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BORRADOR

INFORME GENERAL DEL PROYECTO “LA CALIDAD DE LAS ELECCIONES A

NIVEL SUBNACIONAL EN MÉXICO*

Coordinadores: Dra. Irma Méndez de Hoyos y Dr. Nicolas Loza Otero

I Introducción

El proyecto PNUD‐Flacso sede México “La calidad de las elecciones a nivel subnacional en México”

consiste en el análisis de las últimas elecciones locales de gobernador en México desde la

perspectiva de la calidad de la democracia bajo dos modalidades: un estudio comparado de las 31

entidades y el Distrito Federal, y estudios en profundidad sobre la misma temática para un

número reducido de entidades.

El Proyecto está integrado por tres sub‐proyectos, a cargo de profesores‐investigadores de la

Flacso sede México:

1. Los órganos de administración electoral (OAE’s) en los estados y los partidos

políticos, coordinado por la Dra. Irma Méndez de Hoyos y el Dr. Nicolas Loza

Otero;

2. Los órganos jurisdiccionales y la protección de los derechos políticos, coordinado

por el Dr. Francisco Valdés Ugalde, la Dra. Karina Ansolabehere, el Dr. Luis Daniel

Vázquez y el Dr. Mario Torrico (órganos de justicia electoral, OJE’s, para

simplificar).

3. La sociedad civil, su participación y percepción sobre las elecciones y otras

instituciones políticas, coordinado por el Dr. Benjamín Temkin, el Dr. José del

Tronco y el Mtro. Rodrigo Salazar (opinión pública, OP, para simplificar).

El informe de la calidad de las elecciones a nivel subnacional y los estudios en profundidad se

elaboraron con base en tres elementos: en primer lugar, la recolección, sistematización y análisis

de datos socioeconómicos, demográficos, políticos y culturales relevantes; en segundo lugar, el

* Las opiniones y conclusiones expresadas en la investigación son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Flacso‐México o el PNUD.

análisis de la estructura institucional y del mapa de actores relevantes en la arena electoral de los

estados seleccionados para los estudios en profundidad; en tercer lugar, la realización de

entrevistas a profundidad a ciertos actores relevantes de las entidades federativas seleccionadas

para realizar los estudios en profundidad o de caso. Las entrevistas tienen el propósito de

capturar, en la medida de lo posible, las redes de actores, intereses, complicidades y lealtades que

nutren las dinámicas de los sistemas políticos estatales, de los sistemas electorales y partidistas.

Finalmente, para efectos de este proyecto, las elecciones sub nacionales serán de calidad cuando

los órganos de administración y justicia electorales sean autónomos, independientes,

profesionales y transparentes, y organicen comicios percibidos por los ciudadanos como libres y

limpios, y en los que se cree que el ganador oficial es el que efectivamente obtuvo la mayoría de

los votos. De no reunirse estas tres condiciones, las elecciones no serán de (buena) calidad.

El objetivo general del proyecto es elaborar un informe de la calidad de las elecciones en las

entidades federativas de la República Mexicana en el periodo 2010‐2011, así como estudios en

profundidad en cuatro estados ‐Morelos, Colima, Estado de México y Chihuahua‐ sobre la misma

temática, con el fin de evaluar en qué medida el andamiaje institucional y social –constituido por

OAEs, OJEs y OP‐ muestran las condiciones para el cumplimiento de los estándares de elecciones

democráticas y en general, de las condiciones básicas de una democracia.

La justificación parte de la heterogeneidad en el nivel de desarrollo democrático en las entidades

federativas en México. En este sentido, se reconoce que la transición a la democracia significó

pasar de elecciones federales no competitivas, a comicios libres, transparentes, competitivos y

justos en una década. Esto fue así gracias, entre otras cosas, al cambio sustantivo en la política

electoral mexicana, que se tradujo en nuevas reglas electorales federales, la construcción de

instituciones autónomas para organizar las elecciones y la pluralización del sistema de partidos.

Pese a los grandes avances, el proceso de democratización electoral se caracterizó por su

heterogeneidad, sobre todo a nivel de elecciones estatales, con entidades federativas que se

distinguen por su capacidad de institucionalización, mientras otras mantienen competencia

limitada, amplia discrecionalidad, instituciones frágiles y escasa transparencia.

Ha sido ampliamente aceptado que los avances fundacionales en materia de democracia política

se dieron inicialmente a nivel federal. Las reformas electorales federales del periodo 1990‐1996, ‐a

través de las cuales se estableció un órgano independiente del gobierno para organizar las

elecciones federales‐ establecieron los estándares mínimos para la celebración de elecciones

competitivas o democráticas. Dichas reformas impactaron inicialmente de manera positiva a nivel

local. Los cambios electorales en los estados de 1993 a 1996 probaron ser fundamentales para

transitar del dominio de un partido al pluripartidismo, y de elecciones manipuladas, a elecciones

más libres y transparentes, al menos en la ley. A partir de 1996, sin embargo, los cambios en las

reglas electorales locales comenzaron a diversificarse, de manera que el proceso de reformas

estatales entró en una fase de tendencias diferenciadas en el grado de justicia, limpieza, libertad, y

transparencia de las leyes. Hay estados con un avance muy limitado en términos de normas que

garanticen elecciones locales libres, limpias, justas y transparentes; otros con cambios acelerados

y positivos, y hay incluso casos de marcado retroceso, con normas discrecionales y control

gubernamental de las elecciones.

A partir de lo anterior, se considera como hipótesis generales de trabajo las siguientes:

1) la calidad de las elecciones a nivel local es muy heterogénea, con entidades en donde el

desempeño y/o características de los órganos de administración electoral y su autonomía para la

toma de decisiones es adecuada y entidades en que no, así como entidades en que el desempeño

y/o características de los tribunales electorales encargados de la adjudicación de conflictos es el

adecuado y otras en que no, así como estados en que el juicio ciudadano sobre la calidad del

proceso electoral, en términos de su libertad, justicia y limpieza, es alta, mientras que hay otros en

la categoría media y otros más en la baja; igual sucede con la segunda dimensión de calidad que

hace referencia a la legitimidad del resultado y la medida en que el candidato declarado como

ganador en la última elección de gobernador fue el que realmente recibió la mayor cantidad de

votos.

2) La concurrencia de estos tres factores –OAE’s y OJE’s de calidad más OP’s que percibe

elecciones limpias y ganadores legítimos— dependerá de que en la entidad se hayan mantenido

durante los años bajo estudio (1997‐2011) razonables niveles de competitividad política y

electoral, de distribución y equilibrio de poderes y de la financiación de los gobiernos locales

mediante las contribuciones (impuestos) de sus propios ciudadanos.

La metodología seguida para la elaboración del diagnóstico de la calidad de las elecciones a nivel

subnacional fue la siguiente: a) se construyó un marco teórico común que parte de las teorías de la

transición y consolidación de la democracia y, más específicamente, de la influyente perspectiva

de la calidad de la democracia y la calidad de las elecciones; b) se construyó un marco

metodológico común que incluyera la definición y operacionalización de los principales atributos

de las elecciones democráticas, así como fuentes de información primaria consideradas válidas. A

este respecto destaca que se privilegiaron la selección de fuentes de información pública

consolidadas; c) se diseñó y aplicó un cuestionario ad hoc de calidad de las elecciones para las

entrevistas a profundidad a actores relevantes a nivel estatal (para cuatro entidades federativas);

d) se construyó una base de datos donde se recopiló la información sociodemográfica, política e

institucional relevante a nivel de entidad federativa.

En este momento el proyecto se encuentra en su fase tercera que incluye, de manera destaca, la

organización de un Seminario Internacional, en el que se aborde de manera central el tema de la

calidad de las elecciones y se discutan los hallazgos preliminares de la investigación, que aún se

encuentra en curso.

II Los estudios de calidad de las elecciones: consensos, ausencias y oportunidades

Una de las dimensiones de la calidad de la democracia es el de la competencia política, que

consiste, ante todo, en la celebración de elecciones libres, limpias, transparentes, justas y

competitivas.

El punto de partida en estos estudios son las condiciones mínimas básicas de una democracia

como son: a) el sufragio universal, libre y secreto; b) la celebración de elecciones periódicas, libres,

competitivas, justas y transparentes; c) la existencia de más de un partido político (serio) con

posibilidades reales de ganar; y d) la existencia de fuentes alternativas de información.† A partir de

ello, es posible realizar un análisis empírico de qué tan bien, o con qué calidad, se cumplen dichas

condiciones básicas a nivel local, así como valorar, en perspectiva comparada, la calidad de la

democracia política a nivel nacional o local. Esto implica, sin duda, cuestionar el alcance formal y

real de las metas efectivas de cualquier democracia: la libertad política y civil, (y por tanto los

derechos y obligaciones que conllevan dichas libertades); la soberanía popular (o control de los

† Diamond, Larry y Leonardo Morlino. “The quality of Democracy: an overview.” Journal of Democracy 15 (2004): 20‐31. Revisado en Septiembre 27, 2010, http://muse.jhu.edu/login?uri=/journals/journal_of_democracy/v015/15.4diamod.html

gobernados sobre las políticas públicas y los encargados de elaborarlas y aplicarlas) y la equidad

política; así como estándares amplios de transparencia, legalidad y efectividad gubernamental.

Según Diamond y Morlino el término calidad puede tener tres significados, entenderse como

procedimiento, contenido o resultado. De acuerdo con estos autores, una democracia buena, o de

calidad, brinda a sus ciudadanos amplia libertad, equidad política y control sobre las políticas

públicas y los hacedores de políticas, a través del funcionamiento legal y legítimo de las

instituciones establecidas. Este régimen debería satisfacer las expectativas de los ciudadanos en

términos de gobernanza, o calidad de los resultados; permitiría a los ciudadanos, asociaciones y

comunidades disfrutar amplia libertad y equidad política o calidad de contenido; y proveería de un

contexto en el que la ciudadanía pudiera juzgar el desempeño a través de mecanismos como las

elecciones, mientras que las instituciones gubernamentales y los funcionarios públicos

permanecerían legal y constitucionalmente responsables (calidad de procedimiento)‡.

Estas tres categorías de calidad aplicadas a las elecciones en México implicarían analizar desde los

mecanismos o canales institucionales a través de los cuales los ciudadanos pueden ejercer control

sobre las políticas públicas y los hacedores de políticas, como las elecciones, hasta los resultados,

que implican poner el acento en la satisfacción de los ciudadanos, o de sus expectativas respecto

de la “entrega” (o delivery) de los gobiernos y representantes.

Analizar el proceso completo que describe la calidad de las elecciones en México a nivel nacional y

local en sus tres dimensiones –procedimientos, contenido y resultados‐ es aún una tarea

pendiente. Por lo pronto, el proyecto PNUD‐Flacso sede México “La calidad de las elecciones a

nivel subnacional en México” se propone analizar únicamente la calidad de las elecciones

relacionada con los procedimientos, y más específicamente, con el proceso de organización de las

elecciones que llevan a cabo los órganos de administración electoral, con la impartición de justicia

electoral, que llevan a cabo los órganos de justicia electoral. Así mismo se analiza la percepción

ciudadana sobre la calidad de las elecciones y las instituciones políticas.

La revisión de la literatura sobre calidad de las elecciones (Elkit y Reynolds, 2002; 2005a, 2005b;

Alemika, 2007, 2010; Kelleg y Koler, 2010; Hartlyn, McCoy y Mustillo, 2006, 2009; Mozaffar y

Schedler, 2002) sugiere varios problemas, o déficits. En primer lugar, parece haber poco acuerdo

respecto a la definición y operacionalización del concepto de calidad de las elecciones. Hay

‡ Ibid. pp. 21‐22.

autores que reivindican el análisis de todo el proceso electoral mientras que otros son más

selectivos. Con todo, parece haber poco consenso sobre las fases o procedimientos cruciales que

deben dar contenido al concepto de calidad. Otra importante disputa es la fuente de información

y medición de la misma y su grado de agregación (federal o local). En este sentido destacan las

propuestas de recurrir al juicio de “observadores” o “expertos” para valorar la calidad de las

elecciones, en lugar de usar solo datos duros del proceso, o una mezcla de ambos –datos duros y

percepción‐ como se hace en este proyecto. Aunado a ello parece importante reivindicar la

necesidad de transitar desde la concepción de la calidad de las elecciones como un aspecto

bimodal, al reconocimiento de su carácter multidimensional. Así, en vez de calificar una elección

como buena o mala, debe verse como un proceso multidimensional en el que intervienen varios

factores. En este sentido, evaluar la calidad de las elecciones requiere poner atención a todo el

proceso y no solamente al resultado. De igual forma, deben tenerse en cuenta los juicios de los

actores involucrados en el proceso, así como también el de observadores expertos quienes

mediante un conjunto de normas establecidas, determinen si una elección es de calidad.

En segundo lugar, debe diferenciarse a la calidad de las elecciones de la gobernanza electoral. Un

punto que puede ser de utilidad para esclarecer esta diferencia es ver a la calidad de las elecciones

como un indicador de la consolidación de la gobernanza electoral. A este respecto destaca que un

elemento en el que parece haber más consenso es que la calidad de la administración electoral

tiene un impacto directo e importante en la manera en que la elección y sus resultados son

percibidos, no sólo por los organismos internacionales y sus observadores, sino por los actores

políticos internos como son votantes, partidos y líderes, los medios y observadores internos. Sin

embargo, destaca que estos grupos no ven las cosas en la misma dirección, de hecho sus

diferentes percepciones son útiles y permiten medir, al menos en parte, las razones por los que

diferentes grupos llegan a evaluaciones diferentes del mismo proceso electoral.

Finalmente, en cuarto lugar, vale la pena mencionar la ausencia de modelos estadísticos que

permitan identificar con datos sistematizados los factores que deben formar parte de la calidad de

las elecciones –en tanto variable a explicar o dependiente‐ y sus indicadores respectivos. Lo

mismo sucede con los factores que impactan o explican dicha calidad, en tanto variables

explicativas o independientes. Una de las propuestas más acabadas es la que presenta Hartlyn,

Mustillo y Mc Coy (2009) quienes en su estudio sobre la gobernanza electoral y los OAEs en

América Latina utilizan como indicador de calidad de las elecciones el juicio o valoración de

observadores y expertos, y como variables explicativas a los óranos de administración electoral –

su independencia y partidismo‐ la corrupción, la participación del Presidente en turno como

candidato, entre otros.

En suma, al parecer la calidad de las elecciones constituye no solo un tema relevante sino que

requiere de mayor atención de investigadores y centros de estudio interesados en la democracia,

elecciones y partidos, en particular en las democracias emergentes. Es además un tema abierto ,

en el que hay hasta ahora pocos consensos, relativos avances teóricos y empíricos y mucha

preocupación por las altas expectativas ciudadanas y los bajos resultados generales.

III El modelo de análisis del proyecto PNUD‐Flacso sede México “La calidad de las elecciones a

nivel subnacional en México” y hallazgos preliminares

Se decidió considerar a la calidad de las elecciones como la variable a ser explicada, o variable

dependiente del modelo, y utilizar tanto la naturaleza de los OAE’s y los OJE’s, así como el “juicio

ciudadano” como indicadores de la calidad de las elecciones de gobernador en las entidades

federativas en México. La información se obtuvo a partir del estudio sistemático de los órganos de

administración y justicia electorales, para los primeros, determinando su independencia y

profesionalismo, y para los segundos su independencia. A la vez, para determinar la naturaleza del

juicio ciudadano se levantó una encuesta de opinión pública, representativa a nivel estatal

(detalles más adelante). En el caso de las variables independientes o explicativas fueron

seleccionadas a partir principalmente de la revisión de la literatura y de la información de la propia

encuesta aplicada, y se concentran en tres variables: niveles de competitividad electoral

(observable en el número efectivo de partidos políticos), niveles de distribución y equilibrio entre

los poderes (observable por las alternancias, gobiernos divididos y poderes de los gobernadores) y

niveles de financición autónoma de los gobiernos locales (observable por la proporción de

ingresos propios a rentas que reciben los estados)

A continuación se describen de forma general los hallazgos por variable, en el entendido de que

todavía falta examinar las condiciones en que concurren o no estas tres condiciones de la calidad

de las elecciones y los factores que lo determinan.

Los órganos de administración electoral locales

Existe un consenso sobre el papel fundamental que han jugado los órganos de administración

electoral en la transición a la democracia en las décadas pasadas. De acuerdo con López Pintor,

son instituciones importantes en la construcción de la democracia, ya que manejan directamente

la organización de las elecciones, e indirectamente, la gobernanza y el estado de derecho (López‐

Pintor, 2000: 13). Hartlyn, Mustillo y McCoy argumentan que la organización de elecciones de

calidad está directamente relacionada con la existencia de órganos de administración electoral

autónomos e independientes. En “Electoral governance matters: explaining the quality of elections

in Latin America” concluyen que comisiones electorales independientes y profesionales tienen un

rol importante y positive en los procesos electorales de América Latina, aunque reconocen que la

independencia institucional formal o legal debe estar asociada al respeto y reforzamiento de las

reglas electorales y el contexto sociopolítico (Hartlyn et al., 2009: 76).

La tabla 1 muestra el surgimiento de los órganos de administración electoral en todos los estados

mexicanos y la composición de su órgano máximo de decisión –normalmente llamado Consejo

General‐, integrado básicamente por consejeros, quienes son considerados como personalidades

independientes y conocedoras del tema electoral, y por ser aprobados en consenso por los

partidos locales.

Tabla 1 Estado

Fund

ación IEE

Composición máximo órgano elección

Consejero

Presiden

te

Consejeros

Electorales

Secretario

Técnico/Ejecu

tivo/Fed

atario

/Gen

eral

Represen

tante

s Pa

rtidos

Políticos

Represen

tante

s Grupo

s Pa

rlam

entario

s o Co

ngreso

Local

Gen

eral o

Secretario

Ejecutivo de

l Instituto

Represen

tante

del Pod

er

Ejecutivo

Vocal de la

Junta Estatal

Ejecutiva

Secretario de

Actas

Represen

tante

del R

egistro

Fede

ral de

Electores

Aguascalientes

1995 1 6 1 1 por partido

Baja California


2 del congreso local

Baja California Sur


1 por cada grupo

parlamentario

Representantes

Campeche 1997 1 6 1 1 por partido

1 por cada grupo

parlamentario

Chiapas 1994 1 8 1 1 por partido

Chihuahua 1995 1 6 1 1 por partido

Coahuila 1998 7 1 1 por partido

Colima 1996 1 5 1 1 por partido

Distrito Federal


1

Durango 1997 1 6 1 1 por partido

1 por cada grupo

parlamentario

Guanajuato 1994 1 4 1 1 por partido

4 1

Guerrero 1996 1 6 1 1 por partido

Hidalgo 1995 5 1 1

Jalisco 1994 1 6 1 De partidos

Del Poder Legislativo

políticos

Estado de México

1996 1 6 1 por partido

1

Michoacán 1995 1 4 1 por partido


1 Representantes

Morelos 1993 1 4 1 1 por partido

1 por cada grupo

parlamentario

Nayarit 1995 1 4 1 por partido

1

Nuevo León 1993 1 3 1

Oaxaca 1995 1 6 1 1 por partido


1 1

Puebla 1995 1 8 1 1 por partido

1 por cada grupo

parlamentario 1 1

Querétaro 1996 1 5 1 1 por partido

1

Quintana Roo

1995 1 6

San Luis Potosí


2 1

Sinaloa 1995 1 8 1 1 por partido

Del congreso local

1

Sonora 1996 1 4 1 1 por partido

Tabasco 1994 1 6 1 1 1 por cada grupo

parlamentario

Tamaulipas 1997 7 1 1 por partido

Tlaxcala 1998 1 6

Veracruz 1991 5 1 por partido

Yucatán 1994 1 4 1 1 por partido

Zacatecas 1995 1 6 1 1 por partido

Del congreso local

Fuente: Elaboración propia con datos de los Institutos Electorales Locales y los Códigos Electorales Locales

Como se muestra en la tabla 1, la mayoría de los órganos locales de administración electoral

(OAE’s) surgieron a mediados de la década de los 90. Éstos siguieron el diseño institucional del IFE,

formado por ciudadanos independientes y designados a través de un proceso político. A pesar del

seguimiento del modelo, existe aún una gran variación entre estados. Un punto de divergencia es,

por ejemplo, la composición del OAE local. Mientras que en Sinaloa y Puebla, el consejo general

está integrado por más de 12 consejeros, en Hidalgo y Tlaxcala, éste esta formado por sólo 7

miembros. Todos los OAE’s son presididos por un consejero, quien funge como presidente del

consejo general y junto con el resto de los consejeros electorales, son personalidades

independientes nominadas a través de un proceso político. Los partidos también forman parte de

todos los OAE’s, pero sin el derecho a votar. Sólo existe un estado –Guanajuato‐ dónde el

ejecutivo local está directamente representado en el órgano electoral y los consejeros son

verdaderos representantes de partidos. Este modelo es generalmente percibido como muy

partidista y concuerda con el modelo de OAE que existía en 1988 a nivel federal.

De acuerdo con algunos estudios comparados, el proceso de convocatoria y nominación

constituye un eje fundamental en la independencia de los órganos electorales con respecto del

poder ejecutivo (López‐Pintor, 2000; Foro, 2006: 25). Éstos resaltan la importancia de seleccionar

gente que sea independiente del gobierno en turno, para que la imparcialidad en el proceso de

toma de decisiones sea garantizada. Hartlyn, McCoy y Mustillo reconocen que “es un verdadero

reto medir la autonomía y profesionalismo de los [OAE]” (Hartlyn, 2009: 22). Ellos proponen dos

métodos para medir el nivel de independencia. El primer método es el “grado de partidismo” de

un órgano electoral, el cual se hace “con base en un examen de la naturaleza de la(s)

institución(es) que nombra(n) a los integrantes de los [OAE] y la independencia que se percibe en

las personas nombradas al momento de su designación. Aquí se mide directamente el grado hasta

el cual un OGE está partidarizado en cualquier elección” (Hartlyn, 2009: 22). Proponen cuatro tipos

de OAEs:

1. «Dominado por un solo partido»: cuando un partido, usualmente en el poder, tiene suficientes

representantes como para tomar solos la mayoría de las decisiones (ya sea que lo hagan o no).

2. «Mixto partidarizado»: cuando hay una representación equilibrada de los partidos políticos en

un OGE o una representación mixta, de tal forma que ningún partido pueda tomar decisiones por

cuenta propia.

3. «Independiente/mixto partidarizado»: cuando algunos miembros son nombrados con base en

representación partidaria y otros son independientes (v. g. Uruguay).

4. «Independiente de los partidos»: cuando los miembros pueden ser nombrados por el poder

legislativo (o más comúnmente por jueces o grupos cívicos), pero están conscientes de que son

profesionales, independientes y que no han sido nombrados por su afinidad partidaria sino por sus

méritos (Hartlyn, 2009: 22).

El segundo método es llamado el “índice de independencia” de los OAEs, y está basado en la

naturaleza del proceso de designación y la duración en el cargo tanto de los consejeros del OAE

como de los que los designan. “(…) Los [OAE] menos autónomos son aquellos que son nombrados

sólo por una cámara de la legislatura; la autonomía va en aumento en la medida en que los

miembros del organismo son nombrados a través de procesos en los que participan varios

poderes, pasando por aquellos que son dirigidos por el poder judicial hasta llegar a procesos

dominados por la sociedad civil.” (Hartlyn, 2009: 23).

Otro método fue elaborado por la autora de este artículo, en colaboración con el Mtro. Javier

Santiago, miembro de la Red Nacional de Investigación de la Calidad de la Democracia en México.

Esta tercera propuesta mide la eficiencia del OAE, y pretende analizar qué tan bien llevan a cabo

su propósito principal, que es organizar los procesos electorales, basándose en principios como la

legalidad, objetividad, certeza y profesionalismo. Para medir el desempeño de los órganos de

administración electoral a nivel local, la existencia y operación de un servicio profesional electoral

es considerada. También empleo las impugnaciones a los resultados electorales y la presencia de

violencia el día de la elección (reportada por los periódicos locales) como indicadores del

desempeño de los OAE’s.

Las tablas 2‐4 muestran los resultados de la aplicación de los tres métodos para evaluar el grado

de partidismo, el índice de independencia y eficiencia de todos los órganos locales de

administración electoral para las elecciones locales de gobernador en el periodo 2006‐2010.

Tabla 2

Estado Año

elección gobernador

Partidismo IEE

Naturaleza de órganos que intervienen

Tipos OAE

Número de impugnaciones

elección Consejeros [1]

Grado de partidismo

[2]

Aguascalientes 2010 Política/Política Independiente/Mixto

partidarizado 46 Alto

Baja California 2007 Política/Política Independiente/Mixto


Baja California Sur

2011 Política/Política Independiente/Mixto


Campeche 2009 Política/Política Independiente/Mixto


Chiapas 2006 Política/Política Independiente/Mixto


Chihuahua 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto

partidarizado 0 Medio

Coahuila 2011 Política/Política/CivilIndependiente/Mixto


Colima 2009 Política/Política Independiente/Mixto


Distrito Federal 2006 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto


Durango 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto


Guanajuato 2006 Política/Política Independiente/Mixto


Guerrero 2011 Política/Política/CivilIndependiente/Mixto


Hidalgo 2010 Política/Política Independiente/Mixto 0 Alto

partidarizado

Jalisco 2006 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto


Estado de México

2011 Política/Política/CivilIndependiente/Mixto


Michoacán 2007 Política/Política Independiente/Mixto


Morelos 2006 Política/Política Independiente/Mixto


Nayarit 2011 Política/Política/CivilIndependiente/Mixto


Nuevo León 2009 Política/Política/CivilIndependiente/Mixto


Oaxaca 2010 Política/Política Independiente/Mixto


Puebla 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto


Querétaro 2009 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto


Quintana Roo 2010 Política/Política Independiente/Mixto


San Luis Potosí 2009 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto


Sinaloa 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto


Sonora 2009 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto


Tabasco 2006 Política/Política Independiente/Mixto


Tamaulipas 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto


Tlaxcala 2010 Política/Política Independiente/Mixto


Veracruz 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto


Yucatán 2007 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto


[1] Número total de impugnaciones presentadas ante el TEPJF a la integración de los Consejos de los Institutos Electorales Estatales. Se toman en cuenta las impugnaciones presentadas desde el año de la elección de gobernador seleccionada hasta los años previos, mismos que equivalen al mismo número de años que duran los consejeros

[2] El grado de partidismo es alto=1 cuando sólo órganos políticos están involucrados en el proceso de nominación de consejeros electorales y el OAE es mixto partidarizado o independiente/mixto partidarizado; es medio= 2 cuando cuando órganos políticos y civiles están involucrados y el OAE es independiente/mixto partidarizado; el grado de partidismo es bajo=3 cuando órganos civiles o judiciales están involucrados y el OAE es totalmente independiente.

Fuente: elaboración propia con datos de los Institutos Electorales Locales, los Códigos Electorales Locales y Hartlyn, Jonathan et al., “La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la América Latina contemporánea.”

Como se observa en la tabla 2, el grado de partidismo de los OEA’s locales es alto en 15 estados,

dada la naturaleza política de los órganos involucrados en el proceso de designación de los

miembros del máximo órgano de toma de decisiones –partidos políticos y congresos locales.

Además, constituyen, de acuerdo con la clasificación de Hartlyn, OAE’s independientes/mixtos

partidarizados, pues algunos miembros son designados con base en la representación partidista –

representante de los partidos y de los congresos locales‐ y algunos son independientes –

consejeros electorales. En cuanto a la relación de los miembros de los OAE’s con partidos políticos,

es importante mencionar que la reconstrucción de la influencia en el proceso de designación y el

posible patrocinio, clientelismo o relación corporativista en la relación de los partidos políticos y

los miembros del consejo general de los OAE’s es difícil de obtener y validar. Algunos ejemplos

conocidos de patrocinio de consejeros electorales por ejecutivos locales se han dado en Durango,

Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Veracruz, todos éstos gobernados por el Partido Revolucionario

Institucional (PRI)§.

En 17 estados, los OAE’s locales tienen un grado de partidismo medio, dada la incorporación de la

sociedad civil en el proceso de nominación de consejeros, como resultado de la reforma electoral

federal 2007‐2008. el problema es que dicha consulta no garantiza la imparcialidad de los

designados, ya que los partidos son los que formalmente nominan a los candidatos, y el congreso

toma la decisión final. Adicionalmente, ha sido denunciado, en muchos casos, el mero carácter

instrumental de esta consulta. Sin embargo, es importante reconocer que ésta representa un

nuevo canal para prestar atención a actores no políticos en los procesos de designación de los

§ Esta información se obtuvo de periódicos locales y nacionales.

consejeros, quienes están a cargo de mantener la confianza de los OAE’s. Otro elemento

importante para medir el grado de partidismo, es el número de impugnaciones presentadas ante

el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación con respecto a los procesos de nominación

de los consejeros electorales por estado. Es relevante mencionar que 3 de cada 4 estados con el

mayor número de impugnaciones están altamente partidarizados: Aguascalientes, Baja California y

Tlaxcala.

El segundo indicador de la Fortaleza de los OAE’s es el índice de independencia. Éste se basa en

dos medidas; por un lado, la diferencia entre la duración en el cargo de los consejeros y de

aquellos que los designan. Se asume que los consejeros serán más independientes entre mayor

sea el número de órganos involucrados en su designación y la duración en el cargo de los

consejeros es mayor a la duración en el cargo de aquellos que los designan**.

Tabla 3

** De acuerdo con Hartlyn et al. esta medida es comúnmente usada para evaluar la independencia del poder judicial.

Estado

Año elección

gobernador

Independencia IEE

Número de órganos que

intervienen

Duración cargo de los que nombran

Duración cargo

Consejeros

Años consejeros/años

los que nombran

Índice de independencia

[1]


[2]

Aguascalientes 2010 2 3 3 1 1.5 Bajo

Baja California 2007 2 3 3 1 1.5 Bajo

Baja California Sur 2011 2 3 6 2 2 Medio

Campeche 2009 2 3 7 2.33 2.17 Medio

Chiapas 2006 2 3 7 2.33 2.17 Medio

Chihuahua 2010 3 3 6 2 2.5 Medio

Coahuila 2011 3 3 7 2.33 2.67 Medio

Colima 2009 2 3 7 2.33 2.17 Medio

Distrito Federal 2006 3 3 7 2.33 2.67 Medio

Durango 2010 3 3 9 3 3 Alto

[1] El índice de independencia es una simple proporción de los años duran los consejeros y los años de los que nombran, más el número de órganos que intervienen, divididos entre 2.

[2] El índice de independencia es alto=3 cuando se encuentra entre 1 y 1.99; es medio= 2 cuando se encuentra entre 2 y 2.99; y bajo=1 cuando es mayor o igual a 3.


Guanajuato 2006 2 3 4 1.33 1.67 Bajo

Guerrero 2011 3 3 4 1.33 2.17 Medio

Hidalgo 2010 2 3 6 2 2 Medio

Jalisco 2006 3 3 3 1 2 Medio

Estado de México 2011 3 3 4 1.33 2.17 Medio

Michoacán 2007 2 3 4 1.33 1.67 Bajo

Morelos 2006 2 3 4 1.33 1.67 Bajo

Nayarit 2011 3 3 3 1 2 Medio

Nuevo León 2009 3 3 6 2 2.5 Medio

Oaxaca 2010 2 3 3 1 1.5 Bajo

Puebla 2010 3 3 6 2 2.5 Medio

Querétaro 2009 3 3 7 2.33 2.67 Medio

Quintana Roo 2010 2 3 6 2 2 Medio

San Luis Potosí 2009 3 3 3 1 2 Medio

Sinaloa 2010 3 3 6 2 2.5 Medio

Sonora 2009 3 3 6 2 2.5 Medio

Tabasco 2006 2 3 7 2.33 2.17 Medio

Tamaulipas 2010 3 3 3 1 2 Medio

Tlaxcala 2010 2 3 3 1 1.5 Bajo

Veracruz 2010 3 3 9 3 3 Alto

Yucatán 2007 3 3 6 2 2.5 Medio

Zacatecas 2010 2 3 4 1.33 1.67 Bajo

Como se muestra en la tabla 3, existen 17 estados que tienen 3 órganos involucrados en el

proceso de designación: la sociedad civil, los partidos y el congreso. En el resto de los estados, sólo

los partidos y el congreso están involucrados. El índice de independencia asume que entre más

órganos estén involucrados en el proceso de designación, más independencia tendrá el OAE.

Parece que la suma de órganos que intervienen representa la adhesión de filtros. Aunque puede

aplicar para la mayoría de los casos, es importante considerar la naturaleza de los órganos que

intervienen en el proceso de designación, pues la suma de parcialidades no produce imparcialidad,

sino menos parcialidad. En suma, el contexto y reforzamiento del estado de derecho puede

explicar cuándo la intervención de un tercer órgano puede representar una diferencia significante.

En cuanto al segundo componente del índice de independencia, es relevante en 8 estados donde

la duración en el cargo de los que designan es igual a la duración en cargo de los designados, tres

años. Esto es sin duda un indicador de menor autonomía, ya que hay una directa dependencia de

los consejeros hacia los diputados del congreso local. También hay 9 estados en los que la

duración en cargo de los designados dura lo doble de la duración de los que designan. Finalmente,

hay dos estados –Veracruz y Durango‐ donde la duración en cargo de los consejeros dura 3 veces

lo que duran los diputados, tal como es el caso de los consejeros del IFE. En suma, en términos de

independencia, existen tan sólo 2 estados con OAE’s altamente independientes, Durango y

Veracruz; 22 estados con independencia media y 8 estados con OAE’s en la categoría más baja de

independencia.

Finalmente, el tercer método para analizar la autonomía de los OAE’s locales, es tomar en cuenta

su eficiencia. En este caso, el indicador clave es la existencia de un servicio civil –también llamado

Servicio Profesional Electoral (SPE)‐ el cual evidencia, al menos en principio, la intención de

profesionalizar a los órganos de administración electoral, y por lo tanto, garantizar más eficiencia e

imparcialidad en su desempeño. Información sobre el real y efectivo funcionamiento del SPE en

cada OAE es también difícil de obtener. Considero que un buen indicador de la existencia de un

servicio profesional de carrera es la aprobación de sus reglas de operación. En este sentido, sólo

13 estados han aprobado las reglas de operación de su servicio profesional de carrera, así que

puede asumirse que efectivamente existe y que organiza las elecciones profesionalmente. En el

resto, es decir, 19 estados, el Servicio Profesional Electoral existe tan sólo en la ley, esto es, sólo en

papel, pero no opera efectivamente. Dos elementos adicionales de información son considerados

en lo que se refiere a la eficiencia de los OAE’s. Primero, la impugnación de los resultados

electorales por parte de los partidos políticos; y segundo, la presencia de violencia en el día de la

elección, reportados por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y los periódicos

respectivamente (ver tabla 4).

De acuerdo con información oficial brindada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación, los resultados de 16 elecciones a gobernador fueron impugnados en las cortes

electorales locales, y en algunos casos, llegaron al propio Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación (TEPJF), como son los casos de Durango y Veracruz. La impugnación de resultados

puede representar así, un indicador del pobre desempeño de una de las tareas más importantes

de los OAE’s que es garantizar la integridad del conteo de votos. Debemos añadir la presencia de

actos violentos el día de la elección, con base en la información obtenida de periódicos locales y

nacionales. Los estados que se encontraron en esta situación fueron Chihuahua, Durango, Oaxaca,

Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.

Tabla 4

Estado

Año elección

gobernador

Eficiencia IEE

Servicio Profesional Electoral

Estatuto o Reglamento aprobado del SPE

RemuneraciónPermanencia

órganos

Impugnaciones elección

gobernador [1]

Calificación nivel de eficiencia

[2]

Aguascalientes 2010 Sí en la ley Sí ND ND 1 Medio

Baja California 2007 No No Sí Sí 1 Bajo

Baja California Sur 2011

Sí en la ley No Sí ND 0 Bajo

Campeche 2009 Sí en la ley No Sí Sí 0 Bajo

Chiapas 2006 Sí en la ley Sí NA Sí 1 Medio

Chihuahua 2010 Sí en la ley No NA ND 0 Bajo

Coahuila 2011 Sí en la ley Sí Sí Sí 0 Alto

Colima 2009 Sí en la ley No Sí Sí 0 Bajo

Distrito Federal 2006

Sí en la ley Sí Sí Sí 1 Medio

Durango 2010 Sí en la ley No Sí Sí 1 Bajo

[1] Impugnaciones presentadas ante el TEPJF a la elección de gobernador: Se presentaron impugnaciones=1, No se presentaron= 0. Fuente: TEPJF a través de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, Noviembre 2011.

[2] El nivel de eficiencia es alto=3 cuando el OAE tiene un servicio profesional electoral (SPE) efectivamente operando en la ley, hay un estatuto o reglamento aprobado y los resultados de la competencia no fueron impugnados; es medio=2 cuando hay un SPE en la ley, hay un estatuto o reglamento aprobado y los resultados fueron impugnados; y es bajo=1 cuando no hay un PES o cuando está solamente contemplado en la ley, pero no hay un estatuto o reglamento aprobado.

Fuente: elaboración propia con datos de los Institutos Electorales Locales y los Códigos Electorales Locales.

Guanajuato 2006 Sí en la ley Sí Sí ND 0 Alto

Guerrero 2011 Sí en la ley Sí Sí Sí 1 Medio

Hidalgo 2010 Sí en la ley No Sí No 1 Bajo

Jalisco 2006 Sí en la ley No Sí Sí 1 Bajo

Estado de México 2011

Sí en la ley Sí Sí Sí 1 Medio

Michoacán 2007 No No Sí ND 0 Bajo

Morelos 2006 Sí en la ley No Sí Sí 1 Bajo

Nayarit 2011 No No Sí Sí 0 Bajo

Nuevo León 2009 Sí en la ley Sí Sí No 0 Alto

Oaxaca 2010 Sí en la ley No ND Sí 1 Bajo

Puebla 2010 Sí en la ley Sí Sí Sí 0 Alto

Querétaro 2009 Sí en la ley No Sí ND 0 Bajo

Quintana Roo 2010 Sí en la ley No Sí Sí 0 Bajo

San Luis Potosí 2009 Sí en la ley Sí Sí ND 1 Medio

Sinaloa 2010 No No Sí ND 0 Bajo

Sonora 2009 No No Sí No 1 Bajo

Tabasco 2006 Sí en la ley Sí Sí No 1 Medio

Tamaulipas 2010 Sí en la ley No ND ND 0 Bajo

Tlaxcala 2010 Sí en la ley No Sí No 0 Bajo

Veracruz 2010 Sí en la ley Sí Sí Sí 1 Medio

Yucatán 2007 Sí en la ley No Sí Sí 0 Bajo

Zacatecas 2010 Sí en la ley Sí Sí Sí 1 Medio

Gráfica 1

Fuente: Elaboración propia con datos de los Institutos Electorales Locales y los Códigos Electorales Locales

Tabla 5

Estado Año

elección gobernador


Grado de eficiencia

Promedio [1]

Aguascalientes 2010 1.5 2 1.75

Baja California 2007 1.5 1 1.25

Baja California Sur 2011 2 1 1.5

Campeche 2009 2.17 1 1.59

Chiapas 2006 2.17 2 2.09

Chihuahua 2010 2.5 1 1.75

Coahuila 2011 2.67 3 2.84

Colima 2009 2.17 1 1.59

Distrito Federal 2006 2.67 2 2.34

Durango 2010 3 1 2

Guanajuato 2006 1.67 3 2.34

00.51

1.52

2.53

3.5

2010

2007

2011

2009

2006

2010

2011

2009

2006

2010

2006

2011

2010

2006

2011

2007

2006

2011

2009

2010

2010

2009

2010

2009

2010

2009

2006

2010

2010

2010

2007

2010

Ags BC BCS CampChis ChihCoah Col DF Dgo Gto Gro Hgo JalEdomexMichMor Nay NL Oax Pue Qro QRoo

SLP Sin Son TabsTampsTlax Ver Yuc Zac

00.511.522.533.5

Grado de eficiencia

índice de independencia

Guerrero 2011 2.17 2 2.09

Hidalgo 2010 2 1 1.5

Jalisco 2006 2 1 1.5

Estado de México 2011 2.17 2 2.09

Michoacán 2007 1.67 1 1.34

Morelos 2006 1.67 1 1.34

Nayarit 2011 2 1 1.5

Nuevo León 2009 2.5 3 2.75

Oaxaca 2010 1.5 1 1.25

Puebla 2010 2.5 3 2.75

Querétaro 2009 2.67 1 1.84

Quintana Roo 2010 2 1 1.5

San Luis Potosí 2009 2 2 2

Sinaloa 2010 2.5 1 1.75

Sonora 2009 2.5 1 1.75

Tabasco 2006 2.17 2 2.09

Tamaulipas 2010 2 1 1.5

Tlaxcala 2010 1.5 1 1.25

Veracruz 2010 3 2 2.5

Yucatán 2007 2.5 1 1.75

Zacatecas 2010 1.67 2 1.84

[1] El promedio entre independencia y eficiencia fue calculado sumando el índice de independencia y el grado de eficiencia, y dividido por dos.


En suma, se han presentado aquí tres diferentes maneras de ver la autonomía de los OAEs a nivel

local: grado de partidismo, índice de independencia y grado de eficiencia. Las primeras dos son de

hecho dos caras del mismo tema, porque lo opuesto a la independencia es el partidismo. Por lo

tanto, considero que el grado de partidismo actúa como la variable de control del índice de

independencia.

Ahora bien, el promedio de la combinación entre competencia e integridad, las dos características

cruciales de las autoridades electorales (Hartlyn et al., 2003), se presenta en la última columna de

la tabla 6, la cual representa la combinación de independencia y eficiencia con base en las medidas

aquí presentadas.

Así, existen 10 estados con una independencia y eficiencia bajas: Baja California, Baja California

Sur, Campeche, Colima, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo y Tlaxcala. Hay 4

casos de independencia baja y eficiencia media: Aguascalientes, Chiapas, Tabasco y Zacatecas,

donde la organización de las elecciones está en manos profesionales, miembros del servicio civil

de carrera en los OAE’s. También hay 9 casos con independencia media y baja eficiencia, lo cual

puede tener un impacto en la credibilidad y confianza en los OAE’s: Chihuahua, Durango, Jalisco,

Nayarit, Querétaro, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Yucatán. Hay 5 casos de independencia y

eficiencia media, donde aparentemente, el diseño institucional ha sido reformado en numerosas

ocasiones: Estado de México, San Luis Potosí, Veracruz, Guerrero y Distrito Federal. Existe solo un

caso de independencia baja y eficiencia alta, en Guanajuato, donde la intervención del gobernador

está contemplada en la ley electoral. Finalmente, hay solo 3 estados con independencia media y

eficiencia alta: Coahuila, Nuevo León y Puebla, todos con un promedio de reformas electorales

entre cinco y seis.

Es aparente que la eficiencia de los OAE’s locales es un tema pendiente en la mayor parte del país,

mientras la independencia de los miembros del consejo electoral ha sufrido varios ajustes, con el

propósito de garantizar elecciones libres, justas, transparentes y competitivas, al menos en

principio. Sin embargo, existen aún serias dudas con respecto a la independencia real de muchos

de los consejeros, particularmente con respecto de los ejecutivos locales, quienes han ejercido,

aparentemente, un rol mucho más importante en la política local que antes, en la era del PRI, lo

cual no ha sido aún comprobado.

Los órganos de justicia electoral locales

La noción de justicia electoral abarca las instituciones y procedimientos existentes para la

resolución de conflictos electorales y para la defensa de derechos políticos (IDEA 2010), en función

de lograr elecciones confiables y resultados reconocidos por los actores políticos. Todo ello, a su

vez, contribuirá a la estabilidad del sistema político y a la consolidación de la democracia. En

general, existen cuatro modelos de justicia electoral en los países: i) aquel que la sitúa bajo la

responsabilidad de las cortes y tribunales regulares de justicia; ii) el que la coloca en manos de las

cortes constitucionales; iii) el que la ubica bajo la jurisdicción de cortes administrativas

autónomas; y iv) el que la hace funcionar mediante cortes o tribunales electorales especializados.

A partir de la creación del TEPJF, México adoptó el cuarto modelo, el cual se replica a nivel estatal

con los TEE’s, los cuáles se constituyen en las instancias de resolución de conflictos en torno a las

controversias electorales y a las violaciones de derechos políticos.

El estudio de la Justicia Electoral a nivel estatal en México involucra indispensablemente un

análisis institucional de los TEE’s, mediante el cual se logren identificar los incentivos que su

diseño promueve y las acciones que desalienta. Ello permitirá, a su vez, determinar cuál es el

efecto esperado que cada tribunal electoral tiene sobre la calidad de las elecciones en su estado.

Dado que en México rige un modelo de organizaciones autónomas para la impartición de justicia

electoral, resulta útil la literatura que atiende al diseño institucional de organismos autónomos de

administración electoral. Aunque la función de las instancias que resuelven conflictos y de las que

administran elecciones difiere, unas y otras persiguen el mismo objetivo: generar confianza en los

resultados electorales.

La confianza en los procesos electorales y en sus resultados está en función de la percepción que

tienen los actores políticos en torno a la imparcialidad de las instancias que administran elecciones

y de las que resuelven conflictos. En lo que respecta al tema que en este artículo nos ocupa, ello

involucra prestar atención principalmente a los siguientes aspectos: independencia y

transparencia de los TEE’s y grado de protección de los derechos políticos en los estados. Si bien

los estudios sobre administración electoral recomiendan atender, además, la eficiencia, el

profesionalismo y la integridad de las instituciones involucradas en estas tareas y de los

funcionarios que las integran (IDEA 2006), en este trabajo no los incluimos debido a que el uso

óptimo de recursos no es el principal objetivo de las organizaciones que resuelven conflictos

electorales. Es más, todos los aspectos mencionados no son fácilmente conciliables. Dado que los

tribunales electorales fueron creados para otorgar mayor confianza a los procesos y resultados

electorales, en este artículo nos concentraremos en examinar su independencia, su transparencia

y cuál es la protección a los derechos políticos que se da en los estados mexicanos. El supuesto es

que estos tres factores inciden directamente en la calidad de las elecciones.

Para estimar el grado de independencia, de transparencia y de protección de derechos políticos,

se ha construido una base de datos con información de 2011 de cada uno de los estados

prestando atención a lo siguiente:

Tabla 6

Elementos incluidos para evaluar a los TEE’sIndependencia Transparencia Derechos Políticos

- Qué instancia define el nombramiento de los magistrados del TEE.

- Qué requisitos se deben cumplir para ser magistrado.

- Cuántos años duran los magistrados en su cargo.

- Cuántos magistrados componen el TEE.

- Si el número de magistrados del TEE está establecido en la Constitución Política del Estado en cuestión.

- Qué instancia está facultada para levantar cargos en contra de los magistrados que pudieran llevar a su destitución.

- Qué instancia define la remoción del cargo de un magistrado.

- El carácter permanente o temporal de los TEEs.

- Si para garantizar la autonomía presupuestal del TEE la Constitución estatal fija un porcentaje mínimo que el tribunal deberá recibir anualmente.

- Si el TEE tiene sitio web propio.- Si las sentencias del TEE están disponibles en internet.

- Si la declaración patrimonial de los funcionarios del TEE están disponibles en internet.

- Si está estipulado en la legislación la realización de auditorías internas y externas al TEE.

- Si los informes de auditorías al TEE están disponibles por internet.

- Si los informes anuales de actividades del TEE están disponibles por internet.

- Si existen derechos políticos incorporados a la Constitución estatal que son adicionales a los que toma en cuenta la Constitución Política Federal Mexicana.

- Si están incorporados en la Constitución estatal los mecanismos de protección a los derechos políticos.

- Quién o qué instancia puede interponer una queja por violación de derechos políticos.

- Si un tercero no involucrado puede interponer una queja por violación de derechos políticos.

- Si la Comisión de Derechos Humanos Estatal puede actuar de oficio en un caso de violación de derechos políticos

En lo que respecta a Independencia, como se puede ver en el cuadro anterior, se tomaron en

cuenta los factores que tienen que ver con el nombramiento, la destitución, la estabilidad laboral

de los magistrados que componen los TEE’s y la autonomía presupuestal de estas instituciones. La

centralidad que asumen los magistrados al medir el grado de independencia de estos tribunales se

debe a que son ellos los que votan y deciden en torno a los conflictos electorales y a las quejas de

violaciones de derechos políticos. Si bien el resto del personal de estos tribunales interviene en la

elaboración de los proyectos de sentencia, en la investigación de los casos, etc., en última

instancia son los magistrados los agentes con capacidad de veto†† que determinan el resultado

final de las controversias señaladas.

A través del análisis de los procesos de nombramiento y destitución de los magistrados de los

TEE’s tendremos elementos para, por un lado, señalar los incentivos que tienen en el desempeño

de sus actividades, y por otro, estimar cuánta imparcialidad se puede esperar en sus decisiones. En

caso de que el nombramiento estuviera en manos de una sola instancia política (el ejecutivo

estatal, por ejemplo), los magistrados tendrán incentivos para favorecerla en sus fallos; en cambio,

si el congreso local tiene esta facultad y en él no existe predominio de algún partido en particular,

existirán incentivos a la imparcialidad. Lo mismo ocurre con la posible destitución de los

magistrados. En cuanto a la estabilidad laboral, se asume que una mayor duración del cargo

favorece a que los fallos se ajusten en mayor medida a consideraciones jurídicas, y a que el cálculo

político tenga menos peso en los magistrados. Si el encargo dura pocos años, éstos podrían tratar

de favorecer sus futuras carreras profesionales utilizando su capacidad de influencia en las

sentencias emitidas. Similar efecto se verá en caso de que estos tribunales sean temporales y no

así permanentes.

Si para la selección de magistrados se establecen requisitos muy exigentes que cumplir, el

universo de candidatos a ocupar estos puestos se reduce, lo que podría favorecer a algún actor

político en particular. En cambio, en la medida en que estos requisitos son menos restrictivos

existe la posibilidad de que la composición de los TEE’s sea más plural, lo que teóricamente

favorecería a un desempeño más imparcial del órgano. De igual manera, un mayor número de

magistrados favorece a la confianza en dichos tribunales, ya que, por simple aritmética, es más

difícil (aunque no imposible) corromper a un grupo relativamente amplio individuos. Si el TEE está

compuesto por pocos magistrados, es más fácil que se desarrollen sospechas sobre acuerdos

obscuros. Es importante, además, que el número al que nos referimos esté señalado

expresamente en la Constitución estatal, ya que de lo contrario existiría la posibilidad de

manipular al órgano no a través de los magistrados en funciones, sino mediante nuevos

nombramientos que alteren los equilibrios existentes a su interior. Este escenario es posible

cuando cambia el partido a cargo del ejecutivo estatal y además posee mayoría en el congreso.

†† Para profundizar en torno la teoría de los actores con veto, véase Tsebelis (2006).

Finalmente, consideramos que la autonomía presupuestal es un instrumento clave para garantizar

la independencia de los TEE’s, ya que si existe la posibilidad de castigar económicamente a la

institución por haber emitido un fallo contrario a algún actor poderoso, se afecta de manera

importante su futura neutralidad. Por ello, en algunos países se ha optado por fijar

constitucionalmente un porcentaje mínimo del presupuesto público para instituciones similares,

ya que de esa manera se las blinda ante eventuales cambios en los equilibrios políticos de los

poderes ejecutivo y legislativo.‡‡ Como se vio en la tabla 6, este aspecto será evaluado en el

análisis.

En lo que respecta a la Transparencia de los TEE’s, un supuesto del que partimos es que en la

medida en que estas instituciones se abren al escrutinio público existe la posibilidad de que se les

exija cuentas por sus acciones, lo que genera el incentivo en sus miembros de procurar un

desempeño apegado a las leyes, generando confianza en torno a la imparcialidad de sus

decisiones. Esta apertura, además, debe ser proactiva y no meramente reactiva. Es por ello que no

se ha tomado en cuenta las respuestas de estos tribunales a solicitudes de transparencia en el

marco de las leyes de acceso a la información que existen en México. En virtud de nuestro interés

por el carácter proactivo de la transparencia, en los aspectos considerados se privilegia la

publicación de información por uno de los medios más democráticos que existen hoy en día: el

internet. En este sentido nos interesa conocer si está disponible en línea información institucional

y personal de sus miembros. A nivel institucional son importantes la publicidad de las sentencias

del tribunal, de sus informes anuales y de los reportes de auditoría realizados. A nivel personal es

relevante evaluar el grado con que sus miembros hacen de conocimiento público sus activos e

ingresos económicos.

Por el lado de los derechos políticos, el interés central radica en conocer las previsiones

constitucionales en relación a su reconocimiento y protección, los señalamientos normativos en

torno a las instancias facultadas para interponer una queja por violación de estos derechos y la

capacidad de acción que tienen las Comisiones Estatales de Derechos Humanos. Al respecto, se

parte del supuesto de que el reconocimiento, protección y defensa de estos derechos es un

requisito para que se desarrollen elecciones de calidad cuyos resultados sean reconocidas por

‡‡ Si bien la Constitución puede cambiarse, es altamente costoso para los partidos hacerlo con el único fin de afectar a determinadas instituciones.

todos los actores. Así, si a alguien se le impide participar como candidato o elector, sin que haya

una justificación válida del TEE, el proceso electoral podría carecer de legitimidad.

En la codificación de las variables de independencia, transparencia y derechos políticos, se

asignaron valores mayores a aquellas situaciones que se esperaría encontrar en una democracia, y

valores menores a los casos en que se observan procedimientos que podrían beneficiar a un actor

político a expensas de los demás o que no podrían considerarse como propios de un estado

democrático.

Es importante explicitar que en este artículo se evalúa el diseño institucional de los TEE’s, más no

su desempeño. Ello significa que el análisis nos permitirá establecer los incentivos tanto

institucionales de estos organismos como personales de sus miembros, pero no conoceremos con

exactitud la forma en que se resuelven los casos ni el comportamiento del personal de los

tribunales. Un estudio de esa magnitud rebasa las pretensiones de este artículo, aunque

ciertamente es muy necesario. Una forma de aproximarnos a este conocimiento será a través de

los estudios de caso que forman parte de este proyecto.

Independencia de los Tribunales Electorales Estatales

Todos los factores mencionados en la tabla 6 relacionados con Independencia de los TEEs sirvieron

para construir un indicador agregado cuyos posibles valores se ubican entre 0 (mínima

independencia) y 1 (máxima independencia). A continuación se exponen los estadísticos

descriptivos del mismo y se detalla el valor obtenido por cada una de las entidades federativas

mexicanas, ordenándolos de mayor a menor.

Tabla 7

Estadísticos descriptivos de Independencia de TEEs

Estadístico Valor

Media 0.638

Mediana 0.667

Moda 0.571

Desv. Estándar 0.118

Mínimo 0.381

Máximo 0.905

Tabla 8

Independencia de TEEs por entidad federativa

Entidad federativa Independencia

Tamaulipas 0.905

Chiapas 0.810

Michoacán 0.810

Distrito Federal 0.762

Estado de México 0.762

Yucatán 0.762

Jalisco 0.714

Oaxaca 0.714

Sonora 0.714

Tabasco 0.714

Veracruz 0.714

Coahuila 0.667

Guerrero 0.667

Nayarit 0.667

Quintana Roo 0.667

San Luis Potosí 0.667

Sinaloa 0.667

Zacatecas 0.619

Baja California 0.571

Baja California Sur 0.571

Chihuahua 0.571

Durango 0.571

Guanajuato 0.571

Hidalgo 0.571

Nuevo León 0.571

Puebla 0.571

Aguascalientes 0.524

Colima 0.524

Querétaro 0.524

Tlaxcala 0.524

Campeche 0.381

Morelos 0.381

Un aspecto a resaltar es que, salvo dos casos, todos los estados mexicanos se ubican por encima

de la mitad de los posibles valores del indicador de Independencia (0.5), lo cual significa que, en

términos generales, se puede señalar que los TEE’s tienen, en cuanto a su diseño institucional,

condiciones favorables para un desempeño imparcial en relación a los conflictos electorales.

Entrando un poco más en detalle en los componentes del indicador de independencia,

observamos que en el nombramiento de los magistrados de los TEE’s de 23 entidades federativas

participan al menos dos de los tres poderes del estado, siendo la principal tendencia el envío de

propuestas de ternas por parte del ejecutivo o del judicial, y la toma de la decisión final por parte

del legislativo. En el resto de casos predomina el modelo en el que los partidos proponen los

nombramientos y el congreso los define. De cualquier manera, es de resaltar que al menos en lo

que se refiere al diseño institucional, no se aprecia un dominio determinante del ejecutivo en el

acceso al cargo de magistrado en estos tribunales electorales. Es más, es el legislativo el que

mayor poder de decisión tiene al respecto. Sin embargo, existe la posibilidad de que el ejecutivo

tenga un peso preponderante en los nombramientos si su partido cuenta con mayoría absoluta en

el congreso estatal.

Tabla 9

Nombramiento de magistrados de TEE’sParticipan al menos dos poderes Se proponen y nombran en el legislativo

Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Coahuila, Colima, Guanajuato, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán

Chihuahua, Durango, Jalisco, Morelos, Querétaro, Quintana Roo, Sonora, Tlaxcala, Zacatecas

En lo que se refiere a los requisitos a cumplir para ser nombrado magistrado de un TEE, la

tendencia dominante en México es exigir solamente antecedentes de formación académica –

generalmente estudios de derecho– y cierto número de años de ejercicio profesional. Esto es lo

que se establece en 29 entidades federativas. En el resto de casos se pone como prerrequisito la

pertenencia institucional de los postulantes al poder judicial estatal acompañada de los

precedentes profesionales mencionados, lo cual reduce el universo de personas que pueden

aspirar a ser magistrados.

La tendencia predominante que se menciona favorece a la composición de tribunales electorales

más plurales, lo que podría estar asociado con un desempeño imparcial de esos órganos. En este

tipo de órganos es usual, y además recomendable, procurar que a la selección acudan postulantes

altamente cualificados (a ello obedecen los requisitos profesionales y de experiencia); sin

embargo, debe señalarse que establecer restricciones mayores, como cuando se exige

determinada pertenencia institucional, puede sesgar la elección de magistrados. En este sentido,

los requisitos establecidos en 29 entidades federativas son los recomendables para que el diseño

de los TEE’s aumente las posibilidades de que no se favorezca a actores políticos particulares y se

genere confianza en los procesos electorales. No obstante, es necesario recalcar que ésta es sólo

una posibilidad, ya que no olvidemos que el nombramiento de los magistrados está en manos de

los congresos estatales, y en situaciones en que existen partidos mayoritarios en los mismos, es

altamente probable que la composición de los tribunales no sea plural. A continuación se clasifica

a las entidades federativas según los requisitos exigidos para el nombramiento de magistrados

electorales.

Tabla 10

Requisitos legales para ser nombrado Magistrado en TEE

Cualificación profesional y años de experiencia Cualificación profesional, años de experiencia y pertenencia institucional

Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas

Durango, Guanajuato, Oaxaca

Es recomendable que el periodo de tiempo que duran en funciones los magistrados de TEE’s sea

mayor al de las principales autoridades electas de los estados, es decir, más de seis años. De lo

contrario, la dinámica político‐electoral de cada sexenio podría presionar en su desempeño y

afectar la confianza sobre su imparcialidad. Además, en la medida en que tengan un horizonte

prolongado de estabilidad laboral en el tiempo, los intentos de algunos actores de influir en su

accionar tienen menor probabilidad de éxito. En México sólo en 14 entidades se observa una

situación como la que se recomienda, lo que podría afectar negativamente el trabajo de los

tribunales electorales, ya que es posible que los magistrados busquen promover sus carreras

favoreciendo a los actores que tienen el poder político en el estado.

Tabla 11

Duración en el cargo de los magistrados de TEE’sMayor a seis años Menor a seis años

Distrito Federal, Chiapas, Coahuila, Colima, Durango, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz

Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Morelos, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Tlaxcala, Yucatán, Zacatecas

Es de resaltar que en la mayoría de los estados los TEE’s tienen una composición pequeña,

generalmente de tres magistrados. Al respecto, es recomendable que en estos tribunales haya un

número mayor de titulares, puesto que ello hace menos probable que determinados actores o

partidos influyan de manera determinante en la resolución de los conflictos electorales. Tan sólo

en diez entidades federativas los TEE’s cuentan con cinco o más magistrados.

Tabla 12

Número de magistrados que componen los TEEsIgual o mayor a cinco Menor a cinco

Distrito Federal, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas

Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Hidalgo, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis, Potosí, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán

Por otro lado, en alrededor de la mitad de las entidades se estipula expresamente en la

Constitución estatal el número de magistrados que componen el TEE. Esta estipulación

ciertamente le brinda estabilidad al órgano, ya que los equilibrios a su interior no se verían

afectados por intentos de manipular al tribunal a través de nombrar nuevos titulares que

favorezcan los intereses de ciertos actores políticos. Esta suele ser una estrategia común en

situaciones en que la Constitución no se pronuncia al respecto, y a determinados partidos les

interesa la remoción de funcionarios incómodos pero se ven imposibilitados de hacerlo por las

restricciones legales existentes.

Tabla 13

Señalamiento constitucional sobre el número de magistrados de los TEE’s

Está estipulado en la Constitución No está estipulado en la Constitución

Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán, Zacatecas

Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Campeche, Colima, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Tlaxcala

Un elemento importante que influye en los incentivos de los titulares de los TEE’s es la posibilidad

de que sean removidos y cuán factible es que ello ocurra. Si los magistrados tienen conocimiento

de que algún actor poderoso o partido puede impulsar su destitución sin necesidad de consultar

con otras instancias, es muy probable que sus fallos no sean imparciales. Al respecto, es necesario

diferenciar entre los organismos facultados para promover una remoción y los que definen la

misma. Una situación no muy recomendable para la salud de la democracia es cuando el ejecutivo

estatal tiene la potestad legal de iniciar un proceso de destitución, y aun menos cuando puede

tomar la decisión final al respecto. Lo más recomendable es que en ambos casos sean varias

fuerzas políticas las que traten estos asuntos.

Tabla 14

Entidades según la facultad del ejecutivo de iniciar la destitución de magistrados

El Ejecutivo no puede iniciar la destitución El Ejecutivo sí puede iniciar la destitución

Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Chiapas, Chihuahua, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán

Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Morelos, Zacatecas

Como se puede ver en la tabla anterior, en México la mayoría de los estados no faculta al ejecutivo

el inicio de procesos de destitución de magistrados, lo cual es un acierto del diseño institucional

para conservar la independencia de los TEEs. La tendencia general es que sea el congreso el que

tenga esta potestad, aunque en algunos casos ciudadanos comunes pueden también formular

denuncias que deriven en la remoción de los titulares de los tribunales electorales, como ocurre

en Aguascalientes, Chihuahua, Michoacán, Quintana Roo y Tamaulipas.

Tabla 15

Entidades según instancia que define la destitución de magistrados

Congreso estatal Poder judicial estatal

Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Coahuila, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán, Zacatecas

Chiapas, Colima, Durango, Morelos, Tabasco, Veracruz

Una constante en las entidades federativas es que en ninguna de ellas se otorga al ejecutivo la

facultad de remover a los magistrados electorales. Esto implica que en todos los casos sean los

otros poderes los que tienen esta decisión en sus manos. En la mayoría de los estados es el

congreso el que puede destituir a los titulares de los TEE’s, lo que muestra que este tema es muy

delicado y se intenta llegar a una determinación relativamente plural. Esto revela, además, la

naturaleza política de estas instituciones. De cualquier forma, nuevamente vemos una tendencia

en el diseño que hace más probable un desempeño imparcial de estos tribunales, al menos en los

casos en que un solo partido no domina en el congreso, lo que favorece a la calidad de las

elecciones y a la confianza en la forma en que se resolverán los conflictos electorales.

El carácter temporal o permanente de los tribunales electorales es un factor que podría influir en

su nivel de especialización y en la calidad de su desempeño. La instalación de tribunales

únicamente en periodos electorales (que generalmente se componen con personal de los

tribunales ordinarios de justicia) refleja una concepción de que los conflictos que atañen a la

elección de autoridades son episódicos, lo puede provocar que no se atiendan las quejas por

violación de derechos políticos que se producen en tiempos no electorales. En cambio, el carácter

permanente de los TEE’s puede asegurar mayores certezas en la resolución de controversias y en

la protección a las libertades políticas de las personas.

Tabla 16

Entidades según el carácter temporal o permanente de los TEE’s Tribunales electorales permanentes Tribunales electorales temporales

Distrito Federal, Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Coahuila, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo,

Aguascalientes, Campeche, Chihuahua, Colima, Michoacán, Morelos, Sinaloa

San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas

En México la gran mayoría de tribunales electorales tiene un carácter permanente, lo que favorece

a la calidad de las elecciones y a la confianza en que sus decisiones serán imparciales. Si los

magistrados y el personal de los TEE’s permanecen en sus cargos después de los periodos

electorales, existen mejores condiciones para llamarlos a cuentas por sus acciones. Además, la

estabilidad laboral que proporciona una institución de este tipo hace menos probable la influencia

de actores políticos poderosos.

Finalmente, en relación a la autonomía presupuestaria, se ha encontrado que ninguna entidad

federativa contempla en su Constitución política un porcentaje de ingresos fijo para los TEE’s. Esto

no quiere decir que estos tribunales no tengan autonomía presupuestal, sino que ésta no está del

todo garantizada, ya que las instancias que definen el presupuesto estatal podrían afectar los

recursos económicos con los que funcionan. La tendencia dominante es que el presupuesto de los

tribunales electorales se asuma dentro del monto destinado al Poder Judicial estatal, por lo que

una alternativa para hacer que el presupuesto destinado a la justicia electoral sea menos

vulnerable a los vaivenes de la política es que la Constitución prevea un porcentaje de recursos

mínimo para todo el ámbito de justicia del estado, situación que se observa en el caso de Yucatán.

Como puede observarse en todo este desglose de las variables que conforman el atributo de

Independencia de los tribunales electorales estatales, en las entidades federativas mexicanas

existen, en general, diseños institucionales que favorecen a que estos órganos sean

independientes, y tengan un desempeño imparcial que abone a elecciones de calidad. En la

mayoría de los cuadros 3 a 10, la columna de la izquierda contiene mayor cantidad de estados que

la de la derecha. En dichos cuadros la categoría del lado izquierdo es la que refleja un diseño que

aumenta las probabilidades de que los TEE’s tengan efectivamente independencia. Esto corrobora

lo señalado en el cuadro 2: que en México existen condiciones institucionales para que, en lo que

respecta a la impartición de justicia electoral, las elecciones tengan una alta calidad y sus

resultados sean confiables. No obstante, esta posibilidad no involucra una garantía, ya que en los

casos en que un único partido domina el ejecutivo y el legislativo, la capacidad de influir en estos

tribunales será mayor que los incentivos que proporciona su diseño institucional.

a) Transparencia de los Tribunales Electorales Estatales

Al igual que se procedió con Independencia, a partir de los factores mencionados en la tabla 17

relacionados con Transparencia de los TEEs se construyó un indicador agregado cuyos valores

posibles van de 0 (mínima transparencia) a 1 (máxima transparencia). Para su interpretación

téngase en cuenta que en esta medición no nos referimos a desempeño efectivo, por lo que es

posible, aunque no muy probable, que un tribunal electoral que en el indicador tiene un valor de

cero, en la práctica sea muy transparente. A continuación se muestran los estadísticos descriptivos

de Transparencia y se detalla el valor correspondiente a cada entidad federativa. El orden de

aparición es de mayor a menor.

Tabla 17

Estadísticos descriptivos de Transparencia de TEEs

Estadístico Valor

Media 0.54

Mediana 0.60

Moda 0.60

Desv. Estándar 0.24

Mínimo 0.00

Máximo 1.00

Tabla 18

Transparencia de TEEs por entidad federativa

Entidad federativa Transparencia

Morelos 1.0

Chihuahua 0.8

Distrito Federal 0.8

Durango 0.8

Estado de México 0.8

Guanajuato 0.8

Jalisco 0.8

Michoacán 0.8

Puebla 0.8

Sonora 0.8

Chiapas 0.6

Coahuila 0.6

Guerrero 0.6

Hidalgo 0.6

Nuevo León 0.6

Tabasco 0.6

Tlaxcala 0.6

Yucatán 0.6

Zacatecas 0.6

Baja California 0.4

Colima 0.4

Oaxaca 0.4

Querétaro 0.4

Quintana Roo 0.4

Tamaulipas 0.4

Veracruz 0.4

Aguascalientes 0.2

Campeche 0.2

Nayarit 0.2

San Luis Potosí 0.2

Sinaloa 0.2

Baja California Sur 0.0

Se puede observar en los cuadros anteriores que el diseño institucional de los TEE’s no favorece a

la Transparencia en una medida similar a la que lo hacía con la Independencia. Si bien la media y la

mediana del indicador agregado son mayores a 0.5, el punto medio de posibles valores, la

desviación estándar nos indica que varios estados tienen registros muy bajos en transparencia.

Esto se corrobora en la tabla 19, donde se muestra que trece entidades federativas tienen un valor

inferior a 0.5.

La existencia de diseños institucionales de TEE’s no muy compatibles con la transparencia puede

afectar su desempeño, haciéndolos vulnerables a la influencia de actores políticos que buscan

favorecerse en los fallos de controversias electorales. No obstante, un panorama más completo

nos brinda el desglose de los elementos que componen el indicador agregado que fue construido.

Tabla 19

Existencia de página web propia de TEEsEl TEE tiene página web propia El TEE no tiene página web propia

Distrito Federal, Baja California, Chiapas, Chihuahua, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas

Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí

Un primer elemento que consideramos muy importante para la transparencia de los TEE’s es que

cuenten con página web propia. En el mundo actual, la presencia en internet es una carta de

presentación fundamental para las instituciones, y es el medio por el cual puede comunicar sus

acciones, decisiones, etc., a la ciudadanía. Es más, a través de este medio las personas pueden

solicitar directamente a los titulares de estos órganos información de su interés que abone a la

confianza sobre su desempeño. Debido a que la justicia electoral tiene la imperiosa necesidad de

generar certeza y seguridad en torno a la calidad de las elecciones, es posible que si un tribunal

aloja su información en un sitio electrónico perteneciente a otra institución, se generen

susceptibilidades alrededor de la influencia que esta última pudiera tener sobre el sentido de los

fallos de las controversias electorales.

En México sólo existen siete tribunales electorales que no cuentan con sitio web propio, por lo

que, en general, se cumple esta primera condición de transparencia. Además, la situación en esas

siete entidades federativas no es del todo vulnerable, ya que la tendencia es que la información

del TEE se aloje en una página web del Poder Judicial estatal. No obstante de ello, en estos casos

existe el riesgo de que los problemas de la justicia ordinaria en los estados contaminen la

percepción sobre la justicia electoral, incluso en los casos en que ésta obra con imparcialidad.

Tabla 20

Publicidad de las sentencia del TEELas sentencias están disponibles por internet Las sentencias no están disponibles por internet

Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Campeche, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas

Baja California Sur, Chiapas, Querétaro, Sinaloa

Otro elemento a considerar en la valoración sobre la transparencia de los TEEs es si sus sentencias

están disponibles por internet y abiertas a todo el público. Esta situación está presente en casi

todas las entidades federativas. No obstante de ello, una tendencia predominante es que dichas

sentencias no se muestran en toda su extensión, siendo la parte resolutiva la más privilegiada para

ser reproducida. Otra limitante es que, en general, no se publican en la red sentencias de más de

tres años de antigüedad, lo que impide que investigadores o reporteros puedan hacer análisis del

desempeño de la justicia electoral en el tiempo. Al respecto, consideramos que se puede ganar

aún mucho en transparencia si los tribunales electorales ponen a disposición del público las

sentencias completas de los conflictos que atienden, publicando además todas las que fueron

resueltas varios años atrás.

En lo que respecta a la declaración patrimonial de los funcionarios de los TEE’s, llama la atención

que sólo en el estado de Morelos se publica esta información§§ (es por ello que no se muestra un

cuadro sobre este particular). En las demás entidades federativas estos datos no están disponibles

en línea, lo que puede favorecer a la opacidad de estas instituciones. Esta tendencia dominante en

México no abona a la confianza en los órganos de justicia electoral y en su desempeño.

Tabla 21

Publicidad de las auditorías realizadas a los TEE’s

Están disponibles por internet No están disponibles por internet

Distrito Federal, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Puebla, Querétaro, Sonora, Tabasco, Yucatán

Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Guerrero, Hidalgo, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Zacatecas

La certeza ciudadana del buen uso de recursos en las instituciones es un insumo importante para

la confianza en su desempeño. Además, es posible que se vincule la falta de información al

respecto con un mal uso de los mismos o con corrupción. Por ello es recomendable que los

informes de auditoría a los TEEs estén disponibles por internet para todo el público. Esta situación

se observa en la minoría de los casos, siendo la tendencia mayoritaria la falta de información sobre

cómo se emplearon los recursos de estos tribunales. Si a este hecho le añadimos lo mencionado

anteriormente, de que las declaraciones patrimoniales de los funcionarios de estos órganos no son

públicas, existen condiciones de poca transparencia que abonan a la desconfianza sobre la justicia

electoral en las entidades federativas y que, además, provoca que los TEE’s sean susceptibles a la

influencia de actores políticos.

§§ http://www.teem.gob.mx/4_declaracionespatrimoniales.html

Tabla 22

Publicidad de los informes anuales de los TEE’s

Están disponibles por internet No están disponibles por internet

Distrito Federal, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Sonora, Tlaxcala, Zacatecas

Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán

Los informes anuales de los TEE’s son publicitados a través de internet en mucha mayor medida

que los reportes de auditoría, lo cual contribuye a la transparencia y a la confianza. No obstante,

en muchos estados esta práctica aun está ausente, lo que significa que en varios casos no sólo el

destino de los recursos no es de conocimiento abierto para la población, sino también las propias

actividades desarrolladas por estos órganos son desconocidas.

La descripción realizada sobre los incentivos a la transparencia que produce el diseño institucional

de los TEEs, nos muestra que, en general, las entidades federativas tienen un buen camino por

avanzar al respecto, y que es posible que las pocas condiciones de transparencia generen

desconfianza sobre la imparcialidad de estos órganos. Es más, es posible que el problema no se

reduzca solamente a la percepción de la ciudadanía o de determinados partidos políticos, ya que

es probable que actores poderosos tomen ventaja de la poca transparencia e influyan en el

desempeño de los tribunales, siendo beneficiados por ellos.

La percepción ciudadana de la calidad de las elecciones locales

A fin de evaluar la calidad de las elecciones, se recurrió al análisis de los datos de una encuesta

levantada por la empresa Parametría en junio de 2011. El cuestionario se aplicó a una muestra de

12,800 individuos, con un nivel de confianza de 95% y un margen de error de +/‐ 1%. Más

importante, la muestra es representativa para cada una de las 32 entidades del país. Gracias a esta

propiedad, la fuente de información es especialmente adecuada para informarnos sobre la

percepción que tienen de las elecciones los ciudadanos de cada uno de los estados en lo

particular.

Se formularon dos preguntas relativas a la definición de calidad de las elecciones,

correspondientes a los dos atributos contenidos en dicha definición. La primera pregunta se

refiere a las propiedades del proceso y dice: “¿Qué tan de acuerdo o en desacuerdo está con la

siguiente frase?: Las elecciones en el estado [nombre de la entidad] son libres, limpias y

equitativas.” La segunda pregunta hace referencia a la legitimidad del resultado. Dice: “¿Usted

cree que el candidato declarado como ganador en la última elección de Gobernador fue el que

realmente recibió la mayor cantidad de votos?”. Así, las elecciones son de calidad cuando un

individuo determinado reúne conjuntamente dos condiciones: está de acuerdo o totalmente de

acuerdo con que las elecciones son libres limpias y cree que el ganador oficial es el que

efectivamente obtuvo la mayoría de los votos. En caso contrario, las elecciones no son de calidad

(al menos desde la perspectiva de la opinión).

La tabla 23 presenta la información sobre los dos atributos de la calidad de las elecciones y del

indicador formado a partir de éstos a nivel de entidades federativas. Atendiendo al indicador de

calidad, podemos observar que existe bastante variación entre los estados. En un extremo, cuatro

estados registran más de 60 por ciento de respuesta positiva en las dos preguntas, mientras en el

otro, cuatro estados presentan una respuesta positiva conjunta de 30 por ciento o menos.

Tabla 23

México 2011. Atributos de la calidad de la democracia.

Entidad

Las elecciones son libres, limpias y equitativas (% de acuerdo o totalmente de

acuerdo)

Cree que el candidato declarado ganador fue el que recibió más

votos (%)

Calidad (% que cumple ambas condiciones)

Distrito Federal 27.7 56.6 15.2

Tabasco 26.9 54.2 22.6

Estado de México 38.4 66.2 26.6

Morelos 52.7 51.8 30.7

Tamaulipas 54.6 54.2 31.0

Nayarit 60.8 48.5 35.4

Tlaxcala 49.8 57.0 37.8

Chiapas 49.7 78.3 41.0

Michoacán 53.0 70.3 41.7

Sinaloa 52.8 67.2 43.7

México 2011. Atributos de la calidad de la democracia.

Entidad

Las elecciones son libres, limpias y equitativas (% de acuerdo o totalmente de

acuerdo)

Cree que el candidato declarado ganador fue el que recibió más

votos (%)

Calidad (% que cumple ambas condiciones)

Guanajuato 47.4 76.5 44.1

Guerrero 48.1 82.1 44.5

Baja California 56.7 64.3 44.8

Aguascalientes 59.9 59.3 45.6

San Luis Potosí 62.7 57.9 45.8

Baja California Sur 55.2 71.4 46.2

Oaxaca 52.6 74.4 47.6

Durango 62.5 66.9 47.7

Puebla 51.8 80.8 48.2

Quintana Roo 62.1 66.1 51.8

Jalisco 78.9 70.1 53.1

Querétaro 60.3 76.1 53.3

Yucatán 57.9 80.7 54.5

Campeche 55.7 80.6 55.8

Sonora 65.4 76.5 57.1

Veracruz 72.7 68.7 57.4

Nuevo León 61.5 86.6 57.8

Coahuila 67.7 79.4 59.0

Hidalgo 62.9 87.9 61.7

Colima 67.3 82.4 62.3

Zacatecas 69.0 81.8 62.5

Chihuahua 64.7 89.1 66.0

Nacional 57.4 71.1 47.4

Fuente: Parametría

Definida y operacionalizada de esta forma, y dada la variación en el nivel estatal, la calidad de las

elecciones constituyó la variable dependiente de un modelo logístico jerárquico, en el que las

unidades de primer nivel vienen constituidas por los individuos, que son a su vez agrupados en el

nivel de la entidad federativa.

El análisis del grado en que el juicio sobre la calidad de las elecciones está influido por las

evaluaciones sobre aspectos relativos a la limpieza del proceso que tienen que ver con el ámbito

local se desarrolla en el reporte titulado “Estudio de opinión. Los determinantes de la calidad de

las elecciones”.

IV Estudios de caso

La selección de los casos de estudio se realizó con base en el cruce de las tres variables

consideradas: OAEs, OJEs y opinión pública, a partir de la clasificación de los estados que se

elaboró para cada una de ellas de acuerdo a lo siguiente.

En materia de órganos de administración electoral, con base en una medición de su independencia

y profesionalización, se clasificaron las 32 entidades de la República en cuatro categorías: de

calidad alta (alta independencia y profesionalización), media alta, media baja y baja (baja

independencia y baja profesionalización). Respecto a justicia electoral, se midió la transparencia e

independencia de los tribunales electorales así como el reconocimiento y la protección

constitucional de derechos políticos en los estados. La variación en los niveles de transparencia e

independencia del órgano de justicia electoral también se organizó en cuatro niveles de calidad.

Finalmente, en el caso de las percepciones ciudadanas del grado en que los procesos electorales

en cada uno de los estados son equitativos y limpios, también se clasificaron en cuatro grupos.

Las clasificaciones de las tres variables fueron utilizadas para integrar dos tipos de entidades de la

República, con sus respectivas combinaciones, para ser observados:

Tipo 1: congruentes. Donde la alta (o baja) calidad en el diseño institucional se corresponde a la

alta (o baja) percepción del buen funcionamiento de la democracia

Tipo 2: incongruentes. Donde hay incongruencias entre la calidad del diseño institucional y las

percepciones sobre la democracia.

En cada tipo, se eligió un estado para cada una de las combinaciones posibles, resultando los

siguientes casos a observar: Tipo 1, de alta calidad institucional y buena percepción de la

democracia: Chihuahua; y de baja calidad institucional y malas percepciones de la democracia:

Morelos. Tipo 2: de alta calidad institucional y malas percepciones de la democracia: Estado de

México; y de baja calidad institucional y buenas percepciones de la democracia: Colima.

Vale la pena mencionar que en cada uno de los estados seleccionados, se buscó entrevistar a un total de 12 actores:

• Magistrado presidente del TEE • Un ex‐magistrado del TEE • Un coordinador de ponencia o secretario proyectista del TEE • Un consejero de la Comisión de Derechos Humanos estatal • Consejero presidente (o cualquier otro diponible) del órgano de administración

electoral (OAE) • Ex consejero presidente (o cualquier otro diponible) del OAE • El secretario o director ejecutivo del OAE • El líder estatal del PRI • El líder estatal del PAN • El líder estatal del PRD • Académico local experto en procesos electorales, justicia electoral y protección de

derechos políticos. • Un periodista local que reporte a nivel nacional temas relativos a justicia electoral y

protección de derechos políticos.

Los resultados de los estudios de caso o a profundidad son presentados en cuatro ensayos, uno

por estado, en los que se incorpora el análisis de datos políticos, institucionales y los resultados del

trabajo de campo.

BORRADOR INFORME GENERAL DEL PROYECTO “LA CALIDAD DE … · electoral, de distribución y...

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