Belmartino. Politicas de Salud y Bienestar Social

INTRODUCCIÓNEl presente trabajo forma parte de un proyecto másamplio destinado a estudiar las políticas de salud ybienestar social implementadas en Argentina en losúltimos cuarenta años, y su relación con las diferen-tes estrategias de desarrollo que se aplicaron en elmismo período y los consiguientes “modelos desociedad” que se procuraba consolidar1.

La orientación de la política económica argen-tina en las últimas décadas ha variado considerable-mente en el corto plazo en relación con la inestabili-dad de las alianzas entre las diferentes fuerzas socia-les, situación que parece constituir una característicainsuperable de nuestra vida política a partir de lasegunda postguerra.

Nuestra hipótesis es que a cada una de esasestrategias, entendidas como conjuntos de medidasde tipo económico y político orgánicamente dirigidasa configurar un tipo particular de organización econó-mica y social, corresponden diferentes modelos depolíticas de salud y bienestar social, que dependende tres condiciones fundamentales:1) El papel asignado al Estado como normatiza-

dor y regulador de la vida social.2) Las diferentes prioridades establecidas en la

asignación de los recursos del mismo Estado.3) Las políticas de redistribución del ingreso que

el modelo propone y el grado de legitimidad,obtenida a través del consenso, a que el mode-lo aspira.En función de dicha hipótesis hemos dividido la

historia argentina más reciente en períodos caracteri-zados por la aplicación de un determinado proyecto

político-económico. La presente publicación corres-ponde al último de esos períodos que transcurreentre marzo de 1976 y el mismo mes de 1981.

LA SOCIEDAD ARGENTINAEN LA DÉCADA DEL 70Durante los difíciles años de la década del 70 se des-arrollaron en Argentina dos proyectos políticos pro-fundamente diferentes. El fracaso del primero, bási-camente reformista y apoyado en un amplio movi-miento de masas posibilitó la decidida implantacióndel segundo, de corte autoritario, que se propuso unaprofunda modificación del aparato productivo y laimplementación de nuevas formas de control políticoque aseguraran modificaciones fundamentales en lasrelaciones de poder.

Como ya mencionamos, una de las caracterís-ticas dominantes en la historia argentina de las últi-mas décadas es la sucesión en el tiempo de diferen-tes estrategias de desarrollo, articuladas desde elEstado por diferentes coaliciones de fuerzas políticascuyos intereses coinciden sólo coyunturalmente, sinlograr la consolidación de un sistema hegemónicoestable.

Esta situación ha sido caracterizada medianteuna expresión que ha logrado aceptación generaliza-da en el análisis político: la de “empate hegemónico”entre diferentes fuerzas, cada una de ellas alternati-vamente capaz de vetar los proyectos de las otras,pero sin recursos para imponer, de manera perdura-ble, los propios.

Las causas de esa situación pueden resumirseseñalando la incapacidad del sector más dinámico en

El Programa de Estabilización Económicay las Políticas de Salud y Bienestar Social:

1976-1980Susana Belmartino *

Carlos Bloch **Zulema Torres de Quinteros *

* Investigadores del Centro de Estudios Sanitarios y Sociales (CESS).** Director del Centro de Estudios Sanitarios y Sociales (CESS).

2 CUADERNOS MÉDICO SOCIALES Nº 18 - OCTUBRE DE 1981

la estructura económica —el capital monopólico—para elaborar un proyecto político capaz de otorgarlegitimidad a su situación de predominio, asegurandoel consenso de los diferentes sectores sociales. Ellodificulta el logro de una articulación estable de laSociedad con el Estado, indispensable para asegurarla continuidad del sistema político y garantizar lareproducción del modelo económico2.

Los años sesenta contemplaron profundastransformaciones de la estructura productiva argenti-na, derivadas del ingreso masivo de capital extranje-ro dirigido hacia las ramas más dinámicas del sectorindustrial. La presencia dominante de la burguesíamonopólica a nivel económico producirá importantestransformaciones en las relaciones de fuerza de losotros sectores sociales, que se manifestará no sóloentre las diferentes fracciones representativas delcapital y el trabajo sino también a escala regional:diversificación de intereses en el seno de la burgue-sía, tanto urbana como rural, estratificación de la fuer-za de trabajo en virtud de diferencias salariales quebeneficiaban al sector ocupado en las industrias diná-micas, corrientes de transferencias de ingresos inter-sectoriales y desde el interior del país hacia los “polosde crecimiento” ubicados en la región Litoral y la pro-vincia de Córdoba.

En el campo político el proceso de moderniza-ción da lugar a la emergencia de nuevos actoressociales que presentan demandas y articulan alian-zas destinadas a desequilibrar la nueva relación defuerzas. Una capa tecnoburocrática se incorpora a lafunción pública y se conecta con los organismos cor-porativos que nuclean a las diferentes fracciones dela burguesía, mientras los núcleos de poder tradicio-nales: la burocracia sindical, los partidos políticos, lasFuerzas Armadas —internamente divididas en elapoyo a propuestas liberales o nacionalistas— ade-cuan sus expectativas a las condiciones del proceso.

1976: EL PROYECTO ECONÓMICO Y POLÍTICODE LAS FUERZAS ARMADASUbicado entre la muerte del Pte. Perón y el golpe mili-tar de marzo de 1976, el gobierno de Isabel Perónconstituye un ejemplo de lo que se ha denominadoempate hegemónico: dominan la escena política laspujas entre los diferentes sectores por salir beneficia-dos con cambios en la redistribución del ingreso, ycontinuas presiones sobre el Estado para lograr laimplementación de políticas que beneficien a unos oa otros. La crisis de autoridad en el seno del gobier-no posibilita la irrupción del poder militar, autorreves-tido de la función de implantar un nuevo ordenmediante su intervención en el terreno de la luchasocial3.

Como ha sido expresado ya4, en el programade las Fuerzas Armadas coinciden dos proyectosdestinados a reforzarse mutuamente: el interés pordebilitar el poder de los sectores que sustentaron lacoalición populista y la necesidad de adecuar el apa-rato productivo nacional a las profundas modificacio-nes que se estaban operando en el sistema capitalis-

ta a nivel mundial, que suponían una nueva divisióninternacional del trabajo.

Las líneas directrices del proyecto a nivel polí-tico estuvieron claramente definidas desde el comien-zo de la gestión militar y se aplicaron sin vacilaciones.La destrucción de los fundamentos del poder de lasorganizaciones sindicales —su capacidad de convo-catoria y negociación, únicas en el contexto deAmérica Latina— se complementó con el bloqueo detodos los canales de participación democrática de laciudadanía, tanto a nivel de toma de decisiones comode presentación de propuestas ante los diferentesórganos de poder. El Estado, pese a su pretendidocarácter liberal, privatista, subsidiario, lleva su acciónhasta determinadas instituciones que correspondenal ámbito de la sociedad civil y, mediante su normati-zación o la penetración de sus aparatos las somete asu control, anulando toda posibilidad de vida demo-crática en el interior de las mismas, mecanismo queha sido definido por G. O’Donnell como “corporativis-mo estatizante” y constituye uno de los principalesmedios de control político aplicados por los nuevosEstados autoritarios5.

El área económica también tuvo premisas cla-ras: el programa de la escuela liberal; pero la resis-tencia de algunos de los factores que se considerabanecesario modificar y el pragmatismo puesto en prác-tica por sus ejecutores, determinaron importantescambios instrumentales que incidieron fuertementeen sus resultados finales en cuanto a los sectoresbeneficiados y el destino de las corrientes de redistri-bución del excedente económico6.

El objetivo prioritario desde el primer momentofue la estabilización. Pero no se trata de un plan deestabilización como tantos otros que había conocidoel país, destinados a normalizar el funcionamientoeconómico alterado temporariamente por los proble-mas inflacionarios y de balanza de pagos. El objetivoes la transformación de la estructura económica des-tinada a lograr una más eficiente inserción en el mer-cado mundial. Se considera imprescindible el controlde la inflación y la solución de la crisis de la balanzade pagos para la aplicación de un programa másambicioso que se aplicaría en una segunda etapa delproceso7. Sin embargo, la resistencia al cambio delos factores que juegan en el corto plazo obligó acolocarlos cada vez en un plano más relevante, eincluso otorgarles prioridad sobre algunos objetivosde la estrategia original a largo plazo, tales como laelevación relativa del precio de los productos agrope-cuarios sobre los industriales.

Los lineamientos fundamentales del programaeconómico puesto en marcha en 1976 por Martínezde Hoz han sido sintetizados de la siguiente manera8:— nuevo equilibrio de salarios inferior en un 40 %

al nivel promedio del quinquenio anterior;— eliminación de retenciones a la exportación de

productos agropecuarios;— apertura de la economía, mediante la elimina-

ción progresiva de aranceles de importación;— eliminación de subsidios a exportaciones no

3El Programa de Estabilización Económica y las Políticas de Salud y Bienestar Social: 1976-1980

tradicionales y a las tarifas de servicios públi-cos, de créditos de fomento y de prestacionessociales deficitarias (salud y vivienda);

— liberalización del mercado cambiario y financie-ro;

— reducción del gasto, empleo y déficit en elgobierno, reprivatización de empresas estata-les.En líneas generales, el rechazo de las políticas

de tipo keynesiano implica otorgar al crecimiento y lainversión una importancia secundaria: el énfasis sepone en la estabilidad y la asignación de recursoslograda a través del mercado de capitales. De esemodo el sector financiero asume el control de lastransferencias sectoriales de ingreso, hasta esemomento determinadas por las políticas estatales.

Sin embargo, pese a la defensa teórica de latesis liberales, y en abierta oposición a sus principios,el Estado ejerció un férreo control de la actividad eco-nómica mediante la manipulación de la relación cam-biaria, la regulación de las tasas de interés y el con-trol de la oferta monetaria.

En diciembre de 1978 la política anti-inflaciona-ria se modifica radicalmente. Se abandona la estrate-gia de control de precios a través de la oferta moneta-ria y se otorga prioridad en ese aspecto a la compe-tencia determinada por la oferta de bienes importados.El retraso de la paridad cambiaria, destinado a lograrese objetivo, produce un retraso relativo de los preciosagropecuarios con respecto a los industriales. Esasmedidas tuvieron repercusiones inmediatas en lastransferencias de ingresos, reduciendo los exceden-tes agropecuarios ubicados en el mercado financiero,que fueron sustituidos por capitales provenientes delexterior. La programación a largo plazo de los nivelesde paridad cambiaria permitió el mantenimiento detasas de interés negativas para el inversor local y alta-mente positivas para los capitales foráneos.

Hasta ese momento los beneficios del procesose habían dirigido claramente hacia el sector agrope-cuario y el financiero. La burguesía agraria vendíasus productos a precios internacionales, sin retencio-nes ni quitas derivadas de prioridades de inversión enla política interna, y colocaba sus excedentes en elmercado financiero con tasas positivas de interés quele aseguraban importantes beneficios. La industriadebía acudir al mercado de capitales en procura delos créditos necesarios para la inversión, que antes leeran concedidos por el Estado en condiciones promo-cionales. A su vez, el sector financiero se beneficiabacon el traspaso de poder económico que implica elmanejo de las transferencias sectoriales de ingreso.

A partir de las modificaciones “instrumentales”de 1978 el beneficiario neto es el capital extranjero,ya sea que acuda como inversor, contando con lasfuentes de crédito internacionales, más accesiblesque las que se encuentran a disposición de los toma-dores en el mercado interno, o que se limite al juegoespeculativo en el mercado de capitales.

Pero es digno de señalar el hecho que, tantoen la primera fase del programa, con el estímulo a las

exportaciones agropecuarias, como en esta nueva enque se da ingreso al capital financiero internacional,el proyecto cumple los objetivos de adecuarse a lascondiciones y prioridades del mercado capitalistamundial. En el primer caso, abasteciéndolo de mate-rias primas baratas merced a la posibilidad de gran-des excedentes agropecuarios que brinda la feraci-dad de la pampa húmeda, en el segundo, abriendo elmercado interno a los excedentes de capital-dineroderivados de la caída de las inversiones que se pro-duce como resultado de la crisis capitalista mundial.

EL ESTADO Y LAS ESTRATEGIASDE DESARROLLO¿Qué significa todo esto en términos de políticas debienestar y salud?

Consideramos que las líneas fundamentalespasan por el papel que se asigna al Estado comoregulador del conjunto social y el “modelo de socie-dad” que se pretende construir.

En lo referido a los objetivos y límites de laspolíticas estatales hay que tener en cuenta que laconcepción del liberalismo económico —dominanteen el proyecto por lo menos a nivel de discurso—considera el mercado de capitales como el más efi-ciente asignador de recursos en una sociedad,basándose en una filosofía política individualistaopuesta a la intromisión del Estado en la vida socialcomo ejecutor de políticas de empleo, redistribuciónde ingresos, seguridad social y promoción sectorial.

Consecuentemente, se atribuyen las dificulta-des de la economía argentina a la política de desarro-llo basada en la protección de una industria “ineficien-te” y al sobredimensionamiento del sector estatal.

Se acusa a los gobiernos precedentes de dila-pidar recursos mediante políticas destinadas a esti-mular el crecimiento económico, que los obligaron aampliar excesivamente el sector público, subvencio-nar empresas deficitarias, tomar a cargo actividadesque hubiera podido desempeñar exitosamente la acti-vidad privada y montar un costoso sistema de bienes-tar social.

Por consiguiente, uno de los puntos centralesdel proyecto es la reducción del gasto público, enparte porque la emisión monetaria destinada a cubrirel déficit del presupuesto estatal es consideradacomo una de las causas fundamentales de la infla-ción, en parte por la aplicación del principio de subsi-diariedad del Estado, propio de la filosofía liberal quealimenta la ideología del grupo en el poder.

Sin embargo, en la aplicación concreta del plande gobierno hubo un importante componente degasto estatal dirigido a sectores muy específicos.

Si consideramos el gasto público conforme a latipología impuesta por J. O’Connor9 y distinguimosentre capital social y gastos sociales, obtendremos unavisión más clara de cómo el presupuesto estatal estádirigido a reforzar el modelo económico propuesto.

Según O’Connor, los gastos estatales puedendividirse, conforme a las funciones que debe cumplirel Estado para asegurar el funcionamiento del siste-


ma, en dos categorías: capital social y gastos socia-les. Dentro del capital social, a su vez, puede distin-guirse entre inversión social y consumo social, la pri-mera destinada a proyectos y servicios que aumentenla productividad de la mano de obra, por ejemploobras de infraestructura, el segundo referido a pro-yectos y servicios que disminuyan el costo de repro-ducción de la fuerza de trabajo, como el segurosocial. Finalmente, los gastos sociales se destinan aconsolidar la función legitimadora del Estado y man-tener la armonía social, es el caso de los gastos deasistencia social dirigidos a la población marginal.

Pues bien, en Argentina el gasto público delúltimo quinquenio se ha dirigido fundamentalmente ala inversión social (capital social constante) mientrasse descuidan por completo las necesidades de man-tenimiento y reproducción de la fuerza de trabajo(capital social variable) y se asegura el orden utilizan-do la coerción y no el consenso. El énfasis en la coer-ción y la necesidad de buscar legitimación por víasindependientes al logro de un bienestar general, hacanalizado una parte importante de los recursos fis-cales hacia el rubro seguridad, tanto interior comoexterior.

Consideramos que este modelo de gasto públi-co es perfectamente coherente con el tipo de trans-formación que se procura para la estructura económi-ca del país. Las importantes obras de infraestructura,fundamentalmente las destinadas a producir energíaa partir de los recursos hidroeléctricos y la tecnologíanuclear, están directamente destinadas a favorecerlas inversiones extranjeras, que presumiblementecomenzarían a producirse una vez cumplida la prime-ra etapa de “normalización” de la economía. Por otrolado, la despreocupación por la reproducción de lafuerza de trabajo se resume en primer lugar en unode los planteos fundamentales del proyecto: la exclu-sión económica del sector popular, y se relaciona,además, con una de las consecuencias —segura-mente no accidentales— de la política económicasobre las empresas en menores condiciones de com-petitividad: el cierre de importantes fuentes de traba-jo y la desocupación o el subempleo crecientes.

La efectiva despreocupación por la conserva-ción, reproducción y capacitación de la mano de obraestá también relacionada con la intención de redi-mensionar el país, “achicándolo” económica, social yculturalmente, dejando a las empresas individual-mente la responsabilidad, y básicamente la libertadsin restricciones, de decidir en cuanto a las condicio-nes de vida que asegurarán a su mano de obra.

En esa despreocupación por las condicionesde vida de las clases populares, se inscribe adecua-damente la efectiva política de salud y bienestarsocial llevada a cabo. Pero algo diferente sucede conlas expresiones a nivel de discurso de los miembrosdel equipo gobernante responsables del área. Paracomprender el problema hay que considerar que lasfuerzas armadas argentinas no componen un conjun-to monolítico y, aunque aliadas temporariamente paraenfrentar lo que se percibía como una amenaza

común, no deja de haber entre los diferentes sectoresque las componen discrepancias que se expresancomo contradicciones internas en el equipo gober-nante.

En este trabajo procuraremos abordar la proble-mática referida a salud y bienestar social desde dospuntos de vista, heterogéneos pero complementarios.El primero, a partir del análisis del discurso de diferen-tes funcionarios responsables de la conducción de laspolíticas pertinentes, el segundo, a través de una valo-ración de las consecuencias que tuvieron las políticasexplícitas y no explícitas a nivel de cambios en la orga-nización del sistema de atención médica.

Nuestra hipótesis de trabajo será que existe anivel estatal una línea política dominante, la defendidapor el Ministro de Economía, virtual “primer ministro”por lo menos a partir de 1978 y hasta marzo de 1981.Esa línea política —liberal, privatista, individualista ensu filosofía fundamental— se ha enfrentado en reitera-das oportunidades con otra concepción que asigna alEstado un papel de mayor importancia y, fundamental-mente, una responsabilidad básica para asegurar ele-mentales condiciones de vida a la totalidad de lapoblación como parte de su función legitimadora. Estaconcepción, defendida para nuestra problemáticaespecífica por los funcionarios del Ministerio deBienestar Social (MBS) en sus dos vertientes principa-les: las Secretarías de Salud Pública (SESP) yBienestar Social (SESS), ha debido ceder terreno pro-gresivamente, si no a nivel de las expresiones, por lomenos en cuanto a las realizaciones concretas. Porconsiguiente, en los resultados de las políticas explíci-tas e implícitas es posible percibir determinadas ten-dencias que sólo pueden ser valoradas como conse-cuencias directas de la vigencia de lo que hemos lla-mado “línea política dominante” a nivel estatal.

EL ÁREA DE SALUD PÚBLICA:RESPONSABILIDAD DEL ESTADOPOR LA SALUD DE LA POBLACIÓNExiste una clara influencia de la línea de pensamien-to liberal privatista en la explicitación a nivel generalde los objetivos y metas de lo que se ha llamado elProceso de Reconstrucción Nacional, sintetizada através de la formulación del principio de subsidiarie-dad del Estado.

Particularizada en la problemática que nosocupa, dicha línea de pensamiento se traduce enexpresiones del siguiente tenor:

«... establecer un sistema de seguridad social queproteja al individuo ante los eventos vitales, peroque no fomente su irresponsabilidad social...».«Fomento de la iniciativa y actividad privadas, reser-vándose la intervención del Estado para los casosde ausencia e impotencia de esa iniciativa o cuandolo exijan razones superiores de justicia a seguri-dad»10.

Esa línea de pensamiento ha debido enfrentar-se en la arena política por lo menos con otra de lastres que se mencionan en el siguiente párrafo de undocumento oficial:


«Prevalecen hoy en el mundo tres corrientes queresponden a diferentes concepciones filosóficaspara la organización de sistemas de atención médi-ca. Una, fundamentalmente estatista, que concentrala financiación, administración y prestación en elEstado, otra, en el marco más moderno de la segu-ridad social, que obtiene recursos y financia servi-cios, pero respeta la individualidad de los efectores,sean éstos públicos, privados o mixtos; la tercera,privatista, que delega en la responsabilidad indivi-dual, personal o de compañías aseguradoras, lafinanciación del riesgo de enfermedad»11.

De las tres concepciones así sintetizadas la pri-mera fue defendida por un importante sector en eltranscurso de la experiencia nacional-populista de1973-75. Como consecuencia de ello, o por otrasrazones, es consistente mente rechazada en el dis-curso de los funcionarios que accedieron al poder en1976. En ese discurso, en cambio, se enfrentan lasotras dos concepciones con diferentes matices quepueden expresar nuevas contradicciones o la explici-tación de diversos intereses sectoriales vinculadoscon las distintas áreas de poder.

Se alinean tras la concepción “privatista”:«aquellos que sostienen como fuente de financia-ción de la salud si no exclusivamente, casi exclusi-vamente la responsabilidad individual. Cada cualdeberá pagar o deberá solventar aquello que usa yque consume»12.

Como veremos en su oportunidad, esa concep-ción impregna completamente el discurso delMinisterio de Economía en el momento de discutirsela reorganización del sistema de obras sociales. Suplena vigencia en el terreno de la atención médicatendría como consecuencia la completa mercantiliza-ción de la salud y la consolidación de un mercado deoferta y demanda de servicios médicos regido exclu-sivamente por la ley del beneficio. En esa línea seinscriben el fortalecimiento de las grandes empresasde atención médica y el desarrollo de los sistemas deseguros privados de salud con el objetivo implícito deanular la vigencia del principio de solidaridad quesustenta el actual sistema de seguridad social.

Una tónica diferente aparece en el discurso delos funcionarios del Ministerio de Bienestar Social. ElMinistro Bardi, por ejemplo, señala entre las funcio-nes del Estado:

«... acercar a todos los habitantes del país a los ser-vicios de salud, contribuyendo a eliminar las barre-ras sociales, geográficas, económicas y culturalesque muchas veces impiden el acceso a los bienes yservicios que ofrece hoy la técnica moderna...»13.

Asociada a esa concepción del papel delEstado aparece la definición de la enfermedad comoproceso social:

«La enfermedad es frecuentemente el final de unlargo proceso que pasa por condiciones inadecua-das de vivienda, de educación, económicas, de ali-mentación y saneamiento.Nuestro propósito es evitar la enfermedad, proveerla salud, desarrollar acciones preventivas que serán

un derecho auténtico, pero también una obligaciónirrenunciable para todos»14.

Similarmente, para el Subsecretario de SaludPública, Dr. Irán Campo:

«... la formulación de un Plan de Salud, implica asu-mir en toda su plenitud una responsabilidad indele-gable, ya que no resulta admisible, en este momen-to del devenir histórico, la imagen de un Estado que,frente a los complejos, crecientes, y muchas vecesdramáticos problemas que la salud plantea, se man-tenga como un espectador impasible y no compro-metido»15.

Encontramos pues, en estos funcionarios unalínea de pensamiento que se aleja del discurso cerra-damente privatista, llegando casi a rozar la concep-ción común a CEPAL y OPS de la relación entre des-arrollo y bienestar y el activo papel que correspondeal Estado para asegurarlos mediante una política queestimule el crecimiento16.

Afirma también Bardi:«Un país no tendrá mejor nivel sanitario del que per-mite la relación con el de su cultura y economía yrecíprocamente»17.

E Irán Campo:«La salud es uno de los factores determinantes deldesarrollo de un país, además de valor superior inte-grante del bienestar general»18.

Estas formulaciones, muy generales, puedenconsiderarse como una mera “expresión de deseos”,residiendo simplemente la diferencia en el carácterpolítico del Ministerio de Bienestar Social y el interéspor obtener un mayor nivel de consenso. Es induda-ble que estos elementos juegan y pueden alcanzarconsiderable importancia, pero, al mismo tiempo, lasdiferencias explicitadas en cuanto a la concepción delpapel global del Estado en materia de salud se refle-jan también en la programación de las políticas sec-toriales y la definición de objetivos y prioridades,como veremos inmediatamente.

A nivel de discurso, el programa de laSecretaría de Estado de Salud Pública, tal comofuera explicitado por su titular desde el comienzomismo de la gestión, es muy ambicioso.

El Dr. Irán Campo propone como metas de sugestión en la SESP la extensión de la cobertura desalud con especial énfasis en atención primaria ysalud materno infantil; la regionalización y zonifica-ción sanitarias que permitan la integración de los tressubsectores para establecer un eficaz sistema deatención médica, evitando la innecesaria superposi-ción de recursos y la anárquica incorporación de tec-nología, y, finalmente, un sistema de financiación quepermita la concentración indiferenciada y por provin-cias de los recursos financieros destinados a la salud.

Esos temas se repiten y desarrollan en lasexpresiones del titular de la SESP en múltiples opor-tunidades a lo largo de su gestión. Trataremos a con-tinuación de brindar un esquema ordenado de talesmanifestaciones que permita una mejor comprensiónde los alcances de la política propuesta, comenzandopor lo referente a organización de la atención médica.


«Constitución progresiva de un sistema de saludmediante la interrelación programada de los secto-res público, de la seguridad social y privado»19.«Consideración de normas de atención, acredita-ción, habilitación, funcionamiento y control de efec-tores»20.«Establecimiento de claras reglas de juego, en rela-ción a la integración, no sólo de las jurisdiccionesfederales sino de los tres subsectores»21.«... la integración de los tres subsectores con con-cepto sistemático a nivel nacional, para lograr unaadecuada atención médica, con una utilización delos recursos más racional, se logrará en el medianoplazo, o el sistema actual quebrará por su basefinanciera»22.«La zonificación y regionalización del subsectorestatal será la primera etapa de un proceso quedeberá incluir en el futuro a los subsectores de obrassociales y privado».«Todo nuevo planeamiento físico de construcción denuevos establecimientos no debe ser resuelto sinantes efectuar un estudio que abarque la capacidadinstalada global del lugar donde se pretenda lanueva construcción, como así también la justifica-ción de la demanda de la población fundamentadaen estudios estadísticos también globales»23.

Hasta aquí se trata de la reiteración de afirma-ciones comunes a muchas autoridades de SaludPública en Argentina: la necesidad de ordenar elanárquico sistema de atención médica, producto de laexistencia de tres subsectores no coordinados entresí. Pero, según Irán Campo, el Estado deberá actuartambién sobre una situación de características alar-mantes, agudizada en la última década: la incorpora-ción acrítica de tecnología “pesada”.

«La incorporación acrítica de tecnología se puedetraducir en un exceso de capacidad instalada, eninnecesaria demanda y consumo inducidos que pue-den generar ineficiencia»24.«Los médicos tienden a adquirir lo que es nuevo sintener en cuenta su costo ni la demanda posible. Losfabricantes ejercen fuertes presiones comerciales.Un medicamento o equipo más barato puede dariguales resultados. Pagar una tecnología muy caraal servicio de unos pocos es dejar sin tecnología a lamayoría de la población»25.«Debemos reflexionar hasta qué punto es prudenterealizar inversiones de tecnología de avanzada, demodo indiscriminado, para dar atención a limitadaspatologías... Este problema debe hacer reflexionarque la atención de la salud trasciende el hecho téc-nico y sus decisiones en el nivel político deben sertomadas con mesura y conocimiento de la realidadintegral del problema»26.«Es pues, función del Estado, con amplio respeto dela libertad del ejercicio profesional, a fin de encauzareste proceso, a fin de lograr una armónica y equili-brada prestación hacia la comunidad. Por otra parte,también es responsabilidad ineludible del Estado, eldeterminar las características de este equipamientoy elaborar un código de prácticas, de técnicas y pro-

cedimientos de usos a fin de controlar su utiliza-ción»27.

Los párrafos transcriptos permiten una visiónclara del proyecto de la SESP en cuanto a organiza-ción de la atención médica. La postulación de la fun-ción normatizadora del Estado con poder para regu-lar el funcionamiento del sector privado, determinan-do los límites y la composición de la capacidad insta-lada requerida para atender a las reales necesidadesde la población, trasciende ampliamente el conceptode subsidiariedad. En éste como en otros aspectos elproyecto quedó limitado a su enunciación en reunio-nes de funcionarios y técnicos a nivel nacional e inter-nacional. Pero en este caso ni siquiera vale la excu-sa de la limitación de los recursos producto de la polí-tica de contención del gasto público. En lo referente ala intervención regulatoria sobre el subsector privado,la imposibilidad de llevarla a cabo debe referirse alsesgo que toma la intervención del Estado autoritariosobre los diferentes sectores que componen la socie-dad civil. No pasa por la línea política dominante laintervención sobre la empresa médica lucrativa, lalimitación de su capacidad de decisión en materia deequipamiento, una posible reducción de la incorpora-ción de tecnología sofisticada y costosa. Cualquierasea la motivación final de la posición asumida por IránCampo: una formal adecuación al discurso técnicodominante en la OPS y otros foros internacionales dela salud o la preocupación por proyectar una mejorimagen del programa de gobierno en un área neta-mente política y generadora de consenso, estabadestinada a fracasar porque se oponía directamentea los intereses de la medicina de mercado apoyadaexplícitamente desde el Ministerio de Economía.

Otra área temática importante en el discurso dela SESP fue la referida a extensión de cobertura,atención primaria y salud materno infantil. Veamos suformulación:

«... queremos destacar el especial énfasis que esta-mos poniendo en el desarrollo de la atención prima-ria de la salud... coincidiendo con la concepción quevaloriza las acciones de salud de baja complejidadtecnológica y bajo costo, sin desmedro de su cali-dad, como una de las estrategias válidas para hacerefectivo el derecho a la salud a través del acceso sintrabas al sistema de servicios de atención»28.«La atención primaria de la salud en la RepúblicaArgentina puede ser uno de los medios válidos paracontribuir a la solución de los problemas que se hanidentificado, especialmente en lo que hace a la exten-sión de la cobertura de modo de atender a las necesi-dades de toda la población, no sólo de las áreas rura-les sino también a las áreas urbanas y periurbanas.Asimismo permitirá la racionalización de la demandaespontánea, identificando la puerta de entrada a losservicios de salud y evitando la inadecuada utilizaciónde estructuras complejas y muy costosas»29.

La importancia otorgada a la atención primariay la extensión de la cobertura aparece acompañadapor la consideración de las deplorables condicionesde vida de amplios sectores de la población:


«La Investigación Interamericana de Mortalidad enla Niñez reveló que del 30 al 50 % de los niños de 1a 4 años de edad fallecidos en los países en des-arrollo, estaba presente la malnutrición calórico-pro-teica grave como causa principal o asociada; peroesto no debe ocultarnos otro hecho, que si bien noes tan pavoroso o dramático es tan nocivo y peligro-so como la situación que la investigación ha revela-do: me refiero a la malnutrición crónica, con sus for-mas leves o medianas, que lleva a retardos del cre-cimiento, desarrollo físico y mental a quienes lapadecen, con todas las implicancias conocidassobre el destino de los países que lo sufren»30.«... es necesario modificar el concepto que teníamossobre grupos vulnerables desde el punto de vista ali-mentario; hasta ahora nos hemos basado para deli-mitarlo sobre necesidades biológicas (crecimiento,embarazo, lactancia, trabajo), pero ahora debemosagregar un concepto geográfico y otro socioeconó-mico, es decir que también son grupos vulnerablesaquellos que por su ubicación geográfica (falta dedisponibilidad de alimentos en la zona) o por razo-nes económicas (escaso poder adquisitivo) o socio-culturales (tabúes, prejuicios, ignorancia) deben serprotegidos desde el punto de vista alimentario ynutricional»31.

Es fácil deducir de los párrafos transcriptos queel Secretario de Estado de Salud Pública tenía unaclara visión del problema, había hecho una correctaevaluación de su importancia, y reconocía que exis-ten medios sencillos y de bajo costo para iniciar laetapa de las soluciones.

Decimos que la evaluación del problema hasido correcta porque no se intenta negar importanciaa la situación por la que atraviesan importantes gru-pos de población, no sólo en las áreas subdesarrolla-das sino también en algunos partidos del granBuenos Aires, es decir, en el mismo centro de uno delos polos de crecimiento. Sin embargo, en la utiliza-ción de las estadísticas de salud aparecen algunasdeformaciones, propias sin duda del interés por pre-sentar una “mejor imagen” en reuniones internaciona-les o presentar resultados positivos en el balance dela gestión realizada. Por ejemplo, en 1978 se informaque la tasa de mortalidad infantil es de 63,3 ‰, seespera reducirla en 3 años a 51,0 ‰, en 5 años a48,0 ‰ y en 10 años a 30,0 ‰32. Pero un año des-pués, en 1979, en un discurso pronunciado ante laOficina Sanitaria Panamericana, Irán Campo anunciaun importante avance en la reducción de la mortali-dad infantil que, siendo en 1970 de 62 ‰, habría lle-gado en 1977 a sólo 45 ‰33. Creemos que la magni-tud de la deformación de la realidad ante los funcio-narios internacionales nos libera de la necesidad deformular cualquier comentario. Por otra parte, cuandoel Contralmirante Fraga efectúa la reseña de la laborrealizada por el Ministerio en los cinco años de vigen-cia del Proyecto de Reconstrucción Nacional afirma:“Como resultado de esta acción podemos decir quese ha reducido la mortalidad infantil del 63 al 41 ‰...”.Por consiguiente, según el Ministro, se han superado

las previsiones esbozadas en 1978 para ser alcanza-das en 198334.

De ninguna manera plantea la SESP la necesi-dad de atacar los elementos socio-estructurales delas malas condiciones de vida de una amplia propor-ción de la población, que se reflejan en la desnutri-ción infantil y la falta de acceso a la atención médica.Su titular se limita a constatar la existencia del proble-ma sin siquiera señalar que las causas del atraso, ladesnutrición, la ignorancia, el insuficiente poderadquisitivo de la población residen en la situación dedependencia y en la concentración del poder econó-mico y político en una pequeña minoría. Pero recono-ce que tiene en sus manos instrumentos para aliviarla afligente situación de esos grupos, y plena con-ciencia de la gravedad del problema, ya que lo ubicaentre las áreas prioritarias de su gestión.

En los hechos, el capítulo de las realizacioneses muy pobre. Los ambiciosos programas de SaludMaterno Infantil quedan reducidos en la práctica a laasistencia técnica a las provincias, el apoyo para lacapacitación de personal y la entrega de determina-das cantidades de leche en polvo. En lo referente alos programas de salud rural, existentes en el paísdesde la década anterior y considerados de desarro-llo prioritario para lograr una efectiva extensión de lacobertura, descubrimos que las cifras oficiales sobrepoblación cubierta son coincidentes para los años1977 y 1979: 1.500.000 personas35, lo que significa-ría que no se ha hecho ningún avance sobre lo imple-mentado por administraciones anteriores. Por otraparte, información periodística suministrada por losmismos organismos oficiales permite apreciar que elalcance de tales campañas se limita a un catastro dela población afectada y sus condiciones de salud yhabitación36.

En este nivel aparecen las contradiccionesinternas al discurso. Los límites de la acción parecenpasar por las restricciones presupuestarias, lo que noresulta extraño si se observa la menguada asignaciónde recursos que recibe Salud Pública consideradacomo porcentaje del presupuesto nacional.

Los límites presupuestarios de la acción degobierno, incluso en estas áreas consideradas priori-tarias, se ponen de manifiesto en los documentos ofi-ciales referidos a los correspondientes planes. Porejemplo, entre las Conclusiones de la PrimeraReunión Nacional del Programa de Promoción SocialNutricional se menciona:

«... las provincias destacan la necesidad de obtenerde la Nación mayores recursos financieros, ya quelos cupos acordados para el corriente año benefi-cian solamente a un mínimo porcentaje de los alum-nos que deberán ser atendidos, considerando queeste problema es un imperativo del momentoactual»37.

Ante esa barrera impuesta porque las priorida-des del proyecto global pasan por otro eje, aparecenlos enunciados limitativos o justificativos y las políti-cas contradictorias. Las declaraciones limitativasgeneralmente hacen referencia a la existencia de un


dañino “paternalismo” en la acción del Estado bajoanteriores gobiernos:

«Nuestro pueblo estuvo excesivamente acostum-brado a esperarlo todo del Estado, sin otorgar acambio una cuota sustancial de sacrificio comunita-rio, y ese es el peor y más grave defecto que debe-mos procurar desterrar de nuestra mente y nuestroánimo de argentinos»38.

O, complementariamente, por el énfasis pues-to en la posibilidad de resolver problemas estructura-les a partir de actitudes individuales o comunitariasbasadas, por ejemplo, en el uso de la “imaginación”para resolver las carencias alimentarias de los niñosen edad escolar:

«En el ejercicio permanente de esta acción manco-munada con el Estado para beneficio de sus hijos,los padres van adquiriendo el hábito de actuar soli-daria y efectivamente en la solución de sus proble-mas, desterrando antiguas concepciones paternalis-tas para dar paso al concepto de participación acti-va que ejercite la imaginación ya no sólo para lasolución de un problema concreto: la alimentaciónde los niños, sino para hallar soluciones a otros pro-blemas comunitarios...»39.

De más graves consecuencias para las condi-ciones de salud de la población de menores recursos,resulta la puesta en marcha de políticas “instrumenta-les” en abierta contradicción con los objetivos funda-mentales propuestos. El ejemplo más notorio es eldel arancelamiento del hospital público, medida quese opone a la reconocida necesidad de ampliación dela cobertura para el indigente y canalización de lademanda espontánea hacia los efectores de menorcomplejidad, y, además, al declarado propósito de:

«lograr un sistema de financiación que contribuya aeliminar las barreras económicas que limitan o impi-den el acceso a los servicios de atención de lasalud...»40.

La insistencia en la necesidad de obtenerrecursos para asegurar elementales niveles de fun-cionamiento a los hospitales conduce en algunasoportunidades al extremo de definir al hospital públi-co como un empresa:

«... fundamentalmente se trata de una empresa queproduce servicios. En la medida que dé mejoresbeneficios va a funcionar más adecuadamente»41.

Parecería que se ignorara expresamente lacontradicción existente entre la intención de eliminarbarreras económicas y sociales que limitan el accesoa los servicios y la concepción de un hospital quepara funcionar bien debe arrojar beneficios.

Paralelamente, la incidencia de la medidasobre la población de menores recursos intenta mini-mizarse con argumentos simplistas como el siguien-te:

«El sistema no interfiere en una correcta accesibili-dad a la atención médica pues las guardias deurgencia reciben a todos los pacientes, tengan o nocobertura social...»42.

Este problema del arancelamiento hospitalarionos conecta con la última de las áreas temáticas fun-

damentales, relacionada con la financiación de laatención médica. En este aspecto, la propuesta de laSESP no sólo colisiona con la línea dominanteimpuesta por Economía, sino también con el sistemadefendido por la Secretaría de Estado de SeguridadSocial, como veremos en el análisis de la polémicareferida a la reorganización del sistema de obrassociales.

Por todo ello, el proyecto de Salud Pública eneste nivel roza prácticamente la utopía, o bien seconstituye como “discurso vacío” destinado a llenarun espacio que debería ser político pero que terminasiendo sólo mistificador. Sus principales elementos seexpresan en las siguientes declaraciones:

«un sistema de financiación... basado progresiva-mente en formas de solidaridad social global, pro-moviendo concomitantemente todas las accionestendientes a dar eficacia y eficiencia a los serviciosde salud.Para tal fin se procura una efectiva integración delos recursos provenientes de la Seguridad Social enel circuito financiero de la salud, para que se cumplasu destino específico...»43.«... la financiación de la atención médica se lograrámediante una adecuada integración de los recursosprovenientes del presupuesto estatal y los que seoriginan en el régimen de obras sociales...»44.«... concentración indiferenciada y por provincia delos recursos financieros de la salud...»45.«La financiación de las obras sociales deberá serconcentrada e indiferenciada, que no pertenezcanlos recursos a ninguna obra en particular y que cadaprovincia concentre los recursos sociales y haga unseguro de asistencia»46.«Se deberá instrumentar un Seguro Nacional deEnfermedad donde la Nación, a través de un aporte,cubra un determinado nivel de atención médica parala población»47.

La oposición entre las políticas de la SESP ylas de Economía se manifiesta también en áreas dediferente importancia que tocan puntos críticos delproyecto económico. Por ejemplo, en 1979 el Dr. IránCampo anunciaba una ambiciosa “modificaciónestructural” de la organización legislativa en virtud dela sanción de una serie de leyes entre las que se con-taba la referida al control de medicamentos48.

El proyecto de actualizar la legislación sobremedicamentos, explicitado reiteradamente entre losobjetivos de la SESP, se relaciona además con elestablecimiento de una Comisión Nacional deVigilancia Farmacológica y una Junta de EvaluaciónFinal de Medicamentos. Sin embargo, ante una requi-sitoria periodística referida a los aumentos en los pre-cios de los productos farmacéuticos, el Dr. IránCampo se ve obligado a reconocer que:

«La SESP solamente tiene responsabilidad en loque hace a la calidad, aceptación y aprobación, peroen lo que hace a precios solamente es ingerenciadel Ministerio de Economía»49.

También quedan detenidas, presumiblementeen Economía, dos leyes referidas a propaganda de


productos cosméticos y bebidas alcohólicas y tabaco.Tal vez resulte necesario señalar, por añadidura, quetampoco se sancionó la nueva legislación referida ala aceptación y aprobación de productos farmacológi-cos.

LA SECRETARÍA DE ESTADODE SEGURIDAD SOCIAL: POLÍTICA,SINDICATOS Y MEDICINA-NEGOCIOLa política de la Secretaría de Estado de SeguridadSocial se ha movido durante estos años en un terre-no profundamente conflictivo: la reorganización delsistema de obras sociales. Resulta evidente la vaste-dad de las implicancias políticas y económicas rela-cionadas con un sistema de financiamiento de lasalud que cubre teóricamente al 80 % de la poblacióndel país, comprometiendo cifras cercanas al 6 % delPBI.

Pese a lo conflictivo de la medida y al peso delos intereses que podrían resultar afectados, existíanen el equipo gobernante algunas coincidencias bási-cas, relacionadas estrechamente con el proyectopolítico global del Proceso de ReconstrucciónNacional y centradas particularmente en la necesidadde retirar al poder sindical la base económica y políti-ca de sustentación que le proporcionaban las obrassociales sindicales.

Las bases Político-organizativas del EstadoArgentino durante el PRN se pueden ordenar a partirde una serie de elementos caracterizados por G.O’Donnell como definitorios de un tipo particular deEstado capitalista: el Estado Burocrático Autoritario50.— se trata de una organización altamente buro-

cratizada, compuesta de una multitud de com-plejos organismos destinados a intervenir enlos diferentes aspectos de la vida social. UnEstado netamente intervencionista que utilizasu poder normatizador para modelar, conformea su proyecto, la totalidad de las institucionessociales.

— se trata, además de un sistema de exclusiónpolítica del sector popular mediante la destruc-ción, o bien el control, de los recursos que sus-tentaban su movilización. A esa exclusión políti-ca se suma un empeoramiento de su situacióneconómica, destinada a asegurar atractivastasas de ganancia al capital, aumentando lasdesigualdades en la distribución del ingreso.

— configuran sistemas despolitizantes: se preten-de reducir las grandes cuestiones sociales ypolíticas a problemas técnicos, que debenresolverse con criterios de racionalidad y efi-ciencia. Esa “racionalidad superior” tomada delos modelos de funcionamiento de los capitalis-mos centrales, se encara en una capa de tec-nócratas que asumen posiciones clave en elgobierno y en las asociaciones corporativasque apoyan el nuevo proyecto político. Esostécnicos, cuando son civiles, no pertenecen alpersonal “burocrático” de carrera, sino que pro-vienen de los más altos niveles ejecutivos de

las grandes empresas industriales y comercia-les y de las filiales del capital financiero interna-cional.Entre las características así sintetizadas, la

necesaria exclusión política y económica del sectorpopular se relaciona directamente con la reforma dela ley de obras sociales. El motivo aducido para efec-tivizar la medida se explicita en la fundamentación delproyecto de ley presentado por el MBS. En él seexpresa la necesidad de implantar “controles efica-ces” que impidan la aparición de situaciones irregula-res,

«traducidas en ausencia total o parcial de prestacio-nes, falta de adecuada cobertura de importantessectores de beneficiarios y derivación de los fondosde las Obras Sociales hacia el financiamiento deactividades extrañas a sus fines».

No deja de ser verdad que el importante caudalfinanciero que manejaban algunas obras sociales deenvergadura podría constituir un poderoso elementode propaganda para la actividad sindical. Pero, sinduda, para ello no era necesario derivar fondos fuerade sus fines específicos. Las prestaciones socialesconcedidas por los sindicatos constituían un elemen-to de cohesión y de captación de nuevos adherentes,aumentando su poder de convocatoria. La prueba deque no sólo se trataba de impedir el manejo irregularde los fondos reside en que también se prohíbe a lossindicatos la organización de mutuales o cooperati-vas de salud. Es decir, se les niega un derecho tradi-cionalmente reconocido en la sociedad argentina acualquier sector deseoso de asegurarse frente a lascontingencias vitales a través de formas generaliza-das de solidaridad grupal.

Esa prohibición constituye una demostraciónevidente de que lo que se procura es impedir cual-quier tipo de organización de los sectores popularesque, a través de reivindicaciones específicas, puedadar lugar a algún tipo de politización de los mismos.

Por otra parte, en el caso de las obras sociales,la acción del Estado no se limita a separarlas de lossindicatos, para privar a éstos de los grandes recur-sos financieros que el sistema les permitía controlar.Además de eso se organiza una estructura rígida-mente jerárquica, con una particular concentración depoder en los funcionarios del Estado encargados dela creación, organización, administración y control delfuncionamiento de los nuevos Entes de Obra Social(EOS). Concentración omnímoda de poder que ten-drá un doble efecto:a) suprimirá toda posibilidad de movilización

democrática en el interior de las nuevas agru-paciones.

b) asegurará —mediante la coerción ejercidasobre el gremio médico integrado al sistema—un mínimo de salud para la población benefi-ciaria, con el objeto de mantenerla en elemen-tales condiciones de trabajo y prevenir posiblesmovimientos de protesta por la carencia de unbien fundamental para el ser humano, como esla salud.


En efecto, la nueva ley, aunque sus autoresdeclaran que su intención era sólo superar las defi-ciencias de la anterior (ley 18.610) y complementarla,en realidad ha cambiado totalmente la organizaciónestablecida por esa norma y los propósitos declara-dos en el momento de su sanción, estructurando unnuevo sistema que supone una concentración deautoridad casi absoluta en el nivel central.

El organismo detentador de ese poder es elINOS (Instituto Nacional de Obras Sociales) entrecuyas atribuciones sobresalen:— “Definir las prestaciones médico asistenciales

básicas que serán brindadas”. Tarea que ante-riormente correspondía a la Secretaría deSeguridad Social. En el nuevo sistema coinci-de el ente que debe aplicar la norma y el que laestatuye.

— Tiene facultad de decisión sobre el fondo deredistribución y sobre la inversión de los recur-sos provenientes del mismo. De su voluntaddependen buena parte de las facultades, volu-men, estructura, número y competencia de losEOS que se crearán conforme a su decisión.

— Se constituye como “autoridad de aplicación dela ley” con “jurisdicción” sobre los entes deobra social y las obras sociales adheridas. Setrata de un “ente con personalidad jurídica yautarquía en la jurisdicción del Ministerio deBienestar Social y en la “órbita de competen-cia” de la Secretaría de Estado de SaludPública. Por consiguiente, se habla de una per-sona jurídica de derecho público.

— Sus facultades están definidas de manera muygenérica y amplia, sólo limitadas por los objeti-vos que le son asignados, enunciados con lamisma imprecisión:* desarrollo de las prestaciones médico asis-

tenciales.* coordinar y controlar el sistema estructura-

do por la ley.* coordinar, integrar o supervisar las activida-

des de los entes de obra social.* “con competencia específica para aplicar

sanciones”.— Además de ser el exclusivo creador de Entes

de Obra Social, pues ningún otro organismo opersona privada o pública puede promoverloso darles vida, sus decisiones son obligatoriaspara las instituciones así formadas. No sóloregula totalmente su funcionamiento, sino quedesigna los miembros del respectivo Concejode Administración: los afiliados y empleadoressólo tienen derecho a proponer una terna.

— Algo semejante sucede con los síndicos queactuarán en los EOS. Están totalmente subor-dinados al INOS puesto que pueden ser remo-vidos en cualquier momento por decisión dedicho instituto. Esto coloca a los EOS en con-dición de estar sometidos a una tutela conti-nua: se podría hablar de una “intervención”casi permanente.

— El INOS tiene, por otra parte, facultad paraestablecer “contratos tipo” para la concertaciónde convenios de prestaciones. Aquí se derogala libertad de contratación, ya que cualquiermodalidad que importe la derogación de unapauta, regla o norma del “contrato tipo” deberáser negociada a través del INOS.

— También puede el INOS establecer los requisi-tos que deberán complementar las personas oentidades que deseen inscribirse como presta-doras. Esa inscripción impone a los futurosprestadores la obligación de aceptar elNomenclador y los valores arancelarios paralas futuras contrataciones, que serán fijadaspor el mismo INOS. Además deberán ajustarsea las normas que ese organismo establezca enejercicio de sus facultades y atribuciones. Esdecir, están obligados a aceptar lo que la leydice ahora y lo que puede llegar a decir elINOS en cualquier momento en el futuro.Este sistema no proporciona a ninguna de las

personas, privadas o jurídicas, que se relacionan conél, ningún tipo de garantía contra una eventual arbi-trariedad de los funcionarios encargados de aplicarlo.A su vez, el INOS puede actuar sobre beneficiarios,prestadores y Entes de Obra Social, con facultadesexclusivas de decisión, apoyadas por sanciones deorden civil y penal, de carácter ejecutivo y preventivo,sin forma alguna de juicio, y sin real posibilidad deuna efectiva intervención judicial como mecanismo decontrol.

La coincidencia, entre los diferentes sectoresdel equipo gobernante, acerca de la necesidad de eli-minar a los sindicatos de la administración de losrecursos de las obras sociales, y establecer a travésdel INOS mecanismos de control sobre los sectoresde la Sociedad Civil interesados en la administraciónde los fondos de la seguridad social, no implicaba unacuerdo similar sobre los principios que informarían elnuevo sistema a crearse51.

La intensa polémica desatada en torno al futu-ro de las obras sociales y la prolongada negociacióna nivel interministerial a que dio lugar la sanción de laley respectiva, ilustran de manera significativa lascontradicciones internas del equipo gobernante y elpeso de las decisiones de Economía sobre áreassupuestamente ajenas a su específica jurisdicción.Trataremos, a continuación, de presentar una síntesisdel desarrollo del problema.

A comienzos de 1978 se conoció la existenciade un documento elaborado por la Junta Militar quecontenía las pautas para la futura ley de obras socia-les. Entre las causas que determinaban la necesidadde reformar la ley 18.610 —que regía el sistemadesde 1970— se mencionaban:

«... parte importante de los recursos se ha destina-do a la adquisición de infraestructura ya existente...tales adquisiciones han respondido a satisfacerrequerimientos puramente proselitistas de los repre-sentantes de ese subsector...».«... quienes ejercieron su conducción actuaban en


función de intereses sectoriales, partidarios, degrupo, y aún personales...»52.

Después de fundamentar con esos argumen-tos la necesidad de separar a los asociados sindica-les de la conducción de la Seguridad Social, el docu-mento proponía como medidas concretas a imple-mentar en la nueva ley:* Estructurar regionalmente los entes encarga-

dos de brindar las prestaciones, bajo la con-ducción general de un organismo superior.

* Proteger la mayor cantidad de personas, incor-porando grupos actualmente no cubiertos ydejando abierta la posibilidad de incorporaciónpor adhesión de aquellos grupos que no seconsidera como afiliados.

* Otorgar a los nuevos entes una función emi-nentemente financiadora no pudiendo, salvoexcepciones, desarrollar infraestructura propia.

* Integrar los recursos del sistema medianteaportes de los afiliados y contribuciones de losempleadores.A partir de ese momento comienzan a circular

en los medios interesados en la cuestión diversosproyectos de ley, emanados algunos del MBS, otrosprocedentes de una comisión interministerial formadapor representantes de los Ministerios de Economía,Interior y Justicia, o bien de organizaciones corporati-vas representantes del empresariado, tales como laUnión Industrial Argentina53.

A mediados de 1979 los diferentes medios deinformación comienzan a hacerse eco de un intensodebate interministerial centrado sobre dos temasestrechamente conectados: el referido a la reformade la ley de obras sociales y el conectado con la pro-puesta del Ministerio de Economía de reducir las car-gas sociales integradas por deducciones salariales yaportes patronales y destinadas a financiar las pres-taciones del área de Bienestar Social.

Según una información periodística, el Ministrode Bienestar Social, Contralmirante Fraga, habríadeclarado que “a su cartera no le sobra plata comopara hacer una reducción que iría a trasladarse a unaumento de salarios que, dados los índices de infla-ción existentes... sería efímero y en cambio, podríadejar indefensa en esos rubros a la población”. SegúnFraga, los representantes de Economía en la comi-sión interministerial que estudia el tema “ya estánconvencidos de que lo que nosotros decimos es cier-to” y se está “en busca de otras soluciones si es quelas hay”54. Ignoraba el Ministro que Martínez de Hozlograría, dos años más tarde, la completa supresiónde los aportes previsionales, cuyo monto se destina,no a incrementar el salario, sino a apuntalar la críticasituación de importantes sectores empresarios.

El argumento liberal aplicado a la cuestión delsalario social o salario diferido, dejaba de lado losprincipios de solidaridad social reconocidos interna-cionalmente en las últimas décadas, y que fundamen-taron la lucha de las asociaciones de trabajadoresdesde fines del siglo pasado, afirmando que, median-te el aporte obligatorio, se obligaba al trabajador “a

gastar una parte de su salario según la voluntad dellegislador y no según su propia decisión”55.

Paralelamente, como hemos dicho, se desarro-llaba el debate sobre la ley de obras sociales. Al res-pecto, opinaba un articulista del periódico LaNación56: “La división de criterios existente en elGabinete Nacional sobre la futura Ley de ObrasSociales es tan profunda que, así como está el deba-te, no se puede dar un paso más sin que el Gobiernopague un serio costo político.

El punto en que quedó situada el lunes la dis-crepancia ministerial no permite razonablemente sinointerpretar que el asunto debe, en primer lugar volvera ser conversado por el Presidente de la Nación conla Junta Militar; y, en segundo lugar, que será necesa-rio tomar unos meses de enfriamiento antes de llegara una resolución.

Por un lado está el Ministro de Bienestar Socialcon un proyecto originado en su cartera, por el otro,varios ministros, encabezados por los de Interior,Economía y Justicia, cuyas posiciones giran en tornode una propuesta redactada por una comisión inter-ministerial. Si cabe, el Ministro de Trabajo, GeneralReston, ha asumido una actitud tercerista, pero enlíneas generales más próxima a la iniciativa quedefiende el Contralmirante Fraga, que a la otra.

Se trata de una de las polémicas más significa-tivas que se haya suscitado en el seno del gobierno.La cuestión va mucho más allá de una divergenciasobre quién o quiénes deben administrar las obrassociales, es casi tanto como un enfrentamiento depolíticas diferentes sobre si debe haber en laArgentina o no un sistema obligatorio de seguri-dad social”.

Según el mismo artículo, uno de los puntosconflictivos, sobre el que se centraría el debate y lanegociación en los meses subsiguientes era la dispo-sición contenida en el proyecto de la comisión inter-ministerial autorizando al afiliado a “llevarse el noven-ta por ciento de sus aportes para hacerse atender enalguna otra parte que no sea la obra social que lecorresponde”.

En realidad, la discrepancia era más profunday tocaba las bases organizativas del sistema.

El proyecto de Bienestar Social se atenía a laspautas fijadas por la Junta Militar y, aunque introducíacambios importantes en la organización y estructurade las Obras Sociales, mantenía la plena vigencia delprincipio de solidaridad grupal.

Por el contrario, la propuesta en la ComisiónInterministerial modificaba la filosofía en que se fundatodo sistema de seguridad social al crear unPrograma de Atención Médica Privada que, en lapráctica, suponía la negación de los principios de soli-daridad, universalidad, integralidad e igualdad. Sepretendía delegar toda la responsabilidad por el cui-dado de la salud al individuo, quien tendría la “liber-tad” de escoger entre los distintos seguros privadosde tipo comercial que se presentan en el mercado dela atención médica, para asegurar su cobertura y lade su familia.


Poco tiempo después tercia en el debate unasolicitada impulsada y elaborada en el Palacio deHacienda y firmada por las grandes organizacionesempresarias representantes del gran capital financie-ro, los sectores más concentrados de la industria y laintermediación y grupos vinculados a las actividadesde importación y exportación. Citaremos en detalle sucontenido porque, aunque emanada del empresaria-do y no de funcionarios del gobierno, es una claraexpresión de la ideología sustentada por el grupoeconómico dominante57.

Comienza señalando que el tema de las obrassociales debe ser tratado en una consideración globalde nuestro sistema de Seguridad Social, siendo éste,a su vez, la expresión de un proyecto político y eco-nómico vigente en el país en los últimos 35 años yque se traduce en una “ininterrumpida implantaciónde las ideas del Estado Providencia”.

A continuación se sientan las bases para ins-trumentar una atención médica diferencial, reguladapor la sola capacidad del individuo para solventar loscostos de la medicina de mercado. En efecto, se pro-pone:

«La cobertura médico asistencial de la población nodebe organizarse mediante un sistema cerrado com-pulsivo.Se debe permitir a los beneficiarios optar por siste-mas privados de cobertura debidamente controladospor el Estado.Debe existir un sistema público subsidiario que ase-gure la cobertura a aquellas personas que no pue-dan o no quieran atenderse por entidades priva-das».

Además, el grupo empresario se opone a lamuy retaceada administración compartida de lasobras sociales que instrumenta el proyecto deBienestar Social alegando:

«Por otra parte, si se trata de una administracióncompartida se agregará un nuevo e innecesariomotivo de fricción en las relaciones laborales queconducirá sin duda a la abstención empresarial; y alcontrol sindical único de los fondos públicos afecta-dos a la salud».

Termina, finalmente, por encuadrar el problemaen los términos de dos filosofías sociales en pugna,afirmando la necesidad de elegir entre dos posicio-nes, sin “híbridos términos medios”.

«La cuestión de las obras sociales es, pues, unasunto clave del proceso de reorganización nacionaly en la decisión que adopte el gobierno nacionalpodrá advertirse cuál es la filosofía social que éstepropondrá a la Nación Argentina, si se favorecerá latendencia hacia la colectivización, a la preponderan-cia sindical, a la omnipotencia del Estado, a la tute-la del hombre argentino por el aparato estatal comosi no tuviera capacidad de decisión, o si se favore-cerá la fortaleza individual, el espíritu de responsabi-lidad, el sentido del ahorro y de la previsión perso-nal, así como permitir la coexistencia de las peque-ñas asociaciones, con la familia a la cabeza detodas ellas».

El “híbrido término medio”, en este caso, puedeo no referirse a la posición del Secretario de Estadode Seguridad Social, Dr. S. de Estrada. El Titular dela SESS ha expresado su concepción de lo que debeser el sistema de obras sociales como parte de laSeguridad Social Argentina en muy diferentes oportu-nidades. Además, se lo considera el principal respon-sable del proyecto defendido por el Ministerio deBienestar Social. Trataremos de sintetizar su pensa-miento en los puntos atinentes a la problemática quenos ocupa.

De Estrada se manifiesta en desacuerdo con launificación del sistema de financiación de la salud enuna sola administración para dar paso a un seguro desalud único, posición esbozada, como hemos visto,por la SESP. Respecto a la conducción de los orga-nismos resultantes de la reestructuración de las obrassociales manifiesta:

«Las obras sociales forman parte de nuestra seguri-dad social, Pero eso no quiere decir que nosotrosconsideremos que el Estado debe tener la totalidadde la alta conducción y la gestión de esos organis-mos. Por el contrario entendemos que la participa-ción de los sectores interesados puede resultar muyconveniente, efectiva, darle una mayor eficacia»58.

El Secretario de Estado de Seguridad Socialconsidera que el Estado debe tener a su cargo la altaconducción del sistema y que la gestión del mismodebe estar en manos de los sectores interesados.¿Cómo se compagina esto con el principio de subsi-diariedad? Para encuadrar el problema es convenien-te tener en cuenta que de Estrada menciona con fre-cuencia en sus discursos este principio, pero aclara-do al mismo tiempo:

«El principio bien entendido de subsidiariedad, talcomo lo interpreta la doctrina social de la Iglesia,debe jugar un rol preponderante en los sistemas deseguridad social»59.

¿Es que existe alguna diferencia entre el prin-cipio de subsidiariedad defendido por la doctrinasocial de la Iglesia y el propuesto por la línea liberalprivatista? Es posible afirmar en una necesariamentesintética aproximación al tema, que la diferenciapasa, en primer lugar, por la negación que ésta últimahace del principio de solidaridad social, y en segundotérmino, porque el pensamiento pontificio se opone elmodelo de intervencionismo estatal que hemoscaracterizado como “corporativismo estatizante”.Leemos en Mater et Magistra: “... no se puede quitara los individuos y darle a la comunidad lo que ellospueden realizar con su propio esfuerzo e industria,así como tampoco es justo, constituyendo un graveperjuicio y perturbación del recto orden, quitar a lascomunidades menores e inferiores lo que ellas pue-den hacer y proporcionar y dárselo a una sociedadmayor y más elevada, ya que toda acción de la socie-dad por su propia fuerza y naturaleza debe prestarayuda a los individuos del cuerpo social, pero no des-truirlos y absorberlos”.

En el mismo sentido se expresó el EquipoPastoral Social del Episcopado, en Buenos Aires, en


el momento de sanción de la ley sobre asociacionesgremiales de trabajadores: “... el papel del Estadosólo ha de ser reglamentario de la actividad sindical,no pudiendo, por consiguiente legislar ‘condicionesminuciosas o limitativas’, limitándose a velar por elcumplimiento de sus estatutos y las leyes del país”60.

Dentro de esta línea de pensamiento social-cristiano, el titular de la SESS defiende el principio deredistribución positiva del ingreso implícito en el con-cepto de solidaridad, afirmando:

«Los mayores deberes de solidaridad recaen sobrequienes tienen más, no sólo porque son los que pue-den practicarla en mayor medida, sino también por-que esa posesión los obliga a dar el ejemplo. En lossistemas de seguridad social el que tiene más sueleperjudicarse porque su aporte es generalmentemayor a los beneficios concretos que recibe, peroesa es justamente la solidaridad que se le exige yque permite atender adecuadamente al que sufreuna contingencia y no puede enfrentarla»61.

Nada más opuesto a lo que serían las conse-cuencias de la aplicación de lo propuesto en el pro-yecto interministerial, corno acota La Nación(14/02/80): “... si se allana el Estado a admitir la exis-tencia de una vía de escape, el mayor número o casila totalidad de asalariados que salga de las obrassociales corresponderá al nivel de más alto ingre-so...”. De ese modo la concepción de la solidaridadgrupal defendida por el Ministerio de Bienestar Socialquedaría destruida en su propia base.

Llega incluso el Dr. de Estrada a cuestionar loslímites financieros del sistema derivados del escasoporcentaje de los sueldos que se le destinan y el bajonivel de los salarios considerados como porcentajedel ingreso nacional:

«Si analizamos cómo se financian los sistemas deSeguridad Social en Europa y cómo se financian ennuestro país, advertimos que en lo relacionado conla salud el porcentaje sobre el salario que se recau-da aquí es bastante inferior y además sobre un sala-rio que tampoco es comparable en cuanto a su par-ticipación en el ingreso nacional».

Por otra parte, según su opinión, el papel delEstado no debe limitarse sólo a regular y fiscalizar elfuncionamiento administrativo-financiero del sistemade obras sociales. Su acción debe ir más allá, regu-lando la capacidad de inversión de los diferentes sub-sectores para evitar las deformaciones propias de laeconomía de mercado:

«... si alguien debe invertir, ese alguien debe hacer-lo en base a una política trazada de antemano, parasaber quién invierte y cómo se invierte... es cada vezmás necesario precisar exactamente quién debeinvertir, cómo debe invertir, dónde debe invertir y enqué...»62.

Con los párrafos transcriptos creemos haberdemostrado suficientemente que en torno a la Ley deObras Sociales se enfrentan a nivel interministerialdos concepciones muy diferentes en cuanto al papeldel sistema de seguridad social y el rol que competeal Estado en relación con la cobertura de los riesgos

a que está sometida la población. El resultado deldebate define nuevamente a la fuerza hegemónica enel poder: el monto que los beneficiarios pueden reti-rar del sistema cubre el 90 % de su contribución.

De esta forma la nueva Ley de Obras Socialesreúne dos tipos de deformaciones, la primera relacio-nada con las necesidades políticas del Estado buro-crático autoritario y la otra surgida de la intromisión deuna ideología liberal en el interior de un sistema desolidaridad grupal, que por su esencia misma niegalos principios en que dicha ideología se fundamenta.Dichas deformaciones son, precisamente, las queposibilitan la mejor adecuación de dicha ley a losobjetivos del Proceso de Reconstrucción Nacional através de una serie de funciones no explicitadas quedebe cumplir para asegurar el éxito de dicho Proceso:— Retirar a los sindicatos uno de sus más impor-

tantes canales de obtención de recursos.— Paralelamente, retirarles la posibilidad de brin-

dar a los miembros de su gremio una serie debeneficios que aumente el poder de convocato-ria de las organizaciones sindicales y la cohe-sión en el interior de la clase obrera.

— Asegurar a la totalidad de la población traba-jadora una cobertura mínima de salud quealeje el peligro de aparición de tensiones refe-ridas a ese terreno. Al mismo tiempo cerrartoda posibilidad de organización democráticade la comunidad en defensa de sus condicio-nes de vida.

— Asegurar al sector asalariado con alta capaci-dad de consumo la posibilidad de optar por unaatención más sofisticada y costosa —no nece-sariamente de mejor calidad— aumentando asíla clientela de las grandes empresas médicas.

— Debilitar también al gremio médico, estable-ciendo las condiciones para que se ahonde laescisión entre un grupo minoritario de empre-sarios de la salud y el conjunto de los trabaja-dores, algunos retribuidos mediante salario,otros, relativamente en mejores condiciones,que recibirán los honorarios que puedan pagarlas obras sociales a partir de los magros recur-sos provenientes de débiles porcentajes toma-dos sobre salarios en franco retraso con elmovimiento general de los precios.

— Asegurar al capital financiero el desarrollo deuna nueva y muy atractiva forma de inversión:los seguros privados de salud.

— Brindar a potenciales nuevos inversores unamano de obra disciplinada y barata, garanti-zando al mismo tiempo la desmovilización delmovimiento obrero, obtenida primero por larepresión y la violencia, luego mediante laimposición de formas de organización tendien-tes a conducirlo a la atomización.

— Liberar al presupuesto fiscal de toda responsa-bilidad por la salud de la población, inclusive delsostenimiento del hospital público al que seotorga la posibilidad de autofinanciamientomediante la contratación con las obras sociales.


Puede resultar interesante hacer una someraevaluación de la correlación de fuerzas en el sectorsalud, medida a través del apoyo de diferentes secto-res a una u otra de las posiciones en disputa.

CIMARA, entidad que agrupa a las grandesempresas de pre-pago (seguros privados de salud)se manifiesta combativamente en apoyo de la línealiberal, afirmando que el “legítimo respeto de las liber-tades y derechos individuales” implica el derecho aque:

«cada cual canalice el aporte/contribución sobre susremuneraciones, en forma tal de poder solventar elsistema de salud libremente elegido»63.

Afirma CIMARA:«Constituye un enriquecimiento sin causa el cana-lizar hacia los Entes de Obra Social la mayor partedel aporte/contribución de todos los trabajadores delpaís que decidan optar por un servicio médico de suelección...».

La entidad empresaria cuestiona uno de losavances más importantes del siglo XX: un sistema deSeguridad Social basado en el principio de solidari-dad, y rechaza un modelo de aporte obligatoriodefendiendo la posibilidad de elegir un sistema deseguro privado. Manifiesta que el proyecto deBienestar Social carece de coherencia, por cuantopor un lado el Gobierno proclama enfáticamente losprincipios de privaticidad y subsidiariedad, preten-diendo asegurar a la libre iniciativa privada la mayoramplitud para desarrollar su actividad, y por el otropropicia un proyecto de ley que por su carácter com-pulsivo atenta contra el derecho a la “libre elección”de los servicios médicos.

Algo diferente ha sido la posición en esta polé-mica de la Confederación de Clínicas y Sanatorios,que, en términos generales, representa los interesesde la pequeña y mediana empresa médica que nocuenta con sistemas propios de financiación yencuentra su principal clientela entre los afiliados alas obras sociales. Dicha Confederación, si bienapoya la iniciativa del Ministerio de Bienestar Socialen cuanto a la configuración de un sistema de obrassociales de aporte obligatorio, reclama al mismo tiem-po que las prestaciones médicas sean canalizadasexclusivamente a través de la capacidad instalada delsector privado.

En una exposición de su Presidente se avanzala idea de que el sector público debe restringir al míni-mo su actividad relacionada con la atención médica,cuando expresa:

«Si bien no pretendemos ignorar la responsabilidadque le cabe al Estado en todo aquello concernienteal tratamiento de las enfermedades, de ello no sederiva que sólo puede asumirla o ejercitarla convir-tiéndose en prestador directo de la atención, sinoque debe limitarse a fijar las políticas y pautas orien-tadoras y ordenadoras del sistema, cubriendo enforma subsidiaria aquellas prácticas que no realicela actividad privada, por su alto costo, complejidad oausencia de efectores en zonas o regiones determi-nadas del país, a cuyo efecto establecerá los meca-

nismos que eviten la superposición en servicios y losincentivos para instalación en aquellos lugares quecarezcan de los mismos»64.

El discurso reiterado por la Confederación deClínicas y Sanatorios a través de diferentes publica-ciones, parte del principio de caracterizar la atenciónmédica como una actividad lucrativa más, en conse-cuencia, como en cualquier otra actividad económica,

«el empresario invierte en el sector que le garantizamayor seguridad, sin perjuicio de buscar obviamen-te la rentabilidad necesaria».

Por consiguiente consideran necesario que elEstado promueva una serie de medidas de estímuloen materia de impuestos, gravámenes de importa-ción, valores aplicados a las prácticas, etc. que colo-quen a la empresa médica en situación similar a la delos efectores del mismo Estado.

La Confederación Médica de la RepúblicaArgentina (COMRA), organismo gremial representati-vo de los médicos, tercia en el debate en una francaoposición a los criterios sustentados por Economía,que, según la COMRA, tienen por únicos beneficia-rios a las empresas mercantilistas que lucran con lamedicina. Algunos organismos gremiales provincialesvan aún más allí de sus declaraciones llegando a afir-mar que:

«En un mercado altamente competitivo, basado enla medicina negocio, sólo se desarrollan las empre-sas que cuentan con grandes capitales (muchos deellos extramédicos). Estas concentrarán de más enmás la demanda y provocarán la ruina de las peque-ñas clínicas y agrupamientos de médicos. El futurode los profesionales que sólo viven de su esfuerzopersonal quedará restringido al puesto público o atrasformarse en asalariado mal remunerado deestas grandes empresas»65.

La posición de COMRA, expresada en undocumento de trabajo, coincide en líneas generalescon la posición de Seguridad Social, pero puntualizacon mayor rigor los aspectos que a su juicio debenconstituir el cuerpo doctrinario sobre el que se orga-nice un moderno sistema de Seguridad Social:

«1. La responsabilidad última e indelegable delEstado de fijar la política nacional de salud y en elárea de la Seguridad Social definir las pautas degobierno, financiación, cobertura y régimen de pres-taciones.2. Una financiación suficiente y específica basa-da en la solidaridad nacional que haga efectiva unareal justicia distributiva.3. La participación activa y protagónica de losbeneficiarios en la conducción y administración delsistema.4. La participación activa y protagónica de losprestadores en la concertación de su rol en el siste-ma.5. El derecho del paciente a poder elegir libre-mente el médico y la institución de su preferencia.6. La creación de estructuras que eviten la masi-ficación y despersonalización de la atención médica.7. La universalidad de la cobertura.


8. La integralidad de las prestaciones de atenciónmédica.9. La igualdad de los beneficios para toda lapoblación cubierta.10. La accesibilidad a la atención médica, evitandoque barreras económicas, culturales, legales o geo-gráficas obstaculicen la oportunidad de las presta-ciones.11. La garantía para todos los prestadores, deacceso igualitario a la demanda de la seguridadsocial»66.

Las posiciones enfrentadas en cuanto al mode-lo de organización de la atención médica dentro de laSeguridad Social tienen algunos elementos comunesque, en términos generales, parten de la coincidenciaen la necesidad de limitar a las obras sociales a unpapel meramente financiador. De ese modo, crece laimportancia del sector privado como elemento funda-mental para la realización de las prestaciones médi-cas, Con matices, los distintos sectores coinciden enque el sector público ha perdido relevancia en mate-ria de atención médica y algunos alientan la no parti-cipación de los efectores públicos en la atención delos beneficiarios del sistema de Seguridad Social.

Desde las mismas esferas oficiales y pese alos discursos contradictorios, las medidas concretasadoptadas en los últimos años han limitado las posi-bilidades de desarrollo del hospital público, como pro-curaremos mostrar a partir de las escasas cifras ofi-ciales disponibles.

LAS POLÍTICAS EFECTIVASDE SALUD Y BIENESTAREn el último quinquenio el Estado Argentino ha aban-

donado casi totalmente las actividades que tradicio-nalmente se dirigen a obtener legitimidad a través deuna generalización del bienestar. Tampoco ha ejerci-do su poder como redistribuidor de recursos, ni ha uti-lizado su capacidad normativa en beneficio de lossectores más desprotegidos de la sociedad. El dete-rioro de las condiciones materiales de vida producidopor el brutal descenso de la capacidad adquisitiva delos salarios se ha visto agravado por el gradual aban-dono de la responsabilidad estatal en sectores comosalud, educación y bienestar social.

Como ejemplo de lo que mencionamos, bastaconsiderar la reducción del porcentaje destinado a laSecretaría de Salud Pública en el total del PresupuestoNacional. En un Presupuesto fuertemente reducido porla necesidad de superar la crisis fiscal y atenuar losefectos inflacionarios del déficit, la proporción destina-da a Salud Pública ha sido decreciendo progresiva-mente: en 1976 era del 6,0 % y descendió a 5,1 - 3,6 -3,0 - 3,3 en los años subsiguientes, siendo para el pre-supuesto de este año (1981) de 2,5 %.

Si puede tomarse la asignación de recursoscomo uno de los principales indicadores de las priori-dades de la política efectiva puesta en práctica porun gobierno, más allá de las impactantes declaracio-nes de tipo declamatorio o justificativo, las cifras con-signadas son suficientemente demostrativas. ElGráfico Nº 1, que muestra las variaciones en la asig-nación de recursos a Salud Pública consideradascomo porcentaje del presupuesto global en los últi-mos veinte años con sobrada claridad ilustra cuál hasido la política respectiva de los últimos gobiernosmilitares (1966-72/1976-81).

Si bien la tendencia dominante en esos veinte

1960 1965 1970 1975 1980 Años0

1,5

3,0

4,5

6,0

(1) No se dispone de datos para los años 1971 y 1972.

PresupuestoSalud Públicacomo % delpresupuestoglobal

GRÁFICO Nº 1: Presupuesto de Salud Pública como porcentaje del presupuesto generalde la Nación (Período 1960-1981), República Argentina

y = 3,91 - 0,035 x

(1)

(1)


años y más precisamente a partir de 1955, ha sido elcreciente desentendimiento por parte del Estado desu papel como garante y responsable de la salud dela población, es posible establecer diferencias entrela atención otorgada al problema por los gobiernosdemocráticos y los regímenes autoritarios. Para ellono es necesario utilizar como término de comparaciónlas cifras del último gobierno peronista, basta consi-derar las del frondizismo, que no se caracterizó, pre-cisamente, por un programa fuertemente distribucio-nista. En efecto, las prioridades de inversión pasabanpor otra área, no sólo en la aplicación efectiva de laspolíticas de gobierno sino también en las declaracio-nes de sus principales responsables. Aún con esaslimitaciones y en el curso de un plan de estabilizaciónconvenio con el FMI, el porcentaje destinado a Saluden el presupuesto nacional llegó a 4,97 % en 1960 y5,24 % en 1961.

Otra manera de valorar el impacto de las políti-cas efectivas, implícitas y explícitas, es analizar laimportancia, composición y distribución de los recur-sos físicos, a partir del indicador de uso más genera-lizado: la disponibilidad de camas.

El número de camas de que dispone el paísestá por debajo de los estándares internacionalesestablecidos. El catastro publicado en 197967 (cifrashasta julio de 1978), demostró la existencia de142.975 camas, que significan una tasa de 5,1 por1.000 habitantes. Esta tasa evidencia una leve reduc-ción con respecto a las cifras dadas a conocer en elaño 70 (5,7 por 1.000) pese al leve incremento en sunúmero absoluto (133.847 para 1969), y es significa-

tivamente inferior a la correspondiente a 1955, queera de 7,3 camas por 1.000 habitantes.

La distribución regional de las camas pornúmero de habitantes muestra la misma distorsión enbeneficio de la Capital Federal que los otros principa-les indicadores de recursos; la tasa llega allí al 9,1 por1.000, constituyendo el único lugar del país en que larelación se acerca a los niveles aceptados internacio-nalmente, aunque aquí también hay un descenso res-pecto de años anteriores en que se llegó al 11,5 ‰(Cuadro Nº 1*).

El Gráfico Nº 2 muestra, además, que aún enregiones relativamente desarrolladas como las pro-vincias de Córdoba Santa Fe y Buenos Aires se pro-duce una declinación en la relación de camas porhabitante, habiendo, no obstante, en esas regiones,cifras superiores al resto del país; con excepción dela provincia de Buenos Aires, que puede suponersetributaria de la Capital Federal a ese respecto.

El otro fenómeno relevante producido en lasúltimas décadas es la declinación del recurso camasen el subsector público, a expensas de un aumentoen los otros dos subsectores que determina el apa-rente leve incremento en el total de camas disponi-bles.

Así, por cada 100 camas de que disponía cadasubsector en el año 1955, el Subsector Público tieneahora 87,9 en tanto que el subsector privado disponede 236,9 y las obras sociales de 214,7, como lo ilus-tran el Cuadro Nº 2* y el Gráfico Nº 3.

Este proceso se inscribe en la tendencia, yamencionada, de abandono gradual por parte del

0 2 4 6 8 10

GRÁFICO Nº 2: Camas por mil habitantes en áreas seleccionadasdel país (años 1969 y 1978), República Argentina

Capital Federal

Buenos Aires

Santa Fe

Córdoba

Mendoza

Resto del país

Area

Camas por mil habitantes

Año 1969 Año 1978

* Todos los Cuadros del trabajo —Nº 1 a Nº 8— mencionados desde esta página, se muestran al final del mismo, luego del apartado“Conclusiones”.


Estado Argentino de su papel de garante de la saludde la población y efector directo de acciones de aten-ción médica, y ha significado la declinación de la par-ticipación porcentual que el subsector público tieneen el total de camas del país: era de 80,6 % en 1955y para el último catastro llega a sólo 66,6 %, mientrasque el subsector privado cubre un 28 % de las camasdisponibles para el último año de que se disponeinformación. Las obras sociales, por su parte, duplica-ron su participación porcentual en el número decamas, pasando de 2,7 a 5,4 %, aún cuando mantie-nen una limitada capacidad propia (Cuadro Nº 3* -Gráfico Nº 4, en página siguiente).

El Cuadro Nº 4* muestra en mayor detalle ladeclinación porcentual del subsector público en lasdiferentes regiones del país y, complementariamente,el diferente incremento de la capacidad instalada pri-vada. Es posible afirmar que dichas cifras ilustran elcomportamiento del subsector privado en ausenciade toda regulación estatal de su actividad. Los mayo-res recursos se concentran en las áreas de mayoractividad económica, donde la participación porcen-tual de ese subsector en el número de camas aumen-tó en un 6,5 %, siendo sólo de 3,4 % para las zonasmás desfavorecidas. En la Capital Federal incremen-tó su participación en un 11 % y en Santa Fe, provin-cia donde el subsector privado tiene mayor peso encuanto a recurso cama, en un 8,3 %. En númerosabsolutos los efectores públicos perdieron en laCapital Federal en el transcurso de la última década4.038 camas, cifra que corresponde a la quinta partede las que disponía en 1969. La pérdida no llegó a sercompensada por el incremento de las camas privadasy las correspondientes a obras sociales que alcanzóa 2.730 y 527 camas, respectivamente.

Como ejemplo de la declinación del subsectorpúblico en nuestra realidad más inmediata es posiblemencionar la disminución de las camas disponibles enlos hospitales del Departamento Rosario. Sólo se dis-pone de cifras globales para los años de 1969 y 1978.Entre esas fechas el total de camas se mantiene, perola distribución porcentual por subsectores evidencia elmismo comportamiento señalado para el país engeneral pero acentuando el nivel de variación (CuadroNº 5*). De 2.519 camas en manos del subsector públi-co en 1969, que significaban el 53,4 % del total,actualmente cuenta con 1.541, aportando sólo el 32,7% de la totalidad del recurso. En el mismo período elsubsector privado aumentó su participación de 41,3 %a 56,7 % y el de obras sociales de 5,3 a 10,6 %.

A pesar de esa reducción considerable en elnúmero de camas disponibles en el subsector públi-co, éste sigue produciendo algo más del 31 % deltotal de egresos anuales (Cuadro Nº 6*). Esa falta decorrelación entre disponibilidad y rendimiento delrecurso cama es el principal argumento esgrimido porlas autoridades para justificar la reducción de la capa-cidad instalada estatal que se viene efectuando enlos últimos años. Ese tipo de consideraciones ignorala naturaleza particular de las patologías atendidaspredominantemente en este subsector, y las particu-laridades de la evolución del paciente de menoresrecursos, que debe permanecer hospitalizado unmayor número de días. Por otra parte, la carencia derecursos humanos, materiales y financieros que sufreactualmente el subsector afectan la celeridad del pro-ceso de diagnóstico y tratamiento.

Es indudable que, disponiéndose de cifras glo-bales solamente para los años 1969 y 1978, es impo-sible mostrar que la fase más aguda del proceso de

50

100

150

200

250

1955 1964 1969 1978

GRÁFICO Nº 3: Camas disponibles según dependencia administrativa (Catastros nacionales derecursos de 1955, 1964, 1969 y 1978 - Números índices con base 100 en 1955. República Argentina

Años

Númeroíndice decamasdisponibles

Sector privado

Sector obrassociales

Total país

Sector público


desmantelamiento de los efectores públicos se des-arrolla en los años correspondientes al Proceso deReconstrucción Nacional. El fenómeno surge con cla-ridad, en cambio, si se analiza la evolución de loshospitales del Departamento Rosario; de los que sedisponen datos para 1976 y 1980. En nuestra ciudad,durante los últimos años, la disminución en el núme-ro de camas ha sido acompañada por una redistribu-ción de las mismas y el cierre o traspaso a otros sub-sectores de importantes centros asistenciales.

La administración que asume la conducción delsector en 1976 decide el traspaso a PAMI68 de losHospitales “Alberdi” y “Marcelino Freyre”, perdiendode ese modo el subsector 200 camas, mientras tanto,el Policlínico Granadero Baigorria veía disminuir sudisponibilidad de camas de 176 a 96. También dismi-nuyó —en una magnitud imposible de precisar porfalta de datos oficiales— la dotación del HospitalNacional del Centenario dependiente de laUniversidad.

En lo relativo a la jurisdicción municipal el des-censo de la disponibilidad del recurso cama alcanzaentre 1976 a 1980 a un 21,8 %, realizándose ademásuna redistribución de las mismas que se muestra enlos Gráficos Nº 5 y Nº 6 (página siguiente).

El Gráfico Nº 5 ilustra el impacto de la organi-zación del Mundial de Fútbol en la estrategia de lasanidad municipal. A partir de 1978 se reorienta lafunción del Hospital Clemente Álvarez, transformán-dolo en hospital de emergencia con más de 130camas. A ello se debe el notable incremento, eviden-ciado en el gráfico, de las camas destinadas a urgen-cias en desmedro de la atención programada de otraspatologías. En 1980 —pasado el evento deportivo-propagandístico— se produce una declinación de lascamas destinadas a cubrir las urgencias, que, sinembargo, no se revierten hacia otros destinos.

El Gráfico Nº 6 complementa al anterior, mos-trando la distribución de camas por tipo de atención.Se observa la importancia creciente de los recursosdestinados a las internaciones de emergencia, endesmedro fundamentalmente de la atención de adul-tos en patologías no infecciosas crónicas. En los últi-mos tres años se produce una especialización de losefectores según patología atendida, de acuerdo conla responsabilidad que se asigna a los efectoresmunicipales en la atención pediátrica y obstétrica,descuidando la atención de la población de adultos,con cobertura teórica de la Seguridad Social quecanaliza su atención a través del subsector privado.Las camas disponibles para ese tipo de atención sereducen en la actualidad a un 4 % del total, partiendode un 28 % en 1976. Dicho porcentaje, correspon-diente a atención polivalente, podía comprender, tam-bién, en ese momento, algunos recursos para el áreamaterno-infantil, seguramente de escasa importan-cia.

Ejemplo de ese cambio puede ser la transfor-mación sufrida por el Hospital “Roque Sáenz Peña”,que cubría una importante zona de población deescasos recursos, brindando atención polivalente yservicios de maternidad. A fines de 1976 se cierranlas salas destinadas a patología de adultos y se man-tiene en funcionamiento sólo la maternidad.

Los pocos ejemplos mencionados muestranclaramente la línea dominante en la política efectivade salud. No sólo se ha reducido la capacidad insta-lada estatal dirigida tradicionalmente a brindar aten-ción al indigente médico, también se ha desalentadola concurrencia de la población a los efectores públi-cos a través de políticas de arancelamiento de losservicios, y se ha abandonado el tradicional papel for-mador del hospital con una política de desmembra-miento de los valiosos planteles dedicados a la aten-

0 20 40 60 80 100

GRÁFICO Nº 4: Distribución porcentual del total de camas disponibles del paíssegún dependencia administrativa (Catastros nacionales de recursos) - República Argentina

1955

1964

1969

1978

S. Público S. O. Sociales S. Privado Otra dep.

% de Camas disponibles


ción, la docencia y la investigación. La pérdida delrecurso humano altamente calificado se produce enprimer término por una política de persecución ideo-lógica y más tarde por el desaliento generalizado antela falta de posibilidades para realizar una labor eficazcon un mínimo de recursos.

También el análisis del proceso de incorpora-ción de tecnología de alta complejidad, puede servircomo indicador de la declinación de la función cum-plida por el Estado en materia de atención médica. ElHospital Público argentino fue, durante décadas, ellugar donde se concentraba la tecnología más avan-zada, la mayor complejidad, y el recurso humano máscapacitado, funcionando muy a menudo como com-plemento de la actividad privada a este respecto. Enla última década la situación se ha invertido por com-

pleto, al compás de profundas transformaciones en laorganización de los servicios de atención médica y elsubsector público acude ahora al efector privado paracontratar la utilización de determinada tecnología dealta complejidad.

Algunas cifras nos permitirán valorar la impor-tancia del proceso. Del total de la alta tecnología dis-ponible en el país, la información del Catastro de1979 (ya desactualizada, como veremos luego)muestra que, en términos generales, el 60 % o másde la aparatología compleja se encuentra en el sub-sector privado. De 53 bombas de cobalto existentesen el año 1978, 32 se encontraban funcionando enefectores privados y las restantes en hospitales públi-cos, de los 9 tomógrafos computados adquiridoshasta esa fecha, 6 correspondían a la actividad priva-

GRÁFICO Nº 5: Promedio anual de camas disponibles Hospitales Municipalesde Rosario - Período 1976-1980. Números índices con base 100 en 1976. República Argentina

Númeroíndicede camasdisponibles

0

100

200

300

1976 1977 1978 1979 1980 Años

Emergencias

TotalesInternacionesprogramadas

Emergencias Obstetricia PediatríaInfeccionesCrónicas

EfectoresPolivalentes

GRÁFICO Nº 6: Distribución porcentual de camas disponibles según especialidad - Período1976-1980 Hospitales Municipales de Rosario - República Argentina

% del totalde camasdisponibles

10 %

20 %

30 %

40 %

1976 1977 1978 1979 1980


da, 1 estaba en manos de obras sociales y 2 del sub-sector público (Cuadro Nº 7).

La disponibilidad de aparatos de diálisis renalpermite una comparación con los existentes para elaño 1969 (Cuadro Nº 8). En esa fecha el país conta-ba con 70 aparatos, habiéndose cuadruplicado sunúmero en el último Catastro. La participación delsubsector público en el total de los mismos descien-de de un 40 a un 24,2 %, debido a que, de la totali-dad de aparatos incorporados, el Estado adquieresólo el 19,0 % y el subsector privado el 69,2 %. Encuanto a las bombas de circulación extracorpórea,que en los últimos diez años se duplicaron, de 98aparatos, 55 corresponden a la actividad privada ysólo 38 están instalados en efectores públicos.

Es posible resumir la importancia del rol cumpli-do por el subsector privado en el proceso de incorpo-ración de nueva tecnología mostrando la distribuciónde los detectores de latidos fetales y los monitores deactividad cardíaca. En 1978 el subsector privado dis-ponía de 1.222 y 2.330 aparatos, respectivamente,reuniendo cerca del 70 % de los existentes en el país.

Pese a la clara tendencia mostrada por los datosdisponibles es posible afirmar, como decíamos másarriba, que los mismos se encuentran ya desactualiza-dos. No se dispone de cifras generales de incorpora-ción de tecnología a partir de 1978, pero según la opi-nión de quienes se han preocupado por el tema69 elaumento en la disponibilidad de tecnología “pesada”por parte de la actividad privada ha sido realmentenotable en los últimos dos años. A fines de 1980 se esti-maba que la cantidad de Cámaras Gamma instaladashabía pasado de 13 a 55, cuadruplicándose en algomás de un año y los Tomógrafos habían duplicado sunúmero, continuando en franco tren de expansión.

Este alarmante crecimiento de la tecnología dealta complejidad en manos de la empresa médica pri-vada es un resultado directo del proceso de transfor-mación en la organización de los servicios de aten-ción médica producido en la última década. Dos fenó-menos se pueden detectar en la raíz de ese proceso:el virtual abandono del rol correspondiente al Estadono sólo como efector directo, sino también comoregulador y normatizador de la actividad privada rela-cionada con la atención de salud, y la generalizaciónde la cobertura proporcionada por las obras socialesa partir de la sanción de la ley Nº 18.610 (1970).

Se ha demostrado ya exhaustivamente a nivelinternacional, que este tipo de tecnología se expandemucho más rápidamente a medida que su utilizaciónestá financiada por terceros70, y que los tiempos deamortización de algunos equipos complejos sonactualmente bajos en relación a los valores actualesde retribución por prestación, hecho que, indudable-mente, puede estimular una incorporación acrítica.También se ha demostrado suficientemente el papelcumplido por el Estado, en ejercicio de su funciónregulatoria, en la reducción de la tasa de aparatosdisponibles en relación al número de habitantes71.

Se puede también incorporar al estudio de losresultados de la políticas efectivas de salud, el aná-lisis de las tasas de mortalidad infantil, como indica-dor por excelencia de las condiciones de vida de lapoblación. Las cifras disponibles revelan que en lazona más favorecida en cuanto a recursos de aten-ción médica y condiciones globales de desarrollosocioeconómico —la Capital Federal— en los últimos16 años (1962-1977) no ha habido variantes significa-tivas en su tendencia anual. En el Gráfico Nº 7 se pre-sentan las cifras anuales de mortalidad infantil y de

GRÁFICO Nº 7: Mortalidad Infantil, Neonatal e Infantil Tardía por lugar de residencia - Ciudadde Buenos Aires (Período 1962-1977) - República Argentina

0

10

20

30

40

1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 Años

TASASpor 1.000nacidosvivos

Mortalidad InfantilMortalidad NeonatalMortalidad Infantil Tardía

y = 31,71 - 0,38 x

y = 19,62 + 0,05 x

y = 11,84 - 0,42 x


sus dos componentes clásicos: mortalidad neonatal einfantil tardía.

Si bien numéricamente podría presumirse undescenso de la tasa global —determinado por la mor-talidad infantil tardía que registra una declinacióndurante el período (Prueba de pendiente: F1,14 =14,720, P < 0,01)— la pendiente de la línea de ajusteno resulta significativa, quiere decir que, aunque esevidente el descenso de la mortalidad infantil tardíaéste no es lo suficientemente importante como paragravitar en un igual comportamiento de la mortalidadinfantil en su totalidad aún cuando se trata de laCapital Federal, que es el área del país privilegiadapor excelencia y que históricamente ha tenido lascifras más bajas referidas a este indicador.

Por otra parte no ha sido posible utilizar cifrasmás recientes (1978 a 1980) y globales en razón delas lagunas existentes en la información oficial y lascontradicciones presentadas por la misma, mencio-nadas en su momento.

De todos modos, el supuesto éxito exhibido enla disminución de la mortalidad infantil entre 1969 y1976 oculta que incluso dentro del área metropolitanaexisten zonas vastamente pobladas con altos índicesde mortalidad infantil, por ejemplo Berazategui (98,1‰), San Vicente (85,8 ‰) y Escobar (72,3 ‰), todasellas ubicadas en un radio no mayor de 50 km. delcentro de la Capital Federal.

En cuanto al resto del país, y en una actitudconservadora, podría referirse que el indicador regis-tra por lo menos un igual comportamiento al observa-do en Capital Federal. Sin embargo, salvo en provin-cias como Neuquén y Río Negro donde, en los prime-ros años de la década, se desarrolló una política ten-diente a mejorar las condiciones de vida de la pobla-ción, y que pueden haber repercutido en una reduc-ción de la mortalidad infantil tardía, en el resto delterritorio existen motivos para suponer una estabili-dad e incluso un aumento de este componente de lamortalidad infantil, acorde con el deterioro gradual dela situación económica.

CONCLUSIONESEn la Argentina de las últimos cinco años no puedehablarse de políticas de salud y bienestar en el marcode la crisis capitalista tomando el proceso en su fasepuramente coyuntural. No se trata meramente dereducir el gasto público y estabilizar el sistema mone-tario para conseguir el visto bueno del FMI y accederasí a los créditos de las grandes organizacionesfinancieras internacionales. Las transformacionesbuscadas son mucho más profundas y el proyectoimplementado mucho más ambicioso.

El proyecto económico de Martínez de Hoz fuealgo más que un puro experimento “monetarista” des-tinado a controlar la inflación: mediante lo que sellamó “apertura” de la economía se procuraban cam-bios estructurales del sistema productivo destinadosa tener influencia sustancial en los procesos de redis-tribución del ingreso. Al contrario de lo que sucedíacon las estrategias de desarrollo implementadas a

partir de la segunda postguerra, los modelos de aper-tura económica no buscan la incorporación al consu-mo de sectores cada vez mayores de la población,sino que generan una estructura productiva dirigidahacia el mercado internacional y que encuentra sudinamismo en la producción de bienes destinada alos estratos de alto ingreso, favoreciendo, además, laconcentración de la riqueza y el poder económico.

Tanto la salud como el bienestar de los argen-tinos no pueden escapar a las consecuencias delnuevo programa; la mercantilización de bienes queson esencialmente sociales, el primado de la libertadindividual en absoluto beneficio de quienes persiguenel lucro como eje fundamental de su actividad, la totaldespreocupación por la suerte de los sectores menosfavorecidos, deben gravitar forzosamente en esasáreas prioritarias para toda sociedad organizadasobre bases elementales de justicia y redistribuciónde la riqueza producida en común.

La omnímoda confianza en la libre acción delas fuerzas del mercado como óptimo regulador de laactividad económica, permitió que bienes como lasalud y las condiciones materiales y sociales quecondicionan el derecho a su goce fueran convertidosen meras mercancías. No sólo es socialmente injus-to, sino que configura además una actitud de absolu-to desprecio por derechos fundamentales del serhumano, hacer depender de la “responsabilidad indi-vidual” el acceso a la atención médica, cuando lasprioridades del programa económico dejan a unaparte importante de los trabajadores asalariados ensituación de no poder obtener condiciones mínimasde subsistencia para sí mismos y su grupo familiar.

El Estado abandona su función legitimadora yreemplaza la búsqueda de consenso por el imperiode la coerción. Apoyándose en una deformada y arbi-traria concepción de la subsidiariedad, a la vez quedesdeña su papel de ejecutor de acciones de bienes-tar utiliza su poder normatizador para destruir lasbases organizativas del sector popular y bloquear loscanales democráticos de acceso al nivel de las deci-siones que comprometen a la totalidad del país.Algunos de sus funcionarios ocultan su despreocupa-ción frente a los grandes problemas vitales trasexpresiones grandilocuentes, vertidas preferente-mente en los grandes organismos internacionales.Otros intentan negociar con los diferentes grupos depoder, para arribar a soluciones de compromiso enbase a transacciones que no consideran los interesesde la población afectada por tales acuerdos. La pro-paganda del gobierno muestra —a una poblacióndebilitada y desprotegida— algunas grandes realiza-ciones ubicadas en la que sigue siendo la “ciudad-monstruo”: la Capital Federal, donde se concentra lamayor proporción de riqueza y recursos. Pero nisiquiera en ese paraíso de finanzas y grandes nego-cios las condiciones de salud pueden mostrarse sinvergüenza. Su cinturón industrial revela las contradic-ciones de esa opulencia a través de tasas de mortali-dad infantil semejantes o superiores a las de laszonas más desfavorecidas del interior del país.


La consideración otorgada a la SeguridadSocial merece un párrafo aparte. La nueva ley hacumplido el objetivo explícito de separar a los sindica-tos de la conducción de las obras sociales y el implíci-to de introducir una cuña en el sistema, que pueda irminando su base solidaria de manera de facilitar lageneralización del seguro privado entre las capas demayor poder adquisitivo. Pese a la existencia de unacobertura “teórica” que alcanzaría al 80 % de la pobla-ción, las condiciones de accesibilidad a la atenciónmédica varían considerablemente y para algunos sec-tores son mínimas. Las reformas introducidas no haneliminado la existencia de importantes desigualdadesentre las diferentes obras sociales en cuanto a capa-cidad financiera y, consiguientemente, cantidad y cali-dad de las prestaciones brindadas, diferencias quesólo pueden ser mínimamente atenuadas en virtud delFondo de Redistribución previsto.

El déficit financiero, producto de un salario realprogresivamente deteriorado, ha llevado a muchasde ellas, en su mayoría en manos de interventoresmilitares, a establecer coseguros o tickets modera-dores de tal magnitud que tornan inaccesibles lasprestaciones. El beneficiario del sistema de obrassociales se encuentra, en general, trabado por trámi-tes burocráticos, largas colas, prolongadas esperaspara acceder a los servicios y limitaciones en lasprácticas reconocidas.

La profunda crisis económica por la que atra-viesa el país ha afectado a un considerable númerode empresas que se han visto obligadas a reducir suactividad, prescindiendo de una parte importante dela fuerza de trabajo ocupada, o bien a cerrar estable-cimientos que ocupaban a una proporción de lapoblación económicamente activa imposible de deter-minar con exactitud. El proceso ha originado un sec-tor de desocupados o subempleados, cuya magnitudno se conoce, que han perdido sus derechos a laatención médica financiada por la seguridad social ydeben recurrir al subsector público, en plena declina-ción en lo que se refiere a recursos humanos, mate-riales y financieros.

El abandono del tradicional papel legitimador yde mantenimiento de la fuerza de trabajo que históri-

camente han desempeñado los sistemas de seguri-dad social sólo puede explicarse a partir de la profun-da reforma del aparato productivo que se espera obte-ner con el programa económico vigente. Los sectoresempresarios representantes del gran capital no consi-deran, seguramente, necesario mantener un sistemaque asegure la salud de contingentes de fuerza de tra-bajo que no serán ocupados en unidades productivasmuy especializadas y fuertemente capital-intensivas.De allí que se deje a cada empresa la libertad de deci-dir por sí sola, o negociar con sus obreros, las condi-ciones de mantenimiento y reproducción de su fuerzade trabajo; de allí las profundas diferencias salarialesque se registran entre el personal ocupado en diferen-tes establecimientos aún dentro de un mismo sectorde la producción o los servicios.

Todo ello, por supuesto, refuerza la efectividaddel modelo: aumenta la heterogeneidad de la claseobrera, se debilita la comprensión de los grandesintereses comunes, desaparecen las bases de la soli-daridad grupal. El bloqueo de los canales democráti-cos de discusión y participación termina de configurarel cuadro represivo de exclusión económica social ypolítica de los sectores populares.

Las prioridades del programa, no sólo a niveleconómico sino también político, se convierten así enla línea hegemónica del proceso, más allá del interésde determinados sectores por mostrar una mejor ima-gen o lograr un mayor nivel de consenso.

Como decíamos al comienzo, el proyecto polí-tico y el económico se refuerzan y complementanmutuamente. La configuración de una estructura pro-ductiva fuertemente centralizada y destinada a lograruna integración más eficaz en la nueva división inter-nacional del trabajo, necesitaba la desaparición anivel político de las clases que lideraron los progra-mas de desarrollo autónomo.

Queda demostrado una vez más que las políti-cas de distribución regresiva del ingreso implican,paralelamente, una fuerte reducción de los progra-mas de salud y bienestar dirigidos a proporcionarcondiciones mínimas de vida al conjunto de la pobla-ción del país.


CUADRO Nº 1: Número de camas por mil habitantes para áreas seleccionadas del país.(Catastros de recursos 1969 y 1978) - República Argentina

1969 1978Tasa por mil Tasa por mil

AREA Nº (1) Nº (2)

Capital Federal 27.145 9,1 26.364 9,1Buenos Aires 40.465 4,6 43.317 3,9Santa Fe 13.007 6,1 13.369 5,4Córdoba 15.149 7,4 16.359 6,8Mendoza 4.710 4,8 5.120 4,3

Subtotal 100.476 5,9 104.529 5,2Resto del país 33.371 5,2 38.446 4,8

TOTAL 133.847 5,7 142.975 5,1

(1) Con datos del Censo Nacional de 1970.(2) Con datos provisorios del Censo Nacional de 1980.

CUADRO Nº 2: Camas disponibles según dependencia administrativa(Catastros nacionales de recursos de 1955, 1964, 1969 y 1978) - República Argentina

SUBSECTORPúblico O. Sociales Privado Otros Total

Año Nº índice Nº índice Nº índice Nº índice Nº índice

1955 108.200 100,0 3.616 100,0 16.903 100,0 5.499 100,0 134.218 100,01964 107.720 99,6 4.969 137,4 29.173 172,6 — — 141.862 105,71969 98.775* 91,3 4.977 137,6 30.095 178,0 — — 133.847 99,71978 95.159 87,9 7.765 214,7 40.051 236,9 — — 142.975 106,5

* Se incluyen 1.087 camas de hospitales de la comunidad.

CUADRO Nº 3: Distribución porcentual del total de camas disponibles del paíssegún dependencia administrativa (Catastros nacionales de recursos

de 1955, 1964, 1969 y 1978) - República Argentina

SUBSECTOR

Año Público O. Sociales Privado Otros Total

1955 80,6 2,7 12,6 4,1 100,01964 75,9 3,5 20,6 — 100,01969 73,8 3,7 22,5 — 100,01978 66,6 5,4 28,0 — 100,0


CUADRO Nº 4: Participación de los tres subsectores en el total de camas disponiblespara áreas seleccionadas del país (Catastros de recursos de 1969 y 1978) - República Argentina

SUBSECTORTotal Nº de

Área Público O. Sociales Privado % camas

Capital Federal1970 71,4 7,4 21,2 100,0 27.1451979 58,2 9,6 32,2 100,0 26.364

Buenos Aires1970 73,9 1,7 24,5 100,0 40.4651979 68,9 2,7 28,4 100,0 43.317

Santa Fe1970 64,1 2,4 33,5 100,0 13.0071979 52,5 5,8 41,8 100,0 13.369

Córdoba1970 74,1 2,7 23,2 100,0 15.1491979 67,4 3,9 28,7 100,0 16.359

Mendoza1970 66,2 15,8 18,1 100,0 4.7101979 67,2 10,9 21,9 100,0 5.120

Subtotal1970 71,6 4,1 24,3 100,0 100.4761979 63,8 5,4 30,8 100,0 104.529

Resto del país1970 30,4 2,5 17,1 100,0 33.3711979 74,1 5,4 20,5 100,0 38.446

Total1970 73,8 3,7 22,5 100,0 133.8471979 66,6 5,4 28,0 100,0 142.975

CUADRO Nº 5: Camas disponibles en el Departamento Rosario según dependenciaadministrativa (Catastros nacionales de recursos de 1969 y 1978) - República Argentina.

CAMAS DISPONIBLES

Año S. Público S. O. Sociales S. Privado Total

Nº % Nº % Nº % Nº %

1969 2.519 53,4 249 5,3 1.949 41,3 4.717 100,01978 1.541 32,7 502 10,6 2.675 56,7 4.718 100,0

Variación porcentual entre 1969 y 1978:-38,8 % + 101,6 % + 137,2 %

CUADRO Nº 6: Participación porcentual de los tres subsectores en el total de egresos delDepartamento Rosario (Catastros nacionales de recursos de 1969 y 1978) - República Argentina

% DE LOS EGRESOS TOTALES

Año S. Público S. O. Sociales S. Privado Total

1969 31,2 8,4 60,4 100,01978 31,8 17,0 51,2 100,0


CUADRO Nº 7: Equipos de alta complejidad según dependencia administrativa.República Argentina - Año 1978

SUBSECTOR

Equipo Público O. Sociales Privado Total

— Bomba de cobalto 21 — 32 53(39,6) (0) (60,4) (100,0)

— Centellógrafo 47 4 81 132(35,6) (3,0) (61,4) (100,0)

— Desfibrilador 220 73 417 710(31,0) (10,3) (58,7) (100,0)

— Detector de latidos 391 143 1.222 1.756fetales (22,3) (811) (69,6) (100,0)

— Ecógrafo 30 1 16 47(63,8) (2,1) (34,0) (100,0)

— de radiodiagnósticocon circuito cerrado 19 5 35 59de TV con video tape (32,2) (8,5) (59,3) (100,0)

— Fibroscopio 306 61 354 721(42,4) (8,5) (49,1) (100,0)

— Monitor de actividad 987 258 2.230 3.475cardíaca (28,4) (7,4) (64,2) (100,0)

— Monitor de actividad 161 43 310 514respiratoria (31,3) (8,4) (60,3) (100,0)

— Diálisis renal 68 25 188 281(24,2) (8,9) (66,9) (100,0)

— Bomba de circulación 38 5 55 98extracorpórea (38,8) (5,1) (56,1) (100,0)

— Tomógrafo computado 2 1 6 9(22,2) (11,1) (66,7) (100,0)

CUADRO Nº 8: Incrementos del número de equipos de diálisis renal y de bombas de circulaciónextracorpórea entre 1969 y 1978 según dependencia administrativa - República Argentina

SUBSECTOREquipo Público O. Sociales Privado Total

Nº % Nº % Nº % Nº %

Diálisis renal1969 28 40,0 — (0,0) 42 60,0 70 100,01978 68 24,2 25 8,9 188 66,9 281 100,0

Incremento1969-78 40 19,0 25 11,8 146 69,2 211 100,0

Bomba de circulación extracorpórea1969 19 44,2 — 0,0 24 55,8 43 100,01978 38 38,8 5 5,1 55 56,1 98 100,0

Incremento1969-78 19 34,5 5 9,1 31 56,4 55 100,0


REFERENCIAS1. Los resultados del primer período estudiado se presenta-

ron en: “Política sanitaria argentina y estrategias de des-arrollo”. Cuadernos Médico Sociales Nº 14, Rosario, 1980.

2. Sobre las inestables alianzas políticas en Argentina:O’Donnell G. “Estado y Alianzas en la Argentina 1956-1976”.Documentos CEDES/CLACSO Nº 5, Buenos Aires, 1976.

3. Cf. Canitrot Adolfo. “La viabilidad económica de la demo-cracia: un análisis de la experiencia peronista 1973-1976”.Estudios Sociales Nº 11. CEDES, Buenos Aires, 1978.

4. Cf. Canitrot A. “La disciplina como objetivo de la políticaeconómica; un ensayo sobre el programa económico delgobierno argentino desde 1976”. Estudios CEDES vol. 2,Nº 6, Buenos Aires, 1979.

5. O’Donnell G. “Acerca del corporativismo y la cuestión delEstado”. Documentos CEDES/CLACSO Nº 2, BuenosAires, 1975.

6. Cf. Canitrot A. “La disciplina...” op. cit.7. A las dos etapas del programa se refieren: Frenkel R. y

O’Donnell G. “Los programas de estabilización convenidoscon el FMI y sus impactos internos”. Estudios CEDES, vol.1. Nº 1, Buenos Aires, 1978.

8. Una clara síntesis del programa económico de Martínez deHoz la proporciona Canitrot A. “La disciplina...”, op. cit.

9. O’Connor James. Estado y capitalismo en la sociedad nor-teamericana. Bs. As., 1974.

10. Ministerio de Planeamiento. Documento de la Comisión deSalud Pública. Bs. Aires, 1978, p. 3.

11. Id. p. 6.12. Id. p. 7.13. Discurso pronunciado en la ceremonia de inauguración del

Hospital de Chepes, La Rioja. Boletín del Ministerio deBienestar Social de la Nación del 5/6/78.

14. Discurso de clausura de la IV Reunión de Autoridades deSalud Pública, Misiones 2/7/77. Boletín MBS 12/7/77.

15. Discurso pronunciado el 14/7/77 en la AsociaciónUniversitaria Argentino-Norteamericana. Boletín MBS21/7/77.

16. Decía, por ej. Abraham Horwitz en 1969: “Debemos preo-cuparnos de la industrialización, la urbanización y sus con-secuencias pero, a la vez, modernizar la vida rural, lo queincluye elevar el nivel de salud de los pobladores. Esteesfuerzo sostenido seguramente se traducirá en unamayor producción y bienestar y en una disminución de laintensidad de la migración hacia las ciudades.Reconocemos que son propósitos de muy largo plazo yque están y estarán en la política de los Gobiernos. Ello noobsta para acelerar su solución progresiva, a tono con lascaracterísticas que manifiestan los problemas respectivosen cada sociedad y en las Américas”. Mensaje con motivodel Día Mundial de la Salud, Boletín de la Oficina SanitariaPanamericana, vol. LXVI, Nº 4, abril 1969, p. 339.

17. Boletín MBS, 12/7/77.18. Boletín MBS, 21/7/77. Decía Irán Campo en diciembre de

1980: “... algunos modelos de desarrollo han puesto parti-cular énfasis en el crecimiento económico y han relegadoa niveles de menor importancia a los componentes socia-les, cuya significativa presencia en estos procesos esimprescindible para poder hablar de desarrollo económicoy social integrado”. Discurso en adhesión al Día delMédico. Boletín MBS, 15/12/80.

19. Conclusiones de la Décima Reunión Nacional deAutoridades de Salud Pública. Boletín MBS, 10/4/79.

20. Funciones de la comisión destinada a coordinar las accio-nes destinadas a la atención de la salud en toda laRepública. Boletín MBS.

21. Discurso ante la XXXI Asamblea Mundial de la Salud.Boletín MBS, 21/5/79.

22. Discurso en el III Congreso Sudamericano deAdministración Hospitalaria. Boletín MBS, 3/12/79.

23. Declaraciones en el acto de puesta en funciones de laComisión que debía estudiar pautas técnicas para el aran-celamiento hospitalario. Boletín MBS, 8/5/77.

24. Discurso en la 26º Reunión del Consejo de la OrganizaciónPanamericana de la Salud. Boletín MBS, 5/10/79.

25. Boletín MBS, 5/10/79.26. Exposición en CEDIQUIFA. Boletín MBS, 8/6/78.27. Convenio con la Comisión Nacional de Energía Atómica

sobre aplicación de radioisótopos y radiaciones. BoletínMBS, 27/9/79.

28. Boletín MBS, 5/10/79.29. Boletín MBS, 6/12/76.30. Participación en el Simposio sobre las Proteínas en la

Alimentación del Hombre. Boletín MBS, 27/4/78.31. Boletín MBS, 27/4/78.32. Exposición ante el Poder Ejecutivo. Boletín MBS, 27/3/78.33. Discurso en la 26º Reunión del Consejo de la Organización

Panamericana de la Salud. Boletín MBS, 5/10/79.34. Boletín MBS, 9/3/1981.35. Las cifras corresponden respectivamente al informe sobre

las principales realizaciones de 1977 (Boletín MBS del28/6/78) y al ya citado discurso ante la OPS. Boletín MBS,5/10/79.

36. Reunión Nacional de Jefes de Programas de Salud Rural.Boletín MBS, 6/12/76. Publicación de La Nación del17/9/78: “Resultados de un plan de salud rural enMendoza”. Publicación de La Opinión del 17/10/79:“Positiva acción del Plan de Salud Rural”.

37. Boletín MBS, 10/5/78.38. Conferencia de prensa del Ministro Bardi. Boletín MBS,

13/4/78.39. Boletín MBS, 10/5/78.40. Boletín MBS, 3/12/79.41. Declaraciones de Irán Campo en un programa televisivo el

16/11/77. Boletín MBS, 22/11/77.42. La Nación, 29/7/78. Al anunciarse el arancelamiento de los

hospitales de la Municipalidad de Buenos Aires.43. Boletín MBS, 3/12/79.44. Discurso pronunciado en CEDIQUIFA. Boletín MBS del

28/6/78.45. Disertación “Planes de Salud para nuestro país”. Boletín

MBS del 21/7/77.46. Declaraciones de Irán Campo publicadas en El País,

28/7/77.47. En este caso se trata de declaraciones del Subsecretario

de Salud Pública, Dr. Mailló, en La Opinión del 18/7/79.48. Discurso ante la XXXI Asamblea Mundial de la Salud.

Boletín MBS, 21/5/79.49. Declaraciones formuladas al periodismo. Boletín MBS del

28/8/79.50. O’Donnell G. “Tensiones...”, op. cit.51. Decía La Opinión el 10/8/77: “El complejo tema de la Ley

de Obras Sociales que preocupa tanto a los gobernantescomo a las organizaciones sindicales será analizado estemes por la Junta Militar. Mientras se dilata el debate sobrela Ley de Asociaciones Profesionales —el otro gran ternadel mundo sindical—, pareciera entrar en una etapa defini-toria el de la reforma a la ley Nº 18.610 de Obras Sociales,la que será confrontada con un amplio informe preparadoen la esfera oficial. Es que, si el problema de la democra-cia sindical y el de la representatividad de los dirigentes esimportante, el de las obras sociales se relaciona directa-mente con el poder económico de las organizaciones obre-ras, a través de las recaudaciones multimillonarias querealizan mediante los aportes de trabajadores y empresa-rios... En definitiva, las obras sociales sindicales ingresana la etapa de su réquiem como estructura de poder”.

52. La Nación, 14/4/78.53. También el proyecto de la Unión Industrial Argentina se

refiere a la necesidad de retirar a los sindicatos el controlde las obras sociales: “... el régimen se podría convertir enun ‘instrumento político’ en manos del Sindicato, no sola-mente por el instrumento de su poderío económico, sinotambién principalmente en cuanto a su utilización como unmedio para obtener la afiliación coactiva”.

54. Clarín, 12/4/79.55. La Nación, 20/3/79.56. La Nación, 19/5/79.57. La Nación, 18/10/79.58. Disertación efectuada en el Coloquio sobre Obras

Sociales, desarrollado en la Escuela Superior de


Administración Médica el 18/7/80. En Medicina y Sociedad,Nº 3, vol. 3, julio-agosto 1980. pp. 164-171.

59. Palabras pronunciadas en la inauguración de las PrimerasJornadas Nacionales de Seguridad Social Rural. BoletínMBS, 4/12/79.

60. La Nación, 12/8/79.61. Conferencia en la Bolsa de Comercio de Rosario. La

Capital 3/7/80.62. Coloquio sobre Obras Sociales. Medicina y Sociedad, op.

cit.63. Solicitada aparecida en La Nación el 14/8/80.64. Conferencia pronunciada en el Coloquio sobre Obras

Sociales. Medicina y Sociedad, Nº 3, vol. 3, pp. 125-133.65. Boletín de la Asociación Médica de Rosario, noviembre de

1979.66. Confederación Médica de la República Argentina.

Documento de Trabajo para la elaboración de una pro-

puesta de legislación del Régimen de Atención Médica enla Seguridad Social (setiembre de 1979).

67. Ministerio de Bienestar Social de la Nación. Secretaría deEstado de Salud Pública. Catastro Nacional de Recursos yServicios para la Salud - año 1979.

68. La sigla PAMI corresponde a PROGRAMA DE ATENCIONMEDICA INTEGRAL. Dicho programa del InstitutoNacional de Servicios Sociales para Jubilados yPensionados.

69. Cf. Canitrot, Carlos H. “Tecnología Médica: el advenimien-to de un cambio radical en la Medicina”; en CuadernosMédico Sociales Nº 16, Rosario, 1981.

70. Banta David. “La difusión de la Tomografía Computada enlos Estados Unidos”. Cuadernos Médico Sociales Nº 14,agosto 1980.

71. Cf. Canitrot, op. cit.

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