Boletin derecho a_la_vivienda_y_a_la_ciud

Año 2_Nro. 3Julio 2009

Boletín_Derecho a la Vivienday a la Ciudad enAmérica Latina2009 | #03

CENTRO POR ELDERECHO A LA VIVIENDAY CONTRA LOS DESALOJOS

Especial sobre Regularizaciónde la tenencia de la tierra

Editorial

Regularización de latenencia de la tierra.Un camino hacia laefectivización del derecho ala ciudad y a la vivienda.

Por Karla Moroso

PAG 02 PAG 04 PAG 06 PAG 08 PAG 09Política detitulación de tierraurbana / Perú

Paradojas ycontradicciones

Por Julio CalderónCockburn

Regularización de losAsentamientosInformales /Guatemala

Logros en la legislación delsuelo que se contraponen aun tímido cumplimiento enla regularización efectiva deasentamientos informales.

Por Sandra DrummondLewis

Asentamientosinformales /América latina

Por qué es mejor regularizarque relocalizar?

Por Raúl FernandezWagner

Regularización de latenencia de la tierra enAmérica Latina:cuestiones - clave parala agenda de la región

Por Betania Alfonsin

PAG 12Créditos | Apoyos

No hay dudas que vivimos en ciudadescaóticas, fruto de un proceso de urba-nización que impulsó el crecimiento“desigual” de las ciudades en el mun-do. Esta realidad se refleja en la pobre-za y exclusión socio-territorial de másdel 30% de la población urbana queno goza de seguridad jurídica anteposibles amenazas de desalojo, ni cuen-ta con acceso a los servicios básicoscomo: salud, educación y saneamiento.Por otro lado, ello torna a esta porciónde la población vulnerable a las de-

mandas del mercado, expulsándola desus territorios1, y quedando condena-dos a vivir en los lugares “inservibles”para el mercado, inadecuados, degra-dados o aún “necesarios” al equilibriodel medio ambiente. Esta situaciónconstituye una grave violación al dere-cho a la vivienda protegido en el PactoInternacional de Derechos EconómicosSociales y Culturales (Art.11) y en laObservación General Nros. 4 y 7 delComité DESC de la ONU.

Como respuesta a este desafío, surgieron-a mediados del siglo XX - los movimien-tos que impulsaron la idea de desarrollosustentable y que influyeron en laAgenda internacional para revertir estecuadro que asocia “graves problemassocio-ambientales” al crecimiento“excluyente” de las ciudades. Dichasagendas, en América Latina, junto a lasnormas internacionales de derechos hu-manos mencionadas, tuvieron un impor-tante grado de influencia para que mu-chas Constituciones las incluyeran como

“derechos garantizados”. A partir deello, en algunos países, se impulsaronprogramas gubernamentales para pro-mover procesos de inclusión de los habi-tantes de bajos ingresos en las ciudades,dentro del que se encuentra la regulari-zación de la tenencia de la tierra.

Partiendo de esta perspectiva, los ar-tículos de la presente edición puedendividirse en tres bloques. El primeroellos, más expositivo, compuesto porlos artículos de Julio Calderón y Sandra

Boletín_Derecho a la Vivienday a la Ciudad en América LatinaAño 2_Nro. 3 | Jul 2009

Pag 02EditorialRegularización de la tenencia de la tierra.Un camino hacia la efectivización del derecho a la ciudad y a la vivienda.Por Karla Fabrícia Moroso*

Drummond. Traen relatos sobre losprocesos de regularización de la tenen-cia de la tierra implementados en Perúy en Guatemala. En el segundo bloque,de carácter más argumentativo, se ubi-ca Raúl Fernandez quien defiende laregularización de los asentamientosen lugar del reasentamiento con baseen tres fundamentos. Como cierre,Betânia Alfonsin apunta cuestionesclave en los países de América Latinapara una agenda regional de regulari-zación de la tenencia de la tierra.

Todos los artículos abordan los diferen-tes aspectos de la regularización de latenencia de la tierra en relación conla perspectiva de derechos humanos,la cual debe entenderse como un pro-ceso amplio que transciende la simple“titulación”, o aún la urbanización deun asentamiento. El escenario a partirdel cual este proceso interviene, exigeuna mirada interdisciplinaria sobre laciudad, entendiendo todas sus comple-jidades. Siendo así, la implementaciónde un proceso de regularización de latenencia de la tierra sólo es posible sipartimos del conocimiento pleno desus causas. De esta forma, será factibleconstruir un pacto entre los diferentesactores que componen la ciudad, defi-niendo así las estrategias para la erra-dicación de la irregularidad.

Estas estrategias deben tener carácterpluridimensional, actuando en diferen-tes dimensiones: jurídica, urbana, física,social, económica y ambiental y unenfoque interdisciplinario, pues presu-pone la interacción e intersección entreestas diferentes dimensiones. Se tratade la planificación de una política quedebe incidir al mismo tiempo en lagarantía de la tenencia ejercida parafines de habitación, tanto como en lamejora del ambiente urbano y en elrescate de la ciudadanía de las familiasque habitan estos asentamientos.

La regularización de la tenencia de tierra– en tanto proceso que procura la ga-rantía del derecho humano a la ciudady a la vivienda – presupone garantizarla dignidad del ser humano.2 En estesentido, debe garantizarse no solamentela tenencia o la urbanización, sino lainclusión de las comunidades de los asen-tamientos informales a la ciudad. Paraello, es necesario considerar a estas co-munidades, partiendo de sus luchas, desus culturas y de sus historias, involucrán-dolas no como objetos o víctimas de lasviolaciones, sino como sujetos de dere-chos, protagonistas de sus procesos.

Para ello, se hace necesario promocio-nar los procesos de regularización dela tenencia que se traducen en prácticas

de gestión compartida y participativa,por medio de propuestas políticas, conel objetivo de hacer llegar a las perso-nas, preceptos que las fundamentan.En este sentido, Brasil, a través de lainserción de los derechos fundamenta-les en la Constitución, especialmentedel derecho a la ciudad y a la vivienda,y los principios de la función social dela propiedad3, de la obligatoriedad deplaneación4, de la gestión democráticay justa distribución de los beneficiosde la ciudad5, de la reglamentación deestos derechos por el Estatuto de laCiudad y Planes Directores Municipales,logró avances significativos en losúltimos años. Sin dudas, la sociedadbrasilera se armó de fuertes elementoscapaces de garantizar una transiciónde modelos que puede orientar a mu-chos países de América Latina en estecamino.

En dicho contexto, la regularizaciónde la tenencia - entendida como pro-ceso -, se convierte en una importanteherramienta en la lucha por la efecti-vización del derecho a la vivienda y ala ciudad, aún si hasta el momento nose advierten sus reflejos en la ciudady en la vida de las personas. Sin embar-go, no podemos desconsiderar estosavances, sino tratar de implementarlos.

Y esta implementación depende de laruptura de diversas barreras políticas,sociales, culturales y económicas quesólo será posible a partir del“empoderamiento” de la sociedad civily de una cultura de derechos humanos,reflejada – sobretodo - en los procesossociales promovidos por los pueblosen la lucha por su dignidad y en defen-sa de sus vidas.

1. De forma singular, “territorio” puede serentendido como un espacio formateado a partirde la forma como las comunidades ocuparony ocupan el espacio en el tiempo. En este sen-tido, este espacio acaba reflejando el nivel devulnerabilidad social de cada una de las comu-nidades, y este reflejo condiciona los procesossociales, urbanos, jurídicos, económicos y polí-ticos de estas comunidades.2. La dignidad del ser humano es entendidacomo la oportunidad de acceso a los bienes yservicios necesarios para la vida, como salud,educación, trabajo, vivienda, medio ambiente,y todas las demás garantías sociales.3. Artículo 182 y 183 de la Constitución Brasilera.4. Artículo 174 de la Constitución Brasilera.5. Artículo 145 de la Constitución Brasilera.

* Karla Fabrícia Moroso es Researcher Officerpara Brasil de COHRE (Centre on Housing Rightsand Evictions).


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EditorialRegularización de la tenencia de la tierra.

En el Perú, la política de regularizaciónde la tenencia de la tierra,1 implementa-da de 1996 a 2009, se ha limitado adistribuir títulos de propiedad. Y en esteproceso, no se ha considerado la opciónde proporcionar infraestructura y servi-cios urbanos a la población. Aunque lapolítica ha sido calificada como exitosa,debido a la agilidad en el otorgamientode los títulos registrados, los impactosno se están produciendo en la medidade lo esperado, algo que intentaremosmostrar recurriendo más a las explica-ciones que al relato y descripción de losacontecimientos.

Una política de regularización dela tenencia de la tierra que excluyeaspectos urbanísticos

No deja de ser paradójico que unapolítica de regularización de la tenen-cia de la tierra, exclusivamente orien-tada a lo jurídico -y que ha dejado delado los aspectos urbanísticos para másadelante- haya sido presentada en elPerú como una panacea a los “males”de la pobreza urbana. Esto es algo,por decir lo menos, extraño u opuestoa la común opinión y al sentir de laspersonas. La separación del aspecto“urbanístico” y “jurídico” de la regu-larización, en realidad, dilata el cum-plimiento pleno del derecho a la vi-

vienda que el Estado debe garantizara sus ciudadanos.

Frente a esta situación, podría pensarseque el Estado debería disculparse antela ciudadanía por una política tan limi-tada y de bajo costo. No obstante, lasautoridades gubernamentales del Perú-junto a la cooperación multilateral-han sostenido esta política al punto deconsiderarla una solución masiva alproblema de la pobreza urbana tantoen Perú como en el Tercer Mundo.Entonces, ¿Cómo entender esta posturay accionar gubernamental?

En el Perú, la “reducción” de la regula-rización de la tenencia de la tierra a susaspectos jurídicos ha sido asumida como“natural” por muchos agentes, y norecibe los reparos y cuidados que sírecibe en otros países de la región comoBrasil y Uruguay. Para ello, existen ex-plicaciones históricas y directamentevinculadas a la época en que la aplica-ción de las políticas neoliberales se im-pusieron en el país. Hay un historial derelaciones de clientelaje y populismoentre las élites y las poblaciones popula-res y de bajos recursos, instaurado desdela década de 1960 que ha establecidouna suerte de “pacto”, según el cual, lademanda de “vivienda fue reducida ala de “suelo”.

Política de titulación de tierra urbana / PerúParadojas y contradicciones.Por Julio Calderón Cockburn*


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La aplicación de las políticas neoliberalesen la década de 1990, en el clima gene-rado por el Consenso de Washington yla reducción del papel del Estado, con-llevaron en 1993 a la aprobación deuna Constitución en Perú que eliminóel derecho a la vivienda que había sidoconsagrado en la Constitución de 1979.El régimen neoliberal no estaba dispues-to a orientar fondos para una políticahabitacional, pues la idea era que elmercado aportaría las “soluciones”. Eneste marco, las elites asumen la ideadel derecho a la propiedad (privada)como solución a los “males” de la po-breza, propuesta levantada desde eldiscurso liberal – individualista deHernando de Soto2 (El Otro Sendero,1986, El Misterio del Capital, 2000).

En este contexto, la política de forma-lización de la propiedad - en el Perú -muestra una situación contradictoria.Si bien las metas se alcanzaron concreces – pues entre 1996-2006 se distri-buyeron 1.7 millones de títulos- lossupuestos beneficios del uso de la pro-piedad, no están ocurriendo.Obviamente, hay puntos de debate. Al2004 el Instituto Libertad y Democracia,ligado a De Soto, afirmaba que con unainversión de 38 millones de USD se habíabrindado a los pobres un beneficio netode 9,400 millones de USD. No obstante,

sólo menos del 2% de la población contítulos de propiedad había accedido agarantías hipotecarias. Por otro lado,aunque el valor de los predios se elevó,ello ha resultado ser una buena noticiapara los que están vendiendo pero nopara aquellos que están comprando.Los compradores de las viviendas y te-rrenos con títulos no están registrandoa los nuevos propietarios con lo cual,el registro puede volverse obsoleto ylos propietarios no pagan sus impuestosa las municipalidades.3

Las contradicciones entre cumplimientode metas e impactos revelan debilidaden la concepción de esta políticapública. Bajo el supuesto metafísicodel individuo racional orientado haciael beneficio, se estableció un nexo decausa entre la tenencia del título yresultados como el acceso al créditode la banca formal, la formalizaciónde los mercados inmobiliarios y el cum-plimiento de las obligaciones tributa-rias. Sin embargo, los pobres y la po-blación titulada en general han estadolejos de comportarse como el homoeconomicus esperado. De allí que lasjustificaciones oficiales a la política detitulación parecen ofrecer solucionesantes que los problemas de los pobresdel mundo a los problemas de los mis-mos economistas que las sustentaron

(Timothy Mitchell (The work of econo-mics: how a discipline makes its World).

Hacia políticas habitacionalesintegrales

En contraposición, es necesario definirpolíticas públicas sobre los avances con-seguidos en la implementación de diver-sas políticas. Es necesario ratificar nuestropunto de vista de que la regularizaciónde la tenencia de la tierra debiera serparte de una política habitacional inte-gral, destinada a cortar el círculo viciosode la informalidad. En esa medida:

- La titulación debe orientarse hacia laconsolidación de la vivienda popular,vinculando los títulos con el subsidiohabitacional público. Hay avances en esaperspectiva con las innovaciones que sevienen llevando a cabo por el Gobiernoactual, a través del Programa de Apoyoal Sector Habitacional (PASH), tales comosubsidios a los “autoconstructores”, bo-nos para registrar las edificaciones cons-truidas, etc.- Es necesario que el sector público pro-mueva programas de acceso ordenadoal suelo urbano en coordinación con lasmunicipalidades, cortando de raíz losmecanismos de informalidad que la ciu-dad genera (invasiones de tierras, mer-cados inmobiliarios ilegales).

La formulación de las políticas requierepreocuparse más por conocer ese mun-do urbano popular ajeno y desconoci-do a las élites. Concebir al “hombreurbano popular” no como un sujetoracional, sino como alguien que en-frenta y pone en juego sus símbolos,capitales, sentimientos y temores.Sobre esa base, las políticas habitacio-nales deberían postular un derecho ala vivienda y un derecho a la ciudad.

1. Se refiere a otorgar un título de propiedadsobre um determinado terreno o propiedad (oambos).2. Hernando de Soto es un economista y em-presario peruano que dirige el Instituto Libertady Democracia.3. El propietario aunque no venda su casa, debepagar un impuesto predial a la municipalidadcada año y no lo está haciendo

* Julio Calderón Cockburn es sociólogo por laUniversidad Católica (PUCP) de Lima, Doctorpor la Universidad de San Marcos y Maestropor la FLACSO de México. Es profesor de laPUCP y de la Universidad de Ingeniería yconsultor. Es autor y coautor de unos 40 librossobre la problemática social y urbana; entreellos, «La Ciudad ilegal. Lima en el siglo XX»(2005) y «Mercado de Tierras Urbanas,Propiedad y Pobreza» (2006).Contacto: [email protected]


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Política de titulación de tierra urbana / PerúParadojas y contradicciones.

Regularización de los Asentamientos Informales / GuatemalaLogros en la legislación del suelo que se contraponen a un tímidocumplimiento en la regularización efectiva de asentamientos informales.Por Sandra Drummond Lewis *


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A pesar de ciertos avances en materiade legislación del suelo a partir de ladécada de 1990, pocos han sido losalcances reales y muchas las deficien-cias en la regularización de asenta-mientos informales en Guatemala. Elloresponde – básicamente - a que estosprocesos que no forman parte de laspolíticas urbanas, se han implementa-do en un marco de desarticulaciónentre la legalización del suelo con unreordenamiento en el uso del suelo yel mejoramiento de las condicionessocio-habitacionales en los asenta-mientos. Situación que impide la inte-gración socio-espacial de los asenta-mientos a la ciudad, y a sus habitantes,mejoras sustanciales en calidad de viday derecho a la ciudad.

En Guatemala, cuando se utiliza el tér-mino “asentamiento precario” o“informal”, se refiere a asentamientoscon diferentes niveles de precariedad, yson producto – en su gran mayoría -dela “ocupación” de terrenos públicos. Encuanto a su ubicación geográfica, dichosasentamientos se concentran en los mu-nicipios de Guatemala, Villa Nueva yChinautla de la Región Metropolitana1,y a lo largo de línea férrea del país.

Si bien la informalidad es un fenómenoque afecta a un porcentaje significativo


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de hogares en Guatemala, existengrandes diferencias y rezagos en infor-mación que impiden dimensionar dichofenómeno. La fuente oficial más re-ciente, el Censo Nacional del 2002,identificó únicamente 76 asentamien-tos precarios a nivel nacional. Sin em-bargo, sólo a lo largo de la línea férrea,se estima que existe un número similaral identificado en todo el territorionacional. En la Región Metropolitana,de acuerdo a datos de las municipali-dades, se estima que en el municipiode Guatemala existían 220 asentamien-tos precarios en 2004, y en Villa Nueva,96 en el año 2008.

Durante la segunda mitad de la décadade 1990, Guatemala comienza a abor-dar de manera más amplia2 la regula-rización de asentamientos informales,con énfasis en la legalización del suelo.Ello se dio en el marco de un procesode fortalecimiento del sector de lavivienda, resultado de compromisosadquiridos en ese ámbito, a través dela firma de los Acuerdos de Paz3 en elpaís, convenios internacionales y laincidencia de organizaciones socialesinvolucradas en el tema.

A la fecha, los procesos de legalizaciónde la tenencia del suelo con pocos acier-tos y muchas deficiencias - han estado

respaldados por cuatro marcos legales4

- creados desde 1997 a 2007. Sin embar-go, estos procesos tienen una gravelimitante: se han implementado en unmarco de dispersión, poca transparenciay desarticulación entre la legalizacióndel suelo y un “reordenamiento” nece-sario en el uso del suelo en los asenta-mientos; acciones de mejoramiento delas viviendas, dotación de infraestruc-tura, reducción de riesgos, y aspectoscomo salud, educación, capacitación ygeneración de ingresos.

Que sucede, entonces, con los asenta-mientos informales que están en pro-ceso de legalización de la tenencia dela tierra (o aquellos que ya han sidolegalizados) a través de las institucionesdel gobierno central pero no cumplencon la normativa urbana municipal?Seguirán siendo “irregulares” y ex-cluídos de la “ciudad formal”? El grandesafío consiste entonces, en que lasáreas que ya han sido legalizadas – ylas que aún no puedan regularizarse -, se integren socio-espacialmente a laciudad y se garantice a sus habitantesmejoras sustanciales en la calidad devida y derecho a la ciudad.

A pesar de los pocos avances que se handado en el tema de la regularización deasentamientos informales en Guatemala,

ha habido experiencias aisladas en lasque ha sido clave la gestión y participa-ción de la población - no como“beneficiarios”, sino como socios -, lo-grando así: reordenar el territorio, re-gularizarlo, y mejorar tanto el hábitatcomo la calidad de vida de sus habitan-tes. Un ejemplo de estas experienciasfue la regularización de 5 asentamientosen El Mezquital, Villa Nueva, con unapoblación inicial de aproximadamentecinco mil familias que, a través del Pro-grama de Urbanización El Mezquital –PROUME 1994-1997, gestado y trabajadodesde la participación comunitaria entodas sus etapas, logró el reordenamien-to urbano de estas áreas, su legalización,dotación de servicios e infraestructura,vivienda y mejoras en salud. No obstante,lecciones de experiencias como ésta nohan logrado trascender a un proceso amayor escala, no ya desde una“perspectiva” de experiencia aislada,sino desde un enfoque de ciudad, dondela regularización de los asentamientosinformales - junto a medidas preventivasque promuevan una oferta adecuadade suelo y vivienda para sectores de lapoblación en situación de pobreza -formen parte de las políticas urbanas. Ypara ello, debemos también aprenderde la larga experiencia con que cuentaLatinoamérica en materia de regulariza-ción de asentamientos informales.5

1. La Región Metropolitana está conformadapor 16 municipios y concentra más de la mitadde la población urbana del país, unos cuatromillones de personas.2. Las experiencias que se ejecutaron previo aesta época fueron de carácter individual.3. La Firma de los Acuerdos de Paz, entre elgobierno y la guerrilla en 1996 pusieron fin a36 años de conflicto armado interno, abriendoespacios para la participación ciudadana, eldiálogo y la negociación entre el Estado y laSociedad Civil4. El objetivo general de estos marcos legales hasido legalizar la tenencia del suelo con fineshabitacionales para familias guatemaltecas ensituación de pobreza, asentadas en tierra propie-dad del Estado, municipalidades, entidades au-tónomas y descentralizadas con vocación habita-cional. Dentro de los requisitos y característicasde la legislación vigente figura que: (i) las tierrashayan sido ocupadas por las familias antes (tresaños y medio como mínimo) que entrara envigencia la Ley; (ii) las familias no posean otrosbienes inmuebles; (iii) la extensión de los lotesurbanos no exceda los 120 metros cuadrados; (iv)estén destinadas a familias con ingresos promediode hasta el equivalente a us$375.5. Buena parte de esta experiencia regional seencuentra compilada en la reciente publicación“Regularización de Asentamientos Informales enAmérica Latina “, editada y compilada por AdrianaLarangeira, Lincoln Institute of Land Policy, 2007.

* Sandra Drummond Lewis es arquitecta, poseeuna Maestría en Gestión Urbana del Instituteof Housing Studies - IHS en Holanda; y estudiosde post –grado y especialización en vivienda,desarrollo y ciencias sociales. Durante losúltimos diez años, como consultora para insti-tuciones nacionales y organismos internaciona-les, ha estado activamente involucrada en eltema de la vivienda, la informalidad y precarie-dad urbana en Guatemala. Actualmente, esdirectora de la Asociación para el MejoramientoHabitacional de Guatemala – MEJORHA.

Regularización de los Asentamientos Informales / GuatemalaLogros en la legislación del suelo que se contraponen...

La conformación de asentamientosinformales en las ciudades latinoame-ricanas es consecuencia de las dificul-tades de acceso al suelo impuestas porlas condiciones de mercado y la distri-bución desigual de la riqueza. En estesentido, el suelo urbano representauna mercancía muy peculiar en el mar-co del proceso de urbanización. El mo-do en que se aúnan el individualismocon las formas jurídicas de la propiedadprivada, sumado a la obtención derentas sin límites, propicia condicionesdiferenciales para los distintos sectoressociales respecto a la producción yconsumo del espacio urbano.

Los asentamientos informales constitu-yen la forma en que producen ciudadaquellos agentes y actores cuyas rela-ciones de mercado están regidas porotros principios y factores: donde pre-valece la necesidad de estar bien loca-lizados, tanto en la economía urbanacomo respecto a los equipamientossociales, y la necesidad de resolver elalojamiento y aquellas demandas esen-ciales para la reproducción social. Todoello, por encima de la especulación yla obtención de ganancias.

La emergencia de los asentamientosen las ciudades latinoamericanas hasido problematizada - por lo general

- en forma muy negativa en sus comien-zos y con algunos grados de toleranciamás recientemente. Ante la magnitudy lo irreversible del proceso, gobiernosy organismos internacionales han de-sarrollado políticas y programas deregularización (y urbanización) de losasentamientos, las cuales aún presen-tan un impacto moderado y/o no su-peran etapas experimentales.

No obstante, las claras demostracionesde la conveniencia de regularizar losasentamientos, aún persisten en muchospaíses y/o ciudades, políticas de reloca-lización de los asentamientos y despla-zamiento de sus pobladores a otraslocalizaciones. Ello, tiene fundamentosideológicos (de defensa de la propiedadprivada) y económicos (de recuperaciónde tierras valiosas para el mercado).

Entonces… por que resaltar que corres-ponde regularizar más que relocalizar?

Porque, en primer término, no se pue-de soslayar que la formación de losasentamientos conlleva una responsa-bilidad del Estado por no haber previs-to la demanda, ni los modos apropia-dos para satisfacerla en el conjunto delas políticas públicas (marco regulatoriodel uso del suelo, planificación y otraspolíticas sectoriales como las de Vivien-

da). Ello genera una obligación de suparte. Pues, la regularización se debeefectuar sobre la base de un principioético: es el Estado quien no ha cumpli-do con su rol de asegurar las condicio-nes de acceso a la ciudad, al suelourbano, a la centralidad, en su debidomomento, y por lo tanto, le correspon-de subsanar el hecho.

Porque, en segundo término, partiendode la base que los asentamientos nodeben ser tratados como “problema”por su aparencia (barrio precario y/ode viviendas precarias, como enclavesde pobreza, como lugar peligroso, etc.),corresponde la regularización - princi-palmente - por un principio políticode igualdad de oportunidades y deconstrucción de ciudadanía. Puestoque los asentamientos son parte de laciudad, son barrios y por lo tanto, ciu-dad en construcción; son un espacioposibilitante de integración a redessociales y de parentesco; son la puertade entrada a la ciudad y – particular-mente - constituyen el acceso a la eco-nomía urbana, a los equipamientossociales y a la educación, y cultura quela centralidad urbana posibilita.

Porque, en tercer término, la regulari-zación de asentamientos informalesen lugar de la relocalización - salvo en

aquellos casos que razones ambientalesde peso lo impidan -, también tieneaspectos muy específicos de tipo jurídi-cos y urbanísticos. La regularización,en este caso, más bien es necesaria porun principio práctico. Puesto que entérminos urbanísticos significa la incor-poración del barrio a la estructura ur-bana, la consolidación (e incluso labuscada mimetización) del barrio conla ciudad, y los servicios y equipamien-tos de la misma; y porque la regulari-zación dominial otorga protección con-tra desalojos y respaldos jurídicos delos bienes producidos, además de per-mitir incorporar el suelo como un activoeconómico en la economía doméstica,y posibilitar accesos y obtención deotros recursos.

La regularización de los asentamientosdenota un claro avance en la búsquedade ciudades más justas, sin represiónni desplazamientos de quienes sólotratan de vivir en ella.

* Raúl Fernández Wagner es Profesor Asociadoen el Instituto del Conurbano de la UniversidadNacional de General Sarmiento, Buenos Aires.Ha sido Director de la Maestría en Hábitat yVivienda de la Universidad Nacional de Mardel Plata y es Director de la Especialización dePosgrado Gestión Local del Hábitat en la UNR.Integra el Movimiento por la Reforma urbanaen Argentina.

Asentamientos informales / América latinaPor qué es mejor regularizar que relocalizar?Por Raul Fernandez Wagner*


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Regularización de la tenencia de la tierra1 en América Latina:cuestiones - clave para la agenda de la regiónPor Betania Alfonsin*


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La presencia de asentamientos huma-nos considerados “irregulares”,“informales” o aún “ilegales” en lasciudades latino-americanas es estructu-ral al proceso de urbanización“capitalista” de la región. São Paulo,Caracas, Buenos Aires, México D.F.,Bogotá, Lima, San José... no hay ciudadlatinoamericana, sea ésta pequeña, demediana extensión o grande, sea capitalo ciudad del interior, que no tengafavelas y otras formas de asentamien-tos irregulares (parcelaciones clandes-tinas y cortiços,2 por ejemplo) en dondevive una parte significativa de la pobla-ción. La inseguridad de la tenencia, lavulnerabilidad de las casas, la ausenciade infraestructura y servicios y la ocu-pación desordenada del suelo son ca-

racterísticas comunes a los asentamien-tos “auto-producidos/creados” por lapoblación de baja renta de las ciudades.Ello resulta en una fragiliza-ción/violación del derecho humano auna vivienda digna.

La regularización de la tenencia de latierra, por ser una cuestión vinculada ala promoción de derechos económicos,sociales y culturales (ESC) y por afectara un porcentaje bastante elevado de lapoblación latinoamericana, ya está pre-sente en la agenda de las políticas urba-nas y habitacionales de la mayor partede los países de la región. No obstante,se observa una disparidad en el trato dela regularización de la tenencia de latierra que puede ser atribuida a diversas

causas, tales como: (i) diferentes formasde comprensión del fenómeno de lairregularidad y de sus causas estructura-les; (ii) peculiaridades culturales queredundan en concepciones diferentesacerca de los objetivos y del alcance deuna política de regularización de la te-nencia de la tierra; y (iii) la elección deprioridades/diversos énfasis en el trabajode regularización de la tenencia de latierra de cada país, con la consecuenteimplementación de determinados instru-mentos jurídicos y urbanísticos diferen-ciados y, en función de ello, una mayoro menor efectividad de las políticas.

Pese a la diversidad observada enAmérica Latina, se puede apuntar al-gunas “cuestiones clave” presentes en

todos los países para la agenda referidaa la regularización de la tenencia dela tierra a nivel regional. Así es que, acontinuación, presento los temas enforma de preguntas, capaces de expre-sar la perplejidad del debate sobrecada una de estas cuestiones.

1. Qué concepción de regularizaciónde la tenencia de la tierra se aproximaa la efectivación del derecho humanoa una vivienda digna? En el conocidocaso peruano, por influencia del eco-nomista Hernando de Soto, el Estadoasumió un proyecto de titulación ma-siva y más de un millón de títulos depropiedad fueron distribuidos en lasfavelas (asentamientos informales) dela ciudad de Lima. En dicha interven-


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ción, la titulación y la regularizaciónjurídica y de registro, fue la dimen-sión/perspectiva asumida por el poderpúblico. En este caso, la realidad "físi-ca" del asentamiento no fue alteradapor dicha intervención, y la calidad devida de los habitantes siguió en situa-ción de precariedad. Los asentamientosregularizados continuaron estando sincondiciones mínimas de habitabilidad.En este sentido, la reducción de laconcepción de regularización de latenencia de la tierra a la de mera titu-lación, muestra toda su perversidad.

También, en el famoso caso de Rio deJaneiro, el Programa "Favela bairro"realizó una urbanización a gran escalaen más de 50 favelas de la ciudad, enel marco de una pequeña intervenciónque redundó en significativas mejorasurbanas, incluyendo la re-localizaciónde casas ubicadas en áreas de riesgo,la implantación de infraestructura, demuros de contención en los morrossujetos a posibles deslizamientos y enla implantación de varios equipamien-tos urbanos y comunitarios, alterandosignificativamente la habitabilidad delasentamiento y la calidad de vida coti-diana de los moradores de las favelascariocas que fueron alcanzadas poresta medida. En esta intervención, sinembargo, contrario a lo que ocurrió

en Lima, la dimensión jurídica de laregularización se vio afectada por cier-tas negligencias, y ningún título (quesea de propiedad plena o cualquierotro título) fue entregado a sus mora-dores y registrado. En este caso, elénfasis del Programa de Regularizaciónera efectivamente la urbanización, yla seguridad de la tenencia no fue la“tónica” del Programa. Aunque la ma-yoría de las favelas cariocas sean anti-guas y se encuentren en una situaciónbastante consolidada, es preciso recor-dar que las obras de urbanización agre-gan valor a la tierra urbana y es exac-tamente por ello que puede verseamenazada la seguridad de la tenenciade sus antiguos habitantes, si no hayuna regularización jurídica.

La reflexión sobre estos dos casos, noslleva a concluir que la regularizaciónfundiaria debe estar orientada por unaconcepción que considere tanto la ti-tulación como la urbanización del asen-tamiento, pues la seguridad de la te-nencia y habitabilidad son elementoscentrales para la efetivización del de-recho humano a una vivienda digna yadecuada. Afortunadamente, en elcaso brasilero, legislaciones como elEstatuto de la Ciudad y otras más re-cientes (Medida Provisoria 459), adop-tan directrices para la política urbana

que trabajan con esta concepción plu-ridimensional acerca de la regulariza-ción fundiaria y superan antiguos abor-dajes parciales respecto al tema.3

2. Que títulos jurídicos garantizan elderecho humano a una vivienda digna?El derecho de propiedad se encuentraen el núcleo del ordenamiento jurídicoque da soporte a la urbanización capita-lista de América Latina y, por lo tanto,el “título pleno de propiedad” siempresurge en los debates sobre regularizaciónfundiaria con una extraordinaria fuerzasimbólica y cultural. Ahora, es falso pre-sentar el título pleno de propiedad comoun único camino. Es preciso siempretener en cuenta, por más obvio que sea,que el objetivo de la regularización fun-diaria está asociado a la promoción delderecho humano a la vivienda y el títulode propiedad plena es uno de los tantosotros asociado a la idea de garantizar la seguridad de la tenencia y tutelar elderecho humano a la vivienda. Podemoscitar títulos alternativos a la propiedadutilizados en el caso brasilero, tales comola concesión de uso especial para finesde vivienda, la concesión colectiva, delderecho de superficie, etc. Además, eltítulo de propiedad se presta a la repro-ducción de la propia urbanización capi-talista, transformando la tierra en mer-cancía y, por lo tanto, amenazando la

sustentabilidad de la regularización fun-diaria. Como tela de fondo del debate,lo que estamos tutelando con la regula-rización fundiaria es el “valor de uso yderecho a la vivienda” o “valor de cam-bio y derecho de propiedad”? Creo queésta es una de las cuestiones centralesen nuestra reflexión.

3. Como integrar los procesos de regu-larización jurídica al planeamiento ur-bano de las ciudades latinoamericanas,dando visibilidad a los asentamientosinformales en la normativa urbanística?La “irregularidad” de los asentamientos“auto-producidos/creados” no se reducea la ausencia de titulación, sino que serelaciona a la inobservancia del“zoneamiento” y del régime urbanísticopropuesto por los Planes Directores.4En este sentido, parece ser importanteel reconocimiento de la presencia deestos asentamientos en las ciudades através de la adopción de normas espe-ciales de uso, ocupación y parcelamientodel suelo, por medio de instrumentosurbanísticos como las “zonas especia-les de interés social” adoptadas porBrasil de forma paradigmática. En estesentido, las ZEIS5 son una de las mayorescontribuciones que la experiencia bra-silera a la reflexión que América Latinatiene que hacer sobre la regularizaciónfundiaria. Las Zonas Especiales de In-

Regularización de la tenencia de la tierra1 en América Latina:cuestiones - clave para la agenda de la región.


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terés Social reconocen que la ciudad esplural y que uno de los componentesdel derecho humano a la vivienda es elrespeto a la producción social y culturaldel habitat. Aceptar la diversidad en laproducción de la ciudad es enriquecerla concepción de democracia urbana ygarantizar el derecho a la ciudad paratodos y todas, pues, como recuerdaBoaventura de Sousa Santos, “tenemosel derecho a ser iguales cuando la dife-rencia nos “inferioriza”; tenemos elderecho a ser diferentes cuando la igual-dad nos descaracteriza”6

4. Que instrumentos y políticas habi-tacionales adoptar para prevenir laproducción irregular de la ciudad ygarantizar el derecho humano a lavivienda digna antes de su violación?La regularización fundiaria es una po-lítica habitacional que actua de maneracurativa, buscando garantizar el dere-cho humano a la vivienda digna expost a la violación de este derecho, yaque la urbanización capitalista es es-tructuralmente “productora” de exclu-sión socio-territorial. No obstante,idealmente, el derecho humano a lavivienda digna debe ser garantizadoex ante la necesidad de los pobres aocupar un terreno de forma irregularpor no tener otra alternativa. Conten-tarse apenas con la regularización fun-

diaria es caer en una trampa de aplau-dir la dinámica perversa de la urbani-zación capitalista. La regularizaciónfundiaria debe estar acompañada, porlo tanto, de otras políticas que promue-van la prevención de la producciónirregular de la ciudad a través de laoferta regular de lotes urbanizados ycasas adecuada con precios compatiblesa la renta de la población pobre de lasciudades. Se trata, tal vez, del principaldesafío colocado en la agenda paralos que militan en favor del derechohumano a la vivienda digna: la formu-lación e implementación de instrumen-tos y programas capaces de rompercon el círculo continuo “producciónirregular/regularización”. La tarea, sinembargo, no es simple, pues trata deactuar minando uno de los pilares cen-trales para la reproducción del modocapitalista de producción de las ciuda-des. Valientes tentativas, como el ins-trumento de urbanizador social, en elcaso de Porto Alegre, fueron abortadaspor gobiernos conservadores. Progra-mas como “Mi casa, mi vida”, del actualgobierno brasilero, apuestan a la ex-pansión de la escala de oferta, perodescuidan el tema de la ubicación deestas viviendas, dejando escapar elhecho de que garantizar el derechohumano a la vivienda significa más quegarantizar “abrigo” bajo cuatro pare-

des y un techo. Garantizar el derechohumano a la vivienda digna es unapauta que hoy exige una lucha másamplia: una política urbana que exijael cumplimiento de la función socialde la propiedad en las ciudades comocondición para atender el derecho di-fuso a la ciudad sustentable.

1. En portugués y en Brasil, del original Regu-larização fundiária: entendido como un procesoque tiene por objetivo la regularización terri-torial y jurídica de los asentamientos precarios.2. Denomínase en portugués - y especialmenteen Brasil - a “habitaciones/cuartos colectivos”de casonas subdivididas donde viven hacinadasfamilias de clase media baja - muchas vecesprovenientes del interior -. En el Río de la Plata,ciudades de Montevideo y Buenos Aires, loscortiços se conocen como “conventillos”.3. El Estatuto de la Ciudad, ley federal 10.257/01,incluye diretrices para la política urbana en suartículo 2º, entre las cuales se destaca la diretrizXIV, que dice: XIV -regularización fundiaria yurbanización de áreas ocupadas por poblacionesde baja renta mediante el estabelecimiento denormas especiales de urbanización, uso y ocu-pación del sueloye edificación, consideradandola situación socio-económica de la poblacióny l as normas ambientales.4. Plano director es el instrumento básico deun proceso de planificación municipal para laimplantación de la política de desarrollo urbano,orientando la acción de los agentes públicos yprivados (ABNT, 1991).5. Es un instrumento urbano (a ser reglamen-tado por los Planos Directores) que instituyeáreas em las ciudades que deben ser utilizadaspara la producción habitacional de interés socialy regularización de asentamientos informales.

6. SANTOS, Boaventura de Sousa – Por umaconcepção multicultural dos Direitos Humanos,in BALDI, César Augusto (Org.) – Direitos Hu-manos na sociedade cosmopolita, Rio de Janei-ro: Renovar, 2004, pg. 256; 272.

* Betânia Alfonsin é professora universitáriacom atuação na área do Direito Urbanístico.Coordena grupos de pesquisa e extensão naárea da regularização fundiária na cidade dePorto Alegre e coordena Curso de Educação adistância sobre “Dimensões Jurídicas das polí-ticas urbanas na America Latina” junto aoPrograma para América Latina e o Caribe doLincoln Institute of Land Policy.

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COHRE (Centro por el Derecho a laVivienda y Contra los Desalojos) es unaorganización no gubernamental, inde-pendiente y de actuación internacionalcomprometida con la defensa y la ga-rantía plena del derecho humano auna vivienda adecuada para todos, yen todo el mundo. La institución pro-mueve desde 1994 la búsqueda e im-plementación de soluciones al proble-ma de la falta de vivienda y decondiciones inadecuadas de habitación.Para ello, trabaja junto a institucionesde derechos humanos y actua en diver-

sas instancias intergubernamentalesen su calidad de entidad registradacon estatus consultivo en NacionesUnidas (NU), Organización de los Esta-dos Americanos (OEA) y estatus deobservador en Unión Africana.

Para llevar adelante sus acciones, CO-HRE se organiza en Programas Temáti-cos (Programa del Derecho al Agua,Programa de Litigios, Programa delDerecho de las Mujeres a la Vivienda,Programa de Restitución de Vivienday Propiedad y Programa Prevención de

Desalojos Forzosos) y Programas Regio-nales. Éstos últimos, se dividen en:Programa para Africa (COHRE – CA),Asia y Pacífico (COHRE - CAPP), Europa(con proyectos especiales) y Américas(COHRE - CAP).

Desde 2002 el Programa para las Améri-cas (CAP) trabaja en la defensa del de-recho a una vivienda adecuada en laregión, brindando programas de capa-citación, asistencia legal y promoviendoel derecho a la tierra de grupos minori-tarios y comunidades marginadas en

asentamientos informales. Asimismo,CAP lleva a cabo acciones de incidenciaa nivel nacional e internacional, misio-nes de investigación, litigios, monitoreoy promoción de campañas contra lapráctica de desalojos forzosos.

El Programa organiza éstas y demásactividades en determinados países –foco donde trabaja conjuntamente conentidades locales. Los países donde ac-tualmente se realizan dichas actividadesson: Argentina, Brasil, Colombia, Ecua-dor, Guatemala, Mexico y Honduras.


EditorSebastián Tedeschi (Coordinador del Programapara las Américas de COHRE)

Coordinación y producciónSoledad Domínguez (Responsable de comunica-ción del Programa para las Américas de COHRE)

Equipo de trabajo de COHRE - Programapara las Américas – CAPClaudia Acosta, Carolina Fairstein(Programa de Derecho al Agua),Fernanda Levenzon(Programa de Derecho al Agua),Daniel Manrique, Karla Moroso, Cristiano Muller,Soledad Pujó, Victoria Ricciardi(Programa Derecho a la Vivienda y Mujeres),Lucas Laitano Valente.

DiseñoGLOT (www.glot.com.uy)

Fotografíastapa / Villa 31, Buenos Aires, Argentina / COHREpag 2 y 6 / Assentamento informal, Villa Nueva,Ciudad de Guatemala / Sandra Drummondpag 4 / Assentamento consolidado, Villa ElSalvador, Perú / Julio Calderónpag 9 / Moradia Eldorado, São Paulo, Brasil /Latã Cannabrava

Este boletín es producido por:COHRE – Programa para las Américas – CAPRua Jerónimo Coelho, 102/31Porto Alegre, RS - Brasiltel: + 55 51 3212-1904email: [email protected]

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