BOLET˝N LATINOAMERICANO DE COMPETENCIA BOLETIM LATINOAMERICANO DE … · 2019. 8. 16. ·...

BOLETÍN LATINOAMERICANODE COMPETENCIA

BOLETIM LATINOAMERICANODE CONCORRÊNCIA

N° 14 Abril 2002Este Boletín, así como las ediciones precedentes pueden ser obtenidas en Internet, en la dirección siguiente:

http://europa.eu.int/comm/competition/international/others/

PARTE IEDITORIAL 2

ARGENTINA: JOINT VENTURE y EL CONTROL PREVIO DE FUSIONES & ADQUISICIONES ENEL DERECHO ARGENTINOPor: Pablo A. Biaggini y Hugo A. Asplindh 3ALGUNAS CUESTIONES CLAVES EN EL ANALISIS DE LASFUSIONES YADQUISICIONES DE EMPRESAS BAJO LA LEY 25.156Por: Jorge Bogo 8EL ABUSO DE POSICIÓN DOMINANTE EN LA LEY ARGENTINA DE DEFENSADE LA COMPETENCIA.Por: Gabriel Alejandro Martinez Medrano 20EL CONTROL DE CONCENTRACIONES ECONOMICAS ENTRE EMPRESAS QUEEXPORTAN A LA ARGENTINAPor: Viviana G. de Quevedo y Julián Peña 37

BRASIL: A POLÍTICA DA CONCORRÊNCIA E A ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DOCOMÉRCIOPor: Maria Cecília Andrade 47

COLOMBIA: IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY DE COMPETENCIAPor: Margarita Alarcón 65COMPARATIVE APPROACH TO THE PRE-MERGER AND CONSOLIDATIONCONTROL IN THE AIRLINE MARKET IN COLOMBIABy: Edwin Cortes 71

COSTA RICA: BOLETIN ESPECIALIZADOPor: Comisión para Promover la Competencia 94

VEASE EN PARTE IIPARAGUAY: PARAGUAY AND URUGUAY IN MERCOSUR: USING COMPETITION POLICIES AS AN

EQUALIZING TOOLPor: Olga E. Dios Kostianovsky 95

VENEZUELA: EN BREVE - Boletín InformativoPor: Pro-Competencia 112

MERCOSUR: MERCOSUR IN THE FIELD OF RESTRICTIVE BUSINESS PRACTICES?By: Peter Bischoff-Everding 113

UNIÓN EUROPEA: COMPETITION LAW AND CROSS-BORDER MERGERS AND ACQUISITIONS EuropeanCommunity and French experiencePor:Pierre Arhel 126

GENERAL LESSONS FROM THE EU ANTI-TRUST EXPERIENCE FOR THE LATIN-AMERICAN ANTI-TRUST EMERGING SYSTEMSBy: Andrés Font Galarza 131

EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEOPor: Jose Martinez Aragon 134

POLÍTICA SANCIONADORA DE LA COMISIÓN EUROPEA EN EL ÁMBITO DECOMPETENCIA DESDE LA SEGUNDA MITAD DE LA DÉCADA DE LOS AÑOS 90Por: Miguel Angel Peña Castellot 136

MERCADO Y DESARROLLO: LA RESPUESTA DE LA COMPETENCIAPor: Juan Antonio Rivière 160

MODELLI DI TUTELA DELLA CONCORRENZA NELLE ECONOMIE EMERGENTI: ILCASO DELL�AMERICA LATINAPor: Arona Roshanian 162

INFORMACIONES Y PUBLICACIONES 172

BOLETIN LATINOAMERICANO DECOMPETENCIA

EDITORIAL BOLETIM LATINOAMERICANO DECONCORRÊNCIA

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EDITORIAL

Apreciados amigos del Boletín,

Deseo en primer lugar agradecer las contribuciones de los profesionales que participanen este numero 14. Tengo que decir que la realidad de los temas de política decompetencia en América Latina es tan rica y variada que ya podríamos empezar unboletín mensual y dentro de poco un diario. Sin embargo el aumento de la informacióntiene un límite real en la absorción posible de la misma por el ser humano, de ahí queno variaremos de momento el ritmo de nuestro Boletín. Nos alegra mucho ver loactivas que están las páginas de las autoridades de competencia en Internet y losmúltiples boletines nacionales de las mismas.

Damos también la bienvenida a otras iniciativas que van a fortalecer nuestrasrelaciones. A finales de febrero pasado se celebró en Madrid, a invitación de lasautoridades de competencia españolas, una primera reunión entre las autoridades decompetencia iberoamericanas en la que se resaltó la necesidad de fortalecer lasrelaciones mediante reuniones periódicas y examinar fórmulas para favorecer laformación de los profesionales. También en estas mismas fechas se reunieron enMadrid representantes del IBRAC y del Comité de Política de Competencia delInstituto de Estudios Europeos con el fin de crear las bases de un futuro InstitutoIberoamericano de Competencia. Son acciones que responden de forma paralela a latendencia de la creación de una Red Internacional de Competencia para añadir laespecificidad propia como punto de encuentro.

El Boletín Latinoamericano de Competencia está llamado a evolucionar, se haconvertido en un punto de referencia para algunos estudiosos del tema. Podemosobservar en muchos artículos publicados que sus autores citan a otros colegas quepublicaron antes sus trabajos en el Boletín. Gracias a todos por apoyar tangenerosamente este intercambio de conocimientos. Para evolucionar de forma pausadase podría crear un comité o grupo que facilite la coordinación de la edición y puedacontar con la participación voluntaria de profesionales de los países latinoamericanos.Desearía para ello recibir sus sugerencias y ofrecimiento de participación.

Con un atento saludo a todos,

Juan Antonio Riviè[email protected]


ARGENTINA BOLETIM LATINO AMERICANO DECONCORRÊNCIA

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JOINT VENTURE y EL CONTROL PREVIO DE FUSIONES & ADQUISICIONESEN EL DERECHO ARGENTINO

Por: Pablo A. Biaggini1 y Hugo A. Asplindh2

e-mail: [email protected]

SUMMARY:I.- Joint Venture. Aspectos Generales.II. Joint Ventures y el Régimen de Control Previo de Fusiones & Adquisiciones.II.A Derecho Comparado. II.A.1 Unión Europea II.A.2 Estados Unidos de América. II.B. El Derecho Argentino II.B.1.Consideraciones generales. II.B.2. La noción de �control� en la doctrina emanada de la CNDC. II.B.2.1. El control exclusivo.II.B.2.2. El control conjunto. II.B.3. El �joint venture� como supuesto de acto de concentración económica.III. Conclusiones.

I.- Joint Venture. Aspectos Generales.3

El �joint venture� puede ser definido en sentido amplio como todo acuerdo empresario para la realización de unproyecto específico, con independencia de la forma jurídica adoptada.4

El Sistema Jurídico Argentino no reconoce la existencia de un "Derecho de los Joint Ventures", sino que se tratade una categoría analítica metajurídica de naturaleza económica, que será gobernada por el Derecho de losContratos o por el Derecho Societario, (tradicionalmente aplicables a la especie) según sea el ropaje que esteadopte.

Conforme lo señala Williston5 son elementos esenciales de un �joint venture�:

a) Una combinación de estructuras empresarias mediante un contrato celebrado por las partesb) Un aporte de las partes a la empresa o negocio en común.c) Un derecho de control y administración común de la empresad) Expectativas de ganancias y derecho a participar en las utilidades.e) Un objeto específico y limitado.

En líneas generales los �joint ventures� pueden ser clasificados en : a) societarios, b) contractuales.

a) �Joint ventures� societarios, son aquellos instrumentados mediante la utilización de estructuras societarias,como por ejemplo cuando dos o más empresas deciden llevar adelante un negocio en común a través de unasociedad por acciones creada ad hoc.b) �Joint ventures� contractuales, son aquellos que, conforme su nombre lo indica, se instrumentan mediante lacelebración de contratos.

II. Joint Ventures y el Régimen de Control Previo de Fusiones & Adquisiciones.

II.A Derecho Comparado.

II.A.1 Unión Europea

La legislación Comunitaria Europea clasifica a los �joint ventures� en: a) "concentrativos", sujetos al régimen decontrol de las Fusiones & Adquisiciones, b) "cooperativos" gobernados por el Artículo 85 del Tratado de Roma.

La operación es reputada como "fusión", (ergo "concentrativa") cuando dos o mas empresas establecen un �jointventure� estructurado como una entidad económica autónoma de carácter permanente, la cual no posibilita la

1 Abogado (UCSF). Especialista en Derecho Antitrust. Presidente del Instituto de Derecho de la Empresa del CAER.2 Abogado (UBA). Asesor Legal de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia de la República Argentina.3 El objetivo del presente capítulo es precisar un concepto unívoco del �joint venture�, a riesgo de pecar por simplistas, al solo efecto defacilitar el desarrollo del artículo, sin desconocer las complejidades que presenta la temática. Desde ya, sepa disculpar el lector lasimportantes omisiones incurridas.4 LE PERA, "Joint Venture y sociedad", pág 83, Ed. Astrea.5 WILLISTON S. "Treatise on the law of contracts" T. 2, Mount Kisco, 1959, pags. 563 a565.



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coordinación de las estrategias competitivas de las partes entre si o entre ellas y el �joint venture�. Esta situaciónse verifica particularmente cuando las partes se retiran del mercado en el cual el �joint venture� opera. o biencuando se crea un �joint venture� para ingresar a mercados en donde no participan.

Por el contrario, un �joint venture� es calificado como "cooperativo", recibiendo el tratamiento de "acuerdoentre competidores" sujeto a un régimen especial de notificación, cuando el mismo tiene por objeto o efecto lacoordinación del accionar competitivo de las empresas partes, las que mantienen su total independencia.

En ciertas operaciones, puede que el �joint venture� posea características de ambas clases, en cuyo caso, ambosregímenes precedentemente señalados resultarían aplicables.

II.A.2 Estados Unidos de América.

Las agencias antitrust estadounidenses diferencian los "acuerdos de colaboración entre competidores" de lasoperaciones de concentración económica atendiendo principalmente a dos factores, por una parte a la duracióndel acuerdo, ya que los "mergers" tienden a constituirse con carácter permanente, en contraposición a los simplesacuerdos de colaboración que son típicamente de duración limitada, y por otra parte, a la existencia de algunaforma de competencia entre los participantes. La total eliminación de la competencia entre las partesinvolucradas en el acuerdo en el mercado relevante caracteriza al acuerdo como una operación de concentracióneconómica.

En tal sentido la Federal Trade Commission y el U.S. Department of Justice6 han elaborado una serie de pautaspara determinar cuando un acuerdo de colaboración entre competidores será considerado una "Fusión" sujeta alos "Lineamientos para las Fusiones Horizontales", a saber: (i) los participantes sean competidores en elmercado relevante; (ii) la conformación de la colaboración involucre la integración de la actividad económica enel mercado relevante, (iii) la integración elimine toda forma de competencia entre los participantes en elmercado relevante; y (iv) la colaboración no finalice en un período de tiempo limitado por los expresos yespecíficos términos del acuerdo.

II.B. El Derecho Argentino.

II.B.1. Consideraciones generales.

La ley Nº 25.156, instaura en el Derecho Argentino el control estructural previo de las operaciones deconcentración económica.

El artículo 6º de la Ley Nº 25.156 define a la operación de concentración económica como "la toma de controlde una o varias empresas", a través de los actos enumerados en sus cuatro incisos, los que se encuentran sujetosa notificación en la medida que se supere el umbral establecido por el artículo 8º de la LDC y siempre que no severifiquen las exenciones previstas por el artículo 10º del precitado cuerpo legal.

Tales supuestos legales comprenden relaciones de control de hecho y de derecho, interno y externo, y directo eindirecto, de acuerdo con el clásico distingo efectuado por la escuela societaria francesa.7

A diferencia de la legislación europea, la LDC no contempla expresamente el caso de la conformación de "jointventures", motivo por el cual como primera aproximación a tal temática, es válido aseverar que solo seránnotificables en la medida que encuadren en las previsiones del artículo 6º de la normativa precedentementereferida.

II.B.2. La noción de �control� en la doctrina emanada de la CNDC.

Para la determinación de una relación de control, a los fines del capítulo III de la Ley Nº 25.156, la ComisiónNacional de Defensa de la Competencia ha establecido, en numerosos precedentes8, que no corresponde atenerse

6 "Antitrust Guidelines for Collaborations Among Competitors", Abril 2000.7 El art. 6º, inciso d) de la LDC establece que se consideran actos de concentración económica todos aquellos que supongan la toma decontrol por medio de cualquier acuerdo o acto que transfiera en forma fáctica o jurídica a una persona o grupo económico activos de unaempresa o le otorgue influencia determinante en la adopción de decisiones de administración ordinaria o extraordinaria de la empresa.



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estrictamente a los criterios de la Ley Nº 19.550, y sus modificatorias, y en particular, a lo dispuesto en suartículo 33.

En este sentido, debe repararse en que el artículo 3º, segundo párrafo, de la Ley Nº 25.156 recepta de maneraexplícita el principio de la realidad económica, el cual se erige como piedra angular del ordenamientoantimonopólico vernáculo.

El mencionado organismo nacional ha considerado aplicable la doctrina del control elaborada por la ComisiónEuropea, en numerosas oportunidades al expedirse consultivamente9.

En efecto, la C.N.D.C. ha establecido que la adquisición del control, ya sea exclusivo o conjunto, depende deuna serie de circunstancias de hecho y de derecho.

II.B.2.1. El control exclusivo.

El control exclusivo, desde el punto de vista jurídico, normalmente se adquiere cuando una empresa accede a lamayoría del capital social y de los derechos de voto de una sociedad o empresa.

De no existir otros elementos, una adquisición que no implique la mayoría de los derechos de voto generalmenteno confiere el control, aunque suponga la adquisición de una participación mayoritaria.

También puede adquirirse el control exclusivo a partir de una minoría calificada, lo cual puede determinarsejurídica o fácticamente.

El control exclusivo será en tal caso jurídico cuando existan derechos específicos inherentes a la participaciónminoritaria. Dichos derechos pueden consistir en acciones preferentes que confieran la mayoría de los derechosde voto u otros derechos que posibiliten al accionista minoritario decidir sobre la estrategia competitiva de laempresa afectada, por ej. la prerrogativa de nombrar a más de la mitad de los miembros de los órganos dedirección de la empresa.

Un accionista minoritario puede también ejercer el control exclusivo por circunstancias de hecho, como por ej.cuando éste obtenga mayoría en las asambleas de accionistas debido a que las restantes acciones se encuentrandispersas (cotizan en Bolsa), siendo altamente improbable que todos los pequeños accionistas estén presentes orepresentados en dicha asamblea.

El control exclusivo también podría ser ejercitado por un socio minoritario que tiene el derecho de gestionar lasactividades de la empresa y a determinar su política comercial.

II.B.2.2. El control conjunto.

Al igual que en el caso del control exclusivo, la adquisición del control conjunto puede determinarse analizandocircunstancias de derecho o de hecho.

Existe control conjunto cuando los accionistas deben llegar a un acuerdo sobre las decisiones importantes queafectan a la empresa controlada.

También se verifica cuando dos o más empresas o personas tiene la posibilidad de ejercer una influenciadecisiva sobre otra empresa.

En este contexto, influencia sustancial o determinante10 significa el poder para bloquear acciones o decisionesque determinan la estrategia competitiva de una empresa.

8 Cfr., entre otras, las opiniones consultivas CNDC Nro. 1, 3, 17, 31, 32, 33 y 41.9 Cfr., en especial, la opinión consultiva CNDC Nro. 124, puntos 17 a 51.10 El artículo 6º de la Ley Nº 25.156, en sus incisos c) y c), recepta normativamente la hipótesis de influencia sustancial o determinante,asumiendo el concepto de manera unívoca sin perjuicio de las distintas modalidades de la enunciación legal.



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A diferencia del control exclusivo, que concede a un socio el poder de determinar las decisiones estratégicas deuna empresa, el control en conjunto se caracteriza por la posibilidad de llegar a una situación de bloqueo, comoconsecuencia del poder que tienen otros socios para rechazar las decisiones estratégicas propuestas. Porconsiguiente, estos accionistas deben llegar a un acuerdo para la adopción de decisiones sociales, incluida lapolítica comercial de la empresa.

La forma más clara de control conjunto se verifica cuando dos socios se reparten por parte iguales los derechosde voto de la empresa. Sin embargo, el control conjunto puede existir aún cuando no exista igualdad entre lossocios en lo referente a votos o cuando hayan más de dos. En tal supuesto, los socios minoritarios poseeríanderechos suplementarios que les permiten vetar decisiones capitales para la estrategia competitiva de la empresaen participación.

Estos derechos de veto pueden consagrarse en los estatutos de la empresa o ser establecidos mediante acuerdosentre accionistas. Se entiende que los derechos de veto dan a lugar al control conjunto cuando se relacionan condecisiones vinculadas al presupuesto, el plan de negocios, las grandes inversiones o el nombramiento de cargosjerárquicos.

Para que den lugar al control conjunto, estos derechos de bloqueo no necesariamente deben abarcar todas lascuestiones precisadas anteriormente, incluso la presencia de uno solo de ellos puede ser suficiente, dependiendode su contenido preciso y de su importancia respecto del sector en que opere la empresa en participación.Asimismo, no es necesario determinar si quien adquiere el control conjunto de la empresa hará realmente uso desus prerrogativas, bastando solamente con que cuente con dicha posibilidad.

II.B.3. El �joint venture� como supuesto de acto de concentración económica.

Conforme a lo expuesto precedentemente, lo determinante para encuadrar al �joint venture� como un acto deconcentración económica a los fines del Capítulo III de la Ley Nº 25.156, es verificar si mediante laconformación del mismo ciertas unidades de negocios aportadas al emprendimiento en común pasarán a sercontroladas conjuntamente por las empresas coligadas .

En tal supuesto se verificaría un cambio en la naturaleza del control sobre determinados activos afectados alemprendimiento conjunto, mutando de exclusivo (ya que eran anteriormente controlados individualmente porcada una de las empresas aportantes) a conjunto.

En tal sentido, y atento a la amplitud del inciso d) del artículo 6º de la LDC es necesario diseñar un conjunto dereglas para determinar en que supuestos estamos en presencia de un caso de "control" en común y cuando demera "coordinación" de actividades.

El primer factor a tener en cuenta es de que modo determinan su estrategia competitiva cada una de las empresasinvolucradas en el mercado relevante. Si la misma es independiente, estamos en presencia de un caso decoordinación. Si ella se establece a través del �joint venture� estaremos ante un supuesto de "control".

Otro elemento a considerar, estrechamente vinculado con el anterior, es la actividad que desarrollen las empresasasociadas en el mercado relevante. La existencia de competencia entre ellas, puede constituir un claro indicio dela presencia de mera "coordinación", aunque lógicamente ello dependerá del/os segmento/s de mercado/salcanzado/s por los términos del �joint venture�.

Sin perjuicio de lo antes señalado, hay determinados �joint ventures� que se encontrarían sujetos al régimen decontrol previo de fusiones y adquisiciones por su sola estructura como es el caso de los �joint venturesocietarios�, donde una persona jurídica nueva, independiente de las empresas que lo conforman, adquiriría elcontrol de las unidades de negocio transferidas por sus socios.

En los casos de las Uniones Transitorias de Empresas (UTE) y los Acuerdos de Colaboración Empresaria(ACE), supuestos de �joint ventures� contractuales tratados específicamente por el Derecho Argentino, la líneadivisoria entre "control" y "coordinación" de actividades no siempre es evidente. Un aspecto a considerar,contemplado tanto por la normativa antimonopólica norteamericana como por la europea, es la transitoriedadque presentan esta clase de emprendimientos, y que por consiguiente los eximiría de notificación.



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Si bien la Ley Nº 25.156 no hace distingo entre situaciones de control "duraderas" o "transitorias", a tenor dealgunas consideraciones vertidas por la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia en ocasión de tratarconsultivamente el caso de la constitución de un fideicomiso como paso previo para la venta de la empresafideicomitida, y en mérito al principio de la "realidad económica� precitado, podríamos arribar a una soluciónsimilar a la antes referida.

III. Conclusiones.

De lo expuesto precedentemente se deduce que la constitución de todo �joint venture�, con viso de permanencia,que implique una �toma de control� en común de las unidades de negocios o activos aportados � que conanterioridad cada una de los sujetos coligados controlaba individualmente - constituye un acto de concentracióneconómica en los términos del artículo 6º inciso d) de la Ley Nº 25.156.

No obstante, - y sin perjuicio de que estamos ante un supuesto en el cual gravitan fundamentalmenteconsideraciones de hecho, lo cual obliga a que el encuadramiento como acto de concentración deba efectuarse�caso por caso� � por razones de seguridad jurídica correspondería que la Comisión Nacional de Defensa de laCompetencia, o una vez constituido el futuro Tribunal de Nacional de Defensa de la Competencia, elaborealgunas pautas o lineamientos generales que posibiliten a los empresarios determinar si el emprendimientoconjunto que planean llevar a cabo recae en una �zona segura�, o bien amerita una presentación ante la autoridadde aplicación de la LDC.



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ALGUNAS CUESTIONES CLAVES EN EL ANALISIS DE LAS FUSIONES Y ADQUISICIONES DE EMPRESAS BAJO LA LEY 25.156

Por: Jorge Bogo 1 2


SUMARIO:INTRODUCCIONLOS EFECTOS DE UNA CONCENTRACIÓN DE EMPRESASLAS NORMAS DE ANALISIS DE F&A EN LA LEGISLACIÓN COMPARADAEL PODER DE MERCADOLa medición del poder de mercadoEl primer test de admisibilidad: el aumento de la concentraciónEl segundo test: LAS RESTRICCIONES AL EJERCICIO DEL PODER DE MERCADOLas importacionesLos inversoresEL ULTIMO TEST: EL ANALISIS DE LAS EFICIENCIASDistintas eficiencias posiblesAumentos de productividadEconomías de escalaEconomías de alcanceEconomías de innovaciónDiversificación de riesgosAhorro de costos de transacciónLas pruebas admisiblesLa magnitud de las eficiencias

INTRODUCCION

El control de las fusiones y adquisiciones de empresas (F&A de ahora en más o FóA según sea el caso) es unode los pocos cambios substanciales que introdujo la sanción de la ley 25.156, respecto de la legislación anteriorde defensa de la competencia (ley 22.262). Esta modificación puso a la legislación de nuestro país en línea conla del resto del mundo, incluyendo por supuesto la de países similares a Argentina, como es el caso de Australia,Nueva Zelanda, Canadá, Sudáfrica, Méjico y Brasil, entre otros.

La racionalidad de este control puede resumirse en el objetivo ultimo de este tipo de legislación, como esasegurar que la ganancia de posiciones en los mercados sea la consecuencia de lo que la colorida expresión de lajurisprudencia americana denominó ¨competition on the merits¨, y no de la supresión de la competencia seamediante el abuso de una posición dominante en un mercado, sea consecuencia de la colusión de empresascompetidoras o, desde la sanción de la nueva ley, sea resultado del simple expediente de comprar firmas rivaleso de acordar fusiones que eliminen competidores.

La legislación no pretende, por ello, declarar ilegal la eventualidad de que se vaya concentrandoprogresivamente la oferta en un mercado, cuando esa concentración resulta de haber ganado el favor de losconsumidores mediante auténticas ventajas competitivas. Es así que en el límite, como bien lo destacara por vezprimera Bork, el monopolio puede ser la mejor expresión del éxito empresario, ya que es un resultado quedemuestra de un modo muy terminante la magnitud de las ventajas que tiene una firma para competir con susrivales comerciales. 3 Pero este tipo de legislaciones ilegalizan ese resultado cuando se origina en una estrategiade deliberada reducción de la competencia.

En la práctica, no obstante la claridad de los objetivos de la legislación de defensa de la competencia, se suelenplantear serios problemas metodológicos al analizar las F&A, con obvias consecuencias para la calidad de lasdecisiones. En una legislación cuya interpretación tiene un amplio espacio para la subjetividad y tratándose deoperaciones por montos muy importantes, esta es una cuestión de primera magnitud que no ha encontrado aúnuna solución exenta de cuestionamientos.

1 Ex Presidente de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia y consultor privado2 El presente es una versión corregida del artículo publicado en Revista de Derecho Comercial y de las Obligaciones. Año 34. Vol. 2001. Nº193 a 196.3 R. Bork. ¨The Antitrust Paradox. A Policy at War with Itself¨. The Free Press. 1993.



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El problema aludido surge del hecho de que es muy difícil justificar los aumentos de poder de mercado queresultan de la mayoría de las F&A, cuando no se pueden probar los extremos de la efectiva desafiabilidad delmercado o de la existencia de un fuerte poder de negociación de la demanda, limitantes típicos del ejercicio deese poder. La posibilidad de concreción de algunas eficiencias que permitan bajar costos, o mejorar lasposibilidades de innovar, es un contrapeso natural pero que usualmente se considera de un modo secundario,posiblemente porque su alegación suena a argumento de ocasión. No obstante, muchas, sino la mayoría de lasF&A que salen a diario en La prensa, tienen por objetivo la realización de estas denominadas eficiencias.

Las cuestiones involucradas tienen mucha relevancia práctica, ya que implican sutilezas de análisis que sonmuchas veces ignoradas en los planteos de defensa de las operaciones de concentración, por lo general muypasivos frente a los análisis de las agencias de aplicación. Para el análisis de estas cuestiones, el resto delartículo se dividirá en seis secciones, correspondiendo la primera a una breve exposición de los efectos sobre elbienestar que tiene una operación de FóA, para seguir en la segunda con un resumen de algunos de losantecedentes legislativos que son relevantes para entender los aspectos metodológicos de los puntos de análisissubsiguientes. En la tercera sección, se explicará el significado económico de la expresión poder de mercado ysu utilización como primer test de admisibilidad, para luego examinar en la siguiente sección las posiblesrestricciones a su ejercicio y las limitaciones que encuentra su alegación. En la quinta sección se analizará el tipode eficiencias admisibles, su prueba y los resultados un tanto sorprendentes que se obtienen con un criteriometodológicamente riguroso de ponderación de su importancia.

LOS EFECTOS DE UNA CONCENTRACIÓN DE EMPRESAS

Los efectos de una operación de concentración a los que antes se aludiera pueden representarse gráficamente, demodo de permitir una apreciación sintética de los elementos de juicio involucrados. La siguiente es larepresentación estilizada de esos efectos:

donde (P) representa los precios de equilibrio, (Q) las cantidades producidas (y vendidas) y (C) los costos,correspondiendo los subíndices 1 y 2 al momento anterior y posterior de la operación de concentración. En elgráfico se muestran los efectos contrapuestos de una transferencia de renta de los consumidores hacia losproductores (W) y, simultáneamente, la reducción de costos que resultaría de las eficiencias involucradas en laoperación (A2). Se trata, en suma, de una aplicación al caso de FóA del conflicto que recorre toda la política de

P2

P1

W=transferencia de renta

A2=ahorro de costosC1

C2

A1=DWL

Q2 Q1



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defensa de la competencia -y que tanto pusiera de relieve la escuela de Chicago- presentado en el ejemplo por elextremo usual del pasaje de un equilibrio competitivo a uno de fuerte poder de mercado.

Pero hay más en juego que una transferencia de rentas, ya que al reducirse el nivel de consumo (Q1→Q2) se creauna pérdida neta de bienestar (¨dead weigh loss¨ ó DWL) que corresponde a la pérdida de consumo de aquellosconsumidores que salieron del mercado al no poder (o querer) pagar los mayores precios. Esto debecontrapesarse, sin embargo, con el hecho que los costos unitarios (la eficiencia) se reducen para producir esamenor cantidad Q2, que representa el área A2.

El mundo ideal sería aquél en el que fuera posible obtener el beneficio de la rebaja de costos de C1 a C2 ,sinincurrir en el costo social de precios que pasan de P1 a P2 , caso en el cual el precio de equilibrio se deberíaubicar por debajo de P1. Este punto es precisamente el corazón del análisis que se realiza en las agenciasantimonopólicas, como se verá luego.

No siendo este el caso, quedan definidos formalmente los elementos que entrarán en la decisión final respecto dela autorización de la operación, los que pueden formalizarse en la siguiente expresión que conceptualiza elproblema:

A1 + W > A2

Esto es la transferencia de renta de los consumidores a los productores (W) más la pérdida de consumo (A1 )versus la disminución de costos medios o unitarios (A2 ). Antes de avanzar en el análisis de estos elementos,cabría hacer una digresión sobre la forma en que este conflicto de objetivos se reflejó en las normas de algunospaíses, incluido el nuestro.

LAS NORMAS DE ANALISIS DE F&A EN LA LEGISLACIÓN COMPARADA

La normativa americana (contenida en las Horizontal Merger Guidelines, HMG en adelante) ha sido el¨benchmarking¨ para la adopción de los procedimientos y los criterios de análisis en otros países. Estas normasfueron evolucionando desde 1968, año de la primera versión, al impulso del debate académico que produjo larevisión crítica de la jurisprudencia de los EE.UU., que se iniciara en la universidad de Chicago.

La expresión más acabada de la influencia intelectual de esta escuela fue la derogación en 1992 de las normaspara el análisis de las fusiones verticales, que habían sido emitidas en 1984 para diferenciar el análisis de estetipo de concentraciones del establecido para las horizontales. Esta derogación consagró de derecho lo que habíaocurrido de hecho durante los cinco primeros años de la administración republicana de Reagan, en que no huboni un sólo caso de impugnación a este tipo de operaciones. Uno de los puntos en que se había hecho más fuertela posición de los representantes de Chicago, era precisamente en la crítica a las prácticas comerciales queinvolucraban algún grado de integración vertical, incluidas obviamente las fusiones de empresas ajustadas a estaparticularidad. Uno de sus mejores exponentes llegó incluso al extremo de proponer que todas las prácticasverticales debieran considerarse legales ¨per se¨, una opinión que la derogación de estas normas permite asumirque no cayó totalmente en el vacío. 4

La razón de fondo que movilizó el cambio de actitud frente a las prácticas verticales fue que como la legislaciónantitrust habilita al Estado a intervenir en la economía, resulta sumamente peligroso el cuestionamiento de laseficiencias de aprovisionamiento y comercialización, que son un resultado espontáneo de operaciones librementeconcertadas entre empresas actuantes en mercados no regulados (y competitivos). De ese modo, esta escuela tanrepresentativa del pensamiento conservador americano y tan intelectualmente sólida, alcanzó una de sus mayoreslogros prácticos ya que de ahí en más las únicas operaciones controlables fueron las horizontales, esto es lascelebradas entre los competidores de un mismo mercado.

Las HMG, que como se dijo antes cubrieron ambos tipos de fusiones de empresas hasta 1984, aparecieron porprimera vez en 1968 y fueron reformadas posteriormente en 1982, 1984, 1992 y 1997. Entre ellas haysignificativas diferencias, que no se limitan a una mayor precisión técnica de las definiciones y una mayorsofisticación de los instrumentos de análisis. Hay diferencias de criterios que, a más de la experiencia de 4 Véase al respecto R. Posner. The Next Step in the Antitrust Treatment of Restricted Distribution: Per Se Legality. University of ChicagoLaw Review. Vol. 48. Fall 1977. Pag. 1.



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haberlas aplicado durante un largo período, reflejan las idas y venidas de las discusiones en el terrenoacadémico.

Las normas originales de 1968 establecieron una metodología para operacionalizar el concepto de ¨disminuciónsubstancial de la competencia¨ establecido originalmente por la ley Clayton. Para ello, si bien todavía analizabanel grado de concentración sin utilizar el índice de Herfindahl-Hirshman (HHI), un instrumento cuyo uso prácticose verá luego en mayor detalle, ya establecían explícitamente criterios cuantitativos de admisibilidad, que eransin duda muy estrictos ya que estipulaban que las (posibles) economías no podrían compensar fusiones de firmasque separadamente tuvieran más del 2% del mercado. Las normas de 1982, por su parte, introdujeronsubstanciales reformas metodológicas, pero fundamentalmente reductibles a dos. Una nueva manera dedelimitar el mercado relevante de producto y geográfico, en base a una versión adaptada del denominado análisisde pérdida crítica del mercado (¨critical loss analysis¨) 5 y la adopción del HHI como medida de concentración,que se complementó con la definición sobre esta base de los incrementos de concentración no cuestionables apriori (¨safe harbors¨).

La revisión de 1984, a su vez, apuntó a hacer menos mecánica la evaluación de los efectos de una concentraciónde oferta, introduciendo cuestiones tales como el papel desempeñado por la importación, las condiciones deentrada al mercado y la posibilidad de expansión de la oferta residual. Contuvieron, además, un reconocimientoexplícito del rol compensador de las eficiencias, que marcó una diferencia con las anteriores normas, al decirque:

Si las partes de una fusión establecen clara y convincentemente que una operación va a alcanzar tales eficiencias,la agencia las tomará en cuenta al decidir si impugnará la fusión.¨ Pero aclarando luego que:

La agencia rechazará las alegaciones de eficiencia si ahorros comparables o equivalentes, pudieran serrazonablemente alcanzados por las partes mediante otros medios.¨ Las normas de 1992 mostraron la influencia de la teoría de juegos aplicada al análisis del comportamiento en losmercados, centrado básicamente en los juegos cooperativos y no cooperativos. Esta influencia se notó en elénfasis puesto en la posibilidad que los nuevos posicionamientos en un mercado pudieran contener incentivospara el reemplazo de la rivalidad por la colusión entre empresas. Asimismo, en esta nueva versión se avanzómetodológicamente al distinguir en el análisis el caso de los productos diferenciados y el de las commodities,fundándose para ello en el distinto grado de poder de mercado que da la posibilidad de substitución de unproducto por el de un competidor.

Las normas europeas de control de concentraciones, por su parte, surgidas con posterioridad al Tratado de Romay establecidas sin una base legal en él, no establecen una determinada manera de medir el grado deconcentración de un mercado, ni los aumentos de esos valores que son admisibles. Salvando este hecho formal,hay sí un importante matiz diferencial con las americanas que toca al fondo del análisis. En efecto, lasconcentraciones empresarias son prohibidas en base al concepto de posición dominante, una forma extrema depoder de mercado de cuño europeo, que adquirió un reconocimiento prácticamente universal. La aprobación deuna operación estará en consecuencia sujeta a que no cree o fortalezca:

... una posición dominante como resultado de la cual será significativamente impedida la competencia efectiva enel mercado común o en una parte substancial de él...¨ Es de destacar asimismo que en esta definición, al igual que en todas las normas de defensa de la competenciaeuropeas, el objetivo dominante es la preservación del libre comercio dentro del mercado común. Es desde esaperspectiva que se evalúa la capacidad de aumentar los precios o la de restringir las opciones de compra de losconsumidores, objetivos que prevalecen incluso sobre las posibles eficiencias. Este juicio está basado en elhecho que esas eficiencias, cuando el poder de mercado fuera muy fuerte, no serían trasladadas a losconsumidores sino que engrosarían la renta empresaria. 6

5 J. Langenfeld & W. Li. Critical Loss Analysis in Evaluating Mergers. The Antitrust Bulletin. Vol. XLVI. N° 2. Pag. 299.6 S. Martín. Industrial Economics. Economic Analysis and Public Policy. 2nd. edition. Prentice Hall. Pag. 324.



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Otro aspecto del análisis que marca con claridad una diferencia substancial entre las normas americanas y laseuropeas es el de las prácticas comerciales verticales, incluidas por supuesto las F&A. La razón reside en ladiferencia de objetivos de la legislación europea, que asumió de inicio el antes referido objetivo de garantizar lalibre circulación de bienes, ya que se consideró que no se habían abolido todas las barreras al comercio entre losEstados miembros provenientes de políticas públicas, para asistir luego pasivamente a los intentos derestablecerlas sobre la base de acuerdos privados o del abuso de posiciones dominantes. Este objetivo, tan claramente relacionado con la esencia misma del mercado común, viene al caso por cuanto losefectos de compartimentación de mercados que pueden tener las integraciones verticales, han sido desde siempreun motivo de preocupación para la Dirección General de Competencia (DGIV). Hay que tener en cuenta quetratándose de mercados pequeños, como es el caso de varios de los estados europeos miembros miembros de laUnión, en los que muchas veces hay pocos distribuidores especializados o tal vez tan sólo uno, la adquisición deempresas distribuidoras -o los contratos de exclusividad- pueden servir para constituir barreras a la entrada. Esamisma preocupación alcanza a aquellos casos de integración vertical aguas arriba, en los que se adquieren o secelebran contratos de exclusividad que pueden dejar a los rivales con pocas o ninguna alternativa de provisión.

Finalmente cabe citar los lineamientos emitidos en 1999 por la Comisión Nacional de Defensa de laCompetencia de nuestro país, ya que muestran un notable equilibrio y una llamativa precisión de conceptos. Noobstante que fueron derogados y reemplazados por una norma procedimental que no explicita los criterios deanálisis que utilizará la autoridad de aplicación, aún resulta relevante reproducir el criterio general en ellosexpuesto ya que está incorporado a la jurisprudencia y subsiste implícitamente en la aludida norma dereemplazo:

¨Las fusiones y adquisiciones de empresas normalmente constituyen decisiones económicas impulsadas por laexpectativa de adquirir ventajas competitivas que posibiliten a las firmas mejorar su desempeño en el mercado.Por un lado las concentraciones económicas pueden producir efectos beneficiosos para la sociedad, tales como laconcreción de economías de escala que reduzcan costos, mejoren la calidad de los productos y aumenten laproducción, generando así ganancias de eficiencia que se transmiten a los consumidores cuando existe un contextocompetitivo.¨ Por un lado, y más allá de estas ganancias de eficiencia, las concentraciones pueden significar un peligropotencial para la competencia y por ende para el bienestar de la comunidad. Tal es el caso de las concentracionesque generan o fortalecen la posibilidad de que la empresa resultante ejerza un poder de mercado que implique unainfluencia significativa sobre cualquier variable, cuantitativa o cualitativa, que sea representativa del grado decompetencia existente en dicho mercado, implicando así un perjuicio potencial para los consumidores. 7

Tal balance de los beneficios y costos para la sociedad involucrados en una operación de concentración, bienpuede servir de síntesis introductoria al análisis más detallado de cada uno de los elementos intervinientes, quesigue a continuación.

EL PODER DE MERCADO

Como se refirió antes, el concepto de poder de mercado es muy preciso en la teoría microeconómica y difiere dela amplitud que tiene en la acepción vulgar del término, ya que está circunscripto a la capacidad de una firma defijar precios superiores a los de un mercado competitivo. Ello supone, más precisamente, la capacidad de cobrarprecios superiores a los costos marginales de largo plazo, lo cual significa precios con los que es posible obteneruna utilidad neta superior al costo de oportunidad del capital. En la terminología microeconómica, esta utilidadextraordinaria recibe el nombre de renta económica.

La consideración en el análisis económico de otras dimensiones de la competencia que también benefician a losconsumidores, y que son prácticas frecuentes en los mercados, ha tenido un carácter más bien marginal.Schumpeter lo hizo al destacar la importancia de las innovaciones en el desarrollo económico capitalista yDemsetz analizó este tema en forma más general y aplicada a la microeconomía, adjudicándole la denominaciónde competencia secundaria. No obstante ese poco éxito, es frecuente que en la práctica antimonopólica seconsideren las cuestiones de calidad e innovación, cualitativamente y de un modo complementario al análisis del

7 Comisión Nacional de Defensa de la Competencia. Lineamientos para el Control de las Concentraciones Económicas. 1999



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acontecer en materia de precios. Cabría recordar que alrededor de este punto giró, en definitiva, la discusióngenerada por la evaluación de los efectos sobre los consumidores de prácticas manifiestamente exclusorias, en eltrajinado caso abierto en los EE.UU. contra Microsoft. 8

Circunscribiendo el análisis a lo que la microeconomía puede ofrecer en forma rigurosa, cabría decir que esacapacidad de obtener rentas no es obviamente infinita, ya que depende de las características de cada mercado.Más precisamente de la conformación de la oferta y de la demanda del producto. En un mercado cerrado, en elque la formación de precios está por consiguiente determinada por la oferta y la demanda existente (y no por lapotencial), la estilización de esta capacidad de fijar precios estaría sumariamente reflejada en la conocidafórmula de Lerner, cuya expresión es la siguiente:

D

Hp

RCp

ε−=∂

∂−

donde el término de la izquierda es el margen de rentabilidad puesto en forma relativa al precio, esto es lacapacidad de fijar precios ( p ) superiores a los costos marginales ( ∂C/∂R ), o lo que es igual, la magnitud de laimperfección del mercado. En la expresión del lado derecho ( H ) representa al índice de Herfindahl-Hirschmann, que permite medir el grado de concentración de la oferta, y ( Dε ) denota la elasticidad-precio de lademanda, esto es la respuesta de la demanda a las modificaciones de precios.

En el límite superior, cuando H alcanza el valor de uno al existir una sola firma monopólica en el mercado, laúnica limitante de su capacidad de fijar precios será la elasticidad de la demanda, alcanzando por lo tanto elequilibrio en el momento en que el aumento de ingresos proveniente de un aumento de precios sea menor que lapérdida de ingresos producida por la disminución de las ventas. En el extremo inferior, cuando el índice deconcentración alcance valores infinitesimales, la capacidad de fijar precios desaparecerá y los oferentesadquirirán la condición de precio-aceptantes (¨price-takers¨). El mercado habrá alcanzado entonces el ideal deun mercado perfecto. Entre ambos extremos se hallan la mayoría de los mercados de cualquier sistemaeconómico.

En esa fórmula hay dos variables cuyos valores resultan afectados por una operación de FóA, el primero es elíndice que mide el grado de concentración y el segundo es el costo marginal. Sobre este último cabe decir que unmayor grado de eficiencia productiva equivale a un desplazamiento hacia abajo de la curva de costos, lo cualimplica que con un mismo margen de rentabilidad sería posible cobrar menores precios que antes de la FóA. Espor ello que, como se verá más adelante operativamente, el análisis de estos contratos concluye, teóricamente, enun balance entre la capacidad de utilización del mayor poder de mercado y los menores costos que resultan deuna mayor eficiencia productiva.

El esquema conceptual que brinda esta fórmula permite identificar el primer elemento de análisis que se utilizaen la práctica, esto es el grado de concentración de la oferta, medido usualmente por el índice de Herfindahl-Hirschmann. Este primer análisis tiene por lo común dos pasos, el primero es determinar el valor absoluto delíndice y luego, en el segundo, su valor relativo. Esta secuencia se debe a la necesidad de evaluar el impacto de laoperación de concentración sobre la estructura del mercado.

La medición del poder de mercado

El índice usualmente utilizado es el de Herfindahl-Hirschmann (HHI), que simplemente suma los cuadrados delas participaciones individuales de cada una de las empresas actuantes en un mercado. Este índice reemplazóvirtualmente a las anteriores formas de medición de origen censal, que tomaban en cuenta la participación de lascuatro primeras empresas (CR4) o de las ocho primeras (CR8), y que tenían la deficiencia de no informar cómose distribuía el resto del mercado. Es evidente que no es lo mismo un mercado en el que el CR4 tiene un valor de60% y el restante 40% se distribuye entre cuatro empresas, que uno en el que ese 40% está distribuido entrecuarenta empresas. En un caso la presión competitiva del 40% restante limitará la capacidad de fijar precios de

8 Una excelente discusión respecto a la competencia secundaria, puede consultarse en el documento titulado Discussion Paper on Non PriceCompetition, editado por la Australian Prices Surveillance Authority. 1995.



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las empresas líderes mientras que en el otro esa presión seguramente será inexistente. El HHI resuelve esteproblema ya que, al elevar al cuadrado las participaciones, hace que tengan más peso en la suma lascorrespondientes a las empresas grandes que las de las pequeñas. Tiene además un valor de practicidad, ya queen la medida que las firmas pequeñas contribuyen poco al valor del HHI, pueden ser descartadas o estimadascomo residuo.

Si bien hay otros índices que, como el de Lorenz o el de entropía, también resuelven el problema de reflejar ladistribución de las participaciones, éste conocido como HHI ha sido adoptado por la mayoría de las agenciasantimonopólicas, incluida la de nuestro país. La justificación de esta elección entra en el terreno de lamatemática y escapa, por lo tanto, al interés de este artículo.

El primer test de admisibilidad: el aumento de la concentración

Este es el primer test de admisibilidad de una operación sometida a aprobación, y aunque en la práctica lasdefensas de las operaciones de FóA lo tomen muchas veces por el único, como veremos a continuación es tansólo el comienzo de un análisis sofisticado. No obstante, en la práctica es sumamente importante, ya que puedeser el final del proceso si los valores que adquiere el HHI en virtud de la operación no son muy elevados.

Para determinar los HHI existe un paso previo, como es la definición del mercado relevante, ya que cuanto másextenso sea éste más se diluirá el valor de la participación correspondiente a las empresas involucradas en laoperación. Este es un tema técnicamente complejo, que por razones de brevedad no se tratará en este artículo.

Una vez agotada esta instancia de vital importancia, cabe el primer paso de análisis mencionado, que es larelativización del valor del HHI. Como en general ocurre en todo el mundo en esta materia de análisis de F&A, yen particular en este punto, también en Argentina la referencia standard al respecto son las HMG de los EE.UU..Ellas establecen los denominados ¨safe harbors¨, esto es valores que no serían cuestionables y que surgen derelacionar el valor del HHI antes de la operación con el aumento producido por ella. Para ello se definen lassiguientes tres categorías de mercados en función del grado de concentración ex ante que muestra el HHI: a)mercados no concentrados, b) moderadamente concentrados y c) muy concentrados. Los valores respectivos sonmenos de 1.000 puntos (porcentuales), entre 1.000 y 1.800, y más de 1.800. Sobre esta base se definen losvalores aceptables de aumento del HHI. Si el HHI está por debajo de 1.000 puntos porcentuales la operación seaprueba. Si el HHI previo está entre 1.000 y 1.800 puntos y la operación lo aumenta en menos de 100 puntos,ocurre igual cosa. Si la operación, por último, aumenta el HHI en menos de 50 puntos teniendo un valor previode más de 1.800, también se cierra el caso.

Para entender plenamente la magnitud de estos valores debe tenerse en cuenta que la contribución al HHI de dosfirmas antes de una operación, es:

(S1)2 + (S2)2

Mientras que luego de ella es:

(S1 + S2)2 = (S1)2 + 2 S1 S2 + (S2)2

Lo cual significa que el aporte al HHI será el doble del producto (2S1S2) de las participaciones previas.

Como ocurre con otros pasos de análisis establecidos por las HMG mencionadas, el estudio mediante métodosestadísticos de un extenso número de casos mostró la aplicación en la práctica de criterios más flexibles porparte de la Federal Trade Commission. En efecto, la evidencia estadística muestra que no ha habido en generaloposición a las operaciones cuando éstas aumentaban la concentración en menos de 200 puntos o cuandoresultaban en HHI de menos de 1.800 puntos. Las mayores oposiciones, por su parte, han ocurrido en losEE.UU. cuando el cambio en el valor del HHI excedía los 500 puntos o cuando el valor ex post de este índiceexcedía los 2.400 puntos. 9

9 M. Coate. Merger Enforcement at the Reagan/Bush FTC, en M. Coate & A. Kleit. The Economics of the Antitrust Process. KluwerAcademic Publishers. 2nd. edition. 1996. Pag. 135.



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Este distanciamiento entre las normas y la práctica que hay en los EE.UU. ha sido ignorado hasta ahora ennuestro país, lo cual es un punto muy destacable siendo ésta una legislación en la que la jurisprudencia juega unrol preponderante. Incluida por cierto la extranjera, como lo prueban las normas para la aprobación de F&A ylos dictámenes de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia.

El segundo test: LAS RESTRICCIONES AL EJERCICIO DEL PODER DE MERCADO

Posiblemente en ningún aspecto de la práctica antitrust sea tan notoria la influencia del pensamiento económiconeoclásico como en este punto del análisis de las fusiones y adquisiciones de empresas. Se tratafundamentalmente de la actualización del tema de las barreras a la entrada a los mercados que trajo el famosoartículo de Baumol, quien llevó hasta sus últimas consecuencias el efecto que puede tener la entrada decompetidores a un mercado.

La teoría de los mercados desafiables (�contestable markets�), que fuera formulada por William Baumol y otrosa comienzos de la década del ochenta, fue presentada como un aporte substancial para mejorar la capacidad delos modelos teóricos para interpretar la realidad de los mercados. El subtítulo del artículo que reprodujosistematizadamente el discurso de cierre del mandato de Baumol como presidente de la American EconomicAssociation, es de por sí elocuente respecto del valor que atribuyera a su aportación a la teoría preexistente, yaque fue: ¨an uprising in the theory of industry structure¨. 10

No deja de resultar un tanto sorprendente, que la teoría de los mercados desafiables haya tenido desde entoncesmucho menos éxito como aportación a la microeconomía que como contribución al análisis y a la jurisprudenciaantimonopólica, donde se ha instalado en todo el mundo como un argumento estándar para demostrar que laexistencia de una posición dominante no implica necesariamente una pérdida de eficiencia económica. De estemodo, rigiendo la ¨regla de la razón¨ -lo opuesto a la ¨regla de la ley¨ o sancionamiento per se de las conductaspresuntamente anticompetitivas- se convirtió en un importante elemento de prueba en los casos antimonopolio.

Cabe aclarar que la posibilidad de que entraran nuevos competidores y sus efectos sobre los precios ycantidades no fue una contribución original de Baumol, ya que en el modelo neoclásico de competencia perfecta,la imperfección del mercado y la consiguiente existencia de rentas era considerada un incentivo para la entradade nuevos competidores, lo cual produciría su disipación al aumentar y desconcentrarse la oferta. De este modo,la inexistencia de barreras a la entrada y la fluida movilidad de los factores eran visualizados de antiguo comolos factores que podían corregir situaciones de competencia imperfecta, que eran por lo tanto consideradas comotransitorias. Lo original de Baumol fue afirmar que esas situaciones de concentración de la oferta no teníanmayor importancia, si existía una amenaza creíble de entrada, pues en ese caso los incumbentes nomaximizarían su poder de mercado. No actuarían, en suma, miopemente, sino que al establecer su política deprecios descontarían al presente su flujo de rentas futuro, maximizando así sus utilidades en el largo plazo. Deeste modo, las condiciones externas al mercado (competencia potencial) dominarían totalmente las internas(competencia actual).

En otro artículo me he referido a este tema, poniendo de relieve que la existencia de barreras a la entrada es algoque debería evaluarse más cuidadosamente, tomando primordialmente en consideración la conducta de preciosde los incumbentes. 11 Si estas barreras fueran bajas o inexistentes, rechazada la hipótesis del comportamientomiope y la de información incompleta, éstos deberían tomar en consideración la posibilidad de la entrada decompetidores potenciales y autolimitar así el ejercicio de su poder de mercado. En caso contrario estaríanevidenciando con su propia conducta que la entrada de nuevos y efectivos competidores, no constituye unaamenaza creíble. Siendo esto así, ese mercado no sería desafiable en un sentido estricto sino potencialmentedesafiable. En ese caso estaríamos ante un juicio conjetural, que es como la jurisprudencia de la ComisiónNacional lo ha interpretado, aunque no con carácter excluyente ni definitivo, ya que no ha tenido que expedirseexplícitamente ante un planteo cuestionador del tipo antes señalado.

Las importacionesEl papel de las importaciones como competencia actual o potencial es de fundamental importancia en el caso delos bienes y servicios transables. El valor CIF de un bien, sumado a los los derechos de aduana y otros gastosnecesarios para su nacionalización, conforman la denominada ¨paridad de importación¨, un valor estimativo que 10 W. Baumol. ¨Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industry Structure. American Economic Review (AER). Marzo 1982.11 J. Bogo. Los Mercados Desafiables y la práctica Antimonopolio. La Ley. Nº 205. 25 de Octubre del 2000. Pag. 1.



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debería fijar un techo a los precios domésticos. De no ocurrir así, es de suyo evidente que las importaciones noestán jugando un papel disciplinante en el mercado y que la formación de los precios domésticos, porconsiguiente, resulta básicamente de la conformación de la oferta (y demanda) instalada en el mercado local.

Las importaciones son importantes, además, por cuanto es el tipo de oferta que más se ajusta a la definición deBaumol, ya que al tener bajos costos hundidos (bajos costos de entrada y salida del mercado) hacen posible elaprovechamiento de ¨negocios de oportunidad¨. Es esta capacidad de aprovechar rápidamente las oportunidadesde captación de rentas disparadas por subas inesperadas de precios, el elemento que cabe evaluar comodisciplinante potencial del mercado. En este sentido, no sólo cabe analizar el comportamiento pasado delmercado, sino también los participantes potenciales que podrían estar interesados en hacer su entrada al mercadocomo importadores.

Los inversoresLa relevancia de este segundo tipo de desafío crece a medida que disminuye la transabilidad de los bienes yservicios involucrados. Esto puede deberse a que los bienes son escasamente transables o directamente notransables, dado que gozan de una protección natural otorgada por la naturaleza de los productos o de unaprotección gubernamental muy alta o infinita. En este caso es obvio que la única competencia posible sería la delos entrantes plenos al mercado, es decir aquellos que lo hacen como inversores y afrontan, por lo tanto, costoshundidos y la posibilidad de represalias por parte de los incumbentes. Sigue siendo posible, no obstante, que enmercados cuya desafiabilidad es de esa naturaleza, las firmas incumbentes sigan políticas de precios que nomaximicen utilidades, no ya por la amenaza de los importadores potenciales sino por la de inversores quepuedan hacer una entrada plena al mercado. Pero la probabilidad es en ese caso mucho más baja, porque lacondición de hundir un capital, aunque sea transitoriamente, limita la efectividad de la amenaza potencial. Nohay por lo tanto ¨hit and run¨, pero sí la amenaza de entrantes que podrían tener ventajas competitivas decisivas.

Esta menor exposición del mercado a la competencia potencial se agudiza cuando la oferta está concentrada, yaque se hacen más factibles conductas estratégicas que dificulten la entrada y represalien a las firmas que puedanvencer las barreras para entrar al mercado. De esta manera, en ese caso no sería un factor externo al mercado elrelevante para el análisis, como ocurre en la teoría primigenia, sino uno interno, sobretodo si la lista depotenciales entrantes es corta y sus políticas estratégicas a escala mundial hacen previsibles sus conductas.

Teniendo en cuenta lo anterior, cabe el análisis de al menos tres elementos que hacen a la evolución delmercado: probabilidad de ocurrencia, tamaño y tiempo. Probabilidad de ocurrencia significa que es factiblela entrada, lo cual implica no sólo bajas barreras formales sino también entrantes en condiciones de hacerlo sinmayores desventajas competitivas. Tamaño se refiere a la magnitud de la modificación de la estructura de laoferta actual que podría producir la entrada de uno (o más) competidores en condiciones eficientes. Tiempo,finalmente, se refiere al momento en que se podría producir la entrada y luego de producida ésta, al lapso quellevaría el desarrollo pleno de su potencial competitivo. 12

EL ULTIMO TEST: EL ANALISIS DE LAS EFICIENCIAS

Las normas de análisis de este punto hacen en general, en todo el mundo, una enumeración no exhaustiva y noponderada de los factores a considerar, enumeración que también se repite como característica en nuestrasanteriores normas. No obstante, McFetridge establece unos requisitos que pueden considerarse válidos comoguía para introducir el tema, ya que no son en principio circunscribibles a los EE.UU.. Los toma de otros autoresque al igual que en su caso, además de una actuación académica acreditan también una experiencia laboralobtenida por su paso por la Federal Trade Comisión o la sección antitrust del Departamento de Justicia: 13

� una argumentación suficiente de la existencia de eficiencias debe establecer que las eficiencias alegadas van aresultar en una real economía de recursos, que las eficiencias son específicas de la fusión, que las eficiencias van aser capturadas dentro del mercado relevante del producto y que las eficiencias serán lo suficientementeimportantes como para sobrecompensar cualquier aumento a largo plazo de los precios. 14

12 M. Coate & A. Rodriguez. The Economic Análisis of Mergers. Edit. Monterrey Institute of International Studies. 1997. Pag. 69.13 D. McFetridge. The Efficiencies Defense in Merger Cases, en M. Coate & A. Kleit. Op. Cit. Pag. 89.14 Deyak y Langenfeld. Efficiencies en U.S. Merger Analysis. International Merger Law. 1994. Citado en D. McFetridge. Op. Cit.



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Tanto las agencias como la justicia han reconocido este importante compromiso de objetivos y han concluido quelas eficiencias pueden justificar una fusión que de otra manera sería considerada anticompetitiva, sólo si producereducciones de costos que serán pasadas a los consumidores y son suficientes para sobrecompensar losincrementos de precios esperados a consecuencia de la fusión. 15

Nótese que en estas citas se reitera la circunscripción del análisis antitrust a los confines microeconómicos delmercado en cuestión. Desde esta perspectiva, podría reexpresarse el condicionamiento diciendo que unaeficiencia se presenta cuando hay un desplazamiento de la curva de costos hacia abajo y, como mínimo, parte dela mayor renta es pasada a los consumidores disminuyendo el mayor margen de rentabilidad.

Estas definiciones parecen un tanto estrechas, no obstante, ya que excluirían ciertas externalidades positivas o lasupresión de algunas externalidades negativas que no cabe circunscribir al propio mercado y que constituyen sinduda beneficios para la sociedad. La adopción de mejoras tecnológicas que disminuyan la polución ambiental esun clásico ejemplo al respecto, ya que se trata de un caso en el que no hay precios que reflejen el valor de esosbeneficios para la sociedad.

Los lineamientos argentinos antes considerados se limitaban a circunscribir las eficiencias admisibles, mediantela definición de los criterios de admisibilidad. En resumen, al igual que en la HMG de EE.UU.: precisión yverificabilidad. No imponían, por lo tanto, el requisito de evidenciarse como beneficios en el mercado encuestión, ni el de que en ese caso sean transferibles �al menos en parte- a los consumidores.

Las normas de la Resolución 40/01 son en este aspecto explícitas y admiten que las eficiencias pueden jugar unpapel decisivo en la autorización de una operación, aclaran de manera un tanto obvia que no constituyen unrequisito para la aprobación y establecen, a diferencia de las anteriores de 1999, la condición de que seantransferidas a los consumidores. Repite luego lo establecido en los lineamientos anteriores respecto a laadmisibilidad de las posibles fuentes de ahorro de costos, incluyendo la extraña condición de que se excluyan lasrebajas de costos derivadas de un aumento del poder de compra. Si bien el argumento formal es que se trata detransferencias de rentas, es sabido y fue aceptado por la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia en undocumento que sentó doctrina, que la existencia de un poder de compra que contrapese un poder de venta, alestilo Galbraith, implicaría ganancias de bienestar para la sociedad. 16

Distintas eficiencias posiblesLas economías que se enumeran a continuación tienen la común característica de manifestarse y aprovecharse enlos mercados en los que se realiza la operación de fusión o adquisición. Tienen también en común el hecho,importante como defensa de la operación sujeta a aprobación, que normalmente sólo pueden efectivizarsemediante un cambio de la propiedad empresaria.

Aumentos de productividadSe trata de los aumentos de producción o incluso de la calidad de los productos que resultan de una mejoradministración de los recursos existentes. Son mejoras que se manifiestan por lo común rápidamente, comoconsecuencia de una superior capacidad gerencial o también en virtud de aquello que ëscoba nueva barremejor¨. Desde el punto de vista económico significan que se aprovechan más eficientemente los recursos o quese liberan recursos para permitir su reasignación a otras industrias. En la práctica sería perfectamente legítimoconsiderar este tipo de beneficios para la sociedad, que se exteriorizan en menores costos unitarios deproducción o de comercialización.

En el largo plazo pueden aparecer efectos totalmente contrarios, como consecuencia de la falta de presióncompetitiva por parte de las empresas rivales. Se trata de las denominadas, a falta de un término mejor,ïneficiencias X¨. 17 No obstante su valor conceptual, este no es un argumento usualmente utilizado por lasagencias antimonopólicas en los casos de FóA.

15 J. Kattan Ëfficiencies and Merger Analysis. Antitrust Law Journal. 1994. Citado en D. McFetridge. Op. Cit.

16 CNDC. Breve Análisis Económico de la Ley Argentina de Defensa de la Competencia. Serie Documentos. Año 1. Nº 1. Pag. 1617 H. Leibenstein. Allocative efficiency vs. X efficiency. American Economic Review. Vol. 56. N° 3. 1966. Pag. 392



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Economías de escalaEste es otro ejemplo clásico de las eficiencias que pueden motivar una compra o fusión empresaria. Estaseconomías se manifiestan por una menor incidencia de los costos fijos en los costos unitarios y por lo común sederivan de las menores paradas de planta y del aumento del volumen de producción, que son posibles alaumentar el grado de especialización. En ciertos mercados en los que existen costos de transporte considerables,cabe también incluir en esta categoría a la operación de plantas múltiples, distribuidas territorialmente de formade minimizar el costo de llegada al cliente.

Este tipo de economías de costos, no se limitan necesariamente a la etapa de producción, sino que muchas vecessurgen del objetivo de mejorar la escala o la calidad de la etapa de comercialización de los productos. Laadministración, por su parte, es siempre una función interna en la que las fusiones de empresas producen claraseconomías de escala por la racionalización de los recursos existentes. Pero cualquiera que sea la etapa en que semanifiesten más intensamente, es claro que suelen ser el objetivo principal de muchas de las operaciones deconcentración.

Economías de alcanceEste término es la traducción de la expresión inglesa ¨scope economies¨ y designa a las economías que surgencuando es más económico producir dos o más bienes conjuntamente, lo cual implica obviamente la existencia delíneas de producción que son en algún sentido complementarias. Esto se manifiesta naturalmente en las empresasmultiproducto, pero adquiere mayor valor sinérgico cuando hay la posibilidad de transferir conocimientos oinnovaciones de una línea de productos a otras. Ello se ha hecho muy evidente en ciertos conglomeradosempresarios a medida que la electrónica se incorporaba cada vez más a los productos y a su fabricación. Si bienno siempre la diversificación de actividades es conducente al aprovechamiento de este tipo de sinergias -como loprueban por cierto las pérdidas de muchas empresas extendidas- en muchos casos constituyen la razón principalde la compra de empresas.

Economías de innovaciónSe trata en este caso de otro clásico objetivo que moviliza muchas FóA de empresas, siendo un ejemploclarísimo al respecto la ola de fusiones de laboratorios farmacéuticos en el hemisferio norte. Si bien existesiempre la posibilidad de emprender joint ventures para encarar tareas de investigación y desarrollo, lajurisprudencia americana y europea ha aceptado estas fusiones sin condicionamientos substanciales, no obstanteque estaban involucrados monopolios legales de productos altamente sensibles. Este tipo de eficiencia esrazonablemente demostrable e incluso cuantificable, utilizando la teoría de precios.

Diversificación de riesgosEste es otro motivo de FóA y se origina en el objetivo de disminuir riesgos diversificando la canasta deproductos mediante la adquisición (o la fusión con) una empresa que ya está establecida en un mercado. Laracionalidad de una tal operación se asentaría en tener dos productos, uno con una alta elasticidad-ingreso y porlo tanto muy sujeto a las alternativas del ciclo económico, y otro que tenga las características contrarias. Siendopor lo común el primero más rentable que el segundo, la justificación de la operación resultaría del descuento alpresente de las expectativas de ganancias con y sin diferenciación. En cada caso esa expectativa resultaría de unaponderación por riesgo (de recesión) de las ganancias esperadas de la venta de cada uno de los productos encada año tomado en cuenta en el flujo de caja.

Ahorro de costos de transacciónEl análisis de los costos de transacción es uno de los temas más recientes y persuasivos de la teoríamicroeconómica, refiriéndose a aquellos gastos en que incurre una empresa para efectuar sus intercambioscomerciales. Cuanto menos desarrollada esté institucionalmente una economía mayor es la importancia de estefactor, ya que más oneroso les resulta a las empresas celebrar y ejecutar los contratos de compraventa. Es portanto uno de los objetivos más claros de las fusiones o adquisiciones verticales, y como tal resulta sumamenteconvincente en todo el mundo como argumento favorable a su aprobación. Pero el hecho que el ahorro de costosde transacción sea más claro en los casos de FóA verticales, no excluye que pueda darse el caso de que tengatambién importancia en las horizontales.

Las pruebas admisiblesEl problema principal en este punto es poder probar convincentemente que estas eficiencias difícilmentepodrían obtenerse de otro modo y, sobretodo, que no son un argumento de ocasión, sino que realmente existe la



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intención de realizarlas. Que pueda cuantificárselas es por cierto un ideal, no siempre posible, pero muydeseable.

La mejor fuente documental es, en todo el mundo, la existencia de informes gerenciales u opiniones de expertoscontratados que hayan analizado con anterioridad a la fusión, la posibilidad (y la necesidad) de alcanzar esaseficiencias y las alternativas para lograrlas. Mejor aún es, claro está, poder contar con evidencias de que fueronexploradas las otras alternativas y que finalmente se optó por la fusión, debido a que constituía una mejorelección económica.

Una posibilidad muy probable en ciertas industrias productoras de commodities cuyas tecnologías no tienenmayores secretos, es que existan standards industriales que permitan medir la magnitud de las eficiencias que esposible lograr mediante un mejor gerenciamiento o mediante inversiones de completamiento o modernización.

La magnitud de las eficienciasEste es el punto central del análisis, ya que no sólo se trata de probar que existirán eficiencias en la operaciónsujeta a aprobación, sino que ellas compensarán el aumento de poder de mercado que claramente deteriorará laeficiencia del mercado. Este punto ha sido formalizado de diversos modos, de los cuales el que me parece másadecuado es el planteado por Stockum. 18

La cuestión central que surge al establecer una comparación entre el aumento del poder de fijar precios y laseficiencias, es determinar la probable magnitud relativa de ambos términos. Asumiendo la existencia demercados no perfectos esto supone volver sobre la fórmula de Lerner antes planteada, reformulándola deacuerdo al objetivo del análisis. La expresión de ello es la siguiente fórmula:

(∆CM / CM) ≥ L / (1-L) N = 1 / [(N+1) ε - 1]N

donde CM son los costos medios o unitarios, L es el índice de Lerner, ε es la elasticidad-precio de la demanda,N+1 es el número de firmas en el mercado antes de la fusión y N luego de ella. El primer término de ladesigualdad es la disminución de costos expresada en forma proporcional a su magnitud anterior a la operaciónde concentración, mientras que la segunda expresa también en forma relativa la afectación del grado decompetitividad del mercado que ésta produciría.

Asumiendo una elasticidad de la demanda de dos, el efecto precio de un mercado que deviene de duopolio enmonopolio se compensaría con una baja de los costos del 33%. Una reducción de costos de 10% sería larequerida para compensar una reducción del número de participantes de tres a dos y un 5% compensaría unefecto precio producido por una fusión que redujera el número de participantes de cuatro a tres. 19

El valor de este tipo de fórmulas no es únicamente instrumental, aunque muchas veces resultan imposibles deaplicar debido a la falta de datos, sino fundamentalmente conceptual. En el simple ejemplo numérico anterioresto ultimo lleva a la conclusión que, en base a esta fórmula, se requerirían reducciones de costos relativamentepequeñas para compensar disminuciones del número de participantes (aumento del poder de mercado)relativamente importantes. Nótese que en todos los casos se tratan de aumentos importantes del valor del HHI(más de 500 puntos) que se dan en mercados previamente muy concentrados (superan los 2400 puntos). Esteejercicio numérico resalta inmediatamente, la importancia que puede adquirir la consideración de las eficienciasen el análisis de los efectos sobre un mercado, tratándose de operaciones de FóA que aumentan substancialmentela capacidad de ¨mark up¨ de los incumbentes.

Puesto en otros términos, cabría concluir que sin apreciables y objetivas reducciones de costos, la mayoría de lasF&A adquisiciones horizontales deberían ser rechazadas, a menos que existieran limitantes del uso del mayorpoder de mercado que pudieran efectivamente cumplir con tal función. En la práctica, cuando se prescinde delanálisis de eficiencias, el argumento de conveniencia de las agencias antimonopólicas para poder aprobaroperaciones que involucran aumentos del índice de Lerner, suele ser la sobrevaluación de estas limitantes.Cabría entonces dar un mayor peso a estas consideraciones y hacerlo, obviamente, de un modo riguroso. 18 S. Stockum. ¨The Efficiencies Defense for Horizontal Mergers: What is the Government Standard¨. Antitrust Law Journal. 61. Pag. 829.19 En todos los casos, para simplificar, se consideraron distribuciones simétricas de las participaciones de mercado.



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EL ABUSO DE POSICIÓN DOMINANTE EN LA LEY ARGENTINA DE DEFENSADE LA COMPETENCIA. *

Por: Gabriel Alejandro Martinez Medrano **

e-mail: [email protected] email alternativo [email protected]

INTRODUCCION:

En el presente trabajo abordamos el tratamiento de la figura del abuso de posición dominante en el marco de laLey 25.156 de Defensa de la Competencia.1

La ley de defensa de la competencia sanciona el abuso de posición dominante en el art. 1º que dice asítextualmente:

Art. 1º. Están prohibidos y serán sancionandos de conformidad con las normas de la presente ley, los actos oconductas, de cualquier forma manifestados, relacionados con la producción e intercambio de bienes yservicios, que tengan por objeto o efecto limitar, restringir, falsear o distorsionar la competencia o el acceso almercado o que constituyan abuso de una posición dominante en un mercado, de modo que pueda resultarperjuicio para el interés económico general. Queda comprendida en este artículo, en tanto se den los supuestosdel párrafo anterior, la obtención de ventajas competitivas significativas mediante la infracción declarada poracto administrativo o sentencia firme, de otras normas.

Debido a la extensión de este trabajo y fundamentalmente a que se enmarca en una obra de mayor aliento,sólamente nos detendremos en la figura del abuso de posición dominante, sin entrar a estudiar las demáscuestiones que plantea el art. 1º.

La posición dominante está conceptualizada en los arts. 4º y 5º de la nueva ley. Una vez determinada laexistencia de la posición dominante conforme a estos, habrá de investigarse si la conducta puede caer en laórbita del art. 1º por configurar un abuso que contraría el interés general.

Los arts. 4º y 5º disponen:

Artículo 4º. A los efectos de esta ley se entiende que una o más personas goza de posición dominante cuandopara un determinado tipo de producto o servicio es la única oferente o demandante dentro del mercadonacional o en una o varias partes del mundo o, cuando sin ser la única, no está expuesta a una competenciasustancial o, cuando por el grado de integración vertical u horizontal está en condiciones de determinar laviabilidad económica de un competidor o participante en el mercado, en perjuicio de estos.

Artículo 5º A fin de establecer la existencia de posición dominante en un mercado, deberán considerarse lassiguientes circunstancias:a) El grado en que el bien o servicio de que se trate, es sustituible por otros, ya sea de origen nacional comoextranjero; las condiciones de tal sustitución y el tiempo requerido para la misma;b) El grado en que las restricciones normativas limiten el acceso de productos u oferentes o demandantes almercado de que se trate;c) El grado en que el presunto responsable pueda influir unilateralmente en la formación de precios orestringir el abastecimiento o demanda en el mercado y el grado en que sus competidores puedan contrarrestardicho poder.

Estas normas establecen pautas legales para determinar cuando estamos frente a una posición de dominio en elmercado.

*El presente artículo es un adelanto de una obra de mayor dimensión sobre la ley 25.156 que se encuentra en la etapa final de elaboración.**Abogado (Universidad de Mar del Plata � Argentina), Master en Derecho y Economía de las Nuevas Tecnologías (Universidad Nacionalde Mar del Plata), Master en Propiedad Industrial "Magister Lucentinus" (Universidad de Alicante, España). Asociado en el EstudioGutierrez Maxwell & Gandara, Buenos Aires.1Ley 25.156, promulgada por decreto 1019/99 y publicada en en el B.O. del 20 de septiembre de 1999. La ley fue reglamentada por elDecreto 89/2001 y modificada parcialmente por el decreto 396/2001 B.O. 5 de abril de 2001.



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Tal como señala la doctrina y jurisprudencia tanto en nuestro país como en la CE2, la posición dominante no esreprimible per se, sino que es sancionada la conducta consistente en abusar de dicha posición.

Los diferentes pasos para determinar el abuso de posición dominante son:

a) Determinación del mercado relevante. Para ello debe analizarse el mercado de producto y el mercadogeográfico en el que se desempeña el presunto responsable.

b) Análisis de la estructura del mercado relevante, para ello el art. 5º de la ley establece pautas económicas.

c) Posteriormente ha de precisarse si el presunto responsable tiene poder de mercado, para ello el art. 4º ofrecepautas para determinar la posición del sujeto en el mercado determinado, en particular determinar si goza de unaposición dominante en el mercado dado.

d) Por último ha de analizarse si la empresa en cuestión abusa de dicho poder o posición dominante.

Por ello, para comentar las normas reproducidas, estudiaremos en primer término la fijación o establecimientodel mercado determinado (a), luego analizaremos el art. 5º para determinar la estructura del mercado en cuestión(b) ; el art. 4º para establecer cuando existe dominio del mercado (c) y por último analizaremos el abuso deaquella posición y sus consecuencias (d).

a) determinación del mercado relevante.

El mercado relevante ha sido definido como "el espacio comercial en cuyo interior debe evaluarse la potenciaeconómica de la empresa en cuestión en relación con sus competidores"3

También ha sido caracterizado como el ámbito más pequeño (desde el punto de vista del producto y geográfico)en el cual, si se crea una condición de monopolio, el monopolista puede en forma rentable, fijar un preciosignificativamente superior al precio de competencia y mantenerlo en tal nivel durante un período relevante detiempo.4

La determinación del mercado relevante es importante ya que constituye el marco de referencia en el que seevaluará la competencia entre las empresas.

El principal objetivo de la determinación del mercado relevante es saber que competidores reales de lasempresas afectadas son capaces de restringir su actuación en el mercado e impedirles actuar sin presióncompetitiva efectiva. El mercado de referencia es un instrumento de análisis que permite calcular las cuotas demercado de las empresas, que proporcionarán un indicio previo del poder de estas empresas en el mercado aefectos de la evaluación de la posición dominante. 5

No es una cuestión meramente teórica, sino que tiene efectos muy prácticos, puesto que si el mercado se reduce,aumenta la posibilidad que exista posición dominante. Por lo contrario, si el mercado se expande menor será elefecto de la conducta de la empresa en cuestión.

La determinación del mercado relevante se efectúa en dos órdenes; mercado de producto y mercado geográfico.

El art. 4º de la ley 25.156 hace mención a los dos tipos de mercado: el mercado de producto en la frase ".. paraun determinado tipo de producto o servicio..." y el mercado geográfico en la frase "...dentro del mercadonacional o en una o varias partes del mundo...".

2 Comunidad Europea.3Comisión de la CE, Decisión 85/609/CEE de 14 de diciembre de 1985, DOCE L num 374, de 32 de diciembre de 1985.�4Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC ) en los "Lineamientos para el Control de Concentraciones Económicas",Buenos Aires, 1.999, p.9. En el mismo sentido la Autoridad para la Defensa de la Competencia y del Mercado de Italia, en sus reportesanuales de los años 1992 y 1993, citado por Bruzzone, G. "L´individuazione del mercato rilevante nella tutela della concorrenza", Revista"Temi e Problemi", Autoritá Garante della Concorrenza e del Mercato de Italia, Junio 1995 p. 17.5Comisión Europea, XXVII Informe sobre la política de competencia (1997), Bruselas - Luxemburgo, 1.998, p. 23.



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Mercado de producto o servicio:

El mercado relevante de producto comprende todos los bienes y/o servicios considerados fungibles o sustituiblespor el consumidor, en razón de las características del producto, de su precio o del uso al cual están destinados.6

Es decir que se tiene en consideración los diversos productos o servicios que pueden competir entre si. Para ellotiene importancia fundamental el concepto de sustituibilidad.

Se dice que dos productos son sustitutos si son razonablemente intercambiables. Si dos productos son altamentesustitutos, el aumento en el precio de uno de ellos influirá en la demanda del otro.

La sustitución de productos puede efectuarse por el lado de la demanda, es decir la posibilidad que tiene elconsumidor de cambiar el consumo de un bien por el otro. También puede efectuarse por el lado de la oferta, esdecir, dado un determinado aumento de los precios de un bien, que productores pueden ingresar al mercado defabricación de dicho producto.

No obstante, a los fines de determinar el mercado relevante, las autoridades antimonopolio entienden queúnicamente cabe considerar la sustitución por la demanda, en tanto que la sustición por el lado de la oferta, másque para determinar el mercado, es un indicio para determinar la posición de dominio de la empresa en cuestióndentro del mercado. Es decir para determinar la competencia potencial en el mercado ya determinado. 7

Los criterios para apreciar la sustitución de productos son:

i) características técnicas del producto o servicioii) intercambiabilidad o sustituibilidad funcionaliii) elasticidad cruzada de la demanda (condiciones de la oferta y demanda en cada mercado).

i) el criterio de las características técnicas del producto es el establecido en la Sentancia United Brands: "lasposibilidades de competencia en relación con el art. 86 del Tratado deben ser examinadas en función de lascaracterísticas del producto en causa... para que pueda constituir un mercado suficientemente distinto, elproducto en causa debe poder individualizarse por sus características particulares de tal forma que lo diferenciende otros productos hasta el punto de que sea poco intercambiable con ellos y que no sufra su competencia demanera sensible"8

En este caso se juzgaba la intercambiabilidad entre las bananas (producto en cuestión) frente a otras frutas comolas naranjas y las manzanas.

Este criterio objetivo es criticado por Korah, quien señala que no se tuvo en cuenta la elasticidad cruzada de lademanda entre esos productos, y que se estudión económicamente el asunto en base a informes de la FAO delaño 1.975 en los cuales se indicaba que el precio de las naranjas no influía sustancialmente en el consumo debananas.9

ii) intercambiabilidad o sustituibilidad funcional.

Este criterio es expresado por el Abogado General en el asunto Hoffman La Roche. La apreciación de lasustituibilidad entre productos debe hacerse, no ya solo desde las características objetivas de los productos, sinodesde el punto de vista del consumidor o usuario. Es decir que dos productos son sustituibles si satisfacen lasmismas necesidades.

6Comisión CE, Aeroespatiale-Alenia/de Havilland, DOCE L 334, de 5 de diciembre de 1.991, citada por Bruzzone, G. "L´individuazionedel mercato rilevante nella tutela della concorrenza", Revista "Temi e Problemi", Autoritá Garante della Concorrenza e del Mercato deItalia, Junio 1995, p.22.7 Este criterio es seguido por la CNDC en los "Lineamientos para el Control de Concentraciones Económicas", Buenos Aires, 1.999, PuntoIII, 2 p. 11. En el mismo sentido la Comisión de la CE auspicia que el análisis de la posibilidad de reacción por el lado de la oferta seefectúe al determinar la competencia potencial en el mercado ya determinado. En este sentido Bruzzone, G. "L´individuazione del mercatorilevante nella tutela della concorrenza", op cit, p. 31.8citada por Fernandez Lerga-Garralda, �Derecho de la Competencia�, Ed Aranzadi, Pamplona, 1994, p.185.9Korah, Valentín. "Introducción al Derecho y Práctica de la Competencia en la C.E.E.", edición española, Ariel Derecho, Barcelona 1988,op cit, p. 205.



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Este criterio está expresado en la Comunicación de la Comisión relativa a los acuerdos de menor importancia nocontemplados en el apartado 1 del art. 85 (DOCE10 serie C número 231 de 12 de septiembre de 1986).

El punto 11 de la mencionada comunicación dice:

" El mercado de productos pertinente incluye, además de los productos objeto del acuerdo, cualquier otroproducto idéntico o equivalente... los productos de que se trate han de ser intercambiables, aspecto éste que hade ser apreciado por los consumidores. en principio, han de tomarse en consideración conjuntamente laspropiedades de los productos, su precio y su uso. En casos específicos, algunos productos pueden, sin embargo,constituir un mercado distinto en razón de sus propiedades, d su precio o de su utilización. es lo que ocurresobre todo, cuando los consumidores manifiestan preferencia respecto a ellos".

iii) elasticidad cruzada de la demanda. (condiciones de la oferta y demanda en cada mercado).

El criterio de la sustituibilidad puede complementarse con el estudio de la elasticidad cruzada de la demanda.

Este criterio es originario de los EEUU, en los cuales para la aplicación de la ley Sherman, primero ha dedeterminarse el mercado relevante. La acción de monopolizar que sanciona la ley, solo puede ser cometida porquien tiene poder de mercado.

La elasticidad cruzada de la demanda es el efecto que se produce en la demanda de un producto a raíz delcambio en el precio de otro producto. Por ejemplo, el incremento en el precio de la manteca causará unincremento significativo en las ventas de margarina, en este caso existe una gran elasticidad cruzada en lademanda de estos dos productos.11

El criterio de la elasticidad cruzada de la demanda se expone en los EEUU en el caso del celofán12 en el cual sedeterminó que existía una alta elasticidad de la demanda entre el celofán y los restantes materiales evaluados.

Se dijo textualmente: "si una pequeña disminución en el precio del celofán causa que un número considerable declientes de materiales de envase flexible se desplacen al celofán, esto sería indicativo de que existe una altaelasticidad cruzada de demanda entre ellos, y que los productos compiten en el mismo mercado."13

En la Unión Europea este criterio está considerado en la Decisión 92/163/CEE de la Comisión de 24 de julio de1991, DOCE serie L num 72, de 18 de marzo de 1992, Tetra Pack II.14

En esa decisión al deteminar el mercado relevante se dijo que no podía tratarse del mercado del envasado dealimentos en general, debido a la casi nula elasticidad de sustitución de los productos respecto de los precios, loque llevó a la Comisión a considerar que los distintos tipos de envases y el material correspondiente formanmercados distintos con condiciones de oferta y demanda propias.

El mismo criterio es utilizado en la Sentencia del TJCE en el caso Michelín15 en el cual se determinó que elmercado de neumáticos para camiones y autobuses era distinto que el de neumáticos para automóviles, teniendoen cuenta para ello que diferían para cada uno de ellos la estructura de la demanda y las condiciones dedistribución de uno y otro producto.

Se consideró que los neumáticos de autobuses y camiones eran uno solo en virtud de que existen condicionespropias en la oferta y la demanda para esos productos diferentes a las del mercado de neumáticos de autos.

Este criterio es mantenido para los mercados de servicios. Así en las Directrices para la aplicación de las normascomunitarias sobre competencia en el sector de telecomunicaciones (DOCE serie C num 233, de 6 de septiembre

10 DOCE. Diario Oficial de la Comunidad Europea.11Mueller, Charles. "Glossary of Antitrust Terms", Antitrust Law & Economic Review, vol 26, nº4, 1.997.12EEUU c. E.I. Du Pont de Nemours & Co. (1956). Citado por Cabanellas, op cit, p. 311.13Cabanellas, Guillermo. "Derecho antimonopólico y de defensa de la competencia", Ed. Heliasta, Bs As, 1983, p. 311.14cit por Fernandez Lerga Garralda, op cit, p. 186.15Sentencia de 9 de noviembre de 1983, Asunto 322/81, Michelín c. Comisión, Rec 1983, p. 3529.



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de 1991) se señala que para determinar el mercado relevante de servicios de comunicaciones "no basta conexaminar las características objetivas de los productos, también deben tomarse en consideración lascondiciones de competencia y la estructura de la oferta y la demanda del mercado"

En nuestro país la CNDC define al mercado relevante de producto a través de la sustitución en la oferta y en lademanda, y para ello toma en cuenta la elasticidad cruzada de la demanda.

En la Decisión CNDC c. Y.P.F. se dijo textualmente "¿cual es la importancia de que exista sustitución en lademanda a efectos de definir al mercado relevante del producto? La idea es que, si los consumidores tienden aconsiderar que dos bienes son sustituibles en el consumo, entonces dichos bienes deberían formar parte delmismo mercado".

La percepción de los consumidores - señala la CNDC - es crucial a efectos de definir un mercado relevante conargumentos provenientes de la demanda.

Respecto a la elasticidad cruzada de la oferta, la CNDC en el caso YPF que venimos comentando, indica quedicho concepto se refiere a la facilidad con la que los productores de otros bienes pueden trasladar sus esfuerzosproductivos hacia la producción del bien en cuestión.

La reconversión de la oferta, para que constituya una amenaza de competencia potencial concreta, debe poderrealizarse en un plazo de tiempo relativamente corto y a bajo costo. El concepto de sustitución en la oferta lovolveremos a estudiar en el art. 5º inciso a) de la ley 24.156.

Cabanellas, con buen criterio, señala que en ciertas ocasiones no es posible medir la elasticidad cruzada de lademanda por falta de datos sostenidos en el tiempo. Entonces resulta necesario efectuar el análisis de lasustituibilidad de los productos desde la perspectiva del consumidor.16

Mercado geográfico:

El mercado geográfico es la zona geográfica definida en la que las condiciones objetivas de competencia sobreel producto o servicio en cuestión son lo suficientemente homogéneas, es decir, similares, para todos losoperadores económicos, para poder apreciar el juego del poder económico de la empresa concernida.17

El mercado geográfico está recogido expresamente en el art. 4º al hacer mención "dentro del mercado nacionalo en una o varias partes del mundo".

Para determinar el mercado geográfico, una vez que tenemos conceptualizado el producto en cuestión, habrá queexaminar la zona geográfica en la cual se oferta y demanda ese producto.

Así en la CE se ha considerado que el mercado geográfico afectado está constituido por el territorio en el cuallos productos considerados son objeto con regularidad de ofertas y demandas. En la medida en que los productosconsiderados no puedan ser objeto de ofertas o demandas, o lo sean únicamente en cantidades limitadas, o losean irregularmente en cuanto a su frecuencia en una parte del territorio, este no se tomará en consideración. 18

El mercado geográfico será aún más reducido en especial cuando la naturaleza de características del producto(por ejemplo costes de transporte elevados en relación al valor del producto) restrinjan su movilidad. (porejemplo el cemento es un elemento que tiene un elevado valor de flete por sobre el valor del producto).

También se tomará en cuenta las restricciones administrativas para el establecimiento, pero solo si estasrestricciones no pueden ser vencidas con un esfuerzo normal o usual.

Por ejemplo en el asunto British Leyland, se consideró el mercado de otorgamiento de licencias para colocar elvolante a la derecha exclusivamente en el Reino Unido, ya que esta empresa inglesa tenía el monopolio por

16Cabanellas, op cit, p.320.17Sentencia United Brands, punto 44.18Comunicación de la Comisión de la CE relativa a acuerdos de menor importancia (DOCE serie C num 231 de 12 de septiembre de 1986).



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autorización administrativa para inspeccionar los vehículos que entraran al territorio, los cuales no podríancircular sin el certificado emitido por la empresa.

El art. 4º de nuestra ley habla de mercado nacional. No obstante entendemos que puede existir un mercadogeográfico relevante constituído por una parte del territorio nacional, e inclusive una localidad.

En el caso CNDC c. YPF se señala que para determinar el mercado geográfico habrá de ponderarse criterioscomo: el area de operación de las principales empresas productoras del bien en cuestión, la correlación existenteentre los precios del bien resgistrados en las distintias zonas a ser incluida s en dicho mercado y la existencia ono de elevados costos de transporte que puedan actuar como barreras a la integración de distintas zonas.

La CNDC para apoyar su decisión en el caso YPF cita a la FTC de la EEUU en sus pautas para evaluar fusioneshorizontales de 1.992.

Estas pautas definen al mercado geográfico relevante como la región más pequeña en la que le resultaríarentable, a un hipotético monopolista, la imposición de un incremento pequeño, aunque significativo y notransitorio en los precios.

Se toman como pautas para determinar dicho mercado la posibilidad efectiva que tienen los consumidores detransladar su consumo hacia otras areas geográficas, la ponderación que los empresarios dan a dicha posibilidada efectos de tomar decisiones, y el costo y tiempo que insume a los consumidores el traslado de suabastecimiento hacia áreas alternativas.

El art. 4º hace mención a los mercados territoriales "nacional o en una o varias partes del mundo".

Esta redacción es deficiente. Por un lado el término "en una o varias partes del mundo" es muy laxo.Entendemos que se quiso indicar los casos en los cuales el mercado geográfico es todo el mundo o un continenteo subcontinente como por ejemplo el Mercosur.

Pero la redacción también peca por defecto, ya que se ha omitido considerar la posición dominante en unmercado geográfico menor al territorio nacional. Por ejemplo el mercado en una ciudad. Esta previsión seefectuaba en el art. 2º inciso b) de la ley 22.262 indicándose que la posición dominante se estudiaba en el"mercado nacional o una parte de el".19

(b) la Estructura del Mercado relevante.

Una vez que tenemos determinado el mercado en cuestión, la investigación se deriva hacia los aspectosestructurales del mismo.

El estudio de la estructura de un mercado es importante por dos cuestiones: primero porque existe una relaciónentre la estructura de un mercado y la conducta seguida por sus participantes.20 Segundo: porque, previo adeterminar si existe abuso, ha de establecerse si el presunto responsable tiene poder de mercado.

La Estructura de Mercado consiste en las características institucionales de un mercado que pueden condicionar oinfluenciar las conductas o comportamientos que las firmas participantes deben seguir para maximizar susbeneficios.21

Las características estructurales más importantes son la concentración (número y tamaño de los participantes),las condiciones de entrada al mercado en cuestión, la diferenciación de los productos, la elasticidad de los

19Como ejemplo podemos decir que la ley española de defensa de la competencia, Nro. 16/89 en su art. 6.1 prohibe la explotación abusivade la posición de dominio en todo o parte del territorio nacional.20Esta presunción nace en los EEUU en el caso ALCOA y es mantenido por la Corte Suprema de ese país en American Tobacco y enUnited Shoe. Se asume que la posición en el mercado y la conducta de monopolizar están estrechamente vinculadas. conf Eisner, MarcAllen, "Antitrust and the triumph of economics", The University of North Carolina Press, 1991, p.85.21Mueller, Charles. "Glossary of Antitrust Terms", Antitrust Law & Economic Review, vol 26, nº4, 1.997.



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precios a la demanda de dicho mercado y la proporción de costos fijos y costos variables en el corto plazo entreotras.22

Uno de los economistas que mejor ha estudiado la estructura de los mercados es Michael Porter de laUniversidad de Harvard.

En su obra "Estrategia Competitiva"23 Porter define a una industria como un grupo de empresas fabricantes deproductos semejantes entre si.

La intensidad en la competencia en una industria no se debe ni a la coincidencia ni a la mala suerte. Laintensidad en la competencia tiene directa relación con la estructura de la industria, que está determinada porcinco fuerzas competitivas que identifica el economista.

Estas fuerzas competitivas son:

i.la rivalidad entre las firmas existentes en el mercado.ii.La amenaza de la entrada de nuevas firmas.iii.La amenaza de productos sustitutos.iv.El poder de negociación de los compradores.v.El poder de negociación de los proveedores.

i) El primer elemento para determinar la estructura competitiva de un mercado es la cantidad y tamaño de lasempresas que participan en dicho mercado así como la rivalidad existente entre ellas.

La rivalidad entre las firmas existentes en el mercado es mayor cuando existen los siguientes elementos:

ia) numerosos competidores de similar envergaduraib) lento crecimiento de la industriaic) altos costos fijos o de almacenamientoid) ausencia de diferenciación o costos cambiantesie) aumento de la capacidad en grandes incrementosif) competidores diversos con diferentes estrategias, origen, personalidad y relación con sus compañías matricesig) importantes intereses estratégicos en la industria

ii) Amenaza de entrada de nuevas firmas.

La amenaza de entrada de nuevas empresas al mercado relevante, llamada también competencia potencial,depende de dos factores: las barreras actuales contra la entrada y la reacción previsible por parte de las empresasya establecidas.

La reacción previsible - también llamada represalia esperada - de las empresas establecidas, sobre todo si existeantecedentes en la industria o compañías bien establecidas con recursos para contraatacar,pueden influir parahacer que un competidor potencial desista de entrar en el juego.

Las barreras contra la entrada son económicas - generalmente la necesidad de realizar una gran inversión paraentrar al mercado - o jurídicas, como por ejemplo autorizaciones para participar en el mercado, derechosintelectuales, altos estándares en normas medioambientales, normas para aprobación de productosfarmacéuticos, alimentarios, etc.

Porter, en su obra señala las siguientes barreras a la entrada de un mercado:

iia) economías de escala

22Vera, Leonardo y Mieres David, "Política de Competencia: una visión panorámica", pg. 4. Pro-Competencia, Venezuela, Septiembre1.994 visitado en Internet el 7/6/2001 en (www.procompetencia.gov.ve/politicadecompetencia.html).23Porter, M. "Estrategia competitiva. Técnicas para el Análisis de los Sectores Industriales y de la Competencia", Cía Editorial Continental,México, 2.000.



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iib) diferenciación de productos (fidelización de los clientes a las marcas de las empresas que ya participan en elmercado)iic) necesidades de capitaliid) costos cambiantes (implica el costo que tiene el comprador para cambiar el producto que está consumiendopor el producto que ofrecerá el nuevo competidor)iie) acceso a los canales de distribución. (por ejemplo el limitado espacio físico en la góndola delsupermercado).iif) desvantajas de costos independientes de las economías de escala: tecnología de productos patentados, accesopreferencial a materias primas, ubicaci´n favorable, curva de aprendizaje o experiencia.iig) política gubernamental (restricciones gubernamentales para el acceso al mercado: por ejemplo lasconcesiones para establecer líneas de transporte público de pasajeros).

iii) Amenaza de productos sustitutos.

Si el producto comercializado está sometido a una gran elasticidad respecto de otro producto, sufrirá lacompetencia de los productores de este último producto.

Porter señala que requieren especial atención los productos sustitutos que están sujetos a tendencias que mejoransu relación de precio-desempeño con el producto de la industria y los que generan industrias que obtienen altasutilidades.

iv) El poder de negociación de los compradores.

Los compradores fuertes pueden obligar a reducir los precios y a competir entre si a los diferentes proveedores.

El Estado es un gran comprador, y puede influir en los mercados de proveedores mediante su política decompras.

v) El poder de negociación de los proveedores.

Los proveedores poderosos pueden influir en la competencia mediante un aumento de los precios o unadisminución en la calidad. En industrias más competitivas, es dificil que pueda trasladarse el aumento de losprecios al consumidor final, ya que se perderá competitividad y con ello mercado.

Para identificar la estructura del mercado, y poder precisar la posición que ocupa el presunto responsable enaquel, habrá necesariamente que realizarse un exámen económico estructural de la industria en la que sedesempeña.

Para ello habrá que tomarse en cuenta todos los factores enumerados. Puede seguirse el método desarrollado porPorter24, quien señala como fuentes de información para el análisis, además de los trabajos de campo, losdiversos estudios dedicados a la industria, la determinación de las empresas participantes (con su porcentaja departicipación), y el estudo de los informes anuales de varias de las compañías más importantes por un período de10 o 15 años.

El art 5º de la ley 25.156 establece tres características que deben ser consideradas por la autoridad de aplicaciónpara determinar la estructura del mercado.25

El inciso a) establece el grado de sustituibilidad del producto por otros, ya sea de origen nacional comoextranjero; las condiciones de tal sustitución y el tiempo requerido para la misma.

Esta norma requiere un estudio de la sustitución por el lado de la oferta. Es decir la posibilidad de que dada unalza de precios en un determinado producto o servicio, existan nuevos productores interesados en ofertar dicho

24Porter, op cit, p. 371 (Como realizar un análisis de la industria).25Entendemos que el estudio de las características enumeradas en este artículo, necesariamente deberán estar expresadas en un resoluciónque determina la posición dominante de una empresa en un mercado determinado. Ello porque están prevista en la ley con carácterimperativo: "deberán considerarse las siguientes...". No obstante, como hemos visto supra, existen otras características además de lasenumeradas en la ley, que pueden tomarse en cuenta al estudiarse la estructura del mercado relevante.



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producto. Asimismo también habrá de merituarse las condiciones y el tiempo que llevará a estos productoresinteresados ingresar al mercado del producto en cuestión.

Las condiciones de la sustitución son personales, espaciales y temporales.

Es decir que habrá que determinar el grado de sustitución del producto por la oferta individualizando quienesson los competidores potenciales de la empresa en cuestión.

Asimismo habrá de determinarse la ubicación geográfica de dichos competidores, teniendo importancia si seubican en el exterior o en el país. En el caso que los competidores potenciales estén en el exterior, habrá queexaminar si el mercado relevante tiene restricciones aduaneras arancelarias o pararancelarias. 26

Por último habrá de examinarse las condiciones para que pueda darse la sustitución por la oferta y el tiempo quellevará a las empresas que intenten ingresar al mercado reconvertir su estructura productiva para competir con elpotencial infractor.

La posibilidad de sustitución por el lado de la oferta está directamente vinculada con las barreras a la entrada almercado en cuestión. Es decir que existirá mayor posibilidad de sustitución por la oferta cuando el mercado esdesafiable y está abierto a la competencia internacional.27

Los competidores potenciales pueden dividirse en competidores potenciales inmediatos y mediatos. Losprimeros son quienes podrían ingresar al mercado con relativa facilidad si se dieran las condiciones favorablespara ello. Es decir que no tendrían que afrontar grandes costos hundidos28 para ingresar al mercado relevante.Entre los competidores inmediatos encontramos a quienes producen productos similares y con una pequeñareconversión de planta pueden entrar al mercado y a quienes se encuentran en un mercado geográfico próximo ypueden realizar las gestiones para proveer los productos en el mercado en cuestión.29

Los competidores potenciales mediatos son quienes deberían afrontar altos costos hundidos o necesitan untiempo mayor para reconvertirse y ofertar en el mercado relevante.

El tiempo de sustitución por la oferta se considera rápido por la CNDC si no supera el plazo requerido por lasempresas que se encuentran ya en el mercado para reaccionar frente a la nueva competencia. El factor tiempoestá relacionado con el proceso de producción del producto en cuestión.30

En la CE la Comisión había determinado que la firma Continental Can gozaba de una posición dominante en elmercado de los envases de lata para carnes y pescados. No obstante el Tribunal de Justicia de la CE revocódicha decisión porque la Comisión no había tomado en cuenta los sustitutos por el lado de la oferta: losproductores de latas cilíndricas (por ejemplo para envasar tomate) podían reconvertir su producción paragabricar latas para carne o pescado. Es decir que estos últimos productores representaban competencia potencialdirecta de Continental Can, y como no fueron tomados en cuenta por la Comisión, su decisión fue anulada en lainstancia judicial superior.31

En el caso Michelín, la Corte de Justicia de la CE examinó la estructura de la oferta de gomas para camionespesados y ligeros y determinó que estaban en dos mercados diversos con poca elasticidad cruzada de oferta, puesllevaría tiempo y una considerable inversión transformar una planta industrial para conseguir que pasara defabricar un producto al otro. Asimismo se tomó en consideración que lleva un tiempo al consumidor valorar la

26CNDC, "Lineamientos..." op cit, p. 24. La Comisión establece como indicadores a tener en cuenta para el caso de productos sustitutivosimportados los siguientes: aranceles aduaneros, costos de transporte, regulaciones que implican estándares de calidad, problemas logísticoso de distribución, problemas de obtención de respuestos o servicios postventa, leyes de propiedad intelectual, leyes de "compre nacional",incertidumbre sobre fluctuaciones del tipo de cambio, contratos de licencia o franquicia y en general cualquier característica del mercadointerno que desincentive las importaciones.27En este sentido, Coloma, G. "La ley argentina de defensa de la competencia", Presentación en la XXII Reunión Anual de la AsociaciónArgentina de Economía Política, Bs As, 1997, pg.8. El economista define al mercado desafiable cuando existen empesas que se hallanfuera de él pero pueden ingresar fácilmente y adquirir con rapidez una posición competitiva.28Son costos hundidos las inversiones no susceptibles de ser recuperadas fuera del mercado relevante, es decir que si se sale de este su valores casi cero.29CNDC, "Lineamientos.... " op cit, p. 12.30CNDC, "Lineamientos..." op cit, p. 19.31Korah, V. p. 203/4.



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relación coste/eficacia para cada marca de neumáticos. Enconces la preferencia del consumidor por las ruedasMichelín no podría ser rapidamente modificada por sus competidores.32

El art. 5º inciso b) establece como condición el grado en que las restricciones normativas limiten el acceso deproductos u oferenes o demandantes al mercado de que se trate.

Se trata en este inciso de determinar las barreras jurídicas a la entrada al mercado relevante.

En este inciso podemos incluir todas las normas que dificultan el acceso a un mercado que no resultan sorteablesmediante un esfuerzo normal.

Por ejemplo es una barrera jurídica al mercado las habilitaciones municipales, los derechos de patentes, lostítulos universitarios habilitantes, las leyes de compre nacional en cuanto a empresas extranjeras, las concesioneso licencias administrativas para explotar líneas de colectivos, etc.

Siguiendo a Porter33 diremos que existen barreras directas y barreras sutiles.

Entre esta últimas el economista incluye las normas medioambientales que implican la necesidad de grandesinversiones para entrar a la industria. También señala las normas sobre seguridad de productos, que requieren lapresentación de expedientes administrativos y largos trámites para obtener la aprobación, lo que permite a lasempresas ya establecidas conocer con mucha anticipación la entrada del rival y obrar en consecuencia(represalias esperadas).

Por último, el art. 5º inc c) establece el grado de poder para imponer los precios en forma unilaterial o restringirel abastecimiento o demanda y el grado de los competidores para contrarrestar dicho poder.

La capacidad de una empresa para influir en los precios en forma unilateral se denomina "poder de mercado"34

En este mismo sentido la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico, Sala B, al resolver el recursoen autos YPF S.A. s. /ley 22.262 define - conuna influencia innegable desde el punto de vista económico deGermán Coloma - al poder de mercado como "la capacidad de un agente económico individual de influir sobrelos precios del mercado". 35

En el supuesto de competencia perfecta los agentes son tomadores de precios, en cambio si una empresa esformadora de precios tiene poder de mercado. El hecho de tener poder de mercado - concepto económico - esuna presunción de que existe posición dominante - concepto jurídico.

Señala Coloma que el poder de mercado es susceptible de ser medido en grados de acuerdo con la mayor omenor capacidad que tenga la empresa de fijar precios. La forma de medir el poder de mercado es a la inversade la elasticidad-precio de su demanda en el punto en el cual la empresa maximiza sus beneficios.

Así lo explica Coloma en términos económicos: "la idea es que las empresas que enfrentan demandas máselásticas (planas) no encuentran rentable cobrar precios que excedan en mucho sus costos marginales, ytienden por eso a comportarse en forma bastante similar a las empresas tomadoras de precios. Las queenfrentan demandas más empinadas (inelásticas) hallan en cambio que para maximizar sus beneficios lesconviene incrementar sus precios bastante por encima de sus costos marginales, y aprovechar de ese modo elhecho de que la cantidad que se les demanda se reduce relativamente poco ante el aumento de sus precios...Dichas elasticidades individuales se encuentran estrechamente relacionadas con las posibilidades desustitución que existen con los bienes que producen otras empresas." 36

El economista diferencia el poder de fijar los precios propios los precios de los demás agentes económicos,concluyendo que si una empresa puede fiajar sus propios precios pero sus decisiones no tienen influencia sobre

32Los antecedentes del caso los trae Korah, p. 204.33Porter, M. "Estrategia competitiva..." op cit, p. 29.34Coloma, G. "La ley argentina...." op cit, p. 6.35CN Pen Econ, YPF S.A. C/Ley 22.262, Causa 42.061, Sala B Registro Nº 1055/2000, Cons 12º36Coloma, "La ley argentina....." op cit, p. 7.



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los precios de sus competidores, porque estos pueden contrarrestar su poder, no puede hablarse de una posicióndominante de mercado de la empresa en cuestión.

(c) posición dominante en el mercado relevante.

Una vez que se ha determinado el mercado relevante y se ha estudiado su estructura, estamos en condiciones deverificar si la empresa en cuestión goza de una posición dominante.

La posición dominante es un concepto jurídico que no se equipara al monopolio ni al oligopolio utilizados en elderecho norteamericano.

El concepto posición dominante proviene de la legislación europea, en particular el art. 82 (ex 86) del Tratadode Roma.

Se ha definido la posición dominante como "una posición de fortaleza económica disfrutada por una empesa quele permite a la misma evitar que una competencia efectiva sea mantenida en el mercado relevante, confiriéndolela posibilidad de comportarse en una medida apreciable en forma independiente de sus competidores, clientes yen definitiva de sus consumidores".37

Esta definición es válida para la jurisprudencia argentina. Por ejemplo la Sala II de la CN Pen. Econ. en la causa"Industria Welbers Ltda s. Infracción Ley 22.262" define la posición dominante en términos idénticos a los deUnited Brands.38

Es decir que dos elementos contiene la figura de la posición dominante: la falta de competencia y laindependencia de comportamiento.

La independencia de comportamiento es también señalada por la Comisión Europea en el caso ABG en el que sedice que "las firmas detentan una posición dominante cuando tienen la posibilidad de actuar en formaplenamente independiente, en otras palabras, cuando pueden conducir sus negocios sin consideración de lasreacciones de sus competidores y clientes".39

En el mismo sentido la Cámara Nac. en lo Penal Económico señaló que la posición dominante "no tienenecesariamente que derivar de un dominio absoluto que permita a la empresa que la mantenga el eliminar todopor parte de sus compañeros económicos, ero es suficiente que sea necesariamente fuerte, como un todo, paraasegurar a dichas empresas, es decir a la que domina el mercado, una completa independencia de conducta".40

La ley argentina establece tres condiciones alternativas que pueden determinar la existencia de posicióndominante, estas son:

i. la empresa es la única oferente o demandante.ii. la empresa, que no es la única oferente o demandante, no está expuesta a una competencia sustancialiii la empresa, por el grado de integración vertical u horizontal, está en condiciones de determinar la viabilidadeconómica de un competidor o participante en el mercado, en perjuicio de este.

El primer supuesto es el caso de monopolio o monopsonio.

En el segundo supuesto si bien no existe monopolio, es decir que existen otras firmas en el mercado relevante,no existe respecto de la empresa dominante competencia sustancial.

El término competencia sustancial equivale a la competencia imperfecta, monopolística, eficaz o práctica.

37Tribunal de Justicia CE en el caso United Brands; transcripto por la CNDC en el dictamen del caso YPF, punto 5.1.38El fallo está transcripto en forma parcial en el artículo "El abuso de posición dominante en la ley 22.262", Arquímedes Soldano y WalterMiguel Lanosa, "El Derecho", diario del 25 de noviembre de 1993, p.1.39citado en CNDC, dictámen en el caso YPF. punto 5.140Cam Nac Pen. Económico, Sala 2ª, "Cooperativa Popular de electricidad de Santa Rosa LTD", reg nº 136 fº 196 de 1.982.



31

Para que esta exista es especialmente necesario que el acceso al mercado en cuestión permanezca abierto, quelas modificaciones de la oferta y de la demanda se traduzcan en los precios, que la producción y la venta no seanlimitadas artificialmente y que la libertad de acción y de elección de los proveedores, de los compradores y delos consumidores no sea cuestionada.41

Tanto en el supuesto de oligopolio como en el de posición dominante no existe competencia sustancial. Ladiferencia es que en el primer caso la falta de competencia se produce por un acuerdo o práctica concertada entrelos participantes en el mercado, en tanto que en el segundo las decisiones se toman unilateralmente por laempresa dominante y las restantes firmas no tienen el poder para contrarrestar a la primera.

En el caso de posición dominante pueden darse dos supuestos, invidivualizados por la ley en su art. 5º, lafijación de precios o la restricción de abastecimiento.

El primero es el llamado liderazgo en precios. En esta situación todos los vendedores excepto uno tienen unainsignificante porción del mercado y por ello se comportan como en el supuesto de competencia perfecta (sontomadores de precios). Mientras tanto, la firma dominante, basada en su poder de mercado, selecciona su preciopara influir en el mercado. De esta forma la firma dominante selecciona el precio y deja a sus pequeñoscompetidores que ellos vendan todo lo que pueden a este precio y toma el resto para si. El precio defineautomaticamente cuanto podrán vender sus pequeños competidores y cuanto venderá la empresa dominante.Bajando el precio podrá forzar a los competidores a reducir la producción, aumentando el precio los haráexpandirla.42

El segundo supuesto es el liderazgo en cantidades u "oligopolio de Stackelberg"43 en el cual el lider fija lacantidad que va a producir, en tanto que las demás empresas reaccionan ante dichas cantidades aumentando odisminuyendo su propia producción.

La ley 25.156 contempla la posición dominante colectiva44, pero para que haya abuso en este caso no debeexistir competencia efectiva entre ellas, ni sustancial por parte de terceros.

En este caso ninguna de las empresas individualmente consideradas posee poder de mercado, pero si en formaconjunta.

Entendemos la posición dominante colectiva puede darse en estas cuatro situaciones:

Existencia de acuerdo anticompetitivo entre las empresas, con lo cual quedaría la situación subsumida en unaconducta colusoria y abusiva a la vez.

Existencia de un grupo empresario, por lo que no habría "acuerdo" por falta de bilateralidad.

Ausencia de competencia entre las empresas por cuestiones ajenas a la conducta de las empresas y, 45

Existencia de una conducta colusoria que no afecte el interés general, pero que a su vez de lugar a una conductaabusiva que si afecte el interés general. 46

En la Unión Europea, donde el art. 82 (ex 86) del Tratado también prevé la posición dominante colectiva, se hautilizado la figura para el caso de colusión entre empresas de un mismo grupo económico, que como sonconsideradas una sola persona, quedan al margen del art. 81 (ex 85).

Así se ha determinado una posición dominante colectiva en los casos Vidrio Plano47 , Armadores Franceses48 yen la sentencia del Tribunal de Justicia del caso Ahmed Saeed, en el que se dijo:

41H. Von der Groeben, "La politique de la concurrence dans la C.E.E., ", cit por Cabanellas, op cit, p.255.42Mueller, Charles, op cit. voz "dominant firm".43Coloma, G. "La ley argentina...", op cit, p. 944El art. 4º habla de "cuando una o mas personas goza de posición dominante..."45Cabanellas indica por ejemplo la gran distancia geográfica entre ellas. En el caso de ausencia de colusión no podría aplicarse la sanciónsalvo que se compruebe el abuso de la posición dominante colectiva.46Este caso se dio en la CE en el asunto Tetra Pack. Si bien se había autorizado un acuerdo entre empresas en base al art. 81.3 del Tratado,luego se ejerció abusivamente el poder de mercado adquirido gracias al acuerdo.



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"la aplicación de tarifas que resulten de acuerdos bilaterales o multilaterales puede constituir en determinadascircunstancias, una explotación abusiva de posición dominante en particular cuando una empresa en posicióndominante ha conseguido imporner a otras de transporte la aplicación de tarifas excesivamente altas oreducidas, o incluso la aplicación exclusiva de una única tarifa". 49

En Francia se considera la existencia de posición dominante colectiva en el caso de grupos de sociedades bajoun mismo control, de sociedades que comparten un organismo de comercialización o en simples casos deoligopolios.50

En Canadá se establece la posición dominante cuando una o más personas controlan sustancial o completamenteen Canadá o en una parte de su territorio una clase o especie de industria.51

La doctrina de aquel país señala que es interesante la concepción del abuso colectivo de dominio ya que de estaforma se pueden alcanzar concuctas de "paralelismo consciente" que no resultan alcanzadas por las normas derestricción al comercio imperantes en aquel país.52

Podemos decir entonces que la posibilidad de la existencia de posición dominante colectiva es opinión casiunánime en la doctrina.

En Argentina, por el contrario, se ha dicho que "el abuso de posición dominante no puede ser sino un actounilateral"53.

Dicha opinión carece de fundamento legal, inclusive bajo el régimen de la ley 22.262 que establecía la posicióndominante colectiva en el art. 2º inc b).

Lo concreto es que la posición dominante puede ser unilateral o bilateral sin que este último supuesto quedesubsumido automáticamente en la figura de los actos colusivos ya que la falta de competencia entre un conjuntode empresas puede deberse a razones no imputables a ellas.54

Existen pautas objetivas, llamadas indicios, que pueden establecer la presunción de la existencia de una posicióndominante cuando no existe monopolio. Algunos son cuantitativos y otros cualitativos.

Una participación de mercado mayor al 60% presume la existencia de posición de dominio, en tanto que unaparticipación menor al 25% presume la inexistencia de tal posición.

Otra presunción es la diferencia existente entre las participaciones de mercado de la empresa en cuestión y elresto de sus competidores. Cuando mayor sea la diferencia con las demás empresas concurrentes menor será laprobabilidad de que estas últimas compitan de una manera efectiva con la empresa en cuestión.

Se considera que el poder de compra de los clientes puede compensar el poder de la empresa, tal es así que en elsupuesto extremo de monopolio bilateral, por el poder de negociación del comprador y el vendedor estasustituye a la competencia.

Los indicios cualitativos pueden ser determinados por avances tecnológicos (patentes o know how) o capacidadfinanciera o de gestión.55

47Decisión de la Comisión de 7 de diciembre de 1.988.48Decisión de la Comisión de 1 de abril de 1990.49Sentencia de 11 de abril de 1989, Asunto 320/87, Rec. p. 803. cit Fernandez Lerga Garralda, p. 204.50 Pédamon, Michel. "Droit commercial. Commercants et fonds de commerce. Concurrence et contrats du commerce", Edit Dalloz, Paris,1994, p. 43651Competition Act, R.S.C. 1985, c. C-34, citada por Campbell, N, y otros "The Role of Monopoly in the International Trading system",International Trade Law & Regulation (vol 1, Nro.5).52Competition Act, R.S.C. 1985, c. C-34, citada por Campbell, N, y otros "The Role of Monopoly....", op cit.53Otamendi, Jorge."El proyecto de ley sobre defensa de la competencia sancionado por la Cámara de Diputados", diario La Ley del 25 deoctubre de 1994, p.1.54Cabanellas, op cit, p.652.55Pédamon, op cit, p. 435.



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EL tercer factor que determina la posición dominante según la ley argentina es el grado de integraciónhorizontal o vertical que pueda determinar la viabilidad de los competidores en perjuicio de estos.

El grado de integración horizontal determinará la concentración en la industria. El art. 7º de la ley 25.156prohíbe las fusiones y concentraciones en un mercado que pueden afectar la competencia y el interés general.

La integración vertical no determina la concentración del mercado determinado, pero puede erigirse en unabarrera a la entrada que dificulte el acceso a los insumos y a los canales de distribución para las empresas nointegradas que compitan en el mercado relevante.

En la doctrina económica se recomienda a las empresas integrarse verticalmente como un medio para consolidarlas barreras a la entrada o bien para defenderse contra la exclusión del mercado.56

Una empresa integrada horizontalmente puede obtener una posición colectiva dominante en el mercado, en tantoque integrada verticalmente tendrá una posición dominante por si sola, ya que dominará los canales de provisióny distribución pudiendo erigir barreras para la entrada o permanencia de sus competidores en el mercado.

(d) abuso de la posición dominante en el mercado relevante.

La legislación antitrust argentina no sanciona situaciones estructurales, sino que sanciona conductas.

Existen dos válvulas de escape del sistema de defensa de la competencia en el caso de posición dominante. Una,vinculada a la regla de la razón del derecho americano, es la afectación o no del interés general contemplada enel art. 1º de la ley.

La otra situación, cuya fuente es el derecho de la CE, es la represión del abuso de posición dominante y no de laposición dominante per se.

Es por ello que no basta para sancionar a una empresa probar la existencia de una posición de dominio en elmercado en cuestión, sino que además habrá que imputarle un ejercicio abusivo de aquel poder de mercado.

Ello surge de la letra del art. 1º de la ley 24.156 en cuanto considera contrario a la ley una conducta de cualquierforma manifestada vinculada con la producción o intercambio de bienes y servicios que constituya abuso deposición dominante en un mercado de modo qe pueda resultar perjuicio para el interés económico general.

En la causa "Seven Up Argentina S.A.I.C. s/ infracción ley 22.262" el Fiscal de Cámara señaló: "... como lo haexpresado la doctrina reiteradamente la ley 22.262 no impide la formación de posiciones de poder económico,sino que, más bien, está dirigida a controlar su ejercicio, conforme las normas establecidas en los arts. 1, 2 y 3de ese ordenamiento a fin de evitar la distorsión o el falseamiento del mercado".57

La doctrina en Argentina ha indicado que "la ley no penaliza el tamaño, solo sanciona el abuso, que no siempreapareja una gran dimensión en la empresa. Es decir admite el poder sobre el mercado; más aún, legitima laposición dominante y tan solo penaliza las prácticas abusivas en defensa de la concurrencia y su corolario: lacompetencia".58

Sin perjuicio que para determinar la existencia de abuso hay que estudiar caso por caso, existen en el derechoeuropeo, dos tipos de conductas consideradas abusivas.

Por un lado existen conductas que son abusivas en si mismo.Por ejemplo forzar a un competidor a limitar elvolumen de producción, negativa de ventas, precios discriminatorios, entre otras.

Pero por otro lado existen conductas que no son reprochables en si, sino cuando son cometidas por una empresaque posee una posición dominante.

56Porter, "Estrategia competitiva..." , op cit, p. 314 y ss. g57"Seven Up Argentina s. Infracción Ley 22.262", causa 22.328, Sala II de la CN Penal Económico, dictamen del 19.5.83. Citadoparcialmente en el artículo de Soldano y Lanosa, "El abuso de posición...."op cit, p. 2.58Christensen, P. "La nueva ley de Monopolio", Bs As, 1981, citado por Cabanellas, op cit, p. 649.



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Así por ejemplo en Francia se consideró un abuso de posición dominante la conducta de las cadenas detelevisión TF1, A2 y FR3 consistentes en mantener el precio de compra de peliculas cinematográficas a un nivelmanifiestamente incompatible con las exigencias de su amortización.(Commission de la concurrence, Avis 28juin 1979 "Films cinématographiques" Rapp, 1979,p 178).59

Esta conducta, de mantener un precio incompatible con la posibilidad de amortizar los costos de un film, en si noes contraria a la concurrencia, pero la Comisión francesa entendió que en el contexto de la posición dominantede las cadenas de televisión, tenía efectos anticoncurrenciales.

En este segundo tipo de conductas, las autoridades antitrust, ponen el acento en las cuestiones estructurales demercado y así un comportamiento que en principio sería tolerable si es llevado a cabo por una pequeña empresa,es prohibido en una empresa dominante.60

En la C.E. también se han conceptualizado los dos tipos de conductas abusivas.

En una interpretación clásica se entiende que una conducta es abusiva si beneficia a la empresa y no hubierapodido ser adoptada si la empresa no gozara de poder de mercado.

En el memorandum sobre concentraciones de la Comisión Europea de 1966 se considera una conducta comoabusiva cuando el que detenta la posición dominante utiliza las posibilidades que de ella se derivan para obtenerventajas que no obtendría caso de que existiera una competencia practicable y suficientemente eficaz.

En la sentencia del Tribunal de Justicia CE, asunto L´Oreal se dijo que una empresa que posee una posicióndominante, la ejerce en forma abusiva si "su comportamiento obstaculiza por medios diferentes de los quegobiernan una competencia normal basada en las prestaciones de los operadores económicos el mantenimientoo desarrollo de la competencia.." 61

La segunda concepción del abuso de posición dominante toma cuerpo a partir de la sentencia Continental Can.Mediante la concepción objetiva se pretende impedir el refuerzo de una posición dominante por quien la detenta.

Para ello se protege la estructura del mercado. Ya no es necesario que la conducta afecte de forma inmediata aproveedores, usuarios o competidores, sino que para que exista abuso basta que la conducta, llevada a cabo poruna empresa dominante, afecte negativamente la estructura de la competencia o del mercado.62

En el asunto Hoffmann-La Rôche el Tribunal de Justicia de la CE señala textualmente: "la noción deexplotación abusiva es una noción objetiva que contempla los comportamientos de una empresa en posicióndominante que pueden influir en la estructura de un mercado en el que, precisamente por la presencia de laempresa en cuestión, el grado de competencia está ya debilitado y que cuyo efecto es obstaculizar, mediante elrecurso a medios diferentes de los que gobiernan una competencia normal de los productos o servicios sobre labase de las prestaciones de los operadores económicos, el mantenimiento del grado de competencia existentetodavía en el mercado o el desarrrollo de esta competencia."63

En nuestro país, para definir el abuso de posición dominante en el Caso YPF la Cámara Nac. en lo PenalEconómico se apoyó en la exposición de motivos de la ley 22.262 que señala " se incluye... la figura del abusode posición dominante.. que tiene en cuenta que determinadas conductas anticompetitivas pueden serconsecuencia de decisiones unilaterales fundadas en la posición adquirida de un mercado determinado"

La Cámara, guíada por los argumentos económicos de Germán Coloma, señala que el abuso de posicióndominante es similar al ejercicio del poder de mercado que consiste en llevar a cabo conductas unilaterales paraincrementar sus beneficios por medio de acciones que incluyen en los precios del mercado.

59citado por Pédamon, op cit, p.437.60Pédamon, op cit, p.438.61Sentencia de 11 de diciembre de 1980, Asunto 31/80.62Fernández Lerga Garralda, op cit, p.208, con cita del Asunto Zoja (Asunto 6 y 7/73, Sentencia de 6 de marzo de 1974).63Sentencia de 13 de febrero de 1979, Asunto 85/76.



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Es decir que, para la Jurisprudencia en nuestro país, el abuso de posición dominante consiste en tomardecisiones en forma unilateral que influyen en los precios de un mercado. Es un concepto similar al de Hoffman-Lâ Roche que hace hincapié en los aspectos estrcuturales del mercado.

Así se entiende que es abusiva la conducta que dificulta la competencia efectiva.

Se señaló textualmente: "...concurrir verdaderamente al mercado implica hacerlo en condiciones y con realesposibilidades de poder competir libremente. Concurrir - en los términos de la Exposición de Motivos de la ley22.262 - no es solamente aparecer en el mercado, sino tener la posibilidad concreta de competir con libertad.Esta libertad no es, tan sólo, la declarada normativamente, sino la libertad real, de decisión y de acción. Nohay verdadera libertad cuando, de hecho, quienes pretenden competir con quien tiene posición dominante, araíz de la actividad de este último sólo pueden fijar los precios como resultado de una suerte de inevitablesactos de adhesión"64

En el razonamiento de la CNDC vemos que para determinar si una conducta es abusiva, el organismo se apoyaen tipificarla como uno de los supuestos especificados en el art. 41 de la ley 22.262 (sustancialmente igual al art.2º de la ley vigente).

Así en el caso de YPF se probó que la empresa discriminaba precios entre los mercados nacional e internacional,elevándolos artificialmente.65

En el asunto IFRISA C. YPF determinó que esta última había abusado de su posición dominante, mediante laimposición de condiciones en el mercado de la venta de hielo, a través de la venta en estaciones de servicio,mercado este último en el cual poseía posición dominante.

La comsión entendio respecto de YPF "que la posición de dominio derivada de su papel de único proveedor delos productos que alimentan la rama principal del minorista, se abusa cuando el proveedor pasa a decidir loreferente a una actividad distinta, secundaria, ajena e independiente, reservada a la decisión propia delminorista".66

En el caso Bieza c. Seven Up la CNDC examinó que por parte de las denunciadas 7UP Argentina y su casamatriz existía una conducta discriminatoria al reducir sustancialmente los aportes publicitarios y elevarinjustificadamente los precios del concentrado (principal insumo para la preparación de gaseosas). Se concluyeseñalando que dicha conducta constituye un abuso de su posición de dominio porque destruyó la ecuacióneconómica de sus licenciatarios. 67

CONCLUSIONES.

Nuestro sistema de defensa de la competencia adopta la misma solución frente al abuso de poder económico queel Tratado de Roma de 1957.

En nuestro sistema, para sancionar a una empresa dominante, no es necesario que exista una situación demonopolio, sino que basta la ausencia de competencia efectiva.

La posición dominante es un concepto jurídico, consistente en el poder de mercado que permite a una empresaactuar sin tener en cuenta las reacciones de sus competidores, proveedores y consumidores.

64Cámara Nac en lo Penal Económico, causa YPF, citada, considerando 19º)65La discriminación de precios se encuentra legislada en el art. 2º inc k) de la ley 25.156, y se encontraba tipificado como delito penal en elart. 41 inc h) de la ley 22.262, aplicable en aquel caso.66expediente 108.613/81, dictamen de 11 de marzo de 1.982.67C.N.D.C. Expte 60.788/80.



36

Nuestro sistema no sanciona el poder de mercado per se, sino que requiere que quien posea ese poder abuse deel, ya sea mediante una conducta abusiva o exclusoria.

Existen conductas que son abusivas teniendo en cuenta que quien las lleva a cabo cuenta con poder para afectarestructuralmente el sector de mercado en el que se desempeña.

(c) 2001. Gabriel Martinez Medrano



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EL CONTROL DE CONCENTRACIONES ECONOMICASENTRE EMPRESAS QUE EXPORTAN A LA ARGENTINA*

Por: Viviana G. de Quevedo y Julián PeñaE-mail: [email protected] y [email protected]

Sumario:1. Introducción. 2. La Doctrina de los Efectos. 3. Experiencia comparada. a) Estados Unidos. b)Europa. 4. La problemática planteada por la Ley N° 25.156. 5. Interpretación de la ComisiónNacional de Defensa de la Competencia. 6. El Decreto N° 396/2001. 7. Conclusiones.

1. Introducción.

Con la entrada en vigencia de la Ley N° 25.156 de Defensa de la Competencia1 a fines de 1999, se hanincorporado importantes modificaciones al régimen establecido por la Ley N° 22.262. Esto ha permitidoactualizar el régimen argentino de defensa de la competencia y ponerlo en un grado de avance similar al de lospaíses más desarrollados.

Entre las principales innovaciones al sistema anterior, la Ley N° 25.156 establece el control previo de ciertasoperaciones de concentración económica a fin de prevenir que se puedan realizar operaciones cuyo objeto oefecto sea o pueda ser restringir o distorsionar la competencia, de modo que pueda resultar perjuicio para elinterés económico general2.

De la conjunción de los artículos 3°, 6° y 8° surge que se deben notificar a la autoridad de aplicación aquellasoperaciones que importen toma de control, que superen los umbrales fijados en el artículo 8° y que puedanproducir efectos en el mercado nacional. En efecto, el nuevo régimen amplía, en su artículo 3°, el ámbitogeográfico de aplicación de la ley al disponer que quedan sometidas a sus disposiciones �todas las personasfísicas o jurídicas, públicas o privadas, con o sin fines de lucro que realicen actividades fuera del país, en lamedida en que sus actos, actividades o acuerdos puedan producir efectos en el mercado nacional3�.

La ampliación del ámbito geográfico de aplicación de la ley rige tanto para las conductas anticompetitivasprohibidas en los artículos 1° y 2° de la ley como para el régimen de control de operaciones de concentracióneconómica, lo que implica que pueden quedar sujetas al mismo ciertas operaciones entre empresas más allá desu lugar de localización, y en la medida que la operación pueda producir efectos en el mercado.

Este trabajo analizará en qué casos y bajo qué condiciones, por aplicación del artículo 3°, una operación deconcentración económica realizada en el extranjero entre dos empresas cuya única relación con la Argentinase da a través de sus exportaciones puede quedar sujeta al régimen de control de concentraciones.

2. La Doctrina de los Efectos.

El artículo 3° , al extender el ámbito de aplicación de la ley a aquellos actos que puedan producir efectos en elmercado nacional, más allá del lugar de realización de los mismos, recoge lo que en la doctrina se ha dado enllamar, la �doctrina de los efectos�. Esta deriva, de acuerdo a la mayor parte de la doctrina, del principio deterritorialidad objetiva por el cual un país tiene jurisdicción sobre actos que fueron iniciados fuera de su

* Publicado en "El Derecho", Diario de Jurisprudencia y Doctrina, del 19 de marzo de 2002.1 Ley N° 25.156, aprobada el 25 de agosto de 1999, promulgada parcialmente por Decreto N° 1019 del 16 de septiembre de 1999 ypublicada en el Boletín Oficial el 20 de septiembre de 1999.2 Artículo 7, Ley N° 25.156, modificado por el artículo 1° del Decreto N° 396 del 1 de abril de 2001, publicado en el Boletín Oficial del 5de abril de 2001.3 Si bien en sentido estricto bajo la derogada Ley N° 22.262 también podía interpretarse, en virtud de la aplicación supletoria del CódigoPenal, que la misma era aplicable extraterritorialmente. En efecto, si bien el principio dominante de la legislación penal argentina es elterritorial, también reconoce excepciones. Una de ellas es el principio real o de defensa consagrado en el artículo 1° primera parte, el cualdispone la aplicación del Código penal a los �delitos cometidos o cuyos efectos deban producirse en el territorio de la Nación Argentina�(Artículo 1, primera parte ). Sobre la aplicación extraterritorial de la ley penal argentina puede verse a SOLER, Sebastián - Derecho PenalArgentino, Ediciones TEA, Tomo I, pg. 158.



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territorio pero que fueron completados o consumados dentro del mismo4 y concuerda, asimismo, con el principio�real o de defensa�5.

La doctrina de los efectos tiene su origen en un fallo de la justicia estadounidense del año 1945, conocido comoel caso Alcoa6. Este caso introdujo importantes cambios en la interpretación del alcance de la legislaciónantitrust americana, ya que hasta ese momento, en Estados Unidos se sancionaba a empresas extranjerasúnicamente por conductas realizadas dentro del territorio americano no siendo aplicable, en materia de defensade la competencia, el principio de territorialidad objetiva conocido en otras áreas del derecho. Resultanejemplificadoras de la posición de la jurisprudencia americana hasta ese momento las palabras del Juez Holmesen el caso American Banana7, en cuanto encontraba �sorprendente que la Sherman Act pudiera ser aplicadofuera de la jurisdicción de los Estados Unidos y dentro de otros Estados�8ya que la legislación debía serconsiderada �prima facie territorial�9. El caso Alcoa cambió radicalmente dicha postura, al sostener que losEstados Unidos tenían jurisdicción sobre acuerdos anticompetitivos entre empresas extranjeras celebrados en elexterior cuando los mismos tuvieran efectos en el comercio de Estados Unidos, cualquiera fuera su magnitud, ysiempre que pudieran ser predecibles en función de la naturaleza del acuerdo. Para el tribunal, el hecho de quelos efectos pudieran predecirse hacía presumir la intencionalidad de la conducta10.

Esta doctrina, así formulada, tuvo muy poca aplicación práctica. La jurisprudencia, en aras de atenuarla ycompatibilizarla con los principios del derecho internacional, introdujo la exigencia de que los efectosrevistieran determinadas características antes de considerarlos como base legítima para el ejercicio de lajurisdicción nacional11. Así por ejemplo, el fallo Horlogerie Suisse12 si bien fundó la jurisdicción en la doctrinade los efectos calificó los mismos, además, como sustanciales y directos. En las decisiones de los casosTimberlane13 y Mannington Mills14, la jurisprudencia exigió, con el objetivo de delimitar aún más la doctrina delos efectos, que a fin de que el ejercicio de la jurisdicción no fuera irrazonable, se evaluara si los intereses yconexiones, incluyendo la magnitud de los efectos, eran lo suficientemente importantes como para justificar elejercicio de la autoridad extraterritorial.

La doctrina de los efectos fue reconocida por primera vez por la Corte Suprema de los Estados Unidos en 1993en el caso Hartford Fire15, al sostener la Corte que la Sherman Act era aplicable a la conducta extranjera cuandola misma tuviera por objeto producir, y de hecho produjera efectos sustanciales en los Estados Unidos.

El reconocimiento internacional de la aplicación de la doctrina de los efectos a la defensa de la competencia y,en particular, a los regímenes de notificación de operaciones de concentración económica, se ha difundido en losúltimos años. A pesar de ello, algunos países mantienen una postura crítica en cuanto al ejercicio de la 4 Tanto el principio de territorialidad objetiva como su reverso, el principio de territorialidad subjetiva, por el cual un país tiene jurisdicciónsobre actos que fueron iniciados dentro de su territorio pero que fueron completados o consumados fuera de él, son a su vez, derivacionesdel principio dominante de territorialidad. Sobre el rol fundamental del principio de territorialidad objetiva en la extensión de lajurisdicción nacional en materia de competencia, se puede ver la opinión del Advocate General en el caso Wood Pulp: A. Ahlstrom Oy andothers v. Commission of the European Communities, Court of Justice of the European Communities ECR 5193 (1988) 4 CMLR 901.Véase además NEALE, A.D. y STEPHENS, M.L., International Business and National Jurisdiction, Clarendon Press, Oxford, 1988, pag.167.5 Véase el voto en disidencia de los Dres. QUEVEDO y CIONFRINI a la Opinión Consultiva N° 4 del 15 de noviembre de 1999.6 United States v. Aluminum Co. of America, 148 F.2d 416, 443 (2d. Cir. 1945).7 American Banana Co. v. United Fruit Co., 213 U.S. 347 (1909).8 Ver SWAINE, Edward, �The Local Law of Global Antitrust�, The Wharton School, University of Pennsylvania, Abril 2001, pg. 10.9 American Banana Co. v. United Fruit Co., 213 U.S. 347, 355 (1909).10 Cfr. La opinión del Advocate General en el caso Wood Pulp y NEALE, A.D. y STEPHENS, M.L., op. cit., pag. p. 49.11 De acuerdo a algunos autores la doctrina de los efectos admite dos variantes, los efectos mecánicos y los efectos constitutivos. La primeraúnicamente exige efectos sustanciales para justificar la jurisdicción. La segunda exige, además, que los efectos sean elementos constitutivosde la conducta. El caso que mejor ilustra la doctrina de los efectos mecánicos es el Alcoa, y el de los efectos constitutivos el caso Lotus. Cfr.CABANELLAS, Guillermo, The Extraterritorial Effects of Antitrust Law on Transfer of Technology Transactions from a ComparativePerspective, Max Planck Institute for Foreign and International Patent, Copyright, and Competition Law, Munich, 1988, p. 12 y sigs..12 1965 Trade Cases, 71,352 12

13 Timberlane Lumber Co. v. Bank of America, N. T. & S. A., 549 F. 2d 597 (9th.Cir. 1976). La corte, después de analizar los diferentesfactores involucrados en la evaluación (balancing test) concluyó que todos los factores, salvo dos, indicaban que debían abstenerse deejercer jurisdicción sobre el caso. Se mencionó expresamente que el potencial de conflicto con la política económica y el derecho comercialhondureños era alto mientras que el efecto sobre el comercio exterior americano era mínimo. Tampoco había evidencia de intención dedaño al comercio americano y la predecibilidad de las consecuencias anticompetitivas de las conductas presuntamente ilegales era leve.Casi toda la conducta examinada había tenido lugar en el extranjero. Los únicos factores a favor de la jurisdicción eran la nacionalidad delas partes y, en mínima medida, la efectividad del enforcement de la jurisdicción federal americana., CABANELLAS, G op. Cit. pg. 17.14 Mannington Mill, Inc. v. Congoleum Corp., 595 F. 2d 1287 (3rd. Cir. 1979)15 Hartford Fire Ins. Co. v. California, 509 U.S. 764 (1993).



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jurisdicción basado únicamente en los efectos.16 Sin embargo, aún los críticos admiten que en los casosparticulares de mercados abastecidos únicamente por importaciones a través de agentes, la fusión entre lasempresas proveedoras, anteriormente independientes, puede producir efectos anticompetitivos en el mercadoimportador, justificándose en esos casos particulares el ejercicio de la jurisdicción basado en la doctrina de losefectos a fin de prevenir la fusión en el extranjero. No obstante, los críticos señalan que aún en ese caso elenforcement sería totalmente impracticable de no mediar la conformidad del país extranjero17.

3. Experiencia comparada.

En materia de defensa de la competencia existen con mucha frecuencia normas específicas que prevén laaplicación extraterritorial de las legislaciones, sean éstas nacionales o comunitarias. En la mayoría de laslegislaciones predomina la teoría de los efectos, aunque con diferentes grados en cuanto a la exigencia de puntosde contacto con el país.18.

A continuación veremos el tratamiento que se le da a las operaciones de concentración económica realizadas enel extranjero en la legislación americana y en la comunitaria europea.

a) Estados Unidos.

El Hart-Scott-Rodino (HSR) Antitrust Improvements Act de 1976 introdujo el sistema de control previo deconcentraciones en los Estados Unidos el cual fue incorporado como la Sección 7A del Clayton Act, siendorecientemente modificado por el Gramm-Leach-Bliley Bill de diciembre de 200019.

Si bien no se prevé expresamente la problemática de las operaciones de concentración que son objeto de análisisen este trabajo, a través de la vía interpretativa la Federal Trade Commission y el Departamento de Justicia hanestablecido reglas específicas para su análisis20.

La premisa principal del HSR es que las operaciones que se realizan en el extranjero deben estar sujetas a lanotificación previa si afectan al comercio doméstico americano. Esta interpretación responde a la importanciafundamental que tiene la política de competencia en los Estados Unidos, la cual debe ser protegida cuando elcomercio doméstico se vea significativamente afectado aunque ello signifique actuar contra conductas uoperaciones realizadas en el extranjero21.

La FTC y el Departamento de Justicia interpretaron, en los lineamientos de 1995 que �las agencias aplicarán enla Sección 7 del Clayton Act los mismos principios relativos a la jurisdicción en materia de comercio exterioraplicados a los casos de la Sherman Act�22. Las agencias deberán pues, conforme a los lineamientos23, analizar lacuestión de los efectos en el comercio en una manera consistente con lo establecido en el Foreign TradeAntitrust Improvements Act de 1982 (FTAIA), que introdujo modificaciones al Sherman Act al establecer quelos efectos en el comercio doméstico o de importación deben ser directos, sustanciales y razonablementeprevisibles24.

16 Algunos países, entre ellos Inglaterra, sostienen que los efectos no son base suficiente para otorgar jurisdicción a un país. Véase WHISH,R., Competition Law, Butterworth & Co. Ltd.1993, Third Edition, 1996, p.371.17 NEALE, op. cit., pg. 105.18 Así por ejemplo, la legislación alemana de 1999 dispone, en su artículo 130, que la ley de defensa de la competencia se aplica a todas lasrestricciones de competencia con efectos en su territorio, aún si son consecuencia de actos realizados fuera de él. La legislación francesa yaustraliana también contienen disposiciones que siguen la doctrina de los efectos, con diferentes variantes.En el caso particular de las operaciones de concentración económica se distingue la legislación sueca, la que prevé que los criterios denotificación se reúnen sólo si la compañía desarrolla su actividad en Suecia, estimándose que no se desarrolla tal actividad cuando lacompañía no tiene ninguna filial en Suecia y simplemente vende allí, bien a través de distribuidores o bien directamente. BRIONES, J.,FOLGUERA, J., FONT, A. y NAVARRO, E, El control de Concentraciones en la Unión Europea, Marcial Pons, 1999, pág. 347.19 Gramm-Leach-Bliley Bill, Pub.L. No. 106-553, 114 Stat. 2762.20 Ver United States Department of Justice and Federal Trade Commission - Antitrust enforcement guidelines for international operations -Washington, Abril 1995, pg. 31.21 1988 Antitrust enforcement guidelines for international operations, reproducida en Antitrust Law Developments - Third Edition -American Bar Association - Section of Antitrust Law, pg. 1310.22 1995 Guidelines, pg. 19.23 1995 Guidelines, pg. 20.24 Sheman Act, Section 6a (1).



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A través de las Reglas25, modificadas interinamente en enero de 200126, se establecieron los umbrales a fin depreservar el principio por el cual las adquisiciones de activos o acciones extranjeras no deben ser objeto denotificación a no ser que tengan un impacto directo en el comercio americano. A tal fin se prevén las siguientesexcepciones al principio general de notificación de las operaciones de concentración económica establecidas enla Sección 7a del Clayton Act:

a) Adquisición de activos extranjeros (Sec. 802.50), cuando:i) A los activos comprados no se les pueda atribuir ventas a o en los Estados Unidos o las ventas hayan sidomenores a los $50 millones sumando el último año fiscal y el período entre dicha fecha y el día de la compra. Siambas partes son extranjeras, tampoco se deberá notificar si el volumen de ventas o participación accionaria enlos Estados Unidos representa menos de $110 millones, salvo que el monto de la transacción sea superior a los$200 millones.

b) Adquisición de acciones extranjeras (Sec. 802.51), cuando:i) El emisor de las acciones tenga acciones en los Estados Unidos por un valor de libro inferior o las ventasconjuntas no hayan superado los $50 millones el último año fiscal, debiéndose computar todas las empresas encaso de que el mismo comprador adquiera el control de más de una sociedad americana. Si ambas partes sonextranjeras, tampoco se deberá notificar si el volumen de ventas o participación accionaria en los EstadosUnidos representa menos de $110 millones, salvo que el monto de la transacción sea superior a los $200millones.

c) Adquisición de o por gobiernos extranjeros (Sec. 802.52). cuando:i) El controlante de la compradora o vendedora sea un gobierno o Estado extranjero;ii) La compra sea de activos ubicados en su país o las acciones sean de una sociedad regida por sus leyesnacionales.

En Estados Unidos, en otras palabras, la ley no previó expresamente el caso específico de las operaciones deconcentración entre empresas extranjeras cuya presencia en el mercado americano se da a través de susexportaciones. Fue a través de la vía reglamentaria que se entendió que al ser asimilables a los casoscontemplados en el Sherman Act, dichas operaciones sólo serán analizadas si superan los umbrales previstospara la notificación previa fijados para las empresas americanas, y además si tenían por objeto producir, y dehecho produjeron, efectos sustanciales en los Estados Unidos. Debido a que las importaciones, por definición,afectan el comercio doméstico americano directamente, el elemento intencional se cumple casi inexorablementemientras que la sustancialidad depende de las circunstancias de cada caso en particular.

b) Europa.

El régimen de control de concentraciones económicas en Europa se encuentra regulado por el Reglamento(CEE) N° 4064/8927. El mismo no contiene ninguna referencia explícita relativa a su aplicación extraterritorial.Sin embargo, la naturaleza extraterritorial del mismo se deduce de los criterios que establece para determinar ladimensión comunitaria de las concentraciones28.

El artículo 1° del Reglamento dispone su aplicación a todas las operaciones de concentración de dimensióncomunitaria. Por tales se entiende a aquellas operaciones entre empresas que no realicen individualmente más delas dos terceras partes de su volumen de negocios total en la Comunidad en un mismo Estado miembro, cuyovolumen de negocios total conjunto realizado a nivel mundial supere los 5.000 millones de euros y cuyovolumen de negocios total realizado individualmente en la Comunidad por al menos dos de ellas supere los 250millones de euros.

25 16 C.F.R. 802.50-52 (2001).26 A través de las modificaciones introducidas se ha reducido el nivel de las excepciones, produciendo consecuentemente un aumento en elcaudal de notificaciones. Para un mayor análisis de esta modificación, ver el documento de la American Bar Association �Comments of theSection of Antitrust Law of the American Bar Association on the recently announced interim HSR Rules, HSR Form Changes and ProposedRule Changes to the HSR Act� de Marzo de 2001.27 Reglamento (CEE) N° 4064/89 del Consejo de 21 de diciembre de 1989 sobre el control de las operaciones de concentración entreempresas. Diario Oficial N° L 257 del 21 de septiembre de 1990, pg. 0013. Modificado por el Reglamento (CE) N° 1310/97 del Consejo de30 de junio de 1997. Diario Oficial N° L 180 del 9 de julio de 1997, pg. 0001.28 Cfr. BRIONES, J., FOLGUERA, J., FONT, A. y NAVARRO, E., ob. cit. pág. 346.



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Es decir que para la aplicación extraterritorial del Reglamento alcanza con que las empresas intervinientessuperen los umbrales de negocios establecidos y que al menos dos de ellas realicen un monto significativo (250millones de euros) en la propia Comunidad. No se exige, y así lo ilustran numerosos casos, ni que las empresasafectadas se encuentren establecidas en la Comunidad ni que sus actividades de producción se desarrollen dentrode su ámbito29.

El undécimo considerando del Reglamento N° 4064/89 aclara, además, que �existe una operación de dimensióncomunitaria (...) cuando las concentraciones las protagonizan empresas que no tienen su campo principal deactuación en la Comunidad, pero que desarrollan en ella actividades sustanciales�.

Al referirse genéricamente a actividad sustancial, el Reglamento no da prioridad, a fin de delimitar su ámbitoterritorial de aplicación, a las actividades de producción respecto de las actividades de venta. Por el contrario, alestablecer en su artículo 1° límites cuantitativos basados en el volumen de negocios mundial y comunitario delas empresas afectadas, da más bien preferencia a la actividad de venta en el interior del mercado común comopunto de conexión de la concentración con la Comunidad.30

A pesar de lo que se estrictamente se entiende por �dimensión comunitaria�, en la práctica la Comisión Europeapone énfasis en probar que una determinada operación es de dimensión comunitaria no sólo �en sentido técnicojurídico del Reglamento�, es decir por superar los umbrales fijados y por realizar 250 millones de euros en elámbito de la Unión Europea, sino, además en función del �impacto económico importante� de la operación en elmercado de la Unión Europea31.

Recientemente, en un asunto en el cual se discutía la competencia de la Comisión Europea para entender en unaoperación de concentración económica entre una empresa sudafricana y otra inglesa que exportaban cantidadessignificativas de platino a la Unión Europea el Tribunal expresó que se debía comprobar la existencia de los trescriterios del efecto inmediato, sustancial y previsible y que �cuando una concentración proyectada vayaprevisiblemente a producir un efecto inmediato y sustancial en la Comunidad, la aplicación del Reglamentoestá justificada según el Derecho internacional público�32.

Con relación a la inmediatez del efecto, el Tribunal coincidió con lo sostenido por la Comisión al expresar que amediano plazo se agotarían las existencias del producto, lo cual permitiría a las empresas ocupar una posicióndominante duopolística. Tal posición sería entonces el resultado de las propias características del mercado y dela modificación de su estructura a partir de la operación puesto que, si bien la existencia de un comportamientoabusivo no es necesariamente la consecuencia inmediata de la concentración, ya que depende de las decisionesque los integrantes del duopolio adopten en el futuro, sí sería una consecuencia directa e inmediata de laconcentración la creación de las condiciones que hacen que este tipo de comportamientos sean no sólo posiblessino también económicamente racionales.

En cuanto al criterio de efecto sustancial, el Tribunal sostuvo que se había demostrado de modo suficiente que laconcentración habría creado una posición dominante duopolística duradera en los mercados mundiales delplatino y del rodio.

Por último, en lo relativo al efecto previsible, se entendió que, en función de todo lo analizado, eraefectivamente previsible que la creación de una posición dominante duopolística en un mercado mundialsupondría, también, un obstáculo significativo para la competencia en la Unión Europea, parte integrante dedicho mercado.

29 Señalan BRIONES, J., FOLGUERA, J., FONT, A. y NAVARRO, E., ob. cit. pág. 347, que en la práctica un amplio número deoperaciones de concentración en las que las partes involucradas no eran comunitarias han sido notificadas a la Comisión. Entre ellas sepuede mencionar a la operación Delta Airlines/Pan Am, en 1991 y Boeing/McDonell Douglas, en 1997. En ambas operaciones se hallabanimplicadas dos empresas de nacionalidad estadounidense, siendo irrelevante a los efectos de la aplicación del Reglamento dónde estuvieranestablecidas las partes o dónde desarrollaran sus operaciones. Mas recientemente cabe mencionar el caso GE-Honeywell de julio de 2001,en el cual la Comisión Europea rechazó la operación luego de haber sido aprobada por las autoridades americanas.30 Ver en este sentido el fallo Gencor Ltd. c/Comisión de las Comunidades Europeas (Asunto T- 102/96 del 25 de marzo de 1999, punto85.31 Decisión de la Comisión Europea del 30 de Junio de 1997. Asunto Boeing/Mc Donell Douglas ( Asunto IV / M.87.7)32 Gencor Ltd. c/Comisión de las Comunidades Europeas (Asunto T- 102/96 del 25 de marzo de 1999).



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4. Problemática planteada por la Ley N° 25.156.

La ley argentina, en materia de control de concentraciones económicas, contiene un doble juego de prescripciones.Por un lado, prohíbe genéricamente las concentraciones económicas �cuyo objeto o efecto sea o pueda serrestringir o distorsionar la competencia, de modo que pueda resultar perjuicio para el interés económicogeneral�33. Por el otro, y a fin de facilitar y hacer efectiva la interdicción referida, exige que se notifiquenpreviamente ciertas operaciones las cuales se encuentran sujetas a la autorización previa del órgano de aplicación.

La ley, antes de la reforma introducida por el Decreto N° 396/2001, fijó un doble umbral de volúmenes denegocios a fin de determinar cuales operaciones quedaban sujetas a la notificación obligatoria. En efecto, elartículo 8° establecía que debían notificarse aquellas operaciones de concentración económica en las cuales �lasuma del volumen de negocios del conjunto de empresas afectadas supere en el país la suma de doscientosmillones de pesos o, cuando el volumen de negocio total a nivel mundial, del conjunto de empresas afectadassupere los dos mil quinientos millones de pesos�. La ley no establecía que se debían superar ambos umbrales denegocios, sino que era suficiente, para que la operación de concentración económica debiera ser notificada, quese superara uno de ellos. Esto traía aparejado que pudieran quedar comprendidas en el régimen de notificaciónobligatoria de la ley ciertas operaciones de concentración económica por el solo hecho de tener un volumen denegocios a nivel mundial superior a los dos mil quinientos millones de pesos, más allá de cuanto fuera elvolumen realizado en el país. La legislación argentina difería en este punto tanto de la americana, que establecesolo un umbral local, como de la legislación comunitaria europea que, si bien establece un umbral a nivelmundial también requiere la existencia de cierto nivel de actividad dentro de la misma Comunidad.

La ausencia de exigencia de un cierto nivel de actividad dentro del país tenía especiales implicancias en laaplicación del artículo 3°, ya que no solo no existía ningún parámetro objetivo que ayudara a interpretar qué seentendía por �efectos�, sino que tampoco había una referencia a un volumen de negocios realizado en el país quepudiera ayudar a delimitar la aplicabilidad de la norma, al menos en relación a qué operaciones debían sersometidas a aprobación previa.

Ni el texto legal, ni su reglamentación34, contenían disposiciones expresas relativas a cuales operaciones deconcentración económica entre empresas que exportan al país podían producir efectos en el mercado nacional ydebían, por lo tanto, estar sujetas al régimen legal de defensa de la competencia. La tarea del intérprete sedificultaba dado que el impacto de las importaciones en el mercado nacional variaba sustancialmente deproducto en producto, encontrándose todos los sectores, aunque sea marginalmente, afectados por lacompetencia internacional.

A pesar de ello, la aplicación indiscriminada del artículo 3° podía llegar a producir situaciones no buscadas porla ley. Esto es, el entorpecimiento de los negocios y la saturación del sistema de control con asuntos de escaso onulo impacto en la estructura competitiva del país. Por ello, resultaba útil para la tarea de delimitar el ámbito deaplicación de la ley acudir a la experiencia internacional, la cual, como ya lo expresamos, exige que los efectossean directos, predecibles y sustanciales.

Con relación al carácter de efecto directo de las importaciones, no cabe duda que las importaciones siemprerepercuten directamente en el mercado nacional, aunque más no sea en forma marginal. En este sentido sostieneCabanellas que �los actos en virtud de los cuales se afecta el curso de las importaciones dirigidas al mercadoargentino presentan un efecto directo e inmediato sobre la competencia en los mercados del país, así como sobreel interés económico general, quedando sujetos a las disposiciones de la L.D.C.�35

Esto es así por cuanto un producto importado, una vez nacionalizado, compite en igualdad de condiciones conlos productos de producción nacional al no existir en la legislación argentina restricciones legales para sucomercialización.

Otro factor a tener en cuenta en la valoración de los efectos debe ser la predecibilidad. En el caso de lasimportaciones, se puede inferir que la misma se da cuando exista habitualidad. Son casos muy distintos lasimportaciones esporádicas e irregulares que aquellas que se realizan en forma permanente. Si las importaciones

33 Artículo 7 de la Ley N° 25.156.34 Decreto N° 89 del 25 de enero de 2001, publicado en el Boletín Oficial del 30 de enero de 2001.35CABANELLAS, Guillermo - Derecho Antimonopólico y de Defensa de la Competencia, Heliasta, 1983, pág. 814.



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son actos aislados no se puede inferir que hay una posición activa de la empresa en el país, sino más bien unarespuesta casuística a las necesidades puntuales de algunos miembros del mercado local.

Finalmente, el tercer aspecto a considerar debe ser la sustancialidad de los efectos en el mercado. A tal fin,resulta necesario analizar la composición del mercado local del producto en cuestión. En determinadosproductos, la competencia se encuentra concentrada entre empresas locales. No obstante, en otros sectores, lamisma se da a nivel internacional a través de las importaciones que afectan al mercado local. En dichos casos,las concentraciones económicas que se realizan en el exterior pueden llegar a afectar significativamente a undeterminado sector.

En otro orden de cosas, cabe analizar también la particularidad del régimen argentino al analizar operaciones deconcentración económica entre una empresa que tiene presencia en la Argentina (sea a través de una subsidiaria,sucursal o bien o un representante legal) y otra que sólo tiene presencia a través de sus exportaciones.

El sistema de la Ley N° 25.156 preveía dos situaciones que, si bien tenían el mismo efecto económico en lacompetencia, tenían tratamientos totalmente distintos en cuanto a la aplicabilidad de la ley.

Si una empresa extranjera A, con una sucursal o subsidiaria en la Argentina, decide comprar a una empresaextranjera B, que únicamente exporta sus productos a nuestro país, esa operación debía ser notificada en lostérminos del artículo 8° de la Ley N° 25.156. Esto lo ha entendido así la Comisión en la Opinión Consultiva N°4436, en la cual se analizó la adquisición por parte de Roche Holding Ltd. del 100% del capital accionario deAVL Medical Instrument AG. La compradora tenía en la Argentina una subsidiaria, mientras que la vendedoratenía presencia en el país a través de importaciones que realizaba a través de un distribuidor exclusivo. LaComisión entendió que la operación podía producir efectos en Argentina ya que la empresa compradora teníauna subsidiaria en el país y las exportaciones de la compañía objeto de la transacción eran sustanciales.

Ahora bien, si la compra se realizara a la inversa, o sea que la misma sociedad extranjera B es la que adquierea la sociedad extranjera A, estaría exenta de notificar la operación de concentración por aplicación de laexención prevista en el artículo 10 inciso c)37.

La lógica detrás de esta supuesta inconsistencia se encuentra en la intención del legislador de fomentar lallegada de nuevos inversores extranjeros.

5. Interpretación de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia.

La Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, al analizar una operación de concentración económicaentre empresas extranjeras cuya única relación con la Argentina se da a través de las exportaciones, utiliza eltriple criterio común en la legislación y jurisprudencia comparada a fin de definir si la misma puede tener efectosen el país y quedar por tanto, sujeta al régimen de control de concentraciones económicas establecido por la ley.

Para ello la Comisión evalúa en primer lugar la magnitud de las exportaciones al país en relación al mercadototal del producto exportado por las empresas concentradas. En función de esa relación es que califica a lasmismas de sustanciales o no. A fin de determinar si las exportaciones además pueden ser calificadas comohabituales, o si por el contrario responden únicamente a actos aislados o esporádicos, analiza las cantidadesexportadas al país en los últimos años. Normalmente toma para ello el período de los últimos tres años.

Implícitamente se asume que las importaciones producen siempre un efecto directo en el mercado local. Estapresunción es consistente con el tratamiento a los productos importados formulado en los lineamientos para elanálisis de las operaciones de concentración económica38. En ellos se sostiene que la competencia provenientede productos extranjeros que pueden ser importados al país debe ser considerada en el análisis correspondiente ala identificación de los competidores potenciales inmediatos y mediatos. 36 Opinión Consultiva N° 44 del 23 de mayo de 2000 que derivó en la notificación de la operación que devino en el Dictamen de laComisión Nacional de Defensa de la Competencia N° 160 del 22 de noviembre de 2000, aprobado por Resolución del Secretario deDefensa de la Competencia y del Consumidor N° 274 del 30 de noviembre de 2000.37 Según el inciso c) del artículo 10, se encuentran exentas de la notificación obligatoria las adquisiciones de una única empresa por partede una única empresa extranjera que no posea previamente activos o acciones de otras empresas en la Argentina.38 Aprobados por Resolución N° 726 de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería el 28 de septiembre de 1999 y modificados por laResolución N° 164 de la Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor del 27 de noviembre de 2001.



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La primer consulta en la cual la Comisión se tuvo que expedir con relación a la problemática en estudio, fue enla operación en la cual la compañía Hércules, que poseía una representación permanente en el país, adquirió aKelco Company, que realizaba exportaciones a la Argentina. La Comisión analizó las exportaciones de Kelco delos últimos tres años, y en base a su proporción sobre las importaciones totales de los productos involucrados alo largo de los últimos tres años (34% en 1997, 43% en 1998 y 62% en 1999) como por su valor FOB (39% en1997, 32% en 1998 y 38% en 1999) determinó que las mismas eran sustanciales y habituales. En función de éstasustancialidad y habitualidad entendió que la operación podía tener efectos en el país y debía por tanto quedarsujeta al régimen de notificación previsto por la ley.39

El mismo criterio fue sostenido en la Opinión Consultiva N° 9740, en la cual GKN Industries Limited adquiría el100% de la sociedad uruguaya Ecasol, una empresa exportadora con una participación de mercado del productoexportado estimada en un 59 %.

En otros casos la Comisión, con el mismo criterio, entendió que las operaciones no surtirían efectos en el país enfunción de la inexistencia de habitualidad y de sustancialidad de las exportaciones de la empresa adquirida41, osólo falta de sustancialidad42 o bien por no registrar ventas de los productos involucrados en los últimos tresaños.�43

En la Opinión Consultiva N° 68, la Comisión fijó posición con respecto a una cuota de mercado debajo del cualno se considera que el efecto sea sustancial, al analizar una operación en la cual ninguna de las cuotas demercado que resultarían de la misma superaba el 14% del total..�44

En la Opinión Consultiva N° 44, la Comisión había entendido que una operación con participación del 15% ydel 20% en diversos productos, sí tenía efectos sustanciales45. La diferencia entre esta interpretación y lamencionada anteriormente, es que en el segundo de los casos, al tener una de las partes una subsidiaria en elpaís, lo que se consideró sustancial fue un incremento entre el 15% y el 20% a la cuota de mercado que la otraparte ya tenía en el país.

6. El Decreto N° 396/2001.

A pesar que la autoridad de aplicación adoptó el criterio común en la legislación y jurisprudencia comparada, aldeterminar que no cualquier efecto es apto para justificar el ejercicio de la jurisdicción nacional, no surgía de laLey N° 25.156, ni de la interpretación de la Comisión, una regla clara y precisa que ayudara a definir con certezay antelación cuando una operación de concentración económica entre empresas cuya única relación con el paísse da a través de sus exportaciones debía quedar sujeta al régimen de control establecido por la ley.

Fue el Decreto N° 396/2001 el que aportó mayor certeza y claridad al introducir dos cambios fundamentales enel régimen de notificación de operaciones económicas. Por un lado, estableció la obligatoriedad de notificarúnicamente las operaciones con cierta envergadura. En efecto, a las exenciones a la obligación de notificar yaprevistas en el artículo 10, se agregó a aquellas operaciones en las cuales �el monto de la operación y el valor delos activos situados en la República Argentina que se absorban, adquieran, transfieran o se controlen no superen,cada uno de ellos, respectivamente, los veinte millones de pesos46.

Por otro lado incorporó la exigencia de una presencia significativa en el país de las partes involucradas en latransacción al eliminar el umbral internacional como parámetro para determinar cuales transacciones deben ser

39 Opinión Consultiva N° 42 del 03/05/2000. Cabe mencionar, no obstante, que esta operación finalmente encuadraba en la ley por cuantotanto Monsanto como Hércules tenían subsidiarias en el país, tal como surge del Dictamen de la Comisión Nacional de Defensa de laCompetencia N° 184 del 19 de diciembre de 2000, aprobado por la Resolución del Secretario de Defensa de la Competencia y delConsumidor N° 315 del 27 de diciembre de 2000.40 Opinión Consultiva N° 97 del 14 de febrero de 2001.41 Opiniones Consultivas N° 52 del 10 de julio de 2000, 99 del 27 de febrero de 2001, 104 del 26 de marzo de 2001, 105 del 26 de marzode 2001 y 118 del 18 de mayo de 2001.42 Opiniones Consultivas N° 75 del 24 de noviembre de 2000, 79 del 4 de diciembre de 2000, 92 del 26 de enero de 2001 y 119 del 28 demayo de 2001.43 Opinión Consultiva N° 58 del 10 de agosto de 2000.44 Opinión Consultiva N° 68 del 6 de octubre de 2000.45 Opinión Consultiva N° 44 del 23 de mayo de 2000.46 Decreto N° 396/2001 Artículo 3°



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notificadas, dejando vigente el umbral local de 200 millones de pesos47 y eliminando el umbral internacional de2.500 millones de pesos. De esta forma, el régimen argentino se asemeja al estadounidense y al europeo al exigirun volumen mínimo de actividad en el país.

Estas modificaciones han tenido un impacto crucial en el tema bajo estudio ya que reducen significativamente elnúmero de operaciones que deberían ser notificadas para su análisis en virtud de lo dispuesto por el artículo 3 y8 de la Ley N° 25.156.

A partir de la reforma, sólo se deben notificar previamente aquellas operaciones entre empresas extranjerascuando sus exportaciones al país superen los 200 millones de pesos, cuando su monto supere los veinte millonesde pesos, y cuando pueda producir efectos en el mercado nacional. En la gran mayoría de los casos, una vezcumplidos los dos primeros requisitos, el tercero también quedará cumplido ya que una operación entreempresas que exportan más de 200 millones de pesos normalmente producirá efectos en el mercado nacional.

Las modificaciones introducidas por el decreto aportan mayor claridad y certeza a la obligación de notificar lasoperaciones realizadas en el extranjero entre empresas únicamente exportadoras. Sin perjuicio de ello, no debeolvidarse que los cambios introducidos por el decreto se refieren únicamente a la obligación de notificarpreviamente las operaciones, pero no sustrae a las operaciones de la prohibición establecida en el artículo 7 de laley, siempre que las mismas puedan producir efectos en el país. Por ello, excepcionalmente, en los casos demercados de reducida dimensión abastecidos primordialmente por importaciones, una operación entre empresasexportadoras puede producir efectos en el país aún cuando las exportaciones no superen los 200 millones depesos.

7. Conclusiones.

La Ley N° 25.156, en su versión original, no contenía disposiciones expresas relativas a las operaciones deconcentración económica entre empresas que exportan al país y producen efectos en el mercado nacional,poniendo como criterio para notificar una operación el sólo hecho de tener un volumen de negocios superior alos 2.500 millones de pesos a nivel mundial.

La ausencia de exigencia de un cierto nivel de actividad dentro del país tenía especiales implicancias en laaplicación del artículo 3°, ya que no solo no existía ningún parámetro objetivo que ayudara a interpretar qué seentiende por �efectos�, sino que tampoco había una referencia a un volumen de negocios realizado en el país quepudiera ayudar a delimitar la aplicabilidad de la norma.

Con las reformas introducidas por el Decreto N° 396/2001 se han reducido significativamente los interrogantescon respecto a cuales son las operaciones que deben ser notificadas, principalmente al eliminar el umbralinternacional. No obstante, esto no significa que una operación de concentración realizada en el extranjero nopueda excepcionalmente encuadrar en lo previsto en el artículo 7° de la Ley N° 25.156.

Son muchos los interrogantes que se plantean a raíz de la adopción de la doctrina de los efectos en el control deconcentraciones económicas entre empresas extranjeras que sólo exportan productos en el país, siendo laComisión (y en el futuro el Tribunal) la que deberá dilucidarlos: ¿Cómo se hace para determinar a priori siexisten efectos sustanciales, previsibles y directos, sin contar con la información necesaria? ¿Quién determina sise producen efectos sustanciales en estos casos? ¿Deben todas las empresas que exportan al país más de 200millones someterse a consideración de la Comisión para saber si una operación encuadra o no en la ley? ¿Conqué criterio objetivo se puede determinar el porcentaje de participación en el mercado? ¿Puede la Comisiónaplicar el criterio de participación en el mercado cuando el mismo Poder Ejecutivo vetó esa parte del artículo8°? ¿Existe información fidedigna con respecto a las importaciones que realizan las distintas empresas en unproducto en particular? ¿Puede esa información saberse de antemano? ¿Constituye un elemento relevante elhecho de tener un representante exclusivo en el país? ¿Puede una operación de conglomerado producir efectossustanciales? ¿Qué medidas puede aplicar el gobierno sobre las importaciones que provengan de una empresa?¿Serían estas medidas compatibles con las normas que rigen el comercio internacional?

47 Decreto N° 396/2001 Artículo 2 sustituye el primer párrafo del artículo 8° de la Ley N° 25.156



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La interpretación que haga la autoridad de aplicación no debería soslayar que se trata de una aplicaciónextraterritorial de la ley, por lo que debería ser de carácter restrictivo y limitada a aquellos casos que realmentelo ameriten y a aquellos efectos que el acto de concentración pueda tener en el país sin extenderse a los aspectosque no tengan ningún efecto en él, y sin perder de vista la importancia internacional de su aplicación, como asítambién la complejidad y dificultad de su exigibilidad.


BRASIL BOLETIM LATINO AMERICANO DECONCORRÊNCIA

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A POLÍTICA DA CONCORRÊNCIA E A ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DOCOMÉRCIO

Por: Maria Cecília Andrade∗∗∗∗


SUMÁRIO:I � Introdução. II � A grande controvérsia: o posicionamento europeu e o norte-americano. III � As propostas apresentadasem Seattle e em Doha: a evolução dos resultados alcançados pelo Grupo de Trabalho sobre a Interação entre a PolíticaComercial e a Política da Concorrência. IV � Considerações finais. V � Referências bibliográficas.

I � Introdução

Muito se tem falado e escrito sobre a globalização dos mercados, a liberalização do comércio internacional e aOrganização Mundial do Comércio (�OMC�). Somando-se a estes temas, surge agora uma nova discussão,versando sobre a necessidade de criação de um conjunto multilateral de regras de concorrência no âmbito daOMC1. Não existem dúvidas de que o comércio internacional vem passando por profundas mudanças desde aimplantação do GATT em 1947, até a recente criação da OMC em 1994. A transformação da economia mundialé um dado incontestável: países que até recentemente estavam fechados para investimentos estrangeiros e, maisainda, para a concorrência de empresas estrangeiras, vêm progressivamente admitindo a entrada do capitalestrangeiro, assim como vem aumentando o número de empresas que passaram a atuar internacionalmente,expandindo as suas atividades. Como conseqüência, mercados de bens e de serviços que também eramreconhecidos tradicionalmente como nacionais, passaram a apresentar-se como regionais e, em muitos casos,como internacionais2.

Evidentemente que este processo não poderia passar despercebido e, ao mesmo tempo, sem causar qualquerefeito no mercado mundial. Um das conseqüências reconhecidas desta �internacionalização� do comércio é oaumento das práticas anticompetitivas a nível internacional e a realização de operações de concentrações deempresas que produzem os seus efeitos em mais de um país, provocando, por conseqüência, a intervenção demais de uma autoridade de defesa da concorrência e o dilema da aplicação extraterritorial das leis. Desta forma,além da possibilidade de existência de decisões conflitantes e dificuldades no que diz respeito à execução dasdecisões adotadas, levantam-se outros problemas, como por exemplo, os que se referem aos conceitos desoberania e independência dos Estados, sem mencionar a indiscutível insegurança jurídica para os operadoreseconômicos, os custos de transação desnecessários ao notificar operações em diversas jurisdições, assim comoinvestigações de condutas anticoncorrenciais por diversos órgãos de defesa da concorrência.

A aplicação extraterritorial das leis é um tema que habitualmente causa alguma polêmica, e a sua utilização temsido efetuada de forma velada e até cautelosa3. Aliás, existe um consenso de que o melhor caminho para asolução deste dilema é a adoção de acordos de cooperação, procedimento este que têm sido observado em

∗ Advogada, associada do escritório Pinheiro Neto Advogados em São Paulo, Pós-graduada em Direito da Economia e da Empresa pelaEscola de Administração de Empresas da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo e Mestre em Ciências Jurídico-Empresariais pelaFaculdade de Direito da Universidade de Coimbra.1 Advirta-se, entretanto, que o objetivo deste artigo é discutir as propostas que foram apresentadas sobre o tema no âmbito da OMC, o quese poderá esperar em futuras negociações, e algumas sugestões sobre uma pauta a ser discutida no futuro pelo governo brasileiro.Discussões de temas específicos, como por exemplo, tratamento das restrições verticais, propriedade intelectual, investimentosinternacionais, operações de concentração de empresas internacionais, ajudas/incentivos de Estado e serviços públicos, apesar demencionados, não irão ser tratados de forma pormenorizada nesse trabalho.2 Sobre este tema, consultar Cocuzza e Montini, International Antitrust Co-operation in a Global Economy, p. 156 e Brittan, The Need fora Multilateral Framework of Competition Rules, pp. 29-30.3 Os EUA são os grandes defensores da aplicação extraterritorial das leis de defesa da concorrência. O problema que se coloca, no entanto,é que o seu objetivo não tem sido apenas combater condutas anticoncorrenciais praticadas fora do seu território que afetem o seu mercadointerno, mas também quando se verifica que esta conduta tenha por efeito fechar ou dificultar a entrada ou a atividade de empresas norte-americanas em outros países. Como advertem Reynolds, Sicilian e Wellman, The Extraterritorial Application of the U.S. Antitrust Laws toCriminal Conspiracies, p.155, �the application of U.S. antitrust law to conduct that occurs outside the United States but has no impact inthe United States is firmly established�. No entanto, o Comitê Consultivo sobre Política da Concorrência Internacional (InternationalCompetition Policy Advisory Committee � ICPAC), criado em 1997 pelo Departamento de Justiça norte-americano, em seu Final Report,Fevereiro/2000, p. 251, recomenda que �to minimize the possibility for conflicts arising from U.S. extraterritorial enforcement and toincrease the possibility of meaningful of the perceived problem, the Advisory Committee supports the view that the Antitrust Divisionreview the ability of the foreign authority in addressing the claim�.



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ambos os lados do Oceano Atlântico4. Na prática5, existe uma preferência pelos acordos de natureza bilateral6,uma vez que os acordos multilaterais despertam algumas dúvidas quanto à sua eficácia e a garantia do seucumprimento7.

As relações entre a liberalização do comércio internacional e a política da concorrência não constituem um temanovo no âmbito da OMC. A Carta de Havana de 1948 é considerada o primeiro documento internacional a tratardo tema e, pretendia criar a Organização Internacional do Comércio (International Trade Organization � ITO ),que além dos temas ligados ao comércio internacional, seria responsável pela promoção das regras deconcorrência internacionais. Esta iniciativa terminou por fracassar, pois, segundo SCHERER, o Congresso dosEUA viu nesta proposta uma ameaça à soberania do seu Estado8. Ocorreram também outras tentativas de se criarum sistema internacional de regras de concorrência, como por exemplo, o �International Antitrust Code�, massem muito sucesso9. Aliás, quando o GATT começou a ser delineado no final de 1949, existia a intenção de queregras sobre concorrência deveriam estar presentes, sendo que em vários instrumentos legais da OMC podem serencontrados dispositivos relacionados com os princípios da política da concorrência10 11. Em 1967, aOrganização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) adotou a �Recomendação do Conselhoreferente à cooperação entre os Estados-membros sobre as práticas restritivas ao comércio que afetem ocomércio internacional�, em 1973, a �Recommendation Concerning a Consultation and Conciliation Procedureon Restrictive Business Practices Affecting International Trade� e em 1976 as �Diretrizes comportamentais paraempresas internacionais� 12. Em 1995, a Recomendação de 1967 foi revisada, consagrando o conceito de positivecomity ou cortesia positiva13 14, Em 1999 foi apresentado um novo relatório sobre o desenvolvimento do tema

4 Neste sentido ver Competition Policy in the New Trade Order: Strengthening International Cooperation Rules, European Commission,p. 7.5 Isso porque, como será tratado adiante, os acordos bilaterais foram bastante questionados nas reuniões que antecederam a Conferênciarealizada em Doha.6 Os EUA e a UE têm buscado celebrar acordos bilaterais de cooperação entre si e com outros países, como forma de evitar os riscos deconflitos de jurisdição e, ao mesmo tempo, garantir a efetividade das decisões adotadas. Aliás, entre os EUA e a UE encontra-se emvigência atualmente um acordo de cooperação bilateral entre as autoridades de concorrência de segunda geração, implicando uma estreitacolaboração na investigação e condução dos casos, além de consagrar o conceito de cortesia positiva (Acordo de Cooperação entre oGoverno dos Estados Unidos e a Comissão das Comunidades Européias no que diz respeito à aplicação das suas regras da concorrência, inJO L 132, de 15.6.1995). A UE possui acordo de mesma natureza celebrado com o Canadá, e encontra-se em fase final de negociaçõescom o México e o Japão. Os acordos celebrados com os Países Associados da Europa Central e Oriental possuem uma natureza diversa,pois inserem-se no contexto de alargamento da UE, sendo que os conceitos comunitários, nomeadamente em Direito da Concorrência, irãoser incorporados ao ordenamento jurídico destes países. Os EUA também celebraram acordos de cooperação bilateral com os seusprincipais parceiros comerciais, como por exemplo, Austrália, Brasil, Canadá, Alemanha, Israel, México e Japão, variando o grau decomprometimento em cada um deles. Os acordos celebrados pela UE e pelos EUA podem ser encontrados, respectivamente, nos seguintesweb sites: http://europa.eu.int/comm/competition/interna/bilateral.htm ehttp://www.usdoj.gov/atr/public/international/int_arrangements.htm7 Especialmente porque em muitos casos não passam de meras recomendações, como por exemplo as adotadas no âmbito da OCDE,inexistindo sanção no caso de desrespeito aos seus dispositivos.8 V. Scherer, International Trade and Competition Policy, pp. 16-17.9 V. Petersmann, Competition-oriented Reforms of the WTO World Trade System � Proposals and Policy Options, pp. 48-53.10 Cfr. ICPAC, Final Report: a seção 1.1. do Quarto Protocolo do GATT, nos artigos VIII, IX (1 e 2) do GATS, no artigo 9 do TRIMS, noartigo 41 do TRIPS e ainda nas Recomendações da OMC em relação à Domestic Regulation in the Accountancy Sector. Segundo Jenny,Globalization, Competition and Trade Policy: Issues and Challenges, pp. 29-34, as disposições do TRIPS e do GATS têm sido sugeridascomo um bom modelo para o estabelecimento de um sistema multilateral de regras de concorrência. Em relação às disposições do TRIPS,porque tanto as questões relativas à propriedade intelectual, assim como as relativas às regras de concorrência dizem respeito a condutasprivadas, sendo que nos dois casos, muitos países ainda não dispõem de legislação específica sobre os temas. Em relação ao GATS, oargumento seria no sentido de que como muitos países ainda não se sentiam preparados para adotar este acordo, também existem algunspaíses que não se sentem preparados para adotar regras de concorrência.11 Cfr. Competition Policy in the New Trade Order: Strengthening International Cooperation Rules, European Commission, p. 12, �itshould be noted, however, that at the Ministerial Meeting in Marrakesh in April 1994 which concluded the Uruguay Round and establishedthe WTO,competition policy was explicitly mentioned as an area for which a rules framework could be drawn up�.12 V.OECD, Recommendation Concerning a Consultation and Conciliation Procedure on Restrictive Business Practices AffectingInternational Trade [C(73)99(final)].13 V. OCDE, Recomendação revista do Conselho relativa à cooperação entre países membros no âmbito das práticas anticoncorrenciaisque afetam o comércio internacional (Recomendação da OCDE de 27 e 28 de Julho de 1995).14 A aplicação deste conceito implica que, quando ocorrerem restrições da concorrência no território de uma das partes que afetadesfavoravelmente a outra, poderá ser possível solicitar que esta parte inicie um procedimento, sempre que tais restrições estejam proibidaspelas normas que se aplicam no território em que as mesmas venham a ocorrer. Assim, reduz-se não apenas o número de casos examinadospor mais de uma autoridade de concorrência, mas também os custos e o risco da existência de decisões em conflitos. Evitam-se igualmenteos conflitos políticos que poderiam decorrer de uma aplicação extraterritorial da leis. No entanto, duas grandes críticas se colocam a umaadoção irrestrita deste conceito: em primeiro lugar, o seu uso é recente, existindo pouca experiência em sua aplicação. Por outro lado, se formal utilizado, pode desencadear uma �onda� de notificações que poderá deturpar a sua verdadeira finalidade. Para uma evolução dautilização deste conceito, ver ICPAC, Final Report, pp. 227-228.



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em âmbito mundial, que introduz uma série de sugestões de como implementá-lo de maneira eficiente15. Otrabalho desenvolvido pela OCDE tem alcançado um relativo sucesso, sendo respeitado nos meiosinternacionais, existindo um grupo de estudos ativo sobre as relações entre a Política Comercial e a Política daConcorrência16. Esta iniciativa, no entanto, não tem sido suficiente para garantir que o comércio internacional iráse processar sem os entraves gerados por práticas anticompetitivas das empresas e ações ou omissões dosgovernos. Vale salientar, entretanto, que a posição da OCDE é positiva no que se refere à adoção de normas deconcorrência e cooperação a nível multilateral. A Conferência das Nações Unidas sobre Comércio eDesenvolvimento (UNCTAD) e o Banco Mundial têm desenvolvido trabalhos semelhantes, tendo a primeirainstituição adotado diretrizes orientadoras para os seus membros17, e a segunda apoiado financeiramente umasérie de iniciativas no sentido de divulgar e promover a cultura da concorrência, além de prestar assistênciatécnica aos países em desenvolvimento ou menos desenvolvidos.

Estas ações, todavia, apesar de positivas, possuem um campo de aplicação limitado, dirigindo-se apenas aosmembros destas instituições, e se apresentam, em sua maioria, como meras �recomendações�18. Ademais, o fatode não existir um foro multilateral para a resolução de controvérsias também não contribui para que haja umaverdadeira eficácia destas recomendações. Vale salientar que até a criação de um sistema de resolução decontrovérsias não é um tema pacífico, uma vez que para os EUA este tipo de instrumento estaria fora dosobjetivos da OMC, por entender que cabe a esta organização cuidar apenas dos problemas do comérciointernacional causados pela conduta dos governos, e não pela conduta de empresas no mercado19. No entanto, atendência atual parece ser no sentido de que, se vier a ser adotado um sistema multilateral de solução decontrovérsias, deverá estar restrito a temas gerais, e sob nenhuma hipótese deverá atingir condutas individuais20.Aliás, a insuficiência das recomendações da OCDE e também das regras existentes atualmente no âmbito daOMC revelaram-se, por exemplo, no Painel apresentado pelos EUA contra o Japão21, em razão de uma práticaanticompetitiva da empresa japonesa Fuji em relação ao seu sistema de distribuição de filmes no Japão, queestaria fechando ou impedindo o acesso de empresas norte-americanas naquele país. O foco desta discussãoseriam as regras que disciplinavam o contrato de distribuição seletiva imposto pela Fuji22. Neste caso, a OMCnão pôde tomar qualquer medida em relação ao Japão, porque este não era um tema relacionado especificamentea medidas governamentais que estariam prejudicando o comércio internacional, não dispondo a OMC deinstrumentos apropriados para obstar práticas anticompetitivas de empresas privadas23 24.

15 V. OECD, CLP Report on Positive Comity [DAFFE/CLP(99)19].16 V. OECD, Report on Notification of Transnational Mergers [DAFFE/CLP (99) 2/FINAL].17 V. UNCTAD, The set of multilaterally agreed equitable principles and rules for the control of restrictive business practices, adopted bythe United Nations Conference on Restrictive Business Practices as an annex to its Resolution of 22 April 198018 É importante destacar que a Resolução n.º 15/98 do CADE, segundo o Relatório Anual 1998/1999, p. 162,�utiliza o modelo da OCDEcomo base para o seu novo formulário de apresentação dos atos de concentração (�) de fato, a nova sistemática de apreciação de atos deconcentração aprovada por meio da Resolução do CADE n.º 15/98 partiu de formulário proposto pela OCDE, adaptando-o, à legislaçãobrasileira e sua elaboração contou com apoio de especialista daquela instituição�. O ICPAC, no seu Final Raport, p. 257 comenta que �nobinding multilateral agreements on competition policy have been adopted, but a variety of consultive mechanisms have been established,most notably at the OECD. The OECD has been at the forefront of efforts to consider the international dimensions of competition policy,serving as an important consultive body for countries with competition regimes as well as a source of technical assistance to manyjurisdictions introducing competition laws and policies�, e termina por completar, p. 283: �the OECD for its part is a very importantorganization with respect to competition policy, but it too has limitations (...) it has not, however, achieved much success in rulemaking ordispute settlement. Moreover, numerous jurisdictions that have competition laws or policies in place or that are considering the introductionof such policy measures are not members of the OECD�.19 Neste sentido ver as conclusões da Conferência organizada pela OCDE em 29 e 30 de Junho de 1999, em OECD, Summary by theSecretariat, p. 22.20 Assumindo este ponto de vista ver Jenny, Globalization, Competition and Trade Policy: Issues and Challenges, pp. 36-38.21 V. Japan � Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper, Report of the Panel, WR/DS44/R, 31 March 1998.22 Como se sabe, um dos temas mais discutidos e sobre o qual não existe um consenso atualmente é a forma de tratamento dos acordosverticais. A UE reformulou toda sua política em relação às restrições verticais, após uma ampla consulta pública através do chamado LivroVerde Sobre Restrições Verticais, tendo apresentado o Regulamento (CE) n.º 2790/99 da Comissão de 22.12.1999 relativo à aplicação don.º 3 do artigo 81 do Tratado CE a determinadas categorias de acordos verticais e práticas concertadas, in JO L n.º 336 de 29.12.1999.23 Como informa o Report (1999) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/3), existe uma série de práticas anticompetitivas que podem vir a ter um efeito restritivo ou discriminatório e que não seriamalcançadas pelas regras existentes atualmente no âmbito da OMC, como por exemplo, boicotes coletivos, ações de exclusão praticadas porassociações profissionais, abuso de posição dominante que tenha sido promovido visando impedir a entrada de novos concorrentes, cartéisde fixação de preços, cartéis de importação e exportação, e acordos de divisão de mercados.24 Ver comentários de Hoekman e Holmes, Competition Policy, Developing Countries and the WTO, p. 7. Ver também o OECD, Summaryby the Secretariat, pp. 10-11, �a number of participants referred to the potential of vertical agreements to limit market access. Exclusivedistribution was cited as a potential barrier to entry. Others argued that vertical agreements could facilitate market access. Verticalagreements involve a great diversity of cases. Such agreements can cause barriers to market access from a trade policy perspective withoutbeing anti-competitive from a competition policy perspective. Such restraints can also pose barriers to domestic as well as foreign firms(�) Was it proposed that a different rule should apply in international market access cases? This could run afoul of principles of non-



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Desta forma, com a quebra das barreiras governamentais que obstavam o comércio internacional, acentuou-semais ainda a necessidade de se examinar as práticas anticompetitivas que podem vir a comprometer esteprocesso de liberalização. Em Dezembro de 1996, na Conferência Ministerial realizada em Singapura, foi criadoo Grupo de Trabalho para o Estudo das Relações entre a Política Comercial e a Política de Defesa daConcorrência. Ressalte-se, entretanto, que na Declaração adotada na referida conferência foi nitidamentedestacado que as atividades a serem desenvolvidas pelo grupo eram analíticas e exploratórias, ou seja, nãoiriam ser negociadas novas regras ou compromissos. De acordo ainda com a Declaração, o fato de ter sidocriado aquele Grupo de Trabalho não ensejaria a presunção de que iriam existir negociações sobre este tema nofuturo e, portanto, nenhuma discussão poderia ser considerada como um ponto de partida para futurasnegociações, sem que existisse uma decisão de consenso25 26.

Este Grupo de Trabalho vem se reunindo desde então, e tem discutido com os países membros da OMCessencialmente três temas:

a) a relevância dos princípios fundamentais da OMC: do tratamento nacional, da transparência27 e da cláusulade nação mais favorecida na Política da Concorrência e vice-versa;b) da necessidade de se estabelecer assistência técnica e cooperação entre as agências de defesa daconcorrência;c) a contribuição da política da concorrência para alcançar os objetivos da OMC, incluindo a promoção docomércio internacional.

O ponto de partida para o Grupo de Trabalho foi que a criação de um sistema multilateral de regras deconcorrência poderia dar prioridade ao desenvolvimento de meios e procedimentos mais eficazes no sentido decombater as práticas anticompetitivas que pudessem ter como efeito o fechamento do mercado, poderiaincentivar a troca de experiências práticas no tema concorrência e ainda promover a assistência técnica para ospaíses em desenvolvimento ou menos desenvolvidos.

II � A grande controvérsia: o posicionamento europeu e o norte-americano

A proposta da União Européia

A UE é uma das grandes defensoras da inclusão de regras de concorrência no âmbito da OMC, ao contrário dosEUA, que vêm esta iniciativa com reservas28. No entanto, a sua proposta não pode ser resumida à inclusão deregras de concorrência multilaterais.

Com efeito, o verdadeiro objetivo europeu seria a consolidação de um sistema de cooperação entre asautoridades da concorrência, reforçando a aplicação do direito da concorrência, limitando o risco de conflitodecorrente da aplicação extraterritorial das diferentes leis de defesa da concorrência e da realização deinvestigações por diferentes autoridades. Com estas medidas, entende-se que haveria um aumento da segurançajurídica nas trocas comerciais internacionais, além de diminuir custos desnecessários com a instauração de váriosprocessos em diversas jurisdições29.

Através do estabelecimento de relações de cooperação, a UE estará mais segura no desenvolvimento de suasrelações comerciais com países terceiros. Com efeito, ao estabelecer princípios e regras comuns, poderá dispordestes instrumentos sempre que julgar necessário, especialmente com aqueles países com os quais houve

discrimination (�) it was suggested that US-Japan disputes in the area of distribution practice demonstrate gaps in the effectiveness ofboth anti-trust and trade tools�.25 V. informações referentes aos motivos que justificaram a criação do Working Group on the Interaction between Trade and CompetitionPolicy, in http:// http://www.wto.org/wto/archives/comppol.htm26 Como resultado da Conferência em Doha, verifica-se que apesar de não existir ainda um compromisso para se estabelecerem regras arespeito de concorrência, a discussão tem avançado, e o tema foi incluído nas negociações da Nova Rodada.27 Segundo, Oliveira, Concorrência � Panorama no Brasil e no Mundo, p. 51, �o princípio da transparência é crucial para política dedefesa da concorrência, pois: torna mais claro, para as partes envolvidas em um processo e para o público em geral, os custos e benefíciosdecorrentes das decisões, facilitando a sua aceitação e subsequente implementação; atenua o problema de informação assimétrica com oqual se depara a autoridade de defesa da concorrência; reduz o risco de captura do regulador pelo regulado�.28 A posição dos EUA será tratada a seguir.29 Cf. Comissão Européia. Projeto de Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: Abordagem da UE em relaçãoao Millennium Round, Bruxelas, 1999, p. 12.



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intensificação de suas relações, e que até então não possuíam um sistema de defesa de concorrência, ou se opossuíam, se encontrava em um estágio ainda inicial. Desta forma, �os membros da OMC estariaminternacionalmente comprometidos com um processo de execução transparente e não-discriminatório, queincluiria o total reconhecimento do direito das empresas, tanto na esfera administrativa, como na judicial, o queiria contribuir para a expansão da cultura da concorrência e, por último, os membros da OMC estariamcomprometidos a tratar como prioridade práticas anticompetitivas que tivessem um impacto significativo nocomércio e investimento internacionais, e que afetassem negativamente o interesse de outros membros daOMC�30.

Três tipos de condutas anticompetitivas que poderiam levantar problemas para o comércio internacional foramidentificadas31:

a) no caso de uma prática anticompetitiva que viesse a fechar o acesso aos bens, serviços ou investimentos emum mercado de um país terceiro, como por exemplo, cartéis de importação, certos acordos de distribuiçãoexclusiva ou abusos de posição dominante;b) uma prática anticompetitiva que tivesse impacto em diversos mercados, como por exemplo, cartéisinternacionais32 e operações de concentração internacionais;c) uma prática anticompetitiva cujos efeitos fossem sentidos principalmente em um mercado diferente do quala mesma foi adotada, como por exemplo, cartéis de exportação, alguns tipos de operações de concentração deempresas e abuso de posição dominante.

O primeiro tipo de conduta é que seria alvo especial de atuação da OMC, pois a eficácia dos acordos bilateraisde cooperação, nestes casos, é bastante limitada, uma vez que ainda é restrito o número de países que possuemacordos bilaterais entre as suas autoridades de defesa da concorrência e, ainda, no que se refere à possibilidadede fracasso da investigação da conduta, ou ainda da execução de uma decisão de proibição, que viesse a seradotada pelo país importador. O segundo tipo de conduta, é o que requer uma cooperação mais próxima entre asautoridades de concorrência, para que seja possível atacarem eficazmente as práticas anticompetitivas queproduzem efeitos em várias jurisdições. Apesar dos acordos bilaterais se apresentarem como uma soluçãorazoável para este tipo específico de situação, enfrentam o problema de que a sua adoção ainda é em númeroreduzido e, por isso, um acordo multilateral poderia vir a estabelecer um sistema básico com princípios e regrascomuns de cooperação, que poderiam vir a encorajar futuros desenvolvimentos de acordos bilaterais. Já aterceira conduta, que seria mais difícil de combater, um acordo multilateral poderia vir a conter previsõesespecíficas, que obrigasse o país onde aquela prática se originasse, a adotar medidas que viessem a obstar osseus efeitos anticompetitivos no mercado afetado33.

Na proposta européia ainda, a estrutura de base de um acordo em matéria de concorrência no âmbito da OMCdeveria incluir os seguintes elementos:

a) princípios fundamentais e regras comuns relativamente à adoção de uma lei sobre a concorrência, ou seja, quefosse assumido um compromisso de adoção de uma lei global, especialmente no caso de países que ainda nãodispõem de legislação desta natureza com princípios comuns, mas com especial ênfase na aplicação dosprincípios da transparência e da não-discriminação, além do direito das empresas;b) tratamento comum em matéria de práticas anticoncorrenciais com um impacto significativo no comércio einvestimento internacionais (por exemplo, cartéis mais graves, os chamados hard core cartels, critérios paraavaliação das restrições verticais ou abusos de posição dominante com um efeito de repartição dos mercados,princípios de cooperação em matéria de cartéis à exportação e operações de concentração de empresasinternacionais);

30 V. Trade and Competition, European Commission, pp. 4-5.31 Estes tipos de conduta anticompetitivas foram identificadas pela UE como mais críticas e, segundo a sua ótica, poderiam vir acomprometer o comércio e investimentos internacionais, segundo o Discussion Paper, Trade and Competition, CE,1996. No discursoapresentado por Carl, Towards basic rules on trade-related competition policy, em Bruxelas, em 2.3.2001, essas preocupações são maisuma vez enfatizadas.32 Como por exemplo no caso do cartel das vitaminas e ainda no cartel mundial no mercado de tubos de aço inoxidável utilizados para aprospecção e transporte de petróleo e gás. Ambos foram investigados e sancionados em diversas jurisdições.33 Trade and Competition, European Commission, p. 6.



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c) disposições comuns no que diz respeito à cooperação internacional em matéria de notificação, de consulta34 ede vigilância em relação às práticas anticoncorrenciais com dimensão internacional, bem como o intercâmbio deinformações não-confidenciais, podendo ainda integrar conceitos de positive comity e cortesia negativa, emboranão impondo uma obrigação vinculativa de realização de investigações em nome de um outro país;d) por último, um procedimento de resolução de litígios para assegurar que o direito da concorrência e asestruturas de aplicação de cada país sejam conformes às disposições acordadas a nível multilateral. Esteprocedimento poderia vir a ser o da OMC35, mas evidentemente à luz da amplitude e da natureza doscompromissos a assumir, devendo ser bem adaptado às especificidades do Direito da Concorrência. Em qualquercaso, o reexame de decisões individuais não deveria ser possível.

Para a UE ainda, um acordo no âmbito da OMC sobre regras de concorrência deveria obrigar apenas governos,que deveriam incorporar qualquer compromisso em seu Direito da Concorrência doméstico, mas este acordo nãodeveria obrigar as empresas. A regra básica deveria ser um sistema de cooperação entre as autoridades dedefesa da concorrência dos países membros da OMC com a adoção de regras comuns, não estando previstoque a OMC deveria dispor de qualquer poder de investigação ou de execução vis-à-vis as práticasanticompetitivas.

Com efeito, a UE almeja a instituição de uma forma de �controle� do comércio e investimentos internacionais noque se refere às práticas anticompetitivas de empresas privadas que possam vir a afetar a abertura do mercadopromovida pela OMC, comprometendo o seu objetivo de entrada no mercado de outros países.

Pela proposta apresentada, não existe qualquer intenção de que sejam adotadas regras relacionadas às práticasanticompetitivas ocorridas no seu mercado interno, o que pode levar a conclusão de que para a UE, emprincípio, não existe uma grande preocupação com as condutas que suas empresas venham a adotar e quepossam desencadear efeitos anticompetitivos em outros mercados36, circunstância para a qual os países emdesenvolvimento ou menos desenvolvidos (com menor poder de negociação na OMC) deverão estar atentos. Poroutro lado, em sua Comunicação apresentada em 2001, a EU já admite que um possível acordo no âmbito daOMC deveria admitir a importância de um tratamento especial e diferenciado37 em relação aos países emdesenvolvimento, e fala em flexibilidade e progressividade nos compromissos a serem assumidos38.

Acrescente-se que a grande preocupação em fornecer assistência técnica aos países em desenvolvimento, assimcomo o seu comprometimento no âmbito da OMC devem ser encarados com reservas. A partir do momento emque se adota um sistema único ou com regras uniformizadas (e �claro� nos moldes europeus) e um compromissono que diz respeito à obrigatoriedade da aplicação das regras, cria-se pelo menos uma garantia maior desegurança e não-discriminação para as empresas européias nestes países. Neste ponto, os países emdesenvolvimento deverão se precaver, no sentido de criar condições de que se regras desta natureza vierem a sercriadas ou adotadas em uma perspectiva internacional, estas não venham impedir o desenvolvimento de suaindústria nacional ou prejudicar determinados setores de sua economia. Na hipótese de virem a ser acordadasregras multilaterais de concorrência, estes países deverão estar atentos para que se estabeleça uma reciprocidadenas vantagens e benefícios concedidos.

34 Cfr. Trade and Competition, European Commission, p. 8, deveriam ser regras referentes à notificação e cooperação em casosindividuais, principalmente nos casos em que um membro da OMC iniciar uma investigação ou um procedimento que possa vir a afetarconsideravelmente os interesses de um ou outros membros da OMC; quando dois ou mais membros da OMC se depararem com práticas emcomércio internacional ou com uma operação de concentração internacional, eles deverão procurar coordenar a sua ação e, ainda, a adoçãoda chamada �cortesia negativa�, ou seja, um membro da OMC deverá ter em conta interesses importantes de outro membro da OMC antesde adotar esta ação.35 Este, no entanto, é um dos pontos mais controversos da discussão do tema Política da Concorrência no âmbito da OMC, especialmenteno que diz respeito à possibilidade de aplicação do sistema de solução de controvérsias da OMC.36 Com efeito, os artigos 81º e 82º do Tratado da UE que tratam das práticas anticompetitivas, são claros ao dispor que suas disposições sãoaplicáveis às concertações que sejam susceptíveis de afetar o comércio entre os Estados membros, e que tenham por objetivo ou efeito,impedir, restringir ou falsear a concorrência no mercado comum; e ainda, ao abuso de uma posição dominante exercido no mercado comumou numa parte substancial deste, e que seja susceptível de afetar o comércio entre os Estados membros. Ou seja, se não existe afetação docomércio entre os Estados-membros, não se pode falar em aplicação dos referidos dispositivos, refletindo a preocupação principal da UE naaplicação de sua política da concorrência.37 V. OECD, The Role of �Special and Differential Treatment� at the Trade,Competition and Development Interface.38 V. Communication from the European Community and its Member States, de 3.7.2001: �our objective therefore it the conclusion of aflexible WTO agreement on competition which all WTO Members are in a position to subscribe and which entails clear developmentbenefits in terms of enhanced international cooperation�. Ainda em relação aos países em desenvolvimento, a sua comunicação comentaque �we expect that, in the context of possible WTO negotiations, developing countries would put forward proposals to address theirspecific interests and concerns, in relation to a competition agreement�.



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O posicionamento dos Estados Unidos

O posicionamento dos EUA pode ser resumido em quatro idéias principais:

a) a OMC não seria o foro adequado para discutir problemas de concorrência internacionais, possuindo apolítica da concorrência objetivos diversos da política comercial39;b) a política da concorrência e a política comercial, apesar de possuírem pontos de contato, não deveriam estarreunidas sob uma mesma perspectiva de análise, pois enquanto que a primeira está centrada nas práticasprivadas, a segunda dirige-se às medidas governamentais40;c) existe uma preferência pela assistência técnica e pela celebração de acordos bilaterais de cooperação;d) o seu foco de atenção seria a garantia do livre acesso das empresas norte-americanas no mercadointernacional.

Com efeito, para o governo norte-americano, nem todos os problemas de concorrência internacionais implicamproblemas de comércio internacional. Temas como a proliferação dos sistemas de controle de operações deconcentração e cartéis internacionais, apesar de causarem efeitos na economia global como um todo, nãoconstituem problemas relacionados com o comércio internacional, como por exemplo, o tratamento dasrestrições verticais sob as diversas jurisdições41. Acrescente-se que, contrariamente à prática européia, aaplicação extraterritorial das leis adotada pelas autoridades norte-americanas não constitui um tabu, nãoexistindo dúvidas quanto à sua utilização, sempre que necessário.

Para os EUA, a cooperação técnica tem servido como importante instrumento para a difusão de sua política daconcorrência, e ainda como uma boa solução para os problemas de concorrência colocados42 43.Consequentemente, consideram ainda prematuro falar em negociações para se estabelecerem regras deconcorrência multilaterais no âmbito da OMC44. Os acordos de cooperação bilaterais proporcionam aoportunidade de uma cooperação mais próxima e um nível de comprometimento maior45. A depender do nível derelação entre os EUA e o país em questão, assim como o grau de desenvolvimento da autoridade da concorrênciadaquele país, são adotadas diferentes regras em relação ao conceito de cortesia positiva46 47.

39 Segundo Scherer, International Trade and Competition Policy, p. 17, �the sovereignty issue is particular sensitive in the US, bothbecause the US is jealous of its leading role in world affairs, and because the real or perceived impact of foreign competition on the wagesand welfare of many American workers, especially less-skilled workers, has evoked much anxiety�. V. também Para Hoekman e Holmes,Competition Policy, Developing Countries and the WTO, pp. 3-4.40 Como lembra o ICPAC, Final Report, p. 202, �for U.S. antitrust law might find a vertical distribution practice efficiency-enhancing andbeneficial to consumers, while a trade policy perspective might find the same practice exclusionary and adversely affecting access tomarkets�.41 V. ICPAC, Final Report, p. 210.42 Segundo a Communication from the United States to the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy,WT/WGTCP/W/116, �in recent years, the DOJ and the FTC have been active in providing technical assistance to countries establishing orrevitalizing antitrust regimes in Central and Eastern Europe, the countries of the former Soviet Union, Latin America and Africa (�) theobjective of these activities is to assist the responsible authorities in the relevant countries in their efforts to promote development of acompetition culture and, more specifically, in establishing the legal and institutional framework for ensuring that markets functioncompetitively�.43 Esta situação, no entanto, apesar de apresentar vantagens para os EUA, é criticada por Petersmann, Competition-oriented Reforms of theWTO World Trade System � Proposals and Policy Options, p. 62: �moreover, while US antitrust authorities are powerful enough to sollicitcooperation from foreign governments, competition authorities in developing countries often complain that developing country interests arenot adequately taken into account in the competition policies of industrialized countries�.44 V. Klein, A Reality Check on Antitrust Rules in the World Trade Organization, and a practical way forward on international antitrust,p. 42.45 No entanto, segundo a Communication from the United States to the Working Group on the Interaction between Trade and CompetitionPolicy, WT/WGTCP/W/116, �under US law, these bilateral agreements are �executive agreements for the US authorities, they do not havethe legal status of treaties in the US system�.46 Segundo o ICPAC; Final Report, pp. 230-231, os EUA adotaram este conceito já há algum tempo, e possuem uma experiência razoávelde aplicação com a UE, com quem foram celebrados os acordos de 1991 e 1998 e, posteriormente, com o Canadá, embora sem a mesmadimensão do acordo celebrado com a UE em 1998. Os acordos de cooperação celebrados com Israel, Japão e o Brasil não possuem regrasreferentes à cortesia positiva tão desenvolvidas, isto porque para os EUA, segundo o documento Communication from the United States tothe Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy, WT/WGTCP/W/116, �positive comity can be a useful toolin some cases, particularly where the respective antitrust agencies have had the opportunity to develop a relationship of sufficient trust andconfidence in each other�s ability and commitment to enforce its antitrust laws soundly and effectively. Laws and regulations need not to beidentical, but a commitment to national treatment in the application of antitrust principles, adequate investigative and remedial powers, andsufficient independence of antitrust authorities are among the necessary underpinnings of an effective positive comity agreement�.47 A Comunicação apresentada pelos EUA em 2001 (Communication from the United States to the Working Group on the Interactionbetween Trade and Competition Policy, WT/WGTCP/W/164) reforça esse posicionamento, pois traz um longo relato como são aplicadas as



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III�As propostas apresentadas em Seattle e em Doha: a evolução dos resultados alcançados pelo Grupo deTrabalho sobre a Interação entre a Política Comercial e a Política da Concorrência

As discussões

Como resultado das atividades do Grupo de Trabalho sobre a Interação entre a Política Comercial e a Política daConcorrência, foram elaborados relatórios referentes aos encontros realizados em 199748, 199849, 199950, 200051

e 200152.Esse Relatórios, de uma forma geral, demonstram que apesar de existir um certo consenso de que em razão daglobalização do comércio internacional, o número de práticas anticoncorrenciais que provocam efeitos em maisde uma jurisdição tem aumentado, e de que a efetiva aplicação da legislação de defesa da concorrência virácomplementar e reforçar o processo de liberalização do comércio internacional, não existe ainda dentro do grupoum consenso sobre a necessidade de se implantar um sistema internacional de regras e princípios deconcorrência, ou como estas regras seriam implantadas. Outra grande dificuldade que tem sido enfrentada pelogrupo é a diferença de desenvolvimento da política e do direito da concorrência entre os países membros daOMC, pelas mais variadas razões, o que torna ainda mais complexo o processo de �harmonização� das regras eprincípios da concorrência a nível mundial. Acrescente-se, que não está ainda muito claro se estas normas irãoser aplicadas a todos os setores da economia ou se serão estabelecidas exclusões setoriais, outro fator que temdespertado alguma preocupação, em especial dos países em desenvolvimento ou menos desenvolvidos, quefreqüentemente se vêm pressionados pelos países mais desenvolvidos em relação a determinados setoresestratégicos de suas economias53 54.

Por outro lado, apesar de em 1999 já se ter contabilizado pelo menos 70 países com legislação de defesa daconcorrência, e pelo menos 10 países em fase de adoção de regras desta natureza, ou em diferentes estágios dedesenvolvimento institucional55; os objetivos perseguidos na aplicação da lei nas diversas jurisdições nemsempre coincidem e, por isso mesmo, existem dúvidas acerca da possibilidade de estabelecimento de uma leiuniforme.

Com efeito, a opção de um Estado ou de uma Comunidade por uma determinada política da concorrência passanecessariamente pela implementação de sua política pública, ou seja, pelos fins ou metas que se definiram comoos propósitos a serem atingidos por aquela lei de defesa da concorrência56. Outro problema constatado é que, emrazão da desigualdade de desenvolvimento da política da concorrência nos diversos países, assim comodisposições das legislações de cada país que protegem os segredos comerciais, a troca de informaçõesconfidenciais continuou a ser um tema bastante complexo nesta discussão. Por conseguinte, persiste uma grandedificuldade em desenvolver o que seriam �princípios comuns� no que diz respeito à adoção e execução de leis deconcorrência a nível internacional57.

regras de defesa da concorrência no país, e demonstra a necessidade de uma grande base institucional para o sucesso de um agência dedefesa da concorrência em qualquer país.48 V. Report (1997) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/1).49 V. Report (1998) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/2).50 V. Report (1999) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/3).51 51 V. Report (2000) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/4).52 V. Report (2001) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/5).53 V. comentário do ICPAC, Final Report, pp. 206-207.54 Por este motivo, como Hoekman e Holmes, Competition Policy, Developing Countries and the WTO, p. 20 comentam, �the divergencein interests between WTO members is large, and commitments to undertake any significant harmonization of substantive norms (such asbanning export cartels, the treatment of mergers, policy towards parallel imports, etc.) can be expected to require substantial cross-issuelinkages. The terms of any feasible deal are impossible to predict. But any deal involving a commitment by developing countries to adoptsubstantive competition rules would have to be accompanied by significant concessions from the demanders that they are not willing orable to offer on a general basis�.55 Cfr. Report (1999) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/3).56 Neste sentido ver comentários de Correa, Competition Law and Development Policies, p. 363.57 Aliás, para o ICPAC, Final Report, p. 271, �this Advisory Committee sees efforts at developing a harmonized and comprehensive set ofmultilateral competition rules administered by a new supranational agency as not only unrealistic but also unwise. It is apparent that the



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No entanto, a inclusão dos princípios da OMC referentes ao tratamento nacional, transparência e a cláusula denação mais favorecida é indiscutível, existindo um consenso de que estes princípios teriam um interconexão coma política da concorrência, pois diretamente relacionados com a globalização do comércio mundial, e necessáriospara a aplicação das regras, efetividade das decisões adotadas e tratamento imparcial dos países58.

Relativamente à cooperação e à comunicação entre os países membros da OMC, também existe um consensodos benefícios trazidos por estas iniciativas59. Como já mencionado, existe uma tendência para que sejamnegociados acordos bilaterais de cooperação entre as diversas autoridades da concorrência no mundo, emespecial, com os seus parceiros comerciais mais importantes. O problema que se coloca aqui é a utilidade e aviabilidade de um acordo de cooperação multilateral no âmbito da OMC, a mencionada diferença entre asdiversas legislações de defesa da concorrência adotadas pelos países e, ainda, o nível de desenvolvimento dasagências.

Com efeito, se for efetuada uma comparação entre o tipo de acordo de cooperação celebrado entre os EUA e aUE, e o celebrado entre os EUA e o Brasil, verificam-se facilmente as diferenças básicas que refletem o nível decooperação estabelecido. O conceito de cortesia positiva, por exemplo, é mais extenso no acordo com a UE60,representando no acordo com o Brasil apenas o compromisso de consultar previamente a outra parte antes deadotar qualquer medida executória61. Isto porque, apesar dos benefícios da cortesia positiva seremindiscutivelmente reconhecidos, é um dos instrumentos que mais despertam receios, pois a sua eficácia seriamais visível em se tratando de agências que tivessem níveis similares de desenvolvimento. Existe também oreceio de que alguns países venham a utilizá-lo com outras motivações, e sufoquem a atividade da autoridade daconcorrência requisitada62. O mesmo ocorre no que diz respeito à cooperação nas investigações, pois enquantoque no acordo com a União Européia, o governo norte-americano admite o deferimento ou suspensão de umainvestigação a favor de medidas de execução da parte requerida63; o acordo com o Brasil não dispõe de nenhumaprevisão neste sentido, mas apenas de dispositivo destinado a evitar conflitos de interesses, sem estabelecermaiores compromissos64.

De qualquer forma, a promoção da assistência técnica já está sedimentada, tanto através dos acordos decooperação bilateral65 que prevêem cláusulas desta natureza, como através das atividades de organismosinternacionais como o Banco Mundial, a OCDE e a UNCTAD. Existe uma preocupação em relação aosseguintes temas: relações entre as autoridades da concorrência e agências reguladoras de setores específicos daeconomia, especialmente no que se refere aos processos de privatização e desmonopolização, controle deoperações de concentrações de empresas internacionais, em especial quando estas vêm a produzir efeitos nosmercados dos países em desenvolvimento e, por último, com a criação/divulgação da cultura da concorrência66.Verifica-se portanto, que muitas foram as divergências do Grupo de Trabalho, existindo, no entanto, umrazoável consenso sobre a necessidade de se discutir a possibilidade de inclusão de regras de concorrência noâmbito da OMC. Outra grande dúvida que ficou no ar é como este processo deveria ser conduzido, ou quaisseriam as regras a serem estabelecidas. De qualquer forma, sabe-se que o principal foco de atenção são as laws of the industrialized countries have already converged to some extent, but the differences that remain are still substantial and suchdifferences are probably the most resistant to harmonization. Hence, there is limited likelihood of binding agreement on substantivestandard except at the highest level of generality or perhaps with respect to hard-core cartels�.58 Apesar de alguns autores ainda questionarem alguns pontos, como por exemplo, Waverman, Competition and/or Trade Policy?, p. 33:�equivalent treatment implies that countries cannot adopt �domestic policies that either explicitly or implicitly discriminate either betweenforeign trading powers (the �most favoured nation� principle), or that discriminate between domestic producers and foreign producers (the�national treatment� principle). Of course, the major source of difficulty is what constitutes �discrimination� in the case of competition law.Export and import cartels are the easy cases. What of the alleged differential law on exclusive territories/distribution outlets between theUS, Japan and Europe?�.59 Neste sentido ver Hoekman e Holmes, Competition Policy, Developing Countries and the WTO, p. 20.60 V. Article III of the Agreement between the European Communities and the Government of the United States of America on theapplication of positive comity principles in the enforcement of their competition laws.61 V. Article IV of the Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Federative Republicof Brazil regarding cooperation between their competition authorities in the enforcement of their competition law.62 V. Cocuzza e Montini, op. cit., p. 158 e ICPAC; Final Report, pp. 238-239.63 V. Article IV of the Agreement between the European Communities and the Government of the United States of America on theapplication of positive comity principles in the enforcement of their competition laws.64 V. Article VI of the Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Federative Republicof Brazil regarding cooperation between their competition authorities in the enforcement of their competition law.65 Uma experiência interessante e que merece destaque é a assistência técnica fornecida pelo CADE à criação da autoridade de defesa daconcorrência do Egito. V. Relatório Anual do CADE, p. 171.66 V. Report (1999) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/3).



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práticas anticompetitivas que afetam o comércio e os investimentos internacionais. Em uma primeira análise, osefeitos das grande operações de concentração de empresas não constituem uma prioridade67. A outra conclusãodo Grupo é que, mesmo que princípios e regras comuns venham a ser estabelecidos, eles deverão ser flexíveis,para que possibilitem a sua acomodação aos diferentes objetivos, regras, procedimentos e instituições dasdiversas legislações de defesa da concorrência dos diversos países que integram a OMC.

Diante de tantas indefinições, ao tentar conciliar esta diversidade de posicionamentos e interesses dos diversospaíses, a proposta que foi apresentada em Seattle resultou apenas em diretrizes no sentido de uma cooperaçãointernacional68. Com efeito, o parágrafo 42 de tal proposta, que trata da Política da Concorrência, estabelececomo principais objetivos69:

a) incentivar e promover o direito e a política da concorrência no comércio internacional entre os paísesintegrantes da OMC, visando o combate às práticas comerciais anticompetitivas que distorcem ou impedem ocomércio e investimentos internacionais;b) assegurar que os benefícios da liberalização do comércio e dos investimentos estão sendo realizados ecompartilhados entre todos os cidadãos;c) estabelecimento de um sistema de princípios multilaterais que deverão ser adotados progressivamente entreos países membros da OMC, abrangendo os conceitos de transparência e não-discriminação;d) aproximações comuns às práticas anticompetitivas, mas respeitando a diversidade de leis e situaçõesnacionais;e) estabelecimento de um sistema auto-suficiente de cooperação e assistência técnica entre os membros daOMC, tendo sempre em conta as necessidades e situações particulares dos países em desenvolvimento, quedeverão ser atendidas de forma diferenciada. Aliás, dentro desta perspectiva, busca-se garantir a totalparticipação dos países em desenvolvimento e menos desenvolvidos nestas negociações.

Lançamento da nova rodada em Doha

Após o fracasso em Seattle, e em um clima de muitas incertezas após o atentado terrorista ocorrido em NovaIorque em 11 de Setembro de 2001, uma nova tentativa de lançamento de uma rodada de negociações ocorreuem Doha entre os dias 9 e 14 de Novembro de 2001. Apesar do ceticismo da comunidade internacional, essareunião obteve inesperados e salutares resultados, se comparados aos obtidos em Seattle.

De importante pode-se destacar a entrada da China70 e de Taiwan, após 15 anos de negociações, o que deveráaumentar consideravelmente o volume de trocas comerciais realizadas em âmbito internacional. Saliente-se queatualmente existem mais de 28 países em processo de negociação para serem admitidos na OMC, inclusive aRússia.

O Grupo de Trabalho sobre a Interação entre a Política Comercial e a Política da Concorrência reuniu-se durante2000 e 2001, dando prosseguimento às discussões. A contribuição da política da concorrência para alcançar osobjetivos da OMC, incluindo a promoção do comércio internacional, esteve na pauta, tendo a UNCTAD e aOCDE contribuído de maneira relevante. Não obstante, o último Relatório foi objeto de críticas71, haja vistaalguns autores entenderem que o tema Política da Concorrência não está ainda suficientemente amadurecido, eque a sua inclusão nessa nova rodada pode ser prematura e contrária aos interesses de muitos países emdesenvolvimento.

Em relação aos princípios fundamentais da OMC, quais sejam, do tratamento nacional, da transparência e dacláusula de nação mais favorecida vis-à-vis a Política da Concorrência, as controvérsias permanecem,especialmente em razão da diferença dos níveis de desenvolvimento das autoridades de defesa da concorrência,potenciais conflitos entre política da concorrência e política industrial, e ainda entre a política da concorrência e

67 Países com mercados emergentes, destinatários de investimentos e atividades de empresas estrangeiras como o Brasil, devem estaratentos.68 Neste mesmo sentido ver ICPAC, Final Report, pp. 270/27. Ver também a crítica à UE, de Hoekman e Holmes, op. cit., p. 22, �the EUwants to oblige all WTO members to have some form of competition law. It is inconceivable that there could be agreement on preciseformulations: there would surely be enough interests to veto a precise set of vertical rules for example�.69 Preparations for the 1999 Ministerial Conference, Ministerial Text: Revised Draft, JOB (99)/5868/Rev.1 (6223), 19 October 1999.70 Sobre a entrada da China na OMC e os problemas a serem enfrentados no futuro, vale a leitura do artigo �Ready for the Competition?�,publicado na revista The Economist, de 13.9.2001.71 V. Khor, Comment on the WTO Draft Ministerial Declaration.



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investimentos nos países em desenvolvimento ou menos desenvolvidos. Em relação a esse tema verificou-se queo conceito-chave passou a ser flexibilidade, buscando adequar, de um lado, a necessidade de se criar um sistemamultilateral de regras de concorrência com regras mínimas, e de outro, as diferenças de desenvolvimento eprioridades dos diversos países.

Consolidou-se o entendimento acerca da importância de se implementar assistência técnica e cooperação entre asagências de defesa da concorrência. A conclusão do Relatório de 2000 é que a cooperação e a comunicaçãoentre autoridades de defesa da concorrência devem ocorrer, por exemplo, (i) em relação às práticas que tenhamefeitos adversos similares nos mercados de vários países, como nos cartéis internacionais, fusões que produzamefeitos anticompetitivos e abuso de posição dominante; (ii) práticas que afetam o acesso de importações aomercado; (iii) práticas que apesar de causarem efeitos benéficos em um determinado mercado, podem ter umimpacto diferenciado nos mercados de vários países.

Vale ressaltar que durante as discussões questionou-se se essas seriam as práticas que poderiam causar um efeitosignificativo e demonstrável no comércio internacional. Para esses críticos, enquanto essas dúvidas não foremrespondidas, dificilmente poderá se chegar a uma solução comum de como as mesmas poderão ser combatidas72.Por outro lado, o conceito de flexibilidade foi significativamente destacado, em razão da impossibilidade, nomomento, de se estabelecerem enfoques e conceitos comuns.

A conclusão a que se chega é que permanecem diversos pontos por aclarar. Os dispositivos e princípiospropostos para as Negociações são vagos, tentaram resumir as principais diretrizes a serem discutidas, mas emnenhum momento toca nos pontos mais delicados do tema, como as operações de concentrações de empresasinternacionais (as chamadas mega mergers), o conceito de cortesia positiva, troca de informações confidenciaise/ou estratégicas, ou se irão ser incluídas eventuais exclusões setoriais, apesar da experiência da UE indicar queo ideal é que todos os setores da economia sejam submetidos às mesmas regras de concorrência73.

IV � Considerações finais: as futuras negociações:

Propostas para o debate no âmbito da OMC

Um dos maiores problemas enfrentados em Seattle, qual seja, a insatisfação dos países em desenvolvimento oumenos desenvolvidos, foi bem conduzido nas reuniões preparativas para a Conferência em Doha. A tônica dosRelatórios 2000 e 2001 foi no sentido de dar aos países em desenvolvimento a oportunidade de participaremmais ativamente nas discussões, e de terem os seus interesses respeitados e levados em consideração nos debatespromovidos pela OMC74. O conceito de flexibilidade75 imperou m todos os papers. Todavia, verifica-se que,com exceção da Índia, países em desenvolvimento como o Brasil, não têm participado de maneira relevantenessas discussões, como será tratado adiante.

Contrariando as diretrizes adotadas na Conferência Ministerial de Singapura em 1996, a inclusão de regrasmultilaterais de concorrência é um tema que passa a ter lugar permanente na OMC, uma vez que existe umreconhecimento geral de que o comércio internacional não pode existir sem um padrão de regras ou princípiosmínimos a serem observados pelos operadores econômicos privados e públicos. Não existem dúvidas de que aglobalização e a queda das barreiras ao comércio implicam intensa cooperação entre os diversos países e, emespecial, em se tratando de política da concorrência, como forma de assegurar que práticas anticompetitivas nãovenham a prejudicar o comércio e o investimento internacionais, obstando os resultados positivos alcançados

72 V. Report (2000) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/4), itens 17 e 18:�It was suggested that it was only when this question had been answered satisfactorily that it could bedetermined whether and how the WTO should take action in respect of these practices. The view was expressed that a strengthening ofMember�s national competition policies could be instrumental in dealing more effectively with practices of the types described above aswell as other harmful practices and in promoting economic efficiency and consumer welfare generally. In addition, the point was made thatcompetition law and/or policy had an important role to play in reinforcing economic reforms, including trade and investment liberalizationand regulatory reforms, in Member countries�.73 Apesar de existirem regras especiais para os setores da agricultura (Regulamento do Conselho n.º 26/62, JO 030, 20.04.1962, pp.993/994), dos seguros (Regulamento (CE) n.º 3932/92, JO L 398, 31.12.1992, pp. 7-14), das franquias (Regulamento (CE) n.º 4087/88, de30.11.88) e transportes (Regulamento Geral (CE) n.º 2843/98, JO L 354, 30.12.1998). Ver também comentários de Petersmann,Competition-oriented Reforms of the WTO World Trade System � Proposals and Policy Options, p. 65.74 Ver a posição de Lamy, What are the options after Seattle?, p. 1.75 Apesar de haver uma dificuldade em se compreender esse conceito de flexibilidade e como o mesmo funcionaria. Nenhum paper trazuma solução clara, persistindo aqui, portanto, os problemas.



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com a liberalização das tarifas e abertura dos mercados promovida pela OMC76. As grandes mudançasprovocadas pela entrada da China e de seus produtos no comércio internacioanl deverá demonstrar de maneiramais clara a necessidade da adoção de princípios e regras básicas a serem observadas.

O grande problema que se coloca, entretanto, é como este tema deverá ser tratado, de maneira que os interessesdos países desenvolvidos não se sobreponham aos dos menos desenvolvidos ou em desenvolvimento,aprofundando ainda mais as diferenças. Outra dificuldade é como estabelecer a harmonização das legislações dedefesa da concorrência dos países que já possuem, que têm objetivos a perseguir diferentes, e se encontram emgraus diferentes de desenvolvimento77.

Mesmo que a adoção de um conjunto de regras de concorrência multilaterais no âmbito da OMC ainda estejadistante, algum trabalho preparatório deve ser feito. Paralelamente, seria interessante que houvesse a promoçãoda cultura da concorrência em âmbito global, o que contribuiria para que no futuro, fossem adotadas regrascomuns no âmbito da OMC.

Aliás, o foro adequado para a discussão também parece ser outra questão que deverá ser debatida brevemente,uma vez que os EUA relutam em aceitar a OMC para o desempenho de tal tarefa. O ICPAC, apesar de não ter seposicionado contra a utilização da ONU, da OMC, da OCDE ou da UNCTAD como foros de discussão epromoção da política da concorrência no mundo, apresentou como proposta a criação de um novo organismomundial, Global Competition Initiative ou Iniciativa Global de Concorrência, que teria como objetivo principaldesenvolver, em colaboração com os governos e outras instituições internacionais interessadas, assim comoempresas privadas, organizações não-governamentais, um novo organismo internacional para tratar de temasligados ao Direito e a Política da Concorrência78. Como resultado dos trabalhos desenvolvidos pelo ICPAC, aFederal Trade Commission dos EUA e mais dez representantes de diferentes autoridades de defesa daconcorrência no mundo anunciaram em Washington, em 25.10.2001, a chamada International CompetitionNetwork (�ICN�) ou Rede Internacional de Concorrência, que tem como objetivo �to reach consensus onproposals for procedural and substantive convergence in antitrust enforcement�79 80.

Apesar destas iniciativas paralelas, o Grupo de Trabalho sobre a Interação entre a Política Comercial e a Políticada Concorrência deverá continuar as suas atividades, e parece ser importante que se estabeleça um plano de açãovisando o amadurecimento e o melhoramento das discussões ocorridas em Seattle e em Doha.

A primeira providência a ser adotada seria o incentivo ao desenvolvimento de acordos de cooperaçãobilaterais81, visando especialmente troca de experiência e assistência técnica. Através destes acordos, problemasmaiores de concorrência diretamente ligados à queda das barreiras do comércio internacional poderiam serfacilmente resolvidos, evitando a possibilidade de ocorrência de conflitos de jurisdição, e garantindo a

76 Como Jenny, Globalization, Competition and Trade Policy: Issues and Challenges, p. 4 comenta, �if we go beyond the politicalposturing which is inevitable before any upcoming WTO ministerial, it should be recognized that we are not where we were three years ago.For one thing, most participants in the debate now admit that the globalization process implies that the issue of the interface betweeninternational trade and competition has to be addressed in some way�.77 Como comenta Oliveira, Concorrência � Panorama no Brasil e no Mundo, p. 56, �nas regiões em desenvolvimento o problema torna-semais agudo em virtude de dois fatores. De um lado, a falta de cultura da concorrência dificulta a implementação de regras de competição nomercado. De outro, é razoável supor que a implementação de tal política apresente elevadas economias de escala e de aprendizagem. Ospaíses em desenvolvimento deveriam, portanto, dedicar mais recursos como proporção do PIB à defesa da concorrência do que osdesenvolvidos. A iniciativa multilateral no sentido de promover a defesa da concorrência em todas as economias nacionais viria ao encontrodo interesse público em cada jurisdição individual, reforçando os ganhos para a economia mundial de maior estímulo ao comércio e aoinvestimento�.78 V. ICPAC; Final Report, p. 282.79 O ICN deverá ter como principal foco de atividade, em um primeiro momento, as regras em relação aos atos de concentração queenvolvem múltiplas jurisdições (multijurisdictional mergers). Nessa primeira fase conta com o suporte das autoridades de defesa daconcorrência dos EUA, UE, Austrália, Canadá, França, Alemanha, Israel, Itália, Japão, Coréia, México,África do Sul, Reino Unido eZambia. Comentários sobre a forma de implementação desse forum e temas a serem discutidos podem ser encontrados no discurso �TheGlobal Competition Forum: How it should be organised and operated� do dia 14.3.2001, do Dr. Alexander Schaub, Director General forCompetition, da Direção-Geral da Concorrência da Comissão Européia no European Policy Centre em Bruxelas, Bélgica.80 Em relação ao tema multijurisdictional mergers, mencione-se o trabalho que vem sendo desenvolvido pela International Bar Associationem diversas jurisdições, sendo que a Autora do presente artigo está participando desse trabalho no que se refere aos aspectos relacionadoscom a legislação brasileira.81 O Relatório 2001 faz algumas críticas em relação aos acordos bilaterais, pois considera que a cooperação em um contexto bilateral ouregional não seria suficiente para combater os cartéis e outras práticas anticompetitivas internacionais. Não obstante, SCHAUB,recentemente defendeu a legitimidade e a eficácia desse tipo de acordo. Ver também artigo de MONTI, Antitrust in the US and Europe: aHistory of convergente, apresentado no General Counsel Roundtable � American Bar Association, em Washington, EUA, em 14.11.2001.



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efetividade de qualquer decisão que viesse a ser adotada82 83. Aliás, este primeiro passo encontra-se emconformidade com a prática já estabelecida pelos principais países desenvolvidos neste setor, que é a celebraçãode acordos de cooperação bilateral com os seus principais parceiros comerciais. Com efeito, os modelosbilaterais correspondem ao padrão global atual de cooperação e o seu âmbito de aplicação poderia sergradualmente estendido aos diversos temas da concorrência. Assim, em uma primeira fase, deveriam atingir oscartéis mais graves, a seguir as concentrações e, numa fase posterior, a liberalização dos serviços públicos e ocontrole de ajudas de estado. Por outro lado, a assistência técnica teria um papel importante para omonitoramento da política de concorrência em âmbito mundial, especialmente no caso dos países emdesenvolvimento.

Em segundo lugar, poderiam ser sugeridos princípios comuns a serem adotados pelos membros da OMC, nosmesmos moldes das recomendações da OCDE84. Os países membros da OMC, portanto, tentariam harmonizar asua legislação com estes princípios, assim como na celebração de acordos de cooperação bilaterais. Isto porque,sem sombra de dúvidas, a multilateralidade passa pela harmonização dos acordos bilaterais de cooperação85 e,apesar das críticas que se fazem à não-obrigatoriedade das recomendações da OCDE, não se pode negar que asautoridades da concorrência em diversos países têm buscado observá-las no momento em que celebram os seusacordos de cooperação bilateral, ou ainda quando da elaboração de sua legislação, como já foi tratadopreviamente. Poderia inclusive ser criado um sistema de regras e princípios que observasse uma determinadagradação a depender do grau de desenvolvimento e do tipo de relação estabelecida entre os países quedesejassem celebrar um acordo de cooperação86. Neste caso, o desenvolvimento das relações entre a UE e osEUA poderia constituir um bom referencial, se for observada a evolução entre os tipos de regras e princípiosadotados em 1991 e os adotados em 1998. A amplitude do conceito de cortesia positiva também sofreu umaevolução entre estes dois acordos. Comparando ainda os tipos de acordos, pode-se observar que o grau decompromisso estabelecido no Acordo entre os EUA e a UE em 1998 é muito superior ao estabelecido no acordoentre os EUA e o Brasil firmado em 1999, como já comentado anteriormente. Verifica-se, portanto, que épossível se falar em diferentes níveis de gradação entre acordos, pois se trata de uma prática já consolidada,refletindo o conceito de flexibilidade tão discutido em Doha.

Em um a terceira etapa, a OMC deveria promover entre os seus membros um sistema de assistência técnica ecooperação a nível internacional, com a promoção de seminários, troca das experiências, divulgação de doutrinae um sistema de consultas entre autoridades de concorrência. Com o aprimoramento e fortalecimento dasinstituições dos diversos Países já seria viável se falar em um regras comuns, em um conceito amplo de cortesiapositiva e até na adoção de um sistema comum para a solução de controvérsias.

Perspectivas para o Brasil

E como o Brasil poderá se preparar para as próximas negociações no âmbito da Organização Mundial doComércio em relação ao Direito e a Política da Concorrência? Como visto, o consenso no tema parece distante,

82 Sustentando também este ponto de vista, ver Cocuzza e Montini, op. cit., p. 157. Para os autores, �bilateral co-operation, although it mustbe recognised as an important achievement in the present transitory phase towards a global economy, should be gradually replaced bymultilateral co-operation, agreed at international level, possibly within a world forum such as the WTO�.83 Essa foi uma das preocupações externadas pelos Países Membros no Report (2000) of the Working Group on the Interaction betweenTrade and Competition Policy to the General Concil (WT/WGTCP/4): �The view was expressed that past cases had illustrated how theextraterritorial application of competition law could lead to serious jurisdictional conflicts. Jurisdictional �outreaching� had been criticizedby targeted countries and several of them had resorted to �clawback laws� and blocking statutes to shield their business from theextraterritorial application of foreign competition laws. Ways to avoid jurisdictional conflicts, including new instruments of cooperation,should be explored. A multilateral framework on competition policy could be helpful in this regard, as well�.84 O documento da OCDE já citado, Report on Notification of Transnational Mergers [DAFFE/CLP (99) 2/FINAL], sugere um Formuláriode Notificação de operações, e aponta as principais vantagens para que haja uma harmonização nos requerimentos de notificação deoperações de concentração de empresas interncionais: �transaction costs for merging parties would be reduced to the extent that the partiesare able to prepare and present substantially the same information to the authorities of more than one country; and co-operation amongnational authorities examining a merger would be enhaced to the extent they are reviewing the same or similar information. Further, in thelonger run, harmonisation of the information requirements could contribute to enhaced international co-ordination of other aspects ofmerger control, such as convergence in waiting period requirements�. Apesar da razoabilidade das sugestões, um aspecto deve ser levadoem consideração, os diferentes efeitos que cada operação pode ter nas diversas jurisdições, e ainda os objetivos perseguidos pela política deconcorrência de cada país.85 Como Brittan, The Need for a Multilateral Framework of Competition Rules, p. 31, lembra, �I am firmly convinced that a multilateralagreement on competition can be fully consistent with regional or bilateral approaches to reinforce cooperation in the competition field�.86 Como é sugerido no OECD Proceedings, Summary by the Secretariat, p. 14, �a number of developing countries expressed the desire thatany international arrangement include the possibility of flexibility and progressivity�.



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mas os principais países desenvolvidos vêm defendendo as suas propostas energicamente87 e, por este motivo, épreciso que o Brasil adote um posicionamento que melhor atenda os seus interesses como país emdesenvolvimento e alvo de exportações e investimentos estrangeiros88, mesmo que possua outros interessesprioritários no âmbito da OMC89.

O Brasil, de uma forma geral, concorda com a inclusão de regras e princípios de concorrência no âmbito daOMC90. As manifestações apresentadas foram neste sentido, existindo uma preocupação com os hard corecartels e as grandes operações de concentrações de empresas internacionais. Pretende-se também que sejaintensificada a cooperação técnica entre as diversas agências de concorrência, com a troca de experiências91. Nasdiscussões de 2000 e 2001 o governo brasileiro não apresentou qualquer manifestação escrita, estandoconsignados apenas os seus comentários orais acerca da necessidade de cooperação técnica entre as autoridadesde defesa da concorrência92.

Apesar do Brasil possuir uma legislação de defesa da concorrência desde 1962, a atividade independente daagência somente pode ser considerada a partir de 1994, quando a Lei n.º 8.884/94 transformou o ConselhoAdministrativo de Defesa Econômica (CADE) em autarquia, assegurando a sua independência em relação aoMinistério da Justiça. Até então, o foco de aplicação da lei era o abuso de poder econômico e outros fenômenosnão ligados diretamente ao Direito da Concorrência (como por exemplo, o controle de preços). Somente após apromulgação da Constituição Federal de 1988, é que, pela primeira vez, se elege a livre concorrência como umdos princípios orientadores da ordem econômica nacional. Neste período iniciou-se a abertura da economia àsimportações, a desregulamentação dos mercados e a privatização de empresas estatais, que redefiniramcompletamente o quadro político-institucional do país em relação à política de defesa da concorrência. Assim,não se pode considerar que o Brasil possua um sistema de defesa da concorrência desenvolvido, enfrentandoainda as autoridades responsáveis pela aplicação da lei de defesa da concorrência no país diversos obstáculosinstitucionais93 94.

87 Aliás, o Report (2000) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/4) reflete claramente a predominância da proposta apresentada pela EU.88 V. Report (2000) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/4), item 13: �The point was also made that discussions on competition policy and its relationship to economic developmentshould also take into account the concern of developing countries relating to the provisions of the Agreement on Trade-Related InvestmentMeasures (TRIMs). Some TRIMs constituded useful tools to control horizontal as well as vertical restrictive business practices (RBPs) ofmultinational corporations (MNCs). In the light of this, consideration might be given to the removal of the prohibition of such measuresunder the TRIMs Agreement�.89 Como Hoekman e Holmes, op. cit., pp. 4-5, comentam, �smaller countries, especially developing ones, have also been concerned aboutpossible anticompetitive behaviour by large (dominant) multinationals. Both the EU and the US are large economic entities, with domesticcompetition authorities that are well-equipped to address anticompetitive behaviour that has detrimental consequences for consumerslocated in their jurisdictions. Developing countries will have less capacity to discipline possible anticompetitive abuses by foreignmultinational firms (�) developing countries therefore may stand to gain from an international agreement that outlaws such welfare-reducing cartels, provides for their interests to be taken into account when large mergers are considered, and provides mechanisms toenforce multilateral disciplines�.90 V. Communication from Brazil to the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy, WT/WGTCP/W/100.No entanto, este posicionamento não é compartilhado por todos os países em transição, como lembra CORREA, Competition Law andDevelopment Policies, p. 378: �developing countries position in Singapore Conference, however, was flexible with regard to the study ofcompetition issues, but negative in terms of any possible future negotation�.91 V. Communication from Brazil to the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy, WT/WGTCP/W/100,24 September 1998.92 V. Report (2000) of the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy to the General Concil(WT/WGTCP/4), item 16.93 Segundo o Relatório Anual do CADE 1998/1999, p. 167, os principais obstáculos enfrentados seriam, por exemplo, recursosextremamente escassos; falta de especialização profissional na área antitruste; falta de densidade da jurisprudência; estrutura acadêmicafrágil; menor tradição das associações profissionais e organizações de consumidores; problema reputacional do setor público,freqüentemente caracterizado no passado pela burocracia excessiva e falta de transparência�.94 Em 2000, em uma tentativa de se resolverem os problemas institucionais enfrentados pelo ordenamento jurídico brasileiro, foiapresentado um Anteprojeto de Lei para Criação da Agência Nacional da Concorrência e do Consumidor, que unificava as competências eatividades da SDE, SEAE e CADE em um único órgão; e em termos conceituais, tentou incorporar as diretrizes da OCDE no que dizrespeito à notificação de operações de concentração e investigação de cartéis. Esse Anteprojeto sofreu muitas críticas e esteve em discussãodurante um ano, sendo que em Novembro de 2001, no Congresso Internacional de Direito da Concorrência promovido pelo InstitutoBrasileiro do Estudo das Relações entre Concorrência e Consumidor (IBRAC), em Foz do Iguaçu, foram apresentados dois Projetos de Lei:o primeiro que criava a Agência Nacional da Concorrência; e um segundo, que trazia mudanças na legislação material e processual. Apesarde positiva a iniciativa de reforma de legislação no Brasil, as discussões de ambos projetos foram interrompidas no final de 2001,persistindo, portanto, os problemas institucionais identificados na nota anterior.



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Por outro lado, tem se verificado no Brasil uma intensa atividade empresarial e uma entrada relevante deinvestimentos estrangeiros95. Algumas operações de concentrações de empresas ocorridas fora do territóriobrasileiro têm produzido efeitos no mercado brasileiro; assim como em relação às atividades de grandesempresas multinacionais, que apesar de operarem no Brasil, adotam as suas condutas no exterior, o que têmlevantado alguns problemas e questionamentos. Apesar da Lei n.º 8.884/94 admitir a sua aplicaçãoextraterritorial às práticas cometidas no todo ou em parte do território nacional ou que nele produzam ou possamproduzir efeitos96, é evidente que este tipo de aplicação da lei pode vir a causar constrangimentos ou conflitosinternacionais de jurisdição. Desta forma, ações de cooperação internacional têm sido fomentadas nesteorganismo, citando-se, por exemplo, os acordos celebrados pelo CADE com as autoridades responsáveis pelaaplicação da legislação da concorrência da Argentina em 1996, dos EUA e de Portugal em 199997.

É claro, portanto, que se regras de concorrência no âmbito da OMC vierem a ser incluídas, o Brasil deverá estarpreparado para exigir que sejam definidos princípios e regras comuns que possibilitem o exercício dos seusinteresses e, consequentemente, possa solicitar uma providência de um outro país, na hipótese de uma condutaanticoncorrencial praticada naquele país venha a afetar diretamente o mercado nacional. Isto porque, o únicoponto que parece muito claro neste debate é o fato de que tanto a UE como os EUA defendem a garantia do totalacesso aos mercados98.

Não é muito claro até que ponto o estabelecimento de um sistema multilateral de regras de concorrência terácomo fundamento a defesa da concorrência no mercado mundial (podendo se perguntar ainda, em que consistiriaisso?)99, irá respeitar os diferentes graus de desenvolvimento dos países e ainda os diferentes objetivos a seremperseguidos em cada ordenamento jurídico100. Segundo a proposta da UE, por exemplo, estes princípios comunsnão deveriam abranger condutas exclusivamente domésticas ou ainda o controle de concentrações de empresas,o que pode deixar de fora uma série de situações que afetariam diretamente os interesses brasileiros, como osgrandes cartéis, uma vez que na maioria deste tipo de casos, as decisões são tomadas pelas empresas-mãessediadas na Europa e nos EUA. Cite-se, à título ilustrativo, o Cartel das Vitaminas101 e das Lisinas, ou ainda asgrandes operações de concentração internacionais que sucessivamente vêm afetando o mercado brasileiro, comono caso MCI/Sprint102, e mais recentemente com a Companhia do Vale do Rio Doce na aquisição da Caemi, ou

95 Como consta na Communication from Brazil to the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy,WT/WGTCP/W/93, �a significant trade liberalization bringing import tariffs down from an average of more than 50% to approximately13% and eliminating several non-tariff barriers; privatization and deregulation of a number of important sectors of the economy; and, lastly,the stabilization plan launched in 1994, which succeeded in coping with the four-digit inflation process that had undermined the macroperformance of the country since the late 1970s�.96 Cfr. artigo 2º, da Lei n.º 8.894/94. Ou seja, pouco importa o local onde o ato ou contrato foi celebrado, ou ainda a nacionalidade dasempresas envolvidas.97 V. Relatório Anual, CADE, 1998/1999 e Protocolo de Cooperação Técnica entre o Conselho da Concorrência, a Direcção-Geral doComércio e da Concorrência e o Conselho Administrativo de Defesa Econômico � CADE, assinado em Lisboa e Brasília em 02 de Julhode 1999.98 V. Hoekman e Holmes, op. cit., p. 5: �the main interest of the EU and US is to use competition policy disciplines as an export-promotingdevice and to reduce the scope for conflict in the approval of mergers between large firms; they are less interested in subjecting thebehaviour of their firms in foreign markets to international disciplines that will benefit foreign consumers. Market access is also of interestto small countries, but these may be concerned as well with being able to invoke assistance in disciplining anticompetitive behaviour offirms located in foreign jurisdictions�.99 Aliás, como comenta Klein, A Reality Check on Antitrust Rules in the World Trade Organization, and a practical way forward oninternational antitrust, p 42, �there is no worldwide consensus on the legal and economic principles that sound antitrust enforcementdemands, and a trade-focused forum like the WTO is not the right place to develop such a consensus�.100 Como acertadamente comenta Correa, Competition Law and Development Policies, p. 370, �under certain conditions, a �competitiveprotectionism� may be more beneficial to a nation than rivalry with foreign firms, since in the former case the industry and consumersbenefit from competition, while in the latter a whole local industry may be wiped out by foreign competition. In other words, neitherliberalization means more competition, nor State regulation and promotion of domestic industrialization necessarily means lack ofcompetition. The relationship between competition policies and development are likely to depend on the peculiar circumstances of aneconomy and, particularly, on market size and the available industrial endowments�.101 V. os comentários sobre o caso em Klein, A Reality Check on Antitrust Rules in the World Trade Organization, and a practical wayforward on international antitrust, pp. 38-39.102 Neste caso, em outubro de 1999 a MCI e a Sprint notificaram o CADE sobre o seu projeto de concentração, que também havia sidoproposto na mesma altura perante a FTC norte-americana e a Comissão Européia. No entanto, no Brasil, quando ocorreu a privatização dosetor das telecomunicações, a MCI adquiriu a EMBRATEL, e um consórcio composto pela SPRINT, National Grid and France Telecomadquiriu a Intelig (empresa espelho). A EMBRATEL e a Intelig eram, portanto, concorrentes no mercado de chamadas de longa distâncianacionais e internacionais. Este ato de concentração levantou graves problemas em relação ao mercado brasileiro das telecomunicações,pois era um típico caso de participações cruzadas, uma vez que a SPRINT detinha 25% de participações da Intelig, que era concorrente daEMBRATEL, que por sua vez era controlada pela MCI. A operação foi suspensa no Brasil através de um Medida Preventiva (Decision LHSn.º 03/2000, A.C. 08012.005846/99-12),as empresas foram proibidas de trocar quaisquer tipos de informações entre diretorias e a SPRINTteve o seu direito de voto suspenso nas decisões da Intelig. Como consequência, no Brasil, a SPRINT foi obrigada a vender as suas



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ainda a aquisição da Union Carbide pelo Grupo Dow Chemical. Assim, mesmo que o Brasil concorde com aadoção de um sistema multilateral de regras de concorrência,103 deverá se preparar tecnicamente para estadiscussão e exigir que os benefícios sejam recíprocos e repartidos de forma igualitária e não-discriminatóriaentre os países integrantes da OMC, e que não prevaleçam apenas os interesses dos países mais desenvolvidos104

105.

Algumas sugestões para o Mercosul

Outro ponto importante que o Brasil não poderá deixar de lado em futuras negociações, é a perspectivaMercosul. Segundo o artigo 2º da Decisão n.º 18/96 que aprovou o Protocolo de Fortaleza, as investigações dedumping realizadas por um Estado Parte relativas às importações originárias de outro Estado Parte deveriam serefetuadas de acordo com as legislações nacionais até 31 de Dezembro de 2000. Não obstante, a Decisão doCMC n.º 28/2000 modificou o referido prazo, estendendo o mesmo até 31 de Dezembro de 2001, quando oGrupo do Mercado Comum deverá estabelecer um regime de transição até a completa erradicação da defesacomercial entre os Estados Partes do Mercosul. Nesta altura, os Estados Partes do Mercosul deverão analisar asnormas e as condições nas quais o tema será regulado no Mercosul e, é necessário que a defesa comercial entreos Estados Partes deixe de existir, devendo ser substituída pelos princípios e regras do Direito daConcorrência106.

Consequentemente, é importante que o Protocolo de Fortaleza seja efetivamente implementado entre os EstadosPartes e que sejam criadas regras comuns não apenas no que diz respeito às práticas anticompetitivas que afetemo comércio entre os Estados Partes do Mercosul, mas também referentes ao controle das ajudas de estado, aosserviços públicos, aos setores regulamentados e às concentrações de empresas. Deverá ser igualmentepromovida a harmonização das legislações nacionais e a cooperação entre as autoridades de defesa daconcorrência nacionais107, em especial em aspectos procedimentais, como por exemplo notificações e troca deinformações ou documentos, admitindo-se até a possibilidade de se consagrar uma investigação em paraleloentre as autoridades da concorrência dos Estados Partes do Mercosul.

O fortalecimento do Mercosul dará mais força ao Brasil nas discussões no âmbito da OMC, permitindo a melhordefesa dos seus interesses, o que também trará vantagens para os outros Estados Partes do Mercosul.

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participações na Intelig, para que o mercado não fosso fechado no setor das telecomunicações. Esta operação também foi proibida pelaComissão Européia (Caso� MCI WorldCom/Sprint, JO C 14, 19.01.2000).103 O CADE, em seu Relatório Anual, 1998/1999, p. 170, defende que o Brasil adote uma postura mais conservadora e posicione-se juntoaos países que entendem ser prematura adoção de um sistema internacional em razão da diversidade de estágios de desenvolvimento entreos diversos membros da OMC.104 Neste sentido ver os comentários de Brittan, The Need for a Multilateral Framework of Competition Rules, p. 33, �non-discriminationis the central principle of the multilateral trading system. Its purpose is to ensure equality of competitive opportunities�.105 Correa, Competition Law and Development Policies, p. 390, também entende que regras de concorrência internacionais poderão serestabelecidas, entretanto, �developing countries may gain from the establishment of a system that permits to effectively act againstanticompetitive practices, particularly those carried out outside their boundaries, and to deal with abuses of market power. However, thepossible objectives and scope of possible multilateral rules on the matter are still uncertain. Developing countries should positively continuethe current discussion on competition policies at the international level, in line with their previous efforts on the matter�.106 Aliás, o CADE, em seu Relatório Anual, 1998/1999, p. 175, também defende este ponto de vista pois entende que a adoção da políticada defesa da concorrência poderia vir favorecer o Brasil: �parece razoável supor que a defesa de uma posição mais forte no sentido dasubstituição do padrão da prova atual do antidumping para o de preço predatório incorreria em benefícios líquidos para o País. Umamudança dessa natureza no âmbito do Mercosul pareceria, além disso, oportuna ao proporcionar o fortalecimento e a consolidação dasrelações comerciais da União Aduaneira, concentrando as aspirações contidas na letra e no espírito do Protocolo de Fortaleza�.107 Communication from Brazil to the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy, WT/WGTCP/W/100, 24September 1998.



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COLOMBIA BOLETIM LATINO AMERICANO DECONCORRÊNCIA

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IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY DE COMPETENCIA 1

Por: Margarita Alarcóne-mail: [email protected]

El objetivo final de bienestar del consumidor que, en términos generales, buscan las leyes de defensa ypromoción de la competencia se garantiza por la teoría económica y los principios jurídicos de los derechos depropiedad a través de la eficiente asignación de los recursos. Para preservar este resultado de bienestar delconsumidor, el entorno institucional se sirve de diversas leyes como la de la defensa de la competencia y la leyde protección al consumidor, las cuales comparten la búsqueda de protección al consumidor pero a través deprovisiones jurídicas e instrumentos diferentes, siendo la misión de la ley de defensa de la competencia laprotección del proceso de competencia en los diferentes mercados. Con este fin, generalmente la ley asigna a lasautoridades de competencia funciones relacionadas con investigaciones de conductas anticompetitivas, abusosde posición dominante en los mercados, y las de autorizar ciertas operaciones de concentración económica. Sinembargo, para obtener el cumplimiento de los objetivos de la ley de competencia no basta asignarle soloaquellas funciones. Se requiere también dotar a las autoridades que aplican la ley de competencia con lasherramientas jurídicas necesarias para el cumplimiento de sus funciones de manera efectiva. También se requiereasignarle funciones relacionadas tanto con su participación en la formulación de ciertas políticas públicas, asícomo las funciones relacionadas con la creación y promoción de la denominada cultura de la competencia.

El objetivo final de la ley de competencia, el bienestar del consumidor

El objetivo último de la ley de competencia de bienestar del consumidor se complementa pero no debeconfundirse con el de la política y la ley de protección al consumidor. Ambas van de la mano y comparten unmarco teórico común pero cada una tiene su misión específica, y el trabajo diario es diferente en cada una deestas áreas. Ambas buscan la protección al consumidor pero con aproximaciones diferentes, mediante vehículosdiferentes, con objetivos particulares diferentes, y ello independientemente de que las normas respectivas seencuentren bajo una sola ley o no, o bajo la aplicación de una misma autoridad o no. En el caso de la defensa dela competencia el bien jurídico tutelado es la competencia en sí misma, en el caso de la protección alconsumidor es el consumidor propiamente dicho.

Ciertamente, si una empresa carece de competidores puede imponer las condiciones en el mercado quemás le convengan ya que los consumidores no tienen posibilidad de elegir entre diferentes alternativas.Adicionalmente, si bien la cantidad de opciones de compra es la fuente de eficiencia, se debe asegurar que losconsumidores tengan los elementos necesarios para hacer la mejor elección posible, ya que de poco sirvenmuchas alternativas si el consumidor no tiene la información y herramientas correctas para tomar su decisión decompra. De esta forma, la promoción de la competencia beneficia al consumidor al reducir las distorsionesexternas en la provisión de bienes y servicios (cantidad, precio, abanico de posibilidades) basándose en labúsqueda de la mejor asignación de los recursos y una óptima organización industrial. Paralelamente, laprotección al consumidor se concentra en asegurar que el consumidor tenga conocimiento, seguridad jurídica einformación veraz para escoger, de forma tal que se reduzcan las asimetrías de información y de poder -y losincentivos a aprovecharlas- entre proveedor y consumidor. De aquí que sean parte de esta política las normas depesos y medidas, organizaciones de consumidores, publicidad engañosa, garantías, control a las condiciones decrédito al consumidor, entre otras.

Valga anotar al margen que un análisis similar al anterior separa la defensa de la competencia de lacompetencia desleal. Por una parte las leyes de competencia desleal se ocupan de resolver un conflicto privadoentre dos agentes económicos, y por la otra la defensa de la competencia se ocupa de resolver el conflictopúblico que se configura cuando la actuación de los agentes económicos se constituye en una atentado contra losmercados como tal. Esto no obsta para que un acto de competencia desleal pueda alcanzar tal magnitud en elmercado que tipifique una violación a la ley de competencia. El hecho que la ley de competencia exista paraproteger el orden público económico como tal, explica que el factor decisivo en la aplicación de la misma sebase en el análisis económico y sus efectos sobre el bienestar del consumidor.

1 Documento preparado para el seminario sobre Política de Competencia llevado a cabo en Quito y Guayaquil, Ecuador, el 22 y 23 deMarzo del 2002



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En ocasiones, se tiende a confundir el rol las leyes de competencia y la de protección al consumidor.Para ilustrar las diferencias y semejanzas entre las leyes de defensa de la competencia y las de protección delconsumidor, traigo a colación las discusiones en recientes reuniones llevadas a cabo con representantes dediferentes países del mundo y organismos multinacionales en el seno de la UNCTAD, donde se discutióampliamente sobre el rol de las políticas de la competencia y del consumidor en el fortalecimiento de lacompetitividad y el desarrollo2. Allí, algunos participantes expresaron que la liberalización y la desregulación enpaíses en vía de desarrollo han llevado a la circulación de productos inseguros, de baja calidad y a la realizaciónde practicas empresariales fraudulentas y por esto se debería estudiar la opción de tratar conjuntamente lapolítica de competencia y de protección al consumidor, y la de regular la calidad de los productos. Sin embargo,lo cierto es que los mercados competitivos y abiertos no son contrarios a los intereses de los consumidoressiendo la situación la inversa como se aclaro en su momento, 3 ya que es precisamente ese abanico deposibilidades generado por la competencia la mejor defensa del consumidor. En efecto, al tener otras opciones,los consumidores tienen la posibilidad de �castigar� al productor al no comprar sus productos, cuya combinaciónde calidad y precio no sea la deseada. En este caso, la política de protección al consumidor tiene un campo deacción en cuanto a la regulación de la seguridad de los productos que presenten peligro a la salud de losconsumidores, mas no a regular su calidad per se. Debido a estas esferas de acción diferentes, el trabajo día a díade las dos funciones, competencia y consumidor, es diferente aunque estén en la misma oficina como sucede enAustralia y Canadá.

En los países de Latinoamérica con ambas leyes, la concatenación de defensa de la Competencia yprotección al Consumidor se ha dado a diferentes niveles y bajo diferentes estructuras orgánicas. En algunoscasos, una misma ley incluye provisiones respecto a la competencia y protección al consumidor, y son aplicadaspor la misma entidad, como en Colombia (Decreto 2153 de 1992), cuya aplicación esta a cargo de diferentesSuperintendentes Delegados y el Superintendente de Industria y Comercio, de estas funciones algunas están acargo en forma exclusiva del Superintendente delegado respectivo, y otras se comparten con elSuperintendente. En otros casos, las leyes son diferentes pero las aplica la misma entidad como sucede en Perú,donde INDECOPI es la entidad encargada de velar aplicar los decretos legislativos 701/91 sobre competencia y716/91 sobre protección al consumidor. Sin embargo, al igual que en Colombia, hay reparto del ejercicio deestas funciones entre diferentes funcionarios y comisiones.

Finalmente existe el caso en el cual tanto las leyes como las entidades que las aplican son diferentescomo en México donde la Ley Federal de Competencia es aplicada por la Comisión federal de Competencia,mientras que la Ley Federal de Protección al Consumidor es aplicada por la Procuraduría Federal delConsumidor (FODECO). México es un buen ejemplo de los diferentes enfoques de las leyes de protección alconsumidor y de las leyes de promoción de la competencia como se puede observar en las diferentes misiones delas dos entidades. Así, la misión de la Comisión Federal de Competencia es: �Proteger el proceso decompetencia y libre concurrencia mediante la prevención y eliminación de prácticas monopólicas y demásrestricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, para contribuir al bienestar de la sociedad�, y de otraparte, la misión de la Procuraduría Federal del Consumidor es: �Promover y proteger los derechos de lapoblación consumidora, mediante servicios de calidad mundial, orientados a procurar equidad y seguridadjurídica en las relaciones de consumo, así como facilitar al consumidor todos los elementos jurídicos, técnicos yde información que permitan dirimir sus controversias en un plano de igualdad con los proveedores,privilegiando la conciliación y el acuerdo por encima de la confrontación y la querella. Así mismo, realizaracciones de orientación, información, difusión, investigación y educación, a fin de fomentar una cultura deconsumo en México, que prepare al consumidor para acceder en mejores condiciones, al mercado de bienes yservicios�.

De lo expuesto se desprende que al ser diferente la política de competencia y la de protección delconsumidor, la decisión de agrupar sus funciones bajo una misma entidad responde en definitiva aconsideraciones de presupuesto, capital humano disponible e incluso el efecto del tamaño de la entidad sobre lainfluencia en la sociedad. La modalidad bajo la cual esta unión se realiza no responde a una formula única como

2 �The Role of Consumer and Completion Policies in Enhancing Competitiveness and Development� outcome of the Expert Meeting,UNCTAD working series, October 2001, TD/B/COM.1/EM.17/L.13 COMMENTS OF THE UNITED STATES ON THE OUTCOME OF THE EXPERT MEETING ON CONSUMER INTERESTS,COMPETITIVENESS, COMPETITION AND DEVELOPMENT-Oct. 2001. Commission on Trade in Goods and Services, andCommodities, Sixth Session, Geneva, 4-8 February 2002 TD/B/COM.1/CRP.2



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se desprende de la diversidad de arreglos institucionales sobre el particular, pero invita a aprovechar laexperiencia internacional para descubrir las mejores practicas y arreglos en esta materia.

Las restricciones a la competencia como resultado de ciertas políticas públicas

Desde finales de la década de los 80 avanza en el mundo un proceso de liberalización y globalizaciónde las economías. Las regulaciones sectoriales y privatizaciones resultado de ello generalmente han idoacompañadas de la expedición de una ley de competencia como parte de programas mas generales de reformaeconómica (Chile en los 80s, Brasil y Venezuela en los 90s) y de integración comercial en el ámbitointernacional (México y el TLC en los 90s). En este contexto, la competencia puede debilitarse no ya comoresultado de las restricciones privadas a la competencia sino como efecto colateral de la adopción errónea deciertas políticas públicas. Para asegurar que en los procesos de desmonte de barreras, re-regulaciones, licitaciónde privatizaciones o ayudas económicas, no se incurra en tales errores, se aconseja el apoyo de la autoridad decompetencia.

La acción de la autoridad de competencia puede darse a través de instrumentos tales como el análisis ypublicación de los beneficios que una determinada medida de liberalización conlleva, o al momento derecomendar la escogencia o no de una determinada regulación a través de una cuantificación económica delimpacto sobre el mercado. En efecto, como Petitbò (2001)4 señala, es posible, a partir de los estudios deR.W.Hahn y J.Hird (1991)5, "estudiar los costes y beneficios de la regulación mediante el empleo de losinstrumentos del análisis económico" así como evaluar el "impacto de la regulación", metodología que vienesiendo crecientemente utilizada con éxito en los países de la OCDE para medir los efectos de la regulaciónsobre variables como crecimiento, inversión y empleo, entre otros.

En su papel de promocionar la competencia en industrias altamente reguladas hasta entonces o a cargodel gobierno la agencia de competencia deberá tener en cuenta las actividades potencialmente competitivas de lacadena productiva, así como la separación de las funciones regulatorias de las comerciales. El sector eléctricoofrece un ejemplo claro, donde los antiguos monopolios pueden ser separados según sus funciones, detransmisión, generación, y distribución local / servicio al cliente6. De esta forma la generación de electricidad,que tiene características de monopolio natural, queda separada de las otras dos actividades donde existe un granpotencial de ganancia gracias a la competencia

En el contexto hispanoamericano, algunas leyes estipulan que las autoridades de competencia valorenen lo que se refiere a la competencia, nuevas leyes, regulaciones y procesos de privatización entre otros, como seestablece en Costa Rica, México, y Venezuela.

En Costa Rica la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa del Consumidor establece en suArticulo 1 que uno de sus fines es " la eliminación de las regulaciones innecesarias para las actividadeseconómicas", e incluye en sus funciones el análisis de procedimientos y tramites sobre el acceso a los mercados(Art.) 4. Adicionalmente, el proceso legislativo de Costa Rica exige que la autoridad de competencia,COPROCOM, valore los proyectos de Ley en lo que se refiere a competencia. Por ejemplo, en Diciembre de2001 COPROCOM recomendó el archivo del proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria por � implicacionesnegativas sobre el proceso de competencia y sobre la desregulación de la economía� 7 .

En México, la Comisión Federal de Competencia tiene entre sus funciones opinar sobre los ajustes a lasregulaciones y los proyectos de ley y reglamentos. En las legislaciones sectoriales, como Telecomunicaciones,Transportes y Financiero, se requiere la opinión de la Comisión de Federal de Competencia como prerrequisitopara adelantar cambios en las regulaciones y reglamentos. Adicionalmente, la comisión conoce y vigila losprocesos de licitación pública al estudiar y aprobar los participantes en la misma.

4 PETITBÒ, Amadeo, �Organización Institucional de la Defensa de la Competencia para la Protección de los Consumidores y Usuarios�,Catedrático de Economía Aplicada, Universidad de Alcalá de Henares5 HAHN, R.W., HIRD, J. (1991), "The Costs and Benefits of Regulation: Review and Synthesis", Yale Journal on Regulation, vol.8.6 COMMENTS OF THE ALLIANCE FOR AFFORDABLE ENERGY REGARDING THE UNBUNDLING OF UTILITY FUNCTIONS,Tulane Environmental Law Clinic, http://www.gnofn.org/~all4nrg/7 COPROCOM, �Competencia�, Boletín Especializado, edición 42, año 4, Diciembre de 2001



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En Venezuela, PROCOMPETENCIA tiene, además de la función de asesorar en la elaboración deproyectos de ley, el estudio y la publicación de informes de políticas públicas. Estas se refieren a estudiossectoriales, como Salud, Telecomunicaciones y Eléctrico entre otros, que tienen como objeto identificar elestado competitivo de los mismos para soportar sus recomendaciones en los procesos de privatizaciones. Porejemplo, en el caso de la privatización de un Banco, recomendó la subasta por grupos de las agencias con el finde minimizar los efectos anticompetitivos por mercado geográfico8.

En el ámbito internacional, la temática de la defensa de la competencia esta ligada con los avances enla integración comercial de los países como puede establecerse en la agenda de en el ámbito regional y global(Pacto Andino, OMC, ALCA)9. Para finalizar este punto es interesante mencionar la participación de laautoridad de competencia de Colombia en el Comité Antidumping en el seno de Ministerio de ComercioExterior, así como la facultad de la autoridad de competencia de Panamá, CLICAC, para �autorizar� medidas deSalvaguardia.

La Cultura de la Competencia

La cultura de la competencia, entendida como el conocimiento generalizado por parte tanto de losempresarios como de los consumidores sobre que es la competencia y el beneficio que ella conlleva a todos,favorece el éxito de una economía de mercado y le garantiza a las autoridades encargadas tener en la comunidadsus mejores aliados para la aplicación de la ley10. La divulgación de los logros de la oficina de competencia asícomo de material que ayude a la comprensión de su tarea, y de los beneficios que se generan de la aplicación deesta ley es el medio idóneo para el establecimiento de la cultura de la competencia. Instrumentos tales como lapublicación regular de boletines y su distribución masiva, la publicación en diarios y revistas de casosejemplarizantes y actividades que se adelantan por la agencia, seminarios y conferencias, así como el uso demedio digitales dan acceso a los actores de la economía a una gran cantidad de información como es hoy de fácilconstatación en el Internet.

Es necesario, también, al aplicar la ley de competencia tener siempre presente que los cambiostecnológicos en la producción y distribución hacen que la competencia entre empresas de hoy sea diferente a lade ayer, que el entorno en el que participan las empresas cambia cada vez a mayor velocidad, y que ello lesimpone a estas autoridades adaptarse permanentemente a esas nuevas realidades mediante el ajuste de losanálisis tradicionales con el fin de evitar que sus decisiones se constituyan en obstáculos a las actividadescompetitivas. Entre los cambios recientes se tiene, por ejemplo, el uso creciente de alianzas estratégicas en vezde fusiones y las prácticas donde se le encarga a un tercero ('outsourcing') la realización de las funciones que noson fuente de competitividad para la empresa (contabilidad o mantenimiento de la planta física).

En el caso de las alianzas estratégicas, el análisis11 hasta hace poco considerado 'tradicional' deintegración horizontal ha evolucionado rápidamente para separar los acuerdos entre empresas que tienen efectospro-competitivos de aquellos que pueden ser anticompetitivos. Para la muestra, los acuerdos de mercadeo entreaerolíneas en el ámbito mundial no han sido siempre considerados contrarios a la competencia al ser demostradoque tienen como efecto mayores opciones para el consumidor final. Esto se puede dar en el caso en que laalianza entre dos aerolíneas de diferentes países aumenta la frecuencia de vuelos entre los dos al integrar vueloshacia terceros países12.

Desde el punto de vista de la empresa, la legislación de competencia se convierte en un conjunto dereglas que afecta sus incentivos externamente. En un análisis intersectorial de la economía estadounidense13 semuestra el efecto de los diferentes enfoques de la aplicación de la regulación de concentraciones en las 8 PROCOMPETENCIA, INFORME ESPECIAL "Sobre el proceso de subasta de las agencias del Banco Latino", Caracas, 26 de mayo de19979 "Competition Policy in a Global Economy", BANCO MUNDIAL, Global Forum for Competition and Trade Policy and International BarAssociation, 199810 "A Framework for the Design and Implementation of Competition Law and Policy", BANCO MUNDIAL, IBRD y OECD, 1999, enparticular la discusión sobre abogacía de la competencia ('competition advocacy'), capítulo 611 Ver las directrices antimonopolio para colaboración entre competidores de la agencia de competencia de EE.UU. ("Anti-trust Guidelinesfor Collaboration among Competitors"), Octubre 1 de 1999. Disponible en www.ftc.gov/OS12 "LanChile y Ecuatoriana de Aviación operaran vuelos directos entre Ecuador y Estados Unidos", comunicado de prensa de LanChile,Diciembre 1, 2000, al reportar el incremento de vuelos entre Chile y Ecuador de 3 semanales a 16 al integrar rutas hacia Estados Unidos13 Lubatkin, Merchant y Srinivasan, �Merger Strategies and shareholder value during times of relaxed antitrust enforcement: The case oflarge mergers during the 80s�, Journal of Management No 23



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diferentes decisiones estratégicas. Así, durante las décadas de los 60s y 70s, las autoridades de competenciaaplicaron la ley basándose estrictamente en coeficientes de poder de mercado resultantes de las concentraciones.Como respuesta estratégica, la mayor parte de las fusiones de la época buscaron diversificar los negocios de lasempresas creando conglomerados de negocios no afines. Después de los 80s, estas autoridades se enfocaronhacia otros objetivos y relajaron los requerimientos para la aplicación de las normas de concentración horizontal.Como respuesta estratégica, en los mercados desarrollados se da una ola en la cual los conglomerados vendenvarios de sus negocios para concentrarse en lo que saben hacer mejor (�core competencies�)14, y asísucesivamente.

Igualmente, se debe entender el accionar de las empresas y observar como compiten entre ellas endimensiones adicionales a precio tales como calidad, innovación, tiempo de respuesta y diferenciación. Estasconsideraciones más intangibles son igualmente importantes pues junto con los precios relativos, son los quedeterminan la cuota de mercado. Solo basta con observar el mercado de las colas, donde Coca-cola y Pepsi, apesar de tener muchas veces precios iguales que otras colas sucedáneas no diferenciadas, tienen mayor cuota demercado.

Lo anterior indica que los cambios en la estructura y conducta empresariales características de cadaetapa de desarrollo de las economías deben contar con el marco jurídico adecuado para evitar entorpecer laactividad competitiva de las empresas. Para ilustrar lo anterior, se puede analizar el comportamiento estratégicode los conglomerados económicos en la fase de 'despegue' de los países emergentes en Asia (Chaebols comoHyundai o Daewoo en Corea) y la de los �Grupos Económicos� en Latinoamérica. Estos conglomerados tienenuna estructura diversificada con un centro corporativo fuerte. Al ser poco desarrollados los mercados de capitalde los países emergentes, este centro corporativo reemplaza su función al asignar el capital para financiarcrecimiento. En otras ocasiones, el centro corporativo cumple funciones de administración de recursos humanosy en otras incluso vela por el cumplimiento de los �tratos� entre las empresas que lo constituyen15. En etapas masavanzadas de desarrollo es posible que dichos grupos tiendan a desintegrarse y a concentrarse en sus negociosbásicos, muchas veces concentrado sus negocios para competir en el ámbito internacional. Un buen ejemplo esel de un conglomerado en Colombia, que ha querido deshacerse de varios de sus activos en diferentes sectorespara concentrarse en su negocio de cerveza expandiéndolo a nivel Centroamericano.

Estos cambios en las condiciones del entorno económico han ocasionado continuas modificaciones ointentos de modificación de las leyes de competencia en varios países. Con el fin de evitar la inseguridad jurídicaque esto conlleva y de asemejar la velocidad de respuesta de la autoridad de competencia con la de los cambiosen los mercados, se hace aconsejable la adopción de normas lo más genéricas posibles que se ejecuten a travésde la expedición de reglamentos tan detallados como se requiera.

En efecto, el trámite para la modificación de una ley implica recorrer todo el proceso político ylegislativo respectivo, mientras que los reglamentos y circulares son instrumentos que dada su naturaleza y rangose pueden adaptar mas rápidamente a los cambios del mercado, y al estar dichas reglamentaciones sujetas alcontrol de legalidad por parte de los jueces se garantiza el estricto cumplimiento de los fines de la ley. Lasnormas jurídicas se agrupan según su jerarquía en una pirámide16 de normas escalonadas, que en lenguajeeconómico corresponde a una clasificación según el mayor o menor grado de 'costos de transacción' que conllevesu modificación. De acuerdo con lo anterior, los diferentes actos administrativos, al estar subordinados a lasleyes, deben respetar y observar en toda su integridad la norma de jerarquía superior de la cual se desprenden, eneste caso la ley de competencia. Adicionalmente, la claridad de la normativa y la precisión de los reglamentosfacilitaran la labor de las autoridades que tengan a su cargo el control de legalidad de las actuaciones delorganismo de la competencia, sean actos de carácter general o particular que al ser impugnadas lleguen a suconocimiento. De esta manera, las leyes de competencia se pueden complementar con la expedición dereglamentos al estilo de las Líneas Directrices en la Unión Europea y de las Guias en el caso Estadounidense.La mayor flexibilidad que admite este tipo de arreglo legal permite que la ley de competencia y su adecuadaaplicación se convierta en un apoyo institucional para el desarrollo económico y un medio para el bienestar delos consumidores.

14 Hagel y Singer, �Unbundling the Corporation�, The McKinsey Quarterly 2000, No 3, disponible en www.mckinsey.com15 Hitt, Ireland y Hoskisson en �Strategic Management: Competitiveness and Globalization�, 4 edition, Thompson Learning16 Ver la discusión al respecto en "Introducción al Derecho", Monroy C., Editorial Temis, 1986



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En resumen, se ha clarificado que la ley de defensa y promoción de competencia es diferente a la leyde protección al consumidor, así como de la ley de competencia desleal, ya que si bien sus objetivos seentrelazan sus misiones son especificas, siendo el objetivo de la ley de defensa de la competencia lapreservación del orden publico económico mediante la defensa de los mercados para la consecución delbienestar del consumidor. Para lograr la finalidad anotada, las autoridades de competencia deben contar con unaley que les permita adaptarse rápidamente a la dinámica de los mercados para el estudio de las diferentesconductas que pueden constituir restricciones privadas indebidas de la competencia. Además, esta ley debe dotara las autoridades a cargo de su aplicación de las herramientas necesarias para apoyar a las autoridades en laformulación de ciertas políticas públicas con el objeto de prevenir restricciones a la competencia originadas enactuaciones como las privatizaciones, expedición de regulaciones económicas, etc. Igualmente, se ha hechomención a la importancia de la divulgación constante de las actuaciones de la agencia que aplica le ley dedefensa de la competencia y de como ellas benefician a la sociedad, de las consultas y estudios que realicen, etc.,de manera que a través del conocimiento de estos beneficios las comunidades se conviertan en sus permanentesaliados para la defensa de la competencia en los mercados, y así se conforme un frente común para saliradelante frente al reto del cambio, del cambio institucional y cultural que favorezca los nuevos ordenamientosadoptados por el país para beneficio de todos.



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COMPARATIVE APPROACH TO THE PRE-MERGER AND CONSOLIDATIONCONTROL IN THE AIRLINE MARKET IN COLOMBIA1

By: Edwin Cortese-mail: [email protected]

TABLE OF CONTENTS

1. Introduction2. Pre-merger and consolidation control in the airline industry

A. Characteristics of the airline industryB. Description of the Colombian airline industry and market

3. Pre-merger and consolidation control in the airline industry in Colombia. The SIC objection to the AVIANCA/SAM -ACESintegration- Description of the transaction- Procedure followed by the SIC in the authorization of integrations- Objection of the SIC in the strategic alliance AVIANCA/SAM -ACES

4. Pre-merger and consolidation control in the airline industry in Colombia. The AEROCIVIL decisionA. Request presented by AVIANCA/SAM - ACES before the SIC for the reconsideration of the decision adopted throughResolution 19534B. Proceedings before AEROCIVIL- Description- The Resolution

5. The Mexican experience. A comparison between the decisions made by the SIC and AEROCIVIL, and the decision made inMexico in the case of CINTRA

6. The Canadian experience. A comparison between the decisions made by the SIC and AEROCIVIL, and the decision made inCanada in the case of Air Canada and Canadian Airlines

7. Main lessons resulting from the Colombian experience in the AVIANCA/SAM - ACES caseA. Resolution 29437 of September 7, 2001, determining that the SIC is not competent to decide about the integration.Problems with the scope of action of the SICB. The problems of effectiveness of the SIC go beyond its lack of competence over some industriesC. The dependent nature of the Superintendent of Industry and Commerce

8. Conclusions

1. Introduction

According to some authors, there are more than 500 airline alliances in the world. 2 �The number ofalliances has increased about twenty-five percent per year for the last decade� according to William Kolaski.3These factors are not more than the symptom of a very well known fact, the financial weakness of the airlineindustry in nowadays. The amount of money involved in the alliances,4 and the number and size of the jointventures generated by the reorganization movement are interesting indicators of the importance of such industry.

Some people could argue that the magnitude of the economic crisis of the airline companies would beenough to justify the approval of those alliances. For some scholars however,5 these facts remark the importanceof allowing the market, and especially the competition, to lead the movement in the industry throughout the strictapplication of rules and procedures. The challenge is precisely that, to decide whether or not it is necessary tointerfere with the market in allowing or prohibiting alliances, and if the choice is to the allow competition indeciding the outcome of the reorganization movement, how to deal with the very important antitrust issues.

There are cases in which competition authorities have recognized the necessity of strategic alliances inthe salvation of the airline companies, or even of the industry as a main pillar of national or regional economies.But in others, the authorities have decided that the reorganization, or construction of alliances, have to complywith the aims of antitrust laws. There are enough cases in this paper to illustrate both positions. What it seems to

1 Graduate Paper - LL.M in International Legal Studies: "COMPARATIVE APPROACH TO THE PRE-MERGER ANDCONSOLIDATION CONTROL IN THE AIRLINE MARKET IN COLOMBIA". Course: MERGERS IN A GLOBAL ECONOMY (LJ/G-323-08). Professors: SCOTT E. FLICK and JUDY WHALLEY2 Svetlana Mosin, Riding the Merger Wave: Strategic Alliances in the Airline Industry. Transportation Law Journal. Industry Leader inMulti-Modal Law, Economics & Policy. Volume 26. Pages 271 � 285. University of Denver - College of Law. See also, Michael Miller,The Last Word: Airlines Jump on the Alliance Bandwagon. 13 Airline Fin. News 45 (1998).3 William Kolasky Jr., Antitrust Enforcement Guidelines for Strategic Alliances, 1063 PLI/Corp.499,501 (1998)4 "In 1999, there were $6.8 billion worth of global airline merger and acquisitions transactions." Scott Gawlicki, Virtual Mergers: Withtraditional mergers difficult to pull off, airlines finding creative ways to consolidate, Invest. Dealers Digest (2000). Page 271.5 Robert D. Willig, Antitrust Lessons from the Airline Industry: The DOJ experience. Antitrust Law Journal v.60 (1991). Page 695.



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be a must, is the recognition of the possible outcome after each alliance is concluded, and the necessity of facingsuch an outcome with the competition tools that the authorities have.

It is possible to identify some disturbing events in the study and approval of the quasi-merger alliancebetween the two largest airlines in Colombia. Some of them are related with the methodology and proceedingitself. The others are related with the lack of economic analysis in the final administrative resolution deciding theissue. Because of the methodology and procedural history of the authorization, the maximum authority in theapplication of antitrust rules has seen diminished even more its competence in the pre-merger control inColombia. And due to the lack of economic analysis and application of the correct tests, the precedent set is notthe desired, and the decision itself is not correspondent with the reasoning.

As outcome, Colombian authorities did approved in regular terms a transaction that in almost any othercountry would have generated an exceptional authorization with specific and important covenants for the parties,and the enactment of a new regulatory framework for the industry. But in addition, and what is more important,with its intervention the authorities did not allow the market in deciding who is called to survive in a relativelycompetitive market with 8 airlines before the merger, all of them facing serious financial difficulties.

2. Pre-merger and consolidation control in the airline industry

A. Characteristics of the airline industry

Because the number of alliances and mergers of airline companies has risen substantially, and thenumber indeed will be higher in future years,6 analysis of the procedure and applicable tests is still important andinteresting. The competition laws will have to be applied in a very strict way by the correspondent authorities, soas to prevent the private parties from restrain competition.7 Certainly, for a correct application of the antitrustlaws, is a must to understand the very special environment around the airline companies.

The airline industry is a very unusual one due to the high costs related to the activity, the necessity ofgovernmental approvals, the scarcity of some of the resources involved in the operation, the difficulties of manymarkets in supporting the operation of a large number of airlines, and finally the geographical and national issuesinvolved. Most of the above mentioned factors are relevant in the definition of the market and the identificationof entry barriers.

The reach of economies of scale or economies of density is a fundamental issue for the companies withpossible welfare effects.8 However, neither the economies of scale nor the economies of density are an easyoutcome because of the size of the markets, hence, the airline companies have developed as strategy theimplementation of hub-and-spoke networks facilitating the achievement of economies of density. The blessing ofthe implementation of such a networks is that the costs are substantially reduced concentrating passengers intransit from varied points of origin and destinations.9

Many of the mergers and alliances presented in the industry have been supported, some how, in thepossibility of getting economies of density with benefits for both, companies and customers.10 When the benefitsof the alliance supersede the effects in competition, the authorities have generally authorized it with specificconditions.11 Notwithstanding, sometimes what is behind is the intent of cutting costs throughout the reduction ofdouble expenses in maintenance and operative land personnel, rent of space, and even the reduction of flights

6 Svetlana Mosin, Riding the Merger Wave: Strategic Alliances in the Airline. Page 284. According to the author, in the next decadeconsumers will see more airline alliances.7 Barry E. Hawk, Airline deregulation after ten years: the need for vigorous antitrust enforcement and intergovernmental agreements. TheAntitrust Bulletin, Vol XXXIV. N.2 Summer (1989). Page 304.8 Pietro Crocioni, Defining airline markets: a comparison of the U.S. and EU experiences. The Antitrust Bulletin, Vol XLV. N.1 Spring(2000). Page 32.9 The Decision of the Federal Competition Commission on the Sale of CINTRA. http://cfc.gob.mx/cfc99i/current/articulos/filosofia.htm,10.10 The Decision of the Federal Competition Commission on the Sale of CINTRA. http://cfc.gob.mx/cfc99i/current/articulos/filosofia.htm,10.11 Porter Elliott, Learning to fly: the European commission enters unfamiliar skies in its review of the British Airways-American AirlinesAlliance. Journal of Air Law and Commerce, Volume 64, Number 1, Winter (1998). Page 186.



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and hence operational costs, less pilots and flight attendants.12 These kinds of alliances only generate benefits forthe companies and do not share welfare with other acquaintances or customers, but on the contrary are negativefor employees, contractors, and passengers.

Additionally, hub-and-spoke networks when creating a dominant position have raised concerns aboutthe erection of entry barriers.13 In fact, when the creation of the hub results in the use of scarce sources, it couldbe considered as an entry barrier.14

On the other hand, the airline market is usually a highly concentrated one. At least one author suggeststhat in the U.S. the increment of domestic market concentration is the main antitrust concern.15 According to thesame scholar, "[T]here is mounting evidence that concentration levels do affect price and that air fares tend to behigher for those city-pairs served by few carriers."16 Statements like this could be found in many otherpublications,17 and at least an empirical study practiced over 850 nonstop city-pair routes affirms that changesfrom the markets with three same size participants to two same size participants have suffered increments inprices of ten percent in average, while the change from two participants to one have meant an additionalincrement of twenty percent.18

B. Description of the Colombian airline industry and market

The Colombian airline industry and market are characterized by the factors already described. However,it is interesting to observe some special points in regard to the Colombian case in order to evaluate the reasoningof the final administrative decision approving the integration.

From 1994 to 1998 the air transportation industry represented 0.46% of the GNI. In regard to sales, thisindustry was located in place 27 out of 60 economic sectors identified in the country.19 In general, the airtransportation sector is part of the infrastructure of each country with huge importance for the development andcompetitiveness of the other economic sectors.20 Of course, this is also the case in Colombia.21

During almost one century of existence in Colombia, the air transportation sector has been a mainelement for the development of the country, satisfying the necessities of different regions due to distances,geographic characteristics of the country, and more recently because of personal security conditions in roads,and highways.22 The demand of airline services have increased also as consequence of the globalizationtendencies of the economy.

The current statutory system for prices corresponds to a limited freedom, according to which eachairline presents to the Administrative Department of Civil Aviation (AEROCIVIL) the tariffs that intend toapply, and the agency has the faculty of approve or disapprove the proposed tariff for each route.23 In this regard,the system incentives competition, unlike the previous system according to which AEROCIVIL used to set the

12 The Decision of the Federal Competition Commission on the Sale of CINTRA. http://cfc.gob.mx/cfc99i/current/articulos/filosofia.htm,11.13 See e.g. Pietro Crocioni, Defining airline markets: a comparison of the U.S. and EU experiences. The Antitrust Bulletin, Vol XLV. N.1Spring (2000). Page 44. The European Commission took into consideration the possible effects of the Air France-Sabena merger and theBrussels hub they were planning.14 See e.g. Air France-Sabena (1992), (IV/M.157), 5 October 1992, O.J. 1992, L 272/5, [1992], CMLR [1994], M2.15 Barry E. Hawk, Airline deregulation after ten years: the need for vigorous antitrust enforcement and intergovernmental agreements. TheAntitrust Bulletin, Vol XXXIV. N.2 Summer (1989) Page 274.16 Barry E. Hawk, Airline deregulation after ten years: the need for vigorous antitrust enforcement and intergovernmental agreements. TheAntitrust Bulletin, Vol XXXIV. N.2 Summer 1989, 275. This statement is based in a 1998 Transportation Department study concludingthat the increment in prices charged by dominant airlines in schedules of hub airports have been "considerably higher" than the incrementsin the national average.17 See e.g. Robert D. Willig, Antitrust lessons from the airline industry: The DOJ experience. Antitrust Law Journal v.60 (1991). Page 701.18 Hurdle, Johnson, Joskow, Werden & Williams, Concentration, Potential Entry and Performance in the Airline Industry, 38 J. Indus. Econ.38 (1989).19 Resolution 19534 of June 8, 2001. Superintendency of Industry and Commerce (SIC). Page 4.20 Porter Michael, La ventaja comparativa de las naciones. Editorial Vergara, Buenos Aires (1991).21 Resolution 19534 of June 8, 2001. SIC. Page 6.22 Resolution 4888 of December 12, 2001. Administrative Department of Civil Aviation (AEROCIVIL). Page 20.23 Resolution 297 of March 3, 1994. Article 3.6.3.4.3.15. AEROCIVIL.



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tariffs in each route for all the competitors, and so competition was not based on prices but on services oritineraries.24

In regard to the number of travelers, unlike some other countries with economies of the size andcharacteristics of the Colombian economy, the domestic market in Colombia is quite important because of theexistence of a significant national demand of air transportation services.25 In some other countries the domesticdemand is very low, or even marginal. As a consequence, in Colombia there is a necessity for a continued offerof services in adequate amount with appropriate itineraries.

Notwithstanding the importance of the domestic traffic, the international traffic originated from ortraveling to Colombia has increased substantially in the last decades.26 In 1961 the total traffic was 1.86 millionof passengers, 9% of which corresponded to international traffic. In 1980, the total traffic was 6.36 million ofpassengers, and the international traffic had increased to 21%, while in the 1990's the total amount was almostthe same but the percentage of international traffic was 18%. However, in 2000, and maybe because of theglobalization tendencies, the total traffic in Colombia was 10.4 million people with an international traffic of28% of the total.

The economic sector with the highest use of the transportation services in Colombia is the publicadministration sector, followed by the financial sector, and the commerce sector.27 It is not needless to mentionthat the air transportation services are fundamental for the tourism, not only in Colombia but also in the rest ofthe world.28

As a consequence, it is necessary to establish the availability of infrastructure for rendering airtransportation services in benefit of the most important Colombian sectors of the economy. The result of thatanalysis is that 90% of the infrastructure existing in Colombia for the air transportation industry is being usedalready by the two main airline companies in the country, meaning that the country is facing scarcity of thesource.29

In regard to market distribution between the different airlines, the point will be presented in detail inanalyzing the market shares in the specific resolutions issued by the Colombian authorities.

3. Pre-merger and consolidation control in the airline industry in Colombia. The SIC objection tothe AVIANCA/SAM -ACES integration

The Colombian government has recently approved the consolidation of the operations of the two majorairline companies in the country with approximately 70% share of the total national market.30 This consolidationhas been structured as a first step toward a full merger of the two corporations. Of course, the presence ofimportant issues in regard to competition laws was fundamental in the analysis of the case by theSuperintendency of Industry and Commerce (SIC),31 agency initially called upon to make the decision. Thedefinitive decision, however, was finally made by the Administrative Department of Civil Aviation(AEROCIVIL), without special emphasis on the competition issues, but in the operational ones.

This is the first time that the Colombian authorities have to make a decision in the approval of a quasi-merger agreement in the airline market, and there are two possible future scenarios: one in which the likelihood afuture similar decisions is not so evident because of the limited number of remaining airline companies, andanother in which the few remaining companies would be forced to look for similar alliances. The precedent isalso particularly important for other industries. Of course, even if no other decision is to be made in this area in aconsiderable period of time, the particular case is remarkably important as precedent for other industries.

24 Resolution 4888 of December 12, 2001. AEROCIVIL. Page 22.25 Resolution 4888 of December 12, 2001. AEROCIVIL. Page 24.26 Resolution 4888 of December 12, 2001. AEROCIVIL. Page 2627 Resolution 19534 of June 8, 2001. SIC. Page 6.28 Gonene R. Nicolletti G., Regulation, market structure and performance in air passenger transportation. Economics Department WorkingPapers No.254, OECD. (2000).29 Resolution 19534 of June 8, 2001. SIC. Page 21. According to the SIC, AVIANCA/SAM and ACES, the airlines asking for theintegration approval, would be exploiting 90% of the total existing infrastructure.30 Resolution 4888 of December 12, 2001. AEROCIVIL.31 Resolution 19534 of June 8, 2001. SIC.



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- Description of the transaction

In a first moment AVIANCA and ACES filed several petitions in the SIC,32 and AEROCIVIL,33

respectively, asking for the approval of the integration. The integration included also a third important airlinecompany, SAM, already consolidated with AVIANCA. The SIC, after completion of the proceedings stipulatedin the law and the applicable decrees, issued Resolution 19354 of 2001 denying the petition based on the impactof the merger on the airline market of the country, and the negative effects on competition, and finally oncustomers.34

It is important to understand the status of the two airlines already integrated, AVIANCA and SAM(AVIANCA/SAM), in order to avoid confusion in the analysis of the transaction. AVIANCA is a public heldcorporation established by public instrument No.2374 of December 5, 1919, owner of 94.93% of SAM, a closecorporation established by public instrument No.2900 of August 30, 1962. At the same time, AVIANCA iscontrolled by a holding company called Valores Bavaria S.A., which is owner of 65.68% of the stock. On theother hand, ACES is a publicly held corporation established by public instrument No.1009 of August 30, 1971,and affiliated company of the Federación Colombiana de Cafeteros, owner of 72.68% of ACES's shares.

According to the petition originally filed by the airlines, the transaction consisted of the constitution ofa trust for the administration, control, and joint operation of the corporations. In doing so, each of the majorshareholders of AVIANCA and ACES would be required to deposit its shares to the order of the financialinstitution in charge of the trust. Notwithstanding, the airlines expressed their intention to continue offeringservices individually. The structure and methodology of the transaction has been subject to several variationsduring the procedure and hence, is quite different than that initially proposed.

- Procedure followed by the SIC in the authorization of integrations

According to the legal provisions, the Division of Promotion of Competition of the SIC studies thepetition of authorization of any consolidation, integration, or merger.35 However, the decision is made by theSuperintendent as the official with the duty to decide about the merger, consolidation, integration and acquisitionof corporations.36 The administrative proceeding finishes with the authorization or denial of the proposedmerger, consolidation or integration. The causes for denial are those expressly established in Article 51 of theDecree 2153 of 1992, that is when the integration, whatever its form, may result in inequitable prices, or injuryto competitors or consumers.

The conclusion of the investigation is remitted for 30 days to the parties, time during which they canpresent the arguments considered convenient in the defense of their agreement.37 In case of denial, the partieshave the recourses of reconsideration and revocation that are to be presented to, and decided by, theSuperintendent of Industry and Commerce.38 The final decision of the Superintendent after the recourses isdefinitive, but the parties always have the right to challenge the administrative decision before theAdministrative Tribunals of the country looking forward its nullification.

Additionally, Article 5 of Decree 1302 of 1964 introduces a presumption for the analysis of theintegration in determining if its tendency is to produce an undue restriction in competition. According to Article5 of Decree 1302 of 1964, there is a presumption that an integration will tend to produce an undue restriction onthe freedom of competition when it has been preceded by agreements between the parties: (i) with the purpose ofunification and imposition of prices to consumers; (ii) for the division of the market between them or thelimitation of production, distribution or service; and (iii) when the market conditions of the services are such as

32 The SIC was informed in March 27, 2001 with letter No.01024041 from Aerovías Nacionales de Colombia S.A. (AVIANCA), SociedadAeronáutica de Medellín Consolidada S.A. (SAM), and Aerovías Centrales de Colombia S.A. (ACES).33 Because of the application of Article 1866 of the Commerce Code, which provides that the agreements between airline companiesdealing with collaboration, integration, jointly operation, consolidation, or merger services, or that in any case tend to regularize or limitcompetition or air traffic, are subject to the approval of the air transportation administration, the airlines informed also AEROCIVIL aboutthe intended integration, and both agencies began analysis of the transaction.34 Resolution 19354 of June 8, 2001. SIC.35 Decree 2153 of 1992, Article 12.4.36 Decree 2153 of 1992, Article 4.14.37 Law 155 of 1959, Article 13.38 Decree 2153 of 1992. Article 4.24.



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to allow the integrated parties to impose unfair prices on consumers. However, even when the conditions forpresumption are present, the SIC should not object if the parties show significant improvements in the efficiencyof the operation with cost savings that are not possible by other means.39

- Objection of the SIC in the strategic alliance AVIANCA/SAM -ACES

The petition was filed by the airlines considering that they were covered by Article 4 of Decree 2153 of1992,40 that is, they projected an integration being participants of the same market, and their assets individuallyor jointly considered were in excess of COL$20,000,000.41

The SIC initially considered itself as competent for the analysis and authorization of the merger inapplication of Articles 2, Number 1, and 4, Number 10 of the Decree 2153 of 1992, and Articles 1 and 4 of Law155 of 1959, and 51 of the Decree 2153 of 1992.42 According to the SIC, these provisions invest the SIC withthe duty of vigilance over the competition issues in the national market. The goals of such vigilance are: (i) toimprove the efficiency of the national industry; (ii) to allow consumers free choice and access to the services andproducts markets; (iii) to permit competitors free participation; and (iv) to allow variety of prices and qualities ofgoods and services.43

In the analysis of the integration, besides those rules correspondent to the competence of the entity, theSIC took into consideration Article 333 of the Political Constitution of Colombia,44 and those provisionsestablishing the prongs for the SIC in objecting to an integration.45 Nonetheless, the general standard in theanalysis of integrations is set by Article 1 of Law 155 of 1956 in establishing that the �[A]greements whosedirect or indirect purpose is to limit the production, supply, distribution or consumption of local or imported rawmaterials, goods or services and in general any practice, procedure or system tending to limit free competition,for the purpose of fixing or maintaining inequitable prices to the jeopardy of consumers and producers of rawmaterials, is prohibited�.46

As a consequence, the SIC issued Resolution 19534 of June 8, 2001 objecting to the integration of theairlines based on a rigorous and complete analysis that took into consideration the economics of the integration.The resolution included considerations about the market definition, market concentration, and entry barriersbefore concluding in the objection.

▪ Industry analysis:47

The SIC identified three segments of the industry, as follows: passenger transportation, transportation ofgoods, and courier.48

39 At the same time, as a matter of application of Article 51 of the Decree 2153 of 1992, the SIC may not object any consolidation, if thecorporations involved in the transaction demonstrate the achievement of significant efficiencies not possible by other means.40 The main characteristics of Decree 2153 of 1992 are: (i) the reorganization of the SIC with new functions and two new divisions, (a) theSuperintendency Delegated for the Promotion of Competition, and (b) the Advisory Counsel for the Promotion of Competition; and (ii) theinclusion of definitions, prohibitions, authorizations for the integrations of corporations, and the proceedings before the SIC.41 According to the information provided by the three airlines to the SIC, AVIANCA's assets were COL$931,171,590,000, ACES' assetswere COL$199,795,183,000, and SAM's assets were COL$100,793,343,000, and the three of them were participants in the airtransportation market with more than 25% of it jointly. In these circumstances, the parties would be covered by Article 4 of Law 155 of1959, and Article 51 of Decree 2153 of 1992.42 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 1.43 Decree 2153 of 1992. Articles 2.1, and 4.10.44 Article 333 is the vertebral column of the Competition Law in Colombia. In effect, Article 333 not only establishes the right of industryand private initiative, but also shifts to the level of Constitutional right the liberty of economic competition. Finally, it could be said that theliberty of economic competition is defined as the real possibility of the market participants in having a fair environment for the offer anddeal of their goods and services, according to Decree 1302 of 1964, Article 1.45 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 1. The SIC interprets that Law 155 of 1959 Articles 1 and 4, jointly with Decree 3307 of 1963Article 2, and Decree 2153 of 1992 Article 53, order the SIC to object an integration if its tendency is to produce a restriction in the freecompetition.46 The general prohibition of Article 1 of Law 155 of 1959 could be compared to that contained in Section 1 of the Sherman Act. Althoughthis Law and those that have developed the competition rules in recent years have been used more as basis for price control instead of toolsfor the promotion of competition. The World Trade Organization in its Trade Policy Review about Colombia (1996), page 88, confirms thisfact.47 The sources of the SIC in the industry analysis are the reports of the National Statistic Administrative Department (DANE), the NationalDepartment for Economic Planning, the Ministry of Foreign Commerce (MINCOMEX), AEROCIVIL, and the Parties of the integration.48 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 8.



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Passenger Transportation: This segment would be subdivided in national and international with anapproximated total income for the national economy from US$1,200,000,000 to US$1,400,000,000. Based oninformation provided by AEROCIVIL under requirement of SIC, the total number of passengers transported inthe national market in 2000 was 7,466,000, while in the international Colombian market the number was2,924,405.49 According to the same source, AVIANCA/SAM transported 38% of the total, ACES 29%, and inthe third place was AEROREPUBLICA, with 14% of the total. There were 8 airline companies operating in thenational market.

Transportation of goods: SIC identified 19 competitors in the national market, and 29 in theinternational Colombian market. On the other hand, the total tons of goods transported in the national market in2000 were 388,445, while in the international Colombian market the total was 100,772.

Courier: The total tons transported in 2000 were 3,569.

The SIC did not identify the shares of the integrating companies either in the transportation of goods, orthe courier market.

The determination of the relevant market is the very first stage in the control o mergers andacquisitions.50 In the U.S., under the Merger Guidelines,51 the correct approach in order to define the market isbased on the customer choices in response to a �small but significant and non-transitory� anticompetitiveincrease in the price.52

The SIC did not introduce a definition of the market or markets as it would have been likely.Nevertheless, the analysis was made in both, each route, and Colombia as whole, and the considerations indenying the solicitude were based in the levels of concentration in both cases.53 Therefore, the SIC took intoaccount the city-pairs as correspondent markets.54

▪ Market Concentration:

According to the SIC and based on the application of appropriate tests, the concentration resulting ofthe integration would generate an undue restriction on competition with the possibility for AVIANCA/SAM -ACES to determine unilaterally the market conditions, including prices and quality.55 The SIC used theHerfindahl-Hirschman Index (HHI), the NEE, and the CR4 in doing the market concentration analysis.

HHI: Applying the HHI, the SIC used a non-statutory tool. There is no provision in the Colombian lawestablishing the methodology for the measurement of the market concentration, but the SIC recognized theimportance of this index in evaluating integration transactions.56 In explaining the methodology for theapplication of the test, and the evaluation of the outcomes before and after the integration, the SIC analysiscoincides with the U.S. Merger Guidelines, with some minor differences.57

49 Resolution 19534 of June 8, 2001. Pages 8 and 9. The SIC made a mistake in calculating the total number of passengers transported inthe national market. The SIC estated that the number is 4,541,926, while the information provided by AEROCIVIL and included in amatrix of the resolution provided an approximate number of 7,466,000, which added to the international Colombian market spelled out atotal number of approximate 10,391,000 passengers.50 Robert D. Willig, Antitrust lessons from the airline industry: The DOJ experience. Antitrust Law Journal v.60 (1991), Page 697.51 U.S. Department of Justice Merger Guidelines.52 U.S. Department of Justice Merger Guidelines §2.11.53 According to the SIC, the concentration analysis was made on each route because the passenger traveling to a certain destination couldnot change it when the offered conditions were not satisfactory for him/her. In the case of the Colombian market as a whole, the SICconsidered that the competitors could find passenger dissatisfaction in some routes and hence reallocate routes and itineraries in order totake advantage of it.54 The market taken into account by SIC would be in accordance with the international tendency. As an author explains, �[T]ipically, it isconcluded that an airline�s relevant market will not be larger than a city-pair routes.� Pietro Crocioni, Defining airline markets: acomparison of the U.S. and EU experiences. The Antitrust Bulletin, Vol XLV N.1. Spring (2000). Page 12.55 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 12.56 The SIC cited Herfindahl and Hirschman as the economists that developed the index but no legal provision pointing out its significance.57 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 12. The monopoly power in an industry is to be determined by the sum of the squares of themarket share of each company in the industry. The market is unconcentrated when the HHI is less than 1000, moderately concentratedwhen the index is between 1000 and 1800, and highly concentrated when is above 1800. In the second part of the exercise, it is necessary tocompare the figures before and after the transaction, if after the integration the index would still below 1000 in the case of unconcentratedmarkets, the integration would not generate competition concerns. In the case of moderately concentrated markets, if the variation after the



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When the HHI was applied route by route the results showed that in all of them the HHI was above1800. In six of the main 27 routes (one fifth of the total), the integration would result in monopoly, while in 17of the remaining the increment in the HHI would be greater than 50, thereby generating competition concerns.58

In the international routes the index showed high levels of concentrations even before the integration, but mostof the results would be unchanged after the integration. When applied in the Colombian market as a whole,concentration in the national market would rise from 2600 to 4807, while in the international Colombian marketit would rise from 1944 to 2830.

NEE: This test is presented by the SIC as a variation of the HHI that shows the decrease in competitionlevels.59 According to the SIC, the integration would mean for the national market as a whole to pass from 4equal-size competitors to 2 in an already highly concentrated market. In the international Colombian market, thevariation would mean to pass from a market with 5 equal-size competitors to one with 3.60 In the analysis of eachroute the integration would result in 24 out of 27 routes, that is 89% of them, with concentrations equivalent tothe existence of only 1 company.61 As in the HHI, the variation in each route of the international Colombianmarket is not significant.

CR4: The CR4 is the sum of the sale shares of the 4 companies with major participation in the industryand it is used to determine if the industry is an oligopoly.62 In the CR4 total, the national market would increasefrom 88% to 94%, and the international Colombian market from 71% to 78%. On the national routes analysis theindex is always above 95%, so as too on the international routes.

▪ Entry Barriers:

It is generally accepted that entry conditions into airline markets are a major concern.63 According toPietro Crocioni,64 the European Commission (the Commission) has considered a broader number of potentialentry barriers than the U.S. agencies. So, the identification of such a barriers made by the same author throughthe observance of the Commission decisions is a very interesting exercise.

The entry barriers identified by the Commission are: (i) access to Computer Reservation Systems(CRS's); (ii) airport access; (iii) refusal to interline; (iv) slots availability; (v) hub-and-spoke networks; (vi) sizeof the merged company when resulting in economies of scale for the dominant firm and combined with sunkcosts; (vii) high number of daily frequencies by the incumbent; (viii) incumbent's Frequent-Flyer-Programs; and(ix) minimum efficiency of scale in some routes, this is, insufficiency for the demand to support more than onecarrier. The consideration of the European approach is valid because includes all the concerns expressed by theU.S. authorities in the cases of its competence,65 so as the Canadian and Mexican concerns to be studied later.

As a consequence, among the reasons presented by the SIC in denying authorization for theAVIANCA/SAM - ACES integration, the issue of entry barriers deserves special attention. The SIC identified animportant number of entry barriers that would prevent third parties from going into the market and controllingthe imbalance generated by the integration of the companies.

In the Resolution there are two groups clearly distinguished: legal barriers, and economic barriers.

integration is less or equal to 100 the transaction is safe, but if the variation is more than 100 there are competition concerns. Finally, inhighly concentrated markets, if the variation is more than 50 the transaction will generate anticompetitive effects.58 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 13.59 According to the SIC, the formulation of the NEE is: NEE=1(HHI/10000). The results are shown as a hypothetical number of companiesof the same size serving the market before, and after the integration. In this way, is possible to compare the effects of the integration inreducing the levels of competition.60 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 15.61 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 16.62 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 17.63 Barry E. Hawk, Airline deregulation after ten years: the need for vigorous antitrust enforcement and intergovernmental agreements. TheAntitrust Bulletin, Vol XXXIV. N.2 Summer (1989). Page 277. The entry barrier analysis is crucial because "[S]uccessful collusion or theunilateral exercise of market power by a carrier dominant on one route is unlikely if entry and exit are easy."64 Pietro Crocioni, Defining airline markets: a comparison of the U.S. and EU experiences. The Antitrust Bulletin, Vol XLV. N.1 Spring(2000). Page 40.65 Pietro Crocioni, Defining airline markets: a comparison of the U.S. and EU experiences. The Antitrust Bulletin, Vol XLV. N.1 Spring(2000).



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The legal barriers pointed out by the agency are:(1) There are cabotage restrictions, because according to the Article 1785 of the Commerce Code, only

Colombian Aircraft can operate between cities.(2) Criteria for the allocation of slots are based on historical distribution.(3) Colombian air transportation price regulation system is insufficient to control rates. Airlines are free to

set the price between a maximum and a minimum fixed by the AEROCIVIL for each route.66 However,an airline can apply for an increase in the maximum rate proving high costs, hence opening the marginfor competitors. At this moment, the competition between AVIANCA/SAM and ACES can be thereason why AVIANCA/SAM has not applied to for rates increases, because ACES has no incentive tofollow the increase, but after the integration operation the situation would be different.67

(4) Legal requirements for new entrants are lengthy, expensive and complicated. The minimum timecalculated for the procedure is one year and the expenses and investments are very significant.

(5) Bilateral agreements for international operations would concentrate in AVIANCA/SAM - ACES almost100% of the benefits.

(6) As a consequence of the difficulties for the expansion of the existent infrastructure, the limitations in itare to be considered as an entry barrier.68

The economic barriers would be:(1) According to economic parameters, the passenger air transportation business would be one with low

growth rates and low participation for the competitors. Thus, there are no entry incentives.(2) Reduction of variable costs for the integration would give it significant advantages over any potential

new competitor. This is due to substantial reductions in costs generated by the volumes to be negotiatedby AVIANCA/SAM - ACES.

(3) The size of the market and its capacity are not enough to support another airline with the size of theresulting one, but on the other hand, if a company chose to enter with a small fleet, it would not achievethe advantages that AVIANCA/SAM - ACES have achieved.

(4) Entry of a new Colombian competitor is unlikely as result of the high investment required, and the lowprofits that could be expected.

(5) In regard to a new international competitor, besides the legal barriers, as the Colombian airtransportation market is not growing, the possibilities are tied to the acquisition of some Colombianparticipant, and this option would benefit the integrated company and not the small competitors.

(6) There are two computerized reservation systems in Colombia, AMADEUS and SABRE. AMADEUShas almost the 70% of the market and is represented in Colombia by SAVIA, a company owned 100%by AVIANCA.69 The possibility of discriminatory behavior is present and there are no legal provisionsin the country dealing with the issue.

(7) Passenger fidelity programs (Frequent Flyer Programs) of AVIANCA/SAM - ACES would be so strongthat they would constitute an entry barrier.

(8) According to the SIC, 33% of the passengers choose an airline because of the routes and itineraries,another 33% chose the airline because of the passenger fidelity programs, and only 16% take intoconsideration prices.70 Therefore, AVIANCA/SAM - ACES would be benefited by the large number ofroutes and itineraries, and the strength of the passenger fidelity programs. These would restrict not onlycompetition, but also any price control by the market.It is easy to note the coincidence between many of the entry barriers pointed out, expressly or tacitly, by

the SIC and those identified by the Commission as explained in pages 17 and 18 of this paper.

▪ Efficiencies:

The SIC dedicated a specific part of the Resolution trying to establish if the application of the exceptionof Article 51 of the Decree 2153 of 1992 would be appropriate.

About cost savings, the SIC considered that the parties had shown benefits produced by themonopolistic position and leverage of the integrated company in negotiation of its agreements, instead of savings

66 Colombian Aeronautic Regulations 3.6.3.4.3.15, and Resolution 297 of 1994 of AEROCIVIL.67 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 26.68 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 29. There are current limitations in hangars, warehouses, check in spaces, and airplane ramps.69 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 31.70 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 32.



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generated by efficiency.71 Besides, the increment in the productivity and the elimination of duplicated functionsin airports would result in improvements in productivity of employees, and rationalization of the administrativesupport.

Additionally, for the SIC the improvements were not significant as a whole because the costs reductionwould barely achieve 24%. As a consequence, the prong established by the statutory rule was not met.72 The SICadded that it was not proved by the parties that the integration was the only mean to achieve the cost savingspresented, instead of the implementation, for instance, of an aggressive strategy that would result in a bettermanagement and change in the organizational culture of the companies.

Finally, the agency was not convinced about the lack of negative effects on the offer of services toconsumers. In effect, the parties alleged that the reduction in frequencies would not result in a reduction ofservices offered because the seat number would be equivalent to that in existence before the integration.However, the SIC considered that the analysis of the services offered to consumer has to be made in regard tothe passenger's options, including departure and arrival schedules, as well as the existence of direct or one stopflights. Concluding, the SIC calculated a reduction of 17.101 seats weekly in the national market, and 582 in theinternational Colombian market.73

According to the motivations of the Resolution, the integration would result in an undue restriction incompetition in the airline industry. As a consequence of a substantial elimination of competition, the efficiencyof the productivity of the country would result damaged, as would the choices of customers of the airlinecompanies. Finally, the proposed merger would result in higher prices and lower quality of the service.

An outline of the main considerations for the denial made by the SIC itself and included in a pressrelease, includes the following:74

(1) No correlation between the operation presented and the needs of the market: the corporations showedthe necessity of the integration only in the international market. Nonetheless, the integration wouldresult in excessive privileges for the merged company in the national market and the possibility of usingthe advantages in the national market to compensate the disadvantages in the international market.

(2) Excessive concentration: the SIC applied the international indexes in measuring the concentration,specially the HHI, the CR4 and the NEE, and the outcome was clearly high for a market with a lownumber of competitors.

(3) The market would pass from competition to no competition: After the merger, the second competitor ofthe market would have a size equivalent to less than 25% of the merged company.

(4) Higher prices and less quality in the service: The integration would result in a reduction in the offer ofservices to consumers with eventual elimination of some routes and many itineraries, and the possibilityfor the leader to increase prices without major considerations.

(5) Barriers to entry: Caused by the economic and legal structure of the market.(6) The benefits of the integration would be only for the merged company with no positive effects for the

customers.

4. Pre-merger and consolidation control in the airline industry in Colombia. The AEROCIVILdecision

A. Request presented by AVIANCA/SAM - ACES before the SIC for the reconsideration of the decisionadopted through Resolution 19534

The parties presented a request for reconsideration to the SIC asking for a revocation or modification ofthe resolution objecting to the integration.75 Notwithstanding, while the SIC was studying the recourse,AVIANCA/SAM - ACES filed a complaint alleging that the Superintendent, Mr. Emilio Archila, had announcedpreviously and publicly his opinion about the case, and so he had compromised his objectivity.76 The complaint 71 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 32.72 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 35.73 Resolution 19534 of June 8, 2001. Page 36.74 http://www.sic.gov.co/Informacion%20de%2�etines%20de%20prensa/2001/2001-06-11.htm75 Recourse received at the SIC with the number 01024041 in June 19, 2001.76 Alfonso Miranda Londoño, www.global-competition.com 43. Colombia - Airline merger finally approved despite restriction ofcompetition.



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was received at the SIC on August 2, 2001, received the number 01024041-00030006 and was to be resolved bythe Ministry of Development.

The Ministry of Development, Mr. Eduardo Pizano, found the complaint valid, separated Mr. Archilafrom the case, and asked the Colombian President as functionary in charge of the designation of theSuperintendent, to designate a Superintendent Ad-Honorem (Ad-Hoc) to resolve the request of reconsideration.77

As a consequence, the Colombian President, Mr. Andrés Pastrana, with Decree 1710 of August 22, 2001,designated the Superintendent of Corporations, Mr. Jorge Pinzón, as the Superintendent of Industry andCommerce Ad-Hoc for the resolution of the request of reconsideration formulated.78

In this context the Superintendent of Industry Ad-Hoc decided that the SIC was not the competentauthority for the analysis and authorization of the proposed transaction, revoked Resolution 19534, and remittedall the documents to the AEROCIVIL as the competent entity in deciding the legality of the integration.

B. Proceedings before AEROCIVIL

- Description

The competence of AEROCIVIL was supported in the same statutory provisions invoked by theSuperintendent Ad-Hoc in refusing the competence the SIC,79 plus Article 47 of the Law 105 of 1993 in whichthe functions of AEROCIVIL are defined. According to this rules, AEROCIVIL is a specialized entity linked tothe Ministry of Transportation, in charge of all the functions related to the civil air transportation industry.80 TheResolution issued by AEROCIVIL affirms that such authority was ratified by Decree 2724 of 1993.

According to AEROCIVIL, Article 1860 of the Commerce Code orders that in the analysis ofoperations of integration, the entity has to take into account that the finality is to achieve air services that inaddition to safe, efficient and cheap, guarantee the stability of the airline companies and the industry in general.81

Also in confirmation of its own competence, AEROCIVIL cited a judicial opinion issued by the maximumadministrative tribunal in Colombia, the CONSEJO DE ESTADO, which fundamental part is cited inAEROCIVIL resolution.82

In an opinion issued by the Honorable Magistrate Manuel Urueta, the CONSEJO DE ESTADO statedthat AEROCIVIL could restrict the private initiative in avoiding undue behavior against competition, and abuseof the dominant position. However, such a measure should guarantee the equilibrium of the aeronautic sector andthe stability of the industry, considering as a whole the airline companies, the customers, and the intermediaries,as established by the Commerce Code in Article 1860.

Reading Article 1860 and the correlative opinion of the tribunal, it is relevant to point out that theduties of AEROCIVIL seem to be broader than those assigned to the SIC in the analysis of these kind oftransactions. While the SIC function is to protect competition with the possibility of applying specificexceptions, AEROCIVIL function would be the protection of the air transportation industry as whole, taking intoaccount competition issues and stability of the sector at the same time.

As a consequence, the issue in studying the AEROCIVIL decision would be double. First, to establishhow accurate the agency was in the analysis of competition issues, and second, to determine how the competitionissues and the stability of the aeronautic industry were balanced. It is in that double consideration that theAEROCIVIL resolution could be found as unrealistically supported because of the almost total absence of amethodology in the analysis of the competition issue, and the erroneous weight that would have been given to thesector health, not only in regard to the competition issue, but also in regard to the stability of the whole industry.

77 Ministry of Development, Resolution 0764 of August 22, 2001.78 Presidency of Colombia, Decree 1710 of August 22, 2001.79 See Section 7.A of this paper.80 Resolution 4888 of December 12, 2001. Pages 1, 2. Direccion Especial de Aeronautica Civil.81 Commerce Code. Article 1860.82 Resolution 4888 of December 12, 2001. Pages 1, 2.



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- The Resolution

AEROCIVIL remarks that according to the petition filed by AVIANCA/SAM - ACES the main purposeof the integration is to survive in a global environment, achieve competitiveness, improve the relation betweenincome and costs, and increase the quality of the services.83 On the other hand, the description of the operationmatches in general terms with that submitted to the SIC, however, the parties introduced modifications in theintegration structure at different moments of the proceeding.

As result of one of the inquiries made by the AEROCIVIL, the parties amplified certain information anddefined the specific agreements submitted at this time for the approval of the entity.84 Those agreements are: (i)the agreement of integrated itinerary containing the routes to be served jointly by the airlines; (ii) the agreementfor the coordinated use of the fleets; and (iii) the code sharing agreement for the coordination of flights andjointly operation. The integrating airlines suggested that some other agreements as the compensatory agreements,the share of airport facilities, the Frequent Flyer Programs, the unification of the transportation conditions, thejointly administration of the distribution network, and the standardization of services are not submitted becausethey are irrelevant for the approval. Even though they do not seem to be so irrelevant for the decision in regardto competition issues, AEROCIVIL did not insist in their delivery.85

One of the most important documents delivered by the parties is the Memorandum of OperationalUnderstanding (MOU), which contains the operational framework of the alliance, including the abovementionedagreements, and is the base for the celebration of future agreements that will be submitted to AEROCIVIL for itsapproval.86 The Resolution is full of details in regard to the operational effects of the integration taking intoaccount the technical functions of AEROCIVIL, but those are not necessarily relevant for the case ofcompetition concerns.

In the filing, AVIANCA/SAM - ACES described the integration as a necessity generated by theliberalization of the market and the multiple negative factors affecting the three airlines.87 They moved forwardto make a comprehensive list of those factors including, between others: the price of fuel, the tariffs, customduties, and taxes applied to the importation of aircrafts and parts, the financing costs, the insurance costs, and theconditions of the infrastructure in Colombia.

According to the solicitude, AVIANCA, SAM and ACES would be looking forward better conditions tocompete in the global context despite of the negative factors affecting the local industry. However, all thosenegative factors are not affecting only the three airlines involved in the transaction, but also the other fiveairlines competing in the Colombian market. This point is not touched by AVIANCA/SAM - ACES, norAEROCIVIL.

The point really interesting for this study is that according to which the integration would have to beapproved because of the lack of an undue restriction in competition.88 In this regard, the soliciting airlines arguethat the Colombian prohibition is not for the existence of dominant position, but for the abuse of it.89 For theparties, the concentration of the market is a characteristic of the aeronautic industry, and as the concentration inthe Colombian market is already high, the integration could not be voided based in concentration effects. Ofcourse, this is a curious argument that ignores the provisions corresponding to merger authorization,90 and thenecessity of foster competition instead of eliminating the reduced amount of it.

83 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 4.84 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 16. The document answering the specific requirements of AEROCIVIL was introduced tothe entity on November 9, 2001.85 It is easy to see how some of these topics, as the use of airport facilities, the administration of the distribution network, and the FrequentFlyer Programs, could constitute entry barriers.86 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 5. The MOU includes information about: (i) commercialization of a jointly itinerary; (ii)code sharing agreements; (iii) free endorsement of tickets between the participant airlines; (iv) aircrafts exchange; (v) search of allianceswith some other airlines; (vi) jointly operation of facilities and technology; (vii) jointly and crossed services of maintenance and operation;(viii) optimization of income and expenses; and (ix) other activities that allow better services to the customers.87 Resolution 4888 of December 12, 2001. Pages 5 and 6.88 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 8.89 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 7.90 Article 1 of Law 155 of 1959.



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Another somehow strange point in the petition is the denial of existence of entry barriers in the nationalmarket,91 because of the supposed easy access to many countries of the international market, and the easyreaction of the competitors that could introduce additional aircrafts, frequencies, and routes. All this affirmationswere not supported and could not be supported because of its lack of consistency. The reality is that as proved bythe SIC resolution 19534, there are economic and legal entry barriers not taken into account here, nor in theAEROCIVIL decision.92

An extra consideration made by the parties is that is not possible to consider the national andinternational markets in a separate way because of the important links between both of them. This point isaccepted by AEROCIVIL since the very beginning without any further explanation or analysis but a simpleaffirmation that the parties presented abundant arguments to prove its point.93

The arguments presented by the airlines are many and are related with any possible legal prohibition.That is how they alleged also that there is a correlation between the necessity of the integration and its effect,that there will be mechanisms to avoid the abuse of the dominant position, that the infrastructure is enough forthe competitors, that the reduction in the offer it could affect prices but it is not likely because of the regulationof the tariffs, and so on. However, in trying to concentrate in certain topics that are easier to be compared andstudied, and taking into account that without them the other analysis have no major meaning, the followingpoints in this paper will be market definition, concentration, and entry barriers considerations.

According to the AEROCIVIL, its evaluation of the proposed integration will have to take into accountthe economic, market, and legal aspects, with the purpose of verifying its observance of the aeronautic rules andpolicies, and its effects in the market, specially in regard to competitors and customers.94 AEROCIVIL states inthe very same paragraph that the integration would be contrary to the Political Constitution and the ColombianLaws if results in restrictive behavior, or abuse of the dominant position. In this way, AEROCIVIL is acceptingthe necessity of an accurate and verifiable analysis of the competition issues as a must for the transaction'sapproval, but unfortunately failed in doing so.

▪ Market Definition:

AEROCIVIL affirmed in the Resolution that the examination had to be made in any specific market andnot in the sum of them, because any origin-destiny pair is a different market.95 In such examination,AEROCIVIL used data correspondent to the year 2000 because the entity had, at the moment of the Resolution,plenty information about it.

AEROCIVIL determined that in the national activity are 609 different markets in round trip routes. 57%of the total traffic is concentrated in the top ten routes, meaning that 1.6% of the routes mobilize more than a halfof the total domestic traffic of Colombia.96 In the next ten routes it would be concentrated an extra 14% of thetraffic, with an accumulative percentage of 71% in the first 20 routes. It is meaningful to mention that almost aquarter of the national traffic is concentrated in two markets, Bogotá-Medellín with 13.6%, and Bogotá-Cali with12.3%. Despite of the concentration in the top routes, AEROCIVIL interpreted the data as an indicator of thebroad distribution of traffic in 609 routes or markets, with effects in the service provided by the local airlinecompanies.97

There is more data available in the resolution in regard to the volume of passengers by band of routes,markets, etc. However, that information is not relevant in relation to market definition as it could be in regard tothe analysis of market concentration.98 On the other hand, AEROCIVIL made a similar analysis about theinternational traffic coming from or arriving to Colombia, but the examination is also mixed with considerations

91 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 9.92 See pages 19 to 21 of this paper.93 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 10.94 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 34.95 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 25. In this way AEROCIVIL coincided not only with SIC but also with the internationaltendencies as proved in the first chapters of this paper.96 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 26.97 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 26. In effect, according to the Resolution, to have a significant participation in the totalnational market would demand a wide net of routes covering the areas with the highest population.98 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 26. At this point, AEROCIVIL analyzed the distribution between competitors.



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related to market concentration and entry barriers. In the case of the international flights, the traffic in the top tenroutes is equivalent to the 53% of the total.99

▪ Market Concentration:

In addition to the general descriptions of market concentration already presented and consisting in thetranscription of the share of the different domestic airlines in the traffic of the national and international routes,AEROCIVIL did not apply any kind of test in evaluating the market concentration before or after the integrationtransaction. It is remarkable the absence of HHI estimations and/or any other possible indexes.

It was not possible to find data about previous activity of AEROCIVIL in the analysis of integrationtransactions. However, AEROCIVIL recognized the existence of such indexes in its own Resolution,100 and evenin the contrary case it would have been enough to check the SIC resolution, or some other previous casesreviewed by that agency as the administrative entity in charge of the competition control with high level ofexpertise in the matter.

AEROCIVIL made an effort in trying to explain the consequences of the integration in each marketwithout referring to the correspondent concentration indexes. That is how AEROCIVIL took the main routes ormarkets and examined the share of the most important airlines jointly in the previous market and jointly in theresulting one, taking into account the integrated itinerary. In this circumstances the description is not logicbecause instead of considering that the market concentration would raise as result of the elimination of twoairlines, it is limited to say that, in the current circumstances the three airlines would have 83% of the market, forinstance, and after the merger and based on the integrated itinerary they would have jointly 81%, so the effects inconcentration are not significant.101 According to AEROCIVIL, results like this would not affect customersbecause despite of the reduction in seats and flights the availability of seats is enough, it would not affectcompetitors because they could have a chance in gaining some customers if are not satisfied with the newitinerary, and finally, it would create an efficiency for the integrated companies that is achieved by thetransaction.

The analysis of the main routes was characterized by reasoning as the one already expressed.AEROCIVIL did not measure market concentration, did not compare in any way the concentration before andafter the transaction, analyzed at the same time the effects of the new itinerary in the offer, and analyzed at thesame time the effects of the new itinerary in efficiency. This is how AEROCIVIL did not recognize, even tacitly,the effects of the integration in concentration.

There are at least two cases in which is possible to see how AEROCIVIL moved forward in points inwhich is evident the necessity of further considerations. In the examination of the routes Bogotá-Cúcuta andBogotá-Pereira, there would be only one additional competitor.102 However, instead of making elaboration indetermining the effects, AEROCIVIL alleged easily that the existence of at least an alternative is per-se good forcustomers.

Additionally, in the general examination made by AEROCIVIL, the entity observed that some of theroutes will be eliminated,103 and many others will result with only one competitor.104 However, AEROCIVIL didnot place special attention to these cases. Additionally, it is good to mention that according to the SIC resolutionthe cases in which the integration would result in one competitor are many more, but as result of the

99 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 29. The route Bogotá-Miami-Bogotá represents the 16.4% of the total, Bogotá-Caracas-Bogotá the 6.0%, and the following routes in importance are Cali-Miami, Bogotá-Madrid, Bogotá-Quito, Medellín-Miami, Bogotá-SanJosé, Barranquilla Miami, Bogotá-París, and Bogotá-Frankfurt.100 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 9. AEROCIVIL cited an AOG publication according to which in 62 out of 134 countriesthe domestic market is operated by a single airline, and in the majority of them one competitor control more than 50% of the market.According to that publication, the HHI for the Colombian market would not be so concentrated.101 This example is taken from page 39 of the Resolution and corresponds to the routes Bogotá-Medellín, the first market in the country.AEROCIVIL explains that the current seats offered by the three airlines are 18.768 per week, with an average of 18 flights per day. Afterthe application of the itinerary integrated the three airlines would reduce 12 flights per weak and the offer of seats would fall to 16.206, thisis 81% of the total offer for the market.102 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 45. AEROCIVIL accepts that in Bogotá-Cúcuta the only other competitor would beIntercontinental, while in Bogotá-Pereira it would be Satena.103 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 46. This is the case of the week flight San Andrés-Pereira104 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 45. San Andrés-Medellín would be attended only by Aerorepública..



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methodology adopted by AEROCIVIL consisting in make comments in a non systematic way, this is not shownin the Resolution.

There is also a total absence of considerations beyond the number of competitors, as determining if theresult would be only nominal competition. In cases like this it would have been interesting the applications ofindexes as the NEE and the CR4, as the SIC did.

▪ Entry Barriers:

There was no special apart about entry barriers. On page 33, maybe the only time AEROCIVILmentioned entry barriers, and referring to the aircrafts of each airline in the Colombian market, the entityestimated that the total value of the capital investment made by the Colombian airlines in aircrafts is US$1.258,which is a significant amount and explains one of the natural barriers to access the commercial air transportationmarket.105 However, in some other passages misestimates the effect of such a barrier in current or potentialcompetitors taking advantage of the new itinerary presented by AVIANCA/SAM - ACES.106

In two different passages AEROCIVIL considered the consequences of the Frequent Flyer Programs ofAVIANCA/SAM - ACES,107 and the incidence of the relationship with travel agents.108 In the first case,AEROCIVIL did not consider the programs to be a problem because each other airline has the same possibilitiesin establishing such a programs. In the second case, AEROCIVIL trusted in a general commitment made byAVIANCA/SAM - ACES, in regard to the avoidance of any anticompetitive behavior. The problem in bothcases is the lack of consideration about the incidence of the existing programs as entry barriers, and thepossibilities of abuse of the dominant position in accordance to the logic and the international tendencies, andunlike the decision initially made by the SIC.

Additionally, AEROCIVIL considered the Conduct Code presented by the integrating airlines as a veryimportant tool in restraining eventual anticompetitive behaviors. This is a very interesting point, but the truth isthat the Resolution only referred to the general titles of the code, and did not establish the enforcement issuesrelated to it. It could be said that in the approval of the integration AEROCIVIL is supported more in policies ofthe entity and the alleged necessity of the integration for the three airline companies than in any otherjustification notwithstanding the intention in doing so.109

Finally, a serious consequence of the Resolution is that arguing the necessity of saving one or more ofthe integrating airlines and its effects in the economy, the collateral effect could be the elimination of one ormore of the remaining airlines, not only with the same effect supposedly avoided, but with the additional factorthat such a result would not be the natural result of market competition.

5. The Mexican experience.110 A comparison between the decisions made by the SIC andAEROCIVIL, and the decision made in Mexico in the case of CINTRA

At the end of the 1980�s both Aerovías de México (AEROMEXICO) and Compañía Mexicana deAviación (MEXICANA) were privatized, but high operating costs and excessive debt resulting from badmanagement, placed the companies in an extremely difficult situation. As a result, before the Federal EconomicCompetition Act of Mexico entered into force, the government authorized AEROMEXICO to acquire control ofMEXICANA, and the Ministry of Communications and Transportation established strict conditions to maintainmarket competition. Corporación Internacional de Aviación (CINTRA) was created in May 1995 with thepermission of the Federal Competition Commission (CFC) in accordance with the Federal EconomicCompetition Act (LFCE). CINTRA is a financial holding company controlling AEROMEXICO, MEXICANA,Mexicana Inter, and Aeroliteral, the last two being feeders of Mexicana.

105 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 33.106 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 45. In Bogotá-Cúcuta the only alternative to the integrated airlines is Intercontinental,which according to AEROCIVIL could take advantage of the reductions in flights in amplifying the frequencies. In this case and someothers, AEROCIVIL does not take into account the natural financial barriers already identified by itself.107 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 47.108 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 48.109 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 36.110 http://cfc.gob.mx/cfc99i/current/articulos/filosofia.htm. All the information about the decision of the Federal Competition Commissionof Mexico in the sale of CINTRA (October 2000) is in the official website of the agency.



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The main considerations of the CFC in authorizing the creation of CINTRA and the unified ownershipof the airlines were that �an imperfect partnership existed between the two companies� since before the LFCEentered into force, that effective competition was to be established as soon as possible, and that as long ascompetition was not reestablished the CFC would control anticompetitive practices of the companies. Therefore,the CFC ordered the creation of CINTRA with separate operation of the airlines, and conditioned on the strictprevention of abuses of market power through the imposition of several restrictions on the operation.

In 2000, CINTRA requested the CFC to eliminate the operation conditions on both companies, so as toauthorize a joint sale of the companies without any restrictions, that is a definitive concentration of thecompanies. The Plenary of the CFC ordered that AEROMEXICO and MEXICANA be sold separately toindependent owners, taking into account the anticompetitive effects of the concentration. The central issues ofthe decision are mainly related to competition in the terms required by the LFCE.

The analysis of the CFC was seriously made going step by step through the important issues involved inthe analysis of mergers and concentrations:

▪ Relevant Market:

According to the CFC, each route between a pair of airports or cities within the country is a specificmarket. Other means of transportation are substantially different in terms of quality, prices and timing, andtherefore are not substitutes for air transportation service.111 In regard to the geographic market, Mexico is theappropriate territory because regulatory barriers prevent foreign suppliers from servicing the country.112 Finally,the CFC did not do any distinction between business and leisure travelers.

With this characteristics, the markets definitions made by the SIC and AEROCIVIL are similar to theone made by the CFC. However, CFC and SIC, unlike AEROCIVIL, considered that the national market isdifferent to the international market because of the existence of entry barriers.

▪ Concentration:

In December of 1999 CINTRA, through AEROMEXICO and MEXICANA, transported 79.9% of allthe passengers in the country. According to public numbers of the industry at December 1999, the HHI for 1999would be: 3,430, separately; and 5,558, consolidated. As a consequence, even without consolidation the levels ofconcentration exceeded by more than 2,000 units the consolidation criteria and the increase would be higher than75 units. Because every route is a separate market the CFC did the exercise with each one of them and the resultwas that in each of the 41 routes the concentration of the companies would exceed all thresholds, and the mergedcompany would be in a position unilaterally to set prices or restrict supply.

As AEROCIVIL did not practice any kind of test for the measure of market concentration before orafter the integration, the affirmations made by the agency in regard to the inexistence of competition concernsare not verifiable, but controversial. However, because the SIC did made a decision based on the internationaltools developed for this purpose, as can be found also in the case of CINTRA, the lack of an objective evaluationby AEROCIVIL is evident.

▪ Entry Barriers:

The main one is the high cost of setting an airline, but it is important also the regulatory entry barriersalready mentioned,113 and the scarcity of slots in the Mexican airports.

111 CFC explains in the decision that this is unlike some other cases, not mentioned, in which it has been suggested that other transportationservices, especially transportation by bus or train, are alternatives and hence valid substitutes for airline services.112 These barriers are: (i) the existence of bilateral agreements and the application of the Civil Aviation Act, do not allow foreign companiesflying domestic routes; and (ii) the Foreign Investment Act establishes a maximum of 25% in the foreign participation in air transportationcompanies.113 See previous footnote.



87

As in the case of market definition, the SIC and the CFC coincided in the identification of regulatoryand economic barriers, that on the other hand corresponded to those used by the Commission and the U.S.agencies in the analysis of mergers, while AEROCIVIL, having analyzed the same facts and information that theSIC analyzed, arrived to an absolutely different conclusion, the inexistence of entry barriers.

▪ Efficiencies:

The CFC, after a careful economic analysis considering the possible existence of economies of scale,concluded that the merger would not generate efficiencies so as to contra rest the competition impact of thetransaction.114 Again the similarities of the SIC and the CFC decisions are clear.

The similarities between the facts in the Colombian case and the Mexican case are evident in the marketdefinition, market concentration before and after the integration, entry barriers, and causes of the integrationalleged by the parties. However, the decisions made by the SIC and the CFC are alike, objections, while theAEROCIVIL decision is in the opposite direction, an approval. In the cases of the SIC and CFC the outcomesare similar because both agencies identified the same market, practiced the same tests, and hence arrived tosimilar conclusions in regard to concentration of the market and the consequences of the integrations.

Of course, because AEROCIVIL did not practice tests for the measure of the concentration levelsbefore and after the integration, and did not recognize the existence of problems generated by the transaction, theoutcome is totally different with that in the case of CINTRA in Mexico, and is remarkably different with the SICdecision, which was based in the same facts that AEROCIVIL studied. The differences between the decisions aredue the total absence of economic and competition analysis in the definitive decision made by the aeronauticagency in Colombia. It would have been interesting that AEROCIVIL had studied and applied the existing toolsdeveloped in the international arena and applied by the SIC for the approval of integrations, consolidations andmergers.

6. The Canadian experience.115 A comparison between the decisions made by the SIC andAEROCIVIL, and the decision made in Canada in the case of Air Canada and Canadian Airlines

On December 21, 1999 the Federal Government of Canada approved the acquisition of CanadianAirlines by Air Canada. However, the full story behind the approval is more than a simple analysis of the mergerand its effects, but the reorganization of the airline industry in the country including the exercise of specialfaculties by the government, the intervention of the Competition Agency with analysis and recommendations, theinvestigation of the total circumstances by the Parliament, commitments made by the merging companies, andfinally the introduction of a Bill amending provisions of the Canada Transportation Act, the Competition Act,and the so-called Air Canada Legislation.

According to the Transport Minister, Mr. David Collenette, Canadian Airlines was about to collapsewith serious consequences for the transportation industry in general, and also for employees and customers.116

The alternatives in order to avoid such a failure according to the Minister were: (i) to help Canadian Airlinesfinancially; (ii) to allow the bankruptcy procedure of the airline; or, (iii) to restructure the airline industry inCanada so as to permit the survival of the company.117 In that environment was presented the proposal of AirCanada for the acquisition of Canadian Airlines.

Certainly, according to the Minister of Transport the best solution was to allow the proposed merger,but he was concerned about its effects in five specific areas: (i) price gouging; (ii) competition; (iii) Canadian 114 According to CFC decision, "[B]oth companies operate a network in which both have their hum in Mexico City, but without thecharacteristics or cost savings of a hub. With respect to the concern about the cost savings, that would enable a joint sale, the Commissionexamined the origin and magnitude of the cost savings implicit by eliminating redundant functions, or synergy, as well as those alreadyderived from operating through hubs. In order to make the most of such synergy, under the assumption of a joint sale, the companies wouldseek to restructure their routes and to operate them with less pilots and flight attendants, with less ticket sales personnel, land operationspersonnel, etc. Besides the fact that selling the companies jointly implies serious competition problems that would limit domestic marketgrowth, making the most o the implied synergy would adversely impact employment."115 http://www.tc.gc.ca/pol/en/Air/Airline_Restructuring_Menu_Page.htm. All the facts described in this section, statements, declarations,letters, and documents in general, have been consulted in the Competition Bureau. Therefore, what will be referred in each footnote are thename and/or the description of the document.116 Declarations of the Ministry of Transport before the Senate Committee on Transport and Communications.117 Declarations of the Ministry of Transport before the Senate Committee on Transport and Communications.



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ownership and control; (iv) service to small communities; and (v) fair treatment of employees.118 The TransportMinister was concerned especially about possible violations of the Canada Transportation Act of 1996, and theCommissioner of Competition agreed.119

Consequently, the Ministry of Transport and the Ministry of Industry applied Section 47 of the CanadaTransportation Act 1996, which provides that where an extraordinary disruption of the national transportationsystem exists or is imminent and no other legislative remedy is available, the Governor in Council could make anOrder with special effects.120 In this case, the effect of the order was to suspend for 90 days the application of theCompetition Act, as a time-limited opportunity to permit the two major airlines, the government, and theParliament, the discussion of a possible agreement leading to restructuring the airline industry.

The main issue in restructuring of the industry was the proposed acquisition of Canada AirlinesInternational by Air Canada. However, because of the consequences of the transaction, all the parties agreed itwas necessity to introduce amendments to the Competition Act in order to provide the Competition Bureau withappropriate tools in dealing with the new circumstances of the market, that is, the presence of a dominantparticipant. Another important point was the amendment of the Canada Transportation Act, and the so-called AirCanada Legislation.

The Transport Ministry consulted the Competition Bureau about the concerns generated by theacquisition, and asked for recommendations in the matter. The Commissioner answered with an extensive letter,confirming serious concerns about the effect on competition and possible violations of the Competition Act.121 Inaddition to his own views, the Commissioner referred in the letter to a judicial review of the airline industrymade by the Competition Tribunal in 1993 in the so-called Gemini II decision.122 According to that opinion,"[T]he possible failure of Canadian [Airlines] is analogous, for purposes of competition analysis, to an AirCanada-Canadian merger."123

Some of the findings of the Competition Tribunal in 1993, adopted by the Commissioner in the presentcase, were: (i) the relevant geographic market was origin-destination city-pair since other destinations are notclose enough to be alternatives; (ii) the Tribunal did not split the market between time-sensitive (business) andnon-time sensitive (leisure) passengers; (iii) regional airlines were dependent on the traffic received from theCanadian trunk lines; and, (iv) the barriers to entry identified were: feed traffic, frequent flyer programs, andagency commission structures.

After the reminder about the Gemini II decision, the Commissioner described the market as still heavilyconcentrated with Air Canada and Canadian Airlines having more than 80% of all the passengers in the top 200city-pair markets, representing approximately 90% of total domestic passengers. According to theCommissioner, the existing regulation was not effective in protecting the market from the dominant carrierenvironment, and then he finished the letter with specific recommendations in dealing with this issue.

The Ministry consulted also the Senate Committee on Transport and Communications, so theCommittee could express its agreement or disagreement with the process and could make the recommendationsit considered appropriate. The Committee decided to accept most of the recommendations made by theCompetition Bureau through the Commissioner of Competition. In general, the modifications to be introduced inthe existing legislation were as to adapt it to the new conditions in competition with a dominant carrier in themarket.

The government approved the acquisition on December 21, 1999, and introduced to the House ofCommons the Bill C-26 with modifications to the Canada Transportation Act, the Competition Act, and the AirCanada Legislation. The Bill also granted new powers to the Competition Bureau to address anti-competitivebehavior, and to the Canadian Transportation Agency to monitor prices on monopoly routes and address

118 Government of Canada announces special process for possible restructuring of airline industry. Press Release. August 13, 1999.119 Letter from the Commissioner of Competition to the Minister of Transport dealing with aspects of a potential restructuring of theCanadian airline industry related with competition issues.120 Canada Transportation Act 1996, 47(1)(c)121 Letter from the Commissioner of Competition to the Minister of Transport, dealing with aspects of a potential restructuring of theCanadian airline industry related with competition issues.122 D.I.R. v. Air Canada (1993), 49 C.P.R. (3d) 7 (C.T.)123 D.I.R. v. Air Canada (1993), 49 C.P.R. (3d) 7 (C.T.), p.42.



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consumer complaints. The Travel Complaints Commissioner at the Canadian Transportation Agency wascreated, with responsibility for reviewing complaints.

The main topics addressed by the amendments were:1. Predatory pricing: Introduction of amendments in the Competition Act so that the competent authority

could ensure the cessation of predatory actions while they were in progress.2. Unreasonable Fare Increases: The goal was to amend Section 66 of the Canadian Transportation Act to

ensure that total revenue increases were subject to appeal, and not just basic fares as in the existingstatute.

3. Travel Agency Commissions: These were to be structured in such a way as to avoid awards for thefidelity of the agencies. It was considered appropriate that commissions be paid on a straight-line basisonly, instead of the existing system of larger commissions for higher volumes.

4. Slots: The dominant participant would have to surrender slots in Canada and abroad.5. Computer Reservations Systems (CRS): These systems would have to be regulated in such a way as to

avoid disadvantaging the smaller companies.6. Frequent Flyer Programs: New entrants would be permitted to buy points from the dominant carrier at

reasonable price.7. Interlining and Code Sharing: The dominant carrier would be required to negotiate interline and code

sharing agreements on reasonable terms.8. Surplus Aircraft: Disposal of surplus aircraft by the dominant carrier to the benefit of new entrants at

reasonable prices.

Notwithstanding the approval of the Canadian merger, the facts, findings and proceedings in the casesof the Competition Bureau in Canada, and the SIC in Colombia are similar. They applied the same tests, raisedthe same concerns, identified the same entry barriers, and both agencies concluded that the merger or integrationwould generate dominant position and hence competition problems.

Even though AEROCIVIL and the Competition Bureau approved the respective transactions presentedfor their analysis, the experience in the AEROCIVIL procedure is not similar with that in the Canadian case.Indeed, it can be said that the only coincidence is the final approval given to both mergers, but the proceduresimplemented, findings made, rules applied, authorizations granted, and the extraordinary provisions imposed areabsolutely different.

It is necessary to go step by step in the analysis of this affirmation:(1) Procedures: In the Canadian case, several federal authorities conducted extraordinary proceedings

because they recognized special circumstances in the analysis of the merger of two airlines that wouldconcentrate approximately 80% of the traffic. In Colombia, because of the application of special rulesfor the airline industry, the decision about the quasi merger of the most important airlines in the countrywas made by a technical entity with no experience in competition issues, without taking into account theexperience of the SIC nor the opinion of other authorities.

(2) Competition concerns: Canadian authorities identified the competition concerns raised by the merger,and the imminent violation of the Competition Act.124 In the Colombian case, despite of the previouswarning made by the SIC, a highly qualified agency with experience in competition issues, and eventhough the evident consequences in customers and competitors, AEROCIVIL did not recognize eventacitly the existence of problems in competition.

(3) Rules applied: The Canadian experience was characterized by the exceptionality from the verybeginning, while Colombia authorized the integration in application of Article 1 of Law 155 and thegeneral provisions of the Commerce Code, that is without invoking exceptions to the general rules. Inthe Canadian case it was fundamental the condition of Canadian Airlines as a failing company, andthen, the government had special considerations. In Colombia, AEROCIVIL accepted the affirmationsof the airlines about the very difficult situation they were going through, however, no special discovery,consideration or analysis was made by the agency about these affirmations.

(4) Authorizations granted and extraordinary provisions imposed: Both Canada and Colombia granted theapproval asked by the airlines, but in Canada the federal government created a full new regulatoryenvironment for the operation of the new company, and competition in the new market.125

124 See page 45.125 See pages 44 and 45.



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Finally, permitting AVIANCA/SAM - ACES integration to help them in dealing with the negativefactors, while the other airlines that are in the same circumstances will not have the same opportunity,126

AEROCIVIL could have gone beyond any acceptable intromission in the market in benefit of only somecompetitors. This is an additional difference with the Canadian case in which the two airlines authorized tomerge were the only two national airlines, so the effects to be taken into account were more in the customer side,than in competition.

Curiously, AEROCIVIL invoked the Canadian approval for the merger of Air Canada and CanadianAirlines as an example of the international tendencies in the consideration of strategic alliances in the airlineindustry.127 Nevertheless, the Colombian agency did not go further in the consideration of the case, and less thanthat, did not even mention the extraordinary circumstances of the Canadian approval and the new regulationsenacted to deal with the new conditions of the market.

7. Main lessons resulting from the Colombian experience in the AVIANCA/SAM - ACES case

A. Resolution 29437 of September 7, 2001, determining that the SIC is not competent to decide about theintegration. Problems with the scope of action of the SIC

As explained on page 24, the Superintendent of Industry and Commerce Ad-Hoc decided that the SICwas not the competent authority for the analysis and authorization of the proposed transaction, revokedResolution 19534, and remitted all the documents to the AEROCIVIL as the competent entity in deciding thelegality of the integration. The text of the Superintendent's Ad-Hoc resolution permits to understand the situationof the SIC in the analysis of integration, consolidation and merger transactions, so as some other weaknesses ofthe agency in competition issues.

In the text of the requirement of reconsideration that the parties presented to the SIC, studied later bythe Superintendent Ad-Hoc, they asked for the revocation of the objection formulated and in consequence, theauthorization of the integration. For this purpose, the parties provided new information, presented a commitmentabout their future behavior, offered guarantees for the performance of such a commitment, and asked the SIC toconsider the information provided as a new filing for the authorization, instead of a reconsideration.128

In Resolution 29437, the Superintendent Ad-Hoc noticed that the request contained an extra argumentconsisting of the inclusion of a paragraph stating that based on the Commerce Code and the Transport Act, it waspossible that the SIC were not competent for the authorization of the integration.129 Considering that theallegation of lack of competence was definitive and necessarily prior to any other, the Superintendent Ad-Hocdecided to start with the study of such charge. Although the goal of this paper is strictly related to thecompetition issues and the economic analysis of the decisions involved in the Colombian airlines case, and sothe competence concerns and analysis are not relevant for it, it is interesting to know the main arguments of theSuperintendent Ad-Hoc and its effects in the merger control in Colombia.

The Superintendent Ad-Hoc found in the Commerce Code and in the Transportation Act an expressassignment of competence to the Aeronautic Administration, AEROCIVIL, for the exclusive and prior approvalof any agreement between air transportation companies.130 According to the Superintendent Ad-Hoc, Article2033 of the Commerce Code is clear in establishing that the Code regulates integrally the areas of law containedin it. As support of such provision, the Superintendent Ad-Hoc also invoked Articles 1773, 1774 and 1781 of theCode, according to which that statute regulates all the civil aeronautic activities, defines what the civil aeronauticactivities are, and provides that in case of finding no provision governing certain aspects of the activity, it will benecessary the use of the principles or aeronautic law in the resolution of the correspondent issue.

Additionally, the resolution invoked Article 1866 of the Commerce Code which provides thatagreements between airline companies dealing with collaboration, integration, jointly operation, consolidation,

126 As the integrated airlines have more than seventy percent of the Colombian market, not even with an alliance between the remainingairlines, which is unlikely possible, these could achieve the same conditions gotten by AVIANCA/SAM - ACES.127 Resolution 4888 of December 12, 2001. Page 22.128 Recourse received at the SIC with the number 01024041 in June 19, 2001. File pages 7025 and 7026.129 Recourse received at the SIC with the number 01024041 in June 19, 2001. File page 7044.130 Resolution 29437 of September 7, 2001. Page 9.



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or merger of services, or that in any case tend to regularize or limit competition or air traffic, are subject toapproval of the air transportation administration.

Based on these provisions, the Superintendent Ad-Hoc concluded that following the principle ofspecialization,131 and taking into account that the Commerce Code was enacted after all of the statutes cited bythe Superintendent of industry and Commerce in Resolution 19534, AEROCIVIL was the competent authority,and there was no later and/or special provision changing the competence granted to that agency. In fact, theSuperintendent Ad-Hoc found that Law 336 of 1996 or Transportation Act, a very recent statute, reaffirms thecompetence of the AEROCIVIL in its Article 68 by providing that the Air Transportation Service will continuebeing exclusively ruled by the norms of the Commerce Code.

What is also interesting about the Superintendent's Ad-Hoc resolution is that, while rejecting thepossible concurrent competence of the SIC and the AEROCIVIL in the approval of the integration transaction,132

it is emphatic in determining that the competence of the AEROCIVIL includes the analysis of theanticompetitive effects of the integration.133 The ruling provision in such interpretation is Article 1866 of theCommerce Code.

The Superintendent noticed that AVIANCA/SAM - ACES had only alleged the lack of competenceafter they had failed in getting the approval of the SIC, and even after they had filed a new petition before thatagency.134 However, because of the nature of fundamental policy of the conflicts of competence betweenauthorities, the Superintendent Ad-Hoc would have to decide about the issue without taking into account suchcircumstances.

The Resolution itself is an indicator about the problems confronting the SIC in its competence formerger control in Colombia. In addition to the evident consequences in regard to the airline industry, theresolution remarks on the existence of some other limitations for the SIC in the application of the competitionlaws that is supposed to foster, including of course, the merger control of companies of certain sectors. Some ofthe sectors in which the SIC would have serious limitations in the application of the competition rules because ofthe existence of specific statutes granting such a control to some other authorities are: the financial sector, thetelecommunications sector, the public domiciliary services sector, the electric sector, the health sector, and thetransportation sector.135

This is a serious gap in the Colombian competition laws because most of the agencies in charge of thecontrol of the sectors indicated in the previous paragraph are technical entities with high expertise in operationalissues and structural matters of those industries. However, they do not have any expertise in competition control,and neither the budget, time and political decision necessary to develop it. On the other hand, there are noprovisions in Colombia for a concurrent competence in the analysis of competition concerns, as theSuperintendent Ad-Hoc correctly stated.

Despite of the late allegation of lack of competence made by AVIANCA/SAM - ACES, and thepossible criticisms to the lack of competence of the SIC in the competition control of some industries, therewould be only minor objections about the decision made by the Superintendent Ad-Hoc. Nonetheless, it isrelevant the affirmation of this official in regard to the obligations of AEROCIVIL in dealing with thecompetition issues of the integration in accordance to laws of the matter. This responsibility is expresslyaccepted by the agency in the resolution, but unfortunately it is not honored.

131 Resolution 29437 of September 7, 2001. Page 17. For the Superintendent Ad-Hoc, the special provisions in this case are those related tothe aeronautic activity because they only apply to that industry, instead of the competition laws that applied to any industry.132 Resolution 29437 of September 7, 2001. Page 46. The Superintendent Ad-Hoc says that as result of the statutory rules is not possible theconcurrent analysis of two different aspects of the operation, but only one concentrated in the specialized agency (AEROCIVIL) withtechnical and broader functions in regard to the industry.133 Resolution 29437 of September 7, 2001. Page 31. According to the resolution, as competent authority for the approval of agreementsbetween the air transportation companies, AEROCIVIL is obliged to examine the competition issues taking into account the Constitutionalprovision in the Article 333 of theColombian Political Constitution. This provision is addressed to avoid restrictions in the economic freedom and the abuse of the dominantposition.134 Resolution 29437 of September 7, 2001. Page 47.135 Resolution 29437 of September 7, 2001. Page 22.



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B. The problems of effectiveness of the SIC go beyond its lack of competence over some industries

Even though the general prohibition of Article 1 of Law 155 could have been an ideal tool in protectingcompetition, and especially in denying approval to integrations with anticompetitive effects, the inclusion of avery broad exception to the general rule had a dramatic impact in the prohibition. Article 1 of Law 155 includeda "Parágrafo",136 with the following text: �[T]he government may nonetheless authorize the making ofagreements which, although they limit free competition, are designed to defend the stability of a basic sector ofproduction of goods and services of interest to the economy as a whole.�137

As a consequence of the text of Article 1 of Law 155 and its Paragraph, the inapplicability of theprohibition has been the rule rather than the exception. On the whole, the SIC seems to be particularly favorableto horizontal agreements. As such, between 1994 and 1998 no investigation went beyond the investigation stage,and no sanctions were imposed in any case.138 Specifically, the number of notifications received by the SICcorresponded to 236 mergers, 10 acquisitions of assets or control, 7 integrations, and 18 spin-offs. There is norecord of any objection in regard to these businesses.139

In 1964, in an attempt to define the basic sectors covered by Article 1, Paragraph, the ColombianGovernment issued Decree 1302 with a very broad and vague result. This Presidential rule was supposed to becreated for the implementation of the Paragraph introducing a definition of the "basic sector of production ofgoods and services" covered by the exception.140 Conversely, the definition was made in such a way that almostany economic activity with some importance to the Colombian economy could fit in the exception. In brief, allthe economic activities with current or potential importance for the economy of the country and with goods orservices essential for the general welfare are to be considered as basic sectors of the economy.141

The inclusion of exceptions as the one in Law 155 of 1959, and the definitions made in Decree 1302 of1964, could be rational in approaching the economic considerations for the consolidation of industries indeveloping countries, and the necessary protection of some of the activities of those industries, but theconstruction of such a broad exceptions affect the application of the competition rules and allow the intromissionof political considerations in the approval of the integrations to be controlled.

Certainly, and notwithstanding the differences between the economies, the Canadian case provides auseful example of the importance of exceptional rules in the analysis and approval of some mergers, but also ofthe importance of a serious procedure in the application of such exceptions. Furthermore, the Air Canada -Canadian Airlines merger approval illustrates the necessity of a rigorous investigation to understand the premerger conditions, so as the post merger market, in any case, and the governmental imposition of appropriaterules and procedures to protect competition and consumer interests. It is there that the AEROCIVIL seems tohave failed.

C. The dependent nature of the Superintendent of Industry and Commerce

The SIC was accurate in the analysis of the transaction applying the correct standards, practicing theappropriate tests, and arriving to the logic conclusions. If the SIC was not satisfied by the allegations of theparties and did not apply any kind of exception denying approval to the transaction, was because the facts andallegations were not consistent with the exceptions and there were not efficiencies and benefits enough tocounter balance the impact of the integration in competition and consumers. Thereupon, the SIC proved a highlevel of expertise and political decision to deal with the competition laws.

136 This is a literal translation of the English word "paragraph", and in the Colombian legal technique means clarification.137 Article 1 Paragraph of Law 155 of 1959.

138 Cavelier Abogados, Doing Business in Colombia, v.2, p.26-5139 Superintendency of Industry and Commerce. Actuaciones en Materia de Promoción de la Competencia, 1994-1998, Bogotá, 1998, p.39140 Article 1, Paragraph of Law 155 of 1959.141 Article 1 of Decree 1302 makes a description of the economic activities of the basic sectors as follows: (i) those in the process ofproduction and distribution of goods for the satisfaction of the needs of alimentation, dress, health, and housing; and (ii) those related withthe production and distribution of fuel and services of banking, education, transportation, electric supply, water supply, telecommunicationsand insurances.



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However, at the same time, one of the evident consequences of the abovementioned proceedings was toshow the dependent nature of the SIC on the politic functionaries of the government. That is how, it is theMinistry of Development the one in charge of resolving any conflict involving the Superintendent, and it is thePresident of the country the one called to designate the Superintendent and his/her replacement. It is necessary toreview the rules governing the SIC and its functions, and/or to make decisions such as: increasing theindependence of the agency in certain specific topics, or to create a new independent agency for the analysis anddecision of competition issues in general, and integrations in particular. The preferred option would be toincrease the independence and scope of action of the SIC, taking advantage of its experience and expertise.

Until such independence had been achieved for the SIC and new rules allow the agency to work in allthe economic areas, or a new totally independent agency had been created to deal with all the competition issues,there will be more decisions as the one in the case of the integration AVIANCA/SAM - ACES.

8. Conclusions

There is a very important movement of reorganization in the airline industry all around the world. Thiswave arrived to Colombia in the last year when the most important airline companies filed a requirement for theapproval of a strong strategic alliance that could be described as a quasi merger because of its characteristics,and its condition of first step for a future merger.

The Colombian administrative authority in competition matters, the SIC, conducted a procedure basedon Colombian laws and in accordance to the international tendencies that concluded with the objection of thetransaction. However, as result of some additional and posterior requests presented by the parties, theSuperintendent in duty was removed from the investigation, AEROCIVIL, a technical agency for theadministration of the civil aviation, was found competent for the analysis of the integration, and the decision wasfinally made for the approval of the transaction without economic analysis supporting the decision and despiteserious competition concerns.

Consequently, the airline industry was added to an already large list of industries that are not under thecompetence of the SIC in regard to competition control, and the dependent nature of the Superintendent asofficial of the governmental branch of the power depending of the Ministry of Development and the ColombianPresident, resulted evident.

Unlike international experiences in which airline mergers raising competition concerns were denied, orapproved through the application of exceptional rules, the imposition of comprehensive conditions, and theenactment of new legal and regulatory frameworks, AEROCIVIL approved the transaction without furtherconsiderations.

In short, the approval of the most important integration operation in Colombia ever presented for pre-merger control, has highlighted the imperfections of the Colombian laws and procedures in the matter.Therefore, a modification of the Colombian laws so as to restrict the exceptions to the general prohibition ofanticompetitive behaviors, to increase the independence and scope of action of the SIC, or to creates a newindependent agency, are necessary steps in the consolidation of the competition control in benefit of market andconsumers.

These conclusions are not valid only in regard to the airline industry of the country, for which in factcould be too late, but especially in regard to the health of the country economy as whole.


COSTARICA

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Web: http://www.meic.go.cr/coprocom.htmE-mail: [email protected]

CONTENIDO DE ESTA EDICION

1. INFORMACIÓN DE INTERÉSa) Denuncia de Ventas G y C, S.A. contra Químicas Unidas Ltda. Expediente D-006-0.b) Investigación de Oficio, contra la Corporación de Supermercados Unidos (CSU). Expediente IO-009-01.

2. JURISPRUDENCIAEl Proyecto de Ley de la Corporación Arrocera y el Proceso de Competencia.

3. ARTÍCULO DE OPINIÓN:Las Concentraciones Económicas.

Consejo Editorial de Competencia

Uri WeinstokPamela Sittenfeld H.Marietta Arias R.

Colaboraron en este número:Hazel Orozco Ch.Marietta Arias R.José G. Martinez J.Isaura Guillén Mora

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