Boletín "Perspectiva Agraria No. 1"

Perspectiva Agraria

Boletín Temático No. 1

Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República

Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia

Perspectiva AgrariaBoletín Temático No. 1

Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la RepúblicaDirección de Investigación y Análisis

DirectorioSecretario de Asuntos Agrarios de la Presidencia • Axel Humberto López AnzuetoDirector de Investigación y Análisis • Miguel Ángel CardonaSubdirector de Investigación y Análisis • Pablo Sigüenza RamírezTrabajo de edición • Carlos Arriola Avendaño y Pablo Sigüenza RamírezImagen de portada • Mavis Herrera CastilloDiagramación • Dirección de Comunicación Social

Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia5ta. Avenida 8-50 Zona 9Ciudad de Guatemala, Guatemala.Tel.: (502) 2312-1200 Fax.: (502) [email protected]://portal.saa.gob.gt

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Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia

Presentación

La Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República es la institución del Organismo Ejecutivo rectora del tema agrario, con énfasis en la articulación de la política agraria, así como la resolución y transformación de conflictos relativos a la tierra. El fin de nuestro trabajo es contribuir al Desarrollo Rural Integral con pertinencia cultural y equidad de género.

En este sentido presentamos a la sociedad guatemalteca este primer número del Boletín Perspectiva Agraria como aporte al diálogo democrático en torno a este tema que es fundamental para el desarrollo del país.

La Dirección de Investigación y Análisis de la Secretaría, a instancias del Secretario de Asuntos Agrarios, ha motivado al personal de las distintas direcciones de esta institución para que utilicen este espacio como un canal para exponer puntos de vista, discusiones, y perspectivas institucionales sobre la problemática agraria en el país.

Esperamos que este material sea punto de partida para nuevas reflexiones en los diversos sectores de la población involucrados en el tema, que promueva la discusión conjunta en la sociedad guatemalteca para encontrar caminos democráticos en la solución de la conflictividad agraria y de problemas profundos en el campo guatemalteco como la pobreza, el hambre, la desnutrición y la falta de oportunidades para las mayorías empobrecidas del país.

Ciudad de GuatemalaMarzo 2013

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Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia3

IEVIDENTE AMENAZA E INMINENTE PELIGRO

Walter Danilo Enríquez ContrerasAsesor de la Subsecretaría de Política Agraria

Es muy importante que la población conozca la evidente amenaza y el inminente peligro que genera la Acción de Inconstitucionalidad de Carácter General en contra del Acuerdo Gubernativo Número 136-2002 de fecha 29 de Abril de 2002, emitido por el Presidente Constitucional de la República, a través del cual se crea la Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República, interpuesta

por los Diputados Roberto Ricardo Villate Villatoro y Leonardo Camey Curup, Jefe y Subjefe de Bancada del Partido Político Libertad Democrática Renovada LIDER, en la que solicitan se declare sin vigencia la totalidad del Acuerdo Gubernativo Número 136-2002 antes citado, aduciendo que perjudica los derechos de particulares y contraviene el orden constitucional, pretendiendo con esta medida se ordene la supresión de la Secretaría de Asuntos Agrarios y la nulidad de sus actuaciones oficiales realizadas.

Sin perjuicio de la defensa planteada por las instancias legales de esta Secretaría, resulta de suyo importante que la población y quienes servimos a la Institución conozcamos y manejemos con propiedad algunos de los aspectos técnicos que a continuación se describen:

La Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República, es una institución que forma parte 1. de la institucionalidad del Estado derivada de los Acuerdos de Paz, especialmente de los Acuerdos sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas y el relativo al Reasentamiento de la Población Desarraigada.

En cumplimiento a lo que establece el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, el 2. Presidente de la República en Consejo de Ministros, a través del Acuerdo Gubernativo Número 452-97, de fecha 04 de Junio de 1997, creó la Dependencia Presidencial de Asistencia Legal y Resolución de Conflictos sobre la Tierra -CONTIERRA-.

Dado que lo relativo al agro abarca mucho más que los conflictos relativos a la tierra, el Presidente de la 3. República en consonancia con los compromisos asumidos dentro del marco de los Acuerdos de Paz, emite el Acuerdo Gubernativo Número 136-2002, de fecha 29 de Abril de 2002, mediante el cual creó la Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia, entidad a la que le corresponde coadyuvar en la atención y búsqueda de soluciones a la compleja situación agraria del país formulando políticas públicas en materia agraria; así como propuestas para mejorar la legislación en la materia y apoyar al Organismo Ejecutivo en la promoción y establecimiento de estrategias necesarias para atender conflictos de naturaleza agraria relativos a la tenencia, posesión o propiedad de la tierra, proponiendo fórmulas de resolución de conflictos agrarios,

Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia 4

sean compensatorias o restitutivas, a toda aquella persona desposeída de la tierra por causas que no le sean directamente imputables. En consecuencia, la CONTIERRA pasó a constituirse como la Subsecretaría de Resolución de Conflictos de la SAA.

Los Acuerdos de Paz tienen el carácter de compromisos de Estado a través del Decreto Número. 52-2005 4. del Congreso de la República de Guatemala, de fecha tres de Agosto de 2005, “Ley Marco de los Acuerdos de Paz”.

El Congreso de la República de Guatemala desde el año 2004, ha asignado mediante decretos legislativos 5. un porcentaje del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado a la Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República, con lo cual reconoce a ésta como una Institución del Organismo Ejecutivo que asesora y apoya al Presidente de la República en su función administradora, específicamente en el tema agrario.

Por otra parte, cabe mencionar que la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por los Diputados antes 6. citados, contra la creación y funcionamiento de la Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República, es un asunto que ya fue ventilado con anterioridad ante la Honorable Corte de Constitucionalidad, tal como consta en el expediente Número 1496-2002, dentro del cual dicha Corte declaró sin lugar la acción interpuesta, de tal manera que ya existe un precedente jurídico, legal y constitucional dictado por el mismo cuerpo colegiado, circunstancia por la cual resultaría sumamente difícil que pudieran variar el criterio sustentado sobre el particular.

En consecuencia, las acciones que realiza la Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República, 7. son bastión fundamental para evitar la agudización de la conflictividad agraria en el país, especialmente los conflictos agrarios derivados la propiedad, posesión y tenencia de la tierra, en virtud que ésta es la única institución del Estado encargada no sólo de resolver tales conflictos, sino también de minimizar las presiones sociales y mantener la gobernabilidad democrática del país.


IIDEMANDA Y ACCESO A LA TIERRA: EL MERCADO COMO FETICHE

Subsecretaría de Política Agraria, SAA.

Desde que se atribuyó al mercado el papel de exclusivo regulador de la economía para hacer frente a las desigualdades sociales acentuadas por el mal hacer del Estado benefactor, la órbita de la economía se contrajo para girar sólo a su alrededor. El consenso de Washington fue el parte aguas de donde derivó una serie de medidas de ajuste estructural orientadas a reducir el gasto social,

adelgazar el Estado y despojarlo de su papel de orientador y regulador de la economía que la teoría keynesiana le atribuyó pocos años después de la gran depresión de 1930.

A principios de la década de los años 80 del siglo pasado dio comienzo el boom del ajuste estructural que, poco a poco, fue asentándose en toda Latinoamérica, privatizando empresas estatales, reduciendo el gasto social, privatizando servicios públicos, minimizando el Estado y eliminando barreras arancelarias y no arancelarias para facilitar una mayor penetración del capital transnacional. Los Acuerdos de Libre Comercio se convirtieron en el arma del capital transnacional ávido de nuevos nichos de inversión; una verdadera espada de Damocles para países como Guatemala.

Inició así una gran ofensiva contra las reformas agrarias de corte clásico tipo la mexicana puesta en marcha a poco del triunfo de la Revolución de 1912 que parió el ejido como forma de organización y sistema de producción campesina, o la arbencista de 1953-54 en Guatemala. El Banco Mundial erigió como receta el modelo conocido como “reforma agraria asistida por el mercado”, que no es más restringir la posibilidad de acceder a la tierra única y exclusivamente por la vía del mercado, es decir, de la compra-venta de tierras. Se supone que este modelo habría de incentivar la formación de “un mercado fuerte y dinámico” de tierras que facilitara el acceso a ese recurso a la población carente de él. Los resultados, sin embargo, por lo menos para el caso de Guatemala, son contrarios.

Las condiciones políticas y económicas prevalecientes luego del derrumbe del socialismo real, determinaron que los Acuerdos de paz firmados por el Gobierno de la República y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, adoptaran ese modelo del Banco Mundial. En el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria se reconoce que:

“27. La resolución de la problemática agraria y el desarrollo rural son fundamentales e ineludibles para dar respuesta a la situación de la mayoría de la población que vive en el medio rural, y que es la más afectada por la pobreza, la pobreza extrema, las iniquidades y la debilidad de las instituciones estatales. La transformación de la estructura de la tenencia y el uso de la tierra debe tener como


objetivo la incorporación de la población rural al desarrollo económico, social y político, a fin de que la tierra constituya para quienes la trabajan base de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar social y garantía de su libertad y dignidad”.

Sin embargo, al tratar del acceso a la tierra en ese Acuerdo las partes convienen que con el fin de promover que los campesinos accedan a la propiedad y uso sostenible de los recursos del territorio, el Gobierno se compromete a:

“a) Crear un fondo fideicomiso de tierras dentro de una institución bancaria participativa para la asistencia crediticia y el fomento del ahorro preferentemente a micro, pequeños y medianos empresarios. El fondo de tierras concentrará la potestad del financiamiento público de adquisición de tierras, propiciará el establecimiento de un mercado transparente de tierras y facilitará el desarrollo de planes de reordenamiento territorial. La política de adjudicación del fondo priorizará la adjudicación de tierras a campesinos y campesinas que se organicen para el efecto, teniendo en cuenta criterios de sostenibilidad económica y ambiental”.

En relación a los mecanismos financieros, el Acuerdo mencionado establece como compromiso del Gobierno:

“e) Propiciar la creación de todos los mecanismos posibles para desarrollar un mercado activo de tierras que permita la adquisición de tierras para los campesinos que no la poseen o la poseen en cantidad insuficiente a través de transacciones de largo plazo a tasas de interés comerciales o menores y con un mínimo o sin enganche. En particular, propiciar la emisión de valores hipotecarios, con garantía del Estado, cuyo rendimiento sea atractivo para el mercado privado y particularmente para las instituciones financieras”.

De los Acuerdos de paz derivó la creación de la institucionalidad agraria vigente en nuestros días. Al Fondo de Tierras (FONTIERRAS), creado mediante el Decreto No. 24-99 del Congreso de la República, de fecha 13 de mayo de 1999, le compete facilitar el acceso a la tierra a través de créditos a la población beneficiaria (otorgados vía el mercado financiero); para ello debe crear las condiciones institucionales, técnicas, financieras y organizativas; impulsar el mercado de tierras; gestionar los recursos financieros, entre otras.

De acuerdo con datos del FONTIERRAS, a la fecha hay unas 500 mil solicitudes de tierras1. Mientras tanto, de 19982 hasta finales de 20113 esa institución ha adjudicado 259 fincas a grupos campesinos que en total suman 20,004 familias; además, realizó seis adjudicaciones individuales. La inversión asciende a Q 1,127,367,816.29, desagregados así: Q 699,341,254.89 (62,03%) corresponden a créditos, mientras que los subsidios suman Q 428,026,561.40 (37,97%). Además, en el período de 2004 a julio de 20114, con el programa de arrendamiento de tierras el FONTIERRAS otorgó 276,572 créditos para arrendamiento, con una ejecución de Q 618 millones 321 mil 900, de los cuales Q 103 millones 571 mil 780 fueron subsidio. Sin embargo, el acceso a la tierra mediante arrendamiento es temporal, generalmente por un año. 1 El Gerente del Fondo de Tierras en un discurso pronunciado el 6 de diciembre 2012, con motivo de dar a conocer la propuesta de tratamiento de la deuda por 37 fincas de comunidades acompañadas por CONIC, afirmó que se estima que las solicitudes se sitúan entre 800 mil y 1 millón 200 mil.2 Las estadísticas del FONTIERRAS toman en cuenta el período previo a su creación, desde la creación del Fideicomiso Fondo de Tierras Acuerdos de Paz, en 1997.3 Durante 2012 el Fondo de Tierras estuvo inmerso en un proceso de reestructuración institucional y reglamentaria: reglamentos de créditos y de beneficiarios, por lo que no realizó adjudicaciones de tierras.4 No fue posible obtener datos de agosto de 2011 a diciembre de 2012.


5 El Gerente del Fondo de Tierras en su discurso del 6 de diciembre de 2012 ya citado, afirmó que son 4 las fincas que se encuentran en situación de cobro judicial.

Las cifras de adjudicaciones indican que en 14 años el Fondo de Tierras solamente ha atendido el 4% de la demanda de tierra a través del mecanismo del mercado, con créditos otorgados por medio del sistema bancario. Esto quiere decir que el modelo del mercado prácticamente no ha tenido ningún impacto para resolver las grandes desigualdades en la tenencia de la tierra.

Los datos del Censo Nacional Agropecuario de 2003 no han variado. Guatemala continúa teniendo uno de los índices de concentración de la tierra más altos a nivel mundial, con un coeficiente de Gini de 0.785. El 86,5% de las fincas censales son unidades productivas menores a 5 manzanas y abarcan sólo el 16,26% de tierras, más de la mitad de esas fincas tienen menos de 1 manzana. Por el contrario, las fincas de 10 caballerías de extensión a más de 50 son sólo el 0,11% pero concentran el 21,95% de tierras.

Uno de los problemas del acceso a la tierra a través del mercado es la deuda que tienen los beneficiarios. En el 2012 la deuda se situaba en torno a Q 287 millones 305 mil 150, cifra que representa el 41,1% del monto de los créditos. Las fincas con problemas crediticios o en situación “insatisfactoria” eran 37 y el monto de la deuda Q 121 millones 676 mil 604; de esas 37 fincas, 11 se mantenían en deuda, es decir, mora sin pagos, 24 en cobro administrativo y 2 en cobro judicial5. Adicionalmente, 61 fincas con pagos pero también en mora, totalizando el capital adeudado Q 165 millones 628 mil 546.52.

No contamos con información que revele la evolución de los datos anteriores; sin embargo, éstos indican que la cartera crediticia por adjudicación y arrendamiento de tierras se encuentra en una situación por lo menos complicada. Para enfrentarla, el FONTIERRAS aprobó en 2009 una política de reestructuración de la deuda que contempla reactivación productiva, renegociación de créditos y reestructuración de la cartera. Ello le permitió renegociar la deuda de 823 beneficiarios de 6 fincas en 2011. La recuperación de la cartera, según datos del FONTIERRAS, fue en torno a los Q 60 millones.

Sin embargo, la poca eficacia de la política mencionada anteriormente, junto a la exigencia de los grupos campesinos de condonación de la deuda, manifiesta particularmente durante la marcha campesina de marzo de 2012, obligó a la adopción de medidas tendientes a abordar de mejor forma la problemática para resolverla. De esa cuenta, en septiembre de 2012 FONTIERRAS aprobó una política de reestructuración social de la deuda, la que consiste en estudiar caso por caso y subsidiar el pago de hasta un 75% de la deuda dependiendo de la

Fotografía: FOTOTECA -SAA-


6 Propuesta de Política Agraria 2012-2016. Secretaría de Asuntos Agrarios. Guatemala, mayo 2012.7 Ídem.

capacidad de pago de los beneficiarios. Esta política se empezó a implementar con el tratamiento de 37 casos de grupos campesinos acompañados por CONIC, de los que habrían sido priorizados 7 a finales de enero de 2013 y el resto en junio.

En síntesis, el ínfimo impacto del modelo de acceso a la tierra vía mercado en la estructura agraria, junto al problema de endeudamiento que provoca en la población carente de tierra y de recursos, paradójicamente la población en condiciones de pobreza y pobreza extrema, significa que el mercado como única vía de acceso a la tierra no ha sido exitoso; más aún, ese modelo ha fracasado para resolver las enormes desigualdades en la tenencia de la tierra. El mercado es en realidad un fetiche idolatrado justamente porque contribuye a concentrar aún más la riqueza.

Por lo tanto, es necesario adoptar un nuevo modelo que combine varias vías de acceso y que permita el impulso de acciones que faciliten el acceso a la tierra con equidad de género a grupos campesinos sin ese recurso o con tierra insuficiente. Es necesario diversificar las vías de acceso; el mercado debe ser solamente una de ellas.

La propuesta de nueva Política Agraria contiene aspectos novedosos para la atención de la problemática agraria. En primer lugar, adopta “un nuevo modelo de acceso a la tierra dentro del cual la intermediación financiera y el mercado son sólo una vía. Ese modelo debe posibilitar la conformación de un banco de tierras, su adjudicación gratuita o atendiendo a la capacidad de pago de la población carente de ellas y garantizar el pleno acceso de las mujeres a la propiedad, copropiedad, tenencia, uso y usufructo de la tierra” 6.

Ese modelo “combina acciones propias del mercado (la compra-venta y arrendamiento) con la intervención directa del Estado en la dotación gratuita de este recurso. Lo primero (…) a través de un mercado de tierras dinámico, fuerte y consolidado que permita la fijación y mantenimiento de precios de acuerdo a la calidad de la tierra y a la condición socioeconómica de la población demandante; el Estado intervendrá para evitar que la especulación y la demanda inflen los precios reales. Por su parte, la intervención directa del Estado para la adjudicación gratuita (en propiedad o usufructo) estará determinada por la carencia de recursos de la población demandante para acudir al mercado” 7.

Asimismo, la propuesta de nueva Política Agraria plantea la definición de mecanismos que posibiliten el acceso de las mujeres a la tierra en igualdad de condiciones con los hombres; la transformación del sistema de producción de colonato a economía campesina, proceso en el que el acceso a la tierra es fundamental; la restitución de derechos sobre la tierra o compensación, entre otros de importancia.

Resolver la problemática agraria y democratizar el acceso a la tierra y a otros activos productivos, lograr la transformación democrática de la estructura agraria, posibilitar y dinamizar el desarrollo rural integral, promover, apoyar y fortalecer la economía campesina, requiere de una intervención más decidida y directa del Estado. Por ello, sin excluir el mercado, el Estado debe adoptar medidas que permitan el acceso gratuito a la tierra a la población en situación de pobreza y extrema pobreza, es decir, los productores de infrasubsistencia y subsistencia.


1 “Propuesta para Abordar el Desarrollo Rural Integral de Guatemala”. Universidades Rafael Landívar (URL) y San Carlos de Guatemala (USAC). 25 de Octubre de 2011.

IIILA POLÍTICA AGRARIA A NIVEL DEL TERRITORIO

Dirección de Política y Legislación, SAA.

La década de la revolución es el período más importante que ha tenido el país en materia agraria, con la promulgación del Decreto 900 que buscó poner fin a las relaciones de trabajo serviles en el sector agrícola y transformar el campo en la vía de desarrollo del capitalismo agrario. De 1955 a 1985 la política agraria gubernamental se caracterizó por el impulso a la dotación de tierras a campesinos

en fincas nacionales y terrenos baldíos inscritos a favor de la nación. Luego de 1986 a 1996, en un intento por estimular el mercado de tierras en el país, la política agraria experimentó un giro al pasar a privilegiar la dotación de tierras por medio del mercado, éste se convierte en el mecanismo para que la gente sin tierra tenga acceso a ella.

Con la firma de los Acuerdos de Paz se deriva una nueva institucionalidad agraria y una nueva política agraria que privilegia, en definitiva, el acceso a la tierra a través del mercado. Destaca la importancia de la regularización en la tenencia y seguridad sobre la propiedad de las tierras adjudicadas por el Estado.

Aun cuando se han dado algunos avances, éstos han sido insuficientes para atender la situación agraria. Actualmente la orientación de la política agraria plantea que debe considerarse la interdependencia entre lo agrario y lo rural, el rol fundamental del Estado como promotor del desarrollo, el rol del mercado como espacio de asignación y distribución de recursos y activos, la visión de cambio y superación de las economías de infra y subsistencia a excedentarias, el reconocimiento de la necesidad de la participación social, especialmente de la mujer en la acción pública a la par de la necesidad de la equidad en su sentido amplio.

Ahora bien, la implementación de la política agraria requiere pensarse en el ámbito de los territorios rurales, cuya orientación debe acoger lo que se concibe como el sujeto priorizado planteado en la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral.

Bajo ese enfoque territorial del desarrollo rural integral, se entiende que “Los territorios rurales se definen como espacios geográficos, cuya cohesión deriva de un tejido social específico, de una base de recursos naturales particulares, de unas instituciones y formas de organización propias, y de determinadas formas de producción, intercambio y distribución de ingreso”1.

Es una definición de territorio en donde se reconoce que éste es un espacio en donde interactúan grupos sociales afines por razones, históricas, culturales, políticas, ideológicas, económicas; es decir, es una definición de territorio que supera la idea unívoca de espacio físico.


Para articular la política agraria en esa dirección, es importante explorar la posibilidad de crear los mecanismos o fortalecer los ya existentes para desarrollarla e implementarla a nivel local, pero hay que reconocer que ello implica también el fortalecimiento de la institucionalidad a ese nivel.

La Constitución Política de la República y el Código Municipal son el fundamento legal para la articulación a nivel local; el tema de la política agraria, el municipio y el involucramiento de los alcaldes es un paso que debe allanarse. En ese sentido el Código Municipal en su artículo 3 establece que: “para el cumplimiento de los fines que le son inherentes [el municipio] coordinará sus políticas con las políticas generales del Estado y en su caso, con la política especial del ramo al que corresponda”. Asimismo, el artículo 95 establece que: “el Concejo Municipal tendrá una oficina municipal de planificación, que coordinará y consolidará los diagnósticos, planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio”.

En el ámbito del Organismo Ejecutivo, en materia de política agraria, le compete a la Secretaría de Asuntos Agrarios según el acuerdo de su creación: la facilitación, la formulación e implementación de Políticas Agrarias. En el ámbito municipal, lo referente a las políticas públicas municipales le corresponde a la oficina municipal de planificación; al respecto el Código Municipal establece en el artículo 95 que “es responsable de producir la información precisa y de calidad requerida para la formulación y gestión de las política públicas municipales”.

También es relevante indicar que una iniciativa de este tipo puede desarrollarse en torno a las funciones municipales sin menoscabar el ejercicio de la autonomía municipal. Sobre el asunto el Código Municipal en el artículo 95 establece que “la oficina municipal de planificación podrá contar con el apoyo sectorial de los ministerios y secretarías de Estado que integran el Organismo Ejecutivo”.

En ese sentido para desarrollar la política agraria en el ámbito nacional se requiere de una visión integral y estratégica, en donde el Estado esté dispuesto articular desde lo nacional con lo regional y lo local; es decir, el reto está planteado para el Organismo Ejecutivo, las municipalidades, mancomunidades y otras entidades relacionadas.

En el marco de la integralidad y de las estrategias que se requieren, es menester tomar en consideración la participación social en todos los niveles. Diversos son los mecanismos que se tienen para alcanzar dicho propósito. En el ámbito de lo local, es significativo el papel que juega el Alcalde Municipal en la promoción y el apoyo para que las comisiones de participación social de las municipalidades funcionen para facilitar la participación de los campesinos y campesinas organizados. Otra esfera a considerar es la de los alcaldes comunitarios, cuya organización juega un papel importante en la identificación y solución de los problemas locales de tipo agrario de las comunidades rurales.

Las posibilidades de vinculación y coordinación en el marco de lo que establece la Constitución Política de la República de Guatemala, el Código Municipal y otros instrumentos jurídicos, es posible si se acompaña de visión, voluntad política y compromiso con la realidad agraria de campesinos y campesinas que no tienen acceso a la tierra, que además viven en pobreza y pobreza extrema.


IVPROGRAMA DE AGRICULTURA FAMILIAR PARA EL FORTALECIMIENTO

DE LA ECONOMÍA CAMPESINA (PAFFEC 2012-2015), UNA APROXIMACIÓN A SU CONTENIDO

Subdirección de Investigación y Análisis, SAA.

El análisis que se presenta a continuación hace una descripción sucinta del contenido del documento que diseña el Programa de Agricultura Familiar para el Fortalecimiento de la Economía Campesina (PAFFEC 2012-2015) del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación enumera una serie de consideraciones analíticas con el objetivo de aportar a una adecuada implementación del

mismo. Es producto de una discusión colectiva de un equipo de profesionales de la Subdirección de Investigación y Análisis y la Subsecretaría de Política Agraria.

Es necesario señalar que el PAFFEC es el programa prioritario del MAGA para enfrentar las causas que generan pobreza en el campo, referidas a la producción y economía campesina. Tiene una asignación presupuestaria de 100 millones de quetzales para 2013, pudiendo ser ampliado y su ejecución recae en el Sistema Nacional de Extensión Rural.

MARCO GENERAL

La estrategia gubernamental de desarrollo rural integral basada en la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral, ubica a la economía campesina como el sujeto priorizado de la acción pública. Hasta el momento la estrategia ha diseñado tres documentos de política:

a) Plan para Activar y Adecuar la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral

b) Marco General de Política para la Promoción de la Inversión Privada en Territorios Rurales

c) Programa de Agricultura Familiar para el Fortalecimiento de la Economía Campesina (PAFFEC 2012-2015)


Además se cuenta con el borrador de Política Agraria cuyo objetivo general es “Lograr la transformación democrática de la situación agraria de Guatemala como elemento dinamizador, conjuntamente con el uso de otros activos productivos, del desarrollo rural integral, centrando la atención en el sujeto priorizado de la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral: la economía campesina”.

CONTENIDO BÁSICO

El PAFEEC fue diseñado por el MAGA con apoyo técnico de la FAO. Tiene como marco de referencia la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral 2009, el pacto Hambre Cero 2012, la Política Agropecuaria 2011-2015, la Política nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2005, la Política de Conservación, Protección, y mejoramiento del Ambiente y los Recursos Naturales 2007 y Políticas agropecuarias regionales.

PAFEEC en concordancia con el sujeto priorizado de la PNDRI, la economía campesina, tiene como población meta 538,854 hogares rurales, conformados por 85,764 hogares en condición de infra subsistencia; 337,372 hogares en condición de subsistencia; y 115,718 hogares en condición de excedentariedad1. Anualmente el programa atenderá a un estimado de 160,000 familias.

El PAFEEC asume inicialmente los mismos criterios de priorización municipal del Pacto Hambre Cero: 166 municipios con prevalencia alta y muy alta de desnutrición crónica infantil.

Para su inserción en el territorio “se privilegia la organización en la forma de un comité agrícola como autoridad comunitaria (con funciones de seguridad alimentaria, cuidado y manejo de recursos naturales y otros relacionados) en el seno del sistema de autoridades locales o del Consejo Comunitario de Desarrollo (COCODE)” 2.

El PAFEEC tiene tres ejes estratégicos:

1. Incremento sostenible de la producción familiar campesina para la seguridad alimentaria.

1.1 Las familias rurales, campesinas e indígenas, en condición de infrasubsistencia han consolidado sus sistemas productivos para el autoconsumo.

1.2 Las familias rurales, campesinas e indígenas, en condición de subsistencia han fortalecido sus sistemas productivos y asegurado la disponibilidad de alimentos para autoconsumo.

2. Acceso a mercados e inclusión en cadenas de valor.

3. Desarrollo institucional para la agricultura familiar.

En cada eje tiene planteados resultados, productos, actividades y costos para el logro de los objetivos.

1 Agricultura familiar de infra subsistencia con menos de 0.5 mz; agricultura familiar de subsistencia de 0.5 a 1 mz; agricultura familiar excedentaria de 1 a 5 mz.2 En la mayoría de comunidades rurales del país existen entidades comunitarias a cargo de la agricultura y la administración de los recursos naturales de la comunidad.


ALGUNAS CONSIDERACIONES ANALÍTICAS

Es una propuesta con un fundamento técnico sólido. Identifica plenamente al sujeto priorizado.1.

Garantiza la asignación de recursos financieros y humanos en atención a la economía 2. campesina, desde la agricultura, de manera sostenida para los próximos 3 años (2013-2015) en concordancia con la estrategia presidencial de desarrollo rural integral.

El PAFEEC aborda de manera estratégica la agricultura familiar con el fin de fortalecer las economías3. campesinas. Parte del principio que la agricultura familiar es la columna vertebral de la poliactividad de la unidad campesina. El sistema de extensión rural debe garantizar la coordinación interinstitucional para atender los otros aspectos que constituyen esta poliactividad y garantizar una intervención integral desde el Estado.

La experiencia previa de la FAO y sociedad civil en el trabajo, investigación y extensión agrícola proporcionó 4. elementos para la construcción del PAFFEC por lo que el uso básico de sistemas productivos como el sistema milpa y el sistema patio hogar son fundamentales en el programa. Permiten cierta pertinencia cultural. Hay datos concretos de aumentos en la producción, ingresos y mejora de las condiciones alimentarias de las familias que han sido sujetos de programas similares previos.

Se incluye en el diseño del PAFEEC la articulación a nivel comunitario con el comité agrario local y la 5. metodología campesino a campesino en los procesos de transferencia de tecnología y aprendizajes en campo. Se debe garantizar el liderazgo comunitario como garantía de sostenibilidad del proceso. El elemento de elevar la autoestima campesina es fundamental también para garantizar la sostenibilidad.

Se tiene el diseño, el presupuesto asignado y el sistema nacional de extensión rural en pleno establecimiento. 6. Se debe garantizar la contratación de profesionales, técnicos y promotores rurales con vocación de servicio y su proceso de inducción y capacitación debe garantizar un pleno entendimiento de las lógicas campesinas (económicas y extraeconómicas), los sistemas de producción milpa y patio hogar, así como las metodologías de campesino a campesino. Este punto es clave para no desvirtuar el programa.

Una debilidad del documento es que no identifica factores de riesgo que puede debilitar la implementación 7. del PAFFEC; en este sentido se pueden mencionar desafíos a su implementación: a) Poner en marcha el programa en los tiempos y plazos previstos; b) la coordinación de recursos técnico, unidades operativas y recursos financieros; c) la correcta aplicación del programa por parte de las agencias de extensión del MAGA; d) una adecuada lectura de las condiciones reales del campo y la inserción del programa en esa realidad; e) Generación de la línea basal para la medición de impactos.

La propuesta presenta un enfoque mecanicista y evolutivo (estadios que deben cumplirse por parte de las 8. familias campesinas). Se deberá revisar este enfoque, al contrastar este planteamiento con el diálogo de campo que se establecerá entre gobierno y comunidades y familias campesinas. Tener presente la pregunta


de: ¿cuál es la aspiración de desarrollo o vida digna que tienen las comunidades y familias en el campo? Esto evitará caer en imposiciones y por el contrario, lograr un desarrollo endógeno y sostenido.

La aprobación e implementación de la Nueva Política Agraria fortalecerá la consecución de los objetivos 9. tanto de la estrategia gubernamental de desarrollo rural integral, como del PAFFEC, al promover el acceso a la tierra como un activo productivo imprescindible.

El PAFFEC debe ir acompañado de otras políticas sectoriales sugeridas en el borrador de política agraria 10. bajo el eje de acceso a otros activos productivos: servicios financieros rurales, fortalecimiento del sistema de generación de tecnología y del sistema de información de mercados y fortalecimiento de los sistemas de abastecimiento alimentario local y nacional.

De la forma en que el PAFEEC intenta constituirse en una política sectorial desde el MAGA, que atiende 11. las necesidades y la lógica campesina de reproducción, debe impulsarse procesos similares en las demás entidades del gobierno, para que aspectos como salud, educación, seguridad, justicia, infraestructura, cultura, deportes, etc., atiendan esa lógica y las dinámicas propias de las familias campesinas.


1 Ver, Prensa Libre del 18/8/210. Artículo de Urías Moisés Gamarro.2 MAGA: Fundamentos del Servicio de Extensión Agrícola en Guatemala. Guía básica para el SNEA.* El subrayado es del MAGA.

VEXTENSIÓN AGRÍCOLA, UN CAMINO DE SOPORTE

A LAS ECONOMÍAS CAMPESINAS

Por Carlos Arriola AvendañoDirección de Investigación y Análisis, SAA.

Guatemala es un país donde la pobreza y las desigualdades han sido históricamente una variable invariable. Cualquier informe nacional de desarrollo humano del PNUD o de encuestas nacionales de condiciones de pobreza, nos presenta sin poder evitarlo, la crudeza del drama social que vive la mayoría de los guatemaltecos. Basta con visitar las periferias de la ciudad de Guatemala y qué

decir del área rural, para respirar pobreza, exclusión económica, marginación social, centralización política y discriminación racial. Somos, sin tanto análisis, un país sumido en la pobreza; sin embargo, el tema no es saber esa realidad, sino entender que las condiciones se han agravado y que al día de hoy, el Estado no presenta institucionalmente los mecanismos y las propuestas viables para contrarrestar efectivamente esa realidad, con excepción de la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral, vigente desde 2009.

Siendo un país agrícola por excelencia, el Estado durante varias décadas del siglo pasado procuró prestar y mantener servicios de asistencia técnica, tanto a la producción agrícola de exportación, como a la economía campesina de subsistencia, a la actividad agrícola familiar y a los medianos agricultores. Sin embargo, en la década de los años 80 y 90, al tenor de la aplicación de los ajustes estructurales en la economía y de las recomendaciones del consenso de Washington en el marco de las políticas neoliberales, Guatemala implementa un proceso de reducción del Estado y con ello, la eliminación de estos servicios de asistencia técnica.

En el año 2010, el gobierno retoma como parte de la política pública del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), la Extensión Agrícola. Se reactiva con el nombre de Sistema Nacional de Extensión Agrícola (SNEA), su inversión inicial bastante moderada, pero según las autoridades del momento, este proyecto permitirá dar asistencia gratuita a pequeños y medianos agricultores con el apoyo de técnicos agrícolas; su propósito, el atender la producción agrícola para lograr el desarrollo económico de las familias. Proyecto inicial dividido en tres áreas: capacitación para extensión agrícola, para mujeres como cabeza del hogar, y promotores juveniles1.

El SNEA conceptualiza la extensión como “… una actividad de educación no formal, que se utiliza como medio para promover cambios de conducta* de los grupos y familias de agricultores con el objeto de que definan e implementen los procesos necesarios para el mejoramiento de sus medios de vida. Se basa en una continua interacción e intercambio de conocimientos entre los miembros de la población atendida y el equipo de extensión”2.


El modelo propuesto de extensión agrícola, es propicio para la implementación de metodologías horizontales, toda vez que lo que se busca es ser efectivo en la comunicación y evidentemente en el logro de los resultados deseados. Por ello es que la extensión agrícola propuesta, parte de la metodología de Campesino a Campesino, pues en principio es quién garantiza el alcance de las metas establecidas. En eso, el SNEA es categórico al enfatizar que, “desde un punto de vista estrictamente metodológico, el modelo de extensión del SNEA, se fundamenta en la metodología Campesino a Campesino (CaC). Otras metodologías de extensión son aplicadas en menor medida y otras más serán consideradas para su incorporación cuando la situación sea propicia”3.

Y como fue, desde que el Agrónomo Marcos Orozco lo desarrollara con las comunidades de San Martín Jilotepeque, Chimaltenango, los promotores constituyen la clave del éxito del proceso. Aunque la propuesta del SNEA plantea que éstos deben de ser propuestos en las asambleas comunitarias, lo que le estaría dando opción de injerencia al COCODE, el cual por el carácter politizado que presenta en la actualidad se corre el riesgo que pueda manipular los procesos de selección de dichos promotores.

Vale la pena retomar el concepto, de que la extensión agrícola es un contínuum de comunicación entre los involucrados, que va desde los instituciones públicas, los promotores, los campesinos, los productores agrícolas, las empresas, las cooperativas y otras formas de organización presentes en los procesos de extensión, según sea el caso de su inmersión en los procesos de producción agrícola y pecuaria para mejorar las condiciones de vida de los grupos y familias de los campesinos y agricultores.

Una Parcela a Escala Campesina:

La vuelta a la extensión agrícola por parte de MAGA, en momentos que la economía campesina, la producción agropecuaria de los pequeños productores y de la economía familiar excedentaria se ve afectada por la crisis económica y los problemas del calentamiento global con su efecto pernicioso en el medio ambiente y en la producción de alimentos, obliga necesariamente al Estado a replantear su estrategia de asistencia técnica en materia agropecuaria, con el propósito de que desde el propio escenario de los afectados se puedan superar los problemas que de tal situación se desprenden. La buena noticia es que hay una plausible propuesta con el SNEA, solo falta la voluntad política para empujar con decisión su ofrecimiento.

Hay muchas razones para pensar el porqué, la propuesta de extensión agrícola en base a la metodología de Campesino a Campesino es la mejor oferta; por ejemplo, la parcela campesina tiene la escala que permite la aplicación de prácticas tradicionales y agroecológicas para la producción de alimentos de una familia. Además, es el laboratorio donde por siempre una familia campesina reproduce el conocimiento acumulado y heredado de su familia pasada. Lo que es axiomático en el manejo de los insumos agrícolas como las semillas y los abonos; de igual forma en los periodos de descanso de la tierra, el uso de estratos y el área para producir determinado cultivo.

3 Idem. p.22


Por el lado de la fuerza de trabajo, la parcela campesina absorbe la mano de obra de la familia para la elaboración de aboneras para la incorporación de abonos orgánicos en las parcelas, así como en la preparación del suelo, la siembra, la cosecha y los manejos de pos cosecha. Agreguemos los trabajos de conservación y reconstrucción de los suelos y laderas, así como la preservación de los caudales de agua.

La parcela campesina, beneficiada con la aplicación de la metodología de Campesino a Campesino, se vuelve al mismo tiempo una fuente de la biodiversidad de alimentos y de plantas medicinales para las familias, así como también de forrajes para los animales. Todo eso generará un impacto positivo en la economía y el mantenimiento y desarrollo de las familias campesinas frente a la crisis que se vive, lo que difícilmente se alcance con un modelo de producción convencional, tal y como está sucediendo actualmente con la producción campesina y familiar.

Por último, hay que tener claro que la parcela es al mismo tiempo la escuela, porque mediante el uso de las herramientas metodológicas que proporciona la Metodología de Campesino a Campesino, la familia puede demostrarle a todos los involucrados su conocimiento y manejo de las distintas tecnologías sostenibles que aplica en su parcela; todo ello posibilita con certeza el apoyo al desarrollo de las capacidades técnicas de otras familias, porque en la metodología es determinante y fundamental el soporte visual del convencimiento, sustentado en el principio santotomasiano de “hasta no ver, no creer”. En todas las visitas a la parcela, su propietario desarrolla una charla sobre temas altamente prácticos, sustentados en sus saberes y experimentos; mostrando y demostrando cada una de las tecnologías aplicadas, su contenido técnico, sus costos y sus beneficios. Las visitas y giras en una parcela campesina, guardarán flexibilidad con respecto a tiempos, fechas y donde sea necesario, además se realizará en el idioma más utilizado por las y los participantes.


VIPLAN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA REGIÓN DEL POLOCHIC

Por Martín Quintero Jordán y José Antonio de LeónDirección de Planificación y Programación, SAA.

La Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República, el Sistema Nacional de Diálogo Permanente y la Secretaría General de Planificación Económica de la Presidencia de la República, coordinan esfuerzos para desarrollar, validar y sistematizar el plan de desarrollo integral para la región del Valle del Río Polochic.

Esta visión de intervención institucional constituye un primer vínculo con los actores locales del territorio que necesitan encontrar los espacios políticos para progresar, y persigue armonizar las necesidades del territorio con el presupuesto asignado en los gobiernos locales y nacionales. Reasignándolos a donde corresponda para la ejecución de un plan que se manifieste en el desarrollo rural integral de la región, reactivando la economía campesina y la inversión privada en los territorios rurales.

Conocer la interrelación entre los individuos de la región y de los individuos con el aparato social y económico establecido, así como a las personas que representan los intereses y necesidades de cada uno de los sectores de la población, permite que ésta esté representada por cada una de las estructuras sociales establecidas en la región y que la toma de decisiones en la planificación del desarrollo regional resuelva las necesidades planteadas por estos mismos actores.

El Presidente Constitucional de la República, Otto Fernando Pérez Molina oficializó el 14 de agosto del 2012 en Santa Catalina La Tinta, Alta Verapaz, el “Impulso al Desarrollo Rural en la Región del Polochic”.

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En consecuencia, realizar un análisis de actores territoriales para elaborar el plan de desarrollo regional, permite conocer a cada uno de los grupos e intereses que interactúa en la dinámica del área en cuanto a su potencial de desarrollo, para conocer las causas estructurales y las consecuencias que puedan apoyar, interrumpir, restringir o incentivar la planificación gubernamental.

A manera de respaldar esta cometido, se recurrió a los proyectos de desarrollo municipal elaborados anteriormente por SEGEPLAN que fueron aprobados por los consejos municipales. Se organizaron talleres con mesas temáticas, en donde cada uno de los actores publicó sus necesidades y recursos potenciales en los que el plan de desarrollo regional puede basarse. Posteriormente se conformaron talleres configurados con presentaciones estratégicas de avances del Plan de Desarrollo Integral en el territorio, conformando un comité institucional para que aporte soluciones a las necesidades identificadas bajo la visión institucional del órgano gubernamental en las diferentes áreas de labor.

Como resultado, el diagnóstico determinó que los actores presentes en el Valle del Polochic son los siguientes: productores de granos básicos, jornaleros, mozos colonos, agricultores independientes, quienes constituyen la base de la economía campesina; por otra parte los productores de azúcar y palma africana, ganaderos, productores de energía eléctrica, minería, cafetaleros, cardamomeros, autoridades locales, institucionales y Ong’s.


Municipios que comprende la región del Polochic

En este proceso surgen ocho peticiones para que el gobierno le dé las respuestas pertinentes puesto que son demandas de carácter estructural e histórico. Derivado de los temas planteados surge la necesidad de abordar la conflictividad existente así como de abordar el plan de desarrollo rural integral para el Polochic. Es así como en agosto del 2012 el Presidente de la República visita la zona para dar a conocer, a los actores involucrados, el plan de desarrollo del área para que de manera integral con todos los involucrados se determinen la visión, el plan de ocupación del espacio, ejes de desarrollo y propuestas de programas y proyectos.

Las instituciones gubernamentales involucradas en desarrollar, validar y sistematizar el plan de desarrollo integral para el Polochic partimos de un Análisis Socio Político del área, lo que permite visualizar las condiciones socio económicas de todos los municipios que componen la cuenca del rio Polochic en cuanto a los aspectos

Estos constituyen la base económica de la región. Entre ellos han surgido conflictos esencialmente por el uso y explotación de los recursos naturales, representando oposición a que algunas industrias extractivas sigan adquiriendo tierras o bien por la expansión de productos de agroexportación principalmente caña de azúcar y palma africana y la reivindicación de derechos sobre de la tierra por parte de miembros de la etnia q’eq’chi, provocando conflictos agrarios entre el ingenio Chabil Utzaj y 14 comunidades campesinas, entre ellas las comunidades 8 de Agosto y San Miguelito, tema por el cual surge la marcha campesina del año 2012.


de salud, economía, educación e infraestructura social y productiva, que generan para todos y cada uno de los actores involucrados los satisfactores a las necesidades planteadas.

Este ejercicio se realizó a través de coordinaciones institucionales para fortalecer el plan, informes periódicos a autoridades, así como la participación en presentaciones estratégicas de avances del PDI en territorio, principalmente la que se realizó en los consejos de desarrollo, de donde se obtuvo como resultado el análisis socio político del Polochic, diagnóstico y líneas estratégicas de intervención.

El fin que se persigue es darle sentido de territorialidad a la inversión enfocada al desarrollo integral, es decir, saber DÓNDE invertir y POR QUÉ. Brindando una visión de desarrollo integral al territorio, proporcionando los espacios de coordinación institucional, gubernamental y no gubernamental para vincular acciones y evitar duplicidad de esfuerzos o ausencia de inversión. Vincular las escalas de acción con un enfoque de participación social, dándole fluidez en ambas vías: de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba.

Boletín "Perspectiva Agraria No. 1"

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