Balance

de la Política Pública de Juventud. Medellín: 1990-2010.

InvestigadorasMónica Sepúlveda López.

Julieth Alejandra Londoño Álvarez.Eulalia Hernández Ciro.

Fulvia Márquez Valderrama.

Auxiliares de Investigación: Laura Viviana Quiceno.José Fernando Arellano.

CONVENIO DE ASOCIACIÓN ENTRE LA CORPORACIÓN REGIÓN QUE ACTÚA EN REPRESENTACIÓN LEGAL DE LA ALIANZA ESCUELA DE ANIMACIÓN JUVENIL Y LA SUBSECRETARÍA DE METROJUVENTUD

Capítulo 1Puntos de partida

JUSTIFICACION

Desde mediados de la década de los años 90’s, a nivel nacional y en particular en Medellín, se han venido haciendo esfuerzos importantes en el diseño de políticas explícitas para la juventud, a partir de la creación de la Consejería Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, y de las directrices emanadas de los documentos CONPES (1992 y 1995) sobre política social para los jóvenes y las mujeres. Todas estas experiencias locales han venido aportando al desarrollo legislativo, normativo y programático que hoy existe en el país y en la ciudad (Ley de Juventud 375 de 1997, acuerdo 02/2000, Acuerdo 76/2006, entre otros), pero también de unas ofertas programáticas articuladas a procesos de implementación de políticas de juventud que han intentado responder a las dinámicas del contexto y a los requerimientos emanados de los mandatos políticos (planes de desarrollo municipales). Ahora bien, si desde el deber ser las Políticas Públicas de Juventud (PPJ) son referentes que orientan a los diversos actores involucrados con la atención, promoción, e interacción con la juventud, lo cual posibilita coordinar, monitorear y evaluar acciones y resultados de programas y ofertas para la juventud, coordinar esfuerzos, ordenar el trabajo de todos los actores, clarificar roles y funciones, permitiendo y la toma de decisiones en relación con el gasto público y privado en juventud posibilitando así una mirada y una atención más integral e integradora, es necesario establecer una lectura que dé cuenta de las dinámicas y los procesos generados en la ciudad de Medellín con relación a este deber ser.

Por ello es necesario realizar un balance de los procesos de diseño e implementación de las PPJ en Medellín en los últimos 20 años, en el cual identificar los contextos que dieron origen a sus formulaciones e implementaciones, los desarrollos normativos y programáticos, los cambios en las estructuras del Estado, los actores presentes y los enfoques subyacentes en sus intencionalidades, a través de una ruta exploratorio- descriptiva que permita aprender de este proceso.

Se espera que los hallazgos que resulten sean un insumo fundamental para fortalecer los procesos de concertación social en materia de PPJ en la ciudad de Medellín y así formular escenarios y propuestas de articulación y definición de competencias de los diferentes niveles de un posible Sistema Municipal de Juventud, clarificar y definir roles, responsabilidades y mecanismos de los actores gubernamentales y de la sociedad civil en la implementación y seguimiento de las políticas de juventud y la definición de rutas de articulación entre las políticas de juventud, con otras políticas sociales y los planes de desarrollo territoriales.

OBJETIVOS

General

Establecer un balance de las dinámicas generadas en los procesos de formulación e implementación de las políticas públicas de juventud explícitas en la ciudad de Medellín, entre los años 1990-2010.

Específicos

Describir los desarrollos normativos y programáticos de la política pública de juventud en la ciudad de Medellín en los últimos 20 años

Identificar los actores y enfoques subyacentes en las implementaciones de las políticas públicas orientadas a la población juvenil.

Referir los contextos específicos en los que se inscriben los procesos de formulación e implementación de las políticas públicas (explícitas) de juventud.

METODOLOGIA

Medellín ha sido catalogada nacional e internacionalmente como una de las ciudades pioneras en el desarrollo de instrumentos y mecanismos de políticas poblacionales. Sin embargo, dichas iniciativas pocas veces han sido objeto de miradas prospectivas y retrospectivas que analicen sus avances y dificultades.

En este contexto, el Balance de los 20 años de las Políticas Públicas de Juventud -PPJ en Medellín, trasciende la descripción cronológica de hitos o desarrollos normativos y los énfasis, miradas y acciones desde un solo actor y propicia la apropiación de referentes teóricos y propuestas metodológicas que permitan dicho cometido.

Partiendo de la vigencia e importancia de las PPJ, de sus recorridos históricos, pero también de las problemáticas y potencialidades de la juventud del Medellín contemporáneo, se propone una mirada interdisciplinaria en la que dialoguen saberes de la academia, de la administración pública y “otros saberes”, como los de los sujetos-objetos de la política pública. Así, dada la envergadura de estas cuestiones, es necesario explicitar, en primera instancia, la noción de balance que guía la presente investigación.

Sobre la noción de Balance

Existen numerosos tipos de balances en nuestro medio, tanto en lo que se refiere al nivel de profundidad (general, preliminar, parcial, etc.), como a sus propósitos, metodologías y áreas de estudio (financiera, social, etc.). Sin embargo, no existe un consenso sobre su definición y uso en las ciencias sociales.

Tratando de construir una noción de balance para la presente investigación y ante esta multiplicidad enunciada, resulta útil la definición de la Real Academia de la Lengua Española, según la cual es un “estudio comparativo de las circunstancias de una situación o de los factores que intervienen en un proceso, para tratar de prever su evolución”.

Además de esta perspectiva, vale la pena acercarse a lo que se ha llamado balance social1, término propio de la administración que cobró fuerza en la década del setenta 1 El balance social se diferencia del informe y de la auditoria social. El informe es parte del balance y sólo se refiere al “instrumento en el que se registra en términos cuantitativos o cualitativos, el desempeño social de una empresa en un periodo dado” (ANDI; 2001, 16). La auditoria social se refiere al “sistema de información administrativa acerca de la gestión de la empresa en el ámbito social, realizada con base en datos monetarios” (Fernández y otros, 1990,70).

del siglo pasado en un contexto marcado por el cambio de modelo económico (hacia el neoliberal), en el cual se propone el desmonte del Estado benefactor y la privatización de la acción social, en la que las corporaciones de la sociedad civil comienzan a ocuparse de lo social tanto a su interior como a su exterior y a dar cuenta de ello.

En este contexto, se requerían instrumentos que aportaran a la cuantificación y al análisis cualitativo de los costos y los beneficios sociales y económicos de la gestión social; instrumentos que generaran información para la toma de decisiones, la racionalización de recursos, la concertación y la planificación en distintos niveles.

Desde esta perspectiva, se observan distintos énfasis en la definición del balance social que van desde lo cuantitativo hasta la complementariedad de éste con lo cualitativo. Así, por un lado, se entiende como estado “cuantitativo que expresa en términos de un activo social y pasivo social, la calidad de la relación que establece la organización con cada uno de sus elementos constituyentes” (Rodríguez Builes (sin año), citado en Fernández y otros, 1990: 72), y, de otro, se argumenta que el balance social es “un instrumento de gestión para planear, organizar, dirigir, registrar, controlar y evaluar en términos cuantitativos y cualitativos la gestión social de una empresa en un periodo determinado y frente a metas preestablecidas” (ANDI, 2001, 16). También, se le considera como una evaluación periódica y sistemática inscrita dentro de las estrategias y planes de la institución o como un instrumento de diagnóstico.

Por otro lado, el modelo del balance social se estructura en dos áreas: la interna y la externa. La primera hace referencia a las acciones dirigidas al bienestar laboral (caracterización sociolaborales, servicios sociales, etc.) y la segunda se refiere a las acciones con los demás públicos con los que tiene relación (relaciones con la comunidad y con otras instituciones).

Retomando la definición de balance social en la cual se realizan análisis cuantitativos y cualitativos de los costos y beneficios de la gestión social de una institución para programar futuras actuaciones y toma de decisiones, tanto en aspectos internos como de los impactos a las sociedades con que se interactúa, y partiendo del propósito de la presente investigación, se entenderá el balance como la revisión de una experiencia acumulada, el estudio de los factores que intervienen en un proceso para tratar de prever su evolución y el acercamiento en términos cuantitativos y cualitativos a la gestión de diferentes agentes en un periodo determinado y frente a metas establecidas.

Se propone, entonces, como un ejercicio exploratorio - descriptivo que da cuenta de los desarrollos normativos y programáticos (institucionalidad, estrategias y mecanismos) en procesos de formulación e implementación de las Políticas Públicas de Juventud en Medellín en los últimos 20 años, pero también de los procesos y dinámicas que se han generado a su alrededor. Miradas reflexivas -retrospectivas y prospectivas- de las experiencias vividas, claves para proponer recomendaciones en torno a su implementación y/o futuros desarrollos normativos.

Ruta Metodológica

Dado el marco propuesto y las perspectivas del balance, en el que se integran miradas de múltiples actores, deberá realizarse una investigación interdisciplinaria que combine cuatro niveles: exploratorio, descriptivo, analítico y propositivo, que utilice

instrumentos de recolección y análisis de información que permitan retomar “otros saberes” y voces que comúnmente se han invisibilizado en procesos de planeación.

Así, la investigación hace un balance de los informes institucionales y trata de recoger ecos y resonancias de diversos actores respecto a los procesos estudiados, a través de revisión documental, talleres y entrevistas semiestructuradas.

A continuación se describen los cinco momentos que componen la investigación, dando cuenta de los contenidos y propósitos de cada momento en un plano general y en planos más particulares como el de las herramientas e instrumentos de análisis.

Momento I. Visiones panorámicas y contextuales

Las Políticas Públicas de Juventud en Medellín no pueden entenderse por fuera de los procesos históricos latinoamericanos y nacionales. Por ello, se hace necesario rastrear y recoger estudios y balances realizados, que proporcionen pistas e insumos en torno a las variables y los mecanismos de reflexión de los procesos de diseño e implementación de PPJ, pero que, además, desde la visión comparativa que aporten a la comprensión de procesos históricos y apropiaciones discursivas particulares.

En el mismo sentido, las reflexiones de la investigación no deben estar al margen de los debates contemporáneos en ámbitos nacionales e internacionales sobre nociones y conceptos básicos de Política Pública de Juventud, referentes conceptuales que, además, permitirán construir categorías de análisis y aportar a dichos debates.

Así, este primer momento de la investigación comprende, a su vez, tres ejes de trabajo: un eje de referentes conceptuales, un eje comparativo y de análisis desde los procesos latinoamericanos y nacionales y un eje de antecedentes y condiciones de posibilidad en lo local.

El eje de referentes conceptuales permite un acercamiento a las definiciones sobre política, política social y política pública, para adentrarse posteriormente en las definiciones de política pública de juventud, sus enfoques y debates.

La incorporación de balances y estudios previos sobre políticas públicas de juventud realizados en y para Latinoamérica y en nuestros contextos más próximos (Colombia y Medellín), permitirá reconstruir, desde una mirada comparativa, los antecedentes y condiciones de posibilidad de los desarrollos normativos y programáticos alrededor de las Políticas Públicas de Juventud en Medellín. Los cambios en las estructuras del Estado, las reformas que implican y complejizan las Políticas de Juventud, las políticas internacionales, los intercambios de experiencias, por ejemplo, son el marco que permite entender y analizar críticamente los lineamentos y resultados acaecidos en las dos últimas décadas.

A la par de la constitución del eje de referentes conceptuales y del rastreo y análisis de temas o campos privilegiados de abordaje de las PPJ, hitos históricos resaltados, principales hallazgos y retos para el contexto latinoamericano encontrados en los balances y estudios, se establecen ocho variables de análisis (que describiremos en detalle más adelante), para el diseño de fichas de recolección de información y la matriz de análisis, estos son:

• Contextos de ciudad y juventud.• Desarrollos normativos y cambios en las estructuras del Estado. • Actores involucrados. • Desarrollo de planes, programas y proyectos.• Enfoques subyacentes (énfasis temáticos y nociones de sujeto). • Desarrollos de los Mecanismos de gestión de la política local de juventud (Acuerdo

02/2000- 076/2006).• Presupuestos asignados y ejecutados.• Sistemas de evaluación.

Momento II. Reconstrucción del proceso

Después de tener el referente conceptual referente para el análisis, los antecedentes, tanto de contextos locales como latinoamericanos y de establecer las variables de la investigación, se procede a la identificación de los principales actores e hitos en Medellín.

Reiterando la necesaria triangulación de la información2 y el diálogo de saberes propuesto, se crean tres tipos de archivo3. Por un lado, un archivo documental-institucional de fuentes primarias, conformado por las políticas explícitas, desarrollos normativos y programáticos y los mecanismos de gestión derivados de la Política Pública de Juventud: actas e informes de la Red de Concertación de PPJ; Informes del Observatorio de Juventud, de la Escuela de Animación Juvenil, y del Plan Estratégico Municipal de Juventudes 2003 – 2013, entre otros.

Un archivo documental de fuentes secundarias, que posibilita miradas a los procesos y contextos en los que se producen los desarrollos normativos y programáticos de las PPJ, como los Planes de Desarrollo e Informes de gestión de las alcaldías desde 1990, Caracterizaciones de la oferta público-privada, Informes de Gestión; Acuerdos y Decretos municipales referentes al tema de juventud.

A la par, se crea un archivo vivencial, que tiene en cuenta las voces y miradas reflexivas de los actores institucionales y autoridades públicas, así como la de los otros actores que se han vinculado a procesos de Políticas Públicas de Juventud, tanto en su diseño, ejecución, seguimiento o que han sido sujetos- objetos de las mismas.

Se realizaron conversatorios y talleres cuyo objetivo fue recuperar los saberes de expertos en el tema y reconstruir -dentro del marco temporal propuesta por el balance (1990 – 2010), pero también en los antecedentes pertinentes- los logros y aprendizajes; actores y discursos y obstáculos y dificultades alrededor de los procesos de diseño e implementación de PPJ.

También se llevaron a cabo conversatorios con jóvenes que han estado involucrados, desde distintos roles y en diversos espacios y procesos, en las PPJ. Los ejes de discusión estuvieron centrados en las ofertas, programas y proyectos; las iniciativas juveniles y

2 Por triangulación de la información entendemos la combinación y análisis de varias fuentes de datos para el estudio de un problema. 3 La noción de archivo comprende tanto el conjunto de discursos y prácticas, como lo que se genera a su alrededor, puesto que se plantea que éste no es estático, sino dinámico.

procesos participativos; las demandas y expectativas y los cambios en la vida de la juventud durante los últimas dos décadas.

Cabe resaltar que esta ocupación de múltiples roles de los jóvenes interpelados enriquece las perspectivas de la investigación porque tiene una combinación de ópticas, miradas y amplias dimensiones de los avances y dificultades dimensiones de los procesos.

Así, los actores apelados pertenecen o pertenecieron a organizaciones, movimientos y redes juveniles, así como a redes, alianzas y espacios de concertación que han existido o existen en la ciudad.

También se realizaron entrevistas semiestructuradas que permiten profundizar en actores y experiencias, así, se convocó a coordinadores de programas y proyectos, a subsecretarios/as de Metrojuventud, y a expertos/as en la materia, quienes aportaron no sólo sus conocimientos y experiencias en cada una de los ejes de análisis del presente balance, sino que además proporcionaron miradas generales sobre el proceso vivido en la ciudad de Medellín.

Momento III. Análisis de la información

A la luz de las variables definidas se propuso el análisis de toda la información compilada, la cual fue puesta en conocimiento y debate por el equipo de investigación.

Momento IV. Escritura y elaboración de productos finales y recomendaciones

El documento final esta constituido a partir de tres periodos, que no sólo se orientan por criterios cronológicos, sino por lógicas procesales que dan cuenta de la emergencia del tema de las políticas de juventud en la ciudad, del proceso de formulación y finalmente de la implementación. De este modo, se presentan los desarrollos de cada variable de análisis en los periodos 1990-1994, 1995-2003 y 2004-2010, para llegar posteriormente a la construcción de conclusiones y recomendaciones.

Momento V. Socialización o presentación pública de resultados

Se propuso la producción y difusión del texto final en una multimedia que se acompañó de un archivo gráfico y documental, así como la socialización de los hallazgos previos en la Cátedra Joven del mes de julio y en el “Seminario- Taller Internacional: Experiencias y Horizontes de las Políticas Públicas de Juventud” realizado en el mes de octubre de 2010.