionales y modulaciones quegarantizan un crecimiento mínimo y máximo de los recursosiniciales a percibir por cada Comunidad Autónoma ha condicionadofuertemente los resultados. Así, los recursos por habitante presentandesigualdades importantes, a pesar de que la población o lapoblación protegida ponderada por la edad se constituyen comolas principales variables determinantes de la necesidad de gasto.Esto es debido, por un lado, a las modulaciones señaladas, quereflejan la situación de origen y a la voluntad del legislador de dotarcon recursos adicionales a determinadas regiones y, por otro lado, ala forma de transferir las competencias sanitarias en 2001,permitiendo a las Comunidades Autónomas elegir la mayorcantidad entre la resultante de las variables de necesidad o el costetransferido. Aunque es en los servicios sociales donde la dispersiónen financiación por habitante es más amplia, las mayoresdistorsiones se producen por la incidencia total en la masa derecursos a repartir de la financiación de las competencias comunes.

Si la distribución inicial del modelo presentaba desigualdadesde partida no justificadas por las variables fundamentales dereparto, el funcionamiento del sistema en términos dinámicospresenta también diferencias importantes en la evolución regionalde los recursos. Los ejercicios hasta ahora liquidados (2002 a 2004)han permitido, por un lado, constatar las diferencias territoriales enlos impuestos cedidos y compartidos a través de fórmulas dereparto basadas en índices de consumo, teniendo que aplicarse

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todos los años de forma generalizada la garantía financiera, enprincipio transitoria, establecida para las competencias sanitarias.Por otro lado, los resultados obtenidos por las Comunidades

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Cuadro 1 Resultados de la negociación

del actual sistema de financiación.

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda y elaboración propia.

Cataluña 98 98 98 3.0 % 14.3 % 2.9 % 13.3 % Galicia 109 105 108 2.0 % 4.5 % -0.5 % -1.2 %Andalucía 101 96 99 1.4 % 7.9 % -0.9 % -5.2 %Asturias 104 106 106 5.9 % 5.1 % 5.3 % 4.6 %Cantabria 109 105 113 7.8 % 3.5 % -0.4 % -0.2 %La Rioja 111 111 122 13.4 % 3.0 % 3.5 % 0.8 %Murcia 96 98 95 2.9 % 2.4 % 5.7 % 4.7 %C. Valenciana 94 97 93 3.1 % 9.2 % 7.1 % 20.8 %Aragón 112 109 112 3.5 % 3.6 % 0.8 % 0.8 %Castilla-La Mancha 105 108 108 6.3 % 8.8 % 6.1 % 8.4 %Canarias 102 104 104 5.5 % 7.1 % 6.3 % 8.2 %Extremadura 113 108 117 7.3 % 6.8 % -0.9 % -0.8 %Baleares 84 103 94 15.2 % 8.1 % 27.1 % 14.4 %Madrid 88 94 88 2.9 % 10.1 % 10.1 % 35.3 %Castilla y León 113 107 112 2.5 % 5.5 % -1.8 % -3.9 %Total 100 100 100 3.5 % 100.0 % 3.5 % 100.0 %Coef. variación 0.09 0.05 0.10

Modelosvariables

Finalaplicado

%aumento

Costetotal

% aumentopotencial

CostemodeloInicial

Índice normalizadopor habitante

Recursos totales

Cuadro 2 Resultados agregados del actual

sistema de financiación.


Miles euros1999 54.905.218,54 6.984.065,36 47.921.153,18 47.921.153,18 47.921.153,18 592.0742002 67.578.437,56 8.470.972,84 59.107.464,72 59.107.464,72 58.898.635,35 729.0212003 72.651.249,04 9.045.240,52 63.606.008,53 63.341.135,49 63.117.052,02 780.5502004 77.558.230,34 9.305.972,20 68.252.258,14 67.791.228,87 67.198.392,62 837.316

2002 acumulado 1,2308 1,2129 1,2334 1,2334 1,2291 1,23132003 1,3232 1,2951 1,3273 1,3218 1,3171 1,31842004 1,4126 1,3325 1,4243 1,4146 1,4023 1,4143

2003 interanual 7,51 % 6,78 % 7,61 % 7,16 % 7,16 % 7,07 %2004 6,75 % 2,88 % 7,30 % 7,03 % 6,47 % 7,27 %

Total Total recibido

Sin garantías

Tributoscedidos por ITE

Ajustadopor nuevostraspasos

PIB millones

euros


Autónomas no están permitiendo reducir las diferencias enfinanciación por habitante, ya que los cambios en la principalvariable de reparto: la población, están condicionando fuertementela sostenibilidad de un modelo sin actualizaciones periódicas en elcriterio de necesidad.

En términos de suficiencia dinámica, los más de 67.578millones de euros canalizados a través del modelo de financiaciónen 2002 representan un incremento respecto al año base (1999) del23,08%, aumento superior al de los ingresos del Estado asociados alnuevo índice de referencia (ITEn) que ha sido del 21,29%, aunqueinferior al crecimiento del PIB en este período (23,13%), garantíamínima en el sistema anterior. Teniendo en cuenta que larecaudación normativa de tributos cedidos no se realiza realmentesino que se asigna la recaudación real, los ingresos transferidos porel sistema aumentaron un 23,34%, ligeramente por encima del PIB.En 2003 el aumento acumulado de la financiación homogénea, unavez descontados los nuevos traspasos realizados durante elejercicio, fue ligeramente superior al PIB, igual que ha ocurrido en2004. En términos interanuales, sin embargo, el ejercicio 2004 hapresentado el peor registro, aumentando los recursos por debajodel crecimiento nominal del PIB, a pesar del funcionamiento de lagarantía sanitaria. A pesar de este mal comportamiento, los ingresosreales del conjunto de Comunidades Autónomas han crecido en unporcentaje muy superior, dada la diferencia, en términos estáticos ydinámicos, entre la recaudación real y normativa de los tributoscedidos tradicionales, especialmente significativa en los Impuestossobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

En estos años, las entregas a cuenta en cada ejercicio se hanmantenido más alejadas que el porcentaje inicialmente previsto(98%) para el conjunto del sistema, a pesar de que la garantíasanitaria no establece anticipos. Así, globalmente, las entregas acuenta en 2002 han sido el 95,2% del final, debido al bajo porcentajeque representaron en el IRPF (85,8%). En 2003 esta proporción seredujo al 93,4% por las desviaciones al alza en el IRPF, el IVA y elFondo de Suficiencia y en 2004 el porcentaje se situó en el 93,8%. Deeste modo, las cantidades abonadas por liquidaciones definitivashan pasado de 2.850 millones de euros en 2002 a 4.181 millones en2003 y 4.239 en 2004, correspondiendo la mayor parte adesviaciones en el IRPF.

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En los dos últimos ejercicios cerrados, la evolución interanualde los recursos proporcionados por el sistema, del 7,2% en 2003 ydel 7% en 2004 (porcentajes que se elevan al 7,6% y el 7,3% por elefecto de nuevos traspasos), ha sido muy próxima al crecimiento delPIB, a pesar del buen comportamiento del sistema tributario. Así, laevolución del IRPF ha ido aumentando de forma significativa en losdos últimos ejercicios, pasando de un crecimiento interanual del6,4% en 2003 al 9,7% en 2004, sin tener en cuenta el efectorecaudatorio por el uso de capacidad normativa en el IRPF, que hapasado conjuntamente de algo menos de 49 millones de euros en2002, a 58 en 2003 y 83 en 2004. En el IVA el aumento interanual hasido del 9,9% en 2003 y del 9,7% en 2004. El conjunto de losImpuestos Especiales han tenido un comportamiento más 67

Cuadro 3 Entregas a cuenta y liquidaciones

del actual sistema de financiación.

(a) Capacidad normativa IRPF, M. Transporte y M. Hacienda estatal.Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda y elaboración propia.

Miles eurosEntregas a cuenta 2002 12.444.667,45 12.696.809,22 6.736.193,59 22.388.679,85 0,00 56.257.215,49Liquidación 2.053.339,55 222.838,44 137.988,99 227.252,88 208.829,37 2.850.249,23% Entregas a cuenta 85,8 % 98,3 % 98,0 % 99,0 % 0,0 % 95,2 %Otros (a) 48.969,75 1.941.895,63Total recibido scn 14.546.976,75 12.919.647,66 6.874.182,58 22.615.932,73 208.829,37 59.107.464,72Entregas a cuenta 2003 13.352.758,68 13.439.048,71 7.065.728,46 23.419.820,64 0,00 59.425.375,23Liquidación 2.069.502,08 763.770,75 129.577,16 993.699,83 224.083,48 4.180.633,30% Entregas a cuenta 86,6 % 94,6 % 98,2 % 95,9 % 0,0 % 93,4 %Otros (a) 57.606,96 2.090.411,78Total recibido scn 15.479.867,72 14.202.819,46 7.195.305,62 24.413.520,47 224.083,48 63.606.008,53Entregas a cuenta 2004 14.624.545,29 14.705.782,00 7.434.541,40 24.865.979,86 0,00 64.012.809,22Liquidación 2.278.933,96 871.791,61 54.823,71 441.063,39 592.836,25 4.239.448,92% Entregas a cuenta 86,5 % 94,4 % 99,3 % 98,3 % 0,00 % 93,8 %Otros (a) 82.651,64 2.299.309,02Total recibido scn 16.986.130,89 15.577.573,61 7.489.365,11 25.307.043,25 592.836,25 68.252.258,14

% InteranualEntregas a cuenta 2003 7,30 % 5,85 % 4,89 % 4,61 % 5,63 %Liquidación 0,79 % 242,75 % -6,10 % 337,27 % 7,30 % 46,68 %Otros (a) 17,64 % 7,65 %Total recibido scn 6,41 % 9,93 % 4,67 % 7,95 % 7,30 % 7,61 %Entregas a cuenta 2004 9,52 % 9,43 % 5,22 % 6,17 % 7,72 %Liquidación 10,12 % 14,14 % -57,69 % -55,61 % 164,56 % 1,41 %Otros (a) 43,48 % 9,99 %Total recibido scn 9,73 % 9,68 % 4,09 % 3,66 % 164,56 % 7,30 %

IRPF Especiales GarantíaIVA Fondo desuficiencia Total


moderado, con un incremento del 4,7% en 2003 y del 4,1% en 2004.Sin duda, la causa del bajo resultado financiero del sistema en 2004se debe a la evolución del Fondo de Suficiencia estimada a travésdel ITE, que ha pasado de crecer un 6,8% en 2003 a sólo un 2,9% en2004. Sólo el gran aumento de la garantía sanitaria, que se haelevado en el último año de 224 a 593 millones de euros, hapermitido aumentar los recursos aportados por el sistema a un nivelmuy próximo al del crecimiento del PIB.

Por Comunidades Autónomas, la liquidación de los últimosejercicios ha puesto de manifiesto un incremento de la dispersiónregional en la financiación, especialmente llamativa antes de aplicarla garantía sanitaria. Así, en el ejercicio 2004, la evolución interanualde los recursos homogéneos recibidos por Canarias (5,5%), Asturias(5,9%) y Extremadura (5,9%) contrasta con el mayor crecimiento deMadrid (8,3%) o Cataluña (7,7%), con mayores diferencias enausencia de la garantía sanitaria.

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Cuadro 4 Evolución respecto al año base de las cantidades

asignadas por el sistema de financiación,excluidos los tributos cedidos normativos.


Cataluña 1,2288 1,2242 1,3168 1,3122 1,4178 1,4083Galicia 1,2192 1,2098 1,3004 1,2866 1,3818 1,3545Andalucía 1,2303 1,2282 1,3224 1,3224 1,4133 1,4066Principado de Asturias 1,2216 1,2117 1,3024 1,2868 1,3786 1,3409Cantabria 1,2339 1,2339 1,3233 1,3233 1,4113 1,4022La Rioja 1,2172 1,2045 1,3124 1,3050 1,4114 1,3983Región de Murcia 1,2421 1,2421 1,3367 1,3367 1,4381 1,4381C. Valenciana 1,2340 1,2336 1,3293 1,3293 1,4292 1,4292Aragón 1,2253 1,2187 1,3128 1,3055 1,4035 1,3850Castilla-La Mancha 1,2285 1,2255 1,3192 1,3184 1,4111 1,4041Canarias 1,2341 1,2341 1,3177 1,3153 1,3898 1,3667Extremadura 1,2206 1,2131 1,3046 1,2951 1,3810 1,3569Baleares 1,2050 1,1797 1,2943 1,2704 1,3813 1,3410Madrid 1,2829 1,2829 1,3695 1,3695 1,4828 1,4828Castilla y León 1,2169 1,2057 1,3004 1,2865 1,3825 1,3548Total CC.AA. 1,2334 1,2291 1,3218 1,3171 1,4146 1,4023PIB 1,2313 1,2313 1,3184 1,3184 1,4143 1,4143ITE 1,2129 1,2129 1,2951 1,2951 1,3325 1,3325Coef. variación 0,0137 0,0180 0,0136 0,0181 0,0193 0,0277

1999=1,0000 2002 congarantía

2002 singarantía

2003 congarantía

2003 singarantía

2004 congarantía

2004 singarantía


Lógicamente, un sistema basado en la corresponsabilidad fiscalpresenta un mayor riesgo sobre la aparición de diferenciasregionales en la evolución de sus ingresos. Así se pone de manifiestoen la evolución de los distintos impuestos, aunque con uncomportamiento muy errático.

En el caso del IRPF, la alta dispersión en el ritmo de crecimientointeranual en 2003 se ha reducido en 2004, coincidiendo con elcrecimiento global de la recaudación finalmente asignada a lasComunidades Autónomas, que ha pasado del 6,4% al 9,7% en elúltimo ejercicio. No obstante, las diferencias regionales siguensiendo muy importantes. Si en 2003 el menor aumento se localizabaen Galicia (2,1%) frente al fuerte incremento de Murcia (10,6%); en2004 esta última región sigue presentando el crecimiento más alto(14,8%) frente al más bajo localizado en Madrid (7,6%). En esteúltimo ejercicio, el conjunto de entregas a cuenta por IRPFrepresenta el 86% del final y en Murcia sólo es del 76%. Castilla-LaMancha se sitúa en la segunda posición entre las Comunidades 69

Cuadro 5 Evolución interanual de los recursos

del sistema de financiación.


Cataluña 7,2 % 7,2 % 7,7 % 7,3 %Galicia 6,7 % 6,3 % 6,3 % 5,3 %Andalucía 7,5 % 7,7 % 6,9 % 6,4 %Principado de Asturias 6,6 % 6,2 % 5,9 % 4,2 %Cantabria 7,2 % 7,2 % 6,7 % 6,0 %La Rioja 7,8 % 8,3 % 7,5 % 7,2 %Región de Murcia 7,6 % 7,6 % 7,6 % 7,6 %C. Valenciana 7,7 % 7,8 % 7,5 % 7,5 %Aragón 7,1 % 7,1 % 6,9 % 6,1 %Castilla-La Mancha 7,4 % 7,6 % 7,0 % 6,5 %Canarias 6,8 % 6,6 % 5,5 % 3,9 %Extremadura 6,9 % 6,8 % 5,9 % 4,8 %Baleares 7,4 % 7,7 % 6,7 % 5,6 %Madrid 6,8 % 6,8 % 8,3 % 8,3 %Castilla y León 6,9 % 6,7 % 6,3 % 5,3 %Total CC.AA. 7,2 % 7,2 % 7,0 % 6,5 %PIB 7,1 % 7,1 % 7,3 % 7,3 %ITE 6,8 % 6,8 % 2,9 % 2,9 %Coef. variación 0,0513 0,0812 0,1079 0,1935

2003 congarantías

2003 singarantías

2004 congarantías

2004 singarantías


Autónomas con mayor crecimiento en la recaudación, muy porencima de la media (8,7% en 2003 y 14,5% en 2004).

En el IVA, distribuido territorialmente en función de las cuotasde consumo estimadas por el INE, las diferencias interanuales hanaumentado fuertemente en 2004, con una dispersión superiorincluso a la del IRPF. Así, mientras en 2003 el mayor crecimiento selocalizaba en Rioja (12%) frente al menor de Asturias y Extremadura(8,8%), en 2004 las diferencias se amplían entre la Castilla-La Mancha(12,7%) y Asturias (3,6%). Las diferencias entre entregas a cuenta yrecaudación asignada a cada Comunidad Autónoma tambiénpresentan diferencias importantes, ya que, con una media del 94%,en la Rioja sólo ha sido del 90% frente al 102% de Asturias.

En este caso, como en otros impuestos especiales, lametodología de cálculo de las cuotas regionales de consumo noparece recoger adecuadamente el elemento de mayor estabilidadasociado a los impuestos que gravan el consumo regional. Así, noresulta fácilmente explicable en términos económicos cómo se70

Cuadro 6 Evolución interanual de los impuestos

del sistema de financiación 1.


Cataluña 6,4 % 8,1 % 9,9 % 10,4 % 4,4 % 5,2 %Galicia 2,1 % 10,5 % 9,8 % 8,7 % 4,1 % 3,4 %Andalucía 8,1 % 14,5 % 10,2 % 9,3 % 6,2 % 5,5 %Principado de Asturias 3,2 % 8,5 % 8,8 % 3,6 % 5,5 % 2,1 %Cantabria 6,1 % 8,7 % 10,4 % 10,2 % 5,8 % 6,4 %La Rioja 8,7 % 12,9 % 12,0 % 12,4 % 5,0 % 6,2 %Región de Murcia 10,6 % 14,8 % 8,9 % 12,1 % 4,6 % 5,2 %C. Valenciana 7,9 % 11,3 % 10,1 % 10,3 % 5,1 % 5,4 %Aragón 6,5 % 9,9 % 9,5 % 8,8 % 5,7 % 4,2 %Castilla-La Mancha 8,7 % 14,5 % 10,4 % 12,7 % 6,3 % 5,3 %Canarias 5,5 % 8,4 % 9,2 % 3,9 %Extremadura 5,4 % 9,6 % 8,8 % 9,6 % 4,4 % 5,1 %Baleares 4,5 % 9,2 % 9,3 % 3,9 % 8,0 % 2,2 %Madrid 6,3 % 7,6 % 10,4 % 11,7 % 0,4 % -1,8 %Castilla y León 5,1 % 8,9 % 9,4 % 7,5 % 5,0 % 5,8 %Total CC.AA. 6,4 % 9,7 % 9,9 % 9,7 % 4,7 % 4,1 %PIB 7,1 % 7,3 % 7,1 % 7,3 % 7,1 % 7,3 %ITE 6,8 % 2,9 % 6,8 % 2,9 % 6,8 % 2,9 %Coef. variación 0,3357 0,2507 0,0830 0,2802 0,3995 0,5024

IRPF2003

IRPF2004

IVA2003

IVA2004

I. Esp.2003

I. Esp.2004


producen oscilaciones anuales de tal magnitud en el conjunto deimpuestos especiales y diferencias a la baja respecto a la media tanimportantes como las de Madrid, a la que se le asocia, incluso, unadisminución de recaudación en 2004 (-1,8%). Solamente losimpuestos sobre alcohol e hidrocarburos incrementan surecaudación en 2004 por encima de los niveles del año anterioraunque con un fuerte incremento de la dispersión regional. Enalcohol, productos intermedios y cerveza se producen unasdiferencias regionales en 2004 que deberían de justificarseestadísticamente ya que encuentran poco apoyo en magnitudeseconómicas. Por ejemplo, debería abundarse en la justificacióneconómica de un aumento en la asignación por el impuesto sobrela cerveza en 2004 de tal magnitud en Rioja (25,2%), frente a unadisminución en Extremadura (-6,8%). Igualmente extraño, desdeuna perspectiva de consumo económico, es el incremento derecaudación asignada a Baleares en 2003 (12,3%) frente alincremento de Madrid (0,6%) o, en 2004, las diferencias entreCataluña (10,6%) frente a Asturias (0,7%) o Madrid (0,9%). Más 71




Cataluña 0,5 % 3,7 % 8,2 % 1,9 % 10,0 % 1,6 %Galicia 0,7 % 5,0 % 8,6 % 0,1 % 10,2 % 3,9 %Andalucía 0,6 % 3,9 % 8,3 % -0,5 % 9,9 % 1,8 %Principado de Asturias 0,2 % -1,7 % 7,7 % -4,9 % 9,9 % -0,2 %Cantabria 0,4 % 6,6 % 8,1 % 3,4 % 10,0 % 13,4 %La Rioja 0,9 % 8,2 % 8,8 % -13,7 % 10,2 % 25,2 %Región de Murcia 0,8 % 5,9 % 8,5 % 9,6 % 10,2 % 6,5 %C. Valenciana 0,8 % 3,7 % 8,5 % 2,9 % 10,3 % 1,9 %Aragón 0,3 % 4,6 % 8,1 % -3,3 % 9,9 % 3,1 %Castilla-La Mancha 0,7 % 3,4 % 8,4 % -4,3 % 10,1 % 4,7 %Canarias 1,0 % 1,7 % 8,6 % 5,0 % 10,5 % -2,0 %Extremadura 0,5 % 2,3 % 8,3 % -9,5 % 9,9 % -6,8 %Baleares 1,0 % 0,0 % 8,7 % -2,6 % 10,5 % -1,4 %Madrid 0,6 % 3,6 % 8,4 % 2,0 % 10,0 % 2,2 %Castilla y León 0,4 % 2,0 % 8,1 % -2,5 % 9,9 % -0,6 %Total CC.AA. 0,6 % 3,4 % 8,3 % 0,4 % 10,1 % 1,8 %PIB 7,1 % 7,3 % 7,1 % 7,3 % 7,1 % 7,3 %ITE 6,8 % 2,9 % 6,8 % 2,9 % 6,8 % 2,9 %Coef. variación 0,3967 0,7100 0,0332 14,0461 0,0201 4,0167

Alcohol2003

Alcohol2004

P. Interm.2003

P. Interm.2004

Cerveza2003

Cerveza2004


extraño resulta aún el comportamiento regional en el Impuestosobre hidrocarburos en 2003 y, especialmente, en 2004, condescensos interanuales en la recaudación asignada a la Comunidadde Madrid (-1,1 y -6,6% respectivamente), que no concuerdan entérminos económicos con los datos fiscales de impuestoscomplementarios, como el de determinados medios de transporteo el de minorista de hidrocarburos. Tan importantes variacionesregionales requerirían un estudio más riguroso para su justificación.

La asignación de la recaudación derivada del impuesto sobre laelectricidad muestra un comportamiento algo más homogéneodesde la perspectiva territorial, disminuyendo su dispersión en 2004.

Los impuestos cedidos en su totalidad de gestión centralizadamantienen un comportamiento diferente, con un fuertecrecimiento del que recae sobre determinados medios detransporte y una evolución más moderada de la parte estatal delminorista que recae sobre determinados hidrocarburos,

72




Cataluña 9,1 % 10,6 % 1,6 % 2,4 % 7,7 % 4,9 %Galicia 5,4 % 3,5 % 2,2 % 2,3 % 11,5 % 7,3 %Andalucía 7,6 % 4,3 % 4,1 % 6,8 % 16,6 % 4,0 %Principado de Asturias 5,6 % 0,7 % 6,8 % 1,8 % 3,2 % 6,2 %Cantabria 5,5 % 3,8 % 5,9 % 7,1 % 8,0 % 7,7 %La Rioja 4,1 % 4,2 % 5,4 % 6,1 % 6,4 % 9,1 %Región de Murcia 9,1 % 3,5 % 1,6 % 5,7 % 10,8 % 7,2 %C. Valenciana 8,8 % 3,5 % 2,6 % 6,2 % 7,8 % 8,4 %Aragón 5,8 % 5,0 % 4,7 % 3,8 % 12,5 % 5,0 %Castilla-La Mancha 5,5 % 4,5 % 6,3 % 5,2 % 9,8 % 8,7 %Canarias 14,3 % 6,4 %Extremadura 3,3 % 1,8 % 4,2 % 6,9 % 12,8 % 7,6 %Baleares 12,2 % 3,5 % 4,4 % 0,5 % 10,8 % 7,4 %Madrid 0,6 % 0,9 % -1,1 % -6,3 % 7,2 % 9,1 %Castilla y León 3,2 % 3,3 % 5,6 % 6,5 % 6,0 % 9,2 %Total CC.AA. 6,6 % 4,7 % 3,0 % 3,4 % 9,7 % 6,7 %PIB 7,1 % 7,3 % 7,1 % 7,3 % 7,1 % 7,3 %ITE 6,8 % 2,9 % 6,8 % 2,9 % 6,8 % 2,9 %Coef. variación 0,4380 0,4824 0,7194 1,0385 0,3526 0,2364

Tabaco2003

Tabaco2004

Hidrocarburos2003

Hidrocarburos2004

Electricidad2003

Electricidad2004


presentando nuevamente diferencias importantes entre lasComunidades Autónomas.

El desigual comportamiento regional de los impuestosutilizados en el sistema de financiación, junto con la composición delos ingresos regionales, incluido el Fondo de Suficiencia y la garantíasanitaria, determina la evolución de los ingresos de cadaComunidad Autónoma. Desde un punto de vista normativo, laconfiguración del sistema en 2004 está compuesta en algo menosde dos terceras partes por recursos tributarios, correspondiendo eltercio restante a las aportaciones del Fondo de Suficiencia (32,6%) ya la garantía sanitaria (0,8%). La distribución de los recursos porComunidades Autónomas de estos ingresos resulta muy desigual.Así, en Canarias más del 71% de los ingresos proceden detransferencias, mientras Baleares tiene un Fondo de Suficiencianegativo y debe realizar transferencias a la Administración Central, aligual que la Comunidad de Madrid.

73




Cataluña 8,5 % 13,8 % 6,1 % 2,2 %Galicia 9,0 % 9,4 % 6,5 % 5,1 %Andalucía 12,3 % 16,8 % 9,6 % 5,4 %Principado de Asturias 0,8 % 6,5 % 3,8 % 2,9 %Cantabria 6,6 % 8,7 % 5,5 % 8,1 %La Rioja 11,0 % 4,5 % 31,9 % -3,5 %Región de Murcia 9,2 % 16,8 % 5,7 % 7,2 %C. Valenciana 11,2 % 14,9 % 7,0 % 2,9 %Aragón 4,2 % 1,7 % 6,5 % 4,5 %Castilla-La Mancha 8,2 % 14,7 % 8,7 % 3,8 %CanariasExtremadura 11,6 % 8,9 % 6,3 % 11,1 %Baleares 4,6 % 11,6 % 7,6 % -0,8 %Madrid 9,8 % 12,7 % -9,5 % 6,6 %Castilla y León 5,7 % 10,2 % 4,1 % 9,6 %Total CC.AA. 9,4 % 13,2 % 4,9 % 4,8 %PIB 7,1 % 7,3 % 7,1 % 7,3 %ITE 6,8 % 2,9 % 6,8 % 2,9 %Coef. variación 0,3405 0,3353 1,6643 0,7837

Medios transporte

2003

Medios transporte

2004

Minoristahidrocarburos

2003

Minoristahidrocarburos

2004


En el último ejercicio liquidado, el escaso aumento del Fondode Suficiencia ha condicionado mucho los resultados obtenidos porlas Comunidades Autónomas más dependientes financieramentedel mismo. El bajo crecimiento del ITE en 2003 y, especialmente, en2004, se debe fundamentalmente al impacto financiero de lareforma del IRPF y al efecto conjunto de entregas a cuenta y

74

Cuadro 10 Composición de los recursos

del sistema de financiación por CC.AA.


Cataluña 15,4 % 29,7 % 23,4 % 11,1 % 3,3 % 16,4 % 0,6 %Galicia 8,1 % 14,4 % 17,2 % 8,2 % 2,2 % 48,2 % 1,8 %Andalucía 8,6 % 14,6 % 18,0 % 9,0 % 2,6 % 46,9 % 0,4 %Principado de Asturias 10,6 % 19,3 % 19,6 % 8,6 % 2,0 % 37,4 % 2,4 %Cantabria 8,7 % 17,8 % 18,8 % 9,4 % 2,3 % 42,4 % 0,6 %La Rioja 9,3 % 18,9 % 17,2 % 8,6 % 2,3 % 42,9 % 0,8 %Región de Murcia 7,9 % 17,3 % 19,8 % 12,2 % 3,5 % 39,4 % 0,0 %C. Valenciana 14,3 % 21,7 % 22,4 % 11,7 % 3,5 % 26,2 % 0,0 %Aragón 12,5 % 21,6 % 19,3 % 10,7 % 2,5 % 32,3 % 1,1 %Castilla-La Mancha 6,8 % 13,3 % 15,7 % 11,7 % 2,8 % 49,2 % 0,5 %Canarias 10,7 % 16,6 % 0,0 % 1,4 % 0,0 % 69,8 % 1,5 %Extremadura 5,4 % 9,4 % 13,5 % 7,4 % 1,7 % 61,0 % 1,6 %Baleares 13,3 % 26,9 % 48,9 % 16,7 % 3,7 % -12,1 % 2,5 %Madrid 20,2 % 40,2 % 27,1 % 8,9 % 5,0 % -1,4 % 0,0 %Castilla y León 9,1 % 15,7 % 17,0 % 10,2 % 2,5 % 43,6 % 1,8 %Total CC.AA. 12,0 % 21,9 % 20,1 % 9,7 % 3,0 % 32,6 % 0,8 %

%Especiales

%IVA

%IRPF

% Tributoscedidos2004 %

Otros% Fondo desuficiencia

%Garantía

Cuadro 11 Evolución del ITE y del Fondo de Suficiencia.


Impuesto sobre la Renta delas Personas Físicas 1,3395 4,8 % 3,6 % 1,2526 2,7 % -6,5 %Impuesto sobreel Valor Añadido 1,3032 9,9 % 12,1 % 1,4806 9,7 % 13,6 %Sobre el Aocohol yBebidas Derivadas 1,0322 0,6 % -11,3 % 1,1119 3,4 % 7,7 %Sobre Productos Intermedios 1,2309 8,3 % 16,1 % 0,8903 0,4 % -27,7 %Sobre la Cerveza 1,2905 10,1 % 7,8 % 1,2713 1,8 % -1,5 %Sobre las Labores del Tabaco 1,3027 6,6 % 7,8 % 1,4271 4,7 % 9,5 %Sobre Hidrocarburos 1,0840 3,0 % 3,0 % 1,1301 3,4 % 4,3 %Total ITEn 1999 1,2951 6,6 % 6,8 % 1,3325 5,6 % 2,9 %

Índice2003/99

2003/02R. Líquida

%2003/02

2004/03R. Líquida

%2004/03

Índice2004/99


mayores liquidaciones definitivas. Así, la recaudación líquida delEstado aumentó en 2003 un 6,6% y la neta, descontadasliquidaciones y entregas a cuenta, un 6,8% y en 2004 lo hizo en un5,6% y 2,9%, respectivamente. Este escaso aumento previsiblementese corregirá en la liquidación definitiva de 2005, ya que larecaudación líquida del Estado se incrementó en un 11,8% y la delIRPF en un 14,7%.

Además, el modelo de financiación incorpora una holgurafinanciera importante en la medida en la que existe una diferenciaimportante y creciente entre la recaudación normativa de tributoscedidos asociada al sistema y la recaudación real de dichos tributos.De forma agregada, la recaudación normativa de impuestos y tasascedidos a las Comunidades Autónomas ha supuesto el 73,3% en2002, el 63,9% en 2003 y sólo el 54,1% de la recaudación líquidaobtenida conjuntamente por los Impuestos sobre el Patrimonio,Transmisiones Patrimoniales, Sucesiones y Donaciones, ActosJurídicos Documentados y Tasas sobre el Juego, sin contar otrastasas asociadas a la prestación de servicios transferidoscontempladas en el cálculo normativo. Esto supone unafinanciación adicional de 3.093 millones de euros en 2002, 5.112

75

Cuadro 12 Comparación de tributos cedidos normativos

y reales por CC.AA.


Cataluña 70,6 % 63,7 % 52,3 % 18,4 % 25,3 %Galicia 89,8 % 82,1 % 75,0 % 16,8 % 12,6 %Andalucía 75,0 % 56,6 % 46,2 % 41,4 % 26,1 %Principado de Asturias 98,1 % 82,5 % 77,5 % 26,9 % 9,5 %Cantabria 64,3 % 52,3 % 47,0 % 31,3 % 14,4 %La Rioja 61,6 % 63,4 % 47,9 % 3,7 % 36,2 %Región de Murcia 58,7 % 47,3 % 36,6 % 32,5 % 32,7 %C. Valenciana 70,8 % 62,4 % 50,9 % 21,1 % 26,2 %Aragón 79,2 % 71,1 % 64,6 % 18,9 % 13,2 %Castilla-La Mancha 84,5 % 72,8 % 51,5 % 23,8 % 45,5 %Canarias 91,2 % 86,4 % 74,6 % 12,7 % 19,2 %Extremadura 94,7 % 68,9 % 67,9 % 46,7 % 4,4 %Baleares 51,6 % 47,6 % 42,0 % 15,8 % 16,1 %Madrid 69,3 % 61,1 % 56,0 % 20,9 % 12,3 %Castilla y León 80,7 % 82,0 % 63,7 % 5,0 % 32,5 %Total CC.AA. 73,3 % 63,9 % 54,1 % 22,4 % 21,5 %

% Tributos cedidos normativos / reales Reales % anual2002 20042003 20042003


millones en 2003 y 7.895 millones en 2004, en parte asociada a usode capacidad normativa por parte de las Comunidades Autónomas,con una desigual distribución regional, ya que el 62,1% de esacantidad en el último año se concentra en Cataluña, Madrid yAndalucía. Mientras que en 2003 y 2004 el índice normativo anualha aumentado en un 5,6% y un 2,9%, el real de estos impuestos loha hecho en un 22,4% en el primer año y un 21,5% en el segundo,con amplias diferencias regionales.

El sistema de entregas a cuenta de cada impuesto compartidoy, en su caso, del Fondo de Suficiencia, proporciona los recursosnecesarios para que las Comunidades Autónomas desarrollen suspolíticas de gasto mientras se liquida, con dos años de retraso, elmodelo. El Real Decreto-Ley 12/2005 modifica el sistema deentregas a cuenta desde 2005 permitiendo la concesión deanticipos de tesorería a cuenta de la liquidación definitiva en elejercicio de los tributos cedidos y el Fondo de Suficiencia. De estemodo, en 2005 las entregas a cuenta efectivas se elevan al 100% ydesde 2006 pueden suponer hasta el 102%; con lo que lasliquidaciones que se realicen en 2007 y en los años siguienteshabrán de descontar estas subidas anticipadas. En 2005 las entregasa cuenta han evolucionado en conjunto de forma parecida al PIBnominal esperado y en 2006 lo están haciendo a tasas superiores.Estos recursos, junto con los fondos añadidos en la Conferencia de

76

Cuadro 13Entregas a cuenta en el sistema de financiación

en 2005 y 2006.

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda.

Tarifa autonómica del IRPF 8,5 % 12,5 %IVA 11,0 % 5,1 %Alcohol 1,0 % 11,4 %Cerveza 5,7 % 14,2 %P. Intermedios 0,0 % 3,7 %Tabaco 5,8 % 6,0 %Hidrocarburos 3,3 % 2,0 %Electricidad 8,3 % 8,7 %Fondo de Suficiencia 7,0 % 8,6 %Fondo de Suficiencia Ajustado 6,6 % 8,3 %Total 8,0 % 8,2 %Total Ajustado 7,9 % 8,1 %PIB 8,0 % 6,7 %

2005/04Entregas a cuenta del sistema 2006/05


77

Presidentes para la sanidad han posibilitado unos mayores ingresosa las Comunidades Autónomas para hacer frente a sus gastoscrecientes, especialmente en educación y sanidad.

3.- Problemas del actual sistemay líneas de reforma.

Pasados cinco años de la aprobación del actual sistema definanciación y con tres ejercicios liquidados, el modelo vigente, convocación de permanencia, ha sido puesto en cuestión. Reconocidassus virtudes en términos de evolución hacia una mayorcorresponsabilidad fiscal y hacia una mayor objetividad en ladistribución inicial de los recursos, se han puesto también demanifiesto algunos problemas importantes, en unos casosinherentes al propio sistema, en otros, derivados de su rigidez al noactualizarse las variables que determinaban teóricamente su repartoinicial.

En el primer caso, los resultados reales derivados de laaplicación del sistema no han producido los efectos deseados, ni entérminos estáticos ni en términos dinámicos. La distribución inicialde los recursos en el año base responde al resultado del consensoalcanzado en la negociación política pero se aleja mucho de lasvariables básicas elegidas como representativas para el cálculo delas necesidades de gasto, ofreciendo unas diferencias regionales noobjetivables.

Por otro lado, la forma de articular la corresponsabilidad fiscal através, en muchos casos, de índices de consumo estimados con unametodología compleja aleja, en términos dinámicos, la evolución delos recursos de la evolución económica, sin permitir una elasticidadrecaudatoria positiva que sí se produce en el ámbito nacional. Estoes especialmente relevante en algunas regiones con una economíamuy dinámica, donde su mayor crecimiento económico no se estátrasladando en la misma proporción a las fuentes tributariascompartidas.

En el segundo caso, la variación de la población producida enlos últimos años, sin precedentes en el pasado inmediato, haalterado sustancialmente el mapa regional de necesidades de gasto


autonómico sin que se haya producido una traducción simultáneaen las macromagnitudes económicas. Sólo en las 15 ComunidadesAutónomas de régimen común, el aumento de la población desde1999, año que se toma como referencia para determinar lasnecesidades de gasto, ha sido superior a 3,8 millones de personas.La distribución regional ha sido muy desigual, localizándose estanueva población fundamentalmente en aquellas ComunidadesAutónomas que partían de una menor financiación por habitante,agudizando las diferencias en los recursos.

Por otro lado, la fuerte nivelación, sin criterio explícitocontrastable, del sistema español de régimen común, que contrastafuertemente con los resultados del sistema foral, hace más visible lasdiferencias en capacidad fiscal y recursos financieros disponibles porComunidades Autónomas. Esta situación, unida con frecuencia a laconfusión interesada entre esfuerzo y capacidad fiscal, hace quealgunas Comunidades Autónomas cuestionen el efectoredistributivo tan acentuado del sistema y reclamen una mejora ensu posición relativa. Así, en términos homogéneos, la financiaciónaportada por el sistema con criterio normativo ha ido aumentando

78

Cuadro 14 Evolución de la población y del PIB

por Comunidades Autónomas.

Fuente: INE y elaboración propia.

Andalucía 544.682 7,5 % 2,1 % 8,2 %Aragón 82.178 6,9 % 1,6 % 8,1 %Asturias -7.679 -0,7 % 0,3 % 8,8 %Baleares 161.311 19,6 % 2,9 % 6,6 %Canarias 295.591 17,7 % 2,8 % 6,7 %Cantabria 33.831 6,4 % 1,4 % 7,9 %Castilla y León 22.787 0,9 % 0,7 % 8,0 %Castilla-La Mancha 168.468 9,8 % 2,5 % 8,7 %Cataluña 787.673 12,7 % 2,7 % 8,1 %C. Valenciana 625.975 15,4 % 3,3 % 7,2 %Extremadura 10.305 1,0 % 0,8 % 8,2 %Galicia 31.861 1,2 % 0,4 % 8,0 %Madrid 818.818 15,9 % 2,7 % 8,1 %Murcia 204.664 18,1 % 3,2 % 8,2 %La Rioja 35.906 13,5 % 2,6 % 8,0 %Total 3.816.371 10,2 % 2,2 % 8,0 %Coef. variación 0,69 0,47 0,08

Población 1999-05 1999-05 2005-04Población

2005-04PIB


progresivamente las diferencias por Comunidades Autónomas enrecursos por habitante y, aunque la recaudación impositivanormativa también ha disminuido su dispersión regional, siguesiendo muy importante.

Estos factores, unidos a los problemas estructurales derivadosde la dinámica de gasto de algunas competencias concretas, queforman parte del núcleo central de las prioridades autonómicas,como el gasto sanitario, en educación o en servicios sociales,centran el debate sobre la financiación autonómica que coincide,además con la reducción de los fondos estructurales europeos y lapuesta en marcha de un marco normativo más restrictivo enmateria presupuestaria, aunque se ha flexibilizado algorecientemente. El proceso abierto de reformas estatutarias enalgunas Comunidades Autónomas refuerza la necesidad de abordarconjuntamente la financiación autonómica para consolidar unmarco estable de referencia que permita un reparto más equilibradode los recursos por Administraciones en función de sus necesidadesy aborde de forma más adecuada el proceso de lealtad institucional

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Cuadro 15 Efectos redistributivos del sistema de financiación

por Comunidades Autónomas con competencias homogéneas.


Cataluña 98 127 97 125 96 124 96 123Galicia 108 81 111 83 112 83 112 84Andalucía 99 76 100 77 101 78 101 79Asturias 106 96 111 99 112 100 125 111Cantabria 113 98 115 101 117 102 116 102La Rioja 122 105 118 100 119 102 118 103Murcia 95 81 92 80 92 79 92 80C. Valenciana 93 101 92 99 91 99 91 99Aragón 112 110 114 111 115 112 113 111Castilla-La Mancha108 108 77 109 78 110 79 109 80Canarias 104 44 98 43 97 43 95 42Extremadura 117 64 121 65 123 66 122 67Baleares 94 158 86 142 84 141 83 137Madrid 88 143 88 142 86 140 87 138Castilla y León 112 91 116 92 117 94 117 94Total 100 100 100 100 100 100 100 100Coef. variación 0,0988 0,2960 0,1183 0,2700 0,1290 0,2648 0,1373 0,2593

1999 Sin Transf. 2002 Sin Transf. 2003 Sin Transf. 2004 Sin Transf.

para canalizar mejor el efecto de las medidas de una Administraciónsobre los ingresos y gastos de las otras.

La existencia de impuestos compartidos hace necesarioadecuar en términos dinámicos la evolución conjunta delrendimiento de los mismos con las prioridades de gasto en cadanivel de gobierno. La financiación autonómica ha de contemplarseen un marco fiscal y presupuestario coherente para el conjunto delsector público. Éste viene definido actualmente por lascompetencias que desarrolla el gobierno central en términos deestabilidad macroeconómica y de saneamiento y equilibrio de lasfinanzas públicas. La actualización periódica del Programa deEstabilidad del Reino de España define un horizonte presupuestariomarcado por el equilibrio a medio plazo entre los ingresos y losgastos del conjunto de las Administraciones Públicas y elmantenimiento de su peso relativo en términos de la economíaespañola.

En este contexto de permanencia de los niveles de presiónfiscal y del gasto público en proporción al PIB hay que situar lafinanciación autonómica en un modelo de elevadacorresponsabilidad fiscal y la distribución institucional del gasto porniveles de gobierno. El equilibrio en términos dinámicos entre lasnecesidades de gasto y los recursos financieros asignados a lasComunidades Autónomas constituye la pieza fundamental, aunqueno la única, de un sistema estable.

En la medida en que una parte significativa de lascompetencias regionales está estrechamente vinculada conprestaciones básicas del Estado del Bienestar canalizadas a través deprestaciones en especie, individualizadas y con un fuertecomponente redistributivo, asociadas a bienes preferentes, lasnecesidades financieras de este nivel de gobierno vinculadas aalguna competencia; en especial pueden ser consideradas comoprioritarias desde el punto de vista social, como es el caso de lasanidad, la educación o, próximamente, los servicios socialesrelacionados con la dependencia.

En el caso de la sanidad, además, la evolución reciente delgasto real muestra un crecimiento tendencial creciente por diversosmotivos (elevada elasticidad-renta, cobertura pública generalizada,


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tecnologías de diagnóstico y tratamiento de costes crecientes...). Sise considera prioritario este gasto desde el punto de vista social y enla medida en que se constate que su coste de provisión es creciente,es necesario garantizar a las administraciones que gestionan estascompetencias una financiación adecuada, incentivando además loselementos de gestión eficiente a la vez que se garantiza unacohesión territorial elevada propia de un Sistema Nacional de Saluddescentralizado.

Como el actual cuadro tributario regional incorpora muchasfiguras y la cesta de impuestos es más amplia que la del propioEstado, los riesgos financieros se minimizan pero, aún así, no quedagarantizada plenamente la suficiencia financiera en términosdinámicos. Así, los impuestos regionales del sistema crecen a tasassimilares o menores a los del Estado y las transferencias niveladoras(Fondo de Suficiencia) lo hacen en proporción parecida, al excluir desu cálculo algunos de los impuestos más dinámicos del Estado,como el Impuesto de Sociedades. La consecuencia de estefuncionamiento es que la Administración Central va reduciendo susdesequilibrios financieros a ritmos significativos mientras en lasComunidades Autónomas este proceso es más lento y se producecon más ajustes “ad-hoc” sobre los gastos: periodificándolos deforma irregular (diferencias entre gasto real y liquidado en lasanidad, moderando los gastos de inversión o financiándolos através de procedimientos más costosos a largo plazo...) o afectandoa la calidad de los servicios prestados.

La asimetría existente entre ambas Administraciones se ponede manifiesto en la evolución de los desequilibrios presupuestariospor Administraciones. En los últimos años, mientras laAdministración Central ha eliminado su déficit público, presentandoen 2005 un saldo positivo, las Comunidades Autónomas yCorporaciones Locales mantienen sus saldos negativos, a pesar, enel caso regional, del buen comportamiento de la recaudación realpor impuestos cedidos. En términos de presupuestos iniciales laevolución entre la Administración Central y el conjunto deComunidades Autónomas es diferente ya que, partiendo de undéficit inicial en 2005 similar, en 2006 es de una dimensión parecidapero de signo contrario.


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En consecuencia, la revisión del sistema de financiaciónautonómica debería contemplar la necesidad de que a medio ylargo plazo se produzca una reordenación de la distribución porniveles de gobierno de los ingresos fiscales con el fin de adecuarlosa la evolución diferencial de parte de sus necesidades.

El buen comportamiento del sistema fiscal en los últimos añosaporta una coyuntura favorable a la hora de abordar una reforma delsistema de financiación regional. En materia de ingresos tributarios,


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Cuadro 16 Evolución de las cuentas de

las Administraciones Públicas.

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda.

cap/nec. financiaciónEstado -3312 -2180 -9322 3261Organismos AC -368 -363 -278 275Admón. Central -3680 -2543 -9600 3536Seg. Social 6115 8009 8635 9617CC.AA. -3535 -3770 -185 -1951CC.LL. -860 -1900 -23 -1269AA.PP. -1960 -204 -1173 9933

2002 2003 2004 2005millones de euros

Cuadro 17 Evolución presupuestaria de la Administración Central

y de las Comunidades Autónomas.

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda y elaboracion propia.

PGEINGRESOS NO FINANCIEROS 233.526.190 253.111.850 8,4 %GASTOS NO FINANCIEROS 234.980.810 252.121.090 7,3 %CAP/NEC FINANCIACIÓN -1.454.620 990.760AHORRO PÚBLICO 13.894.000 18.128.420 30,5 %% GASTOS CAPITAL/GASTOS NO FINANCIEROS 7,9 % 8,1 %CC.AA.INGRESOS NO FINANCIEROS 126.514.867 140.661.738 11,2 %GASTOS NO FINANCIEROS 127.923.373 141.540.478 10,6 %CAP/NEC FINANCIACIÓN -1.408.506 -878.741 -37,6 %AHORRO PÚBLICO 14.851.267 18.141.517 22,2 %% GASTOS CAPITAL/GASTOS NO FINANCIEROS 19,2 % 19,5 %% INGRESOS IMPORITIVOS/NO FINANCIEROS 51,0 % 51,3 %% TRANSFERENCIAS 45,3 % 45,2 %% RESTO INGRESOS 3,7 % 3,5 %% AHORRO PÚBLICO/GASTOS CAPITAL 60,3 % 65,8 %

2005 2006 %PRESUPUESTOS 2006

el cierre del ejercicio 2005 ha puesto de manifiesto el fuertecrecimiento experimentado por los recursos impositivos del Estado,debido al espectacular aumento de los impuestos directos, en líneacon lo que ya había ocurrido el año anterior. En general, losimpuestos vinculados con la financiación autonómica hanaumentado de forma significativa, salvo en el caso de los impuestosespeciales, contribuyendo a la suficiencia financiera. La recaudaciónimpositiva ha permitido mejorar, como en años anteriores, losresultados contenidos en el presupuesto inicial para 2005 y en elavance de cierre que incluía el proyecto de presupuestos para 2006.Así, respecto a las estimaciones de cierre realizadas en septiembrepasado las desviaciones al alza han ascendido a 9.273 millones deeuros en ingresos tributarios del Estado, correspondiendo 6.022millones a impuestos directos. Las principales diferencias se hancentrado en el Impuesto sobre Sociedades, con una mayorrecaudación, en términos de derechos reconocidos de 4.842millones de euros y de 5.734 respecto a la previsión inicial incluidaen los presupuestos. En el IRPF la desviación al alza de los derechosreconocidos respecto a las previsiones oficiales de otoño se eleva a1.136 millones de euros y es superior en 2.384 al presupuesto inicial.En el IVA la evolución final de la recaudación ha permitido obtenerunos ingresos adicionales de 3.414 millones de euros respecto delúltimo avance y de 3.557 millones sobre lo previsto inicialmente. Enel resto de impuestos significativos el cierre del ejercicio fiscal hasido también mejor al estimado en otoño, con la excepción de losimpuestos especiales, con una caída de 237 millones de euros, 475millones menos que el presupuesto inicial. Con esta holgurafinanciera de 11.566 millones de euros adicionales sobre los recursostributarios inicialmente presupuestados, a los que hay que unir laevolución favorable de las tasas y otros ingresos, el margen para unaactividad presupuestaria saneada en el Estado compatible con unamejor dotación financiera de las Comunidades Autónomas resultaevidente, continuando en los meses liquidados de 2006 estatendencia.

Con este marco de referencia, la articulación de un sistema definanciación regional adecuado que compatibilice de formaequilibrada los principios de suficiencia financiera, autonomía,equidad y coordinación a partir del modelo actual, requiere de unproceso de reflexión sobre los aspectos positivos y negativos


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relacionados con el diseño y el funcionamiento efectivo del modelovigente. Resulta igualmente conveniente reflexionar sobre losobjetivos y las líneas estratégicas que deberían incorporar loscambios propuestos y la forma de implementarlos, anticipando enla medida de lo posible su funcionamiento real a la luz decomportamientos pasados. Así, es necesario plantear propuestas endos ámbitos concretos, al margen de adecuar la distribución verticalde recursos entre la Administración Central y el conjunto deComunidades Autónomas.

En primer lugar, establecer la restricción financiera inicial, através de la elección de un modelo de variables, consensuadomultilateralmente, que recoja lo más fielmente posible lasnecesidades de recursos en cada Comunidad Autónoma. El númerode variables y su ponderación debería ser objeto de un amplioconsenso social y político y estar fundamentado técnicamente. Laevolución de los distintos sistemas que se han ido sucediendo en elcaso español marca unas tendencias claras a este respecto:

Reducir el número de variables para evitar una casuística muyelevada y una complejidad técnica innecesaria que reduce lavisibilidad y la comparabilidad de resultados.

Determinar la población como variable de referencia delsistema, necesariamente modulada por otras variables querecojan características de la demanda de servicios públicosregionales (características sociodemográficas de lapoblación) y de la oferta, tanto en términos de costesdiferenciales (densidad, insularidad…), como de despliegueterritorial de los servicios (superficie, costes fijos deimplantación, dotación previa de capital fijo…).

Actualización periódica del valor de las distintas variables conajustes graduales que tengan en cuenta la rigidez de laestructura de gasto en la oferta de servicios públicos.

En este proceso hay que constatar la necesidad de ajustesbilaterales para alcanzar acuerdos amplios, ya que el procesode toma de decisiones tiene un componente de negociaciónbilateral inexcusable. En todo caso, es necesario que esosajustes puntuales no distorsionen los resultados derivadosdel proceso general y del sistema de variables objetivas. Eso


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se puede lograr limitando cuantitativamente su coste yaislándolo financieramente de la restricción inicial, tanto entérminos estáticos como, especialmente, dinámicos.

En segundo lugar, para dotar de coherencia al sistema, espreciso articular un mayor equilibrio en la financiación de lasnecesidades estimadas entre los recursos tributarios y lastransferencias de nivelación. El objetivo no es otro que posibilitar entérminos dinámicos la adecuación entre ingresos y gastos yfortalecer el espacio tributario de las Comunidades Autónomas paragarantizar el desarrollo efectivo de la autonomía de ingresos sinmerma de la equidad y los derechos de los ciudadanos a recibir unconjunto equivalente de bienes y servicios públicos ante un mismogrado de esfuerzo fiscal, independientemente del territorio donderesidan y de su capacidad fiscal. Esto implica:

Elegir una composición de fuentes tributarias equilibradaque evolucione a un ritmo equivalente al de las necesidadesde gasto.

Utilizar bases fiscales más homogéneamente repartidas paraque el grado efectivo de corresponsabilidad fiscal en cadaterritorio no resulte muy desigual.

Determinar índices normativos de referencia en los tributoscedidos más ajustados a la evolución de la capacidad fiscalasociada a estas figuras tributarias.

Posibilitar a las Comunidades Autónomas modular, conjuntay/o separadamente, la cuantía de sus ingresos tributariostotales y, en algunas figuras tributarias, determinar el repartode la carga tributaria.

Determinar espacios fiscales propios para el desarrolloespecífico de la autonomía tributaria.

Posibilitar una gestión más eficiente de los recursostributarios autonómicos.

Potenciar espacios de coordinación mínima en el conjuntodel sistema tributario y en cada uno de sus componentes.

Fijar criterios de revisión y actualización del actual Fondo deSuficiencia más acordes con su naturaleza, graduando sucuantía a través del ejercicio efectivo del principio de lealtad


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institucional, con una evolución dinámica más objetiva,desvinculada del ejercicio de capacidad normativa de laAdministración Central.

Con estos criterios y en esta coyuntura económica la mejoradel sistema actual no parece difícil, aunque el calendario político noanticipa a corto plazo una situación favorable para abordar contranquilidad la reforma necesaria.

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