Fotorafía ©A

dcava

1 ED. Setiembre 2014

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-13005

Editado por:Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública©Pontificia Universidad Católica del Perú

Av. Universitaria Cdra.. 18, San Miguel - Lima, Perú

Publicación webhttp://eldebateestaabierto.org/productos/boletines/Enero 2014

Dirección: Carlos Alza Barco.

edición: Equipo PerúDebate.

investigación: Álvaro Artigas, Diana Bernales, Julián Mezarina, José Chávez

Diseño y Diagramación: Hugo Rimarachín y Laura Ortiz

Portada: Ilustración de Alonso Melgar

DEPARTAMENTO DE CIENCIAS SOCIALES

PerúDebate es una plataforma del Departamento Académico de Ciencias Sociales y del Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y An-tropológicas (Cisepa) de la Pucp. En el 2014, PerúDebate está a cargo del Grupo de Investigación en Políticas Públi-cas y Gestión Pública (Gippgp), debidamente reconoci-do por el Vicerrectorado de Investigaciones de la Pucp.

PresentaciónCarlos Alza Barco Desarrollo metropolitano y el rol de la viviendaÁlvaro Artigas

La vivienda en el PerúDiana Bernales y Julián Mezarina

Habrá techo para tanta genteJorge Ruiz de Somorcucio

La vivienda de interés social en Lima MetropolitanaJosé Chávez Villar

PerúDebate recomienda

ÍNDICE

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Presentación El crecimiento poblacional genera nuevos retos para las ciudades, en par-ticular, en torno a la cobertura y planificación de las viviendas, así como el entorno sobre las que se construyen. De acuerdo con el Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano de Lima y Callao (PLAM Lima y Callao 2035) más de la mitad de viviendas en Lima son producto de la autoconstrucción y el resultado de una expansión horizontal en la que las viviendas promedio son de dos pisos y en un lote pequeño. Ello ha ocasionado que la capital tenga un déficit de vivienda; la demanda por estas es de 431 mil hogares y se calcula una demanda potencial de 2 millones de viviendas en un futuro próximo. Nos encontramos en un contexto en el que el sector privado se ha vuelto un actor de suma importancia. Hay una tendencia creciente de la oferta de edificadoras privadas en las ciudades; según el Plan de Desarro-llo Concertado de Lima 2012-2025, esta actividad en Lima Metropolitana se incrementó en el año 2009 en 25% con respecto al año 2008. El 87.4% del total de la oferta de edificaciones del año 2009 correspondió al uso de vivienda.

Esta situación, sin embargo, trae consigo algunas externalidades en el en-torno de la ciudad como son la reducción de espacios públicos, pérdida de espacios verdes en la ciudad, problemas con el acceso y calidad de los servicios públicos, en particular el agua y desagües. El 60% de viviendas en Lima son producto de la autoconstrucción y son vulnerables ante un sismo. Se calcula que, en un terremoto habría más de 200.000 viviendas destruidas y cerca de 350.000 altamente afectadas (PREDES, 2009), con lo cual las au-toridades tendrían que albergar a más de 2 millones de personas.

En general se observa que la solución al problema de déficit de vivienda no puede atenderse de forma aislada, sino que esta exige una visión estratégica y holística –ciertamente que atienda a la complejidad- con enfoques inter-seccionales y multidisciplinarios.

En este contexto, el segundo boletín de PerúDebate está dedicado a la vi-vienda, y se produce en el marco de momentos decisivos para la ciudad como son las elecciones municipales. El artículo de Álvaro Artigas desde Science Po, París, cubre la experiencia comparada en Sao Paulo; Julián Me-zarina y Diana Bernales desde la Sociología urbana nos plantean una revi-sión de los enfoques con los que actúa el Estado en este tema; y José Chá-vez desde la Ciencia Política reflexiona sobre la vivienda de interés social en Lima. Este boletín recoge también un artículo publicado en el diario El Comercio, por Jorge Ruiz de Samocurcio, experto en temas urbanos, sobre la necesidad de una política de vivienda desde Lima Metropolitana.

Desde el Departamento Académico de Ciencias Sociales, el Centro de In-vestigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y Antropológicas (CISE-PA) de la PUCP, y el Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública (GIPPGP) seguiremos promoviendo la reflexión académica, la di-fusión de conocimiento y un debate que en plena contienda electoral recién empieza.

El debate está abierto.

Carlos Alza BarcoCoordinador del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública

Dr. Alvaro ArtigasCentre d’Etudes et Recherches Internationales-Sciences-Po ParisInvestigador Asociado al programa Cities del Centro de Estudios Europeosalvaro.artigaspereira@sciencespo.fr

Doctor Asociado al Centre d’Etudes et Recherches Internationales de Sciences-Po Paris e Investigador Asociado al Programa Cities are Back in Town del Centro de Estudios Europeos. Profesor del Master Governing the Large Metropolis. Licen-ciado de Ciencia Política con un Magister y Doctorado de Política Comparada de Sciences-Po Paris. Sus áreas de investigación abarcan la intersección entre el análisis de las políticas públicas y la economía política, en particular relacionadas a la expresión territorial de procesos de desarrollo energético y logístico en los países del Sur globalizado.

Por:

El desarrollo fulgurante que ha te-nido la ciudad de Sao Paulo, como un polo de expansión económica y

como la concentración urbana más im-portante de América del Sur, la desmarca del resto de las urbes de la región tanto desde un punto de vista de su población como en términos de concentración de la riqueza. Si en 1920 la ciudad contaba con sólo 2 millones de habitantes, esta pro-porción fue multiplicada por 5 para llegar en 2013 a los 10 millones de habitantes paulistanos y 18 millones de paulistas - o metropolitanos-, evolución cercana a la de otras ciudades del Sur globalizado, como MetroManila1. Sao Paulo concentra el 11,8% del PIB brasileño y el estado de São Paulo exporta el 42 por ciento de los productos industriales de Brasil, recibe el 46 por ciento de las importaciones reali-zadas por la industria del país y a la vez genera el 43 por ciento de los ingresos por prestación de servicios a personas y empresas. El sesgo existente en la orga-nización territorial, económica y política del estado brasileño ha sido en parte el re-sultado de este dinamismo económico, lo que ha llevado a que Sao Paulo simbolice la quintaesencia del desarrollo territorial de Brasil, es decir, desigual e hipertrofia-do. La metropolización de Sao Paulo ha sido caracterizada entonces por un doble

1 La capital de las Filipinas, Metromanila, ha experimenta-do un crecimiento exponencial de sus residentes, replican-do a la escala urbana el impresionante crecimiento demo-grafico del pais, que vio pasar su poblacion de 20 millones en 1960 a 96 millones en 2013.

proceso de expansión. El primero está relacionado con la adición permanente de territorios y poblaciones necesarias al sustentamiento de la metrópoli. El se-gundo radica en una concentración sin precedentes de actividades económicas derivadas del sector de servicios, como los bancos, instituciones financieras, co-mercio pero también la administración pública2.

Por un lado entonces, asistimos a un proceso que favorece un patrón de ur-banización constante hacia la periferia, que integra de manera precaria nuevos territorios urbanizables y prontamente urbanizados, pero que al mismo tiempo genera tensiones cada vez más grandes en el metabolismo metropolitano. La provisión de servicios para estas nuevas camadas de habitantes amenaza incluso a largo plazo la viabilidad de la metrópoli como una entidad durable, capaz de per-petuarse en el tiempo. La extensión de ésta desde la frontera peri-urbana hacia los nuevos territorios de la aglomeración se traduce concretamente en una pobre oferta de transporte, el despliegue insu-ficiente de infraestructura necesaria a las redes de energía o agua potable y a fin de cuentas, en más precariedad e informa-lidad. Esta situación contrasta con la del

2 La única excepción en Brasil a esta regla es el caso de la zona franca de Manaus, en donde el sector industrial, atraído por las desgravaciones fiscales de este dispositivo territorial de competitividad, ha podido expandirse a nive-les elevados.

10 | Desarrollo metropolitano y el rol de la vivienda

Álvaro Artigas | 11

ejemplo de los países europeos, en la que modelos que combinan principios de po-lítica pública con los de la economía de mercado han permitido un desarrollo razonablemente equilibrado, empero no desprovisto de complejidades relativas a estos modelos de capitalismo urbano3.

Por otra parte, la dinámica metropolita-na hace que Sao Paulo región catalice y plasme el crecimiento impresionante de la economía brasileña de la última década

3 LORRAIN, D. (2005), Urban Capitalisms: European Mo-dels in Competition. International Journal of Urban and Regional Research, 29: 231–267

en un hub económico conectado al flujo de inversiones mundiales, y simbolice en términos inequívocos la ambición de de-sarrollo del Estado brasileño del nuevo milenio. El dinamismo económico de la ciudad se refleja en un paisaje que está en un estado de constante transformación. Nuevos fragmentos urbanos coexisten con estructuras más antiguas original-mente diseñadas para apoyar las activi-dades productivas de los primeros tiem-pos de la industrialización, algunos de ellos a la espera de realizar su potencial para la renovación. Grandes empresas comerciales se han instalado en predios

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industriales abandonados. Centros de alta tecnología y servicios se encuentra en barrios cuyas calles no puede sopor-tar el impacto resultante de nuevos flujos de tráfico, a la vez que las barriadas -o favelas- mantienen su lugar en el tejido urbano. Estas últimas, como Paraisópo-lis y Heliópolis, han sido promovidos a la categoría de áreas consolidadas pero la ocupación informal de la tierra en las afueras de la ciudad y cer-ca de las zonas destinadas a preservar del medio ambien-te va en aumento. Mientras tanto, los nuevos servicios y redes de comunicaciones es-tán creando flujos de datos y transacciones financieras que amplían la interdependencia de la ciudad de São Paulo más allá de los límites de la región metropolitana. Nuevos flujos de producción y tráfico de bienes, ser-vicios, inversiones e individuos transi-tan entre las comunidades residenciales y empresas de las áreas metropolitanas de Campinas, Baixada Santista, o la gran aglomeración urbana a lo largo del valle del Paraíba (São José dos Campos). En este complejo metropolitano, normal-mente conocido como la macro-metró-polis, reside el 70 por ciento de la pobla-ción del estado de São Paulo.

Esta transformación, efectuada duran-te el curso de los últimos veinte años no es, empero, una especificidad brasilera,

ya que ésta se inscribe en una dinámi-ca mundial de expresión territorial de la economía de mercado. Llevada a su lógica más extrema podría desembocar en lo que Castells y Borja definen como “un mundo organizado en torno a gran-des aglomeraciones difusas, de funciones económicas y asentamientos humanos diseminados a lo largo de vías de trans-portes [y](…) áreas peri-urbanas sin

control”4. La dinámica de transformación territo-rial de Sao Paulo traduce el proceso de integración de Brasil a la economía mundial, privilegiando por ende el desarrollo de proyectos inmobiliarios al servicio de esta integra-ción y de una nueva clase media en constitución, pero cada vez más a des-

medro de la calidad del hábitat urbano, así como de la integración de la vivienda social al tramado metropolitano5.

El desarrollo de Sao Paulo avanza enton-ces entre sprawling y concentración pro-ductiva, y a través de este proceso, impac-ta desarrollos metropolitanos específicos que se sitúan el cruce de las políticas pú-

4 BORJA, Jordi; CASTELLS, Manuel. Local and Global: Management of Cities in the Information Age. Jordi Borja and Manuel Castells en colaboración con Mireia Belil and Chris Benner. London: Earthscan Publications, 1997.5 McGUIRK, Justin. Radical Cities : Accross Latin America in the Search of a New Architecture,.London :Verso, 2014.

Los nuevos servicios y redes de comunica-ciones están creando flujos de datos y transacciones financieras

Álvaro Artigas | 13

blicas y el desarrollo político-económico de los actores a cargo del desarrollo urba-no en el Brasil. El acceso a la democracia plena en 1988 no ha llevado a desarrollar, en el caso de São Paulo, una visión co-herente de la ciudad en la cual exista un nivel de compromiso público e iniciativas de concertación con las autoridades lo-cales para así lograr un objetivo común. Debido a la ausencia de instrumentos de gestión pública adecuados, los proyectos de desarrollo en las distintas zonas urba-nas de la metrópoli no han contado con una visión de conjunto en donde la par-ticipación social y económica, así como los costos y beneficios de los proyectos hayan sido pensados en toda su com-plejidad6. La demolición de sectores en-teros de la ciudad y su substitución por proyectos ‘modelo’ no han contribuido en una mejora substancial de la vida de sus habitantes, y han llevado en cambio a simplemente provocar el desplazamiento y la erosión de su existente tejido social y urbano.

6 Una iniciativa reciente, que aún se encuentra en proceso de ratificación es el PDEC o Plano Diretor Estratégico da Cidade. Este plan aspira a revisar los parámetros legales que definen la expansión de la ciudad. Un aspecto central de este nuevo plan lanzado en 1993 y que aun debe ser ratificado por un periodo de 16 años, es la de integrar de manera significativa la vivienda social, a través de la expan-sión desde 17km2 a 33km2 de las Zonas Especiales de In-terés Social (ZEIS) que permiten de apropiar moradas para transformarla en vivienda social. El segundo punto, no me-nos importante, contempla la obligacion para las empresas constructoras de adaptar el tipo de vivienda construida a la realidad del transporte público existente.

¿Cómo explicar este proceso entonces? En Brasil, los proyectos urbanos se tradu-cen en un conjunto de acciones que invo-lucran grandes obras de infraestructura -conocidas en portugués bajo el nombre de “Operações Urbanas Consorciadas”- que generan los recursos para obras pú-blicas mediante la venta de los derechos de construcción. Estos proyectos suelen incluir la restauración o regeneración de antiguas áreas industriales, centros histó-ricos o nodos centrales vinculados a un sistema de producción o hubs de trans-portes que han de ser actualizados. De-bido a la baja capacidad pública de inver-sión en Brasil, es el sector privado el que invierte en proyectos urbanos. Cuando el gobierno genera intervenciones especifi-cas a la escala de las grandes aglomera-ciones urbanas, como ha sido el caso en el cuadro de políticas de aceleramiento de desarrollo, tales como la PAC -o Plan de Aceleramiento del Crecimiento- o me-ga-eventos como la última copa del mun-do de 2014, esto no ha alterado más que marginalmente esta dinámica de desarro-llo del hábitat urbano. Es más, la inter-vención pública ha reforzado la dinámica de desarrollo en curso, favoreciendo así la concentración productiva. Esto cierta-mente ha beneficiado a la expansión de las grandes constructoras -o empreitei-ras- brasileñas, llamadas a participar de la modernización infraestructural de obras tan emblemáticas como la del aeropuerto

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Internacional de Guarulhos7. La estructura de incentivos disponi-bles para orientar a la acción de estos grupos hacia proyectos de vivienda que integren zonas de-terioradas es limitada, y contrasta con los importantes recursos pú-blicos movilizados en el caso de los países industrializados.

¿Cuál es entonces, el panorama del desarrollo de la vivienda da-dos estos determinantes político económicos? Recordemos que en la década de 1970, el bajo costo de la tierra fue uno de los principa-les argumentos presentados por el Banco Nacional de la Vivienda (BNH) y la Companhia Metropo-litana de Habitação, COHAB a fa-vor de la construcción de grandes proyectos de vivienda popular so-bre el borde lejano de la zona oeste de la ciudad, en Cidade Tiraden-tes. Sin embargo, este esfuerzo no fue coronado con éxito debido a los elevados costos de producción

7 Estas empresas incluyen a grandes grupos como Odebrecht, OAS, Camargo Correa. Ver ARTIGAS,Alvaro, Portrait d’Entreprise Ode-brecht, Flux, publicacion en linea http://www.enpc.fr/sites/default/files/files/Odebrecht-ARTI-GAS-VFinale.pdf

asociados a la ausencia de las re-des de infraestructuras y servicios urbanos fuera de estas regiones. Al no haber beneficiado más que de un acceso limitado a la infraes-tructura urbana (tanto en materia de provisión como de calidad) el costo social que han debido en-frentar los habitantes de estas zo-nas de la ciudad ha sido también considerablemente elevado.

La rápida expansión de Sao Paulo en sus presentes características y el impacto de este proceso sobre el hábitat urbano es la consecuencia de una ausencia de planes regula-dores y de una visión metropolita-na, pero también de una ausencia de incentivos capaces de integrar de manera durable a los intereses de las compañías constructoras y la población. Esta expansión caótica, efectuada a desmedro de las clases populares, segregadas y condenadas a una pobre calidad de vivienda, pone cada vez más en evidencia la urgente necesidad de mejorar sustancialmente el ac-ceso a los servicios públicos y de integrar la planificación de estos a une nueva forma de planificación urbana.

Jessica Bensa | 15

Por:

Breve repaso de los enfoques desde el Estado

La vivienda en el Perú18

A inicios del siglo XX, el Estado se centra-ba en resolver problemas públicos de zo-nas urbanas; por ese motivo, la cobertura de las políticas de vivienda fue por mucho tiempo dirigido a un bajo porcentaje de la población. Un ejemplo de lo mencionado son las políticas elaboradas durante el go-bierno de Benavides (1933 - 1939) destina-das a las clases obreras como el programa de Barrios Obreros elaboradas por el Mi-nisterio de Fomento (actual Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento); la cual dio origen a nuevas viviendas pensa-das como complejos vecinales ubicadas en zonas de actividad industrial como en dis-tritos como Rímac, La Victoria y Surquillo (Quispe: 2005,21).

Hasta los años 40, el Perú era un país en el que el 80% de la población vivía en zonas rurales, luego de ello se comenzó a recon-figurar la distribución poblacional debido a las grandes olas migratorias que ocurrie-ron a lo largo del siglo XX (Información obtenida del Plan Nacional de Desarrollo Urbano). Estos procesos se encontraron acompañados de una fuerte tendencia a la movilidad hacia las urbes, las cuales pro-vocaron un déficit de viviendas y visibilizó la falta de cobertura y acceso a servicios básicos para la nueva población migrante, la cual comenzó a autoconstruir sus vi-viendas en zonas de invasión. Esto generó las famosas barriadas populares, donde en primea instancia, el territorio es invadido y en un segundo momento es dotado de servicios y obras complementarias como agua, desagüe; y posteriormente se dota de electricidad y de pavimentación y veredas alrededor. Todo ello ocurre a la par de que

la vivienda es edificada. (Riofrío. 1991: 31).

En 1948 se aprueba el Plan Piloto de Lima, éste consistía en realizar una estimación de la cantidad de habitantes para generar es-pacios libres en los distritos así como tratar de distribuir áreas verdes en Lima. Se co-mienza a pesar la ciudad como una metró-poli en vez de un conglomerado de centros urbanos. Este documento se dividió en el plan arterial (vial) en donde se realiza una estimación de autos que iban a circular por la ciudad y el aumento debido a las migra-ciones que se venían dando. Además el Plan Piloto incluía un plan de usos de suelos.

Un hito importante en cuanto al tema de vivienda es la Ley N”13517 sobre barriadas (1957), esta reconoció a todas las invasio-nes de tierras como barriadas y se les dio legitimidad. (Matos Mar, 2012) Esto resultó una salida para combatir la falta de vivienda debido a las constantes migraciones. Frente a este nuevo fenómeno que fue expandién-dose con las llamadas “olas migratorias”, a partir de 1979 se observa una mayor canti-dad de obras efectuadas por el Estado en te-mas de saneamiento e implementación de servicios básicos en la zona y ampliaciones y complementaciones del mismo distrito. En mayo de 1983, se crea el distrito de Villa El Salvador, así como muchas invasiones de la periferia limeña se formalizan convir-tiéndose en distritos. Es así que se observa que hasta dichos años, había una preocupa-ción de pensar a la vivienda con un nivel de planificación urbana.

Sin embargo, a pesar los intentos efectua-dos por el Estado de resolver el problema

Boletín Nº 2 - 2014: Vivienda en la ciudad 19

del déficit de vivienda y el de planificación urbana causada por las migraciones inter-nas de la mitad del siglo XX, no previó que ello iba a ser de tal magnitud, por lo cual los planes que realizaron quedaron sin efecto. Una muestra de ello es la información pro-porcionada por los censos de 1961 y 1972 realizados por el INEI1.

Fuente: Censo INEI 1961-1972. Elaboración propia

19723, 302,5231, 512,093

(47%)

19723, 302,5231, 512,093

(47%)

Población totalPoblación Migrante

Cuadro No. 01Datos de la población total y migrante en los años 1961 y 1972

Estas cifras demuestran que para el año 61 y para el 72 la población migrante corres-pondía al 45% – 47% respectivamente. Asi-mismo, se puede ver que la población total en 11 años creció en 78%, lo cual definiti-vamente representó un reto para el Estado en cuanto a la creación de políticas públicas relacionadas a la ciudad y la vivienda en un contexto de constante movilidad hacia las urbes.

En la Constitución Política de 1979, la vi-vienda era considerada como derecho fun-damental de la población peruana. En los noventa, el país sufrió diversas transforma-ciones como la apertura neoliberal con ma-yor presencia del Estado, la consolidación de las barriadas dando nacimiento a distri-tos de los cuales en el S. XXI serían el ho-gar de la llamada “nueva clase media” con mayor poder adquisitivo. Es en ese nuevo

1 Información obtenida de: http://www.inei.gob.pe/me-dia/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib0018/cap34001.htm

escenario en el que la Constitución Política de 1993 deja de reconocer el derecho a la vivienda como una necesidad básica del su-jeto y una reducción de programas de apo-yo enfocado solamente en sectores de clase media). Es así que se presencia un aumento de la oferta privada de vivienda (Quispe 2005:24).

A inicios del siglo XXI, el Estado mantuvo su relación con la vivienda dada en los no-venta, la cual se explicita en el 2002 en los lineamientos de vivienda al mencionarse que:

“Si bien se considera a la vivienda como un bien de innegable connota-ción social, se destaca como un artí-culo inmerso en el espacio donde se desarrolla la economía de mercado (…). El Estado asume un rol facili-tador y promotor de la actividad pri-vada orientado a la creación de un mercado de satisfaga de forma sos-tenible y permanente las necesidades habitacionales de la poblacionales de la población, estableciendo las con-diciones para que las familias, cual-quiera que sea su condición económi-ca, tengan acceso a las oportunidades que el mercado les brinda. En este aspecto le corresponde al Estado un rol subsidiario y complementario” (Quispe, 2005:30).

Es así que se comienza una etapa donde el Estado solo cumple una función de facili-tador y mediador entre el sector privado y la población mientras que el sector inmo-biliario a partir del 2002, se convierte en el

La vivienda en el Perú

constructor y planificador de viviendas. Es así que surgen iniciativas del sector público como Mivivienda y el Banco de Materiales: El primer programa mencionado apoyaba en sus inicios a la clase media tradicio-nal, ya que era la que era sujeto de con-fianza para los préstamos bancarios; pero que luego se consiguió que la clase media emergente, ubicaba en las antes llamadas “barriadas”, también se beneficie de dicho programa. Mediante el Banco de Materia-les, el Estado promovía la autoconstruc-ción ofreciendo para ella asesoría técnica, pero lo que ha sucedido es que el 50% de las viviendas limeñas son autoconstruidas sin planos ni maestros de obras capacitados para esta labor2.

En la actualidad, el Plan de vivienda na-cional 2006 – 2014, el cual representa un posicionamiento institucional estatal, bus-ca en líneas generales, combatir la pobreza y generar proyectos sociales efectivos, para ello se entregará a la población bonos fa-miliares habitacionales para que con ellos, puedan acceder a los programas propues-tos por el Ministerio . De este modo, se puede observar un avance progresivo en llegar a más sectores de la población pero el rol del Estado como regulador de créditos hipotecarios es lo único de lo que se ocupa en términos de vivienda.

Por otro lado, en cuanto al tema de urba-nismo en la ciudad, se encuentra el Plan de Desarrollo Urbano 2006 - 2021, el cual tra-ta de adaptar la normatividad de acuerdo a las especificidades de la ciudad de Lima. Este plan se distingue por tres niveles de

2 Información obtenida de: http://gestion.pe/inmobiliaria/sencico-60-viviendas-son-autoconstruidas-peru-2073005

gestión: 1) Visión de desarrollo integral. 2) Ordenamiento urbano ambiental. 3) Nor-matividad del uso del suelo. Pero al igual que el caso de la vivienda, el rol del sector privado es central en este.

Antes de los noventas, el enfoque del Es-tado consideraba a la vivienda como un derecho ocupándose de la construcción y dotación de viviendas, lo cual lo hizo res-ponsable de resolver los problemas del dé-ficit de vivienda con el surgimiento de una gran clase obrera así como buscar ayuda a los migrantes que comenzaron un modelo de autoconstrucción por la escases de co-bertura y recursos que el Estado tenía. Lue-go de ello, con la constitución del 93 pasa a tener un rol regulador de las relaciones entre personas que acceden a la vivienda y las empresas inmobiliarias, creando pro-gramas sociales para acceso a préstamos para compra de las mismas o mejoramien-to para distintos sectores con un mínimo de ingresos. Sin embargo, hasta dentro de dicho rol, existen problemas como la poca capacidad de regulación que el Estado tiene realmente3.

La vivienda y las políticas de pla-nificación de la ciudad

Como se puede observar, en el debate sobre vivienda se ve el tema del acceso y el défi-cit de la misma; sin embargo, ella no puede verse únicamente de esa forma sino que es necesario ver a la vivienda como unidad

3 Un ejemplo reciente de ello fue lo ocurrido con Los Parques del Agustino construido por la inmobiliaria Viva Graña, la cual fue demandada en el 2013 por Aspec debido a un su-puesto incumplimiento de contrato. Sin embargo, el Fondo Mivivienda no se ha manifestado en cuanto a lo sucedido y no está cumpliendo su rol de mediador entre ambas partes.

20 Boletín Nº 2 - 2014: Vivienda en la ciudad

La vivienda en el Perú Boletín Nº 2 - 2014: Vivienda en la ciudad

en relación a un entorno más complejo: la ciudad.

En el caso del Perú, se carece de una pla-nificación de ciudad. Si bien es cierto se ha mejorado en comparación de los años 90s en cuanto al tema de vivienda, aún no hay una planificación urbana que involucre a toda la ciudad. Esto puede quedar eviden-ciado en la falta de instalación de servicios básicos de calidad, en la falta de espacios públicos y/o áreas verdes y una planifica-ción de las líneas de transporte. La ciudad de Lima sigue el modelo de crecimiento y ordenamiento urbano neoliberal en donde se privilegia la locación de centros empre-sariales que el de espacios de socialización.

Además, cabe señalar que el país históri-camente ha sido constituido por casas in-dependientes, tanto es así que para el 2012 este tipo de vivienda constituía el 85.6 % frente a otros tipos (INEI). Solo en los úl-timos años, la tendencia de construir edifi-cios ha ido creciendo pero aun solamente configuran el 5.6 % de viviendas que ocu-pan los hogares para el 2012. Ello evidencia que la planificación de una ciudad sosteni-ble a largo plazo parece no ser la preocupa-ción principal cuando se habla de vivienda.

A partir de la revisión de las políticas y enfoque del Estado en cómo abordar la vi-vienda nos lleva a preguntarnos ¿existe la preocupación de invertir en vivienda pen-sando en su vinculación con la planeación o proyecto de ciudad? O también ¿Qué tan beneficioso es pensar en la gestión de la ciudad para las inmobiliarias? Parece que ello no es preocupación de las inmobilia-rias actualmente. En ese sentido, el Estado debería volver a tomar la vivienda como

una dimensión importante para la integra-ción y planificación de la ciudad. Es así que sostenemos que mediante la interseccio-nalización de políticas para la ciudad con las políticas de vivienda podría ser la clave para que el Estado deje de ser solamente un regulador sino que también entre en coor-dinación con los planes de urbanismo.

Dicha propuesta no debería perder el ob-jetivo de lograr un proyecto de ciudad en beneficio de las personas porque, finalmen-te, la ciudad no son las edificaciones que se realizan, sino las prácticas sociales que la recorren.

Bibliografía

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Matos Mar, José. 2012. Perú: estado emergente y sociedad nacional emergente. p: 97-104 Lima: Universidad Ricardo Palma

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El día de hoy, mien-tras usted lee esta columna, nacerán

algunos de los 400 niños que vienen al mundo diariamente en Lima. Y al finali-zar el año, la capital tendrá 150.000 nue-vos habitantes más, según estadísticas del Instituto Metropolitano de Planificación.

Para cuando se celebren 200 años de la declaración de la Independencia, en el 2021, Lima tendrá una población adicio-nal de 1 millón de habitantes. ¿A dónde irá esa población?

El Plan Regional de Desarrollo Concer-tado de Lima al 2025 (PRDC), prevé un crecimiento por densificación en la ciu-dad tradicional y en la ciudad periférica (Lima norte, este y sur), que absorberá casi un 60% de la demanda, pero no más. El otro 40% está fuera del mercado y es víctima fácil de traficantes de tierras sino hay una política municipal y nacional de vivienda para los más pobres.

Con un problema adicional: el suelo dis-ponible, con factibilidad de servicios, es cada vez más escaso. Lima tiene solo dos grandes posibilidades de expansión masi-

va ordenada: Ancón al norte y Lurín – San Bartolo- al sur. Donde el PRDC plantea dos ciudades autosostenibles. Adicional-mente, se contempla la ocupación orde-nada hacia las ciudades compensatorias de Chancay-Huaral-Huacho en el norte, y Cañete en el sur, que pueden recibir parte del millón de nuevos habitantes. Pero para ser competitivas y atractivas necesitan una conectividad fluida con la metrópoli.

Para eso, el PRDC propone un tren de cercanías a Huacho y un tren de cerca-nías y otro a Cañete, que es una forma de transporte rápida, masiva y cómoda. Así se podrá vivir en algunas de esas ciuda-des, trabajar en Lima o viceversa y conec-tarse en tiempo no mayor a 1 hora.

Con acierto, el Ministerio de Trasnportes recoge esta propuesta y acaba de anun-ciar que empezó a evaluar el tren de cer-canías entre Huacho y Cañete (Gestión 31.01.14), así como el periférico vial nor-te que facilitará el acceso al Callao.

De otro lado, en el 2014 se invertirán S/. 4.500 millones en proyectos inmobilia-rios, dirigidos exclusivamente al mercado de vivienda de los sectores socio econó-micos B y C. Quedan fuera los sectores D y E, de menores ingresos.

Habrá techo para tanta gentePor Jorge Ruiz de SomorcucioPublicado en el Diario El Comercio Viernes el día viernes 07 de febrero de 2014.Publicado en este boletín con autorización expresa del autor

Jorge Ruiz de Somorcucio | 23

Por ello, todos esos anuncios buenos para Lima nos condu-cen de manera inexorable a vin-cular una política de Vivienda con el Plan Urbano, como elemento ordenador y no excluyente de la ocupación del suelo que queda. Y ojo, la política de vivienda en el caso de Lima tiene que ser me-tropolitana. No puede ser distri-tal. Los distritos pueden aportar una visión local. Ese es uno de los temas pendientes de la actual gestión. El Gobierno central tampoco tiene una pro-puesta para familias emergentes de bajos ingresos, por eso la invasión de terrenos públicos y privados continúa siendo uno de los patrones de la expansión urbana.

Con este anuncio del Ministerio de Trans-portes y el nuevo ciclo de inversiones in-mobiliarias que se vienen, la Municipali-dad de Lima tiene todo para consensuar definitivamente una opción de expansión ordenada y equitativa de la ciudad para

los próximos diez años. Esto es más importante que todo lo demás.

Los balnearios para vivir Tren de cerca-nías

-Todo el eje de los balnearios del sur como Punta Ne-gra, Punta Her-mosa, San Barto-lo y Santa María podrá ser lugar de residencia per-manente frente al mar. Con un tren de cercanías gran parte de la pobla-ción viviría con menos estrés y

sin necesidad de movilizarse en vehículos privados.

Precios por las nubes ¿Vivienda para todos?

-Es significativo que el valor del m2 haya alcanzado precios que van entre los s/.6.000 y S/.3000 para los sectores medios y medios altos en distritos des-de Barranco a Magdalena (El Comercio 24.01.14). Cada vez más lejos de las posi-bilidades de las familias de bajos ingresos.

La vivienda de interés social en Lima Metropolitana

El boom de la construcción parece haber iniciado su desaceleración desde el año pa-sado. Algunos temen que sea una burbuja inmobiliaria. Sin embargo, en las ciudades latinoamericanas, el déficit de vivienda a bajo costo ante el aumento de la demanda por vivienda ha sido un problema serio. La ausencia de incentivos tributarios progresi-vos para la construcción de los sectores D y E han incrementado la necesidad de una respuesta al problema.

En Lima Metropolitana, con sus 2812 ki-lómetros cuadrados1, la urbanización del espacio habitable no ocupado escapó a los planes iniciales de crecimiento de la ciu-dad. Hacia la década de 1960 era insoste-nible continuar sin estudiar ni solucionar este problema. La migración campo-ciu-dad, que se aceleró en la década anterior (1950) motivada por la incipiente acelera-ción industrial que benefició a los expor-tadores de nuestro país dada la demanda de los EEUU por metales para su guerra en Corea (Thorp, R. & Bertram, G., 2013, Fit-zgerald, E., 1981). La Economía Política del Perú 1956-1978. Desarrollo económico y reestructuración del capital. Lima: Institu-to de Estudios Peruano), fue utilizada por el gobierno peruano de modo clientelar: el señor gobierno de Odría “toleraba” las in-vasiones a cambio de apoyo en las medidas adoptadas( Collier, D., 1976; IEP, 2013). La política en el Perú del siglo XX . Lima: Pon-tificia Universidad Católica del Perú). Entre el gobierno de Odría y el de Prado, el único

1 Visto en: http://proyectos.inei.gob.pe/web/biblioineipub/bancopub/Est/LIb0002/cap0104.htm; http://sisbib.unmsm.edu.pe/bvmedioambiente/temario/previo_riggo/bases/mo-dulo_i/lima_metropolitana.htm

programa de vivienda popular que podría-mos considerar serio fue desarrollado por Pedro Beltrán como una herramienta de competencia política contra Odría. Habla-mos de su Proyecto de Ciudad Satélite de Ventanilla (Callao).

Sin embargo, en la década de 1960, frente a la concentración de más de un tercio de la población2 del país en Lima Metropolitana, la administración de Acción Popular con-vocó a un concurso internacional avalado por la ONU y el PNUD que respondiera al déficit de vivienda desde una perspecti-va orgánica de barrio. Iniciado en 1965 y próximo a cumplir los 50 años, el Proyecto Experimental de Vivienda – PREVI tenía como objetivo la planificación de viviendas a bajo costo, modificables, que pudieran “crecer” de acuerdo a las necesidades de los propietarios y que influenciarán en sus habitantes para promover las actividades sociales. El Proyecto se inició pensando en 1500 viviendas ubicadas sobre 40 hectáreas al lado del kilómetro 8 de la Panamerica-na norte; buscaba atender la demanda por viviendas de bajo costo que permitieran la creación de suelo urbano y la integración de familias con ingresos limitados. PREVI fue desarrollado por un grupo de arquitec-tos3 extranjeros y peruanos que trabajaron, junto a sus equipos, en el diseño y construc-ción de un(os) barrio(s) modelo(s), (Gar-cía-Huidobro, F, 2008). El golpe de Estado de 1968 influyó aplicando algunos cambios

2 Visto en: http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib0018/cap31001.htm3 Para la lista completa de los arquitectos involucrados en el Proyecto, véase: García-Huidobro, Torres & Tugas (2011) pp: 31. En Arquitechtural Design, (MAY/JUN 2011).

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La vivienda de interés social en Lima Metropolitana Boletín Nº 2 - 2014: Vivienda en la ciudad

a la propuesta inicial, pero, en esencia, la trama de diseño fue respetada.

Un estudio de Fernando García-Huidobro (2008) responde a la pregunta sobre cómo la ciudad diseñada (o el nodo de viviendas, en el caso de PREVI) difiere de los usos sociales que los habitantes de los solares le dan treinta años después de entregada. En otras palabras, se trata de ver cuáles son las diferencias entre lo esperado en la mente de los diseñadores y la práctica de los usuarios. El texto esclarece algunas de las variables principales que explican las modificaciones que los propietarios hacen a la estructura inicial: cambio de familiares que va desde el crecimiento de los hijos menores hasta el recepción de nuevos nodos familiares compuestos por los hijos de los primeros propietarios; luego la disposición del espa-cio libre cuando algunos de los nodos fami-liares migran a otras viviendas; la creación o implementación de talleres o comercios menores, entre otras. Otra de las variables que dan cuenta de las modificaciones son los límites difusos, en especial, en las áreas verdes comunes que circundan algunas de las viviendas. Este espacio diseñado como un lugar de común encuentro para la so-cialización y reconocimiento de los vecinos se ha cercado y privatizado, ampliando el espacio propio que el dueño posee e incre-mentando el déficit de áreas verdes. La falta de asesoría y mantenimiento de parte de la Municipalidad para preservar la estructura original generó intervenciones alejadas de la opinión técnica. Sin embargo, los dise-ñadores del Proyecto están contentos con el trabajo realizado: PREVI ha sabido sor-tear las necesidades y disposiciones que sus propietarios individuales le demandaron.

Para Rodrigo Pérez de Arce, arquitecto español, PREVI debía ofrecer el espacio para crecer y construir a través del tiempo de acuerdo a sus necesidades. Estas mo-dificaciones son, en su opinión, evidencia de una ciudad viva (Pérez de Arce, 2011). Encajarla y limitarla solo al proyecto pen-sado sería arrojarla al “capital muerto” del que habla De Soto (2007). Para este autor, “capital muerto” quiere decir que no le sirve al dueño del inmueble como bien transigi-ble. Es decir, la inversión realizada por el propietario del inmueble no se transforma en capital. La consecuencia de este enfoque limitado es que, en perspectiva comparada, ningún país -a diferencia del Perú- tiene una proporción tan alta de construcciones informales. Únicamente el Perú arroja un porcentaje mayor al cincuenta por ciento (56%) de construcciones informales (fuera de las especificaciones técnicas previstas por Ley)4. Las ventajas de PREVI se sitúan alrededor de la organización del barrio, de la vida co-mún que sus espacios compartidos generan entre sus vecinos. Casi cincuenta años des-pués del inicio del Proyecto, la visión cultu-ral con la que PREVI fue diseñada le per-mitió superar los límites que las respuestas modernistas presentaban en otras latitudes

(Leguía, M., 2011: 8-15). El modelo de high density-high rise concentra muchas vivien-das en terrenos cortos (grandes bloques de edificios) que no dispone de espacios comunes para el desarrollo de actividades sociales y de recreo.

4 La fuente de estos datos es la “Evaluación preliminar de la economía extra-legal en doce países de América Latina y el Caribe”, realizado por el Instituto Libertad y Democracia, 2007.

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La vivienda de interés social en Lima Metropolitana

En la actualidad, tanto la Municipalidad Metropolitana de Lima como el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamien-to (MVCS) han diseñado programas para responder a los nuevos retos que la ciudad presenta5. Tanto el Programa Metropolita-no de Vivienda Popular (PMVP) y el Fondo Mi Vivienda (que incluye al programa de Techo Propio y Mi Vivienda) prevén la sub-vención de viviendas de bajo costo. Aunque el esquema de barrios y Unidades Vecinales no sea de mayor incidencia, es gratificante que la administración actual empodere las competencias del Instituto Metropolitano de Planificación y de la Empresa Munici-pal Inmobiliaria de Lima Metropolitana al coordinar con el MVCS el desarrollo de los componentes del PMVP6 en las Líneas de Intervención para el desarrollo de nuevas urbanizaciones en Lima.

De la lectura que Peter Land -director eje-cutivo del Proyecto- hace de la evolución de PREVI, rescatamos una idea: al visitar el proyecto que contribuyó a diseñar en 1965, Land dice, “(...) la vivienda es una actividad que construye comunidad y no solamente un producto”. Esperamos que esto eviden-cie la relación dinámica que deberíamos procurar entre la planificación, el urbanis-mo y las ciencias sociales.

5 En nuestro país, el ciclo de violencia política que sobrevino a la década de 1980 y el fin del gobierno militar no dio espacio para la generación de propuestas de vivienda social durante la última migración hacia Lima Metropolitana.6 Véase las Líneas de Intervención del Programa Metropolita-no de Vivienda Popular: http://www.emilima.com.pe/pmvp/vivienda-densificacion-habitacional.html

Bibliografía

Collier, D. (1976). Barriadas y Élites: de Odría a Velasco. Lima: Instituto de Estudios Peruanos; Pease, H. & Romero, G. (2013). La política en el Perú del siglo XX. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú.

Fitzgerald, E., (1981). La Economía Política del Perú 1956-1978. Desarrollo económico y rees-tructuración del capital. Lima: Instituto de Es-tudios Peruano.

García-Huidobro, F, (2008). ¡El tiempo cons-truye!: el Proyecto Experimental de Vivienda (PREVI) de Lima: génesis y desenlace. Barcelo-na: G. Gili.

Instituto Libertad y Democracia, (2007). “Eva-luación preliminar de la economía extra-legal en doce países de América Latina y el Caribe”. Puede consultarse el Informe para Perú en:http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=757358

Leguía, M, (2011). Latin America at the Cross-roads. An Introduction. En Arquitechtural De-sign (MAY/JUN 2011), N° 2011. London : John Wiley & Sons.

Thorp, R. & Bertram, G., (2013). Perú 1890-1977. Crecimiento y Políticas en una Economía Abierta. Lima: Universidad del Pacífico.

Pease, H. & Romero, G.(2013). La política en el Perú del siglo XX. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú.

Pérez de Arce, R., (2011). “30 años después”. En García-Huidobro, F., Torres, D. & Tugas, N., (2011). The experimental housing project (PRE-VI), Lima: the making of a neighbourhood. Londres: John Wiley & Sons.

Programa Metropolitano de Vivienda Popular. Revisado el 27-AGO-2014, en: http://www.emi-lima.com.pe/pmvp/vivienda-densificacion-ha-bitacional.html

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La vivienda de interés social en Lima Metropolitana

Quispe, Jesús (2005). El problema de la vivienda en el Perú, retos y perspectivas. En Revista INVI, mayo, año/vol. 20, número 053, Universidad de Chile: Santiago de Chile, pp. 20-40.

El artículo analiza en qué medida las políticas actuales de vivienda afrontan el problema de la inadecuada habitabilidad en el Perú. Hace un balance de proyectos implementados, características, condiciones financieras, entre otros. Identifica las estrategias de interven-ción tanto en vivienda como en dotación de servicios y equipamiento público. Se analiza también las alternativas desde la sociedad civil y sus posibilidades de implementación para afrontar el problema al que se hace referencia.

Enlace al texto: http://bit.ly/pdrecomienda

Deluca, Stefanie (2012). What is the role of Housing Policy? Considering Choice And Social Science Evidence. En Journal Of Urban Affairs, Volumen 34, Número 1, pp. 21–28.

El texto es una respuesta a la crítica de David Imbrosio a las políticas urbanas quien afirma-ba que “los estudios sobre las políticas urbanas que ven temas como movilidad urbana-re-sidencial son oportunistas”. La autora busca romper con el supuesto de motivos ulteriores en la investigación social sobre vivienda al presentar los temas de agenda en la investiga-ción sobre políticas de vivienda, los avances en el estudio de la movilidad residencial y el impacto de la evidencia generada para la generación de políticas. [en inglés]

Fuente: http://bit.ly/pdrecomienda2

PerúDebate recomienda...

Spiker, Paul (s/f). An introduction to Social Policy.

Una breve guía para entender las políticas urbanas para vivienda. Esta página web de la Robert Gordon University (Inglaterra) presenta una perspectiva teórica sobre la relación entre vivienda y política urbana, algunos casos de estudio y referencias bibliográficas adicionales. [En inglés]

Fuente: http://bit.ly/pdrecomienda1

PerúDebate recomienda...

Publicaciones y enlaces recomendados

UN-Habitat (2012). Sustainable Housing for Sustainable Cities: a Policy Fra-mework for Developing Countries.

Este documento (Iniciativa del Programa de las Naciones Unidas para los Asen-tamientos Humanos (ONU-Hábitat) presenta algunos lineamientos marco para el establecimiento de políticas de vivienda sostenible en países en desarrollo, algunos puntos a favor desde lo económico y social y experiencias en la implementación de este tipo de políticas.

Enlace al texto: http://bit.ly/pdrecomienda3

Vigésimo Primera Política De Estado: Desarrollo en Infraestructura y Vivienda.

Cuadro resumen sobre la 21º Política Nacional del Estado Peruano en materia de Infraestructura y vivienda como parte del Acuerdo Nacional. Incluye los objetivos, las políticas, los indicadores y metas relacionadas.

Enlace al texto: http://j.mp/pdrecomienda4

Carta de Medellín. Gestión social del territorio, el hábitat y la vivienda.

En el marco del Séptimo Foro Urbano Mundial ONU-Hábitat realizado este año en Colombia, se establecieron ciertos principios e ideas fuerza para el desarrollo de las ciudades, que luego fueron plasmados en la Carta de Medellín, un compromiso de los países que forman parte de ONU- Hábitat. Recomendamos leer la sección “Ges-tión social del territorio, el hábitat y la vivienda” (pág. 133).Enlace al texto: http://j.mp/pdrecomienda5

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