Boletín Estudiantil de - Universidad Central · Boletín Estudiantil de Análisis Socioeconómico...

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ISSN 1794-6352

Boletín Estudiantil deAnálisis Socioeconómico

estudiantilesvisiones

Número 2

- Universidad Central -Escuela de Economía

Octubre de 2004

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Publicación de los Observatorios de Política Socialy de Conflictos y Desarrollo.

Facultad de Ciencias Administrativas, Económicas y ContablesEscuela de Economía - Universidad Central

Índice General○

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Editorial 4

Documentos de trabajo del Observatoriode Conflictos y DesarrolloDescubrir, ubicar, comprender, construir 9Profesora Danghelly G. Zúñiga R.

Implicaciones de los gobiernos de César Gaviria y de ErnestoSamper en el poder adquisitivo de la clase gobernada 12Carlos A. Fonseca, Yiseld López, Angélica M. Perilla,Edward Tovar

Modernización y gobernabilidad: «El tiempo de la gente»vs. «Mano firme, corazón grande» 21Mónica Estupiñán B., Yinna M.Giraldo V.,Claudia Y. Segura L.

Documentos de trabajo del Observatoriode Política SocialNotas Introductorias acerca de la política pública y social 27Profesor Julián F. Bautista R.

El nuevo colonialismo político del FMI. Una crítica a lafocalización de subsidios para el aseguramiento en salud 33Bibiana Bautista Z., Vladimir Ruzynke C.

El conflicto armado y los procesos de negociación enColombia. Impacto y perspectivas sobre la formacióny desarrollo de capital social 45Suly S. Muñoz B., Carlos A. Rodríguez M.

Análisis de coyunturaComentarios al Informe de Desarrollo Humanopara Colombia 2003

Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial 55Profesor Ricardo Güell Camacho

El laberinto de la política social o el callejón de salidaal conflicto en Colombia 61Profesor Julián F. Bautista R.

Gobernabilidad, descentralización e información enmedio del conflicto 66Profesora Danghelly G. Zúñiga R.

Consejo SuperiorIgnacio Chaves Cuevas (Presidente)

Jaime AriasJaime Posada Díaz

Fernando Sánchez TorresRafael Santos Calderón

RectorGuillermo Páramo Rocha

Vicerrector Administrativoy Financiero

Álex Löök Rivas

Vicerrectora AcadémicaGloria Rincón Cubides

Secretario GeneralBilly Escobar Pérez

Director Depto. de Desarrolloy Planeación

Fernando Álvarez Morales

ESCUELA DE ECONOMÍA

Director (e)Ricardo Antonio Güell Camacho

Director Centro de InvestigacionesEconómicas y Sociales - CIES

José Reyes Bernal

Directores de publicaciónDanghelly G. Zúñiga R.

(Directora Observatorio de Conflictos yDesarrollo)

Julián F. Bautista R.(Director Observatorio de Política Social)

Consejo EditorialDanghelly G. Zúñiga R.

Julián F. Bautista R.Ricardo Güell Camacho

José R. Bernal B.

DEPARTAMENTO DE

COMUNICACIÓN Y PUBLICACIONES

(Concepto, diseño e impresión) Directora Editorial

Edna Rocío Rivera P.Corrección de estilo

Fernando J. Correa U.Diseño y diagramación

Álvaro F. Silva H.

Número 2Octubre de 2004

ISSN 1794-6352

Boletín Estudiantil deAnálisis Socioeconómico

visionesestudiantiles

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L a sociedad colombiana se caracteriza por una profunda exclusión social. Hoy en día, susituación es equiparable a la Colombia de hace 20 años en diversos aspectos del ámbito

económico y social, en tanto que enfrenta una crítica problemática en lo relativo a la dimen-sión política y civil. Para ilustrar la problemática de la exclusión en su dimensión económica,conviene insistir en que el país está marcado por profundas disfuncionalidades críticas. Así,por ejemplo, más del 60% de la población es pobre, y más de 11 millones de personas sehallan por debajo de la línea de indigencia; es decir, estos grupos humanos carecen de uningreso de un dólar diario para garantizar unas condiciones vitales mínimas de alimentacióny nutrición. Además, el 80% de la población rural es pobre, mientras que aproximadamenteel 60% es indigente. Pero más allá de los problemas de pobreza e indigencia, que traenconsecuencias tan dramáticas para una sociedad, actualmente el 60% de la población econó-micamente activa del país no ha podido ingresar a la economía formal; esto significa que estapoblación trata de desarrollar sus capacidades y habilidades en condiciones de extrema pre-cariedad, lo que supone un enorme desperdicio para la sociedad y, obviamente, impide quedichos grupos sociales alcancen unas condiciones de vida dignas.Una de las particularidades más perversas de la exclusión es su carácter intergeneracional.

Dentro de la población pobre, el grupo de los jóvenes menores de 15 años –cuya proporciónes el doble de la correspondiente a los estratos altos de la sociedad– sufre precarias condicio-nes de vida y marginación de los servicios públicos básicos; es así como más de tres millonesde niños y jóvenes en edad escolar no tienen acceso a la educación.Después del Brasil, Colombia es el país con mayor desigualdad en el ingreso en América

Latina –el continente que presenta la mayor desigualdad a este respecto en el mundo–. Ennuestro país, el 20% de los hogares más ricos concentra el 52% de los ingresos, y el quintilcon mayores ingresos devenga 26,3 veces más que el quintil más pobre. En la actualidad, el1,1% de los propietarios de la tierra en el país posee más del 55% del territorio cultivable yexplotable, a lo que hay que agregar otro elemento: de un 30 a un 35% de ese territoriopuede ser propiedad de capitales ligados al narcotráfico o a la corrupción. En el contextotributario, el conjunto de dádivas, privilegios, exenciones y deducciones –que en gran medidano tienen mayor retribución social– favorece a un número reducido de personas naturales yjurídicas, por un valor que puede equivaler al 5% del PIB.Por otra parte, la corrupción, las fallas administrativas y el mal uso de los recursos alcanzan

un monto del orden del 3,0 al 3,5% del PIB. Otra variable importante en la medición delbienestar es el PIB per cápita, el cual empieza a descender en la segunda mitad de los añosnoventa. En efecto, entre 1997 y 2002 pasó de $239.609 a $225.010, a precios constantesde 19751. Actualmente, el ingreso per cápita todavía no logra recuperar el nivel de 1997.La situación también se hace compleja al comparar el comportamiento del PIB. En el largo

plazo (1930-2001), el comportamiento del producto no fue negativo (esto es cierto incluso

1Según datostomados delinforme especialpublicado por larevista de laContraloríaGeneral de laRepública,núm. 296,mayo-junio de2003 pág. 11.Documentopreparadopor el CID,UniversidadNacional.

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en los años más difíciles del proceso de ajuste que se dio en el decenio de los ochenta, si se lecompara con el comportamiento negativo que presentaron muchos países de América Lati-na); sin embargo, en el año de 1999 el PIB cayó tres veces más que en 1931. Como señala elinforme de la Contraloría General de la República, «las dinámicas del PIB y del PIB per cápitacada vez son más volátiles, lo que dificulta el manejo de la política económica y la consecuciónde la estabilidad macroeconómica»2.En ese contexto, el país enfrenta grandes retos y dilemas sociales. Si se quisiera que los más

de 11 millones de colombianos en condiciones de indigencia fueran pobres, lo cual ya es unaparadoja, ello le costaría a la sociedad colombiana cerca del 2,3% del PIB (no hay que olvidarque de esos 11 millones, cuatro corresponden a niños menores de 15 años); si se buscaracumplir con la Constitución del 91 e implantar un pacto social de inclusión a través de laeducación, el Estado debería dedicar recursos del orden del 1,4% del PIB para educar ade-cuadamente a los tres millones de niños y jóvenes en edad escolar que no asisten a las aulas;si se pretendiera garantizar la prestación de salud básica al cerca del 40% de la población queno tiene acceso a ella, habría que destinar recursos por un 1,3% del PIB. En el caso delsistema de pensiones, sólo el 19,8% de la población económicamente activa está cubierta porel mismo; además, la actual deuda pensional equivale, aproximadamente, a más del 200%del PIB, lo que deja a la mayoría de la población pobre por fuera del sistema. Para proveersalud, educación básica y subsidio pensional a la población más pobre del país, sería necesa-rio disponer de un monto de recursos equiparable al de las exenciones, deducciones y privile-gios tributarios que no son justificables desde el punto de vista de su efecto multiplicador;éstos equivalen a una cifra relativa de entre el 2 y el 2,5% del PIB, y se concentran en unnúmero muy reducido de personas naturales y jurídicas. A esto hay que añadir que tanto laevasión y la elusión tributarias, así como la corrupción y las fallas administrativas del Estado,suponen un sacrificio fiscal adicional de entre un 5,5 y un 6,5% del PIB. Los anterioresargumentos hacen relevante la discusión sobre el mecanismo del mercado, en particular la quetiene que ver con la relación de dicho mecanismo con la libertad y, por tanto, con el desarrolloeconómico.«El destino habitual de las nuevas verdades en ciencia y cultura», afirma T. H. Huxley, «es

comenzar siendo herejías y terminar siendo supersticiones»3. Algo parecido ha ocurrido conla institución del mercado en la disciplina económica: hubo un tiempo en que se matizabanlos alcances positivos del mercado, pero también se mostraban las limitaciones de su acción.El clima intelectual ha cambiado en las últimas décadas con respecto al mercado; hoy sesupone que las virtudes de éste no deben ser matizadas, de modo que ciertos prejuicios handado paso a ideas preconcebidas contrarias. La lectura reflexiva de ayer se ha convertido enla herejía de hoy, y la herejía de ayer es hoy la nueva superstición. Todo esto hace necesarioestudiar con un sentido crítico las ideas preconcebidas y las actitudes políticas y económicas;una manera de lograrlo es indagar acerca de las razones para querer que existan los mercados.La razón esencial a favor de la libertad para realizar transacciones de mercado está en la

importancia intrínseca de la propia libertad: la negación de esa libertad implicaría un retroce-so para cualquier sociedad. En este sentido, resulta fundamental el papel de los valores en el

2Ibíd. p. 10.3Citado porLipovetsky, G.La era del vacío.Barcelona,Anagrama,1986, p. 214.

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capitalismo, pues éste es un sistema que funciona no sólo gracias a la codicia de todos losparticipantes del mercado: en realidad, el comportamiento eficiente de los mercados dependede la existencia de sistemas de valores y normas. Observar el capitalismo como un sistemabasado en la acumulación de conductas de avaricia es subestimar la ética capitalista, quetanto ha contribuido al desarrollo de la modernidad.Los mercados que producen resultados positivos funcionan no sólo gracias a su capacidad

para permitir la realización de intercambios, sino también a la solidez de las instituciones(por ejemplo, la eficacia de las estructuras jurídicas que sustentan los derechos que se derivande los contratos, y la ética de la conducta que hace viables los contratos negociados sin nece-sidad de litigar constantemente para garantizar que se cumplan). No obstante, el desarrollodel concepto de confianza en las palabras y en los compromisos también puede constituir unimportante ingrediente para el buen desempeño de los mercados.Como lo señaló en su momento Albert Hirschman, la aparición de la ética capitalista supuso

una gran mejora desde el punto de vista de las motivaciones, ya que posibilitó la activación dealgunas proclividades humanas benévolas a expensas de otras de naturaleza maligna. Lanecesidad de crear instituciones tiene una estrecha relación con el papel de los códigos deconducta: existe evidencia internacional según la cual las instituciones basadas en mecanis-mos interpersonales y en entendimientos compartidos funcionan a partir de pautas de con-ducta comunes, de la confianza mutua y de la confianza en la ética del otro. En este sentido,el sistema de mercado requiere ciertos mecanismos que impidan que alguna de las partescontratantes incumpla lo acordado con otras. Esos mecanismos son, por un lado, la confianzamutua y un sentido implícito del deber, y, por el otro, la ley y su aplicación.Entre los grandes retos que afrontan las economías de mercado en el mundo en desarrollo se

encuentran las cuestiones de la desigualdad y de los bienes públicos (es decir, los bienes quecomparten los individuos, como el medio ambiente). A la hora de encarar esos retos, debe serprioritario que el crecimiento económico esté subordinado al doble imperativo ético de lasolidaridad sincrónica (social) con la generación actual y de la solidaridad diacrónica (am-biental) con las generaciones futuras. Siguiendo a Sen, el desarrollo puede ser reinterpretadocomo la ampliación efectiva de todas las libertades positivas y negativas de todas las personas(esto es, que pueda concederse a todos los derechos de todos). En otras palabras, tenemosque diseñar, con la ayuda de una dirección visible, nuevos modelos de economía mixta –elinvento más importante del siglo XX, según Dani Rodrick– que vayan más allá de la eficien-cia de las asignaciones y de la eficiencia de la innovación, de modo que podamos traer a lamesa las tres eficiencias restantes: eficiencia en el empleo, eficiencia distributiva y eficienciaambiental.En síntesis, ni los cambios en el discurso, ni los cambios en el pensamiento, serán de

ayuda si no se traducen en acciones. Si esto último no ocurre, tales cambios puedentener, incluso, un efecto perverso. Según Sen, una de las experiencias más tristes del sigloXX ha sido, precisamente, la de los discursos generosos, cuya intención es encubrir accionescriminales.

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Documentos de trabajodel Observatorio de

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Descubrir, ubicar, comprender,construir

Danghelly G. Zúñiga R.Directora Observatorio de Conflictos y

Desarrollo

«El hombre de letras hace la mayor parte de suobra no por cálculo, no por la aplicación de

fórmulas, sino por intuición estética.Tiene algo que decir, y lo dice en las palabras

que le parecen más satisfactorias estéticamente.Después del acontecimiento viene el crítico que

descubre que aquél empleó cierto género dedispositivo literario, que puede clasificarse en su

apropiado capítulo del libro de “consejos paraescribir”. El proceso es en gran parte irreversible.Si se carece de talento, no se puede confeccionarcon el libro de“consejos para escribir” una buena

obra de arte».

ALDOUS HUXLEY

¿Qué tienen en común el eslogan del whis-ky Chivas Regal: «La vida Chivas»; la teo-ría del caos, que construye la explicación demundos múltiples y paralelos, y la novela Lamontaña del alma, de Gao Xingjian? Lostres expresan que el mundo ha cambiadorápidamente, que se buscan explicaciones delo complejo en lo simple y sencillo (que nonecesariamente debe ser tan cotidiano).Aquí, sin embargo, surge una pregunta:¿cómo se puede llegar a establecer ese co-mún denominador? Una de las posibles res-puestas es: planteándonos el problema quese habrá de investigar y siguiendo cuidado-samente el método de investigación social.Y aunque puede sonar bastante acartonada,e incluso demasiado obvia para estos tiem-pos complejos, vibrantes, mutantes y cotidia-nos, es una de las claves para comprenderlas mutaciones culturales que se dan en elmundo contemporáneo, en las cuales nosencontramos inmersos y por las cuales cam-biamos gustos y preocupaciones de acuerdo

con los gustos y las preocupaciones predo-minantes en nuestro tiempo.La investigación, sin embargo, no es un arte

para extraños; la impronta de investigadorlleva consigo la de productor de conocimien-to de lo social. En este sentido, lo importan-te para ser investigador es el ejercicio prácticopermanente, es decir, el entrenamiento dia-rio. Es así como la célebre frase «la prácticahace al maestro» también se aplica al arte deinvestigar. En efecto, no se aprende a inves-tigar en talleres y cursos; para ello se requie-re práctica, y la adquisición de ésta comienzaen el aula de clase, con un maestro y unaprendiz. Éste es el punto de partida paracomprender la lógica de la investigación, laaplicación de la técnica y el desarrollo de lacreatividad, proceso en el que sólo un maes-tro puede guiarnos. El encontrar un maestroy permanecer bajo su tutela en el aprendiza-je es una de las tareas más difíciles, pues laprepotencia, que se traduce en ignorancia,puede alejarnos fácilmente de la actividadinvestigativa; pero si controlamos nuestro ego,comprenderemos más adelante que si bienla apropiación de la teoría para producir másconocimiento no resulta fácil, podremoslograrlo si vinculamos teoría y metodología.

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Aunque en este punto ya estaría bastanteadelantado el trabajo, tendríamos que con-siderar, además, que el construir un proble-ma de investigación no es sencillo, pues nopodemos hacerlo sin conocer lo que se haescrito sobre un gran tema en general y loque no se ha trabajado desde el ángulo quenosotros hemos adoptado. A partir de estemomento todo es lucha: en franca lid vence-remos o nos vencerán. El trabajo investigativono es un jardín de rosas sin espinas; todo locontrario: nuestros puntos de vista nos dis-tanciarán, nos acercarán, nos esconderán onos harán visibles a la comunidad académi-ca. Seremos evaluados únicamente por nues-tros resultados, y no sólo por nuestrosesfuerzos y buenas intenciones. Y aunqueparezca sencillo, no lo es: no es sencillo es-tar en la palestra pública y defender con ar-gumentos nuestros resultados; no es sencillodescubrir que lo que nos parece novedosoha dejado de serlo desde hace mucho tiem-po para el campo al que pertenecemos; nitampoco es sencillo aprender a escribir confluidez y claridad lo que pensamos y reflexio-namos. Asumimos –tarea constante dentrode cierto grupo de estudiantes– que todo esclaro; el famoso «sí pero no» depende delángulo desde el que se mire, y aunqueparezca una redundancia, es necesario con-siderar que la escala de grises es amplia yque no todo es simplemente blanco o negro.Así pues, ésta es una guía corta para los

jóvenes estudiantes investigadores. El primerpaso metodológico es sencillo: tan sólo hayque buscar. Así, identificando los rastros yafinando la mirada, comprenderemos almundo. El segundo paso consiste en descri-bir, pero es la teoría la que nos guía en ladescripción de las formas. Registrando lasacciones, las sanciones y los deleites, se podrá

llegar al paso tres: hallar conexiones. No obs-tante, aquí encontramos que la relatividad,tan propia de nuestro tiempo, nos juega unamala pasada, puesto que sólo podemos or-ganizar relaciones si establecemos principios,pero sólo habrá principios si establecemosrelaciones. De esta forma, nos encontrare-mos caminando en círculos; para salir de estecamino sin fin, la única opción es seguir elconsejo metodológico de saber tomar distan-cia, identificar un punto de vista que nos seapertinente y volver a lanzar los lazos sobrelas conexiones que quedaron a medias entrelos principios, los conceptos y los hechos,para dar cuenta, así, de los fenómenos. Elcuarto paso es un ejercicio complementarioentre hallar los acontecimientos específicosque puedan ser reconocidos como parte deestos fenómenos y llegar a la tipificación deformas.Más que un ejercicio para una corta investi-

gación, el método nos lleva por el camino dela búsqueda de sentido al mundo contempo-ráneo a lo largo de nuestra vida. Sin embar-go, el método en sí no nos dice nada: lacomprensión sólo se alcanza si se tiene clarala mirada, si se puede lograr una relaciónviva con los principios que guían nuestrasconexiones; es decir, el método sin teoría nonos permite construir explicaciones. Pode-mos estar viendo el árbol o el bosque, perosólo guiados por el método podremos ver elárbol, el bosque, la ciudad y el mar.Los balances se realizan cada vez que es

necesario evaluar qué se ha ganado en elproceso investigativo y qué se ha perdido.Estas reflexiones han surgido de mi labordocente en la carrera de Economía, tanto enla electiva de Conflictos y Desarrollo, corres-pondiente a cuarto semestre, como en la asig-natura Cambio Político y Gobernabilidad,

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Descubrir, ubicar, comprender, construir

de quinto semestre. El trabajo desarrolladopor los estudiantes en estas dos asignaturasha ido mejorando con el tiempo, especial-mente en la segunda, Cambio Político yGobernabilidad, lo que muestra que el pro-yecto de Investigación Formativa va dandolos frutos esperados. Por tal razón, en estaoportunidad se publican dos trabajos de estaúltima asignatura, los cuales son el resultadodel análisis de la prensa de opinión del país.Para los trabajos se seleccionaron temas depolítica económica y social de algunos go-biernos, que fueron presentados y analiza-dos en los periódicos El Tiempo y ElEspectador y en las revistas Cambio y Sema-na, en las secciones Editorial y Económica,entre los años 1995 y 2003. A los temasescogidos se les hacía una lectura analítica yluego se trataba de aplicarles la teoría traba-jada en el curso.Siguiendo con el balance, en la actualidad

hay inscritos en Economía, para su evalua-ción como opción de grado, nueve proyectosde tesis; al mismo tiempo, dos estudiantesestán realizando su opción de grado en unainvestigación del Departamento de Investi-gaciones de la Universidad Central. Estebreve balance nos da una pequeña muestra

del trabajo mancomunado de profesores yestudiantes en la Escuela de Economía.Como siempre, los logros y todo lo bueno

que se pueda evidenciar pertenecen a susautores, en este caso de los estudiantes, quie-nes haciendo honor a la denominación, tra-bajan para aprender. Solamente me gustaríapensar que la labor realizada en las electivasde Política Social y Conflictos y Desarrolloha sido el crisol de nuevas ideas y nuevasperspectivas de lectura del mundo social.Esto, sin embargo, no se logra sin el fomen-to de la vinculación teórica entre la teoríasocial y la teoría económica, que es una delas fortalezas de los estudiantes egresados deeste programa.Esta publicación es uno de los resultados

de ese crisol, y aunque como autor o directorde una publicación siempre quedará el sen-timiento de que todo debió ser mejor, creoque éste es un buen producto para mostrar.Sin embargo, esto no significa que no acep-temos comentarios, preguntas y debates so-bre lo que publicamos; extiendo, pues, lainvitación para crear y generar discusiones ydiálogos académicos, y que esta publicaciónsea el motivo para el encuentro en un debateal que todos están invitados.

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1. El gobierno de César GaviriaTrujillo (1990-1994)

1.1 Contexto y objetivos generalesHasta finales de la década de los ochenta,

la economía colombiana estuvo sujeta a unmodelo de sustitución de importaciones queotorgaba un alto grado de proteccionismo alos productos nacionales; sin embargo, conel gobierno liberal de Virgilio Barco (1986-1990) se instauró un proceso de liberaliza-ción económica que retomaba los ideales delPlan Vallejo1. Este espíritu neoliberal fuepuesto en práctica a una mayor escala porCésar Gaviria mediante la apertura econó-mica, con la que los aranceles fueron reduci-dos a sus niveles mínimos2, de manera queno generaran desventajas frente al procesode internacionalización de la economía. Asímismo, se liberalizó el sistema cambiario, sepuso en marcha el Mercado Común Andino,entró a operar el Ministerio de ComercioExterior, se creó el Banco de Comercio Ex-terior (cuyas operaciones se iniciaron en1992) y se reestructuró el sistema aduane-ro3. Este conjunto de medidas llevó a la in-serción de Colombia en la economía mundial.En este período, las metas prioritarias fue-

ron reducir los niveles de inflación de un ín-

Implicaciones de los gobiernosde César Gaviria y de Ernesto

Samper en el poder adquisitivode la clase gobernada

Carlos A. Fonseca, Yiseld López,Angélica M. Perilla, Edward Tovar

Estudiantes de Octavo Semestre

dice del 30% al 15%; dinamizar los merca-dos internos; invertir en infraestructura; me-jorar las perspectivas del sector privado y laeficiencia de la administración publica; esti-mular la competitividad y la eficiencia de laindustria y del sector empresarial colombia-no4, y modernizar el Estado. Esto se expre-só en las premisas de apropiación de todoslos bienes materiales de producción, la liber-tad mercantil, la técnica racional, el derechoracional, el trabajo libre y la comercializaciónde la economía5. En el aspecto político, seconformó la Asamblea Constituyente, queexpidió la Constitución Política de 1991,vigente hasta el día de hoy. Para lograr estosobjetivos se apeló a las siguientes herramien-tas estructurales:• En materia arancelaria se buscó abrir la

economía a la competencia externa y seadoptó al respecto un carácter más co-mercial y menos fiscal. En este sentido,se redujeron los aranceles y se disminu-yó su dispersión en un período relativa-mente breve, lo que llevó a sacrificar el

1«Aspectosrelevantes delestudio deconstitucionalidadde la recienteReforma Tributaria,Ley 633 de 2000»,en Boletín Legal,Impuestos yServicios LegalesLtda., KPMG,diciembre de 2001.2Con el proceso deintegración regionaladelantado por laComunidad Andinade Naciones (CAN),se planteó laimplementación deun sistema dearanceles únicos deesta zona haciaterceros del 5%,10%, 15% y 20%.3HOMMES, Rudolf.«Apertura yapretón», en revistaSemana, núm. 503,Bogotá, 24 dediciembre de 1991.4En «El enigma delos noventa», enrevista Semana,núm. 476, Bogotá,11 de diciembrede 1990.5WEBER, Max.Historia económicageneral.

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principio de gradualidad con el que elGobierno se había comprometido ini-cialmente. Así mismo, se realizaron dosreformas tributarias con el propósito decontrarrestar la pérdida de ingresos fis-cales provenientes de las actividades decomercio exterior, aumentar los recaudosprovenientes de la economía domésticay financiar los gastos resultantes de lareforma constitucional.

• El régimen laboral del país se modificócon el fin de imprimir mayor movilidadal mercado laboral y aliviar, en parte, lacarga económica que el anterior sistemade cesantías representaba para las em-presas.

• El mercado cambiario se liberalizó aleliminarse el papel del Banco de la Re-pública como único regulador y al per-mitir la fijación de la tasa nominal decambio en un mercado en el que ac-túan los intermediarios del mercadocambiario.

• Las reformas administrativas del Esta-do tuvieron que ver, básicamente, conlas instituciones relacionadas con el co-mercio exterior. En este sentido, algu-nas de las reformas más importantesfueron la creación del Ministerio deComercio Exterior y del Consejo Su-perior de Comercio Exterior, el reem-plazo de Proexpo por Bancoldex yProexport, y la fusión de aduanas e im-puestos en la DIAN.

• Como recurso antiinflacionario, se optóinicialmente por una activa política decontracción monetaria fundamentada enlos encajes de las Operaciones de Mer-cado Abierto (OMAS). Dicha política seflexibilizó más tarde, en consideraciónal escaso margen de maniobra que tie-

ne la autoridad monetaria para mani-pular este instrumento en una economíaabierta.

• Para eliminar las subvenciones, se des-montó el crédito de fomento agrario conla idea de ampliar el margen de nego-ciación del Ministerio de ComercioExterior. Éste combinó el proceso deinternacionalización de la economía co-lombiana con una integración abierta afin de conformar y participar en bloqueseconómicos que permitieran aprovecharlas ventajas que, en términos de bienes-tar, tuviera una liberalización6.

• En el gobierno de Gaviria se planteó,en principio, estimular el ahorro de loscolombianos, lo cual llevó a la captaciónde grandes cantidades de recursos quefueron transfiriéndose hacia el sector dela construcción, con el fin de otorgarpréstamos. Los recursos se reajustabandiariamente, para mantener el poderadquisitivo del dinero ahorrado. Asípues, otro de los aspectos primordialesdel plan de gobierno de Gaviria fuefacilitar la adquisición de vivienda deinterés social. Por otra parte, se aprobóla Ley 45 de 1990, que introdujo lareforma financiera y estableció la com-petencia de los negocios mediante elesquema de la multibanca.

• Después de 1990 la UPAC quedó sujetaa la DTF, de manera que el sistema sevalió del ahorro a corto plazo parafinanciar los préstamos a largo plazo,pues el ahorro a corto plazo mantieneuna buena base monetaria.

1.2 EvaluaciónAl evaluar el gobierno de César Gaviria,

pueden encontrarse tanto elementos positi-

6CÁRDENAS,Harold, y CAMPOS,Arnulfo. «Gaviria:balance de unagestión económica»,en revista AperturaEconómicaInternacional, núm.64, Ed. PuntosSuspensivos,Bogotá, 1994.

Implicaciones de los gobiernos de César Gaviria y de Ernesto Samperen el poder adquisitivo de la clase gobernada

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vos como negativos con respecto a la aplica-ción de las políticas públicas. Entre los as-pectos positivos tenemos:• Se creía que la industria se vería perju-

dicada como consecuencia del procesode apertura, ante la gran avalancha deproductos importados. Sin embargo, elsector respondió favorablemente y seconvirtió en uno de los más dinámicosde la economía colombiana, gracias alproceso de renovación de maquinaria yequipos que emprendieron los industria-les, lo que los hizo más competitivos. Yaunque se sacrificaron márgenes de ren-tabilidad, la demanda interna aumentóconsiderablemente y, en cierto modo, laspreferencias arancelarias que concedie-ron los Estados Unidos y la Unión Eu-ropea prestaron su cuota de ayuda.

• En cuanto a la política antiinflaciona-ria, se consiguió disminuir el nivel deesta tasa del 32,4% al 22,6%, aunqueno se alcanzó la meta establecida de re-ducirla al 15%. Esta caída obedeció ala baja de los precios de los productos

agropecuarios y de los bienes transables,debido a la apertura y a la devaluaciónreal.

Entre los aspectos negativos del gobiernode Gaviria, pueden mencionarse lossiguientes: • El manejo sectorial de la economía no

arrojó los resultados esperados, ya quese preveía un crecimiento del 4,5%anual para la agricultura y para laindustria; no obstante, el crecimientopromedio para el sector agropecuario fuedel 1,7%, mientras que para el industrialfue del 2,9%. De estas cifras puedededucirse que no basta con la aplicaciónde políticas que garanticen un entornoeconómico estable ni con permitir la libreactuación de las fuerzas del mercado,sino que también se hace necesaria laimplantación de políticas sectoriales yde fomento7.

• El gasto público creció a una tasa realdel 15,4%, el doble del aumento regis-trado en la administración Barco y eltriple del gobierno de Betancur, si se

7Fuente:DepartamentoAdministrativoNacional deEstadística (DANE).

VALOR AGREGADO POR RAMAS DE ACTIVIDAD ECONÓMICAA PRECIOS CONSTANTES DE 1994

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Fuente: DANE

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tiene en cuenta que únicamente los gas-tos de funcionamiento crecieron en un18%. Con esto quedó claro que un au-mento del gasto público, así sea finan-ciado sanamente con impuestos, puederesultar inflacionario en una economíacon un alto grado de ocupación, comoocurrió en este período. En efecto, elingreso masivo de capitales al país llevóa revaluar el peso colombiano y a per-petuar niveles de inflación de alrededordel 20%; este fenómeno se reflejó enun déficit creciente de la balanza depagos, que alcanzó el 5,5% del PIB en1994 cuando en 1991 se había obtenidoun superávit del 5%. Aunque inicial-mente se dieron condiciones favorablespara los exportadores, éstas se aplica-ron sólo en 1990, pues a partir del añosiguiente, para hacerle frente a la infla-

ción creciente, la reducción de arance-les planeada para cuatro años se realizóen pocos meses, lo que llevó a incremen-tar las tasas de interés y a revaluar elpeso. El déficit resultante fue financia-do con endeudamiento externo privadoy con inversión extranjera.

• A todas luces, el sector más afectado enel período de Gaviria fue el agrícola, yaque en 1990 creció un 6,6%, pero apartir del año siguiente empezó a de-crecer hasta llegar a una tasa de -1,8%.Este descenso se debió a la ausencia deuna política de inversión focalizada alcampo, al desmonte del crédito de fo-mento y a la reducción del área sembra-da a causa de problemas de ordenpúblico asociados con la guerrilla y elnarcotráfico. Otros factores determinan-tes fueron la exposición directa de nues-

Año Exportaciones var. % Importaciones var. % Cuenta de Capital var. %

1992 1.993 2.233 2401993 2.533 27,07 2.540 13,75 2.619 992,161994 1.571 -37,98 2.626 3,37 3.463 32,23

Fuente: DANE


Indicadores macroeconómicos gobierno Gaviria(Cifras en millones de pesos de 1975)

Indicadores macroeconómicos gobierno Gaviria(Cifras en millones de pesos de 1975)

Año PIB var. % Empleo var. % Inversión var. % Inflación %(Nº de personas)

Fuente: DANE

1988 681.791 447.5694 126.2641989 705.068 3,41 466.2659 4,18 117.013 -7,331990 735.259 4,28 474.8432 1,84 115.641 -1,17 19,361991 749.976 2,00 497.5926 4,79 105.537 -8,74 18,681992 780.312 4,04 520.00338 4,51 150.902 42,98 27,71993 822.335 5,39 532.7493 2,45 208.549 38,20 21,11994 867.916 5,54 554.43133 4,05 247.645 18,75 22,4

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tra agricultura al mercado internacional,sin ninguna medida de protección quela respaldara frente a los mejores índicesde productividad del resto del mundo,así como el deterioro de los preciosinternacionales y la pol í t ica derevaluación.

1.3 Establecimiento de la relación entreinestabilidad económica e inestabilidad política

Entre sus objetivos, el plan de gobierno deGaviria contemplaba el crecimiento sosteni-do del conjunto de la economía nacional; sinembargo, las distintas políticas económicasadoptadas contribuyeron al deterioro de al-gunos sectores, lo cual desembocó en des-contentos en la relación Estado-ciudadano.Los sectores más afectados fueron, princi-palmente, el agrícola y el industrial de ex-portación.Con respecto a la agricultura, la falta de vi-

sión y de voluntad política del Gobierno paraentender la problemática rural, y sus conse-cuencias sociales y políticas en el desarrolloequitativo del país, estuvieron en contraposi-ción con los postulados del nuevo modelo,circunstancia que condujo a una crisis mar-cada. Así, entre los años 1992 y 1994, cer-ca de 400.000 hectáreas quedaron por fuerade la actividad productiva, lo que equivalíaal 10% del área cultivable del país. En con-secuencia, en el campo se perdieron alrede-dor de 120.000 empleos, elemento queagravó el fenómeno de la marginalidad y dela pobreza –ya recurrentes en el sector ru-ral– y se constituyó en un factor de presiónpara las migraciones del campo a la ciudad.En la medida en que la crisis resultó de lafalta de voluntad política para otorgar al sec-tor un trato acorde con sus particularidades

internas y su vulnerabilidad frente a la com-petencia desleal del exterior, el compromisopor ayudarlo a salir de dicha crisis resultóprecario.En cuanto a la revaluación del peso, la Aso-

ciación Nacional de Industriales (ANDI) y laAsociación Nacional de Exportadores(ANALDEX) denunciaron en repetidas oca-siones la incertidumbre que reinaba en laeconomía nacional –y, por tanto, en el país–con motivo de este fenómeno. En efecto, latasa de cambio supuso una situación de des-ventaja comparativa para las exportacionescolombianas, mientras que los manejos de latasa de interés interna produjeron un ingre-so desmedido de capitales foráneos, lo cualdebilitó la competencia entre empresarios.Esta situación puso en peligro los esfuerzosdel país ante la apertura, ya que la naturale-za de estos flujos de capital hacía que en elcorto plazo fuera más fácil especular queemprender nuevos negocios12.Así pues, nos encontramos, al menos en

estos dos sectores, con la aparición explícitade dos demandas sociales: por una parte, lanecesidad de aplicar políticas de protecciónal agro; y, por la otra, la urgencia de dismi-nuir las continuas revaluaciones y de regula-rizar los flujos de capital. En este caso, esevidente que la problemática económica ge-neró inestabilidad política, pues condujo a unaclara reducción en el poder adquisitivo delos individuos que dependían directa o indi-rectamente del desarrollo de estos dos secto-res. La magnitud del problema se evidenciaaún más si se tiene en cuenta que la socie-dad colombiana ha sido muy dependiente delo que sucede en el campo (el 70% de lapoblación del país que se cataloga en el gru-po de extrema pobreza se ubica en zonasrurales), pues se venía de un sistema econó-

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mico cuyo pilar principal era la protecciónde la agricultura; además, aunque la estruc-tura económica del país es de característicasimportadoras, el sector exportador es el queha dinamizado la producción nacional y laocupación laboral.

2. El gobierno de Ernesto SamperPizano (1994-1998)

2.1 Contexto y objetivos generalesEn el cuatrienio del gobierno Samper, el

Plan de Desarrollo tomó el nombre de Sal-to Social. Éste tenía como meta ideológicaformar a un nuevo ciudadano colombiano,que fuera más productivo en lo económico,más solidario en lo social y más participativoy tolerante en lo político; además, otorgabauna mayor importancia al sector agropecua-rio dentro del proceso de apertura, de modoque las problemáticas de éste se abordarondesde varios ángulos. Así, se propusieronacciones como disminuir el proceso deerosión de las tierras; emprender programasen favor de la pequeña propiedad; promo-ver el desarrollo rural campesino, la reformaagraria, la colonización y los programas devivienda en zonas rurales; e incrementar lacompetitividad de la economía con el fin deprotegerla frente a la internacionalización,mediante el mejoramiento de la infraestruc-tura vial, el impulso al cambio tecnológico yla disminución del impacto de los progra-mas de integración económica en las expor-taciones. A todo esto habría que sumar eltema del impacto de la política macroeco-nómica y, en particular, del manejo cambia-rio sobre el sector agropecuario. En loconcerniente a los programas de inversión,se pueden identificar dos rubros específicosen este sector. El primero fue el gasto social

rural, que pasó del 0,27% del PIB entre 1991y 1994 al 0,40% entre 1995 y 1998. Esaparticipación no sólo fue baja en términosrelativos, sino que su aumento resultó ser in-ferior al del conjunto del gasto social previs-to en el Plan, el cual pasó de 5,17% entre1991 y 1994 a 8,66% entre 1995 y 1998.El segundo rubro fue la inversión agrícola,que mantuvo una participación en el PIB del0,32%.El Plan de Desarrollo planteó mantener los

equilibrios macroeconómicos básicos.Contempló registrar elevados ritmos de cre-cimiento económico, junto con una baja gra-dual de la inflación, que pasaría de un 18%en 1995 a un 10% en 1998. Para conseguirtales resultados, se plantearon políticas comola restricción del crecimiento del créditoprivado, el logro de un equilibrio en lasfinanzas públicas y la defensa de la tasa decambio real, como requisito esencial para eléxito del proceso de internacionalización dela economía. De igual manera, el Plan dioprioridad al fortalecimiento del ahorro do-méstico como medio para estimular el creci-miento económico.

2.2 EvaluaciónEl comportamiento de las políticas públicas

adoptadas por la administración Samper es-tuvo determinado tanto por las demandasheredadas desde el gobierno anterior comopor los objetivos propios de su campaña. Encuanto a las necesidades pasadas, el gobier-no de Samper se centró en complementar elmodelo de apertura con un componente depolítica social (principalmente enfocada a lapoblación rural); sin embargo, el descubri-miento de la infiltración de dineros delnarcotráfico en la financiación de la campa-ña electoral hizo que el gobierno dejara de

8RODRÍGUEZ,Héctor Mario. «Elúltimo apretón.Incertidumbreestable», en revistaSemana, núm. 496,Bogotá, 5 denoviembre de 1991.


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lado los compromisos adquiridos con el finde dedicarse exhaustivamente a la defensade la legitimidad política; esto llevó a que sepresentara un gran número de dificultades,como las que se describirán a continuación.Con respecto a las metas de inflación, las

presiones que se presentaron durante esteperíodo se atribuyen más a la ineficiencia delgobierno (en sus diferentes órdenes: nacio-nal, departamental y local) en cuanto al con-trol de los precios de los servicios a su cargo,que a la supuesta disminución de la ofertaagrícola. Por otra parte, uno de los fracasosdel Pacto Social en 1996 fue la falta de es-tudio de la incidencia de algunas medidascomo el desmonte de los subsidios en el ser-vicio de energía eléctrica para los estratoscuatro, cinco y seis; por consiguiente, el Pactoarrancó perdiendo terreno frente a uno desus objetivos, como era el de cumplir con lameta de inflación propuesta por el Banco dela República. Las intenciones del PactoSocial, pues, se quedaron en el papel, debi-do principalmente a que durante los dos añosde su vigencia la inflación siguió disparaday, en consecuencia, perdió credibilidad antelos distintos actores económicos del país.En cuanto a la vivienda de interés social,

mientras que en el Plan de Desarrollo se

habían planteado incrementos anuales del25% para 1996 y 1997, en la práctica losrecursos asignados al INURBE disminuyeronen un 13% y un 18% respectivamente. En1997, el déficit habitacional del país afectóa 3,57 millones de familias, de las cuales 1,42millones necesitaban vivienda nueva; al mis-mo tiempo, 2,15 millones requerían efectuaradecuaciones a sus unidades habitacionales,pues presentaban problemas de estructura,servicios públicos o espacio. Como causasde esta crisis pueden mencionarse las altastasas de interés, la poca capacidad de pagode los estratos más bajos de la población, laconsecuente dificultad por parte del sectorfinanciero para otorgar créditos a las fami-lias de escasos recursos y el bajo subsidiootorgado por el gobierno. A los problemasanteriores hay que sumarle el elevado preciode la tierra y de los materiales de construc-ción, así como las estrictas reglamentacionesque existen en Colombia para construir vi-vienda de interés social. Esta situación desa-tó, hacia 1998, una crisis causada por eldesmonte de la exclusividad otorgada a lascorporaciones de ahorro y vivienda para elmanejo de la UPAC, así como por el creci-miento inesperado de las tasas de interés realcon respecto a la inflación. El gasto de los



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deudores superaba sus ingresos, mientras quesubían los precios de la vivienda; esto hizoque aumentaran las tasas de interés, lo quecondujo a que las deudas relacionadas conlos créditos en UPAC comenzaran aincrementarse mucho más que la inflación,pues estaban sujetas a la DTF y ésta reflejabalas tasas reales.Por otra parte, el país sufrió los estragos de

una apertura comercial que llevó a que laindustria y la agricultura nacionales de altovalor agregado fueran desplazadas de un sis-tema de banda cambiaria que promovía larevaluación y de una política restrictiva, auna economía expuesta a serias distorsionesy rigideces en los mercados de bienes, servi-cios y capitales. Esta serie de fenómenos cau-só profundos desequilibrios en algunossectores agropecuarios e industriales, los cua-les debieron enfrentar múltiples dificultadespara ajustarse a las nuevas condiciones de laeconomía, pues soportaron una agresiva com-petencia para la cual no estaban totalmentepreparados. Estas condiciones llevaron a unproceso de empobrecimiento en el país, quese caracterizó por los siguientes fenómenos:• Aparición de nuevas formas de violen-

cia y de actores violentos.• Aumento de la población desplazada.

• Incremento escandaloso en la impuni-dad, que ascendió al 97% de los delitos.

• Avance del fenómeno de la corrupción.• Crecimiento del índice de desempleo.• Asistencialismo en los programas socia-

les, que no atacaron las causas estructu-rales de la pobreza.

• Falta de una política que atendiera alsector campesino.

2.3 Establecimiento de la relación entreinestabilidad política e inestabilidadeconómica

Las propuestas del Salto Social desperta-ron simpatías entre la población a medidaque se fueron observando los devastadoresefectos de una apertura económica precipi-tada. Sin embargo, las circunstancias querodearon al período no sólo impidieron me-jorar la situación económica del país, sinoque llevaron a su deterioro.La confianza de todos los agentes económi-

cos en el prometedor desempeño del PactoSocial disminuyó con los escándalos de lafinanciación de la campaña; en consecuen-cia, la racionalidad de estos agentes llevó aque salieran del país capitales tanto nacio-nales como foráneos, a la contracción de lademanda agregada y a una alarma que so-

Indicadores macroeconómicos gobierno Samper(Cifras en millones de pesos de 1975)

Fuente: DANE

Año PIB var. % Empleo var. % Inversión var. % Inflación %(Nº de personas)

1993 822.335 5,39 532.7493 2,45 208.549 38,20 21,11994 867.916 5,54 554.3133 4,05 247.645 18,75 22,41995 920.902 6,10 567.8303 2,44 18293.02 7286,79 21,11996 939.775 2,05 557.6587 -1,79 16094.21 -12,02 21,11997 972.073 3,44 583.7601 4,68 15990.429 -0,64 17,91998 977.612 0,57 584.3813 0,11 14981.731 -6,31 18,9


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brepasó los límites de lo político. Esto deter-minó el surgimiento de las dinámicas quehicieron que el país entrara en crisis econó-mica, que fue declarada formalmente en ene-ro de 19969. Ante esta situación sepresentaron continuas movilizaciones popu-lares, huelgas y pactos colectivos que busca-ban manifestar la inconformidad con elgobierno y exigir reajustes salariales por en-cima de las metas de inflación, lo cual gene-ró efectos contraccionistas en el poderadquisitivo de la sociedad10. El estrecho mar-gen de legitimidad del presidente obligó algobierno a otorgar concesiones a los sindi-catos, circunstancia que produjo malestar enel gremio empresarial11.Se puede evidenciar que las consecuencias

del Proceso 8.000 comenzaron siendo políti-cas para terminar convirtiéndose en econó-micas (y sociales), lo que se vio reflejado enel 15% de los deudores de finca raíz queestaban atrasados en sus pagos a mayo de1997 (es decir, más de 100.000 deudoresmorosos que representaban 1,3 billones depesos en carteras) y en la devolución de bie-nes inmuebles, que pasó de 25.500 millo-

nes de pesos a principios del período a50.400 millones a finales de éste12.

3. ConclusionesHa quedado demostrado que en los dos

períodos gubernamentales analizados el po-der adquisitivo de la clase gobernada se vioafectado de manera negativa, lo cual se evi-dencia claramente en la aparición de una grancantidad de demandas sociales como conse-cuencia de las crisis que se originaron en cadauno de ellos. Y aunque tales crisis se presen-taron en el ámbito sectorial, las interaccionesentre la economía nacional hicieron que secompartieran.Es clara, también, la relación que existió

entre la inestabilidad política y económica, yla dependencia entre una y otra en los esce-narios respectivos.

Así pues, la conclusión principal de este tra-bajo es que en el gobierno de Gaviria la ines-tabilidad económica condujo a la inestabili-dad política, mientras que en el gobierno deSamper la inestabilidad política tuvo unainfluencia determinante en la inestabilidadeconómica.

BibliografíaCÁRDENAS, Harold, y CAMPOS, Arnulfo. «Gaviria: balance de una gestión económica», en revista Apertura EconómicaInternacional, núm. 64, Bogotá, Ed. Puntos Suspensivos, 1994.HOMMES, Rudolf. «Apertura y apretón», en revista Semana, núm. 503, Bogotá, 24 de diciembre de 1991.MOSCA, Gaetano. La estructura variable de la clase gobernante.OBREGÓN, Orlando. «Poder sindical», en revista Cambio 16, núm. 143, Bogotá, 16 de marzo de 1996.RODRÍGUEZ, Héctor Mario. «El último apretón. Incertidumbre estable», en revista Semana, núm. 496, Bogotá, 5 denoviembre de 1991.VALDÉS, Cristina. «El impuesto de los pobres», en revista Cambio 16, núm. 256, Bogotá, 11 de mayo de 1998.WEBER, Max. Historia económica general. México. F.C.E. 1974.«Aspectos Relevantes del Estudio de Constitucionalidad de la Reciente Reforma Tributaria, Ley 633 de 2000», enBoletín Legal, Impuestos y Servicios Legales Ltda., KPMG, diciembre de 2001.«El azote de la UPAC», en revista Cambio 16, núm. 204, Bogotá, 12 de mayo de 1997.«El enigma de los noventa», en revista Semana, núm. 476, Bogotá, 11 de diciembre de 1990.Estadísticas: Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) (www.dane.gov.co) y Banco de la República(www.banrep.gov.co).

9Para mayorinformación, cf.ediciones de larevista Cambio 16de 1996.10VALDÉS, Cristina.«El impuesto de lospobres», en revistaCambio 16, núm.256, Bogotá, 11 demayo de 1998.11OBREGÓN,Orlando. «Podersindical», en revistaCambio 16, núm.143, Bogotá, 16 demarzo de 1996.12«El azote de laUPAC», en revistaCambio 16, núm.204, Bogotá, 12 demayo de 1997.

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En Colombia no han existido políticas deEstado que permitan la gobernabilidad, yaque cada gestión termina al concluir el res-pectivo período presidencial, lo cual generauna ilegitimidad que puede llevar a laingobernabilidad1. Tales son los casos de lasadministraciones de Ernesto Samper y deÁlvaro Uribe, en las que la gestión no haguardado correspondencia con el plan degobierno; además, se observa en ellas faltade coherencia en la aplicación de políticasfocalizadoras que aseguren el bienestar social.La gobernabilidad es la capacidad de los

gobernantes para tomar decisiones que atien-dan las demandas efectivas de los goberna-dos, así como para hacer viable la reproduc-ción de las condiciones de la preservaciónde poder2. Así entendida, es difícil lograr lagobernabilidad en América Latina, ya quela interacción gobierno-ciudadano, en cuan-to a las demandas y a las respuestas, no seda completamente debido a los diversos con-flictos sociales que nuestras sociedades hanenfrentado a través del tiempo, y que aúnhoy no han logrado resolver.La esencia de la gobernabilidad radica en

permitir la articulación del Estado con lasociedad, de modo que en ésta la concienciade la administración sea eficiente y no pue-

Modernización ygobernabilidad:

«El tiempo de la gente» vs.«Mano firme, corazón grande»

Mónica Estupiñán B., Yinna M. Giraldo V.,Claudia Segura L.

Estudiantes de Séptimo Semestre

da disociarse del ámbito político; en otraspalabras, la gobernabilidad busca garanti-zar la operación democrática del Estado. Eneste sentido, con la modernización se da unaampliación de la conciencia política, así comode la participación de los grupos sociales yde su movilización para intervenir en la po-lítica. El objetivo, pues, consiste en crear ins-tituciones con la capacidad de asimilar elcambio de la sociedad; es decir, dados unosobjetivos se hace necesario evaluar la idonei-dad del Estado para lograr la transforma-ción que se requiere; por tanto, hay que teneren cuenta si su tamaño es el adecuado, si eseficiente a la hora de aplicar los recursos y sies o no adecuada la distribución de sus fun-ciones entre los diferentes estamentos de laestructura gubernamental.Existen ciertas reformas que se hacen nece-

sarias para la modernización; de éstas ten-dremos en cuenta las que, a nuestro juicio,se reflejan como objetivos de desarrollo enlos programas de gobierno de ErnestoSamper y de Álvaro Uribe. Tales reformas son:

1Entendida como lareducción de loscostos delegitimación delsistema político.2NOGUEIRA, MarcoAurelio.«Gobernabilidaddemocráticaprogresiva», enAnálisis Político,p. 55.

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1. Ampliación de las comunicaciones y dela cobertura para educación.

2. Lealtad al Estado.3. Organizaciones con funciones específicas.4. Cierre de la brecha entre las distintas

clases sociales.5. Racionalización de las estructuras de

autoridad.

La modernización en Colombia está muyligada al cambio institucional, puesto que senota la necesidad de introducir reformas eco-nómicas y de llevar a cabo transformacionessociales. Éste fue el postulado principal delgobierno de Samper, e implicaba actualizarla estructura administrativa de muchas insti-tuciones colombianas. En efecto, los planesde desarrollo tradicionales se basaban en pro-gramas de inversión estatales y en la coordina-ción de esfuerzos con el fin de lograr losobjetivos propuestos; esto cambió con el nue-vo modelo, pues se requería la revisión de lasinstituciones y su orientación hacia lo social.

1. El gobierno de Ernesto Samper(1994-1998)

Con el plan de desarrollo del presidenteSamper (1994-1998), conocido como elSalto Social, se buscaba introducir cambiosen aspectos generales de tipo macroeconó-mico; sin embargo, su meta principal eraimpulsar el desarrollo social, para respon-der a los requisitos de la puesta en marchadel nuevo modelo global.Las metas macroeconómicas del Salto So-

cial preveían un crecimiento promedio delPIB del 5,7% anual durante el mandato deSamper, o un crecimiento del PIB per cápitadel 3,8%3. Con respecto al sector agrícola,se buscaba que la inversión alcanzara el0,94% del PIB; estos recursos se destinaríana inversión social rural, infraestructura y gasto

en ciencia y tecnología para el sector, con elfin de afianzar la competitividad de éste.Por lo que respecta al crecimiento económi-

co, la meta no se cumplió y el índice estuvopor debajo del objetivo y del promedio his-tórico. Este resultado se explica al revisar laexperiencia histórica colombiana, la cual nosmuestra que el crecimiento permanece cons-tante con tendencia a deteriorarse. En cuan-to al sector agrícola, no se pudieron recuperarlas áreas de cosecha con cultivos transitorios4.Por otra parte, la meta de adecuación de tie-rras no se desarrolló debido a que el presu-puesto efectivo fue menor que el presupuestoplaneado (en general, este fenómeno se pre-sentó en la mayoría de los proyectos).El gobierno de Samper continuó con el pro-

ceso de descentralización, con el fin derecaudar mayores ingresos, por lo que se lesconcedió autonomía a las unidades territo-riales (alcaldías, gobernaciones, municipios,etc.). En los sectores de salud y educación,la descentralización se efectuó, respectiva-mente, mediante la Ley 100 y el PlanDecenal para Educación. Otro proceso quese verificó fue la privatización, que consistíaen vender parte de las empresas del sectorpúblico para darles mayor flexibilidad y efi-cacia a los servicios que prestaban.Con respecto a la política social, los resulta-

dos fueron más alentadores, ya que los por-centajes de pobreza5 disminuyeron conside-rablemente en los ámbitos rural y urbano.En efecto, se amplió la cobertura de servi-cios a los sectores marginados y, en cuanto ala salud, el SISBEN sirvió como focalizadorde la política al beneficiar a los sectores conmayores demandas y necesidades insatisfe-chas. En lo concerniente a la educación, selogró dotar de textos a cerca de 6,7 millonesde alumnos de los 7,3 millones propuestos

3Véase SAMPER

PIZANO, Ernesto.El salto social 1994,caps. III, IV y VI.4Cultivos que,después de sucosecha, se debensembrar o cultivarpara que siganproduciendo (porejemplo, ajonjolí,algodón, arroz,cebada, fríjol, maíz,maní, etc.).5Téngase en cuentaque estos índices serefieren a ingresos ycalidad de vida.

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para el nivel básico, se capacitó a 105.300docentes, se ofrecieron subsidios a las madrespara gastos de educación y se implementóun programa de jardines comunitarios. Porlo que atañe a la educación superior, se en-tregaron 406.000 créditos para programasde pregrado y de posgrado.Al revisar el análisis anterior, podemos de-

cir que las pautas de modernización no sonprocesos que se dan por separado; por elcontrario, están conectados entre sí, lo cualhace que sea muy difícil puntualizarlos. Noobstante, los objetivos relacionados con talesprocesos trataron de cumplirse y, por tanto,los resultados del gobierno de Samper enalgunas áreas no fueron tan desalentadores.En general, en la administración Samper

se destacan los logros en sectores como sa-lud, educación y rehabilitación de la niñez,lo que hizo que se elevara la calidad de vida.Sin embargo, durante este período se pusoen tela de juicio la gobernabilidad a causadel turbulento Proceso 8.000, los efectosderivados del control al narcotráfico, los erro-res de la apertura económica de la adminis-tración anterior, los errores de la propiaadministración Samper y la creación de ex-pectativas negativas.El Proceso 8.000 introdujo incertidumbre

con respecto a la estabilidad del gobierno y,lo más importante, con relación a las reglasde juego establecidas por la ley y la costum-bre. Este fenómeno retrasó la inversión y laexpansión en planta y equipo; por ello,podría decirse que la falta de honorabilidaddisminuyó los niveles de confianza y, porende, de legitimidad, lo cual acarreó la in-gobernabilidad y, al mismo tiempo, un rezagoen algunas pautas de modernización, comola lealtad al Estado. Esto dio pie a que, du-rante este período, Colombia atravesara una

de las peores crisis institucionales de las últi-mas décadas; al mismo tiempo, creció elpoder de las guerrillas y de los paramilita-res, con la consiguiente muerte de víctimasinocentes (civiles fuera del conflicto, talescomo mujeres, ancianos, niños y no comba-tientes) y el desplazamiento de familias cam-pesinas de sus tierras, que superó el millónde personas.

2. El gobierno de Álvaro UribeVélez (2002-2006)

Por lo que respecta al gobierno del presi-dente Uribe y sus logros en cuanto a las pro-puestas de su plan de gobierno, hay que teneren cuenta que no se puede realizar aquí unanálisis total de la gestión, dado que su man-dato no ha terminado y sólo podemos tomarcomo base ciertos acontecimientos de éste.Así pues, en este caso nos centraremos enun punto clave de su programa: el Referendo.En el análisis siguiente veremos lo que seesperaba de él y los resultados que arrojó.El principal objetivo del gobierno Uribe es

garantizar la gobernabilidad, a la cual sepretende llegar por medio de la autoridaddemocrática: «El Estado debe derrotar elcrimen con autoridad democrática (...) Laautoridad legítima del Estado protege a losciudadanos y disuade a los violentos»6. Paralograr este propósito, el gobierno de ÁlvaroUribe puso en marcha el Referendo.

2.1 El Referendo: clave para restablecer laconfianza

El gobierno tuvo que afrontar miles de tra-bas y obstáculos para que el Congreso apro-bara el Referendo; además, éste fue recha-zado posteriormente por los ciudadanos, acausa de la falta de conciencia democrática yde la oposición de los grupos insurgentes que

6URIBE VÉLEZ,Álvaro. Plan deDesarrollo,Presidencia de laRepública 2002-2006.

Modernización y gobernabilidad: «El tiempo de la gente» vs. «Mano firme, corazón grande»

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ejercieron presión contra él en las regionesdonde el Estado no tiene influencia.Con el Referendo, el Ejecutivo se proponía

legitimar su mandato y, por ende, mostrar ala comunidad internacional la buena relaciónGobierno-Ciudadano: «La gobernabilidaddel país quedará en riesgo si no se apruebaun referendo impulsado por su gobierno, conel que busca combatir el déficit fiscal y lacorrupción política»7.Una de las grandes controversias que gira-

ron en torno al Referendo fue si la populari-dad del presidente Uribe se vería confirmadapor un respaldo a las propuestas de su pro-grama de gobierno. Y aunque se esperabauna respuesta masiva en las urnas, el resul-tado fue decepcionante, pues no se logróobtener el 25% (equivalente a 6,2 millonesde sufragios) de los votos necesarios paraaprobar el Referendo.Algunos puntos del Referendo reflejan la

intención de facilitar una modernización es-tructural del Estado, para lograr un funcio-namiento adecuado de éste (puntos 2, 6, 7,9 y 12). Al respecto, el presidente Uribeexplicó lo siguiente: «El referendo no resuelvetodo el problema, pero oxigena (...). Si elgobierno no puede avanzar en la soluciónde la crisis a través de Referendo, ése es untema de gobernabilidad. Cuando los man-datarios frustran todas las expectativas por-que la situación fiscal así lo impone, se vaperdiendo la gobernabilidad»8.El fracaso del Referendo le sirvió al Presi-

dente para mostrar a la comunidad interna-

cional que su gobierno, lejos de ser autorita-rio y dictatorial, privilegiaba la democracia;sin embargo, este fracaso supuso el descala-bro de una de las propuestas centrales de sucampaña electoral (que es el eje de su pro-grama presidencial), lo cual deterioró la ima-gen internacional de gobernabilidad quehabía proyectado hasta ese momento. Porotra parte, los grupos subversivos tuvieron laoportunidad de denunciar ante la opinióninternacional la discutible legitimidad delmandatario, pues ni siquiera logró el apoyode una cuarta parte de los electores.En cuanto al aspecto económico, en el

Referendo se contemplaba el congelamiento,durante dos años, de los salarios de los tra-bajadores oficiales con altos sueldos, así comode las pensiones de los jubilados del Estado.El gobierno también esperaba reducir eldéficit fiscal consolidado de un 3,6% del PIB

en el 2002 a un 2,8% en el 2003 y a un2,5% en el 2004. En efecto, Colombia seencuentra en una delicada situación fiscal, yla aprobación en las urnas del voto consulti-vo era clave para restablecer la confianza delos inversionistas en la economía del país; noobstante, el fracaso del Referendo fue unaseñal negativa para los mercados internacio-nales, pues la inversión extranjera se redujoy el costo de la deuda siguió elevándose; estascircunstancias obligaron al gobierno a recu-rrir al célebre «plan B», con el cual se espe-raba tapar el hueco fiscal e impulsar larecuperación de la economía.

BibliografíaNOGUEIRA, Marco Aurelio. «Gobernabilidad democrática progresiva», en Análisis Político.SAMPER PIZANO, Ernesto. El Salto Social 1994, caps. III, IV y VI.URIBE VÉLEZ, Álvaro. Plan de Desarrollo. Presidencia de la República 2002-2006.

7El Tiempo, 21 deseptiembre de 2003.8Ibíd., 22 deseptiembre de 2003.

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Documentos de trabajodel Observatorio de

Política Social

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Desarrollo de las políticasUna de las preguntas generales que se plan-

tean las ciencias sociales y humanas es larelativa al cambio en las diferentes socieda-des; es decir, qué factores hacen que se dentales cambios y cómo ocurren éstos, para locual se observa toda su transición, y, final-mente, en qué desembocan estos cambios,esto es, cómo se estabilizan o cómo se trans-forman las sociedades a las que afectan. Deeste modo se diseñan herramientas ymetodologías acordes a ciertos marcos teóri-cos explicativos propuestos desde variascorrientes del pensamiento clásico, moder-no y posmoderno. Debido a la complejidadde los fenómenos sociales actuales, querequieren la intervención de diferentes disci-plinas para lograr la comprensión de sus pro-pias dinámicas, las ciencias sociales, lasociología, las ciencias políticas, la economía,la antropología e incluso las matemáticas in-tegran buena parte de las herramientas paraabordar este tipo de trabajo de manerainterdisciplinaria. Las políticas públicas sonun producto de todo este esfuerzo, al quepodríamos llamar «contemporáneo», en elque se ponen en juego toda suerte de con-ceptos y metodologías para seguir la pista delos cambios sociales; la importancia de éstosradica en que permiten establecer la ruta dedesarrollo social y el posible futuro que sedebe construir, de manera coherente, pararesolver los problemas y mejorar los logros

Notas introductorias acerca dela política pública y social

Julián F. Bautista R.Director Observatorio de Política Social

alcanzados en materia de desarrollo social.Así pues, cuando se habla de política pú-

blica –y, dentro de ella, de la política social–se habla de cambio social. Siempre existe unaapreciación de la realidad construida –tantopor los desarrollos históricos como por lainteracción cotidiana en términos de la cul-tura y las tradiciones– sobre la elaboraciónde normas y valores compartidos, sobre losintereses colectivos o individuales que por suscaracterísticas generan fuertes cambios socia-les. En este sentido, los proyectos –cuandoexisten– de estructuras gubernamentalesapuntan a lograr un determinado orden socialsobre la base de su respectiva concepción delmundo; de esta manera, determinan loscaminos mediante los cuales se implementarádicha concepción, es decir, la manera cómoésta modificará, transformará o reafirmarásituaciones o condiciones en el tejido socialal cual dirige sus políticas sociales.La definición, la formulación, el diseño y la

puesta en marcha de las políticas públicas seconstituye en una serie muy importante, por-que indagando la estructura, el tejido socialy las dinámicas internas y lógicas sobre lascuales los grupos sociales actúan o se com-portan es como se puede explorar buena partede las explicaciones sobre la problemática

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vivida por las comunidades, y es a partir deallí de donde se deben formular las respecti-vas políticas. Así, las decisiones, dentro delos actuales marcos de participación social ycomunitaria, deben involucrar a los diferen-tes actores, para que la intervención produz-ca una consecuencia real sobre este tejidosocial. Uno de los errores constantes en esteproceso es la ineficiencia de las acciones o elbajo impacto en la modificación de las situa-ciones disfuncionales; esto se debe a la limi-tación en la exploración de los problemasdesde sus actores, lo que lleva a formularpolíticas públicas sociales desde los escrito-rios y, por tanto, alejadas de la realidad.

Contexto y reformulacionesde la discusión sobre

política públicaPara entender los procedimientos y las

acciones en torno de la construcción de lapolítica pública, se deben revisar las trans-formaciones que se han presentado en elmundo «occidental» en los últimos cuarentaaños. En efecto, buena parte de la puesta enmarcha de estas políticas se define por in-fluencias o determinaciones del contexto in-ternacional, y es sobre estos hechos sobre loscuales se modifican o se ajustan. Por otraparte, se debe considerar otro tipo de ten-dencias, como los lineamientos de corteeuropeo, extractados del antiguo modelowelfariano de Estado (Estado Bienestar) dela posguerra, y los ajustes que se realizaronluego de los gobiernos conservadores enGran Bretaña, Estados Unidos y Alemania.Uno de los fenómenos que se abordan en la

posguerra es el tema del desarrollo, particu-larmente por el avance de los países euro-peos y de Norteamérica, y el distanciamiento,en este mismo sentido, de los países del lla-

mado «tercer mundo». De esta manera, elproblema del desarrollo se convierte en untema en el que comienzan a intervenir todaslas regiones del mundo y a moldearse otrotipo de política pública. Las razones funda-mentales estriban en superar el problema dela pobreza y la desigualdad social.Las políticas de ajuste se sitúan dentro de

la dinámica de cambio que afrontan los dife-rentes países de América Latina, en dondese fomentan los instrumentos y mecanismosnecesarios para que los sistemas productivosy los recursos naturales se acoplen al pagode la deuda externa y a la «interiorizaciónen cada país de las pautas de producción yconsumo determinadas por las reglas de com-petencia a escala mundial»1; es decir, bajolos supuestos que implican los procesos deglobalización de la economía mundial. Jun-to a este fenómeno se da una reforma políti-ca que se observa, fundamentalmente, en latransición de los regímenes dictatoriales asistemas democráticos, en la inestabilidadinstitucional de países como Colombia yMéxico y en la internacionalización de laguerra en Centroamérica.Así mismo, parte de la crisis en esta transi-

ción se refleja en las relaciones entre la so-ciedad civil y el Estado; dicha crisis esexpresión de un conflicto orgánico que se ma-nifiesta en tres órdenes: el económico, quese hace visible en la estrechez del mercadonacional y la persistencia de prácticas pro-ductivas no integradas a la lógica capitalista;el político, en el que se presenta una brechaentre la sociedad civil y el Estado en térmi-nos de la legitimidad en las formas de articu-lación de la población a éste; y el social, quese refleja en la incapacidad de propiciar lacreación de organizaciones civiles fuertes yde movimientos sociales que produzcan efec-

1MEDELLÍN, Pedro.La reforma delEstado en AméricaLatina, Fescol,Bogotá, 1988,p. 17.

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tos de transformación sobre los cambiosinstitucionales dirigidos hacia la resoluciónde problemas relacionados con el desarrolloy la superación de la pobreza. En este caso,dichos problemas suelen estar marcados fuer-temente por los mecanismos represivos y lasformas autoritarias puestas en marcha tantopor diversas autoridades gubernamentalescomo por grupos de poder, particularmentelos relacionados con quienes mantienen lapropiedad de la tierra.Tomando en consideración todas las trans-

formaciones anteriores, en las que el puntonodal está en la reducción del Estado, lasociedad civil pasa a apropiarse de buenaparte de las responsabilidades de éste, puesla participación se ve como una responsabi-lidad compartida, en tanto que los diversosgrupos sociales entran a resolver sus propiosproblemas. Por ello, el diagnóstico, el dise-ño y la formulación de las políticas públicasdeben legitimarse, obligatoriamente, en elmarco de una serie de espacios y mecanis-mos mediante los cuales estos grupos parti-cipen, en teoría, en la toma de decisionessobre los lineamientos generales y en los pla-nes, en los programas y en los proyectos queresolverían sus propios problemas.Así pues, el tema de la participación se con-

vierte en un debate actual; por tanto, la pre-gunta es: ¿por qué hace unas décadas no sehabían propuesto estos escenarios de parti-cipación? Todo tiene sentido cuando se ob-serva este nuevo panorama impuesto por lasmedidas de ajuste encabezadas por el deno-minado modelo neoliberal de desarrollo, elcual, para su puesta en marcha, requiere for-talecer la democracia de corte liberal y refor-mar, también, los diferentes regímenespolíticos no sólo en nuestro país, sino enbuena parte de los Estados del mundo.

Frente a la descentralización funcional y ala participación ciudadana como instrumen-tos de la modernización liberal del Estado,se observa que la descentralización no essinónima de autonomía, sino que forma par-te de una nueva organicidad cuyo fin es labúsqueda de la eficiencia y eficacia del Esta-do, dirigida desde los mandos centrales dela nación. Mediante la privatización de laspolíticas y empresas públicas se debe redu-cir el déficit fiscal y aumentar la eficienciadel Estado en la economía; éste, a su vez,pasa a ejercer el papel de un árbitro quecoordina la dinámica propia del mercado,mas no interviene en ella.En esta discusión pueden traerse a colación

muchos acercamientos teóricos; sin embar-go, puede decirse que la política pública esel análisis de la acción pública, del Estadoen acción o de la política pública como pro-grama de acción, entre otros. La verdad esque no existe un consenso absoluto en estecampo, y las discusiones aún son acaloradasy bastante extensas, de modo que cada es-cuela o tendencia propone y redefine posi-ciones frente a este concepto. En estedocumento, se entenderá la política pública«como un proceso de mediación social, en lamedida en que el objeto de cada políticapública es tomar a su cargo los desajustesque pueden ocurrir entre un sector y otrossectores, o aun entre un sector y la sociedadglobal»2.Entender cómo funciona y qué determina

un sector es vital para el propósito de la po-lítica pública. Un sector es un componentede la sociedad marcado o limitado por cier-tos rasgos distintivos, y por ciertos actores ydinámicas propios de ellos. Así, encontra-mos que el sector económico está compuestopor empresarios, comerciantes, técnicos

2MULLER, Pierre.Las políticaspúblicas. Estudios decaso en políticaspúblicas,UniversidadExternado deColombia, Bogotá,2002, p. 48.

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analistas, finanzas, instituciones de regula-ción como la Asobancaria, así como por lasnormas y leyes que intervienen en el funcio-namiento de dicho sector. De la misma for-ma, existen otros sectores interrelacionadosque se ven afectados por los cambios en cual-quiera de ellos y en los cuales debe interve-nir una serie de acciones coordinadas ymediadas por la política pública.La forma y el sentido como se desarrolla o

se aplica lo público pasa, primero, por va-rias condiciones como la óptica y la concep-ción que tiene del problema la autoridad quelo va a aplicar, y luego por la cantidad derecursos que implica esa misma concepción.Eso quiere decir que es muy diferente apli-car una política pública en un país desarro-llado que en otro situado en condicionesgeográficas extremas o con problemas de or-den interno (como sucede con Colombia ysu conflicto armado), o bajo presiones inter-nacionales que hacen obligatoria la aplica-ción de medidas de ajuste para equilibrarlas economías en vías de desarrollo.

La política pública: definicionesComencemos por una definición general de

lo que se acepta como política pública. Den-tro de un consenso de autores y tendencias,se considera que una política pública es unproceso de mediación social, por cuanto elobjeto de cada política pública es tomar a sucargo los desajustes que puedan darse en unaparte o en toda la sociedad, tal como se hamencionado en los párrafos anteriores. Elobjeto de una política pública es permitir queun gobierno pueda realizar una gestión pararecuperar, superar y garantizar el bienestarde un sector social; es decir, la política pú-blica media entre una serie de acciones es-pecíficas y una situación crítica que haya

llevado a una población a ser excluida o mar-ginada. La idea es que estas políticas, o for-mas de hacer, garanticen, por ejemplo, elacceso de toda la población a una educaciónde alta calidad. Con este fin se generan eintervienen las condiciones precarias de vidade los menos favorecidos, especialmente lascondiciones materiales de sostenimiento delas familias de bajos recursos, como lo sonuna vivienda digna, un empleo, un sistemade seguridad social estable y, en general, sepropicia la construcción de determinadas ca-pacidades sociales e instituciones públicasque también garanticen el ejercicio de los de-rechos ciudadanos.Así pues, considerando la política pública,

además, como un conjunto de prácticas, nor-mas y concepciones que surgen de variosagentes públicos con autoridad, poder y le-gitimidad –es decir, que son reconocidos porla sociedad como los que saben y deben ha-cer cambios–, es como se comienzan a reali-zar transformaciones en las condicioneseconómicas, políticas y sociales de la pobla-ción. En efecto, el principal objetivo es al-canzar ciertas condiciones de bienestar y derespeto, pero también de desarrollo, en lasque la libertad sea un valor colectivo de pri-mera calidad.De este modo, la política pública se presen-

ta como un programa de acción gubernamen-tal en un sector de la sociedad o en unespacio geográfico definido, que se desarro-lla mediante prácticas como «intervencionesdirectas, en reglamentaciones, la prestaciónde ayudas o servicios extras o subsidios, uti-lizando la coacción normativa o física. Tam-bién pueden ser de carácter simbólico,discursos, campañas»3.La política pública –y particularmente la

social– está condicionada por una serie de

3MENY, Ives, yTHOENING, JeanClaude. Las políticaspúblicas, Ariel,Barcelona, 1992,pp. 90-91.

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fuerzas entre las que Alejo Vargas4 mencio-na algunos criterios a partir de los cuales debeiniciarse el proceso de intervención. El pri-mero de esos criterios consiste en tener encuenta las características del problema, de-manda o necesidad que origina la política,esto es, si un problema es realmente priori-tario para la región y si es posible resolverlocon los recursos existentes. El segundo serelaciona con el proyecto político del gobier-no en turno, es decir, con el plan de desarro-llo nacional en el que se describen los aspectosrelevantes sobre los cuales el gobierno diri-girá todos sus esfuerzos (en este caso, es unacondición necesaria, porque los aspectos queno se encuentren en dicho plan no serán con-siderados). El tercer criterio es la disponibi-lidad de recursos estatales, pues a causa delos ajustes y los escasos recursos existentes(debido, por ejemplo, al pago de la deudaexterna), todas las acciones se ven limitadas.Un último criterio se relaciona con las parti-cularidades de la organización territorial,toda vez que se deben tener en cuenta lasdiferencias y similitudes de las regiones quecomponen el territorio nacional. El examende estas diferencias permitirá establecer com-portamientos, tradiciones, y prácticas propiasen lo económico, lo político, lo social, lo cul-tural y lo administrativo.

La construcción de la agendaExiste una agenda en donde se establece la

clasificación y el orden en el que se desarro-llarán las acciones concertadas y negociadasentre los actores que definen la política pú-blica. Esta agenda tiene varios momentos quese deben cumplir para la formación de lamisma. Este punto es importante, ya que loque no quede propuesto con fecha, respon-sables, montos financieros, proyectos, etc.,

no será objeto de la acción de la política pú-blica. Este concepto identifica «el conjuntode problemas percibidos que necesitan undebate público, o incluso la intervención (ac-tiva) de las autoridades públicas legítimas»5.El proceso de participación, consideradocomo el grado de injerencia en las decisio-nes, se constituye en un filtro para medir elnivel de acceso a la construcción de esta agen-da, ya que «de este acceso se provee un re-curso político decisivo a quien lo detenta. Seven aparecer verdaderos guardianes de laagenda. Su función consiste en reducir lapresión cuando crece demasiado, negociaruna demanda, hacer aceptable la presión,formalizarla, lograr que se la tome en cuentasegún los códigos admitidos. Tratar o no talinforme, el orden mismo de discusión de lascuestiones, cuando no su formulación»6. Porello, la intervención de los agentes desempe-ña un rol fundamental, sobre todo cuando«la acción política a veces observable en elmomento de la inclusión en la agenda, con-siste precisamente en poner en tela de juiciola cartelera de las tareas que competen a laautoridad pública (...) La competencia deuna autoridad pública es extensible olimitable, y la formalización jurídica de lascarteleras de actividades no hace más quetraducir más o menos adecuadamente laspresiones políticas. Competencia significaaquí que la autoridad pública es percibida ose percibe a sí misma como capaz de prestaratención»7.Estos diversos momentos o situaciones en

torno de la construcción de la agenda,retomando las apreciaciones de PierreMuller8, contienen una serie de dinámicasque pueden describirse de la siguiente ma-nera: a) el estudio de los temas prioritarios ode las preocupaciones que generan incerti-

4VARGAS, Alejo.Notas sobre elEstado y las políticaspúblicas, Almudena,Bogotá, 1999,p. 61.5NOEL, André, yDEUBEL, Roth.Políticas públicas.Formulación,implementación yevaluación, Aurora,Bogotá, 2003.p. 57.6MENY, op, cit.,p. 123.7Ibíd., p. 124.8MULLER, op. cit.p. 48.

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dumbre colectiva permite indagar sobre lainformación que lleve a acumular un conoci-miento acerca del problema, y ayuda a quelos actores involucrados se conviertan en unasuerte de expertos; b) la deliberación hacereferencia a los distintos niveles de discusión,al tiempo que demanda cada uno de éstos;c) se lleva a cabo una discusión acerca de lostemas de interés para los actores involucradosy del grado con que se defienden los intere-ses ciudadanos o colectivos; d) la negocia-ción se convierte en un escenario de discusiónentre los actores involucrados, quienes a ve-ces muestran actitudes y criterios diferentes(es en este momento cuando se ponen a prue-ba los argumentos técnicos, estadísticos, teó-ricos y conceptuales recolectados en la fasede información sobre los temas de interés;de la defensa que se haga de ellos depende-rá el logro del objetivo que se va a defen-der); e) la interlocución comunitaria es lamanera de poner de acuerdo a los interesa-dos o a los involucrados en los problemas,pero también en las soluciones; f) la innova-ción en las propuestas de política públicaimplica una capacidad creativa y dinámicapara incidir sobre la formulación y ejecuciónde dichas políticas; y g) la imposición vistacomo la fuerza de los actores que intervie-nen en la toma de decisiones. Muchas ve-ces, en este proceso se hace uso de estrategias,alianzas y recursos, o bien surgen conflictos

en los procesos de resolución de las cuestio-nes incluidas en las agendas.

Ensayos de análisisLos ensayos que se presentan en este nuevo

número del boletín recogen algunas de lasapreciaciones que se describen en esta brevey sintética introducción, y analizan, en espe-cial, la relación existente entre las accionesde la política social y la formación de capitalsocial, aplicada a algunos casos, proyectos yfenómenos específicos. Estos ensayos, pro-ducto del trabajo de los estudiantes de losseminarios de Política Social, curso que for-ma parte integral de las acciones del Obser-vatorio de Política Social de la Escuela deEconomía de la Universidad Central, cons-tituyen una de las bases de la producción enla política de investigación en dicha Escuela.Los ensayos que forman parte de este pro-

ceso son:• El nuevo colonialismo político del FMI: una

crítica a la focalización de subsidios parael aseguramiento en salud, de los estudian-tes Bibiana Bautista Z. y VladimirRuzynke C.

• El conflicto armado y los procesos denegociación en Colombia. Impacto yperspectivas sobre la formación y desa-rrollo de capital social, de los estudian-tes Suly S. Muñoz B. y Carlos A.Rodríguez M.

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1Para un análisismás detallado, véaseSCHMIDHEINY,Stephan,Cambiando elrumbo, cap. 1.

Una crítica a la focalización de subsidios para elaseguramiento en salud

El nuevo colonialismo políticodel FMI

Bibiana Bautista Z., Vladimir Ruzynke C.Estudiantes de Décimo Semestre

«No hay desarrollo sin progreso biológico,económico, político y cultural. La industria

y el comercio modernos requieren manode obra sana y competente, y la educación

–que es tanto un medio como un fin–exige apoyo económico y libertad. A su vez,

esta última no se come ni se goza como unbien cultural: no es una cosa sino un estado

de cosas, ni es sustituto de la abundancia o dela cultura sino un medio para gozar de una y

otra. Y la cultura no puede desarrollarsevigorosamente y con continuidad allí donde no

hay un mínimo de holgura económica y delibertad de creación y difusión. El desarrollo

auténtico y sostenido es, pues, integral: a la vezbiológico, económico, político y cultural».

MARIO BUNGE,Ciencia, técnica y desarrollo

IntroducciónEn las últimas décadas, la gran preocupa-

ción de los economistas ha sido el subdesa-rrollo, la desigualdad y la amplia brecha entrelos países industrializados y los países en víasde desarrollo. Por esta razón, se han postu-lado grandes teorías que tratan de definir eldesarrollo y buscan la forma más eficientede conseguirlo, desde la teoría clásica y elneomarxismo hasta llegar a las teorías con-temporáneas como el neoestructuralismo yel neoinstitucionalismo. El gran triunfo parala economía y otras ciencias sociales radicaen que las teorías contemporáneas, pese adiferir en ciertos puntos, han convergido en

la idea de que el desarrollo de un país nosólo se debe medir en términos numéricos ycon base en indicadores tradicionales comoel PIB y el PNB, sino que para ello hay quetener en cuenta la combinación de diversosindicadores socioeconómicos.Paralelamente a estas teorías, ha surgido un

concepto que ha reafirmado la necesidad debuscar una nueva concepción de desarrollo:el de desarrollo sostenible, tan mencionadohoy en día, el cual plantea que el desarrolloconsiste en satisfacer las necesidades del pre-sente sin comprometer la supervivencia delas generaciones futuras1. El gran aporte deesta concepción consiste en separar la ideade crecimiento de la de desarrollo económi-co y en afirmar que un subsistema como laeconomía, que está dentro de un sistema total(el planeta Tierra), no puede darse el lujode seguir creciendo sin control; debe, por elcontrario, desarrollarse a partir de sus capa-cidades, lo que se denomina potencialización.Dos grandes teorías contemporáneas han

contribuido al desarrollo del presente trabajo.La primera es la concepción de desarrollocomo libertad, de Amartya K. Sen; la se-gunda es la teoría de la eficiencia institucional

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en el desempeño económico, de Douglass C.North. Ambas nos permitirán observar cómola dependencia de los países en vías de desa-rrollo frente a los prestamistas internaciona-les ha generado un condicionamiento políticoy económico que compromete nuestra sobe-ranía. En ocasiones, los pobladores de estospaíses se muestran indiferentes frente a estostemas, pues creen que si no hacen uso delsistema financiero nacional y su participa-ción en la economía es reducida, los cam-bios actuales no tendrán gran incidencia ensu cotidianidad. Pero lo cierto es que talescambios sí los afectan, y en este trabajo tra-tamos de demostrar cómo y en qué medida;para ello analizaremos el sistema colombia-no de focalización del aseguramiento ensalud, más específicamente el Sistema deSelección de Beneficiarios para ProgramasSociales (SISBEN).Como hipótesis inicial se plantea que el dis-

curso del Consenso de Washington hadeterminado una nueva forma de colonialis-mo político que no sólo condiciona y com-promete la soberanía de Colombia, sino quepermite al sector privado ocuparse de la pres-tación de servicios básicos que anteriormenteeran responsabilidad del Estado, todo elloen el marco de la descentralización y la desre-gulación promovidas por el Fondo MonetarioInternacional (FMI) y el Banco Mundial (BM).En consecuencia, políticas como la focali-

zación del gasto social –concebida como unproceso que garantiza la distribución y asig-nación del gasto social a la población máspobre y vulnerable– y su método de selec-ción de beneficiarios (el SISBEN) han termi-nado por excluir a una fracción de lapoblación pobre, debido a las deficienciasen los procesos de identificación y clasifica-ción de la población; esto se ha traducido en

una barrera al uso y al acceso equitativo alos servicios de salud.

1. La nueva concepción deldesarrollo

Las ciencias sociales, y en especial la Eco-nomía, han dado un gran paso en lareformulación del concepto de desarrollo, talcomo menciona Mario Bunge al afirmar queel fenómeno del desarrollo no se puede me-dir por ramas, ni sectores, pues lo consideracomo un desarrollo nuevo e integral. El con-cebir el desarrollo y determinar cómo medir-lo han sido motivo de preocupación durantedécadas, y hoy en día más que nunca; comoresultado, quienes estudian este tema hanlogrado llegar a una concepción más ampliay menos unidimensional del desarrollo.Nuestra preocupación es el desarrollo eco-

nómico, que durante mucho tiempo se con-fundió con el crecimiento económico. Porconsiguiente, se consideraba que losindicadores del desarrollo de una sociedaderan los que cuantificaban el crecimiento delos países o de las regiones (por ejemplo, elPIB y el PNB, que son los indicadores clásicosde crecimiento de un país), y a partir de ellosse clasificaba a los países y se observaba sunivel de industrialización.Las teorías de desarrollo contemporáneas

han aportado una serie de conceptos quecambian totalmente la jerarquización y ladistinción entre países desarrollados y paí-ses en vías de desarrollo, pues proponen quelas variables y los indicadores que los inves-tigadores observen para determinar el gradode desarrollo de un país no sólo sean decarácter cuantitativo. Por eso hablamos deuna cualificación del desarrollo, en la cual elgrado en que un país se desarrolle se midano sólo por su crecimiento económico, sino

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también mediante la observación de varia-bles sociales tales como el Índice de Desarro-llo Humano (IDH).

1.1 El Índice de Desarrollo HumanoEn 1990 había 2.718 millones de personas

que vivían con menos de dos dólares diarios;en 1998 esa población de pobres se estima-ba en 2.801 millones2. Como fruto de la pre-ocupación por los altos niveles de pobreza yel bajo nivel en la calidad de vida de la terce-ra parte de la población mundial, elPrograma de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) elaboró el IDH, el cualcombina tres elementos del desarrollo huma-no, a saber: la longevidad o la esperanza devida; el conocimiento o el nivel de alfabetismoadulto y los años promedio de instrucciónescolar, y el nivel de vida o PIB real per cápita.Un indicador como el IDH permite conocer

el nivel de progreso socioeconómico de unpaís y nos muestra que, en ocasiones, lascifras ocultan realidades bastante contradic-torias. Como se puede observar, algunospaíses industrializados con una buena clasi-ficación en el PNB per cápita3 no tienen, sinembargo, una clasificación según el IDH tan

satisfactoria. Por ejemplo, Luxemburgo, elcual se clasifica en segundo lugar según elPNB per cápita, ocupa el puesto 17 en el IDH

entre 173 países; por el contrario, Canadá,que se clasifica como el número 11 según elPNB per cápita, ocupa el primer puesto deacuerdo con el IDH. Relaciones entreindicadores de clasificación como éstas su-gieren que, en ocasiones, países comoColombia pueden estar proporcionando a supoblación un nivel de educación y calidaden la salud (50) mucho más elevado de loque puede reportarse en su PNB (91).En el Informe sobre Desarrollo Humano

2000, el PNUD muestra el mismo índice para174 países y sitúa a Colombia en el nivelmedio de desarrollo humano (0,500-0,790),con un IDH de 0,764; así, nuestro país ocupael puesto 68 entre esos 174 países, lo queindica que perdió 18 puestos entre 1994 y1998.En el caso de América Latina, Colombia

presenta un IDH menor que el de Argentina(35), Chile (38), Uruguay (39), Costa Rica(48), México (55), Panamá (59) y Vene-zuela (65), como se puede apreciar en elCuadro 14.

2Banco Mundial,Global EconomicProspects and theDeveloping Countries2000,Washington,D. C.3PNUD. Informe deDesarrollo Humano.1994.4Para mayorinformación, véaseDNP -Misión Social,Informe deDesarrollo Humanopara Colombia,2000, cap. 3.

Cuadro 1*

Comparación con los países con mayor Desarrollo Humano de la región (1998)

Argentina 73,1 96,7 80 12.013 0,8 0,91 0,8 0,837Chile 75,1 95,4 78 8.787 0,83 0,9 0,75 0,826Uruguay 74,1 97,6 78 8.623 0,82 0,91 0,74 0,825Costa Rica 76,2 95,3 66 5.987 0,85 0,85 0,68 0,797México 72,3 90,8 70 7.704 0,79 0,84 0,73 0,784Panamá 73,8 91,4 73 5.249 0,81 0,85 0,66 0,776Venezuela 72,6 92 67 5.808 0,79 0,84 0,68 0,77

Colombia 70,7 91,2 71 6.006 0,76 0,85 0,68 0,764

*Fuente: PNUD. Informe sobre el Desarrollo Humano, 2000.

IDHPaísEsperanza

de vidaal nacer

Tasa dealfabetización

de adultos

Tasa dematrículacombinada

Índice deesperanza de

vidaÍndice de

escolaridadÍndice de

PIB

PIB realper cápitaUS$ ppa

El nuevo colonialismo político del FMI

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1.1.1 La incidencia de la desigualdad en ladistribución de los ingresos en el Índicede Desarrollo Humano

Según el Departamento Nacional dePlaneación (DNP), la desigualdad en la dis-tribución de los ingresos reduce el desarrollohumano. Colombia presenta una altadesigualdad de ingresos, lo cual hace que elIDH disminuya. El índice Gini ha aumenta-do en el país a partir de 1994, llegando a0,560 en 1990.

El DNP afirma que dejando todas las demásvariables sin modificar, una disminución enel coeficiente de desigualdad de Gini del10% significa un aumento del 2% en el IDH.El Cuadro 2 nos ofrece una mejor perspecti-va de la incidencia de la desigualdad de losingresos en el IDH.

1.2 El desarrollo como libertad:la concepción de Amartya Sen

Amartya Sen concibe el desarrollo comolibertad. Por esta razón, señala la necesidadde definir el desarrollo no sólo como una va-riable económica cuantificable, sino como unfactor que permita cualificar a las socieda-des; de ahí la importancia no sólo de apren-

der a valorar la riqueza monetaria, sino deconsiderar la posibilidad de utilizarla comomedio para conseguir la felicidad y elbienestar. En esta perspectiva, la felicidadse enmarca en la capacidad de obtener aque-llas cosas que valoramos y a las que damosuna importancia particular como individuos,lo que al final se traduce en el grado delibertad que poseemos. Para llegar a gozarde esa libertad se necesita crear una culturade desarrollo de las capacidades y una so-ciedad que lo promueva. De acuerdo conSen, el desarrollo de las capacidades permi-te a los individuos optar por diversos gradosde libertad; por ello, las sociedades que des-tinen recursos y tiempo a la potencializaciónde sus capacidades obtendrán los más altosniveles de libertad y, por tanto, de desarrollo.

1.3 El papel de las instituciones en eldesempeño económico: Douglass North

Douglass North nos explica que las institu-ciones (reglas de juego que crea el hombrepara su propia interacción eficiente en socie-dad) determinan en gran medida el buen omal rendimiento de las economías (eldesempeño económico). Las instituciones

Cuadro 2*Índice de Desarrollo Humano y desigualdad de ingresos (1994-1999)

AñosÍndice de logro

educativo

Índice deesperanza de

vida

Índice de PIB percápita ajustado

ajustadocon GiniCoeficiente de

Gini

Índice PIB percápita con Gini IDH

1994 0,817 0,738 0,671 0,57 0,289 0,742 0,6151995 0,825 0,747 0,689 0,56 0,303 0,754 0,6251996 0,841 0,753 0,693 0,53 0,326 0,762 0,641997 0,849 0,762 0,699 0,56 0,308 0,77 0,641998 0,827 0,766 0,692 0,563 0,302 0,762 0,632

1999 0,845 0,771 0,665 0,56 0,293 0,76 0,636

*Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS, con base en datos del DANE, censos de población y encuesta dehogares.

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permiten a una sociedad disminuir la incer-tidumbre y los costos que implica cualquierinteracción humana; garantizan el cumpli-miento de los acuerdos, y los vigilan; prote-gen y determinan los derechos de propiedad,y crean un marco de elecciones que resume einforma de las diversas posibilidades y me-canismos a los que un individuo puede y tie-ne derecho a acceder en una sociedad. A suvez, la evolución de las instituciones estádeterminada por el papel de las organizacio-nes, las cuales evalúan y modifican a aqué-llas y son la herramienta más cercana a losindividuos para hacer que sus necesidadessean escuchadas (o, en caso contrario, paracrear instituciones que lo hagan). Por ello,North sostiene que el cambio institucionalestá condicionado por los organismos, mientrasque el desempeño de las economías lo estápor la calidad y eficiencia de sus instituciones.

2. El nuevo colonialismopolítico

Hablamos de colonialismo político parareferirnos a una nueva modalidad de impe-rialismo en la cual los países industrializados,representados por el FMI y el BM, condicio-nan a los países en desarrollo no a través dela coerción armada, sino por medio desanciones económicas. En este aparteanalizaremos la dependencia de los paísesen vías de desarrollo con relación a los pres-tamistas internacionales (en este caso, el FMI,el cual, mediante las condiciones que impo-ne, ha comprometido la soberanía y lagobernabilidad de sus «clientes»).El FMI fue creado en 1944 con la intención

inicial de mantener la estabilidad económicaglobal; pero como muchos economistas ysociólogos sostienen hoy en día, el FMI es lacausa de la inestabilidad económica global.

El premio Nobel de Economía Joseph E.Stiglitz ha hecho una dura crítica al papeldel FMI y ha señalado la responsabilidad deéste en la actual situación de desequilibrioeconómico mundial.Según Stiglitz, la globalización ha sido un

proceso muy benéfico para los paísesindustrializados, pero también ha significa-do un gran obstáculo para el crecimiento delos países en vías de desarrollo. En su con-cepción básica, el proceso de globalizacióntraería beneficios para todas las naciones delmundo, como producto de una interacción eintegración eficiente en el marco económico,político y social; pero, desafortunadamente,debido a la manera como fue llevada a cabo,los beneficios que se esperaban se están con-centrando en los países ricos.En la mayoría de los casos, países como

Colombia se ven obligados a someterse a lascondiciones del FMI por la necesidad deacceder al capital y de contar con aproba-ción a nivel internacional. Esta aprobaciónes importante, ya que puede darse el caso deque no se necesite el dinero, pero si el FMI

determina que el país está off track, es decir,que no está cumpliendo o acatando sus reco-mendaciones, puede emitir un mal conceptodel mismo, lo que sería perjudicial a la horade atraer la inversión extranjera.Tal vez el problema con el FMI no radique

solamente en sus políticas, sino en la maneraapresurada como ha querido que se apliquen.Sus principales condiciones son: manteneruna estabilidad macroeconómica y austeri-dad fiscal; imponer políticas de descentrali-zación, y desregular los mercados, especial-mente los de capital y los financieros. Todasestas políticas son fruto de las formulacionesdel Consenso de Washington, las cuales seexponen a continuación:


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• Disciplina presupuestaria.• Cambios en las prioridades del gasto

público (de áreas menos productivas a sa-nidad, educación e infraestructuras).

• Reforma fiscal encaminada a buscar ba-ses imponibles amplias y tipos margina-les moderados.

• Liberalización financiera, especialmentede los tipos de interés.

• Búsqueda y mantenimiento de tipos decambio competitivos.

• Liberalización comercial.• Apertura a la entrada de inversiones ex-

tranjeras directas.• Privatizaciones.• Desregulaciones.• Garantía de los derechos de propiedad.El problema con estas condiciones es que

los países en vías de desarrollo no están pre-parados para adoptarlas, tanto por razonesestructurales como coyunturales que puedenresumirse así:• En épocas de recesión, la austeridad fis-

cal genera más recesión. El aumento delos impuestos y el recorte del gasto públi-co, en lugar de incentivar la demandaagregada, llevan a intensificar la crisis.

• La liberalización de los mercados ensan-cha la brecha entre los países ricos y lospaíses pobres, debido a las condicionesdesventajosas que aquéllos les imponena éstos. En efecto, países como los Esta-dos Unidos y la UE no disminuyen susbarreras al comercio internacional, perosí pretenden que países con industriaspoco desarrolladas dejen entrar sus ma-nufacturas. Además, no sólo no estamospreparados para enfrentar la competen-cia de las multinacionales, sino que nues-tros productos de exportación –agrícolasen su mayoría– no tendrán ninguna ven-

taja comparativa mientras países comoEstados Unidos sigan subsidiando a susector agrícola.

• La liberalización de los mercados finan-cieros en países con ineficiencia en estesector sólo da paso a la especulación y ala eliminación de la banca nacional, lacual no puede competir con gigantes in-ternacionales como el Citibank.

En síntesis, se ha pretendido que todos lospaíses entren a la era de la globalización acualquier precio, sin que primero fortalez-can sus economías y se hagan competitivos.Todo lo anterior se puede evidenciar en eltriunfo de las economías del sudeste asiáti-co, las cuales prefirieron no seguir las reco-mendaciones del FMI, sino que aprovecharonla globalización de manera gradual: primerofortalecieron e hicieron más eficiente su in-dustria e invirtieron en capital humano y so-cial; posteriormente abrieron sus mercadospara generar desarrollo con base en susexportaciones y así recoger los frutos del mer-cado internacional y sacar provecho de laglobalización.

3. Influencia de las políticas delFMI y el BM en las políticas

sociales colombianasPara comprender cómo el FMI y el BM han

podido generar cambios sustanciales en laspolíticas sociales del país, se debe partir delanálisis de las recomendaciones del FMI enlas últimas décadas con respecto al entornode la seguridad social en Colombia. Lainsistencia del FMI en que sus países clientesmantengan y lleven a cabo políticas de ajus-te estructural y restricción de su gasto fiscalno sólo se ha sustentado en la necesidad desuperar las crisis, sino en la exigencia de esteorganismo de que estos países puedan

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garantizar el pago de su deuda. Para que losgobiernos de los países en crisis redujeransu gasto público, el FMI propuso políticasasistencialistas transitorias en tanto durarala crisis, las cuales se tradujeron en lafocalización del gasto publico.Por otra parte estaban las recomendaciones

del BM, las cuales también buscaban la aus-teridad fiscal mediante la reforma alfinanciamiento de los programas de salud.Como resultado, dichos programas se con-virtieron en bienes privados por los que lapoblación debía pagar, de modo que única-mente los servicios de atención primaria que-daron bajo responsabilidad del Estado.Al analizar las políticas del FMI y del BM,

podemos ver que la privatización de la saludpermite a la inversión extranjera y al sectorprivado prestar estos servicios. Esto suponela liberalización de un mercado –el mercadode salud en este caso–, lo cual se traduce enpolíticas que promueven el fundamentalismode mercado o el llamado «desarrollismo» quefomentan estas dos instituciones internacionales.

4. La focalización delgasto social

La Constitución de 1991 establece la nece-sidad de focalizar o dirigir el gasto social ala población más pobre y vulnerable de Co-lombia, cuyas necesidades básicas no son cu-biertas por el Gobierno Nacional ni por losgobiernos departamentales y locales. Elartículo 357 de la carta fundamental esta-blece que:«Los municipios participarán en los ingre-

sos corrientes de la Nación».«Los recursos provenientes de esta partici-

pación serán distribuidos por la ley de con-formidad con los siguientes criterios: sesentapor ciento en proporción directa al número

de habitantes con necesidades básicas insa-tisfechas y al nivel relativo de pobreza de lapoblación del respectivo municipio...».El Artículo 30 de la Ley 60 de 1993 defi-

ne la focalización como «...el proceso por elcual se garantiza que el gasto social se asig-na a los grupos de población más pobres yvulnerables».Formas de focalizar el gasto social• Focalización por programa: Inversión en

programas que, se sabe de antemano, lle-gan a los grupos objetivos del gasto. Porejemplo, un programa materno-infantilpúblico que llega a madres y niños, espe-cialmente de estratos pobres.

• Focalización geográfica: Inversión en zo-nas pobres, identificadas de antemanomediante mapas de pobreza construidoscon información proveniente del DANE,de las empresas de servicios públicos, delas ONG, etc.

• Focalización individual, familiar o porhogar: Es la selección precisa de cada unode los beneficiarios del programa de gas-to social. Existen programas dirigidos alos hogares, a las familias o a los indivi-duos pobres, y corresponden a subsidioso ayudas temporales para aliviar la cargaeconómica o suplir el poder de pago delas personas. En este caso se debe contarcon un instrumento que permita deter-minar la clasificación socioeconómica delas personas.

5. El sistema de selección debeneficiarios para programas

sociales (SISBEN)Para implementar la última forma de focali-

zación descrita se creó el SISBEN. Éste com-prende un conjunto de reglas, normas yprocedimientos que permiten obtener infor-


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mación socioeconómica confiable y actuali-zada para focalizar el gasto social. El SISBEN

hace una selección técnica, objetiva y unifor-me de los beneficiarios, de acuerdo con sucondición socioeconómica particular, repre-sentada por un indicador resumen de calidadde vida. Éste se construyó con base en lainformación obtenida en la Encuesta decaracterización socioeconómica, aplicada a25.000 familias en todo el país en 1993; apartir de ella se clasificó, según el nivel depobreza, a cada una de las familiascolombianas.La función principal del SISBEN en un mu-

nicipio es seleccionar, rápida y eficientemen-te, beneficiarios pobres para programas definanciamiento a la demanda. Entre estosprogramas se cuentan los que pueden desa-rrollar algunos municipios en virtud de la Ley60 de 1993; los programas de subsidio aempresas solidarias de salud o a empresaspromotoras de salud identificadas por elConsejo Nacional de Seguridad Social enSalud, y los subsidios directos a ancianos,que se establecen en la Ley 100 de 1993.El SISBEN también puede utilizarse paradeterminar los beneficiarios de programas devivienda.

6. Crítica a la focalización delgasto público y al SISBEN

Las observaciones que hacemos a las políti-cas de focalización y al SISBEN se fundamen-tan en que, con ellos, los gobiernos hanpromulgado la idea de universalizar el gastosocial; pero lo que se ha hecho en la prácticaes focalizarlo, mediante consignas utilitaris-tas, en determinados grupos vulnerables5.Las políticas de focalización y selección de

beneficiarios han servido a los gobiernos paraexcluir de los subsidios a gran parte de la

población pobre, obligándola a pagar con-tribuciones para el aseguramiento en salud.Todo esto se sustenta en las metas de dismi-nución del gasto fiscal (propuestas y condi-ciones del FMI y el BM), cuyo propósito reales garantizar el pago de la deuda externa.El problema principal de la focalización es

que al tratar de identificar a los pobres máspobres para la entrega de subsidios, partede la población queda sin seguridad social.Para analizar esto más detalladamente, po-demos observar el Índice SISBEN (I-SISBEN)y la línea de corte.

6.1 El I-SISBEN y la línea de corteEl I-SISBEN es un instrumento que, como

hemos señalado anteriormente, cumple elpapel de definir y ordenar las característicassocioeconómicas de la población. La líneade corte, a su vez, establece la frontera entrepobres y no pobres.El I-SISBEN hace una ponderación de cier-

tas variables como el consumo de bienesdurables y servicios (por ejemplo, vivienda yaparatos del hogar) y la dotación de capitalhumano y ocupación. Con estas variablesconstruye un índice compuesto por indica-dores de niveles de utilidad o bienestar quedeterminan los recursos de que disponen loshogares o individuos durante toda su vida,sin prestar atención a los ingresos líquidosdisponibles.Nuestra hipótesis se sustenta en el hecho de

que el I-SISBEN otorga mayor relevancia avariables como calidad de vida, serviciospúblicos y educación, sin prestar la mismaimportancia a las variables relacionadas conla ocupación y los ingresos. Para construirestas variables y determinar el punto de cor-te, el SISBEN genera un puntaje de 0 a 100para cada una de las familias o individuos

5Cuando hablamosde utilitarismo,hacemos hincapié ensu premisa de quelas políticas públicasdeben beneficiar a lamayoría, pero no atodos.

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6SEN, Amartya.Desarrollo y libertad,cap. 4, 2001, pp.117-118.

registrados en el sistema. Las familias sonmás pobres cuando su puntaje se acerca a 0,y lo son menos si su puntaje se aproxima a100. Las variables a las que hacemos refe-rencia en nuestra crítica son las que utiliza elSISBEN –las cuales corresponden al Índicede Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)–y otras relacionadas con la línea de pobreza;todas ellas son muy empleadas para medirla capacidad de pago de las familias. Lospuntajes se agrupan en cuatro clases devariables, así:• Vivienda

Material de las paredesMaterial de los pisosMaterial de los techosEquipamiento de electrodomésticos

• ServiciosServicio de acueductoServicio de alcantarillado

Disposición final de basuras• Educación y seguridad social Educación promedio de las personas de

la familia de 12 y más años de edadAños de educación del jefe de familia

Afiliación a la seguridad social del jefede familia

• Ingreso y composición familiarIngreso per cápita de la familiaNúmero de cuartos por personaProporción de niños de 0 a 6 años deedad por familiaProporción de personas ocupadas porfamilia

Para establecer el punto de corte, es decir,el puntaje máximo para la concesión de sub-sidios, el SISBEN clasifica a las personas ele-gibles empezando por los puntajes más bajos,hasta llegar al número de beneficiarios posi-bles de acuerdo con el presupuesto. Elpuntaje del último incluido señala el punto

de corte, el cual no deberá superar los 49puntos del SISBEN.

6.2 La focalización y el SISBEN comobarreras sociales

En la estructura de nuestra investigación,tratamos de resaltar la nueva concepción dedesarrollo, la cual plantea que éste debe serintegral, como resultado de la potencializa-ción de diversas características de una socie-dad. Debe ser, a la vez, un desarrolloeconómico, político, social y humano, quegenere no sólo riqueza material o monetaria,sino que también favorezca la acumulaciónde oportunidades y permita aprovecharlas.Según Amartya Sen, la pobreza se puede

medir no sólo en términos de pobreza de ren-ta, sino también de pobreza de capacidades6;esto supone que, en nuestro análisis, lo im-portante es resaltar esta última. Cuando uninstrumento público como el SISBEN deter-mina quiénes pueden ser aptos para recibirsalud subsidiada, deja a cierta parte de lapoblación excluida de ese beneficio. Esto nosería tan desastroso si el total de la pobla-ción excluida realmente tuviera capacidad depago; pero el SISBEN es una herramientaineficiente a la hora de determinar quiénesdeben recibir subsidio. Como vimos anterior-mente, el I-SISBEN concede mayor importan-cia a variables que no dan cuenta de laliquidez inmediata de las personas, y es ahídonde radica el problema. En épocas de re-cesión y crisis, un indicador como el SISBEN

no muestra las variables que podrían reflejarla capacidad de pago inmediata de una per-sona. Es aquí donde hablamos de los nue-vos pobres, es decir, aquellas personas que,de acuerdo con la clasificación del SISBEN,no son aptas para recibir los subsidios, puescuentan con una relativa capacidad de pago


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de los servicios de salud; no obstante, ydebido a la recesión, han perdido sus em-pleos y su liquidez inmediata está limitada,lo que no les permite acceder a un sistemade seguridad en salud.Del análisis anterior se puede deducir que

las políticas de focalización son sumamenteineficientes a la hora de seleccionar a susbeneficiarios. El SISBEN no pretende esco-ger a los pobres, sino clasificar a los máspobres de entre los pobres; esto equivale adecir que para tener acceso al régimensubsidiado se debe estar en la miseria. Unapolítica como ésta se limita a mantener vivosa quienes están en las peores condiciones,pero no estimula un avance progresivo enmateria de salud ni mejora el nivel y la cali-dad de vida: tan sólo los mantiene. Es decir,al analizar el desarrollo integral de un paíscomo Colombia, en realidad se evidencia unretroceso, pues la inversión en capital huma-no, en lo que respecta a la eficiencia de losservicios de salud, equivale a cero.Como plantea Sen, el desarrollo humano

no es un lujo que sólo puedan permitirse lospaíses desarrollados; es, por contrario, unelemento importante para generar desarro-llo económico7. Conviene saber que un indica-dor de desarrollo humano como es la esperanzade vida está muy relacionado con la calidad yla cobertura de los servicios de salud, que enel caso colombiano, como hemos visto, sonmuy ineficientes, lo cual obstaculiza laexpansión de las capacidades humanas y elmejoramiento de la calidad de vida.No se puede hablar de desarrollo como li-

bertad cuando las oportunidades sociales seven desplazadas por intereses políticos e ins-tituciones ineficientes; tampoco es posiblecrear capacidades humanas y sociales paradisfrutar de las oportunidades en una socie-

dad cuando en realidad ésta fomenta la ex-clusión. El problema no se concentra única-mente en el acceso a los servicios de salud;también es un asunto de actitud social, puesel Gobierno, como institución, no se mues-tra eficiente, al tiempo que pierde credibili-dad y genera un conflicto social interno quelimita el buen desempeño de la economía.Al respecto puede decirse que las políticasde focalización del gasto social y el SISBEN

sólo han servido para demostrar la carenciade instituciones eficientes en el país. En efec-to, tales políticas, en lugar de reducir costosen la interacción de los colombianos (en estecaso, los de la seguridad social), han gene-rado costos sociales, que son más difíciles dereparar y subsanar.Coincidiendo con North, Amartya Sen

plantea una idea que se ajusta perfectamen-te a nuestro análisis: la generación de dere-chos humanos –en este caso, el derecho a lasalud– se corresponde con la generación delas obligaciones respecto a los mismos. Estaidea, que Sen denomina la crítica a la cohe-rencia, se expresa así: «Si la persona A tienederecho a una cosa X, tiene que haber unaagencia, por ejemplo B, que tenga la obliga-ción de proporcionar X a A»8. Esta concep-ción va muy ligada a la idea de North decrear instituciones eficientes y confiables, quepermitan a los miembros de una sociedadacceder a las oportunidades y a los derechosque merecen y les informen sobre éstos, a finde disminuir los costos económicos y socia-les de la interacción humana: «Es precisodestacar que crear un medio institucional queinduzca un compromiso creíble requiere unmarco institucional completo de normas for-males, de limitaciones informales y de cum-plimiento obligatorio, todo lo cual permitehacer transacciones a bajo costo»9.

7«La consecuenciamás importante deléxito que han tenidolos países del Esteasiático, quizá hayasido socavar esteprejuicio implícito».SEN, op. cit., cap. 5,p. 180.8Ibíd., cap. 10, p.277.9NORTH, Douglass.Instituciones, cambioinstitucional ydesempeñoeconómico, cap. 7,2001, p. 80.

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En Colombia existen instituciones que pres-tan servicios de salud y se da la correspon-dencia entre la generación del derecho a éstosy la satisfacción de ese derecho; sin embar-go, lo cierto es que esos servicios presentanmala calidad y poca eficiencia en materia decobertura. En otras palabras, el hecho de queel Estado preste un servicio social no nece-sariamente implica que ésta sea bueno; ade-más, la denominación «servicio social»significa que ese servicio debería cubrir a todala sociedad, condición que no cumplen lafocalización ni la selección de beneficiariosque realiza el SISBEN.Como sabemos, las instituciones determi-

nan las oportunidades de una sociedad perotambién las limitan, tanto de manera formal(leyes, estatutos, etc.) como de manera in-formal (códigos de conducta, normas de com-portamiento, etc.)10. Por esta razón, lacreación de instituciones eficientes es uno delos elementos más importantes para fomen-tar la inclusión social, generar capital huma-no y social, y resolver nuestros problemas decobertura en salud. Otro factor importanteen este sentido es el fortalecimiento de lasdemocracias, pues un ambiente democráticopropicia la participación de los ciudadanosen la toma de decisiones y en la instauraciónde organizaciones que generen un cambiopositivo en el marco institucional. Con laconsolidación de las democracias, la diversi-dad ideológica da paso a una nueva comple-jidad en los gobiernos; esta circunstanciarepercute favorablemente en la creación deinstituciones eficientes, que faciliten la con-vergencia de ideas entre grupos de interés.Como afirma North, las instituciones sonideadas para facilitar, como una fuerza denegociación relativa, el intercambio entre losgrupos de interés.

Un problema actual, derivado del verdade-ro papel de las democracias, radica en quepaíses como Colombia han ido perdiendo susoberanía política a medida que se agudizala imposición de recomendaciones por partede los prestamistas internacionales; de ahí lanecesidad de construir y consolidar una re-presentación a nivel internacional que per-mita a los ciudadanos del mundo participaren la toma de las decisiones que los afectanlocalmente11. Para lograrlo es necesario crearorganismos fuertes, que representen los inte-reses de los individuos frente a institucionescomo el FMI y el BM, las cuales, de acuerdocon nuestra evaluación, deben transformarsus políticas e ideas.Según North, los organismos eficientes y

fuertes generan cambios positivos en las ins-tituciones. Si se alcanza este objetivo coninstituciones como el FMI y el BM, las cualesdeterminan muchas de las facetas de nues-tras sociedades en términos económicos, so-ciales y políticos, países como Colombiamejorarán su desempeño económico.

Conclusiones• Las nuevas teorías del desarrollo han

creado un nuevo panorama para los in-vestigadores sociales, en especial para loseconomistas, pues dejan atrás la concep-ción de que el desarrollo es sinónimo decrecimiento económico, sustituyéndolapor la noción de desarrollo integral.

• El discurso del Consenso de Washing-ton, y la manera apresurada como el FMI

ha pretendido aplicar sus políticas, cons-tituyen grandes obstáculos para el creci-miento de los países en vías de desarrollo,ya que éstos se han visto forzados a en-trar en la era de la globalización sin for-talecer previamente sus economías

10Para un análisismás detallado, véaseibíd., caps. 5 y 6.11Es, como diceStiglitz, el problemade la globalizaciónsin representación.


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mediante la creación de una industriacompetitiva.

• La dependencia financiera de Colombiafrente a los prestamistas internacionalesha significado una pérdida de soberanía,pues el país se ha visto obligado a some-terse a las condiciones impuestas por elFMI y el BM.

• Las políticas de focalización del gastosocial y la implantación del SISBEN hantraído como consecuencia la exclusión departe de la población pobre. Esto se debea los ineficientes procesos de clasificaciónde la población, en los que no se ha teni-

do en cuenta la liquidez inmediata de laspersonas a la hora de seleccionarlas. Deahí se desprende la necesidad de fortale-cer y hacer más eficientes las institucio-nes gubernamentales, mediante lacreación de organizaciones comprometi-das con el cambio institucional.

• Mediante la creación de posibilidades derepresentación ciudadana en organismosinternacionales como el FMI, el BM y laOMC, se espera que las políticas de estasinstituciones respondan mejor a las nece-sidades de los países en desarrollo.

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IntroducciónEl conflicto armado colombiano se ha ca-

racterizado por ser un proceso histórico com-plejo y persistente, que ha generado grandespérdidas –en muchos casos irreversibles– entérminos de capital humano, social y econó-mico. Sus orígenes se encuentran enmarca-dos en grandes problemas sociales yeconómicos que no se han resuelto adecua-damente y que reflejan una gran deficienciaen lo que respecta a los patrones de acumu-lación existentes, sin que éstos se hayanmodificado hasta hoy.Como alternativa para la solución de este

problema, diversos sectores de la sociedad,y principalmente el Estado, han tratado debuscar soluciones negociadas al conflictodurante décadas. A pesar de esto, en la ac-tualidad la magnitud del conflicto colombia-no es cada vez más grave; además, la políticaeconómica no apunta a la resolución de éste,ya que se centra en lo monetario y en la esta-bilidad macroeconómica, pero no pretendemodificar el patrón de acumulación existen-te ni asegurar el fortalecimiento de la cohe-sión como instrumento para la construcciónde capital social.La violencia y el conflicto armado en

Colombia obedecen a un complejo conjunto

El conflicto armado y losprocesos de negociación

en ColombiaImpacto y perspectivas sobre la formación y

desarrollo de capital social

Suly S. Muñoz B., Carlos A. Rodríguez M.Estudiantes de Décimo Semestre

de factores económicos, sociales, históricos ypolíticos. Durante décadas, el país ha regis-trado un patrón de crecimiento económicoque ha coexistido con la pobreza, la desigual-dad en la distribución de la riqueza produc-tiva (por ejemplo, la distribución de la tierra)y la inequidad en el acceso tanto a las opor-tunidades económicas (empleo, educación,crédito) como a las decisiones públicas. Ade-más, Colombia ostenta una larga historiade conflictos armados, tales como elenfrentamiento entre liberales y conservado-res en el siglo XIX, el llamado período de la«Violencia» de mediados del siglo XX y laagudización del conflicto armado desde lasdécadas de los ochenta y noventa con la irrup-ción del narcotráfico y los grupos paramili-tares. El conflicto interno en Colombia esindicativo de las dificultades profundas delas instituciones políticas del país para enca-rar por vías pacíficas los conflictos subyacen-tes en toda sociedad.El análisis de las causas y evolución del con-

flicto en Colombia, así como del proceso de

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negociación, va más allá de la descripcióncuantitativa: debe interpretarse en función delos impactos que causa no sólo en el desa-rrollo económico sino también en el social, ymás específicamente en la formación de ca-pital social. Este último se refiere a las insti-tuciones, las relaciones y las normas queconforman la calidad y la cantidad de lasinteracciones existentes dentro de una socie-dad, y que sirven, además, como factor faci-litador en la obtención de prosperidadeconómica y desarrollo sostenible. El capi-tal social no sólo es la suma de las institucio-nes que configuran una sociedad, sinotambién la materia que las mantiene juntas.El capital social tiene implicaciones impor-

tantes, tanto para la teoría como para la prác-tica y la política de desarrollo. Se relaciona,en efecto, con todos los aspectos que tradi-cionalmente se han considerado comoindicadores de bienestar y desarrollo, talescomo las mejoras en la educación y en losservicios de salud, la construcción de insti-tuciones políticas competentes y responsa-bles, y la generación de condiciones para laaparición de mercados libres capaces de com-petir en la economía global.

Desarrollo del conflictoDiferentes análisis históricos sitúan las raí-

ces del conflicto y la violencia en el mismoproceso de nacimiento de Colombia, en es-pecial en los enfrentamientos armados entreliberales y conservadores que tienen su ma-nifestación histórica más cercana en lallamada «Violencia», una verdadera guerracivil que se extendió desde 1948 hasta 1957.En 1958, la instauración de un nuevo régi-

men concertado, el del Frente Nacional,permite disminuir la violencia en la mayorparte del país. No obstante, el conflicto per-

siste con baja intensidad en las décadas de1960 a 1970, período en el que desaparecela guerrilla liberal y cobran protagonismo losgrupos guerrilleros de carácter comunista dediferentes tendencias: pro-cubanos (MOEC yELN), comunistas (las FARC) y maoístas (elEPL). También aparecen grupos paramilita-res que atacan a quienes considerancolaboradores de los guerrilleros. Paralela-mente, la masa de campesinos se ve obligadaa desplazarse a las ciudades, invirtiéndoseen pocos años la proporción campo-ciudad.En la década de 1970, bajo el régimen de

alternancia del Frente Nacional, crecen losmovimientos de protesta social, se fortalecenlos frentes guerrilleros en el campo y sedesarrollan importantes acciones armadas enlas ciudades; al mismo tiempo, los diferentesgobiernos de este período generalizan lalucha antisubversiva con el apoyo de losE. U. A., inspirándose en la política de la«Seguridad Nacional». En este período seextienden los cultivos de marihuana, se pro-cesa en laboratorios la coca procedente deBolivia y Ecuador y se tejen las redes de con-trabando que permitirán el desarrollo poste-rior del narcotráfico. La situación extremade violencia institucional se produce en 1978con el Presidente Julio César Turbay Ayala,quien tras llegar al poder con una participa-ción electoral del 20% expide una legisla-ción que da manos libres al ejército y a lasfuerzas de seguridad para desencadenar unarepresión generalizada. En la década de losaños ochenta se disparan las violencias y seexpande el paramilitarismo en diferentesregiones; los objetivos de éste son defenderdiferentes intereses políticos y económicos(esmeraldas, minería, petróleo, control deterritorios del narcotráfico, etc.) y ejercer elcontrol territorial al igual que los grupos gue-

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rrilleros, lo cual genera una atmósfera deterror y miedo que conduce a la destrucciónde las organizaciones sociales, políticas,sindicales y de derechos humanos, la mayo-ría de las veces bajo la mirada pasiva delejército.Así mismo, el cultivo de la coca se generali-

za y los grupos guerrilleros van conquistan-do nuevos territorios e implicándose poco apoco en la protección de cultivos ilegales, conel fin de obtener financiamiento y mejorarlas condiciones de vida campesina en los te-rritorios por ellos controlados. Por otra par-te, los latifundistas controlan cada vez másexplotaciones agrícolas; así, en 1997 los pro-pietarios de explotaciones de más de 500hectáreas –el 0,3% del total– controlaban el45% del área cultivable.

Estrategias económicas de losactores y desarrollo social

en ColombiaEn los últimos cincuenta años, el país ha

experimentado importantes transformacionesen su estructura económica, política y social,muchas de las cuales han sido determinadaspor la violencia. Aunque algunas de ellas hanmodernizado la sociedad, lo cierto es quetambién han profundizado las desigualdadessociales, agudizando las diferencias en lascondiciones de acceso a las oportunidades ya los logros de la vida moderna y democráti-ca. Paralelamente se han generado condicio-nes para que algunos recurran a la coacción,a la intimidación y al uso de la fuerza paraapuntalar privilegios, agudizar la exclusióny supeditar los intereses generales a los par-ticulares.De esta forma se ha ido consolidando un

círculo perverso de la violencia en múltiplesmanifestaciones, desde el conflicto armado y

la delincuencia organizada relacionada conel narcotráfico, hasta la violencia cotidianaque se expresa con mayor fuerza en las ciu-dades y que contribuye a deteriorar la convi-vencia ciudadana. Todo ello ha impedido,entre otros factores determinantes, la cons-trucción, el enriquecimiento y la legitimacióndemocrática de lo público.Por otra parte, uno de los rasgos más sobre-

salientes en las tres últimas décadas es eldesarrollo de la producción nacional y elmercado internacional de drogas ilícitas.Desde los inicios de la década de los seten-ta, con el auge de la producción de la mari-huana y luego con el cultivo y la exportaciónde la cocaína y la heroína, Colombia se havisto envuelta en uno de los procesos que másperversamente han influido en su estructuraeconómica, política y social.El narcotráfico, la actividad ilegal de mayor

rendimiento y poder de depredación en elcapitalismo de hoy, ha alcanzado un decisi-vo poder desestabilizador y ha sacado pro-vecho de la crisis de la sociedad colombiana,potenciándola en términos de una aguda frag-mentación del tejido social. Este fenómenose ha generado por la falta de presencia te-rritorial y la precariedad del Estado, elclientelismo, la corrupción, la impunidad, lacrisis de representación política, la intimida-ción y el uso de la fuerza para asegurar leal-tades, la exclusión social y la excesivainequidad en la distribución del ingreso y lapobreza.La estructura social, a su vez, se ha visto

alterada en varios sentidos. El gasto de losnarcotraficantes, por ejemplo, sirvió paracrear redes de provisión en beneficio de al-gunos colombianos que percibieron incre-mentos en sus ingresos. En este sentido, elnarcotráfico propició un doble movimiento

El conflicto armado y los procesos de negociación en Colombia

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en las pautas de movilidad social: por unaparte, estimuló una movilidad ascendente deestos beneficiarios directos; pero, por la otra,contribuyó a reconcentrar la riqueza en po-cas manos. Esto ocasionó un deterioro delas condiciones de seguridad ciudadana,

puesto que las organizaciones violentas utili-zaron como mano de obra criminal a jóvenesque se convirtieron en delincuentes, lo cualdeterminó la creación de bandas dedicadasal crimen o al comercio de drogas ilícitas.

Gráfica 2Evolución de las acciones armadas de la guerrilla en las ciudades*

Fuente: Boletines diarios del DAS

Procesado por el Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH

*2002 incluye hasta septiembre y las cifras no están proyectadas a todo el año.

Gráfica 1Evolución de la intensidad del conflicto en el país vs. las ciudades (1990-2002)*




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Los costos dela guerra

En este proceso investigativo queremos iden-tificar la evolución de los costos directos bru-tos del conflicto armado en Colombia en elperíodo 1990-1998, y presentar una aproxi-mación a la estrategia de la guerrilla a partirdel análisis de la tendencia en los costos; di-cho análisis se enfoca en función de las ac-ciones que causan el costo, así como en elcosto unitario por acción. Puesto que las va-riables de mayor incidencia relativa en lacomposición de los costos son el exceso degasto militar, el homicidio, el secuestro, lasacciones armadas y los cultivos ilícitos, elpresente trabajo analiza el conflicto armado

tomando como base la evolución de éstas ysu incidencia en el costo total del conflicto.Podemos decir que las investigaciones más

recientes –las cuales han abordado el estu-dio de la violencia en Colombia desde la teo-ría económica– se han centrado en laestimación de los costos tanto de la violenciaurbana como del conflicto armado1. Sin em-bargo, hasta ahora no se han utilizado parainterpretar y ampliar el entendimiento delconflicto mismo, ni tampoco para profundi-zar en el análisis de las variables de mayorincidencia. Así mismo, buscamos identificarla relación entre la estimación de los costosque genera el conflicto armado y las estrate-gias de los principales actores armados.

Gráfica 3Evolución comparada de la actividad armada en las FARC en el país y en las ciudades

(1990-2002)*




1Se destacan lostrabajos de Rubio(1996, 1998);Trujillo y Badel(1997); López yGarcía (1998);Granada y Rojas(1995); Clavijo(1998) y Cisalva(1997), entre otros.


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En búsqueda del orden políticoEl orden político implica la capacidad del

Estado para crear compromisos creíbles; estosignifica que el mismo Estado garantiza, ala vez, los derechos de propiedad y la justadistribución de tales derechos. En este sen-tido, el Estado debe limitar los monopoliosy preparar a los ciudadanos para asimilarlas oportunidades sociales. Ésta es una con-dición para lograr el establecimiento de unaeconomía de mercado con normas que limi-ten el alcance irrestricto que puedan teneralgunos depredadores para apropiarse de losbienes ajenos, y que posea sistemas de con-trol social que promuevan, además, los mé-ritos y el trabajo como fuente indispensablede superación. En efecto, una sociedad queprivilegie la trampa y el juego sucio por en-cima de la disciplina y el esfuerzo está ex-puesta a sufrir conflictos permanentes; latrampa alimenta el desorden, y una socie-dad tramposa inhibe las acciones legales paragestionar negocios lícitos.Es obvio que el orden es el fundamento de

la organización política de la sociedad y, ade-más, del desarrollo económico, pues una eco-nomía de mercado resulta insuficiente sin el

orden social; por ello, los países están condi-cionados a experimentar equilibrios odesequilibrios económicos, dependiendo delos grados de orden o desorden predominan-tes. En Colombia, desde hace varias déca-das, se viene afirmando la necesidad decontar con un Estado fuerte, pero losformadores de opinión y los políticos sepreocupan por lo que quiere decir «fuerte»,y no por lo que significa «Estado»; por tan-to, el debate se torna inconveniente, pues enverdad el orden social resulta inconcebiblesin un Estado suficientemente estable, capazde promover relaciones de compromiso creí-bles con respecto a las instituciones políticas.El esquema básico que logra representar un

sistema de orden político en el país deberíatener las siguientes características:

• Una matriz institucional que produzcauna serie de organizaciones y establezcauna serie de derechos y privilegios.

• Una estructura estable de relaciones deintercambio, tanto en los mercados polí-ticos como económicos.

• Un conjunto subyacente de institucionesque comprometa de forma creíble al Es-tado con una serie de normas políticas y

Los costos de la violencia y el conflicto armado en Colombia2

Cuadro 1Costos directos brutos de la violencia en Colombia

(cifras en miles de millones de pesos de 1995)

91 92 93 94 95 96 97 98 Promedio % PIB

Violencia urbana 2.105 1.760 1.829 1.984 1.975 2.153 2.444 2.490 2.093 2,95

Conflicto armado 985 822 975 771 1.226 1.400 1.450 1.296 1.115 1,55

TOTAL 3.090 2.583 2.804 2.755 3.202 3.553 3.894 3786 3.208

% PIB 5,2 4,2 4,3 4,0 4,4 4,6 4,9 4,7 4,5

Fuente: Badel (1999)

2Durante estadécada se haelaborado unaimportante cantidadde literaturarelacionada con laviolencia y elconflicto armado.Con relación a loscostos de la violenciay el conflicto armadose encuentran lostrabajos de Granaday Rojas (1991),Trujillo y Badel(1997), Rubio(1997, 1998). Conrelación a lageografía delconflicto, sobresalenlos trabajos deEchandía (1998) yReyes (1998).

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con el fortalecimiento de los derechos queprotegen a las organizaciones y las rela-ciones de intercambio.

• Conformidad, como resultado de unamezcla de interiorización normativa y me-canismos externos (a los individuos) parahacer cumplir las normas.

En la economía resulta indispensable con-tar con la estabilidad que proveen las reglasy las normas, pero éstas se garantizan den-tro de un Estado que pueda sustentarse enuna sólida constitución y en institucionespolíticas adecuadas. Proteger los derechosde propiedad, hacer cumplir los contratos yproporcionar estabilidad macroeconómica,son tres demandas que los ciudadanos espe-ran del Estado que los protege. Lo anteriordemuestra que no basta con las dotaciones:se necesita una forma de gobierno que inspi-re confianza en la ley.La gente debe tener la oportunidad de en-

contrar un ambiente social que coadyuve apremiar los comportamientos altruistas. Lasactividades productivas de la economía sólopueden nutrirse en una sociedad que favo-rezca el reconocimiento al mérito y los lo-gros que resultan del esfuerzo y la disciplina.El orden social y los incentivos positivos alas actividades productivas y emprendedo-ras son, pues, las dos caras de una mismamoneda.

Crítica acerca de lascomunicaciones delPlan de Desarrollo

Colombia afronta uno de los conflictos ar-mados de mayor duración en el mundo, conhondas repercusiones en todos los aspectosde la vida social. En las últimas décadas elconflicto se ha agudizado de manera signifi-cativa, pues las organizaciones armadas al

margen de la ley han incrementado su tama-ño y su presencia en el territorio, así comosus acciones terroristas contra la poblacióncivil y la infraestructura económica y socialdel país, a la vez que han estrechado sus vín-culos con negocios ilícitos como el tráfico dedrogas.Con el objetivo de defender el ordenamien-

to democrático y el Estado de Derecho, ga-rantizar la seguridad y la libertad de lapoblación, proteger los derechos humanos eimpulsar la prosperidad económica y la equi-dad social, el Gobierno Nacional vieneimplementando un modelo integral de Se-guridad Democrática que le permita al Es-tado recuperar la autoridad con criterios delegitimidad, legalidad y gobernabilidad. LaSeguridad Democrática comprende el ejer-cicio de una autoridad efectiva que sigue lasreglas, contiene y disuade a los violentos yestá comprometida con el respeto a los dere-chos humanos y la protección y promociónde los valores, la pluralidad y las institucio-nes democráticas Así entendida, la Seguri-dad Democrática trasciende el conceptotradicional de seguridad ligado exclusivamen-te a la capacidad del Estado para coartar ypenalizar a aquellos individuos que infrin-gen las normas de convivencia en sociedad.En última instancia, la política de Seguri-dad Democrática busca la construcción deun orden social que proteja y beneficie a losciudadanos en sus diferentes espacios y ám-bitos, asegure la viabilidad de la democraciay afiance la legitimidad del Estado.La responsabilidad primordial de velar por

los derechos y libertades del ciudadano co-rresponde al Estado; pero la seguridad estambién producto del esfuerzo colectivo dela ciudadanía. La participación activa de éstay de todos los sectores de la sociedad civil al


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colaborar con la administración de justicia yapoyar a las autoridades, es parte esencialdel fortalecimiento de la democracia. Sinembargo, la cooperación ciudadana reposa,ante todo, en el principio de la solidaridad,sobre el que se funda el Estado Social de

Derecho. En esta medida, el apoyo de la ciu-dadanía a las autoridades, su colaboracióncon la administración de justicia y su partici-pación en los programas propuestos son loscomponentes básicos de la política de Segu-ridad Democrática.

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La violencia de los años 90 en Colombia: su evolución en las grandes ciudades y costos económicos directos, informede consultoría, DNP-UPRU.

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Análisis de coyunturaComentarios al Informe de Desarrollo

Humano para Colombia 2003

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Este comentario aborda una serie deacercamientos y ampliaciones conceptualessobre los desarrollos del capítulo 15 del in-forme. Para ello se retoman los planteamien-tos de Albert Hirschman sobre «los conflictossociales como pilares de la sociedad de mer-cado democrática» y, con base en éstos, seobserva la importancia de las cuasi rentas ysu rol en las estrategias de desarrollo. Eneste sentido, el comentario aporta al análisislos factores que surgen de la desigualdad enel manejo y en los privilegios, los cuales sehan gestado en ciertas condiciones estructu-rales subyacentes, como son la existencia deun régimen político que no se ha basado enun consenso social sobre el deber ser de lasociedad, sino que se ha caracterizado porser autoritario y por estar bajo el control delas élites tradicionales. Además de lo ante-rior, en el comentario se mencionan otrosfactores como la debilidad de la sociedad ci-vil, la estructura del sistema político y parti-dario, los obstáculos a la movilidad social yel gran alcance de las actividades ilegales,los cuales obstaculizan el establecimiento deuna vía real para el ejercicio de derechos ci-viles, paralelos a escenarios y mecanismos departicipación e injerencia social para involu-crar a todos los sectores sociales en la resolu-ción del conflicto armado en el país.Finalmente, este comentario advierte que

mientras no se superen los factores subya-

Referencias conceptuales al capítulo 15

Gestión de conflictos locales:un Estado activo e imparcial

Ricardo Güell CamachoDirector (e) Escuela de Economía

centes que construyen el ethos de desigual-dad, será imposible garantizar la meta deconstruir políticas que hagan realizables unasociedad y un Estado Social de Derecho.El capítulo se inicia con la definición de

Marcel Gauchet de conflicto social, según lacual éste es «un factor esencial de socializa-ción» y un «productor eminentemente efec-tivo de integración y cohesión». AlbertHirschman (1996) también desarrolla estadefinición1. El eje del documento deHirschman es la pregunta: «¿Cuánto espíri-tu de comunidad necesita una sociedad libe-ral?». Este interrogante forma parte de unadiscusión más amplia que se ha adelantadoen Europa después de 1945, y que encuen-tra en los años noventa nuevos argumentosen el debate con la tesis de Helmut Dubiel.En dicha tesis, el autor rechaza la posibili-dad de construir algún tipo de consenso so-bre la «vida buena» en las sociedadesmodernas que se sustente en valores éticossustantivos comúnmente aceptados, sin ne-gar la importancia de un grado de integra-ción social lo suficientemente amplio quesupere la aceptación universal de normasconstitucionales.

1HIRSCHMAN,Albert. «Losconflictos socialescomo pilares de lasociedad de mercadodemocrática», enLa política, núm. 1:Liberalismo,comunitarismo ydemocracia, 1996.

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Dubiel señala que los conflictos sociales pro-ducen, en sí mismos, valiosos lazos que man-tienen unidas las sociedades democráticasmodernas y les proveen la fuerza y la cohe-sión que necesitan. Así mismo, reconoce sudeuda con los teóricos franceses de los añossetenta, en particular con Gauchet, quienconstruyó la definición del conflicto socialque aparece al principio del informe comoun comentario de la obra de Tocqueville.Pero lo más interesante de esa definiciónquizás lo planteó el propio teórico francés,quien recalcó la existencia de una paradojaen la tesis, ya que denomina a ese procesomilagro democrático: «El milagro se produ-ce cuando los seres humanos y los grupossociales pasan por todas las etapas de con-frontación y terminan por construir, de estemodo accidental, un orden democrático co-hesivo»2.No obstante, ya desde los años sesenta hay

una serie de teóricos sociales que rechazanla idea de que la democracia podía ser cons-truida con éxito en un país si antes se cum-plían algunas precondiciones, como laexistencia de un consenso en torno a ciertosvalores democráticos. El concepto deprerrequisito fue criticado porque buscabaevadir la práctica necesaria del desarrolloeconómico. Un politólogo inglés, BernardCrick, citado por Hirschman, al dudar so-bre la necesidad de un espíritu de comuni-dad previo, afirma: «En general se piensaque para que la política funcione debe exis-tir antes algún tipo de idea compartida delbien común, algún consenso. Pero este biencomún es en sí mismo el proceso de reconci-liación práctica de los intereses de los varios(…) agregados o grupos que componen unEstado y no algún tipo de adhesión espiri-tual externa e intangible (…). Ésas son ex-

plicaciones engañosas y ambiciosas sobre elmodo en que una comunidad se mantieneunida (…). Distintos grupos se mantienenunidos porque hacen política, no porque seponen de acuerdo en principios. El consen-so moral de un Estado libre no es algo mis-teriosamente previo o superior a la política:es la actividad de la política en sí misma»3.Hirschman define las características esen-

ciales de los conflictos en las sociedades demercado pluralistas: en primer lugar, son muyfrecuentes y diversos; en segundo lugar, sondel tipo negociable y, en consecuencia, con-ducen al arte del compromiso; y en tercerlugar, como consecuencia de las dos caracte-rísticas anteriores, los compromisos alcanza-dos «nunca dan lugar a la idea o la ilusiónde que representan soluciones definitivas».En los anteriores argumentos existe una

atractiva idea: los conflictos proveerán el ca-pital social o el cemento social necesario paramantener unida a la sociedad. Hirschmanse pregunta: «¿Qué ocurriría si el conflicto,además de producir este cemento social, ac-tuara como solvente que diluye, o como di-namita que destruye, los lazos sociales?».Siguiendo a este autor, parece útil no des-cartar esta visión del conflicto; en última ins-tancia, casos como el de nuestro país seaproximan más a esta interpretación. Lanaturaleza de los conflictos en AméricaLatina –y en particular en Colombia– es dis-tinta de la multiplicidad de los conflictos yde la omnipresencia del conflicto existenteen las sociedades de mercado democráticas.Esto se debe, en alguna medida, a que enesas sociedades la instancia privilegiada decoordinación social ha sido el Estado. Almargen de la discusión constitucional, la so-beranía estatal presupone dos rasgos esen-ciales: por un lado, una distinción precisa

2Citado porVIROLLI, Mauricio.Political Theory,vol. 20 núm. 3.1992.3CRICK, Bernard.Defensa de lapolítica, 1962.

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entre Estado y sociedad y, por el otro, la cen-tralización del poder en el Estado como ins-tancia decisoria del ordenamiento social. ElEstado viene a representar una estructura dedominación legítima en la medida en que esreconocido como la autoridad que tiene elmonopolio de tomar decisiones vinculantespara la población de un país y, de ser nece-sario, imponerlas mediante sanciones. Sobrela base de su posición como lugar central dela sociedad, el Estado articula la vida socialmediante la articulación política (LechnerNorbert, 1997).En un interesante artículo, Douglass North4

señala que la redescripción representacional,es decir, la capacidad para generalizar, razo-nar de lo particular a lo general y usar analo-gías, no sólo es la causa original de lacreatividad humana, sino que resulta esen-cial en la construcción de los sistemas decreencias que los seres humanos elaboranpara explicar el mundo que los rodea. Enese sentido, la cultura cumple un rol esencialen la transferencia de normas, valores e ideasentre generaciones. Según North, la tareade la cultura que nos interesa resaltar «es unproceso que permite que el aprendizaje delas generaciones anteriores tenga mayor efec-to directo sobre el aprendizaje de las genera-ciones posteriores» (Hutchins y Hazlehurst,1991, 960). Así, denomina «estructura deartefactos» al legado que transmiten las ge-neraciones anteriores, pero también está in-corporado en la estructura institucional quese hereda de las generaciones anteriores.Hayek utiliza el término «aprendizaje colec-tivo» para caracterizar este proceso. Los sis-temas de creencias son explicacionesorganizadas, y más o menos coherentes, delmundo que nos rodea; pero también tienenun elemento normativo, ya que no sólo se

proponen explicar el mundo que nos rodea,sino también el deber ser del mundo.A través de la historia, el vehículo más im-

portante de los sistemas de creencias han sidolas religiones, «que fueron las estructuras decreencias organizadas dominantes en el mun-do premoderno» (North, 2000). Sin embar-go, lo importante aquí es la relación entrelos procesos de aprendizaje y los sistemas decreencias; al respecto, North señala que son«la forma en que la estructura de creenciasfiltra la información que proviene de laexperiencia y las diferentes experiencias queafrontan los individuos en sociedades dife-rentes en momentos diferentes».En realidad, es la combinación de esas dos

opciones la que, según el autor, garantizó,por ejemplo, «las adaptaciones del sistemade creencias favorables al crecimiento eco-nómico y a las libertades político-ciudada-nas en los casos de Holanda e Inglaterra, yun ambiente externo diferente el que produ-jo el sistema de creencias español, que llevóa la decadencia económica, al estancamientoy a la autocracia política». En el primer caso,se permitió el desarrollo del intercambio im-personal que surge con el crecimiento de losmercados y la diversidad étnica de los co-merciantes; éstos, a su vez, exigieron el sur-gimiento de mecanismos de obligatoriedadbilateral que «llevaron a la creación de orga-nizaciones legales y políticas formales paravigilar y hacer cumplir los acuerdos, una tra-yectoria institucional-organizativa que permi-tía y se prestaba para un comercio y unintercambio más complejo»5.En síntesis, los sistemas de creencias determi-

nan de manera endógena la dependencia de latrayectoria histórica, la cual, a su vez, expli-ca la persistente influencia del pasado sobreel presente y, desde luego, sobre el futuro. En

4NORTH, Douglass.«La evoluciónhistórica de lasformas de gobierno»,en revista EconomíaInstitucional,UniversidadExternado deColombia, 2000.5Ibíd.

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el caso de América Latina –y, en particular,de Colombia–, después de la independencialas nuevas élites «simplemente sustituyeronel control burocrático de Madrid por con-troles burocráticos centralizados locales»6.Al respecto, el historiador John Coatsworth

caracteriza el entorno institucional de Méxi-co en el siglo XIX, que en alguna medidapodríamos generalizar así: «La naturalezaintervencionista y fuertemente arbitraria delentorno institucional obligó a que toda em-presa, urbana o rural, funcionara de un modomuy politizado, recurriendo a las redes deparentesco, la influencia política y el presti-gio familiar para obtener acceso privilegiadoal crédito subsidiado, usando varias estrata-gemas para reclutar trabajadores, cobrar lasdeudas o hacer cumplir los contratos, evadirimpuestos o engañar a los tribunales, y de-fender o legitimar títulos de la tierra. El éxi-to o el fracaso en la lucha económica siempredependió de la relación del productor conlas autoridades políticas» (Coatsworth,1978, 94).La interacción entre las instituciones y las

élites económicas también puede ser abor-dada desde una perspectiva estructuralistasi definimos a éstas como el conjunto de agen-tes económicos que en distintos períodostuvieron una posición dominante sobre elcomportamiento del resto de los agentes eco-nómicos y una mayor influencia sobre lasinstituciones (véase Kaplinsky, 1995, 4).El punto de partida de estas teorías es la

naturaleza del desarrollo, que es impulsadoendógenamente por los mecanismos deinnovación; la élite económica es un porta-dor esencial de éstos en la medida en quecumpla con eficiencia la función de generarinnovaciones, buscando cuasi rentas tecno-lógicas que la competencia erosiona perma-

nentemente. En un análisis estático, la cuasirenta es similar a la renta diferencialricardiana, en términos dinámicos; e incor-porando el cambio tecnológico, las rentasricardianas terminan siendo cuasi rentas enlos casos en los que la renta de escasez de unfactor natural disminuye como resultado dela innovación tecnológica. Estas últimas cuasirentas, que se obtienen por innovación masno por rigideces de oferta, se asimilan a unacuasi renta típica de desarrollo, y se ven con-tinuamente erosionadas por la competenciay la imitación. Estas características las dis-tinguen de las cuasi rentas facilitadas porbarreras institucionales al ingreso, que reci-ben la denominación de cuasi rentas de pri-vilegio; éstas abarcan las que surgen de laescasez de factores naturales acompañada dela acción de instituciones restrictivas. Lascuasi rentas de privilegio no son cuasi rentasde desarrollo y alientan la formación de bur-bujas, ya que elevan el valor de los activospor encima del equilibrio a largo plazo. Lainteracción de la élite económica nacional conel sistema institucional le permitió la obten-ción de cuasi rentas no tecnológicas, esen-cialmente cuasi rentas de recursos naturalesescasos, combinadas con cuasi rentas de pri-vilegio; estas últimas se han gestado en lascondiciones estructurales subyacentes, como,por ejemplo, la existencia de un régimen po-lítico que no se ha basado en un consensosocial sobre el deber ser de la sociedad, sinoque se ha caracterizado por su autoritarismoy por el hecho de estar controlado por lasélites tradicionales, que han esparcido unethos de desigualdad (Thoumi,1992).Otros factores que habrían incidido serían

la debilidad de la sociedad civil, la estructu-ra del sistema político y partidario, los obs-táculos a la movilidad social y el gran alcance

6Ibíd.

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de las actividades ilegales. Esas interaccioneshan constituido una restricción central aldesarrollo a lo largo de la historia económi-ca colombiana, la cual se ha profundizadodesde mediados de los años setenta debidoal debilitamiento de las instituciones y a laspolíticas neoconservadoras que se han veni-do implementando.En los años noventa, el deterioro institucio-

nal y las políticas económicas de no injeren-cia estatal generalizada han ampliado lasposibilidades de obtener cuasi rentas notecnológicas, que han conducido a una bur-buja liderada por el endeudamiento externo,las actividades ilegales y las privatizaciones.La élite económica se adaptó (y en gran me-dida forzó la adaptación de las instituciones)a esas oportunidades y se mantuvo protegi-da de la competencia a través de posicionesmonopólicas no innovadoras, sostenidas porpolíticas públicas y barreras institucionalesal ingreso, obteniendo así cuasi rentas deprivilegio. Para el sistema económico, lascuasi rentas no tecnológicas no significan unproceso de desarrollo, sino más bien unasucesión de períodos de burbujas, más com-patibles con el estancamiento de largo plazoque con un sistema de instituciones y recursosproductivos aptos para generar desarrollo.En su caracterización de la crisis de la

sociedad colombiana, el economista JorgeGaray incorpora el concepto de rentismo, quedefine como «la reproducción de prácticasimpuestas de facto por grupos poderosos enusufructo de su privilegiada posición en laestructura política y económica del país, parala satisfacción egoísta y excluyente de intere-ses propios a costa de los intereses del restode la población y sin una retribución a lasociedad que guarde proporción a los bene-ficios capturados para provecho propio»7. En

la medida en que estas prácticas determinenlos comportamientos políticos y económicosfundamentales de la sociedad colombiana,como viene sucediendo desde principios dela república, se consolidará un proceso de«aculturación del rentismo».Según Garay, el proceso de aculturación

tiene efectos perversos en la legitimación einstitucionalización del Estado, así como enla construcción de las bases de las estructu-ras de mercado. En lo económico, el rentismo«lleva a cuestionar y hasta a quebrantar lasbases mismas de un régimen de mercado paraque las relaciones contractuales puedandesenvolverse transparente y eficientementecon los menores costos de transacción posi-bles. Estas bases son la reciprocidad y laconfiabilidad entre agentes en el mercado»8.La mentalidad rentista se desarrolló en elpaís a partir de las prácticas gamonalistas yclientelistas en el ejercicio del quehacer par-tidista, como medio para la obtención delpoder político y económico.Desde luego, el rentismo significa el desco-

nocimiento de las titulaciones que «son latotalidad de las cosas que una persona pue-de tener en virtud de sus derechos. El paquetede bienes con el que termine esta personadependerá, por supuesto, de la manera comoejerza sus derechos, por lo que las titulacionesse entienden mejor como un conjunto cual-quiera de paquetes de bienes que puede teneruna persona mediante el ejercicio de susderechos»9.Si, como explica Sen, un derecho se define

mejor como la relación de un agente con otro,las titulaciones representan la relación entreun agente y las cosas; tal relación, a su vez,depende del conjunto de derechos relevan-tes para el agente; es decir, en el contextosocial, las titulaciones dependerán de todos

7GARAY, Luis.Colombia: procesosde crisis de lasociedad, 2003.8Ibíd.9SEN, Amartya,El derecho a notener hambre,2002, p. 18.

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los derechos que tiene con respecto a otros yde esos otros frente a una persona. En gene-ral, se puede advertir que mientras no sesuperen los factores subyacentes que cons-truyen el ethos de la desigualdad, será impo-sible garantizar los metaderechos.Los anteriores hechos le dan una gran rele-

vancia a la novela Una casa para el señorBiswas, de V. S. Naipaul, Premio Nobelde Literatura 2001, en donde se lee el si-guiente pasaje: «El señor Biswas murió enla cama, en aquella casa desvencijada, bajoaquel techo de chapa metálica que hacía desu hogar una especie de horno maltrecho eincómodo, pero que por encima de cualquierotra consideración, a pesar de todas las pe-nalidades sufridas, era su casa. Podía llamar-la así, quería llamarla así, aun adoptando

un deje de orgullo en sus palabras. Se habíaacabado el sentirse ajeno en cualquier parte,vivir de prestado a merced de la condescen-dencia de la familia de su mujer o peor aún,de la suya propia (…) el señor Biswas erauna amenaza constante para la familia, talcomo dijo el pandit, sus estornudos atraíanla desgracia hacia su padre que, al oírlos,corría a encerrarse en casa. Así, es difícilsentirse parte de una familia que te obliga amantenerte alejado de fuentes y ríos, cuyocontacto puede desencadenar la muerte detu padre, y confortarte con la parte de mise-ria común que te pertenece (…). Constan-temente humillado, despreciado por losparientes de la esposa, su casa se convierteen el último reducto que dará endebleconsistencia a los jirones de su orgullo».

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En los puntos generales del informe, mereferiré a los capítulos cuarto y sexto. Talcomo afirma Amartya Sen (2000), las polí-ticas públicas, en tanto acciones para la am-pliación de las libertades individuales y lageneración de opciones de desarrollo, no sólodeben contemplar toda una serie de concep-ciones de quienes se constituyen en losdecisores de política: también requieren laaudacia para interpretar, de la manera máscercana, los movimientos culturales, ya seaque se den en los símbolos o en las culturasque actúan como mediadoras entre las con-ductas y los hechos de conflicto como tales,de modo que desde esta perspectiva se ten-gan los elementos para intervenir positiva-mente en una resolución del conflicto armadoen Colombia, mediante acciones y volunta-des que se encaminen a incluir a los actoresy a las poblaciones involucradas.El discurso contenido en el análisis científi-

co puede mostrar varios matices; pero cuan-do se trata de las acciones de impacto, por loregular se pasa, casi netamente, al plano delas finanzas o de las rentas, y no se prestaatención al plano basado en la aplicación depolíticas sociales dirigidas a la creación ygeneración de oportunidades y capacidades.Tales políticas constituyen las verdaderasmedidas para alcanzar el desarrollo huma-

El laberinto de la política socialo el callejón de salida alconflicto en Colombia

Julián F. Bautista R.Director Observatorio de Política Social

no, pues, como lo menciona el informe, to-man en cuenta el aumento en la cantidad ycalidad de las opciones que tienen los habi-tantes de un país para que, como agentes decambio, puedan transformar su realidad.La guerra, en tal sentido y en considera-

ción al caso colombiano, no es exclusivamentela extensión de la política por otros medios,sino, en términos de los principios de vidahumanos, el peor medio para alcanzar algúnlogro. El punto radica, entonces, en poderver la acción bélica dentro de los marcos his-tóricos, sociales y políticos que la hacen unarealidad concreta para nosotros, en lugar delimitarse a la constante reflexión sobre suscausas como tales o sobre los estragos ydisfuncionalidades que produce en nuestrasociedad, la cual ha estado históricamentemarcada por el escepticismo, la radicalidad,el egoísmo y, especialmente, por ese soterra-do elitismo y exclusión de quienes están enla dinámica de sentirse en el centro para,desde allí, mirar (o, mejor, criticar, manejary controlar) a la periferia popular.Si se apela a la racionalidad en la acción de

la guerra y sus actores, también se debe ha-

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cer referencia a las circunstancias que handesencadenado dichas acciones y al sentidode la acción de los actores involucrados enella. Al respecto, habría que decir, en pri-mer lugar, que el sistema de derechos, omejor, la historia de su construcción y pues-ta en marcha en Colombia, pertenece a unahistoria reciente; y en segundo lugar, quebuena parte de sus desarrollos son de carác-ter puramente normativo, es decir, de cum-plimiento perentorio a través de la aplicaciónde métodos coactivos, y no mediante un pro-ceso de construcción colectiva y social. Tales el caso de los mecanismos de participa-ción social, sobre los cuales existen diferen-tes posiciones y críticas con respecto a suproceso de implementación e interiorización.Un derecho no se otorga, ni se crea me-

diante un proceso legislativo: que lo anteriorsea un recurso para establecerlo es otra cosa.Un derecho es un dominio sobre un conjun-to de bienes que se reconocen como intrínse-cos a todo individuo, para que éste se puedarealizar, con dignidad, como persona en unasociedad dada; en últimas, para que puedamovilizar todos esos bienes en procura deser feliz, según la idea y la forma que consi-dere más apropiadas para serlo.Las políticas sociales, en el sentido ante-

rior, se construyen como las acciones desti-nadas a garantizar y generar bienestar ycalidad de vida. Esto último se logra me-diante el ejercicio de los derechos ciudada-nos, con una eficiente intervención delEstado para prevenir, proteger y atender ala población directamente inmiscuida en elconflicto, según criterios de participaciónsocial incluyente; lo anterior con el fin deconsiderar las razones, racionalidades y mo-tivaciones, y frente a las ideologías dominan-tes, para pensar en la manera de transitar en

el laberinto de las soluciones a la confronta-ción armada.Como complemento a este proceso de par-

ticipación, se debe contar con una serie dedotaciones básicas, tales como el patrimonioeconómico y cultural acumulado por los in-dividuos y los derechos relacionados con lasupervivencia y la protección. Éstos se cons-tituyen en la garantía para disponer de di-chas dotaciones y acceder a una vida digna,con salud, nutrición, seguridad social y trans-parencia institucional, así como para contarcon una defensa frente a realidades de des-ventaja social o de riesgo de muerte.El desarrollo «corregido por violencia» pue-

de llegar a mostrar parte de la lógica del con-flicto interno del país, sobre todo cuandoconsidera las libertades negativas, tales comoel no «sufrir de muerte violenta»; esta últimase reconoce como una de las realidades pal-pables de una sociedad que no ha construi-do, por sí misma, unas condiciones de vidamarcadas por el respeto mutuo ni por la ge-neración de oportunidades y opciones paratodos los asociados del Estado colombiano,el cual ha apelado, para garantizar sugobernabilidad, a métodos cuestionables queprofundizan el escepticismo social frente asu marcha, coordinación y administración.Por lo que respecta a la medición del Índice

de Desarrollo Humano (IDH), el informeanaliza el cumplimiento de tres variables: laesperanza de vida, que se relaciona con elimpacto que causan las muertes violentas porel conflicto en el número de años esperadosde vida que se pierden por las mismas con-diciones del conflicto; la educación, especial-mente en cuanto al comportamiento de laalfabetización y la cobertura escolar, acom-pañada del análisis de las implicaciones dela deserción escolar en zonas de influencia

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guerrillera o paramilitar, o ambas; y el ingre-so per cápita, en lo que concierne al efectonegativo del conflicto en los costos que segeneran como consecuencia del gasto mili-tar, la infraestructura y los activos materialesdestruidos, el valor económico de las vidasperdidas, el costo de los daños sociales (porel desplazamiento forzado), las transferen-cias ilícitas (por el pago de secuestros), eldesperdicio producido por el miedo y la in-certidumbre (por el abandono de tierras) yla destrucción de intangibles como el capitalsocial y la pérdida de confianza.Este último punto merece un análisis más

detallado. Los análisis sobre capital social ysobre las responsabilidades sociales que de-ben construirse alrededor de comportamien-tos referidos a la cooperación y a la confianzason, realmente, temas emergentes; éstos tie-nen sentido –en el caso colombiano y, depaso, latinoamericano– en el proceso mismode modernización y ajuste de los Estados,más como una nueva realidad que como unaevolución histórica y política. En este senti-do, esta «teoría» pretende ser una carta «uni-ficada» que contiene conceptos, tan diversospero tan cercanos, como los relativos a la re-ciprocidad, las redes sociales, el desarrolloparticipativo y el ejercicio mismo de lagobernabilidad.Más allá de proponerse como una herra-

mienta funcional en el análisis y en la pro-moción del desarrollo, cuando el término«capital social» hace referencia a las normas,instituciones y organizaciones que promue-ven la confianza y la cooperación entre laspersonas (tanto en las comunidades como enla sociedad en su conjunto), se deja de ladola historia misma de los actores que han cons-truido, a su medida, otras razones de solida-ridad y cooperación, basadas especialmente

en la necesidad y en la falta de oportunida-des. Se diría, pues, que hay más reciproci-dad en la desgracia que en la verdaderaposibilidad de asumir un futuro incierto ycon altos grados de desigualdad. Esta situa-ción cuestiona directamente el ejercicio de lagobernabilidad y la intervención de las insti-tuciones, en la medida en que por la falta detransparencia se reduzcan los costos de tran-sacción (Coase 1937) y, por ende, se gene-re un alto costo en la producción de bienespúblicos (North, 1990) y, en general, en loque se ha denominado la «constitución deactores sociales o incluso de sociedades civi-les saludables» (Putnam 1993).De esto se desprende que el conflicto y su

dinámica se encuentran relacionados con loscambios institucionales, los cuales se adecúana las exigencias de modernizar una sociedadpor decreto y en función de parámetros ex-ternos, sin que los comportamientos de con-fianza y cooperación ya mencionados seanlos precursores de instituciones que reflejentales objetivos (es decir, que el bien comúnse constituya en el origen de dichas accio-nes, así no se logre como tal). Este capitalsocial hace referencia a normas, prácticas yrelaciones interpersonales realmente existen-tes y observables, que no sean construidasmediante una suerte de ingeniería social quelo produzca de manera, por así decirlo, sin-tética. El fracaso de estos planteamientos sedemuestra cuando los mismos terminan poruniformar a las sociedades, lo cual se evi-dencia, sobre todo, al revisar el comporta-miento de las élites burocráticas, étnicas oreligiosas que ejercen prácticas excluyenteso que no respetan los derechos humanos fun-damentales, ya sea por la vía armada o a tra-vés de diferentes medios del ejercicio omonopolio del poder.

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En los resultados del informe, se observa elalto índice de afectación que ejerce el con-flicto sobre estas variables de capital social;por ello, es lógico que las características mis-mas de la confrontación generen un ambien-te completamente inestable ya no sólo sobreel IDH, sino sobre todos los indicadores so-ciales y económicos de desarrollo en el país.De estos resultados se desprende, en lo querespecta al desarrollo de la política social,que se han quedado cortas las instituciones ylos diseñadores de política pública, no sóloen cuanto a la atención de zonas y ejes socia-les vulnerables y afectados directamente porel conflicto, sino en lo concerniente a la com-prensión del fenómeno mismo. En este sen-tido, en particular, no se puede seguirconsiderando que la violencia que afecta alos distintos sectores, poblaciones y comuni-dades involucrados en ella tenga las mismascausas; por otra parte, las medidas no pue-den seguir teniendo un carácter residual ypaliativo, ni tampoco se puede seguir aspi-rando a que estas comunidades se integrencon medidas cortoplacistas (tales como laatención de urgencia y emergencia a los des-plazados –sin considerarlos como actores«vivos» del proceso mismo de resolución– ylas acciones encaminadas a la generación derenta), sino a través de programas dirigidosa la expansión de las libertades individualesmediante la generación de oportunidades ycapacidades.

En el informe se afirma que, para entenderel conflicto, es «menester meterse en el pe-llejo de los agentes», es decir, que es precisoasumir la racionalidad de cada actor partíci-

pe en dicho conflicto. Tal afirmación, pues,ya no sólo incluye el entender, sino el com-prender estas acciones sobre la base de lacapacidad de transformarse con esta reali-dad. Esto va mucho más allá de la informa-ción suministrada por los medios masivos decomunicación –los cuales tocan a la opiniónpública de manera coyuntural, sin educarlani sensibilizarla–, e implica el tener una in-jerencia positiva en el tejido social y el tocar-lo, sobre todo desde la política social; elobjetivo es propiciar una situación de desa-rrollo y libertad que no busque la desapari-ción del conflicto como medida de ajuste yde cambio, sino que permita inventar unaforma de resolver el conflicto armado demanera pacífica y no violenta.

Mientras se sigan polarizando las accionesde atención de este conflicto y no se conside-ren las condiciones del tejido social ni se cons-truyan agentes de cambio –y no simplementeindividuos depositarios de ayudas o subsi-dios extras, sin acceso a oportunidades y ca-pacidades– con un claro y sostenido procesodel ejercicio de titularidades, no sólo no ha-brá un Estado viable socialmente, basado enun proceso de consenso y negociación, sinoque en Colombia se seguirá manteniendo ladistancia, a veces insalvable, que supone lacreación de normas sin un proceso de parti-cipación activa y propositiva.

Esperemos que este informe, al igual quemuchos otros, así como el discurso mismofrente a las salidas al conflicto armado, no sequeden sólo en eso: es decir, en informes yen discursos.

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BibliografíaCOASE, Ronald. «The Nature of the Firm», Economica 4, New Series, 1937.

NORTH, Douglass. Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, Fondo de CulturaEconómica, 1990.

PUTNAM, Robert. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton, NJ,Princeton University Press, 1993.

SEN, Amartya. Desarrollo y libertad, Planeta, Bogotá, 2000.

Naciones Unidas. Informe de Desarrollo Humano. El conflicto, callejón con salidas.

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Según Thomas Schelling, un punto focales un elemento que cobra tal relevancia sico-lógica, que hace que las personas coordinensus acciones con respecto a él. En el presen-te comentario sobre el Informe de Desarro-llo Humano de Colombia 2003, se señalaráque la preocupación por la gobernabilidad yel conflicto armado actúan como puntosfocales en el contexto nacional y que, por ello,desdibujan en parte el panorama general deanálisis; además, los medios de comunica-ción actúan de forma estratégica, tanto en ladistribución de la comunicación como en laapertura de espacios de participación políti-ca. Con esto aprovecharemos para mencio-nar las problemáticas que se están abordan-do, así como los ejes de reflexión y las líneasde trabajo que se desarrollan actualmente enel Observatorio de Conflictos y Desarrollo,que forma parte de la Escuela de Economíade la Universidad Central.Si bien el Informe de Desarrollo Humano

de Colombia 2003 no se centra en el análi-sis particular de la gobernabilidad, ésta cons-tituye el contexto general de la propuesta paragobernar. Se considera ingobernable un paíscuando tiene frecuentes cambios de gobier-no; cuando es incapaz de organizar elgobierno de modo tal que tramite adecuada-mente las demandas sociales; cuando carecede una relación con la sociedad y sus de-

Gobernabilidad,descentralización e información

en medio del conflicto

mandas y cuando un gobierno no puede man-tener la estabilidad macroeconómica. En estesentido, la democratización y el autoritaris-mo se han presentado como remedios parael problema de la gobernabilidad. Si el Es-tado centralizado no logra los niveles de de-sarrollo económico deseados ni atrae elcapital extranjero para la inversión, necesitaaproximarse a un mejor desempeño estatal;la opción, en este caso, es la democratiza-ción del Estado y su descentralización, pro-ceso en el cual Colombia, junto a Brasil,Venezuela, México y Chile, ha sido uno delos cinco países latinoamericanos pioneros enadoptar medidas de este tipo.Podemos destacar tres elementos para eva-

luar la descentralización: el grado de liber-tad de gasto y de búsqueda de financiaciónque permita el gobierno central al gobiernolocal; el grado de autonomía de los gobier-nos locales en términos administrativos ypolíticos; y, por último, la velocidad y elalcance del cambio hacia la descentralización.La descentralización llevó a que el nivel

nacional entablara conversaciones con el nivellocal de igual a igual; sin embargo, se dieron

Danghelly G. Zúñiga R.Directora Observatorio de Conflictos y

Desarrollo

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algunos problemas generales en la implemen-tación del proyecto de la descentralización.El problema del conflicto armado, que a tra-vés del tiempo ha incrementado su intensi-dad y ha ido avanzando del campo a laciudad, hizo que el problema de la estabilidady la seguridad se pensara, prioritariamente,en términos de paz o guerra; así mismo, con-dujo a que la evaluación sobre la consolida-ción del poder político local se centrara en lacapacidad de tomar el control físico y arma-do, y no en los logros del mantenimientomacroeconómico a largo plazo.Desde que en 1983 se inició la descentrali-

zación en Colombia, los nuevos administra-dores públicos debieron, aparte de generarel cambio institucional que demanda la des-centralización, organizar las finanzas localesy sensibilizar a la población local para queparticipara activamente en la toma dedecisiones. Con esto se buscaba la amplia-ción de la participación política y laimplementación de la rendición de cuentas ala sociedad. Sin duda alguna, el gran triun-fo de esta gestión radica en que hoy los ciu-dadanos participan activamente en lasdecisiones de gasto de los dineros públicos;sin embargo, no ha llevado a que participende la misma forma en el análisis de las polí-ticas públicas.En el contexto real, fue difícil iniciar la

implementación de este modelo debido a laexistencia, en las regiones, de élites tradicio-nales con poder, activas política y económi-camente. Esto llevó a que la descentralizaciónviera restringida su capacidad de actuar y deconsolidar nuevos poderes locales, y deter-minó, por el contrario, que siguieran utili-zándose los mecanismos de alianzas con losviejos poderes locales. Para los poderes lo-cales dominados por las élites tradicionales,

la descentralización significó un mejoramien-to en sus condiciones de negociación con elpoder nacional y les aseguró un control es-tratégico sobre los territorios que podían ex-plotar. Así, muchos fortalecieron el procesodescentralizador sin que lograran recrear laidea nuclear de establecer una mayor rela-ción con la solicitud y la resolución de lasdemandas sociales; además, al ser relativa-mente autónomos, los gobiernos locales crea-ron nuevas y mayores instancias en la relaciónEstado-Ciudadano, porque el Estado cen-tral les había adicionado un mayor númerode responsabilidades de las que podían cum-plir con sus pocos recursos.En este contexto, la participación política

se amplió gracias a las reformas políticas yelectorales. Los grandes beneficiados fueronlos nuevos políticos, es decir, los que se pre-sentaron como ajenos a los partidos políticostradicionales. En sus propuestas de plan degobierno, estos políticos incluían demandasde la ciudadanía con la premisa de que todosería posible de cumplir si se les colaborabacon el pago de nuevas cargas. Fueron accio-nes sinceras que llevaron al poder a variosalcaldes del país, pero ello no significó, contodo, una mayor participación ciudadana. Enla relación Estado-Ciudadano se escucha alciudadano que vota, al ciudadano que seagrupa para formular el plan de gobierno yproponer las acciones que resuelvan las si-tuaciones que le preocupan, de acuerdo conlo que está dispuesto a pagar. En este con-texto, aún hay, sin embargo, quienes no com-prenden ni el malestar de los jóvenes con laforma de hacer política, ni la distancia quese genera con las formas de participación quepromueven la solidaridad y el activismo enacciones locales con un resultado más cerca-no y evidente.

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Esto también trae como consecuencia unefecto perverso que podemos observar hoyen día, pues en vista de la necesidad delreconocimiento de la acción efectiva delgobierno local ante el gobierno nacional, ésteevalúa inmediatamente el territorio que dirigeel gobierno local no sólo desde el punto devista económico, sino también en términosde disminución del conflicto. En el juego depoderes de los niveles local y nacional, se dacomo resultado que desde el ámbito nacionalse evalúa la acción local y se determina tomarmedidas extremas para resolver problemasagudos, pasando por encima de la autonomíadel ámbito local; así, se hace de la región unpequeño laboratorio experimental, que fun-ciona a modo de castigo ejemplarizante paralas demás regiones. De este modo, se esperaque siendo la región un territorio máspequeño, las determinaciones que se tomenen los momentos de «dominación nacional»surtan efecto rápidamente y que los arreglosinstitucionales se implementen por encimade los procesos de democratización, lo quehace que se construya y consolide la idea depermanencia en el riesgo, como señalaríaBeck1. En efecto, el manejo del riesgo se estáconvirtiendo en una subdisciplina en la queparticipan diversas ciencias, de acuerdo conel tipo de riesgo en cuestión. Mary Douglasseñala que en tiempos pasados la idea deriesgo se manejaba y se definía conforme alos presupuestos que permitía el discursoreligioso; en la actualidad, por el contrario,el discurso en torno al riesgo es múltiple ymuestra diversos aspectos. Si, por ejemplo,se está hablando del riesgo de un accidentenuclear o de la manipulación del genoma, seescuchan las posiciones de los físicos y delos biólogos con sus aclaraciones técnicas;de los estadísticos con el manejo de las esta-

dísticas y las probabilidades; de los políticosy economistas con su eficiencia económica eimpacto institucional; y de los científicos so-ciales con el impacto cognitivo en la pobla-ción (aquí tampoco puede faltar, porsupuesto, la participación del discurso éticoy religioso).Con todas las aristas que pueda presentar

el manejo del riesgo, podría pensarse que sedispersa el punto focal que permitiría a lapoblación formarse un juicio acerca del ries-go y del grado en que éste le puede afectar.Pero como dice Garfinkel, los individuos noson estúpidos culturales que se presentancomo simples receptáculos de la informaciónque se les suministra, pues desde sus pers-pectivas idiosincráticas2, las audienciasdeconstruyen los discursos a los que se ex-ponen y forman sus juicios en la interacciónde la vida cotidiana, con lo que crean suspropios puntos focales.Aquí cabría preguntarse: ¿dónde está la

presentación de las múltiples aristas en cuantoal riesgo que estamos enfrentando los colom-bianos a causa de nuestro conflicto armado?La sensación del riesgo de caer o de ser afec-tado por el conflicto en Colombia no ha sidoel resultado de la lucha que se lleva a caboen el exterior: el riesgo del conflicto siempreha estado en medio de nosotros, lo que tam-bién nos ha llevado a pensar, peligrosamente,que el riesgo para la sociedad somos noso-tros mismos. Hasta hace poco, esto fue pro-ducto de la incidencia de ideas externas enel comportamiento colectivo, es decir, de lainfluencia de ideas revolucionarias de origenextranjero que se dio en el marco de la Gue-rra Fría. Hoy en día se ha modificado unpoco esta concepción, y a ella se ha adicio-nado la manera como se inserta un grupo yun territorio en el marco globalizante de un

1BECK, Ulrich. Lasociedad del riesgo,Barcelona, Paidós,1998.2Propias,autónomas,singulares: lacapacidad deestablecer un juicioautónomo.

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tipo de producción para la exportación –eltráfico de estupefacientes– y de un tipo deacción armada que, dependiendo de que sele otorgue o no un reconocimiento político,recibe en la actualidad la denominación deterrorismo (si bien un cambio en la defini-ción no implica necesariamente un cambioen la naturaleza del enemigo).Es aquí donde los medios de comunicación

desempeñan un papel activo al exponer elproyecto de los nuevos poderes locales y na-cionales como proyecto ciudadano. Sólo asíes posible interiorizar la premisa de que lacreación de nuevos impuestos y contribucio-nes darán como resultado ciudades mejoresy más seguras. Los medios de comunicaciónno sólo informan a la comunidad de las de-cisiones sobre los bienes públicos, sino quetambién recrean un lenguaje y un imagina-rio de participación en esas decisiones. Laplaza dejó de ser, hace tiempo, el espaciopropio de la política; hoy en día, los mediosde comunicación generan el espacio propiode la discusión pública, esto es, de lo públi-co y, por tanto, de la política. Es en ellos endonde la información y la acción se conju-gan, y en donde la acción ciudadana puedeo no dar su respuesta a las demandas políti-cas que requiere la sociedad. Las recomen-daciones del Informe de Desarrollo Humanono son nuevas en este ámbito; pero si se to-man en cuenta pueden llevar a que tenga-mos, como ciudadanos, una mayor y mejorinformación, lo que es fundamental a la horade tomar decisiones sobre lo público.En el informe se ha señalado que el uso de

una fuente específica hace que los medios nologren el equilibrio necesario a la hora deexponer el hecho noticioso; pero también eluso inadecuado del lenguaje hace que esedesequilibrio lleve a una exposición no muy

clara de los acontecimientos. Así, en lugarde ser explicativos, los medios, con frasescomo «Otro ataque contra bus lleno de civi-les»3 o «Los violentos están prohibiendo cier-tas conductas y desapareciendo alumnos»4,combinan la propaganda amarillista paraatraer lectores y la descontextualización; esdecir, se hace evidente la ausencia tanto deuna contextualización como de un lenguajeapropiado para informar sobre el conflictoarmado en Colombia.Sin duda alguna, la descripción de accio-

nes violentas y el conteo de los muertos quedeja el conflicto armado llenan gran partede los periódicos y noticieros en Colombia.No abogamos porque crezcan las seccionesde «noticias amables» –en las que se hanconvertido las secciones de deportes y de fa-rándula, que hoy ya ocupan una gran partede los noticieros colombianos–, ni tampocoporque no se hagan visibles las contradiccio-nes sociales; el problema fundamental escómo se identifica la centralidad, cómo sefocaliza la atención de las audiencias. ItaloCalvino señala que la mejor forma de ha-blarle a la gente de sus problemas es a travésde la fantasía, y no por medio de la descrip-ción de la realidad; sin embargo, ésa no esla premisa que pueden adoptar los mediosmasivos de comunicación que se encargande informar sobre el conflicto armado y polí-tico. Tales medios, indudablemente, gene-ran espacios para la discusión de lo público,y también contribuyen a la generación y a lamovilización de opinión pública; pero debenser más responsables sobre cómo informan yhacia qué movilizan. Sin duda alguna, esnecesario que exista en circulación más deuna visión de la situación actual. En efecto,hoy tenemos un diario y un semanario domi-nical de tiraje nacional, y no son pocos los

3El Tiempo, juniode 2003.4Ibíd., abrilde 2003.

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noticieros con alcance nacional; pero todosellos utilizan un lenguaje en el que se man-tiene la exclusión y que siembra la descon-fianza: el riesgo es permanente y por ello nose permite construir mayores vínculos socia-

les. Quisiéramos terminar con una pregun-ta: si somos una sociedad que vive en riesgopermanente, ¿no sería más productivo utili-zar un lenguaje y unas narrativas vinculantespara dejar de serlo?

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