Barreda

Crtica Contempornea. Revista de Teora Politica, N1 Nov. 2011 - ISSN 1688-7840 Amelia Barreda

Teora poltica y prctica de la gestin pblica:

desencuentros y bifurcaciones. Apuntes desde la

Ciencia Poltica.*

Amelia Barreda**

1. Introduccin

Como derivacin del proyecto de investigacin denominado Teora poltica, pen-

samiento crtico y procesos sociopolticos en Amrica Latina: indagaciones en torno

a la ciencia poltica, que se desarrollaba en el marco del Programa La ctedra in-

vestiga tendiente a apoyar la actualizacin de los contenidos y las prcticas docentes,

comenzamos a reflexionar acerca de la relacin entre teora poltica y gestin pblica,

preocupados por cuestiones asociadas a procesos de reforma del plan de estudios y al

papel de la teora poltica en un diseo curricular que debe equilibrar la ciencia poltica

con la administracin pblica. Motivados por una frase de Matus (2007) que afirma

que existe una causa terica detrs de un fracaso prctico, marcando la distancia en-

tre teora y prctica en las gestiones pblicas latinoamericanas, advertimos que esta

cuestin no est problematizada suficientemente en el campo de la politologa. Como

supuesto, consideramos que la escasez de estudios al respecto se asocia a una concep-

cin disciplinar que, por su predominio, se presenta como versin nica y que involucra

tanto a visiones acerca de la teora poltica como de la gestin pblica.

En este sentido, tomamos como punto de inicio la diferenciacin que suele

establecerse en la ciencia poltica entre la teora poltica (TP) y la teora poltica emprica

(TPE) que es la que se asume como propia de este campo disciplinar segn el paradigma

dominante.

Nuestra exploracin se orienta a pensar que el fracaso prctico del que nos habla

el autor se relaciona, en parte, con esta dificultad para incluir a la teora poltica

en la ciencia poltica sin adosarle calificativos y que se vincula con perspectivas

diferentes: una, que asume concepciones filosficas, elementos histricos, ideolgicos

y valorativos como constitutivos de la reflexin acerca de la poltica y otra que, ajena a

estos, desarrolla un saber tcnico-instrumental, provocando una distancia sustantiva

entre teora y prctica. A su vez, la gestin pblica bajo una misma concepcin que

*Este artculo est elaborado en base a la ponencia presentada al IX CONGRESO NACIONAL DE CIENCIAPOLTICA Centros y Periferias: equilibrios y asimetras en las relaciones de poder, SAAP (Sociedad Argentinade Anlisis Poltico), Universidad Nacional del Litoral, Universidad Catlica de Santa Fe. Santa Fe, 19 al 22de agosto de 2009.

**Docente e Investigadora, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional de Cuyo,Mendoza, Argentina. Directora de Carrera de Ciencia Poltica y Administracin Pblica (perodo 2008- 2011)[email protected]

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recorre el campo disciplinar se entiende (se fundamenta) bajo la dicotoma poltica

administracin (policy management) que se remonta a fines del siglo XIX pero que

se acenta en las ltimas dcadas. Considerando a la gestin pblica1 como una de

las dimensiones de la prctica poltica, el objetivo de este trabajo es problematizar el

desencuentro con la Teora Poltica desde la crtica a la concepcin dominante en la

Ciencia Poltica. En la primera parte caracterizamos la existencia de un paradigma

nico (por predominante), el emprico-analtico, que contribuy a consolidarla como

ciencia a la vez que la constituy como una ciencia para la administracin y gobierno

del sistema y en el campo cientfico, la lig con la psicologa conductista y la

economa neoclsica, y la desvincul de la filosofa, la historia y el conjunto de las

ciencias sociales; en la segunda parte, revisamos algunas conceptualizaciones sobre lo

poltico/la poltica, entendiendo que estas estn condicionadas y condicionan a su vez el

desarrollo de la teora poltica; en la tercera parte, contextualizamos y caracterizamos el

surgimiento de la nueva gestin pblica a partir de la consolidacin del neoliberalismo

y los procesos de reforma del estado. A su vez, sealamos la reduccin de lo

poltico en funcin de la preeminencia dada a la gestin pblica como herramienta de

modernizacin y reforma estatal en el contexto neoliberal. En la cuarta y ltima parte,

analizamos sintticamente algunos argumentos como base para una efectiva ciencia de

gobierno y mtodos de gobierno articulando teora y prctica.

2. Paradigma nico en la ciencia poltica.

La ciencia poltica contempornea se ha desarrollado, en trminos generales, bajo

una especie de pensamiento nico. La influencia y el predominio neopositivista (matriz

emprico-analtica), que contribuy a consolidarla como ciencia, a su vez, la constituy

como una ciencia para la administracin y gobierno del sistema y en el campo cientfico,

la lig con la psicologa conductista y la economa neoclsica, y la desvincul de la

filosofa, la historia y el conjunto de las ciencias sociales.

En esta va, el consenso en la comunidad acadmica en Amrica Latina acerca de la

pertinencia de los enfoques tericos de la matriz emprico analtica, bajo la influencia

de la academia norteamericana, habilita a pensar en la vigencia de un paradigma

nico, partiendo de una de las definiciones ms generalizadas de Kuhn al definirlo

como un conjunto de supuestos y procedimientos generalmente aceptados, los cuales

sirven para definir a la vez los temas y los mtodos de la investigacin cientfica. Para

Kuhn, la "ciencia normal" se desenvuelve dentro del contexto acotado por el paradigma

imperante, que por s mismo define tanto la importancia y prioridades de las cuestiones

a estudiar, como el conjunto de criterios sobre los que se basa la aceptabilidad de las

soluciones y de los resultados. Dentro de este marco terico, gran parte de la "ciencia

normal", funciona a manera de "juego de rompecabezas", donde la bsqueda de leyes,

de constantes, de coeficientes y de otras relaciones se realizan dentro del contexto del

paradigma, verdadera clave estructurante.

Esta ciencia, en sus orgenes se constituy como ciencia prctica de la sociedad,

al vincular estrechamente observaciones empricas con la idea de bien comn,

1En este artculo no problematizamos especficamente la carga ideolgica del trmino gestin pblica enrelacin al de administracin pblica aunque implcitamente queda planteado.

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conformando una especie de circularidad entre las afirmaciones tericas o ideales

fundadas en el deber ser y la tosca realidad, buscando dar cuenta y dar respuesta

a las crisis recurrentes atinentes a los modos de ejercicio del poder2.

La ciencia poltica contempornea, por el contrario, se consolid bajo una perspectiva

diferente, que termina conformando un paradigma en el sentido kuhniano, siendo

sus rasgos predominantes la bsqueda de la objetividad, la neutralidad valorativa,

la unicidad metdica y la perspectiva antropolgica individualista. A su vez y por

la vocacin analtica, lo poltico y lo administrativo, fueron distinguindose cada vez

ms, conformando campos disciplinares altamente diferenciados como resultado de esta

matriz paradigmtica.

Efecto del paradigma nico, la pretensin no teoricista es tambin uno de los

rasgos que genera dificultad a los investigadores que pretenden abordar cuestiones

que desbordan la trama conceptual de los enfoques institucionalistas o los modelos

de eleccin racionales. Gildo Brandao (2003) manifiesta que la absorcin acrtica

de la revolucin conductista y la moderna institucionalista han hecho olvidar, en

Amrica Latina, la reflexin metodolgica sobre los presupuestos conceptuales de la

investigacin y ha encerrado a la disciplina en los lmites de la profesionalizacin.

Bajo la influencia de la psicologa conductista se orient la mirada hacia el

comportamiento de los individuos hasta el punto casi de negar su objeto como ciencia,

subordinando la lgica de lo pblico a los intereses y elecciones individuales. El

predominio de este enfoque y sus derivaciones (la teora de sistemas) y la revolucin

racionalista (teoras de la eleccin racional - TER) apuntan a definir a la poltica

como un resultado secundario de las acciones individuales fundadas en clculos

racionales orientadas por fines especficos o por reglas institucionales, estrechando

la investigacin politolgica al anlisis de representaciones subjetivas y ordenamiento

de preferencias mediante modelos que dejan constantes variables contextuales o a la

descripcin de reglas, rutinas y procedimientos institucionales. Sin duda las teoras

neoinstitucionalistas han generado en la disciplina una renovacin que incorpora

nuevamente anlisis estructurales e histricos. Sin embargo, la influencia de las TER

en el neoinstitucionalismo, profundiza antes que cerrar la distancia entre la dimensin

prctica de la poltica y la teora puesto que las teorizaciones y modelos que surgen

de este cruce (TER y NeoInstitucionalismo) refuerza en el anlisis la importancia de

la gestin de lo pblico por sobre las consideraciones de los procesos socio polticos.

La bsqueda de modelos eficientes para la gestin se organiza sobre la opacidad de lo

poltico, bajo el convencimiento que la creacin de nuevas reglas y procedimientos son

la clave de las reformas estatales.

Ante una realidad que se impone con sus urgencias, la ciencia poltica y las

ciencias sociales en general encuentran dificultades para responder a profundas

transformaciones epocales; por tanto y en trminos kuhnianos, no estaran en una

fase de ciencia normal sino en una etapa de crisis paradigmtica. En el conjunto de las

ciencias sociales, a excepcin de la ciencia poltica, la coexistencia de varias matrices

paradigmticas ha generado una situacin de debate y enriquecimiento en la comunidad

2Es necesario decir que desde sus orgenes la poltica fue asociada ms a los aspectos institucionales antesque prcticos, si bien Aristteles se ocupa de la relacin entre praxis y phronesis. En Maquiavelo se advierte,sin embargo, una preocupacin ms explicita por la accin, por la dimensin prctica que implica la luchapor el poder.

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cientfica. En el campo politolgico, sin embargo, si bien se advierte el surgimiento de

otros enfoques, estos pertenecen a una misma matriz o paradigma, convalidando la

percepcin de paradigma nico. En este sentido y a la luz de la reestructuracin

capitalista desde mediados de la dcada del 70 del siglo XX se complejiza cada vez

ms explicar, no slo describir, ese objeto que es a la vez tan visible y tan oculto, la

poltica/lo poltico, y se dificulta desnaturalizar aquello que aparece all como desde

siempre. Las perspectivas metodolgicas conductistas, sistmicas o racionalistas no

han podido develar el misterio del ministerio (Bourdieu en Wacquant, 2005), por su

preocupacin constante de modelizar y de simplificar la realidad.

En el marco neopositivista se ha conformado una disciplina cuya preocupacin

cientificista ha independizado al mtodo de las reflexiones tericas y ha llevado a

los politlogos a ocuparse de asuntos sumamente especializados, factibles de ser

demostrados empricamente pero poco eficaces para dar cuenta de su objeto en toda su

complejidad (Sartori). Por el contrario, las denominadas ciencias de la administracin

y de la gestin pblica adquieren un prestigio sostenido por la lgica sistmica que se

impuso desde los 80 cuando comienza a desplegarse con fuerza el neoliberalismo como

expresin econmico/poltica de la reestructuracin capitalista en su fase global.

3. Teora poltica y Ciencia Poltica: una relacin compleja.

Una pregunta que recorre a la historia de la ciencia poltica contempornea es qu

espacio ocupa en el campo disciplinar la teora poltica y de qu hablamos cuando la

mencionamos para distinguirla de las teoras de la filosofa poltica (entendiendo por

estas, en principio, al pensamiento clsico). De all que se la califique como Teora

Poltica Emprica, sin embargo no queda claro su estatuto epistemolgico. Pasquino

advierte sobre esto, cuando analiza la evolucin de la disciplina, y seala que el

pensamiento poltico clsico no es incorporado o es incorporado no adecuadamente

al desarrollo de la ciencia poltica defendiendo fronteras disciplinares y mbitos

acadmicos a ultranza:

(. . . ) La Ciencia poltica contempornea, no ha encontrado an el

modo de recuperar a fondo el pensamiento de los clsicos. Ni, por otra

parte, los 5 historiadores del pensamiento poltico ni los filsofos polticos

contemporneos han logrado reformular las contribuciones de los clsicos de

modo que las hagan importantes e utilizables. . . (Pasquino, 1988: 32-33)

Esta problemtica no es novedosa, pero es el contexto en el que hay que entender el

divorcio entre teora poltica y la prctica de la gestin pblica. Como teora poltica

puede entenderse a toda reflexin sistemtica sobre las relaciones de poder y las formas

de institucionalizacin del mismo as como las tensiones que surgen de la distribucin

de los bienes materiales y simblicos en colectivos humanos en momentos histricos

determinados. En cada poca, se desarrolla un modo especfico de interpretar los

sucesos de la vida en sociedad en cuanto a su organizacin e institucionalizacin poltica

bajo diferentes enfoques. La teora poltica (TP) suele ser calificada de normativa,

o de histrica (historia de las ideas, historia del pensamiento poltico) o de filosofa

poltica a secas, para distinguirla de la teora poltica emprica. Las primeras seran

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parte de una tradicin de discurso que establece una especie de gran dilogo

entre teoras al decir de Wolin (1973), en tanto que la teora poltica emprica (TPE)

se fundamenta en la ruptura con la tradicin de discurso y es calificada como el

nivel de teorizacin apropiado para la ciencia poltica porque se construye en base

a enunciados susceptibles de ser contrastados empricamente y convertidos en leyes

generales y modelos de aplicacin general, sin considerar las dimensiones histrico

culturales, ideolgico-valorativas, es decir, una teora con el carcter cientfico que los

behavioristas consideraban como tal.

Hasta mediados del S. XX y desde los filsofos griegos, interesarse por la buena

vida en sociedad implicaba preocuparse por cmo llevar adelante esa sociedad - en un

sentido prctico y cmo evitar las crisis y descomposicin de las formas de convivencia,

manteniendo con pocos quiebres y rupturas, una tradicin de discurso que haca de la

TP toda reflexin sobre el orden para evitar el desorden/conflicto. Es decir, a la vez

que la TP intentaba comprender el porqu del orden o del desorden, a su vez y de

una manera casi inevitable, estipulaba, deslizaba, dejaba entrever cmo actuar sobre

los acontecimientos. Era considerado inherente a la teorizacin sobre lo poltico, en

diferentes grados segn el enfoque, ligar la teora con la prctica poltica. En toda TP

estaba implcito un proyecto poltico. Por el contrario, en la ciencia poltica emprica se

pone en carriles paralelos a las teoras polticas y a las teoras y modelos de gestin de lo

pblico como si trataran de objetos dismiles, como si gobernar tratara de la aplicacin

de normas y procedimientos y la puesta en prctica de un proyecto poltico fuera el

resultado automtico de esto. En base a esta concepcin, la teora poltica termina

siendo un adorno intelectual en la formacin de los politlogos sin relacin con la

dimensin prctica de su profesin (somos conscientes del entramado de estructuras y

de apreciaciones y disposiciones en el campo poltico que filtran lo terico a travs de

los postulados programticos de partidos e ideologas varias, pero el nfasis lo ponemos

en la crtica a un tipo de formacin acadmica que naturaliza este divorcio).

En parte esta cuestin, ha sido actualizada y problematizada al tratar la diferencia

poltica, es decir, la distincin entre lo poltico / la poltica3, que es un planteo de

tipo filosfico, sin embargo la consideramos relevante para recuperar la teora en

sentido fuerte, es decir, recuperar un lugar que ha sido en gran parte ocupado por

el desarrollo de modelos, descripciones y comparaciones exhaustivas y teorizaciones

de mediano alcance que no alcanzan a dar cuenta de las nuevas formas, modos y

prcticas polticas actuales y las nuevas articulaciones y configuraciones diversas entre

la sociedad (pueblo, multitud, movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil,

etc) y el poder del Estado (cada vez ms difcil de delimitar en medio de otros poderes

extraestatales).

Si bien no profundizaremos la cuestin, discutir la diferencia entre lo poltico y

la poltica nos permite ubicar el locus epistemolgico de la ciencia poltica bajo

el paradigma dominante ya que la disciplina deja a la filosofa la discusin por los

fundamentos (o la ausencia de fundamentos), es decir lo poltico, y se mueve en el

3Segn Oliver Marchart (2009: 17-20), lo que caracteriza al conjunto de pensadores que profundizan enesta cuestin, los posfundacionalistas o heideggerianos de izquierda, es la interrogacin permanente acercade la im-posibilidad de un fundamento ltimo para explicar la existencia de la sociedad, una interrogacinsobre las figuras metafsicas fundacionales: esencia, totalidad, universalidad, etc. Por tanto, la poltica, comoconcepto nico, no alcanza y deba ser suplementada por otro.

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plano de la poltica, que si bien en lo discursivo va a ser definida como toda accin

que se relaciona con el bien de la comunidad, finalmente va a quedar reducida, en los

planteos emprico-analticos y en la prctica concreta de gobernar, a la administracin y

gestin de lo pblico. La poltica queda asociada al orden, al control, a las instituciones,

dejando de lado (o no reconociendo) su ambigedad y la tensin permanente que existe

al momento de aprehenderla, entre la nocin de orden y la nocin de conflicto, entre lo

instituyente y lo instituido. Optar por una sola dimensin para el anlisis es aceptar el

orden de las cosas derivando as en una especie de tecnologa social que se presenta

como neutral, al servicio de gobierno.

La nocin de la poltica como tecnologa social no se problematiza en la ciencia

poltica, por el contrario, habilita entenderla como gestin o administracin de lo

pblico, dejando de lado en el anlisis y la reflexin politolgica, la distancia entre

las propuestas discursivas que se dan en la competencia por el poder gubernamental y

lo que efectivamente resulta para la sociedad (que podra entenderse como lo poltico, la

razn de ser de la poltica). En este sentido, Nancy (filsofo francs que conjuntamente

con Lacoue-Labarthe aborda con mayor intensidad la diferencia entre la poltica y lo

poltico) afirma que la poltica es una forma de actuar y pensar tecnolgicamente que

hoy consiste principalmente en la administracin social institucionalizada y de lo que

Foucault llamara las tecnologas gubernamentales o polica (citado por Marchart, 2009:

95). Pertenece, pues, a la esfera del clculo, donde todos los problemas y dificultades

que surgen se resuelven por medios administrativos, mientras que todo lo cuestionable

en sentido radical, esto es, la cuestionabilidad como tal desaparece (Marchart, 2009:

95).

Qu lugar ocupa entonces la teora poltica en la ciencia poltica bajo la matriz

predominante, si no sirve para cuestionar lo existente? Por esto, esta discusin

sobre la diferencia no puede resolverse en trminos empricos, ergo, la teora poltica

emprica de la ciencia poltica no puede hacerse cargo de esto sin que se asuman

consideraciones filosficas, sin que esto implique abonar un desdibujamiento de la

disciplina subsumindola a la filosofa, sino rescatar abordajes y perspectivas tericas

sin las cuales no se puede superar el nivel descriptivo y de relaciones causales dbiles.

En todo caso y como plantea Brandao (2003) la teora poltica debe configurarse

como un campo de investigacin interdisciplinario, autnomo intelectualmente, que

sirva a la educacin intelectual de hombres comprometidos socialmente y que ligue

inevitablemente diferentes campos disciplinares de las ciencias sociales con la filosofa4.

El autor aclara taxativamente que es inevitable recuperar esta relacin sin que implique

caer, por un lado, en el ensayismo sin rigor y, por otro, en la consideracin de la filosofa

como ideologa pre-cientfica.

Por otro lado, ciertos autores, si bien confluyen en la idea de la multi e

interdisciplinariedad cuando se refieren a la teora poltica, sin embargo abogan

4Existe todo un desarrollo en la actualidad, acerca de la necesidad de impensar las ciencias sociales (I.Wallerstein, 1998, ed. en espaol) que implica abandonar la separacin taxativa entre s y entre estas y lafilosofa, argumento sostenido adems en el Informe Gulbenkian, que apuesta a todo el campo cientfico.Wallerstein seala que las ciencias sociales devinieron a partir del S. XIX en instrumentos para gobernar unmundo donde el cambio era normal y deban ayudar a mantenerlo dentro de estos lmites de normalidad.Al consolidarse la ciencia poltica en Estados Unidos, la ciencia poltica se convierte ms claramente en unaciencia para gobernar y en la que la poltica queda subsumida a la administracin (del mismo modo que susteoras cortan con el pensamiento poltico clsico o con la tradicin de discurso, como ya se seal)

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por una autonomizacin ms tajante de la misma. En este ltimo sentido, Mejia

Quintana (2006: 4) plantea la necesidad de que la teora poltica configure su estatuto

epistemolgico rompiendo con la filosofa, la sociologa y la economa neoclsica,

identificando claramente sus unidades de anlisis como el Estado, el sistema poltico

y el poder que confluyen en la problemtica de la democracia. Si bien el autor plantea

que su pretensin no es una vuelta atrs al neopositivismo y las fronteras disciplinares

a ultranza, sin embargo, busca . . . reconsiderar la fundamentacin disciplinaria como

base de una multi e interdisciplinariedad que no la subsuma y que posibilite, por el

contrario, una relacin equilibrada entre ambos polos.

Acordamos con Brandao acerca de la necesidad de entender a la teora poltica

como un campo interdisciplinario que pretende autonoma intelectual y que en ello

va a recuperar las discusiones que parecen como propias de la filosofa, de la

historia, de la sociologa. En el mismo sentido, si acordamos en que la poltica como

prctica se sostiene en una tensin inerradicable entre la idea de orden y la idea de

conflicto, la teora poltica y la gestin pblica no pueden entenderse como mbitos

inconmensurables. Como seala Rinesi (2003: 22),

la palabra poltica es ambivalente no porque est necesitando una

definicin ms precisa, sino porque aquello que nombra involucra una

tensin inerradicable. En efecto: contra quienes reducen la poltica

(como lo hacen las teoras institucionalistas que dominan el ambiente

de la politicologa acadmica) al mero funcionamiento de la maquinaria

institucional, pero tambin contra quienes buscan la poltica solamente en

las prcticas de oposicin a esos dispositivos, sostendr ac- afirma el autor-

que el conflicto y la tensin entre la idea de la poltica entendida como

prctica institucional de administracin de las sociedades y la idea de poltica

entendida como antagonismo y lucha es constitutiva de la poltica misma.

[Porque] . . . ningn orden agota en s mismo todos sus sentidos ni satisface

las expectativas que los distintos actores tienen sobre l.

Es decir, la teora poltica, slo puede entenderse como tal cuando involucra en

su anlisis todos los aspectos que hacen a su objeto. La operacin epistemolgica

que bifurca los caminos del anlisis de lo poltico: por un lado, la poltica, y por

el otro lado, lo administrativo, funciona tambin como una operacin ideolgica

conservadora, reduciendo las cuestiones de gobierno a modelos tecno burocrticos sin

cuestionamientos de fondo al orden establecido.

4. Gestin Pblica5, reforma del Estado y poltica.

La emergencia de la NGP se fundamenta en las dificultades que enfrentan los Estados

para acomodarse a la creciente complejidad de las situaciones y demandas sociales,

pero en el fondo de la cuestin est presente la bsqueda de la mercantilizacin y

privatizacin de los servicios pblicos, acorde al proceso de financiarizacin de la

economa desde mediados de los 70. Durante las ltimas dcadas las prescripciones

5Se usar indistintamente Nueva Gerencia Pblica, aludiendo al Management Pblico o al Modelo GerencialPblico.

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de modernizacin de la Administracin Pblica se presentaron como un modelo

universalizable, de aplicacin general y neutral polticamente y cuyo eje era la

aplicacin del Management a las organizaciones pblicas. Segn el CLAD, El modelo

gerencial tiene su inspiracin en las transformaciones organizacionales ocurridas

en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrtico-piramidal de

administracin, flexibilizando la gestin, disminuyendo los niveles jerrquicos y, por

consiguiente, aumentando la autonoma de decisin de los gerentes -de ah el nombre

de gerencial-. Con estos cambios, se pas de una estructura basada en normas

centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de los administradores, avalados

por los resultados efectivamente producidos (CLAD, 1998).

En los 80, se parta del diagnstico negativo de la dimensin burocrtica de los

Estados como uno de los principales obstculos para la consolidacin de la nueva

configuracin Estado- Sociedad ya no estadocntrica sino mercadocntrica. En este

sentido, decir que el modelo es neutral polticamente es, justamente, anunciar su carga

poltica e ideolgica.

Contextualizando el predominio de la gestin pblica como articulacin de lo pblico

y lo privado, si bien el modelo gerencial se present con fuerza en los 80, la pretensin

de aplicacin de las tcnicas empresariales al mbito de lo pblico no es nueva (como

no es nueva la vigencia de la perspectiva analtica en la ciencia poltica que termin

aceptando la distincin en dos campos de anlisis: la poltica y la administracin).

Tanto en Europa como en Estados Unidos entre fines del S. XIX y principios del XX,

hubo iniciativas destinadas a aplicar mtodos cientficos a la administracin pblica, lo

que significaba trasladar los presupuestos de la administracin privada al Estado.

Como efecto de la crisis capitalista de los 70 y la consolidacin del neoliberalismo

como ideologa, como doctrina y como rgimen, la lgica privada se impuso

explcitamente por sobre la pblica y se responsabiliz al Estado (de Bienestar) de esta

crisis. Habilit a su vez, este cruce de tcnicas y procedimientos que impregn en los

90 en Latinoamrica los procesos de Reforma del Estado.

La dcada de los 80, calificada como la dcada perdida para Amrica Latina,

legitim de hecho la crudeza y celeridad del ajuste estructural que sobrevino. En

este perodo en Amrica Latina,

cae dramticamente la tasa de crecimiento, se reduce el salario, crece

el sector informal y la desindustrializacin. La regin realiza un tremendo

esfuerzo exportador aumentando las exportaciones, en cifras constantes, en

un 32% entre 1980 y 1987, en tanto que el resto de la economa de la regin

slo lo hizo en un 7,4%, pero el deterioro de los trminos de intercambio

hizo que ese 32% representara en trminos de valor slo un 1% .Se inicia

luego la etapa del ajuste estructural, compuesto de un conjunto de polticas

econmicas tendientes a adaptar a las economas latinoamericanas a las

nuevas condiciones de la acumulacin internacional y a eliminar o desplazar

a los sectores no competitivos. Estas medidas se profundizaron en los 90

para acelerar la incorporacin de la regin a la nueva dinmica que se haba

constituido a escala global. Se iniciaron procesos de reforma del Estado

en consonancia con la regulacin global: liberalizacin y desregulacin

de los mercados, reforma del estado, privatizaciones, descentralizacin y

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flexibilizacin laboral (Barreda, 2001: 7)

Se impuso la teora econmica de la poltica y el criterio de racionalidad econmica con

todos los presupuestos que esto conlleva.

En ese contexto emergieron posiciones dismiles respecto a la viabilidad de la

aplicacin de los procedimientos empresariales a la administracin del Estado. En

general la disputa se organiz en torno a la especificidad de la administracin pblica,

sin embargo, si bien esto es parte sustantiva de la discusin, esta disputa es ms

profunda y se asocia al creciente proceso de desvalorizacin de lo poltico y la creciente

valorizacin de lo instrumental, de lo tecnopoltico.

Figure 1: Elaboracin: en base a Gunn (1987) citado por Koldo Echebarra y Xavier Mendoza (p.5)

Elaboracin: en base a Gunn (1987) citado por Koldo Echebarra y Xavier Mendoza

(p. 5) El predominio neoliberal acentu el paradigma dominante en el campo de

la ciencia poltica y la administracin, bajo el cual los aspectos tecnolgicos y

procedimentales se han enfatizado. La economa y la eficiencia6 de los procesos

han devenido ms importantes que la eficacia. La economa y la eficiencia son

objetivos instrumentales puesto que buscan mejoras en los procedimientos tendientes

a disminuir costos, en tanto que la eficacia se refiere al logro de objetivos.

Es inherente a la poltica el logro de objetivos a travs de la administracin y gestin

de lo pblico. Pero la NGP a veces opera antes que como tcnica como una ideologa que

se presenta justamente como tcnica neutral, no poltica y generalizable7, que busca

la mejora de los medios pero, aparentemente, desentendindose de los fines.

La bsqueda de la eficiencia y la economa de la administracin son objetivos

positivos de los procesos de Reforma del Estado iniciados en los90, pero la preocupacin

por estos, que no es neutral sino profundamente ideolgica, obnubila la constatacin

6Diferentes autores sealan, siguiendo a Metcalfe y Richards que el valor de la eficiencia, sin delimitacionesprevias de su alcance, ha llevado a un uso reduccionista del mismo, convirtindolo en una de sus variantes,reduccin de costos, y afectando la filosofa de la modernizacin de la gestin pblica.

7Tras el ajuste estructural y sus justificaciones, entonces, el debate se desplaz hacia la segundageneracin de reformas, que refiere a la modernizacin y calidad de la gestin pblica. Aparecieron as todasuerte de manuales diseados para su implementacin universal y se recomendaron recetas ingeniosas oen lnea con el sentido comn dominante, copiadas de los paradigmas de la gestin privada, consideradagenticamente superior. El auge mundial, durante los noventa, de las teoras del llamado New PublicManagement (NPM), de la Reinvencin del Gobierno, o de la Calidad Total -todas basadas en introduciren el sector pblico criterios de mercado- es un ejemplo de la apelacin a instrumentos que, expuestos comopropios de la neutralidad tecnocrtica, se fundamentan en concepciones de un fuerte anclaje ideolgicoy poltico. Las teoras del NPM no son neutrales en trminos de la valoracin de las funciones estatales yde la relacin entre la sociedad y el Estado, entre poltica y economa, entre el mercado y el Estado. Engeneral, corresponden a una cosmovisin neoliberal no fragmentable, esto es: sus principios tcnicos noson aislables e inocuos respecto de la estructura social que proponen (Lpez, 2005,citado por Thwaites Rey,p. 9).

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que la eficacia del Estado en resolver las urgencias de la sociedad no han mejorado

y en algunos aspectos, como la desigualdad, la inseguridad, entre otros problemas

acuciantes, han empeorado.

Sin pretender establecer relaciones fuertes entre la aplicacin de procesos de reforma

que provienen de la gestin empresarial y los impactos sociales, sin embargo no

podemos dejar de pensar que el divorcio entre la teora poltica y la gestin pblica, tal

cual lo planteaba Carlos Matus, se patentiza en datos que expresan que la implantacin

de estas reformas no han hecho diferencia en resultados concretos. No porque la

teora per se sea la solucin sino porque el sentido de esta afirmacin es que hay una

escasez de comprensin por parte de los dirigentes polticos y econmicos acerca de

la verdadera naturaleza de los males que aquejan a la sociedad. Aunque no slo la

ignorancia sostiene este divorcio, tambin est la opcin explcita de quienes aceptaron

acrticamente la marea neoliberal, de no cuestionar el sistema (esto tampoco implica

que toda teora poltica es crtica, sobre todo las de fundamento neoclsico como las

teoras de la eleccin racional, sin embargo consideramos que por lo menos representan

un campo de cuestionabilidad si no de crtica8).

El conjunto de medidas conformadas por modelos, proyectos, programas y unidades

de gestin destinadas a mejorar el funcionamiento del Estado no han hecho mella en la

progresiva complejidad de la gobernabilidad de la Argentina, justamente porque sta

no es una cuestin slo de administracin y gestin ms o menos moderna sino que est

asociada a proyectos polticos de largo alcance, a la definicin de metas y objetivos, a la

bsqueda de acuerdos mnimos acerca de polticas de Estado, a grupos de poder y a sus

alianzas, la posicin del pas en el contexto internacional etc. Priorizar como estrategia

dominante las reformas institucionales y la aplicacin de modelos con criterios de

gestin privada significa tomar la parte por el todo y dejar de lado consideraciones

atinentes a lo poltico en un sentido radical del trmino. Afirma Twaites Rey (2008, p.

8):

El predominio neoliberal ha tenido un fuerte impacto en la disciplina de

la administracin y las polticas pblicas muy especialmente en torno a los

procesos de ajuste estructural de la regin. La discusin sobre el papel del

Estado y la administracin ha ido variando en cada etapa histrica. En los

aos de posguerra, en que la intervencin estatal tena una fuerte presencia

en la vida social y era valorada positivamente, el eje pasaba por cmo hacer

ms eficaz y efectiva la labor de las agencias pblicas encargadas de proveer

bienes y servicios a la sociedad. La discusin se centraba en determinar

si la accin estatal y sus modificaciones obedecan -y deban hacerlo- a un

plan global previamente definido, o eran el producto de arreglos puntuales y

sucesivos, acotados por los mrgenes que a la dinmica estatal le imponan

los distintos actores sociales. El debate sobre los lmites y posibilidades de

la planificacin centralizada de la labor gubernamental versus la reaccin

incremental y azarosa a las distintas demandas planteadas a diario por la

sociedad, sesgaron fuertemente las discusiones acadmicas y polticas entre

los aos cincuenta y setenta. En ambas posturas, sin embargo, lo que se

8La concepcin de teora poltica al cual adscribimos, es la de Horkheimer, que la define como parteinseparable del esfuerzo histrico por construir un mundo que satisfaga las necesidades humanas.

160


priorizaba, ms all de las valoraciones que se hicieran sobre el papel del

Estado y del mercado en la definicin del rumbo social, era el modo de

hacer ms eficiente y oportuna la intervencin estatal, cuya legitimidad no

era cuestionada.

La fuerza de la aplicacin de las polticas neoliberales, fue subsidiaria en nuestro pas de

la tarea realizada por la dictadura militar del 76 cuyo efecto devastador tanto material

como moral, se tradujo en el convencimiento generalizado acerca de su pertinencia,

especialmente la intervencin sobre el Estado. Achicarlo, reducirlo, minimizarlo, se

convirtieron en parte del discurso cotidiano como emergentes del discurso hegemnico.

En este sentido, la conceptualizacin sobre la gestin pblica (GP) como herramienta

y como fundamento ideolgico de la reforma se present como modelo y conjunto

estandarizado de procedimientos y asociada a la trada globalizacin/reestructuracin

capitalista/neoliberalismo. En el perodo de auge del impulso neoliberal la GP se

asociaba a una especie de patrn universal que la administracin pblica de cada pas

deba asumir, patrn que inclua por lo menos 5 rasgos distintivos segn Guerrero:

el mimetismo organizativo de la empresa privada; la incorporacin del

mercado como proceso de confeccin de los asuntos pblicos; el fomento a

la competitividad mercantil; el reemplazo del ciudadano por el consumidor, y

la reivindicacin de la dicotoma poltica-administracin, sublimada como la

antinomia policy-management. Este esquema constituye un modelo sigue

afirmando el autor - es decir, un grupo de smbolos y reglas operativas,

orientados a representar del modo ms fidedigno la realidad del fenmeno.

Pero, ms propiamente, se trata de una gua de implementacin, pues su

objetivo es establecer reglas prescriptivas de "buena" administracin pblica,

que estn destinadas a reconfigurar un fenmeno -la administracin pblica-

, con base en las cualidades de otra manifestacin -la gestin privada. Por tal

motivo, el fenmeno administrativo pblico debe asumir la forma de empresa.

La hechura de policy debe dejar el proceso poltico para adquirir la forma del

mercado; los servicios pblicos deben abandonar las frmulas burocrticas

para tomar la modalidad de la competencia mercantil; el ciudadano debe

convertirse en consumidor, y la gestin debe apartarse de todo contacto con

la poltica.

La homologacin de la gestin pblica con la gestin privada, en el tiempo, ha

demostrado serias dificultades en su implementacin, y esto se debe a que responden a

criterios y lgicas diferentes. La naturaleza de la administracin y gestin pblica, ms

all de la cultura poltica e institucional de un pas, no responde a la racionalidad

privada, justamente, por que debe responder por la continuidad y estabilidad del

colectivo social. Hay autores, sin embargo, que sealan la necesidad de entender estas

dificultades antes que como lgicas encontradas, ms bien como un proceso no cerrado,

an de transicin entre el Modelo Burocrtico Administrativo y el moderno esquema de

Gestin Gerencial, como si se tratara slo de modelos.

Consideramos, por el contrario, que la diferencia es estructural Cules son algunos

aspectos que denotan la diferencia de la gestin pblica en relacin a la privada?

161


Figure 2: Elaboracin en base a Echebarra y Mendoza

El Estado capitalista tiene como una de sus funciones principales, al igual que la de

otras formas de institucionalizacin del poder poltico a lo largo de la historia, resolver

la distribucin material y simblica de los recursos de una sociedad en un momento

determinado. Ms all de la discusin de si esa distribucin favorece ms a ciertos

sectores de la sociedad que a otros (no menor por cierto), una de sus funciones consiste

en estabilizar la tensin entre quienes ms poseen y el resto de la sociedad, haciendo

efectivas una serie de acciones destinadas a la provisin de bienes pblicos9 en primera

instancia. La dimensin burocrtica es la manifestacin de esta funcin instrumental

del poder poltico. Su lgica de asignacin de recursos escapa a la lgica mercantil

porque su preocupacin no es la competencia, no excluye a los sectores no solventes

(por lo menos no como objetivo explcito), no funciona con la oferta y la demanda, ni con

el nivel de precios ni el automatismo en la asignacin, entre otros factores.

Segn sea el modelo de acumulacin en un momento determinado ser mayor

la preocupacin por los efectos redistributivos de los recursos. Este carcter de la

burocracia estatal est delimitado por el entramado jurdico-institucional por tanto

responde a criterios de legitimidad que se asocian al ejercicio de la autoridad y

al funcionamiento mismo del aparato burocrtico. La legitimidad, medida por los

resultados de la gestin de un gobierno, se asocia a la creacin de valor. El valor,

en este sentido, no puede dimensionarse ni medirse de manera inmediata, pero se

puede constatar cuali y cuantitativamente a travs de ciertos indicadores sociales y

macroeconmicos y en la percepcin general de la sociedad acerca del cumplimiento del

programa de gobierno.

Los procesos de reforma bajo el auge neoliberal en los 90 se realiz bajo la aceptacin

o el consenso de las mayoras, es decir, se gener un sentido comn altamente

favorable10. La academia no fue ajena a este proceso y por tanto, los postulados de

9Tericamente, los bienes pblicos son indivisibles y se caracterizan por la no-exclusin. El conjuntode cules son considerados bienes pblicos, si bien existe una definicin a priori establecida por la teoraeconmica, sta se modifica histricamente y segn los que conformen el bloque de poder. Es decir, en elcontexto signado por el neoliberalismo los bienes pblicos tienden a acotarse en relacin a otros bienes comolos socialmente preferentes en los que el Estado deja abierta la participacin al mercado, como la educaciny la salud, discutible en trminos del proyecto poltico que se sostenga.

10En consonancia con Gramsci, Tapia (2007: 3) afirma: El sentido comn es un tipo de conocimiento social.Es aquel conjunto de creencias que organizan de modo predominante las relaciones intersubjetivas y/o lasintervenciones cotidianas y que ya no son objeto de cuestionamientos por un tiempo. Producen certidumbre y,as, reproducen y legitiman el orden social. El sentido comn tambin es una normativa que ordena el sentidode los hechos sociales. De este modo, el sentido comn es un compuesto de memoria y valoracin. El sentido

162


la misma se enseaban como si fueran la nica posibilidad para nuestros pases (no

hay alternativa, deca Thatcher, sabiendo de lo que se trataba). La distancia entre la

teora poltica como el mbito de cuestionabilidad de lo poltico y los modelos de gestin

pblica se acentu an ms, tanto en los procesos de enseanza como en la prctica

efectiva de gobierno (sin duda).

En la actualidad, el contexto de experiencias polticas concretas en Amrica Latina

habilita pensar en un cambio generalizado del sentido comn neoliberal (algunos

autores afirman claramente una etapa posneoliberal, con sus matices). Es posible

entonces, rediscutir, aunque sea en el plano pedaggico de la enseanza de la ciencia

poltica, una articulacin diferente entre la dimensin terico poltica y la dimensin de

la prctica.

5. De la teora y la prctica. Fundamentos para una teora poltica de la prctica

poltica.

La poltica es fundamentalmente prctica social que se desenvuelve en el tiempo,

produciendo y reproduciendo los ordenes sociales y por tanto su propio espacio, en

cada perodo histrico. En este sentido, una teora de la prctica poltica como toda

teora social, debera escapar a los reduccionismos sostenidos en las dicotomas sobre

las que se han organizado las ciencias sociales desde sus orgenes.

Por otra parte, aludir a la relacin teora-prctica nos obliga a hacer una rpida

mencin a la relacin teora praxis de la tradicin marxista, manifestada en la

tesis onceava de Feuerbach. Aunque desviaramos el eje de la ponencia, ms

acotada en su propsito que es en definitiva preguntarse por el divorcio entre la

teora poltica y la gestin pblica, esta relacin es importante para dilucidar cmo

construimos el conocimiento de lo poltico. Esto nos lleva a recuperar la nocin

de lo orgnico en Gramsci. La recurrente referencia en Gramsci a la dimensin

orgnica de lo social alude al carcter estructural de los fenmenos sociopolticos,

pero al mismo tiempo concebidos fundamentalmente como histricos y dinmicos,

utilizando el trmino orgnico por oposicin a: (1) coyuntural (es decir aquello que

reviste un carcter ocasional, casi accidental); (2) burocrtico (o sea, aquello que slo

adquiere un carcter yuxtapuesto, mecnico y sin nexos internos -como por ejemplo

el centralismo burocrtico por oposicin al centralismo democrtico-) y finalmente (3)

metdico (haciendo referencia al rango epistemolgico de una distincin perteneciente

nicamente al plano de las abstracciones del conocimiento -por ejemplo la que separa

Estado y sociedad civil- para diferenciarla de una distincin orgnica, vale decir,

estructural y perteneciente a la misma realidad). En el mismo sentido de totalidad de

Lukacs, se trata de concebir a la sociedad como algo ms que una mera yuxtaposicin

mecnica de elementos desconectados y sumados entre s (Kohan).

La separacin entre lo poltico y lo administrativo slo resiste, desde esta perspectiva,

una justificacin analtica pero no una distincin que termina en teorizaciones que se

bifurcan y se desconectan como si trataran de diferentes aspectos cuando aluden a una

misma relacin y dinmica compleja.

comn contiene un tipo de memoria histrica y un modo de producir memoria histrica, es decir, de ordenar loshechos sociales e histricos de acuerdo a una estructura ideolgicamente armada en el proceso de constitucinde una cultura poltica como hegemnica

163


En referencia a la frase que nos interpel y nos llev a reflexionar por la relacin entre

teora poltica y gestin pblica, se advierte en Matus una preocupacin sustantiva por

devolverle sentido a la teora para fundamentar las acciones de gobierno. De este modo,

critica tanto a los acadmicos como a los polticos por actuar los primeros, encerrados

en su propio mundo intelectual de espaldas o no involucrados con los problemas

sociales concretos y a los segundos, por actuar de manera intuitiva, pragmtica, ms

preocupados por responder y resolver problemas propios del mundo pequeo de la

competencia poltica (micropoltica), despreciando la teora. Ambas actitudes, segn

este autor, son las que afectan seriamente la capacidad de gobierno en la resolucin de

los problemas de la gente y la sociedad.

El predominio de la micropoltica hace ineficaz al partido o coalicin que gobierna

cuando se trata de la macropoltica (que sera la poltica en sentido estricto o lo poltico)

y esto no hace distincin entre izquierda y derecha, seala el autor, ya que esta

distincin opera en el plano del proyecto poltico pero no en el plano de la gestin

(salvo cuando se impone la lgica privada decimos nosotros, aunque en trminos de

lo procedimental acordamos). Si bien el desempeo de los gobiernos en Amrica Latina

est condicionado fuertemente por factores estructurales que exceden su capacidad de

actuacin autnoma, es real que el modo de gestionar lo pblico es un factor bsico a

considerar.

En trminos de la preocupacin de Matus por articular la dimensin terica con

la prctica poltica, los que enseamos ciencia poltica nos sentimos interpelados y

preocupados por volver a articular la administracin pblica con la teora poltica.

Matus propone generar una teora de la prctica social a partir de la configuracin

de una ciencia horizontal que rompa con la lgica departamental vertical puesto que

los problemas sociales no son slo econmicos, sanitarios, educacionales, sino todo a la

vez.

La tarea de construir una ciencia horizontal es la base para reconstruir

una teora del gobierno capaz de fundamentar los mtodos de gobierno. Es

la base para el diseo de una Escuela de Gobierno capaz de superar la

mera interdisciplinariedad que se expresa en una oferta de supermercado

de cursos. . . Sin mtodo es imposible gobernar con eficacia y preservar el

valor de la democracia ante los ciudadanos. Debemos rescatar el significado

y el valor de la palabra gobierno. Ese rescate debe hacerse en la teora o, al

menos, al mismo tiempo que en la prctica (Matus, 2007, p. 38,39).

La constatacin de la complejidad creciente de lo social y la indeterminacin creciente

de las variables situacionales que configuran problemas sociales hace que el autor

apele a la recuperacin de la reflexin terica en oposicin a la independencia y

preocupacin por el mtodo, denominando a esto el determinismo tecnocrtico. Esta

apelacin a la teora la hace en relacin a la prctica y para hacer prctica una

teora seala la necesidad de una revolucin cientfica (y poltica) que implique tres

cambios fundamentales: a) generar una teora de la prctica social que surja de la

complementariedad entre ciencias verticales y horizontales, b) abandonar concepciones

deterministas de lo social frente al indeterminismo del juego social, c) reconocer la

dimensin subjetiva de los procesos sociales y partir del concepto de situacin.

164


Su preocupacin por generar una teora de gobierno y mtodos de gobierno, en

relacin a una teora de la prctica social, es sin duda un argumento slido para

combatir la metodolatra imperante en la disciplina as como la distancia entre el eje

administrativo y el poltico.

Hay que destacar que la autonomizacin creciente de la gestin pblica en los 90 ha

llevado a plantearla como una metateora que liga teora y prctica, y que involucra

en un sentido interdisciplinar a otras ciencias. Sin embargo ha operado, en gran

medida y bajo el discurso neoliberal como la sublimacin de la razn instrumental y

la reduccin de lo poltico a la micropoltica. A contrario de esto, es necesario aclarar

que en la actualidad y como constatacin de los magros resultados de la aplicacin de

estos modelos de gestin gerencial, se desarrollan otros donde los aspectos deliberativos,

situacionales y estratgicos son valorizados y donde la orientacin a resultados es fuerte.

La poltica vuelve a encontrar su espacio.

La necesidad de construir un mapa invisible para entender los factores y las

relaciones fundamentales que conforman un problema requiere de teora y de tcnica y

es el paso previo (debera serlo) de todo diseo de poltica pblica para comprender sus

impactos a posteriori. Reconocer las relaciones de poder, reconocer el conflicto, restituir

la capacidad de negociar e ir encontrando consensos parciales y relativos incorpora la

dimensin poltica como inescindible de la gestin.

Enfatizar la eficacia a la hora de evaluar un gobierno cambiara sustancialmente

el sentido de lo que enseamos pero sobre todo el sentido de la prctica poltica;

no significa esto pasar por alto dispositivos institucionales y reglas y procedimientos

establecidos, simplemente consiste en cambiar las prioridades, poner la inteligencia

en la mirada y no simplificar o reducir a cuestiones de mtodo y de procedimientos

la complejidad de todo proceso socio-poltico. Considerar las cuestiones atinentes al

Estado como problemas tcnicos es obviar que el Estado an condensa y estructura en

gran medida la objetividad social y por tanto su naturaleza es eminentemente poltica.

En el mismo sentido, tampoco hay que obviar la dimensin burocrtica y la necesidad de

su adecuacin para una administracin orientada hacia los ciudadanos, que efectivice

y d posibilidad de participacin en las propuestas polticas.

Entender a la teora y la prctica11 como una unidad de sentido, sella (sellara) la

distancia entre la academia y la poltica, en una comprensin diferente de lo que implica

un gobierno como manifestacin de la complejidad poltico-burocrtica en una sociedad

en un momento determinado de su historia. Las ciencias sociales, y en este caso

especfico, la ciencia poltica y la administracin pblica (como carrera), slo adquieren

relevancia social si se preocupan por interpretar/explicar la realidad no slo como goce

intelectual sino como insumo fundamental para la prctica poltica.

11En pginas anteriores aclaramos que consideramos a la gestin de gobierno slo parte de la prcticapoltica. No reducimos el mbito de la poltica slo a la esfera estatal, ms en este perodo histrico en dondela poltica desborda el Estado en mltiples expresiones. El recorte que hemos hecho es para acentuar eldivorcio que se produce en una estructura curricular entre la enseanza de la teora poltica y la enseanzade la gestin y administracin pblica.

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1 Introduccin2 Paradigma nico en la ciencia poltica. 3 Teora poltica y Ciencia Poltica: una relacin compleja. 4 Gestin PblicaSe usar indistintamente Nueva Gerencia Pblica, aludiendo al Management Pblico o al Modelo Gerencial Pblico., reforma del Estado y poltica. 5 De la teora y la prctica. Fundamentos para una teora poltica de la prctica poltica.

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