Banco Mundial- Ciudades en Movimiento

7/23/2019 Banco Mundial- Ciudades en Movimiento

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CIUDADES

EN

MOVIMIENTO

BANCO MUNDIAL TWU-44

REVISIN DE LA ESTRATEGIA

DE TRANSPORTE URBANO

DEL BANCO MUNDIAL

RADUCCI NOVIEMBRE 2002

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Los hallazgos, interpretaciones, y conclusiones expresadas en este documento son las de lo(s) autore(s) y nonecesariamente reflejan la opinin de la Junta de Directores Ejecutivos del Banco Mundial o los gobiernos que ellosrepresentan.

El Banco Mundial no pueda garantizar la exactitud de la informacin incluida en este trabajo. Las fronteras, colores,denominaciones, y otra informacin mostrada en cualquier mapa en este documento no implican por parte del BancoMundial ningn juicio sobre el estado legal de cualquier territorio o el aval o la aceptacin de tales fronteras,

Fotografia de la portada: John Flora , 1995; Guangzhou, China.

TWU-44Traduccin al EspaolVersin Noviembre 2002


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CIUDADES EN MOVIMIENTO: REVISION DE LA ESTRATEGIA DE TRANSPORTE URBANO DEL BANCO MUNDIAL II

TABLA DE CONTENIDOS

RECONOCIMIENTOS..............................................................................................................vi

ABREVIATURAS Y/O EQUIVALENTES EN INGLS..............................................................ix

RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................... x

1. INTRODUCCIN ...................................................................................................................1

2. TRANSPORTE URBANO Y DESARROLLO DE LAS CIUDADES.......................................5A. El Transporte Urbano y la Eficiencia en las Ciudades ...................................................................5B. Fuentes del Desempeo Decreciente del Transporte Urbano .....................................................11C. El Transporte Urbano en las Estrategias de Desarrollo de las Ciudades ....................................14D. Estrategias de Desarrollo para Hacer Ms Eficiente al Transporte Urbano.................................15E. Estrategias para el Cambio Estructural: Uso del suelo y Planificacin del Transporte................19F. Coordinacin de Polticas Sectoriales en las Estrategias de Desarrollo de las Ciudades...........26G. Conclusiones: Una Estrategia para el Transporte Urbano en el Desarrollo de las Ciudades......27

3. TRANSPORTE URBANO Y REDUCCIN DE LA POBREZA............................................29A. Pobreza Urbana y Exclusin Social .............................................................................................29B. Patrones de Transporte de los Pobres Urbanos..........................................................................30C. Crecimiento Econmico Pro pobres y Reduccin de la Pobreza ..............................................34D. Enfoque para las Polticas de Infraestructura ..............................................................................35E. Planificacin del Servicio de Transporte Pblico para los Pobres Urbanos.................................40F. Polticas Tarifarias, Subsidios y Restricciones Presupuestales ...................................................43G. Conclusiones: Una Estrategia de Transporte Urbano Enfocada en la Pobreza ..........................46

4. EL TRANSPORTE Y EL MEDIO AMBIENTE URBANO.....................................................47B. Calentamiento Global...................................................................................................................48C. Ruido y Otras Perturbaciones ......................................................................................................51D. Contaminacin del Aire Urbano ...................................................................................................51

E. Conclusiones: Una Estrategia para el Transporte Urbano y el Medio Ambiente .........................75

5. SEGURIDAD VIAL Y PERSONAL DEL TRANSPORTE URBANO....................................79B. Seguridad Vial..............................................................................................................................81C. Seguridad Personal......................................................................................................................89D. Conclusiones: Una Estrategia para la Seguridad Vial y Personal del Transporte Urbano...........92


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IV CIUDADES EN MOVIMIENTO: REVISION DE LA ESTRATEGIA DE TRANSPORTE URBANO DEL BANCO MUNDIAL

6. EL SISTEMA VIAL URBANO ..............................................................................................95A. Elementos de la Estrategia Vial ...................................................................................................95B. Mantenimiento Vial.......................................................................................................................96C. Gestin del Trnsito .....................................................................................................................98D. Gestin de la Demanda .............................................................................................................102

E. Provisin de Infraestructura .......................................................................................................105F. nfasis en la Pobreza ................................................................................................................110G. Conclusiones: Una Estrategia Vial.............................................................................................112

7. EL TRANSPORTE PBLICO VIAL DE PASAJEROS......................................................115B. Transporte Informal....................................................................................................................125C. Conclusin: Hacia una Estrategia para el Transporte Pblico...................................................133

8. TRANSPORTE MASIVO RPIDO.....................................................................................135B. Objetivos y Papel del TMR dentro de la Estrategia de Desarrollo de la Ciudad........................137C. Relacin con la Estructura Urbana y el Uso de Suelo ...............................................................138

D. El Transporte Masivo Rpido y el Medio Ambiente Urbano.......................................................138E. Eleccin de Tecnologa para el Transporte Masivo Rpido.......................................................139F. Propiedad y Financiacin...........................................................................................................148G. Integracin del Transporte Pblico ............................................................................................151H. Tarificacin.................................................................................................................................152I. Conclusin: Hacia una Estrategia para el Transporte Masivo Rpido.......................................153

9. EL PAPEL DEL TRANSPORTE NO MOTORIZADO........................................................155B. Caminar es Transporte ..............................................................................................................156C. Caminar sobre Ruedas ..............................................................................................................157D. Paquete de Polticas ..................................................................................................................159E. Instituciones Municipales y Organizacin ..................................................................................164F. Conclusiones: Una Estrategia para el Transporte No Motorizado .............................................166

10. TARIFICACIN Y FINANCIACIN DEL TRANSPORTE URBANO...............................167B. Cobros por el Uso de la Infraestructura .....................................................................................167C. Tarificacin y Financiacin del Transporte Pblico ....................................................................175D. Financiamiento del Transporte Urbano......................................................................................181E. Conclusiones: Una Estrategia para la Tarificacin y Financiacin del Transporte Urbano........187

11. FORTALECIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES DE TRANSPORTE URBANO............189A. La Importancia de las Instituciones............................................................................................189B. Principales Debilidades Institucionales ......................................................................................191C. Opciones Organizacionales .......................................................................................................193D. Establecimiento de la base funcional necesaria ........................................................................196E. Construccin de Capacidad .......................................................................................................205F. Conclusiones: Una Estrategia para la Reforma Institucional en Transporte Urbano.................207


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12. SATISFACER LOS DESAFOS DEL DESARROLLO: CMO PUEDE CONTRIBUIR ELBANCO?................................................................................................................................209

B. Fortalecimiento del nfasis sobre la Pobreza ............................................................................210C. Facilitacin de la Descentralizacin...........................................................................................212D. Movilizacin de la Participacin Privada ....................................................................................214

E. Incremento de la Seguridad Vial y Personal del Transporte ......................................................216F. Proteccin del Medio Ambiente .................................................................................................218G. Conclusiones..............................................................................................................................221

Anexo 1: Cartera de Transporte Urbano del Banco Mundial............................................227

Bibliografa ........................................................................................................................... 243A. Reportes Comisionados.............................................................................................................243B. Otras Fuentes ............................................................................................................................244

CUADROS

2.1. Categorizacin de las Circunstancias Urbanas ............................................................................82.2 Estimaciones de los Costos Externos del Transporte Vial (Como Porcentaje del PIB

Nacional y Regional) ....................................................................................................................93.1 Intervenciones en Transporte Urbano Enfocadas a la Pobreza Infraestructura Vial ...............373.2 Ingresos de Usuarios del Sistema Ferroviario en Brasil .............................................................383.3 Impacto de las Intervenciones sobre la Pobreza Infraestructura y Gestin Ferroviaria...........393.4 Ingreso Promedio de Usuarios por Medio de Transporte ...........................................................403.5 Agenda Enfocada a la Pobreza Planificacin de los Servicios de Transporte Pblico ............433.6 Intervenciones en Transporte Urbano Enfocadas sobre la Pobreza Estrategias

Financieras..................................................................................................................................456.1 Funciones y Responsabilidades de una Agencia de Gestin de Trnsito Tpica .....................1016.2 Clasificacin Funcional Tpica de Redes Viales y de Sendas...................................................1077.1 Eficiencia de las Operaciones de Autobs en Delhi, 1995 .......................................................1177.2 Clasificacin de las Operaciones del Transporte Urbano Informal (no corporativo) .................1278.1 Desempeo y Costo de Algunos Sistemas Tpicos del TMR....................................................1418.2 Variacin de Costos en Contratos Recientes de Metros...........................................................1468.3 Desempeo Financiera de Algunos Sistemas de Metro ...........................................................14711.1 Distribucin de Funciones Estratgicas ....................................................................................19011.2 Organizacin Profesional para las Funciones de Transporte Municipales ...............................194

FIGURAS

2.1 Motorizacin e Ingresos. Aumento de Automviles versus Aumento de Ingresos perCapita en Francia, Japn Espaa y Reino Unido (1950 a 1955) y Posicin Relativa deOtros Pases Seleccionados en 1995. ........................................................................................11

4.1 Resumen de la Calidad del Aire Ambiental en Ciudades Seleccionadas. EvaluacinCualitativa de Informacin Relevada (Varios Aos, dcada del 90) ...........................................54

7.1 Competencia en el Transporte Urbano: Regmenes y Transiciones.........................................1207.2 Efectos de la Competencia en el Transporte de Autobs en Londres......................................12211.1 Efecto de la Integracin del Transporte en Madrid ...................................................................19711.2 Proceso Tpico de Planificacin Metropolitana .........................................................................200


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VI CIUDADES EN MOVIMIENTO: REVISION DE LA ESTRATEGIA DE TRANSPORTE URBANO DEL BANCO MUNDIAL

RECUADROS

2.1 Estrategias de Desarrollo Urbano (CDS) ....................................................................................142.2 Equilibrio entre las Caractersticas de Ubicacin y Demandas de los Usuarios.........................212.3 Consistencia Interna en la Planificacin .....................................................................................22

2.4 Integracin Uso del Suelo/Transporte y el Mercado: Desarrollo de la Ciudad de TamaGarden ........................................................................................................................................25

4.1 Adulteracin de Combustible en Tailandia..................................................................................564.2 triciclos Elctricos en Katmand .................................................................................................604.3 Los Beneficios de la Informacin: Lubricacin de los Motores de Dos Tiempos ........................664.4 Inspeccin y Mantenimiento de los Vehculos del Sector Privado en la Ciudad de Mxico .......685.1 Accidentes en la Va Pblica y los Pobres en Sri Lanka.............................................................805.2 Salvar Vidas en Brasilia ..............................................................................................................885.3 Crimen, Violencia y Reduccin en la Movilidad ..........................................................................896.1 Financiamiento del Mantenimiento Vial Urbano en la Repblica Kirguisa..................................976.2 Pavimentacin de Vas en reas de Bajos Ingresos en BrasilPrograma PROPAV..............1117.1 Introduccin de Franquicias competitivamente Licitadas en Uzbekistn..................................124

8.1 Eficacia de la Coordinacin del Transporte Urbano en Brasil...................................................1448.2 TransMilenio: El Sistema de Transporte Masivo Rpido de Bogot .........................................1488.3 El Proyecto Hopewell en Bangkok ............................................................................................1499.1 Algunas Experiencias Recientes con Instalaciones para Ciclistas en China ............................1599.2 El Plan Maestro para Bicicletas de Bogot ...............................................................................1609.3 Shova Lula (Viaje Fcil en Bicicleta)Una Sociedad Nacional de Transporte en Bicicleta.....1619.4 Participacin de Grupos Involucrados en el Desarrollo del TNM en Tanzania.........................16510.1 Los Tneles Namsan en Sel: La Simple Tarificacin Vial Reduce la Congestin y

Financia la Gestin del Trnsito................................................................................................16910.2 La Electrnica Mejora la Eficiencia de la Tarificacin Vial en Singapur....................................17110.3 Recuperacin de Costos Fijos: Las Reglas de Tarificacin Ramsey........................................17811.1 Compromiso de la Sociedad Civil en la Planificacin de la Reubicacin de Pobres en

Mumbai .....................................................................................................................................204


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RECONOCIMIENTOS

Esta revisin de la estrategia se emprendi bajo iniciativa de John Flora, Director delDepartamento de Transporte y Desarrollo Urbano del Banco Mundial. El autor del reporte esKen Gwilliam, Asesor Econmico del Departamento de Transporte del Banco Mundial. Elinforme ha sido debatido y aprobado por los consejos de los sectores Transporte y Urbano delBanco Mundial.

El trabajo fue llevado a cabo en colaboracin con el grupo temtico de Transporte Urbano, quediscuti y estuvo de acuerdo con el reporte en detalle. Fueron importantes colaboradores al

proceso de esta revisin los coordinadores del grupo, Ed Dotson y Richard Podolske, junto conPatrick Bultynck, Sally Burningham, Robin Carruthers, Jean-Charles Crochet, Ben Eijbergen,Pierre Graftieaux, Paul Guitink, Jeff Gutman, Ajay Kumar, Zhi Liu, Gerhard Menckhoff,Slobodan Mitric, Hubert Nove-Josserand, Jorge Rebelo, Binyam Reja, Richard Scurfield,Graham Smith, Antti Talvitie y Lou Thompson.

Colegas de los sectores de Desarrollo Urbano, Medio Ambiente y Energa realizaronimportantes contribuciones, particularmente a los captulos 2 y 4, entre ellos Samir el Dahar,Fitz Ford, Vincent Gouarne, Sonia Hammam, Christine Kessides, Masami Kojima, Magda Loveiy Margret Thalwitz,

En apoyo a esta revisin se comisionaron diversos informes sobre antecedentes, financiados

por fondos fiduciarios o contratados directamente por un gobierno. Estos informes, listados enla bibliografa, se encuentran todos disponibles por separado en el sitio web del Banco Mundial.Se reconoce con gratitud la asistencia de los gobiernos de Francia, Alemania, Japn, losPases Bajos, Espaa y el Reino Unido.

Un borrador de consulta de este reporte fue discutido con los principales sectores de los pasesclientes, inclusive gobiernos, operadores de transporte y organizaciones no gubernamentales,as como con los representantes de otras instituciones internacionales en reuniones deconsulta celebradas en Accra, Ghana; Santiago, Chile; Budapest, Hungra; y Yokohama,Japn. Gerhard Menckhoff, Ben Eijbergen, Patrick Bultynck y James Edezhath organizaronestas reuniones, con asistencia particular de Ian Thompson de la Comisin Econmica para

Amrica Latina y el Caribe (Santiago), funcionarios de los ministerios de Transporte y

Comunicaciones de Japn (Yokohama), del Instituto Kzlekedstudomnyi Intzet Rt. para lasCiencias del Transporte (Budapest), y del Programa de Transporte del frica Subsahariana(Accra). Tambin estamos agradecidos con las aproximadamente 250 personas de todo elmundo que participaron en estas consultas.

Fabin Schvartzer tradujo al espaol el documento original, Cities on the Move: A World BankUrban Strategy Review. Arturo Ardila estuvo a cargo de la revisin tcnica de la traduccin yde la edicin. Gerhard Menckhoff supervis estos procesos.


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ABREVIATURAS Y/O EQUIVALENTES EN INGLSAsociacin Internacional de Fomento, AIF (International Development Association, IDA)

Carril exclusivo para autobs (bus lane)Celda de combustible (fuel cell)

Compaa Brasilea de Trenes Urbanos, CBTU

Conferencia Europea de Ministros de Transporte, CEMT

Corporacin Financiera Internacional, CFI (International Finance Corporation, IFC)

Documento de estrategia de lucha contra la pobreza, DELP (Poverty Reduction Strategy Paper,PRSP)

Estrategia de Desarrollo de la Ciudad, EDC

Estndares de eficiencia de combustible promedio corporativo (CAF, por su sigla en ingls)

Estrategia de asistencia al pas, (Country Assistance Strategy, CAS)

Estrategias de Desarrollo de la Ciudad, EDCFondo para el Medio Ambiente Mundial, FMAM (Global Environment Facility, GEF)

Fondo tipo para reducir las emisiones de carbono (Prototype Carbon Fund)

Gas natural comprimido, GNC

Gas licuado de petrleo, GLC

Gases de efecto invernadero, GEI (Greenhouse gas)

Marco Integral de Desarrollo, MID (Comprehensive Development Framework, CDF)

Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico, OCDE (Organization of EconomicCooperation and Development, OECD)

Organizacin Mundial de la Salud, OMS (World Health Organization, WHO)

Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico, PICCParidad del poder adquisitivo (Purchasing Parity Power)

Pasajeros por hora en la direccin pico, pphpd

Producto Interno Bruto, PIB

Producto Nacional Bruto, PNB

Programas de inspeccin y mantenimiento (I/M)

Prstamo adaptable para programas (Adaptable program loan)

Prstamo para el Aprendizaje y la Innovacin (Learning and Innovation Loan, LIL)

Programa de Pavimentacin de Bajo Costo en reas de Bajo Ingreso (Programa dePavimentaco de Baixo Custo em Areas de Baixa RendaPROPAV)

Sistema de Transporte Masivo de Bangkok (BTS)Transporte ligero rpido, TLR (Light Rapid Transit, LRT)

Transporte masivo rpido, TMR (Mass Rapid Transit, MRT)

Transporte no motorizado, TNM

Transporte rpido en autobs, TRA (Bus Rapid Transit, BRT)

Unin Europea, UE

Va segregada para autobs (Busway)


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CIUDADES EN MOVIMIENTO: REVISION DE LA ESTRATEGIA DE TRANSPORTE URBANO DEL BANCO MUNDIAL XI

RESUMEN EJECUTIVO

La anterior estrategia de transporte urbano del BancoMundial se concentr en la viabilidad econmica yfinanciera. Transportes Urbanos,1 publicada en 1986,enfatizaba una gestin eficiente de la capacidad detransporte existente, una buena gestin del trnsito, y unatarificacin eficiente. Desalentaba los subsidios,recomendaba la competencia y una regulacin mnima, ycuestionaba el valor para la poblacin urbana pobre deproyectos intensivos en capital que podan no ser eficacesen funcin de los costos en pases con recursos limitados.

i. Documentos subsiguientes de polticas del sector han adoptado una visin msamplia. El documento de estrategia del sector transporte de 1996, Transporte Sostenible,2enfatizaba la integridad de las dimensiones econmicas, sociales y ambientales de una polticade transporte sostenible. El documento de estrategia de desarrollo urbano Ciudades en

Transicin,

3

publicado en el ao 2000, puso nfasis en que la calidad de vida de las ciudadesdepende de que sean econmicamente competitivas, financieramente sostenibles y que estnbien gobernadas y bien gestionadas.

ii. Este documento estratgico vincula las estrategias de los sectores de transportey desarrollo urbano con un fuerte nfasis en la pobreza. Sus objetivos son (a) desarrollarun mejor entendimiento de los problemas del transporte urbano en las economas en desarrolloy transicionales; (b) articular un marco para una estrategia de transporte urbano para losgobiernos nacionales y municipales; y (c) identificar el papel del Banco Mundial en el apoyo alos gobiernos. Se concentra particularmente en los problemas de la poblacin que es muypobre, no slo en trminos de ingreso sino tambin en trminos de las dimensiones msamplias de exclusin social asociadas a la inaccesibilidad a empleos, escuelas, servicios desalud y actividades sociales.

1Banco Mundial, 1986. Transportes Urbanos. Estudio de Polticas del Banco Mundial. Washington, DC.

2Banco Mundial, 1996. Sustainable Transport: Priorities for Policy Reform, Documento sobre Polticas del Banco

Mundial. Washington, DC.3Banco Mundial, 2000. Cities in Transition: World Bank Urban and Local Government Strategy. Documento sobre

Polticas del Banco Mundial. Washington, DC.


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XII CIUDADES EN MOVIMIENTO: REVISION DE LA ESTRATEGIA DE TRANSPORTE URBANO DEL BANCO MUNDIAL

iii. Continan algunas tendencias bien establecidas. La poblacin urbana continaexpandindose a ms del 6 por ciento anual en muchos pases en va de desarrollo. Se esperaque el nmero de megaciudadesciudades con ms de 10 millones de habitantesseduplique en el lapso de una generacin. Ms de la mitad de la poblacin del mundo endesarrollo, y entre un tercio y la mitad de sus pobres, vivirn en las ciudades. La cantidad y uso

de automviles per capita contina creciendo hasta en un 15 a 20 por ciento anual en algunospases. La congestin del trnsito y la contaminacin del aire continan aumentando. Lospeatones y el transporte no motorizado (TNM) siguen siendo pobremente atendidos. Elaumento del uso de automviles privados ha resultado en la cada de la demanda deltransporte pblico y en un consecuente deterioro en los niveles de servicio. Las ciudades concrecimiento desordenado tornan los viajes al trabajo excesivamente largos y costosos paraalgunos de los muy pobres.

iv. El contexto ha cambiado en algunos aspectos significativos desde 1986. Lasciudades se estn involucrando cada vez ms en patrones comerciales a escala global, quehacen a la eficiencia de sus sistemas de transporte ms crtica. Al mismo tiempo, laresponsabilidad por el transporte urbano est siendo descentralizada a las ciudades, que

frecuentemente estn cortas de recursos de capital e institucionalmente mal preparadas paraatender los nuevos desafos. Bajo estas condiciones el estado financiero del transporte pblicose ha deteriorado drsticamente en muchos pases. La seguridad vial y personal de los viajerosurbanos son problemas emergentes, particularmente en Amrica Latina.

A. La Paradoja Fundamental de la Estrategia sobre Transporte Urbano

v. El transporte urbano puede contribuir a la reduccin de la pobreza tantoindirectamente, a travs de su impacto sobre la economa de la ciudad y por lo tantosobre el crecimiento econmico, como directamente, a travs de su impacto sobre lasnecesidades diarias de la gente pobre. No obstante, el transporte urbano exhibe unaparadoja fundamental. Cmo puede un sector con tan obvio exceso de demanda sobre la

oferta y con tan fuerte participacin de proveedores privados del servicio fracasar en satisfacerlas aspiraciones de polticos y ciudadanos por igual? Por qu no ha sido posible movilizar lainiciativa comercial para producir la clase de revolucin en calidad y costo de servicio que se haconseguido en los sectores de telecomunicaciones, agua y energa? Finalmente, por qu lacreciente afluencia parece tener el efecto de reducir la calidad de los viajes, al menos para laspersonas pobres?

vi. El crecimiento urbano incrementa el costo del transporte. Desde el punto de vistade la eficiencia y el crecimiento no es difcil caracterizar el problema central. Las economas deaglomeracin generan el crecimiento de las ciudades. A medida que las ciudades crecen y sevuelven ms ricas, la cantidad y uso de vehculos aumenta ms rpidamente que el espaciovial disponible, lo cual resulta en congestin y contaminacin del aire generada por el trnsito

creciente.

vii. El crecimiento urbano tiene frecuentemente efectos distributivos perversos. Amedida que las ciudades se expanden, el precio de la tierra ms accesible se incrementa. Lagente pobre est forzada a vivir en tierras menos costosas, ya sea en barrios bajos en el centroo en la periferia de la ciudad. A medida que aumenta el ingreso promedio y se eleva la cantidadde automviles, disminuyen los usuarios, la viabilidad financiera, y eventualmente la calidad ycantidad del transporte pblico. La motorizacin, que es permitida por el proceso decrecimiento, puede en consecuencia convertir a algunas personas pobres en an ms pobres.En especial, en ausencia de una eficiente tarificacin por la congestin por el uso vial, las


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inversiones sin visin sistmica para eliminar los embotellamientos, casi ciertamentebeneficiarn a los relativamente ricos a expensas de la gente pobre.

viii. Se propone una estrategia eclctica. La estrategia incluye cuatro formas principalesde tratar estos problemas: (a) cambio estructural; (b) mejora de la eficiencia operacional de los

modos de transporte; (c) mejores enfoques de intervencin para asistir a los pobres, y (d)reforma institucional y de poltica pblica.

B. Cambio Estructural

ix. La desconcentracin juega un papel limitado. La respuesta estructural msfundamental es tratar de desviar la actividad fuera de las megaciudades, para concentrar elnuevo desarrollo en las ciudades medianas. Desafortunadamente, no est claro a qu tamaode ciudad se agotan las economas de aglomeracin o cmo una poltica de desconcentracinpuede ser implementada efectivamente. No obstante, los gobiernos centrales pueden alentar eldesarrollo de centros regionales ms pequeos al eliminar las distorsiones fiscales y de gastopblico, lo cual incluye la eliminacin de distorsiones en los precios en los mercados de la tierra

y el transporte, tales como el cobro por debajo del ptimo por el espacio vial congestionado y laausencia de cobros por el costo total de conexin y de tasas por el impacto del desarrollo detierras. Tambin pueden liderar el proceso con la ubicacin de sus propias actividades.

x. Una mejora de la estructura al interior de las ciudades puede contribuir de granmanera. Un enfoque menos radical enfatiza la coordinacin del uso del suelo con laplanificacin de la infraestructura de transporte y del servicio, para asegurar la provisin de unespacio vial adecuado y bien estructurado a medida que la ciudad crece. Esto requiere unamejora de las habilidades de control del desarrollo a nivel de la ciudad. Los crticos de esteenfoque argumentan que tal nfasis en la capacidad vial fomenta un nivel de motorizacin elcual crear dependencia del automvil y eventualmente superar la disponibilidad de espacio.En cualquier caso, es improbable que sea social o ambientalmente aceptable equilibrar la

oferta y la demanda nicamente incrementando la capacidad vial en las ciudades ms grandes.

xi. Una buena infraestructura vial no significa necesariamente dependencia total delautomvil. En efecto, es la combinacin del uso del suelo y la planificacin del transporte laque ha hecho posible para algunas ciudades conciliar una alta movilidad con una alta calidadde vida urbana. Para lograr esa reconciliacin, el trnsito ha sido restringido (en Singapur por elsistema de tarificacin vial) y gestionado para mantener los desplazamientos de personas, y noslo de vehculos, en condiciones seguras, eficientes y ambientalmente aceptables. Estoimplica la priorizacin de la infraestructura para proteger los desplazamientos en transportepblico y en TNM en contra de la expansin no restringida de viajes motorizados privados(como en Bogot y Curitiba a travs de sistemas de vas segregadas para autobs). En estascircunstancias ms restringidas, una evaluacin rigurosa de inversiones en capacidad vial debe

tomar en cuenta (a) los efectos del trnsito inducido sobre los beneficios; (b) las beneficios yperjuicios para el TNM; y (c) los impactos ambientales.

C. Mejoras en la Eficiencia Operacional del Transporte

xii. Para mejorar la eficiencia del transporte, las necesidades de cada modo deben serconsideradasel sistema vial, el TNM, el transporte pblico de pasajeros, y el transportemasivo. Adicionalmente, el papel del sector privado como un medio para promover la eficienciamerece atencin especial.


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XIV CIUDADES EN MOVIMIENTO: REVISION DE LA ESTRATEGIA DE TRANSPORTE URBANO DEL BANCO MUNDIAL

El sistema vial

xiii. Inclusive en las ciudades altamente congestionadas, la eficiencia del transportevial urbano puede ser mejorada a travs de una mejor gestin del sistema. Aunque elrpido desarrollo de la tecnologa ha reducido el costo de las modernas tcnicas de gestin del

trnsitoas como los requerimientos para su mantenimiento y habilidades para operarlasmuchas ciudades estn todava pobremente organizadas y tienen personal inadecuado parahacer uso efectivo de ellas. Tanto la asistencia tcnica como las inversiones son capaces degenerar elevados retornos en este campo, siempre y cuando se traten los problemasfundamentales de recursos humanos e institucionales.

xiv. El deterioro fsico de las vas urbanas es un serio problema en muchos pases. Lafalta de mantenimiento vial contribuye a la congestin y eleva los costos de operacin.Frecuentemente esto surge por conflictos jurisdiccionalestales como conflictos sobre quautoridad es responsable por qu vas, por la falta de una clara propiedad de las vas locales, opor una asignacin inadecuada a las vas urbanas de fondos nacionales viales a travs de loscuales se canaliza la financiacin vial.

Transporte no motorizado (TNM)

xv. El TNM es sistemticamente ignorado. El caminar representa la mayor proporcin delos viajes hechos, aunque no de la distancia recorrida, en la mayora de los pases con ingresosbajos y medios. Todos los grupos de ingresos participan. A pesar de este hecho el bienestar delos peatones, y particularmente de los peatones impedidos, se sacrifica frecuentemente cuandose planifica para aumentar la velocidad del flujo vehicular. Tambin se perjudica en formasimilar a la circulacin en bicicleta. Sin una red continua de infraestructura segura, las personasno desearn arriesgarse a un viaje en bicicleta. Y sin usuarios, la inversin en infraestructurapara ciclistas puede parecer como un desperdicio.

xvi. Se requiere una visin y un plan de accin integral para el TNM. En la planificacin

y gestin de la infraestructura, el nfasis excesivo en los modos motorizados puede sercompensado con (a) la previsin clara de los derechos y responsabilidades de los peatones yciclistas en las leyes de trnsito; (b) la formulacin de una estrategia nacional para el TNMcomo un marco facilitador para proyectos locales; (c) la formulacin explcita de un plan localpara el TNM como parte de los procedimientos de planificacin de las autoridades municipales;(d) la provisin de infraestructura segregada donde sea apropiada (por ejemplo paramovimiento y estacionamiento seguro de bicicletas); y (e) la incorporacin de estndares deprovisin para peatones y ciclistas en los nuevos diseos de infraestructura vial. Laincorporacin de responsabilidades por la provisin para el TNM deben tambin estar incluidasen los estatutos y procedimientos de un fondo vial.

xvii. La gestin del trnsito debe enfocarse en mejorar el movimiento de personas

ms que en mejorar el movimiento de vehculos motorizados. Para lograr este objetivo, lapolica debe estar entrenada en cmo hacer cumplir los derechos del TNM en las prioridadesde trnsito as como en el registro y prevencin de accidentes. Ms an, en los pases pobresel desarrollo de mecanismos de crdito a pequea escala para financiar la adquisicin debicicletas, mecanismos que son cada vez ms exitosos en las reas rurales, pueden tambinser desarrollados en reas urbanas.


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CIUDADES EN MOVIMIENTO: REVISION DE LA ESTRATEGIA DE TRANSPORTE URBANO DEL BANCO MUNDIAL XV

Transporte pblico de pasajeros

xviii. El transporte pblico es para todos. Concentrarse en los modos de transportepblico de los pobres en los pases con ingresos medios significa esencialmente la provisindentro de la capacidad de pago de formas de transporte pblico, tanto formales comoinformales. Pero no debe ser visto como algo nicamente para los pobres, como lo demuestrala importancia del transporte pblico para todos los grupos de ingreso en muchas ciudadeseuropeas ricas. El mejorar la eficiencia en el transporte pblico debe implicar no slo mantenerbajos los costos sino tambin suministrar un marco flexible dentro del cual los menos pobresas como los ms pobres puedan usar el transporte pblico con confianza y comodidad.

xix. La mayor parte del transporte pblico es vial.Los carriles exclusivos para autobs yla prioridad automtica en las intersecciones pueden mejorar el desempeo del transportepblico significativamente, pero estas soluciones tienden a sufrir porque la polica, cuando noest bien entrenada en planificacin y gestin del trnsito, las hace cumplir inadecuadamente.En contraste, las vas segregadas para autobs en pases en va de desarrollo han probado sercapaces, excepto en corredores con muy alto volumen de pasajeros, de un desempeo casiequivalente al de los sistemas ferroviarios pero a mucho menor costo.

xx. La tarificacin y la financiacin estn en el corazn de los problemas detransporte pblico. Las operaciones formales de autobs se enfrentan con el colapsofinanciero en muchos pases, en parte como consecuencia no deseada de tarifas y controles deservicios bien intencionados pero mal pensados. Algunas medidas se pueden tomar fcilmentepara impedir esto. Los controles generales de tarifas deben ser determinados como parte de unplan integral de financiacin del transporte en la ciudad, y su efecto sobre la calidad y cantidadesperadas de servicio debe ser cuidadosamente considerado. Las reducciones o exencionesde tarifas deben ser financiadas con el presupuesto de la agencia de gobierno responsable porlas categoras de personas beneficiadas (salud, sector social, educacin, interior, etc.). Losprogramas de tarifas integradas modalmente deben ser evaluados por sus impactos sobre lagente pobre. Es en el inters de la gente pobre que la financiacin sostenible y la focalizacin

efectiva de los subsidios de transporte pblico son de capital importancia.

xxi. Existe una rica agenda de polticas de transporte pblico que es tanto procrecimiento como pro pobres. La reciente declinacin tanto en la calidad como en la cantidaddel transporte pblico ha sido en parte el resultado de la ausencia o desaparicin de una basefiscal segura para su soporte. El transporte pblico, sin embargo, puede ser mejorado enmuchas formas que son consistentes con las capacidades fiscales aun de los pases mspobres. Dar prioridad al transporte pblico en el uso de espacio vial hace al transporte pblicoms rpido y financieramente ms viable.

xxii. La competencia es pro pobre. Los costos de proveer pueden reducirse a travs de lacompetencia entre proveedores del sector privado. En Buenos Aires el sistema de ferrocarril

urbano ha sido revolucionado a travs de concesiones. La competencia regulada en elmercado de autobs ha funcionado bien en Buenos Aires y Santiagopero se necesitacuidado en el diseo del sistema. La desregulacin total en Lima, aunque increment la oferta,ha empeorado la congestin vial, el medio ambiente urbano, y la seguridad vial y personal delos usuarios. La leccin es que no son la privatizacin o la desregulacin como tales las quemejoran el transporte pblico, sino la introduccin de una competencia cuidadosamentegestionada, en la que el papel del sector pblico como regulador complementa el del sectorprivado como proveedor del servicio.


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xxiii. Las ciudades deben esforzarse por movilizar el potencial del sector informal. Eltransporte informal en vehculos pequeos (servicio pblico de transporte de pasajeros queest por fuera del sistema de regulacin tradicional) es a menudo dominante en la provisinpara patrones de viaje dispersos y en el tratamiento en forma flexible de las demandas de lapoblacin pobre, particularmente en los pases con bajos ingresos. No obstante, es

frecuentemente visto como parte del problema del transporte pblico y no como parte de lasolucin. Ciertamente, el comportamiento anticompetitivo o antisocial debe ser controlado atravs de controles de calidad y supervisin, pero su potencial puede movilizarse mejor a travsde la legalizacin de asociaciones y a travs de estructurar franquicias para dar al pequeooperador una oportunidad de participar en procesos competitivos.

Transporte masivo

xxiv. Los sistemas de transporte masivo sobre rieles tienen un papel para jugar en lasgrandes ciudades. Los sistemas de transporte masivo sobre rieles congestionan menos quelos sistemas viales y pueden ser muy importantes para quienes estn ubicados en la periferia ytienen largos viajes de acceso a los empleos en las grandes ciudades. En Amrica Latina, en

particular, los sistemas sobre rieles transportan un nmero significativo de personas muypobres. El Banco ha financiado varios desarrollos importantes de ferrocarriles urbanos en laltima dcada, mayormente rehabilitacin de metros y ferrocarriles suburbanos existentes, peroocasionalmente ha financiado construccin nueva. Frecuentemente la reestructuracin de losservicios de autobs, la cual elimina la competencia directa y puede perjudicar los intereses delos usuarios pobres de autobs a menos que est hbilmente planificada, soportan lossistemas basados en rieles. La posicin que ha sido adoptada es que tales desarrollos debenestar integrados a una estrategia integral de transporte urbano y que las medidas deben incluiruna integracin fsica y tarifaria entre los modos, para asegurar que los pobres no se veanexcluidos o en desventaja por las inversiones del Banco.

xxv. Los sistemas urbanos sobre rieles deben ser evaluados con cautela. Los sistemas

de ferrocarril urbano son costosos de construir y operar, y ms costosos de usar para elpasajero que los modos viales, y pueden imponer una gran carga sobre el presupuesto de laciudad. Sigue siendo apropiado, por lo tanto, aconsejar un examen cauteloso de lasostenibilidad fiscal de las inversiones en ferrocarriles y su impacto sobre la gente pobre antesde comprometerse con nuevas y costosas inversiones. La leccin ms crtica que ha aprendidoel Bando es que las decisiones de inversin en transporte masivo deben ser guiadas por unexamen completo de los objetivos estratgicos de las alternativas tecnolgicas, y lasimplicaciones financieras, y no por un oportunismo poltico o comercial a corto plazo.

El papel del sector privado

xxvi. La financiacin privada de la infraestructura de transporte urbano es posible.

Despus de reconocer la carga de las inversiones en vas principales y metros sobre lospresupuestos municipales, ciudades como Bangkok, Buenos Aires y Kuala Lumpur han logradoconseguir financiacin del capital privado para ellas. La experiencia ha mostrado hasta elmomento que esto requiere una elevada demanda por desplazamientos ms rpidos sobre elcorredor afectado y una posicin realista del gobierno en la relacin entre los controles deprecios y la rentabilidad comercial. La experiencia ha mostrado tambin que el desarrollooportunista sobre una base ad hoc puede ser perjudicial, y generalmente costoso para elbolsillo pblico. Los sistemas de transporte masivo, en particular, parecen generar grandesbeneficios cuando se incorporan a un plan tarifario y estructural para toda la ciudad en que el


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costo total de las inversiones nuevas en transporte masivo sobre los presupuestos municipales,sobre las tarifas, y sobre la gente pobre ha sido estimado con anterioridad.

xxvii. La planificacin y las medidas de regulacin para la participacin privada entransporte urbano son fundamentales. La interaccin del transporte con el uso del suelo

requiere su cuidadosa integracin en la planificacin de la estructura y financiacinmetropolitanas dentro de un plan integral a largo plazo para la ciudad. El sector pblico debefijar una estrategia; identificar los proyectos de infraestructura y describirlos con algn detalle; yconfirmar la aceptabilidad de las consecuencias ambientales, las tarifas y cualquier cambiocontingente al sistema de transporte existente. Debe adquirir los terrenos necesarios y lasservidumbres, asegurar los permisos de construccin, comprometer fondos y proveer lasgarantas necesarias. La coordinacin fsica (para lograr un intercambio modal conveniente) yla coordinacin de tarifas (para mantener atractivo el transporte pblico y para proteger a lospobres) deben estar incorporadas en un plan integral estratgico de transporte que reconozcalas relaciones entre los modos de transporte.

D. Enfocar mejor las estrategias para asistir a los pobres

xxviii. Hay dos enfoques posibles al disear intervenciones en transporte dirigidas a lospobresal prestar servicio directamente a los sitios donde los pobres viven y trabajan, y aldirigirse a grupos desfavorecidos. Adicionalmente, las instituciones deben tratar dos aspectosque tienen un impacto particular sobre los pobresel ambiente urbano contaminado, y laseguridad vial y personal.

Prestar servicio a los sitios donde viven y trabajan las personas pobres

xxix. Las mejoras en el transporte pueden ser enfocadas hacia donde vive y trabaja lagente pobre.Estas mejoras pueden involucrar esfuerzos concentrados para mejorar el accesoa los barrios muy pobres o mejorar el transporte pblico hacia las localidades perifricas. El

programa de Pavimentacin de Bajo Costo en reas de Bajo Ingreso (Programa dePavimentao de Baixo Custo em Areas de Baixa RendaPROPAV) apoyado por el BancoMundial en Brasil result altamente exitoso, y fue extendido tanto a lo largo del pas como aotros pases de Amrica Latina.

xxx. Las fugas a travs de cambios en la renta del suelo deben ser tenidas en cuenta.Las inversiones en transporte o las mejoras en los servicios cambian la estructura de losvalores de la tierra. Si la tierra est sujeta a una fuerte competencia y la propiedad estaltamente concentrada, las rentas aumentan en las reas mejoradas y los beneficios de lasmejoras de transporte les corresponden a los propietarios ricos de las tierras en lugar que a losocupantes pobres. Es menos probable que algunas inversionescomo mejoras a los sistemasde autobs y TNMexpulsen a los pobres hacia lugares ms distantes y baratos que otras

tales como vas primarias o sistemas de transporte masivo con precios ms elevados. Estehallazgo enfatiza adicionalmente la necesidad de que el transporte sea parte de una estrategiaintegral de desarrollo urbano.

Foco en los grupos menos beneficiados

xxxi. La provisin de transporte puede ser parte de una red de seguridad social. Unenfoque complementario es apuntar hacia categoras especficas de la poblacindesfavorecida. Dada la gran importancia de la capacidad para acceder a las zonas de empleo,los viajes al trabajo de la gente pobre pueden ser un objetivo primario a apoyar. El costo degarantizar que estos viajes estn dentro de la capacidad de pago puede ser trasladado al


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empleador (como con el vale-transporte en Brasil) o al estado (como con el sistema desubsidios para viajes al trabajo de Sudfrica). Aunque pueden no estar perfectamenteenfocados (por ejemplo, el vale-transporte deja de lado al sector informal de trabajadores muypobres), pueden distorsionar los incentivos de ubicacin residencial, y son inferiores atransferencias directas de ingreso, los subsidios al transporte focalizados pueden ser la mejor

red de seguridad factible para los trabajadores pobres.

xxxii. El bajo ingreso no es la nica forma de privacin. El gnero confiere algunasdesventajas particulares en trminos de patrones y horarios de viajes difusos, as como unaparticular vulnerabilidad a los problemas de seguridad vial y personal. La edad y lasenfermedades plantean problemas algo diferentes, y piden un diseo inclusivo sensible a lasdificultades fsicas. Tanto la reubicacin habitacional como el cambio ocupacional impactan conparticular dureza a los pobres, y requieren tambin adecuadas redes de seguridad.

xxxiii. Los controles de las tarifas pueden perjudicar en lugar de beneficiar. Laexperiencia ensea dos importantes lecciones sobre lo que no hay que hacer a este respecto.Primero, controlar las tarifas en ausencia de un anlisis realista y de una previsin de las

necesidades de recursos de esa estrategia social puede realmente destruir el servicio detransporte pblico y puede perjudicar seriamente a algunas personas pobres. Segundo, elsubsidio cruzado dentro de los monopolios del sector pblico no elimina el problemafundamental de recursos, y en cambio s agrega cierta carga extra de ineficiencias a la oferta.

Pobreza de la calidad de vida: transporte y medio ambiente urbano

xxxiv. Las personas pobres tambin tienden a ser ms vulnerables a la contaminacinambiental. Los contaminantes ms dainos son el plomo, las pequeas partculas ensuspensin, y en algunas ciudades, el ozono. La contaminacin del aire local provocada por eltransporte en los pases en va de desarrollo contribuye a la muerte prematura de ms de500.000 personas por ao, e impone un costo econmico de hasta el 2 por ciento del producto

interno bruto (PIB). Una estrategia de mejoras ambientales en transporte urbano no esentonces un lujo al que se accede a expensas de los pobres, sino un elemento importante de laestrategia de transporte urbano para la gente pobre. El Panel Intergubernamental sobreCambio Climtico tambin pronostic en 1996 que los pases en va de desarrollo sufrirncostos desproporcionados de entre el 5 y el 9 por ciento de su PIB si el nivel global de dixidode carbono se duplica.

xxxv. El entendimiento de los impactos ambientales del transporte urbano continadeficiente. Existen algunas prioridades tecnolgicas claras. Mientras que es generalmentepreferible concentrarse en estndares de desempeo, ms que sobre una preferencia detecnologa especfica, tambin existen algunas prioridades de tecnologa relativamente claraspara el sector. Estas incluyen la eliminacin de plomo de la gasolina, el reemplazo de

motocicletas con motores de dos tiempos por motores de cuatro tiempos, y la eliminacin olimpieza de vehculos altamente contaminadores de alto kilometraje. El Banco puede ayudarcon asistencia tcnica en estos campos y, en algunos casos, con la financiacin deinfraestructura pblica y mecanismos de incentivo para estimular el cambio.

xxxvi. No existe una solucin tecnolgica rpida para los pases en va de desarrollo. Lacalidad del aire local puede ser mejorada en el largo plazo por medio de nuevas tecnologas decombustibles y de vehculos. En el corto plazo, sin embargo, el parque existente de vehculosest dominado por una generacin tecnolgica antigua, que es a menudo mal mantenida. Enalgunos pases, ha ayudado el nfasis en identificar y actuar para mejorar los peores


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contaminadores de alto kilometrajegeneralmente autobuses, taxis y algunos camiones.Programas de inspeccin y mantenimiento, si son emprendidos por instrumentostecnolgicamente eficientes en un contexto libre de corrupcin, pueden tener grandesimpactos. Al extremo estn los programas de chatarrizacin, asistidos o forzados.

xxxvii. Existen algunas estrategias ambientales robustas todos ganan para el sectortransporte urbano. Una buena gestin de transporte urbano puede reducir el impactoambiental as como la congestin. Una reforma de la estructura impositiva puede fomentar eluso de combustibles ms limpios y estimular el mejor mantenimiento de los vehculos. Estareforma, no obstante, requiere el diseo de medidas fiscales para manejar los problemasasociados al uso de los combustibles (por ejemplo, kerosn, que es usado en varios sectores),y requiere el manejo de objetivos de poltica asociados que estn en conflicto, tales como losasociados al cobro de impuestos al diesel (ver la discusin ms detallada en el texto principal).La integracin de intervenciones en transporte dentro de paquetes generales de desarrollomunicipal puede ofrecer mejor margen de maniobra en este sentido que la integracin deproyectos especficos de transporte.

Seguridad Vial y Personal

xxxviii. Los accidentes viales son una pandemia global. Casi medio milln de personasmuere y hasta 15 millones resultan heridas en accidentes viales urbanos en los pases en vade desarrollo cada ao, con un costo econmico directo de entre 1 y 2 por ciento del PIB enmuchos pases. Los accidentes ocurren mayormente en los tramos de vas en lugar deconcentrarse en las intersecciones, como en los pases industrializados, y la mayora de lasvctimas son peatones y ciclistas pobres.

xxxix. La informacin adecuada es la base para la formulacin e implementacin depolticas. Los primeros pasos para mejorar la seguridad en el trnsito son el desarrollo de lacapacidad de recolectar informacin sobre accidentes viales a nivel nacional y la capacidad de

analizarla, y la creacin de estructuras institucionales para garantizar que la informacin seatransmitida a quienes la necesitan para formular polticas. La frecuencia y gravedad de losaccidentes pueden reducirse con una mejora en el diseo de las vas y en las polticas degestin del trnsito. Mientras que parte de la inversin en infraestructura se orientaespecficamente a la seguridad vial (como la infraestructura para el TNM en Lima, o los crucesde ferrocarril a diferente nivel en Buenos Aires), hay un argumento fuerte a favor de realizarauditoras obligatorias de seguridad vial en los procesos de diseo para toda la infraestructurade transporte. Se puede lograr una mejor respuesta mdica por medio de algunas innovacionesinstitucionales relativamente baratas y simples. Una creciente concientizacin sobre laseguridad para cambiar el comportamiento del trnsito y de los peatones requiere el desarrolloy entrenamiento de personal para agencias especficas para la coordinacin de la seguridadvial, tanto a escala nacional como municipal.

xl. La seguridad personal es un problema social creciente en muchos pases.Aunque este problema va ms all del sector transporte, es importante analizar la naturaleza ysignificado de la inseguridad en el sector transporte urbano e idear instrumentos de polticapblica para combatirla. Esto puede incluir recoleccin y anlisis de datos sobre seguridadpersonal en el sector para mejorar la conciencia oficial del problema, y el compromiso de lasautoridades de polica para arrestar y de las cortes para castigar apropiadamente a losdelincuentes. Es importante el fortalecimiento de la participacin pblica en proyectos,particularmente a nivel vecinal. Algunas iniciativas de polticas de transporte pueden contribuirdirectamente a mejorar la seguridad personal. Por ejemplo, el alumbrado pblicodiseadopara mejorar la seguridad de los peatonespuede ser incluido en las mejoras viales y


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particularmente en proyectos de mejoramiento de los barrios bajos. Las condiciones de lasfranquicias pueden generar incentivos para una mejor atencin a la seguridad por parte de losoperadores del transporte pblico.

E. Polticas y Reformas Institucionalesxli. Es improbable que las medidas tcnicas por s mismas resuelvan la paradojafundamental de un sector que combina un exceso de demanda con una oferta financiadainadecuadamente. Mejoras en la eficiencia de vas, vehculos, operaciones de transportepblico y gestin del trnsito pueden mejorar indudablemente la eficiencia del transporteurbano. Esto no ser suficiente, no obstante, debido a tres caractersticas estructurales quedistinguen al transporte urbano de la mayora de los otros sectores de servicio urbano. Estascaractersticas son (a) la separacin de la infraestructura de las operaciones, (b) la separacinde modos de transporte que interactan, y (c) la separacin de la financiacin de lainfraestructura de la tarificacin por su uso. Lo que se requiere en consecuencia es un paqueteintegrado de estrategias para la tarificacin de la infraestructura, la tarificacin de los servicios yla financiacin del sistema de transporte urbano, fundamentadas en instituciones bien

diseadas dentro de un marco poltico apropiado.

Separacin de la infraestructura de las operaciones

xlii. El cobro por la infraestructura vial es el ncleo de una estrategia tanto para unaasignacin eficiente de recursos como para una financiacin sostenible. La congestinaumenta los costos del transporte privado y contribuye al deterioro del servicio de transportepblico. Mientras que esos dos fenmenos estn lgicamente conectados, en la mayora de lasciudades se encuentran institucional y financieramente separados. En principio, a los usuariosvehiculares del espacio vial urbano congestionado se les debe cobrar un precio al menos igualal costo marginal de corto plazo por el uso, el cual incluye congestin, deterioro de la va, eimpactos ambientales.

xliii. En la ausencia de cobros directos, los impuestos a los combustibles deben serestructurados simultneamente con las tasas por las licencias de los vehculos como unreemplazo de los cobros por el uso de vas e impactos externos. En la prctica se usanuna variedad de mecanismos directos e indirectos para cobrar por el uso vial. El ms comn deestos mecanismosel impuesto al combustiblerefleja en forma apropiada los impactos porcalentamiento global, pero es un sustituto pobre de la tarificacin ya sea por la congestin o porel mantenimiento vial. Sin embargo, si son el mejor sustituto que existe, los impuestos sobrediferentes combustibles deben estructurarse para reflejar sus contribuciones relativas a lacontaminacin del aire urbano, en conjuncin con la estructuracin de las tasas por laslicencias de vehculos.

xliv. Los cobros por estacionar deben tambin estar relacionados con una estrategiaglobal de tarificacin de la infraestructura. Aunque tambin son un pobre sustituto de loscobros por congestin, los cobros por estacionar deben, en cualquier caso, cubrir siempre elcosto de oportunidad total del espacio utilizado para estacionamiento. Cuando una poltica deestacionamiento es el nico sustituto disponible para la tarificacin de la congestin, loscontroles de la tarificacin deben cubrir todas las formas de espacio para estacionar (lo cualincluye aquel suministrado en forma privada por los empleadores a los empleados).

xlv. Los cobros directos por las vas requieren cuidadosa preparacin poltica yadministrativa. Aunque la tarificacin a lo largo de un cordn y la implementacin de un


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sistema de peajes en vas especficas es un paso en la direccin correcta, la solucin a largoplazo descansa en cobros ms sistemticos por congestionar. Por supuesto, no es fcil subirlos precios o impuestos, particularmente para bienes que han sido tradicionalmenteconsiderados exentos. Por ejemplo, la resistencia al incremento de los precios de loscombustibles en Venezuela en los ltimos aos de la dcada del 80 fue muy violenta. Los

motines que siguieron a un incremento en las tarifas del transporte pblico en Guatemala en elao 2000 tuvieron un costo de cinco vidas. Esto sugiere que tales incrementos en los cobrosdeben vincularse a una perceptible mejora en la provisin de servicios. Queda todava un granrequerimiento de educacin para explicar el vnculo entre el mayor costo y la mejora en losservicios, y para ofrecer escogencias realistas de alternativas. La segunda parte de la solucinintegrada se refiere de este modo a la provisin y tarificacin de servicios.

Provisin y tarificacin del servicio

xlvi. Los principios de tarificacin para los modos de transporte pblico debendeterminarse dentro de una estrategia urbana integrada. Esto significa que debern reflejarel grado hasta el cual se cobra adecuadamente por la infraestructura vial. Dado el alto nivel de

interaccin entre los modos, y el prevaleciente cobro por debajo del ptimo por el uso vial, lastransferencias financieras entre vas y servicios de transporte pblicoy entre modos detransporte pblicoson potencialmente consistentes con una estrategia de tarificacin ptima.

xlvii. Los subsidios o pagos compensatorios no significan que deba existir unmonopolio proveedor de los servicios de transporte. En el inters de una oferta eficientedel servicio, los operadores de transporte deben operar competitivamente, con objetivospuramente comerciales, y con transferencias financieras logradas a travs de contratos entrelas autoridades municipales y los operadores para el suministro de servicios. Cualquier objetivono comercial impuesto sobre los operadores debe ser compensado directa ytransparentemente, donde fuera apropiado, por las agencias de gobierno que se benefician consu imposicin. Por encima de todo, en la ausencia de mecanismos de contratacin y de apoyo

apropiados, la sostenibilidad del servicio de transporte pblico debe ser primordial, ygeneralmente debe tener prioridad sobre estructuras tradicionales de regulacin de precios. Elcumplimiento de una poltica integrada requiere de este modo, un sistema integrado definanciamiento del transporte urbano.

Financiamiento del transporte urbano

xlviii. La financiacin del transporte urbano debe ser fungible. Dada la interaccin entremodos, existe un fuerte argumento para tratar al sistema de transporte urbano como un todointegrado. Como ni la congestin ni los impactos ambientales estn actualmente sujetos acobros directos en muchos pases, optimizar el desempeo del sector como un todo puedeentonces justificar el uso de los ingresos recaudados de los usuarios del automvil privado para

financiar mejoras en el transporte pblico. La financiacin del sector privado parainfraestructura de transporte, generada a travs de licitaciones competitivas de concesiones,puede ser apoyada por contribuciones pblicas si han estado sujetas a un anlisis de costo-beneficio riguroso.

xlix. Existen diferentes maneras de asegurar la fungibilidad de los fondos. En unaautoridad unitaria bien gerenciada, como en Singapur, esto ocurre a travs del procesopresupuestario normal. En sistemas administrativos ms complejos de niveles mltiples, lograresta flexibilidad puede requerir mancomunar los recursos financieros destinados al transporteurbano dentro de un fondo administrado por una autoridad estratgica de transporte en elmbito municipal o metropolitano. Bajo tal organizacin todos los cobros a usuarios de


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transporte local, que incluyen cobros por congestin as como cualquier asignacin deimpuestos locales o transferencias intergubernamentales para transporte, deben sernormalmente hechas a ese fondo.

l. Los fondos para el transporte urbano no implican la destinacin especifica de

impuestos. Los impuestos destinados a fines especficos, tales como el impuesto sobre lanmina de los empleadores que financia la agencia de transporte pblico Rgie Autonome desTransports Parisiens (RATP) en Pars, tienen la ventaja de contar con un fundamento legal ypresupuestario seguro, y son a menudo la base sobre la cual se puede emprender una slidaplanificacin del servicio a largo plazo. Sin embargo, el valor de tener un fondo de transporteurbano integrado no depende de que ninguna fuente especfica de impuestos sea asignadapara transporte. Ms an, para desarrollar la credibilidad del fondo, y particularmente paraganar apoyo poltico y popular para el pago de los cobros por congestin, es esencial que losobjetivos y el alcance de un fondo para transporte urbano estn claramente definidos, que lasasignaciones estn sujetas a rigurosas evaluaciones, y que las operaciones del fondo seantransparentes.

Instituciones

li. La integracin de polticas tiene implicaciones institucionales significativas. En elinters de la integracin y sostenibilidad del transporte urbano, los pases en va de desarrollopodran entonces moverse de manera rentable hacia precios que reflejen los costos socialestotales para todos los modos, hacia propuestas focalizadas de subsidios que reflejen objetivosestratgicos, y hacia una integracin de fondos de transporte urbano, mientras que retienenestructuras de provisin para modos individuales que dan incentivo importante a la eficienciaoperacional y a la eficacia en funcin de los costos. La implementacin de tal paquete depolticas tiene implicaciones institucionales significativas, al requerir una estrecha coordinacintanto entre jurisdicciones como entre funciones, as como tambin entre las agencias deplanificacin y operacin del sector pblico y privado.

lii. La base para la coordinacin institucional es frecuentemente muy dbil. Pocasciudades tienen una agencia estratgica para la planificacin del suelo y del transporte, o unaunidad competente de gestin del trnsito. La polica de trnsito se ve entonces a menudoinvolucrada en la planificacin de la gestin del trnsito, para lo cual carece de entrenamiento yest mal equipada. La planificacin y la regulacin del transporte pblico estn tambinfrecuentemente ligadas a las operaciones. Las pocas instituciones que existen tienden a contarcon poco personal y su personal est pobremente entrenado.

liii. Las instituciones de transporte urbano necesitan tanto reestructuracin comofortalecimiento. Se requiere accin en dos niveles. Primero, las autoridades deben reconocerqu clase de organizacin tcnica es necesaria para tratar los problemas del transporte urbano.

Segundo, las organizaciones necesitan recursos humanos adecuados, as como fsicos, paradesempear sus funciones. Mientras que ningn plan de trabajo para transporte pblico puedeser apropiado para todos los pases, existe experiencia suficiente para establecer algunosprincipios generales para la reduccin de los impedimentos institucionales para una integracinefectiva de polticas.

liv. La coordinacin jurisdiccional puede ser facilitada a travs del establecimientoclaro en la ley de la distribucin de la responsabilidad entre los niveles de gobierno. Sepueden formular convenios institucionales formales para colaborar donde hay mltiplesmunicipios dentro de una conurbacin continua. El proceso de descentralizacin en los pases


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en va de desarrollo puede ofrecer una excelente oportunidad para tratar los problemas. Enparticular, las transferencias intergubernamentales deben ser planificadas cuidadosamentepara que sean consistentes con la asignacin de responsabilidad, pero estructuradas paraevitar distorsiones en la determinacin de prioridades locales. El gobierno central puedetambin fomentar la coordinacin a nivel metropolitano; en Francia, por ejemplo, el gobierno

central hace que tanto los poderes impositivos locales como las transferenciasintergubernamentales estn condicionadas a una apropiada colaboracin jurisdiccional yfuncional.

lv. La coordinacin funcional debe estar basada en un plan estratgico de uso delsuelo y del transporte. Una planificacin detallada, tanto del transporte como del uso delsuelo, debe estar alineada con un plan estructural municipal o metropolitano. La operacincoordinada se ve mejorada adicionalmente por la clara asignacin de funciones entre agencias,con las funciones ms estratgicas retenidas por el nivel metropolitano. Las obligacionesimpuestas estatutariamente sobre las autoridades locales deben estar vinculadas a canalesespecficos de financiacin (tales como la financiacin directa de tarifas reducidas de transportepblico por parte de agencias gubernamentales). La responsabilidad por la seguridad del

trnsito debe tambin asignarse explcitamente, con una responsabilidad institucional al msalto nivel de la administracin local. La polica de trnsito debe ser entrenada en gestin deltrnsito y administracin de la seguridad, y ser partcipe de la planificacin del transporte y delas polticas de seguridad.

lvi. La responsabilidad por la planificacin y la operacin del transporte pblico debeestar institucionalmente separada. Para una participacin efectiva del sector privado, laregulacin tcnica debe estar separada de la regulacin econmica y de adquisiciones. Debeestablecerse un marco legal claro para la competencia en el suministro de transporte pblico,tanto en el mercado como por el mercado. Las operaciones deben ser completamentecomercializadas o privatizadas, y el desarrollo de nuevos proveedores privados competitivos deservicio alentado a travs del reconocimiento legal de asociaciones, etc. El sector pblico debe

desarrollar capacidad fuerte para llevar a cabo las tareas de adquisicin de servicios y hacercumplir los contratos.

Polticas, participacin y desempeo

lvii. El proceso democrtico descentralizado debe ser complementado con capacidadtcnica elevada.En ltimas, la formulacin de una poltica de transporte involucra un elementode equilibrar intereses en conflicto. Est por lo tanto ligada a un proceso poltico. Muyfrecuentemente (no menos en Amrica Latina) el proceso poltico ha hecho malas inversiones,y trivializado serios problemas de transporte pblico. Las ciudades que han exhibido una buenagestin y planificacin del transporte, como Curitiba y Singapur, se han desarrolladofrecuentemente bajo liderazgos fuertes y se han cimentado sobre un elevado nivel de

competencia tcnica y profesional en la funcin de planificacin. La pregunta es cmo conciliaruna visin tcnica coherente con un proceso democrtico ms descentralizado y fragmentado.

lviii. La participacin pblica y una planificacin tcnicamente robusta pueden sercomplementarias. El desarrollo de la participacin y la consulta pblica, en paralelo con elproceso democrtico local, es un medio importante para mejorar el diseo de la poltica local.Esto puede ocurrir a travs de la exposicin anticipada de programas a la prensa libre y otrosmedios, as como tambin a travs de procesos ms formales de consulta o encuesta pblica.Para proyectos de infraestructura a pequea escala, muy localizados, puede ser posibleincorporar preferencias locales en el proceso de diseo en s. Los usuarios de transportepblico pueden tambin ser involucrados en las franquicias de servicios a travs de procesos


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de quejas y consultas y al ligar pagos de premios a los operadores franquiciados a laevaluacin del pblico o de los medios. A nivel ms estratgico, y para proyectos mayores yms complejos, la consulta a menudo funciona ms como un medio para tratar de conciliar losintereses inherentemente competitivos o en conflicto; es sin embargo central para el desarrollode estrategias de desarrollo de la ciudad basadas en el consenso.

lix. La participacin pblica debe ser oportuna y bien estructurada. El desarrollo departicipacin estratgica requiere accin en dos niveles. Primero, los procesos pblicos debenestar organizados para facilitar una consulta oportuna pero bien informada. Segundo,particularmente donde los procesos polticos locales formales son dbiles, la existencia degrupos activos de la comunidad local es extremadamente importante. En los pases en va dedesarrollo, tales grupos se encuentran a menudo bien desarrollados en las reas rurales peromucho menos en las ciudades. A medida que tanto la responsabilidad poltica como financierapor el desarrollo urbano es descentralizada a las ciudades, es entonces posible crearestructuras institucionales y financieras que reflejen mejor las complejas interacciones tantodentro del sector transporte urbano como entre el transporte urbano y el resto de la estrategiade desarrollo urbano. Es slo sobre una base institucional y financiera cuidadosamente

considerada que es posible resolver la paradoja fundamental del transporte urbano.


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1. INTRODUCCIN

Las ciudades en el mundo en desarrollo estn creciendorpidamente; este crecimiento las est tornando mscongestionadas. Al mismo tiempo, el transporte pblicoest declinando en muchas ciudades en detrimento de laeconoma urbana, su medio ambiente, y el bienestar desus habitantes ms pobres. Los propsitos de estarevisin son (a) reenfocar la estrategia de transporteurbano hacia los temas de la pobreza urbana, y (b) ofrecerun instrumento para mejorar la colaboracin entre el

Banco Mundial y otras agencias involucradas enprstamos o ayuda para el desarrollo urbano.

1.1 El nfasis principal de toda la actividad del Banco Mundial es la reduccin de lapobreza. La esencia de su enfoque, incorporado en el marco integral de desarrollo y en lasestrategias de lucha contra la pobreza que se estn desarrollando con los pases pobresaltamente endeudados, es una mirada holstica del proceso de desarrollo, que reconoce lainterdependencia entre sectores, se concentra en los puntos ms dbiles de cualquier pas enparticular, y apunta a una mejor coordinacin de las actividades de las numerosas agenciasinvolucradas.

1.2 Desde el punto de vista econmico, el transporte es el fluido vital de las ciudades; en lamayora de los pases, inclusive los pases en va de desarrollo, las ciudades son lasprincipales fuentes de crecimiento econmico nacional. Las ciudades, y el crecimiento de lasciudades, hacen posible la reduccin de la pobreza. Un transporte pobre inhibe el crecimientode las ciudades. Socialmente, el transporte es el medio de (y la falta de transporte es elimpedimento para el) acceso a los empleos, la salud, la educacin y los servicios socialesesenciales para el bienestar de los pobres; la inaccesibilidad aparece como una causa mayorde la exclusin social en estudios acerca de la poblacin pobre en reas urbanas. La estrategiade transporte urbano puede entonces contribuir a la reduccin de la pobreza tanto a travs desu impacto sobre la economa urbana, y por lo tanto sobre el crecimiento econmico, como atravs de su impacto directo sobre las necesidades diarias de los muy pobres.

1.3 El transporte urbano ya es una parte importante de la cartera del Banco. A finales delao 2000 se encontraban activos 48 proyectos con componentes de transporte urbano y 12proyectos adicionales en un estado suficientemente avanzado de preparacin para estimar lainversin del Banco Mundial. La mitad de los 48 proyectos activos fue registrada comoproyectos primariamente de transporte urbano. La suma total de prstamos del Banco paraestos proyectos es estimada en US$4.400 millones.4 De esta suma el 35,3 por ciento fue

4 El smbolo US$ se refiere a dlares de los Estados Unidos de Amrica.


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destinada a inversiones en metros y ferrocarriles suburbanos (la mayora en Amrica Latina) yel 13,7 por ciento a inversiones en autobuses, vas segregadas para autobs y otrasinstalaciones para vehculos de alta ocupacin. Un 19,2 por ciento adicional de la inversin sedestin a la construccin de nuevas vas (principalmente en China), y el 15,4 por ciento a larehabilitacin y mantenimiento vial y de puentes. Adems, la Corporacin Financiera

Internacional ha invertido, desde 1995, en siete proyectos de transporte urbano, incluyendovas con peaje, autobuses y un proyecto de metro, as como en una cantidad deemprendimientos importantes de aeropuertos y puertos en ciudades capitales.

1.4 El contexto para esta revisin es la progresiva descentralizacin de la responsabilidadpoltica y financiera por el desarrollo urbano, tanto por cambios institucionales deliberados en lapoltica de descentralizacinpor ejemplo en Brasilo por una realidad poltica y econmicacomo en muchos pases de la antigua Unin Sovitica. Se desprende de un recientedocumento de estrategia de desarrollo urbano del Banco Mundial que la descentralizacininevitablemente forzar a los gobiernos municipales a afrontar los temas de balance fiscal y decalificacin crediticia (bancabilidad) y de buena administracin de sus activos, como unacondicin necesaria para mejorar la posicin competitiva de la economa de la ciudad y las

condiciones sociales y ambientales (calidad de vida) para sus habitantes. Fomentar eldesarrollo de estas caractersticas institucionales es el principal empuje del documento deestrategia de desarrollo urbano.5 Dicho documento de estrategia no intent, sin embargo,trasladar la filosofa a estrategias especficas de provisin de servicios para diferentes sectores.Esto es lo que el presente documento intenta hacer: considerar al transporte urbano en elcontexto ms amplio de desarrollo de la ciudad y dentro de un marco integral de desarrollo quecoloca un gran nfasis en la pobreza y en una acrecentada colaboracin entre el BancoMundial y otras agencias multilaterales y bilaterales involucradas en prstamos o ayuda para eldesarrollo.

1.5 El ltimo documento de polticas de transporte urbano del Banco Mundial, publicado en1986, enfatizaba principalmente la importancia de la planificacin y de la gestin de la

infraestructura y del trnsito para asegurar un movimiento urbano econmicamente eficiente.6

Desde entonces, se ha estado desarrollando una perspectiva ms amplia sobre polticas detransporte urbano. Hacia fines de 1996 el Banco public su documento sobre poltica generalde transporte, que enfatizaba la integridad esencial de las dimensiones econmicas, sociales yambientales de una poltica de transporte sostenible.7

1.6 Los objetivos de este documento de revisin de la estrategia de transporte urbano sonpor lo tanto (a) desarrollar un mejor entendimiento comn de la naturaleza y magnitud de losproblemas del transporte urbano, particularmente con respecto a los pobres, en las economasen desarrollo y en transicin, y (b) articular una estrategia para asistir a los gobiernosnacionales y municipales para tratar los problemas del transporte urbano dentro de la cual elpapel del Banco Mundial (y de otras agencias) pueda ser identificado.

1.7 Este no es un tema tcnico cerrado. Existe cierta tensin entre los objetivos encrecimiento (del cual la motorizacin es, hasta cierto punto, un elemento facilitador), pobreza, ymedio ambiente. Ms an, el transporte es principalmente un bien intermedio, que facilita la

5 Banco Mundial. 2000. Cities in Transition: World Bank Urban and Local Government Strategy. Banco Mundial,Grupo de Infraestructura, Desarrollo Urbano, Washington, DC.6Banco Mundial. 1986. Transportes Urbanos. Estudio de Polticas del Banco Mundial, Washington, DC.7Banco Mundial. 1996. Sustainable Transport: Priorities for Policy Reform. Washington, DC.


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produccin de bienes y servicios finales que satisfacen las necesidades humanas. Como tal esun elemento esencial de la estrategia de desarrollo de una ciudad, pero no uno aislado. Es sloen la integracin de la estrategia de transporte urbano con las estrategias de otros sectores enrespuesta a los problemas y oportunidades del desarrollo que la estrategia de transporte aadesu valor.

1.8 El punto crtico es que tal pensamiento integrado y estratgico debe ser realista y debeser convertible en planes y programas de accin dentro de la capacidad de las ciudades. Eltransporte urbano es un sector que est sujeto ms de lo normal a tal disociacin entre visin yrealidad. La construccin de vas nuevas en la ausencia de un programa equilibrado dedesarrollo urbano que incluya gestin de la demanda, provisin de transporte pblico, ypolticas de apoyo al uso del suelo puede no mejorar las condiciones del trnsito o del medioambiente. Polticas de tarifas bajas para el transporte pblico, en la ausencia de unentendimiento realista de las necesidades implcitas de recursos para implementar esaestrategia social, pueden de hecho causar un deterioro en el servicio. Por esa razn, la revisintrata de balancear la preocupacin sobre cmo el transporte se adapta a la visin estratgicade la estrategia de desarrollo de la ciudad con un inters por las mejores formas para proveer

transporte, lo cual est lejos de ser trivial.1.9 La primera parte del informe considera cmo el transporte urbano puede ser utilizadocomo un instrumento de desarrollo urbano y de reduccin de pobreza. La estrategia tiene dospilares principales. Primero, como se trata en el captulo 2, Transporte urbano y desarrollo delas ciudades, la pobreza puede reducirse a travs de la contribucin que hace el transporte ala eficiencia de la economa urbana y por lo tanto al crecimiento global de los ingresos.Segundo, como se trata en el captulo 3, Transporte urbano y reduccin de la pobreza, laspolticas de transporte urbano pueden enfocarse ms especficamente a satisfacer lasnecesidades de los pobres. La incapacidad para pagar por un buen servicio de transporte no esel nico aspecto relativo al transporte que afecta la calidad de vida de la gente pobre, noobstante. El captulo 4, El transporte y el medio ambiente urbano, considera el ambiente

urbano y muestra que los pobres son particularmente vulnerables a la contaminacin del airerelacionada con el transporte, mientras que el captulo 5, Seguridad vial y personal deltransporte urbano, considera los problemas de la seguridad vial y personal en el transporte.

1.10 La segunda parte del informe considera cmo pueden perseguirse estos objetivos(desarrollar un mejor entendimiento comn de los problemas del transporte urbano, conreferencia particular a los pobres, y articular una estrategia para tratarlos) a travs del uso deuna variedad de instrumentos. El captulo 6, El sistema vial urbano, considera la provisin ygestin de la infraestructura vial. El captulo 7, El transporte pblico vial de pasajeros, discuteel transporte pblico de tipo vial, e incluye el papel del sector informal. El captulo 8,Transporte masivo rpido, considera el papel y las limitaciones del transporte masivo. Elcaptulo 9, El papel del transporte no motorizado, presta especial atencin al transporte nomotorizado que juega un papel importante, pero a menudo desatendido, en satisfacer lasnecesidades de los pobres (y crecientemente tambin las de los menos pobres). El captulo 10,Tarificacin y financiacin del transporte urbano, y el captulo 11, Fortalecimiento de lasinstituciones del transporte urbano, tratan dos reas comunes de debilidad identificadas en loscaptulos anteriores: los problemas de la tarificacin y financiamiento del transporte urbano, ylas estructuras institucionales para el sector. Finalmente, en el captulo 12, Satisfacer losdesafos del desarrollo: cmo puede contribuir el Banco? se consideran las implicancias paralos instrumentos y estrategias de prstamo del Banco.


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2. TRANSPORTE URBANO Y DESARROLLO DE LAS CIUDADES

Las condiciones de deterioro del transporte asociadas alcrecimiento urbano desordenado y a la crecientemotorizacin estn daando la economa de las grandesciudades. Polticas estructurales como una buenaplanificacin de la expansin de la infraestructura deltransporte, una desconcentracin planificada, una gestinintegral de la estructura de uso del suelo, o laliberalizacin de los mercados de tierras pueden ayudar,

pero requieren de una cuidadosa coordinacin de laspolticas en el sector transporte dentro de una estrategiams amplia de desarrollo de la ciudad.

A. El Transporte Urbano y la Eficiencia en las Ciudades

2.1 En este captulo consideramos el impacto del transporte urbano en el desarrollo de laeconoma de las ciudades. En la mayora de los pases en va de desarrollo el sector urbanorepresenta al menos el 50 por ciento del producto nacional bruto y en algunos pases ms del70 por ciento. Las ciudades en los pases en va de desarrollo generalmente destinan del 15 al25 por ciento de sus gastos anuales a sus sistemas de transporte y a veces mucho ms. Entreel 8 y el 16 por ciento de los ingresos de los hogares urbanos es generalmente destinado altransporte, aunque puede ascender a ms del 25 por ciento en los hogares ms pobres de lasgrandes ciudades. Aproximadamente un tercio de las necesidades de inversin eninfraestructura urbana son para el sector transporte. A pesar de desarrollos recientes en laparticipacin del sector privado en el financiamiento de la infraestructura del transporte, lamayor parte de esta inversin deber provenir del presupuesto de la ciudad.

2.2 En la mayora de los pases en va de desarrollo la poblacin urbana crece a ms del 6por ciento anual. En muchas economas antiguamente rurales, como es el caso de China,debido a la necesidad de disminuir el nmero de personas que dependen de la agricultura ypara mejorar la productividad en las reas rurales, la urbanizacin es considerada como un

prerrequisito para el crecimiento. Dentro de una generacin, ms de la mitad de la poblacindel mundo en desarrollo vivir en ciudades. Esto implica un aumento de 2.000 millonesiguala toda la poblacin urbana actual de los pases en va de desarrollo8. Se espera que el nmerode megaciudadesciudades con poblacin mayor a 10 millones de personasse duplique,con tres cuartas partes de ellas en los pases en va de desarrollo. Parte del crecimiento tendr

8World Urbanization Prospects 1996de las Naciones Unidas, proyecta la poblacin urbana de 1.986 millones en elao 2000 y de 3.729 millones en el 2025. Para esa fecha se proyecta que habr quinientas ciudades con unapoblacin mayor a un milln, y treinta y cinco megaciudades con ms de diez millones.


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lugar en asentamientos periurbanos de alta densidad fuera del alcance de los serviciosexistentes y de las autoridades urbanas. Es probable que gran parte de este crecimientoconsista en una expansin urbana desorganizada, la cual atenta contra el adecuado suministrode transporte pblico, alienta la dependencia del automvil, y en consecuencia reduce laaccesibilidad al trabajo y a los medios urbanos de los pobres y muy pobres. Es importante, por

lo tanto, explorar posibilidades de mejorar el desempeo de las economas urbanas al integrarmejor el transporte con otros aspectos de la estrategia de desarrollo de la ciudad (EDC).

2.3 Las ciudades existen debido a economas de aglomeracin asociadas con actividadesindustriales y de comercio. Los sectores de avanzada estn localizados all y la productividaddel trabajo es generalmente mayor en las ciudades que en las reas rurales. La prevalencia d

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