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La afectación en uso predial

I. PRESENTACIÓN DEL TEMA

La afectación en uso predial constituye una de las figu-ras emblemáticas de la legislación de los bienes del Esta-do. Una gran mayoría de entidades públicas, quienes en el transcurso del tiempo han mantenido el común denomi-nador sus actividades o funciones, con la misma o similar denominación, son titulares de edificios públicos median-te la figura de la “afectación en uso”, la cual se concedía a título gratuito por tiempo indefinido, en la medida que el afectatario cumpliera con la finalidad de uso.

La organización del Estado Peruano de hace casi cien años, definitivamente, no es la misma que la de ahora. Di-cha organización también se relacionaba con la dotación logística y suministro de inmuebles públicos para que las entidades y dependencias pudieran cumplir con sus res-pectivos fines. El esquema determinaba una especie de suministro inmobiliario del Estado, representado por una entidad autorizada para tales efectos, a todas las depen-dencias que requieran de un inmueble (terreno o edificio) para el cumplimiento de finalidades regulares o inclusive, coyunturales.

Así entonces, tomando un punto de partida de la legis-lación del siglo XX, mencionaremos que mediante Resolu-ción Suprema, de fecha 30 de abril de 1914, el Ministerio de Hacienda dispone la ordenación del “Margesí de Bienes Nacionales”, bajo la premisa que es indispensable aten-der la conservación de los bienes inmuebles de propiedad

del Estado, inscribiéndolos en el Registro de la Propiedad, conforme a las leyes vigentes, siendo además conveniente revisar el “Margesí” de los bienes nacionales, para formar uno nuevo en que se inscriban debidamente clasificadas las propiedades inmuebles del Estado, así como los dere-chos que le correspondan sobre otras de propiedad par-ticular.

Al respecto, Enrique Patrón, Abogado designado me-diante Resolución Suprema, de fecha 13 de mayo de 1914, contratado por el Supremo Gobierno para ordenar el “Mar-gesí”, manifestó en su Primer Informe de fecha 08 de junio de 1914(1), que “los bienes nacionales, lejos de constituir un ramo insignificante llamado a desaparecer por la ocul-tación o la pérdida de las más valiosas propiedades que antes lo constituyeron y a pesar de ello, es el que por la fuerza incontrastable del progreso en todas sus mani-festaciones debe crecer indefinidamente como crecen y aumentan sin cesar las necesidades de cada ramo de la Administración Pública”.

En tal contexto de gestión administrativa, el Supremo Gobierno dicta la Resolución Suprema de fecha 12 de abril de 1941, por la cual encarga a la Dirección de Bie-nes Nacionales a reasumir la administración el ejercicio de la administración de los inmuebles del Estado, que se hubiesen afectado o cedido a otras dependencias admi-nistrativas o las instituciones públicas, si el fin para el que fueron afectados o cedidos no llegara a cumplirse por una u otra causa. De otro lado, en el aspecto normativo, se aprueba el Reglamento de Propiedad Fiscal, mediante el Decreto Supremo de fecha 06 de julio de 1950, por el cual se establece que es función primordial de la Dirección de Bienes Nacionales (del Ministerio de Hacienda) el registro, control, administración y defensa del patrimonio mobilia-rio e inmobiliario fiscal.

En dicho Reglamento, entre otras figuras, se reguló la afectación en uso predial, señalando que la misma sólo po-día ser otorgada por dicha Dirección General y por Resolu-ción Suprema, siendo nula toda afectación acordada por Repartición diferente (Artículo 49°). Se agregaba que las afectaciones de propiedad fiscal sólo pueden otorgarse a

REGULACIÓN DE LA PROPIEDAD ESTATAL

Roberto Jiménez Murillo (*)

––––––––––––––––(*) Abogado de la Universidad San Martín de Porres, funcionario público

y docente del Curso de Derecho Administrativo I y II en la Universi-dad Tecnológica del Perú. Estudios de Maestría en Ciencia Política con mención en Gestión Pública en la PUCP, Postitulado en Derecho Público por la PUCP, Postgraduado en Derecho Administrativo por la Universidad de Salamanca; Diplomado como Especialista en De-recho Administrativo, Procedimientos Administrativos y Contratación Estatal.

I. Presentación del Tema. II. Antecedentes Normativos. III. Aná-lisis de la afectación en uso predial en el Reglamento de la Ley Nº 29151. ÍN

DIC

E

RESUMEN

El presente artículo permite al lector contar con un panorama general acerca del instituto jurídico de la afectación en uso predial. Con esta lógica, el autor introduce al lector en el tema mediante una breve presentación histórica de la figura, para luego pasar a los antecedentes normativos de la misma. Segui-damente, analiza integralmente los diferentes alcances y pers-pectivas respecto a la afectación en uso predial, destacando el manejo normativo y concreto del tema. Finalmente, recorre los diferentes supuestos que comprenden la materia bajo revisión enfatizando las obligaciones de las entidades del Estado ya sea como afectantes o afectatarias.

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favor de las reparticiones del Estado para el funcionamiento de sus dependencias o a favor de instituciones particulares que desempeñen una labor que signifique una colabora-ción con la función social del Estado (Artículo 50°).

Como mencionamos inicialmente, la afectación en uso predial, constituye una figura administrativa relativa a la administración de los bienes del Estado que aún sigue vi-gente con la nueva normatividad. Aún así, resulta conve-niente formular su revisión para establecer los límites de su utilidad práctica, de gestión administrativa y registral, en el contexto del quehacer de una Administración Públi-ca más dinámica y responsable de los recursos públicos y bienes estatales que se le suministra para el cumplimiento oportuno y eficiente de sus fines.

II. ANTECEDENTES NORMATIVOS

La inicial norma reglamentaria de administración de los bienes del Estado que se conoce, es el Reglamento de la Propiedad Fiscal, del 06 de julio de 1950, la que fue mencionada anteriormente. Dicha norma establecía que las afectaciones en uso sólo eran aprobadas por la Dirección de Bienes Nacionales y por Resolución Supre-ma, las que se podían otorgar a favor de las reparticio-nes del Estado o a favor de instituciones particulares que signifique una colaboración con la función social del Estado.

Es así que un número importante de Ministerios y Enti-dades Públicas han sido – y son aún – titulares de afecta-ciones en uso, cuyos inmuebles constituyen sus respecti-vas sedes institucionales o cuyos predios afectados en uso son destinados al cumplimiento de sus respectivos fines legales (almacenes, centros de entrenamiento, etc.).

En cambio, las instituciones particulares beneficiarias de las afectaciones en uso han sido asociaciones sin fines de lucro, clubes departamentales, colegios particulares, instituciones deportivas, entre otras. Lo medular era que dichas afectaciones en uso se encontraban sometidas a un control operativo y normativo de la Dirección de Bienes Nacionales, pues si el afectatario no lo aplicaba al fin otor-gado, computado desde la fecha de la afectación (aproba-ción), dicha entidad procedía a reasumir la administración del bien (Artículo 52°).

Asimismo se indicaba que el Registro de la Propiedad Inmueble, por su parte, no inscribiría ninguna afectación en uso de propiedad fiscal, si la escritura pública corres-pondiente a favor de particulares no llevaba la aprobación de la Dirección de Bienes Nacionales (Artículo 53°).

Casi a finales de la década del setenta, se dicta el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, el cual fue aprobado por Decreto Supremo N° 025-78-VC, de fecha 11 de mayo de 1978. En dicha norma se esti-puló que las afectaciones en uso de propiedad inmobi-liaria Fiscal, se otorgarán a favor de las Reparticiones del Estado y de los Concejos Municipales, para el funciona-miento de sus dependencias y/o a favor de instituciones particulares que desempeñan uno labor que signifique una colaboración con la función social del Estado (Artí-culo 67°).

De similar manera que la norma reglamentaria prece-dente, esta norma señalaba que los afectatarios (públicos o particulares), debían aplicar la finalidad para la cual se otorgaba la afectación en uso en el plazo de dos años, bajo sanción que la Dirección General de Bienes Naciona-les asumiera la administración del bien.

Se agregaba que las afectaciones en uso de propiedad inmobiliaria Fiscal, se otorgaban por Resolución Suprema, con excepción de las afectaciones de terrenos fiscales a favor de concesionarios de Servicios Públicos, las cuales se resolverán por Resolución Ministerial. Dichos manda-tos eran expedidos con la intervención del Ministerio de Vivienda y Construcción y todos los expedientes de afecta-ción en uso, se sustanciaban por la Dirección General de Bienes Nacionales; toda afectación que se acordaba sin la intervención de la indicada Dirección General, era nula (Artículo 68°).

La constante hasta aquí, era que las afectaciones en uso las aprobaba el Poder Ejecutivo, mediante Resolucio-nes Supremas del Sector al cual pertenecía la Dirección General de Bienes Nacionales, que al inicio de vigencia de esta norma fue el entonces Ministerio de Vivienda y Cons-trucción, pasando luego dicha entidad a convertirse en la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN) adscrita al Ministerio de la Presidencia y posteriormente al Ministerio de Economía y Finanzas.

En el año 2001, se dicta el Reglamento General de Pro-cedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal, aprobado por Decreto Supremo N° 154-2001-EF, de fecha 17 de julio de 2001. Este Reglamento señalaba que la afectación en uso es el derecho que permite usar y administrar un predio de propiedad estatal a título gratuito a una entidad del Sector Público Nacional y excepcional-mente a favor de personas naturales o instituciones priva-das que realicen actividades afines con el interés público (Artículos 78° y 87°).

Los bienes susceptibles de afectación en uso eran los predios de dominio privado del Estado y los aportes re-glamentarios de libre disponibilidad (Artículo 79°), con lo cual se eliminó el criterio de que los bienes de dominio público podrían ser materia de afectación en uso, en una época en que la legislación de los servicios públicos y de la infraestructura pública también se encontraba en pleno desarrollo, lo que implicaba que los bienes dema-niales sean utilizados por los concesionarios de servicios públicos.

Otro aspecto destacable de esta norma reglamentaria estuvo contenido en la norma por la cual la afectación en uso no otorgaba el derecho de disposición o enajenación respecto del bien afectado, bajo sanción de desafectación del derecho concedido (Artículo 82°), precisamente por-que el otorgamiento de su uso y administración radicaba en la aplicación de fines públicos continuos y con voca-ción de permanencia en el tiempo, sean éstos ejecutados por entidades públicas o por agentes privados. Las afec-taciones en uso, durante la vigencia del Reglamento del 2001, se tramitaban y aprobaban por la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN), bajo sanción de nulidad (Ar-tículo 86°).

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III. ANÁLISIS DE LA AFECTACIÓN EN USO PREDIAL EN EL REGLAMENTO DE LA LEY N° 29151

3.1. DEFINICIÓN Y ALCANCES DE LA AFECTACIÓN EN USO PREDIAL

El Reglamento de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA define la fi-gura en comentario, en los siguientes términos:

“Artículo 97°.- Por la afectación en uso sólo se otorga el derecho de usar a título gratuito un predio a una entidad para que lo destine al uso o servicio público y excepcionalmente para fines de interés y desarrollo social. Las condiciones específicas de la afectación en uso serán establecidas en la Resolución que la aprue-ba o en sus anexos, de ser el caso”.

La afectación en uso predial constituye un procedi-miento administrativo por el cual el Estado, a través de una entidad pública otorga el beneficio del uso y administración de un predio de propiedad estatal a una entidad pública y excepcionalmente, a una enti-dad no pública, para que mediante su utilización pue-da realizar actividades o acciones en beneficio de la sociedad en general y de la comunidad en particular, según el alcance de dichas actividades y de las capaci-dades del beneficiario.

Los elementos constitutivos de la afectación en uso predial son :a. El afectante: El afectante tiene que ser una enti-

dad pública, la cual debe ostentar el derecho de propiedad inscrito del predio a disponer mediante la figura de la afectación en uso. La entidad públi-ca no debe tener limitaciones ni restricciones para afectar en uso los predios de su propiedad, pues por fines legales o estatutarios, la misma no debe desatender sus fines y objetivos entregando sus te-rrenos o edificios a otra entidad pública, cuando otra es la que podría hacerlo.

b. El afectatario: El afectatario tiene que ser una entidad pública. Aún cuando expresamente no lo establece en esos términos el actual Reglamen-to, la configuración del procedimiento sustenta nuestra conclusión preliminar. En efecto, la re-dacción del artículo 97° determina que se otorga a “una entidad”, estableciendo una especie de prelación de criterios para el otorgamiento de la afectación en uso. Esta hipótesis de prelación ser dilucidada por las próximas Directivas de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), si aclaran que su beneficio se confiere se-gún el siguiente orden : i) Para entidades públi-cas : cuando lo destinen al uso o servicio público y ii) Para entidades no públicas : Excepcional-mente para fines de interés y desarrollo social. De cualquier modo y por ahora, la redacción y terminología no es indubitable(2).

El Reglamento en su artículo 103° también regula la figura del co-afectatario o pluralidad de afectata-rios, cuando dos o más entidades destinan parcial-

mente un mismo inmueble a un servicio público. La norma no establece porcentaje de distribución del predio entre los co-afectatarios. Es poco usual que haya dos o más entidades que usen un mismo bien, pero se han dado casos, por lo que su regula-ción pretende establecer un marco mínimo de re-glas para una administración armoniosa y eficiente al mismo tiempo. Es por ello que el Reglamento establece que los gastos que demande la adminis-tración y uso del predio, deberán asumidos propor-cionalmente por los co-afectatarios, como son los gastos de servicios públicos (luz, agua, teléfono), mantenimiento de instalaciones y equipos (ascen-sores, electrógenos, radiocomunicación), servicios complementarios (vigilancia), tributos municipales, entre otros.

c. Título gratuito: La afectación en uso predial cons-tituye un beneficio que otorga una entidad estatal que se concede por los fines que cumple la enti-dad peticionante. La petición de la afectación en uso constituye un acto graciable, pues no obliga al Estado a concederlo obligatoriamente y cuando lo concede, el mismo es a título gratuito para su utilización se diluya en los fines que cumple.

d. El predio: El predio debe ser de propiedad es-tatal, debidamente inscrito en los Registros Pú-blicos. Puede tratarse de un terreno o de un edificio, en ambos casos de dominio privado estatal, excluyendo que se afecte un bien que sea de dominio público. El predio debe ser de libre disponibilidad, esto es, que no se encuentre comprometido con fines y actividades en curso de la propia entidad afectante. En nuestra opi-nión, no es necesario o requisito indispensable que el predio a afectar se encuentre saneado técnica y registralmente. Cierto es que ese es el mejor estado de todos los predios estatales, pero si el caso concreto admite que no hay una coli-sión legal o fáctica, entonces se puede aprobar la afectación en uso, sin perjuicio que la entidad titular continúe y culmine el procedimiento del saneamiento predial.

e. Resolución Administrativa: La entidad públi-ca propietaria del predio es quien debe emitir la Resolución aprobatoria correspondiente. El Regla-mento en este extremo señala en el artículo 99° lo siguiente :

“Artículo 99°.- La solicitud de afectación en uso, debidamente sustentada, se presentará ante la en-tidad competente, indicando el uso o servicio al que se destinará.”

¿Quién constituye la “entidad competente” ante la cual se debe presentar la solicitud de afectación en uso predial? ¿Acaso, el Reglamento está distin-guiendo entre entidad competente ante la cual se presenta la solicitud y otra entidad que aprueba la afectación en uso?. En nuestra opinión, el Regla-mento se refiere a una sola entidad: la que tramita y la que aprueba.

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En efecto, el artículo 33° del Reglamento señala que los actos de administración de los bienes in-muebles – como es el caso de la afectación en uso predial – tramitados por entidades públicas, son aprobados por la autoridad administrativa de la entidad que corresponda de acuerdo a sus compe-tencias. Asimismo, el artículo 34° agrega que todos los actos de administración de los bienes estatales deben estar sustentados por la entidad (propieta-ria) mediante un informe técnico legal que analice el beneficio económico y social para el Estado. En tal sentido, resulta claro que la mayoría de pro-cedimientos de afectaciones en uso deberán ser tramitados y aprobados por las entidades públicas propietarias de los respectivos predios estatales. Cuando nos referimos a la mayoría de casos, es por que estamos haciendo la atingencia de que la SBN también puede afectar en uso, pero ya no en su rol de ente rector del Sistema como “titular de todos los predios estatales”, sino única y exclusivamen-te de aquellos que se encuentran bajo su ámbito de competencia y administración, como lo señala el artículo 32° del Reglamento, situación que pro-gresivamente debe disminuir en aras de una admi-nistración patrimonial realmente descentralizada y asumir que la SBN ejerza a dedicación exclusiva su rol de ente rector. En este último caso, tal solicitud se presenta ante la SBN y será ella quien apruebe o desapruebe el pedido.

De otra parte, en la Resolución aprobatoria deberá indicarse el plazo del otorgamiento de la afectación en uso (determinado o indeterminado), así como cualquier limitación o restricción especial respecto del predio. Con posterioridad a la emisión de dicha Resolución, el responsable de la Unidad Patrimo-nial de la entidad afectante deberá suscribir con el representante de la entidad beneficiaria el acta correspondiente de entrega-recepción, en la que se detalle el estado real del predio a entregarse, así como cualquier otra información que consideren pertinente consignar.

3.2 El plazo de la afectación y el “derecho” de reserva del Estado

El Reglamento regula el plazo de otorgamiento de la afectación en uso predial y el denominado “derecho de reserva” de conclusión de la misma. Los artículos 101° y 98° tienen relación directa, los que intencio-nalmente glosamos en ese orden para sus respectivos comentarios.

“Artículo 101.- La afectación en uso es a plazo de-terminado o indeterminado, de acuerdo a la natu-raleza del proyecto para el uso o servicio público, debiendo establecerse el mismo en la Resolución aprobatoria bajo sanción de nulidad. La entidad que aprueba el acto podrá modificar el plazo de acuerdo con la naturaleza del uso o servicio público, para lo cual emitirá la respectiva Resolución debidamente sustentada”.

“Artículo 98.- El Estado se reserva el derecho de po-

ner término unilateralmente y de pleno derecho a la afectación en uso que otorgue, por razones de seguri-dad o interés público”.

Hemos indicado anteriormente que la solicitud de la afectación en uso predial constituye un acto graciable, el que se concede si las condiciones de hecho son propicias para su aprobación. El procedimiento se ini-cia con la petición debidamente sustentada de la en-tidad interesada y es la propia entidad propietaria la que evalúa los alcances de la libre disponibilidad del predio y de la capacidad de disponer en vía de afecta-ción en uso. El detalle de los elementos constitutivos del procedimiento debe estar contenido en el informe respectivo, sustentatorio de la Resolución aprobatoria. Siendo ello así, será la propia entidad la que defina en dicho informe y de suyo en la Resolución aprobatoria, el plazo del otorgamiento de la afectación en uso : a plazo determinado o a plazo indeterminado, como lo establece el artículo 101° del Reglamento.

Si ya llamaba a la atención el hecho de que el Re-glamento no haya definido expresa y claramente que los beneficiarios de las afectaciones en uso predial son “entidades públicas”, incluyendo a “entidades no públicas”, lo mismo ocurre con la “cancelación de la afectación en uso por determinación unilateral de la entidad afectataria”, incluyendo la modificación del plazo de la afectación.

Analicemos los supuestos que proyectan los artículos 101° y 98°, en ese orden:• Laentidadpública“A”apruebaafavordelaentidad

“B”, la afectación en uso por tiempo indetermina-do.

• Laentidadpública“A”apruebaafavordelaentidad“B”, la afectación en uso por tiempo determinado.

En ambos casos, “el Estado” podrá poner término uni-lateralmente y de pleno derecho a la afectación en uso otorgada. Es de advertir que la Resolución aprobatoria de afectación constituye un acto administrativo; no es una norma reglamentaria. El contenido de la mis-ma obedece a un procedimiento administrativo, por lo que la conclusión de la afectación en uso tendría que provenir de una norma legal expresa. En efecto, la “conclusión unilateral” determinaría la extinción de la afectación en uso, cuya causal no se encuentra re-gulada expresamente el artículo 105° del Reglamento.

«(…) la SBN también puede afectar en uso, pero ya no en su rol de ente rector del Siste-ma como “titular de todos los predios estata-les”, sino única y exclusivamente de aquellos que se encuentran bajo su ámbito de compe-tencia y administración(…)»

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Es mas bien el numeral 7 de la norma acotada el que señala que la afectación en uso se extingue por “otras (causas) que se determinen por norma expresa”, lo cual apoya nuestro comentario en el sentido de que la “cancelación unilateral” no podría efectuarse en base a una mera argumentación de la entidad propietaria, sino también y principalmente, en base a una norma legal habilitante.

Ahora bien, en el supuesto de que la afectación en uso se haya otorgado a plazo determinado, el artícu-lo 101° del Reglamento señala que la “entidad que aprueba el acto podrá modificar el plazo de acuer-do con la naturaleza del uso o servicio público, para lo cual emitirá la respectiva Resolución debidamente sustentada”. En este caso, ¿solamente basta con una Resolución debidamente fundamentada o se requiere también que la misma se encuentre apoyada en una norma legal habilitante? Nos animamos a opinar que se requiere de una norma general que habilite a las entidades afectantes a que reduzcan el plazo, que de por sí, puede ser a tiempo determinado o indetermi-nado. Es de enfatizar que la afectación en uso predial descansa sobre el supuesto de que la entidad bene-ficiaria aplicará en dicho inmueble un uso o servicio público, por lo que siendo ello así, la premisa es que tales actividades serán más o menos de largo alcance en el tiempo. Consideramos que el principio del de-bido procedimiento se extiende a la conclusión del mismo, el que se enlaza - en este caso - con la ratio legis de toda potestad o ejercicio de poder público conferida a una entidad pública, por lo que una modi-ficación del plazo de manera unilateral y sin base legal colisiona con el principio de legalidad.

«(…) la afectación en uso predial descansa sobre el supuesto de que la entidad benefi-ciaria aplicará en dicho inmueble un uso o servicio público, por lo que siendo ello así, la premisa es que tales actividades serán más o menos de largo alcance en el tiempo.»

bienes públicos cuando se apliquen las causales antes referidas, esto es, cuando se acrediten razones de se-guridad o interés público. En este caso, la normati-vidad actual indica además que tal desafectación en uso debe ser aprobada por Resolución de la autoridad administrativa que concedió la afectación, sustentada en un informe técnico-legal (Artículo 105º). Conside-ramos que las razones de seguridad o interés público deben estar contenidas, por lo menos en una norma de rango de Decreto Supremo, sino en el mejor de los casos, en una ley.

Es de señalar que cuando una entidad es beneficiaria de una afectación en uso, ésta realiza una inversión en obras civiles, equipamiento y dotación de recursos humanos para la aplicación de la finalidad correspon-diente. Aún en la hipótesis de que la “cancelación” afecte a otra entidad pública, no es menos cierto que ésta deba ser respetada en su esfera institucional y del ejercicio de sus planes institucionales. En teoría, las razones de seguridad o interés público pueden darse, pero igualmente, ello requiere de una previa justifi-cación normativa para evitar las acciones arbitrarias entre entidades públicas, como podría ocurrir también con instituciones privadas beneficiarias de afectacio-nes en uso aprobadas al amparo de los Reglamentos inicialmente comentados.

La entidad competente para sustentar la norma gene-ral justificatoria de la “cancelación unilateral” debiera ser la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), aún cuando el actual Reglamento no lo seña-le expresamente(3). En buena cuenta, la normatividad reglamentaria actual de los bienes del Estado señala que las afectaciones en uso que se aprueben a par-tir de su vigencia no es indeterminada en el tiempo de manera absoluta, pero tampoco admite el abuso de derecho o alguna medida arbitraria por la entidad pública correspondiente encargada de declarar una desafectación.

3.4 Entrega provisional del predio Existen hechos objetivos y razonables que en determi-

nados casos pueden justificar que la entidad pública propietaria del predio, lo entregue a la entidad soli-citante, con cargo a continuar el trámite correspon-diente. La principal finalidad es que el predio resulte útil y rentable a la entidad peticionante, sin esperar a que concluya el trámite. Aquí se determinará una alta dosis de la predictibilidad del procedimiento, pues la norma no obliga a que toda petición implique entrega provisional inmediata.

El Reglamento regula la entrega provisional en los si-guientes términos:

“Artículo 100.- En los casos en que peligre la segu-ridad del predio o exista interés nacional, la entidad competente podrá entregar su posesión a la entidad solicitante, mediante acta de entrega-recepción, en tanto se expida la respectiva Resolución, sin que ello signifique la aprobación previa de la solicitud.

3.3 Posibles consecuencias de la “cancelación unila-teral” para las afectaciones en uso aprobadas an-tes de la vigencia del Reglamento

Como indicamos anteriormente, el Reglamento señala que “el Estado se reserva el derecho de poner término unilateralmente y de pleno derecho a la afectación en uso que otorgue, por razones de seguridad o interés público” (Artículo 98º). Al respecto, se debe agregar que la potestad de declaración unilateral de conclu-sión de la afectación en uso se sustenta – según la normatividad vigente – en el ejercicio del poder pú-blico para recuperar la posesión y administración de

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Los gastos que demande la conservación del predio así como las obras que se ejecuten en el período de entrega provisional no son reembolsables.”

La entrega provisional constituye un mecanismo de beneficio previo para las dos entidades involucradas en el procedimiento, esto es, permite que el solici-tante obtenga anticipadamente el uso autorizado del predio y con ello realizar las actividades preliminares a sus acciones definitivas y por otro lado, que la en-tidad propietaria entregue el predio, asegurando que a partir de dicho evento el mismo tendrá mecanis-mos directos de resguardo y de cautela por el propio usuario provisional. En efecto, hay muchos casos en que los predios de libre disponibilidad no se encuen-tran debidamente cercados o que por estar alejados de urbe, se encuentran bajo custodia de servicios de vigilancia privada para evitar usurpaciones, con lo cual se encarecen los costos de administración por parte de la entidad propietaria.

Si se entrega el uso provisional, es por que la entidad solicitante cumple preliminarmente con todos los re-quisitos de forma y fondo en este procedimiento, por lo que de emitirse la Resolución aprobatoria de afec-tación en uso, la misma podría entenderse como una de eficacia anticipada a la fecha de la entrega-recep-ción, con lo cual se convalidaría la fecha de la entrega provisional, con la asunción formal de las obligaciones por parte del afectatario.

3.5 Obligaciones de las entidades afectatarias El artículo 102° del Reglamento señala que las enti-

dades afectatarias se encuentran sometidas a un con-junto de obligaciones frente a la entidad afectante, las mismas que son de ejecución continua.

La principal obligación de la entidad afectataria es cumplir con la finalidad de la afectación en uso. Re-cordemos que el procedimiento se inicia con una peti-ción sustentada, en la cual debe encontrarse el detalle de las actividades a realizar a propósito del uso del predio, por lo que mal una entidad recién empezará a planificar su uso y administración una vez que le sea aprobada su solicitud.

La entidad afectataria debe hacer un uso diligente del predio, para lo cual debe realizar todos los gastos de conservación, mantenimiento y mejoras, cuando co-rresponda, asumiendo los gastos de servicios públi-cos (luz, agua,) y tributarios municipales (impuesto predial, serenazgo). La afectataria actuará como un “cuasi-propietario”, asumiendo todas las acciones necesarias para su debido uso y mantenimiento del predio en el dominio del Estado, lo que incluye las fa-cultades de administración y recuperación del predio, en caso puedan suceder acciones de usurpación o si-milares. Al culminar el plazo de la afectación en uso o cuando ocurra una eventual renuncia, la afectataria debe entregar el predio en condiciones similares a las de la fecha de la entrega. Lo usual es que los predios se entreguen con mejoras y acondicionamientos. Sin embargo, puede ocurrir el caso de que el predio haya

sido susceptible de un siniestro por causa externa, en cuyo caso la entidad afectataria debe asumir la res-ponsabilidad resarcitoria correspondiente, según el resultado de las investigaciones respectivas.

En caso se otorgue la afectación en uso de un terreno y sobre éste la entidad afectataria construya edifica-ciones, las mismas deben ser inscritas en los Registros Públicos a favor de la entidad afectante, no a favor de aquélla, pues ésta solo es beneficiaria de un acto de administración. Por tal razón la norma confiere auto-rización para que en base a la Resolución aprobatoria correspondiente, se efectúen todos los trámites mu-nicipales y registrales de declaratoria de fábrica en el sentido indicado.

«La entidad competente para sustentar la norma general justificatoria de la ‘cancela-ción unilateral’.»

3.6 La extinción de la afectación en uso Como consecuencia del posible incumplimiento de

las obligaciones que el Reglamento impone a las enti-dades afectatarias, opera la extinción de la afectación en uso conforme a la causal respectiva, en cada caso. Así entonces, las causales de desafectación se encon-trarán sustentadas en hechos concretos imputables en la mayoría de casos a acciones u omisiones de los afectatarios en uso.

Conforme al artículo 105° del Reglamento, la afecta-ción en uso podría extinguise por :1. Incumplimiento y/o desnaturalización de su

finalidad: Sólo si el afectatario incumple el fin o realiza una actividad completamente distinta e in-compatible con su otorgamiento, procede esta cau-sal. La finalidad se tiene que establecer expresa y de manera indubitable en la Resolución aprobato-ria. Es recomendable que la finalidad siempre sea detallada, cuando corresponda, evitando frases ge-néricas o postulados programáticos.

Por desnaturalización, en cambio, se debe enten-der la distorsión y cambio abrupto de la finalidad inicialmente establecida en la Resolución aproba-toria. Se asume que el predio al otorgarse a título gratuito, debe estar al servicio de intereses públi-cos y de la colectividad en general, por lo que la norma acertadamente determina la extinción cuan-do el beneficio que reporta el predio es distinto al programado o cuando el mismo se canaliza para intereses particulares, como puede ser el caso de una institución privada que realiza actividades úni-camente a favor de sus directivos.

2. Renuncia de la afectación: La renuncia tiene que ser expresa, lo que implica la disposición para la entrega física del predio. El documento de renun-

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cia tiene que ser de fecha cierta y entregada, bajo cargo, a la entidad pública que emitió en su opor-tunidad la Resolución aprobatoria de afectación en uso.

3. Extinción de la entidad afectataria: Si se emi-tiera una norma legal que apruebe la disolución de una entidad pública, sin que la misma no es-tablezca la entidad que asuma sus recursos pre-supuestales, así como su patrimonio mobiliario e inmobiliario, corresponderá la causal de desafec-tación y consiguiente entrega del predio. De otra parte, si la afectataria fuese una institución privada sujeta al derecho común, quien decide la extinción de su personería jurídica, la respectiva disolución y liquidación societaria implicaría la entrega del pre-dio afectado al Estado, pues éste no constituye una propiedad inscrita en los Registros Públicos a su favor.

4. Destrucción del bien: Un eventual siniestro físico podría determinar un estado inservible del predio (fábrica e instalaciones), lo cual implicaría que la finalidad ya no pueda cumplirse de manera ordina-ria y eficiente.

5. Consolidación del dominio: Ello implica que con-forme a la normatividad de bienes del Estado, la afectataria (institución privada, principalmente) pueda adquirir a título oneroso y mediante com-praventa directa el predio que actualmente posee por afectación en uso (4).

6. Cese de la finalidad: Puede darse el caso que la finalidad de la entidad afectataria sea una acción concreta, por lo que a su conclusión, también con-cluiría la afectación en uso.

7. Otras que se determinen por norma expresa: Una norma legal que establezca la desafectación

para casos genéricos sólo puede justificarse cuan-do la misma descanse en un interés público y de alcance general, que supere objetivamente el otor-gamiento de afectaciones en curso.

NOTAS ––––––––––––––––––––––––––––––––––––

(1) Margesí de Bienes Nacionales. Primer Tomo. Lima, 1921.(2) A diferencia de los Reglamentos antes acotados, el actual indica

que las afectaciones en uso solamente se aplican para “entidades públicas” a plazo determinado o indeterminado, reservando para las “instituciones particulares” la figura de la cesión en uso con características similares a la afectación en uso, la cual se concede a plazo determinado.

(3) Consideramos que no obstante que las afectaciones en uso se han otorgado desde un inicio a título gratuito, no es menos cierto que muchas instituciones privadas afectatarias cumplen fines loables para con la sociedad, en cuyos predios han realizado inversiones y esfuerzos importantes. Así pues, se puede señalar que hay muchas afectaciones en uso aprobadas bajo el amparo del Reglamento de 1978, que señalaba que toda afectación en uso debía aprobarse con intervención de la Dirección General de Bienes Nacionales, bajo sanción de nulidad. En esta línea de seguimiento y control de los bienes estatales, el Reglamento del 2001, estableció en su Sexta Disposición Complementaria que las Resoluciones que dicte la Superintendencia de Bienes Nacionales relativas a las afectaciones en uso aprobadas antes de la entrada en vigencia de dicho Regla-mento tienen plena validez para declarar la desafectación a favor del Estado, conforme a la normatividad vigente, esto es, cuando se incurriera en causal de incumplimiento. Similar norma no ha sido incluida en el Reglamento vigente, por lo que en este extremo la SBN no tendría competencia para dictar resoluciones unilaterales de desafectación. No obstante esta extrema posibilidad, debe se-ñalarse que tales causales debieran operar para las afectaciones en uso que sean aprobadas con el actual Reglamento, mas en una posición extrema, la Administración podría interpretarla como una atribución reconocida en la normatividad aplicable para los casos de afectación en general, en cuyo caso, la opción de las entidades o instituciones afectadas sería contradecirla en vía administrativa y eventualmente en la vía judicial.

(4) Artículo 77º del D.S. Nº 007-2008-VIVIENDA : Por excepción podrá procederse a la compraventa de bienes de dominio privado a favor de particulares, sólo en los siguientes casos :

(..)c) Cuya posesión sea plena sobre la totalidad del predio hasta

antes del 12 de abril de 2006, con fines habitacionales, co-merciales, educativos, recreacionales u otros similares, siempre que no se encuentre comprendido dentro de las competencias sectoriales de entidades que regulen la compraventa directa por normas especiales.