Brecha Tecnologica

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    18-May-2015
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  • 1. ESTUDIOSDEL BANCO MUNDIAL SOBREAMRICAL ATINA Y EL CARIBETemas de debate: INTRODUCCIN investigaciones en curso Y RESUMEN Cerrando la brechaen educacin y tecnologa DAVID DE FERRANTIGUILLERMO E. PERRYINDERMIT GILLJ. LUIS GUASCHWILLIAM F. MALONEYCAROLINA SNCHEZ-PRAMONORBERT SCHADY

2. CHAPTER 1Cerrando la brechaen educacin y tecnologa Introduccin y resumen I. Antecedentes: El acelerado cambio tecnolgico en destrezas y sus consecuencias para el crecimiento econmico L a clara divisin del mundo en dos grupos, el de los pases ricos y el de los pases pobres, se ha ido acentuando cada vez ms en el transcurso de los ltimos 50 aos. Lo que ms sorprende en esta creciente distribucin bimodal del ingreso es que ella no se debe a la concentracin de los factores de produccin, como el capital, sino ms bien a los relativos al conocimiento. Los pases del norte han seguido generando nuevas tecnologas, las que de acuerdo a los estudios estadsti- cos explican a lo menos la mitad del crecimiento econmico. Sin embargo, la mayor parte de los pases del sur no ha sabido aprovechar del todo estas nuevas tecnologas y gran parte de Amrica Latina, lamentable- mente, se encuentra inserta en el grupo menos dinmico. Entre 1950 y 2000, el ingreso per cpita anual en los pases de la OCDE se triplic de US$7.300 a US$23.000 (en lo sucesivo, todos los valores en dlares aparecern como US$). El nivel de ingresos en la regin de Amrica Latina y el Caribe creci mucho menos durante ese mismo perodo: apenas se duplic de US$3.000 en 1950 a US$6.200 en 2000. De este modo, la relacin ingreso promedio de Amrica Latina y el Caribe con respecto al ingreso promedio de los pases desarrollados disminuy de ms del 40% en 1950 a cerca elmina ms detalladamente lo que necesitan los pases, y en 25% en 2000, y gran parte de esa diferencia ocurri duran- especial las empresas, para aprender a aprender. Los ingre- te el ltimo cuarto de siglo. Esto debera inquietar a las au- dientes clave para el xito de estos pases fueron los siguien- toridades de la regin.tes: en primer lugar, reconocieron desde muy temprano la Esta tendencia es muy preocupante si se considera que losnecesidad de contar con una poltica explcita, eciente y sos- pases de reciente industrializacin (PRI) de Asia, al igual tenida para llevar al sector privado a la tecnologa de van- que otros pases como Finlandia que se asemejan ms a Am- guardia y, en segundo lugar, se dedicaron a acumular capital rica Latina y el Caribe- en trminos de dotacin de recur- humano en sus respectivos pases a travs de una de las for- sos, fueron capaces de avanzar signicativamente en susmas ms rpidas y signicativas que se conocen en la histo- niveles de vida durante el mismo perodo gracias a la tecno- ria humana. loga. De hecho, la leccin principal que arroj nuestro es- La educacin es fundamental, a lo menos por dos moti- tudio emblemtico de 2001, De los Recursos Naturales a lavos. Primero, siempre ha sido un complemento clave del avan- Economa del Conocimiento, fue precisamente que la capacidad ce tecnolgico. Incluso hasta el ao 1950, Estados Unidos era de aprender del extranjero, y de innovar, distingui a los pa- tal vez el nico pas donde la media de los individuos deja- ses exitosos con abundancia de recursos naturales (Austra-ban la escuela ya graduados de la escuela secundaria. Para lia, Canad, Escandinava) de la desalentadora experiencia de cuando los pases de Europa haban aprendido la leccin al Amrica Latina y el Caribe. En el presente informe se exa- ver el rpido crecimiento de Estados Unidos como centro de1 3. CLOSING THE GAP poder econmico, Estados Unidos haba extendido su venta-este incremento en la demanda por trabajadores calicados ja con respecto a Europa hacia la educacin terciaria. La ma-ha elevado sus salarios. yora de los pases de este continente slo recientemente estnEsta transformacin tecnolgica parece estar estrechamen- comenzando a eliminar esa brecha. Los pases de Asia Orien-te relacionada con los patrones de integracin a la economa tal parecen haber aprendido la leccin en forma mucho msmundial. El comercio y la inversin extranjera directa han fa- rpida: la Repblica de Corea, por ejemplo, tiene indicado-cilitado la difusin de las tecnologas intensivas en destrezas res de educacin secundaria y terciaria que ya superan a mu- mas all de las fronteras. Las empresas que pertenecen a sec- chos pases europeos. Los dems pases, incluida la mayor partetores con una mayor exposicin al comercio y a la inversin de Amrica Latina, se han demorado mas en aceptar esta re- extranjera directa estn sujetas a ms presiones competitivas. alidad. La evidencia presentada en este estudio indica que los Una forma de responder a esta presin por aumentar la pro- benecios de la transferencia de conocimientos que surgen de ductividad es adoptar y adaptar tecnologas ms avanzadas, la inversin extranjera directa (IED) y de la liberalizacin del y contratar y capacitar trabajadores con mayor calicacin.Estos cambios han afectado a los pases de diferentes mane- comercio, entre otros, se ven incrementados cuando existenras y en distintos momentos. La mayor demanda por destre- mayores acervos de capital humano.zas asociada a la adopcin de nuevas tecnologas se ha En segundo lugar, el cambio tecnolgico producido en elproducido principalmente en los pases que tienen niveles de siglo XX cada vez ha inclinado ms la balanza en favor decapital humano superiores a un nivel mnimo. Por otra par- los trabajadores calicados y este factor parece ser la fuerzate, los patrones que se observaron en la mayor parte de los CLAVE que genera la creciente diferencia salarial entre lospases latinoamericanos en los aos noventa son similares a individuos calicados y los no calicados en los pases in-los que tuvo Chile en los aos ochenta, lo que sugiere la exis- dustrializados. Esto ha sido una constante por tanto tiem-tencia de ciclos de largo plazo asociados al progreso tecnol- po, que ahora la gente piensa que el cambio tecnolgicogico y la demanda relativa por trabajadores ms calicados, siempre ha favorecido a los trabajadores ms calicados o condependiendo del momento de apertura de los pases al comer- mayor instruccin. Sin embargo, no siempre fue as, ya quecio y a la competencia por la inversin extranjera directa. el cambio tecnolgico producido en la Gran Bretaa del si-Un proceso de esta naturaleza crea tanto desafos como glo XVIII, por ejemplo, desplaz a los artesanos calicados.oportunidades. En gran parte de la regin, la demanda por Existen indicios de que el carcter del cambio tecnolgicomayores destrezas y en especial por trabajadores con educa- intensivo en destrezas se ha acentuado en las recientes dca-cin terciaria est aumentando con mayor rapidez que la de- das, en parte como resultado de la denominada revolucinmanda por trabajadores menos calicados. De ah el desafo: de la Tecnologa de la Informacin y las Comunicaciones (TIC)1.la desigualdad salarial tiende a aumentar mientras se man-tienen las desigualdades actuales en el acceso a la educacin, Este informe se centra no slo en las brechas que enfren-y la falta de destrezas se puede convertir en una restriccin ta Amrica Latina en la educacin y la tecnologa, sino es-real para una transferencia rpida y eciente de las tecnolo- pecialmente en las interacciones entre ambos sectores. Lagas y, por consiguiente, para el crecimiento econmico. premisa principal del informe es que existe una fuerte in-Tambin se trata de oportunidades: Una mayor deman- teraccin entre las destrezas y la tecnologa, y que esta rela-da potencial por educacin abre la posibilidad de acelerar el cin contribuye signicativamente a explicar las diferenciascrecimiento de la productividad en la economa al eliminar de productividad e ingresos entre los pases. En numerososlas brechas educacionales y tecnolgicas de los pases latino- estudios se ha demostrado que las diferencias en el crecimien-americanos con respecto a sus pares. Para lograrlo, la pol- to a largo plazo dependen ms de las diferencias apreciadastica educativa y tecnolgica debe responder con rapidez, de en el crecimiento tecnolgico, el cual ha sido complemen-modo que la demanda potencial por una educacin de ma- tario con un mayor nivel de destrezas en Amrica Latina enyor nivel y mejor calidad, en efecto, se traduzca en mejores las ultimas dos dcadas, al igual que lo ha sido en los pa-niveles educacionales y de la fuerza laboral, as como en una ses mas desarrollados. Tambin se demuestra que esto ha ge-mayor productividad en el mbito de las empresas. nerado un considerable aumento en la demanda porAl centrar la atencin en el perfeccionamiento de las des- trabajadores calicados por parte de las empresas de la re-trezas, el cambio tecnolgico y sus interacciones es posible gin, en especial de trabajadores con educacin terciaria, y2 4. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN ordenar el anlisis de los temas que rodean la denominada Como ya se mencionara, las diferencias en las destrezas y economa del conocimiento. En el recuadro 1.1 y la gurala tecnologa inuyen profundamente en las diferencias de 1.1, se describe un marco conceptual estilizado de la inter-productividad entre los pases y entre las empresas en cada pas2. Por ende, no es de sorprender que los tigres de Asia accin entre tecnologa y destrezas que se ha empleado pa- ra organizar el anlisis del capitulo 1 de este informe.Oriental, que tienen tasas de crecimiento muy superiores en la Productividad Total de los Factores que el promedio, tam- II. Brechas en productividad, educacin y bin tengan resultados muy superiores a los de Amrica La- tecnologa en Amrica Latina y el Caribetina en las medidas de tecnologa y destrezas. Esto tambin En el Captulo 2 se compara la situacin de los pases lati-es cierto para algunas de las economas ms exitosas ricas en recursos naturales3. En Amrica Latina, Chile, el pas que tu- noamericanos en trminos de productividad, destrezas y tec- nologa con un pas promedio del mundo, los tigres de vo los mejores resultados, simultneamente mostr aumen- Asia Oriental y un grupo de economas exitosas basadas en tos positivos en la productividad, un considerable aumento los recursos naturales. Puesto que los pases que se desea com- en destrezas e incrementos en todos los indicadores asocia- parar se encuentran en distintas etapas de desarrollo, se cal-dos con la innovacin y transferencia de tecnologas. cula su nivel de progreso esperado en cada indicador dadosPuesto que no existen mediciones perfectas de las destre- sus respectivos niveles de ingreso per cpita y se comparan zas, se utiliz la evolucin del nivel educacional de la po- con su nivel de progreso real, de modo que las brechas esti-blacin adulta (medida como el promedio de aos de madas estn relacionadas con el nivel de desarrollo de cada educacin) y la evolucin de las tasas de matrcula. Duran- pas. Se constat que Amrica Latina en conjunto adolece de te las ltimas dos dcadas, la media de aos de educacin de importantes dcit en materia de productividad, destrezas la poblacin adulta de 25 aos o ms ha aumentado en 1,7 y tecnologa (ver la gura 1.2 y el cuadro 1.1).aos (de 4,1 a 5,8 aos) en la regin. Sin embargo, de acuer-FIGURE 1.1 The Knowledge Economy Simplied Prerequisite: Prerequisites:Primary Education Macroeconomic KNOWLEDGE ABSORPTIONStability andIncentives RegimeGENERALFOREIGN - Secondary- Trade, FDI, Licensing - Tertiary - IPR Regime- Adaptive R&DTRAININGTECHNOLOGY EDUCATIONNETWORKS DOMESTICSCIENTIFIC AND - Creative R&DTECHNICAL - Intellectual- Tertiary Property Rights Regime- PostgraduateCatalyst:Catalyst:Labor Market Capital Market KNOWLEDGE GENERATIONDevelopmentDevelopmentSource: Gill (2002). 3 5. CLOSING THE GAPRECUADRO 1.1Descomponiendo la economa del conocimientoque producen externalidades importantes, alcancen su ni-En la gura 1.1, el centro de la accin es la empresa. En vel social ptimo. Los mercados laborales y de capitalesella se toman decisiones coordinadas sobre reclutamiento bien regulados son lubricantes importantes de este proce-de personal calicado, capacitacin, adopcin y adaptacin so, pero los pases que pretenden eliminar las brechas dede tecnologas, investigacin y desarrollo (I&D) e innova- productividad no deberan esperar que se cumplan estascin. A la izquierda aparece el sistema de educacin for- condiciones para iniciar los respectivos esfuerzos, dado quemal que avanza desde la educacin bsica hasta la slo en una etapa posterior de las transiciones educaciona-educacin terciaria y el postgrado. A la derecha se mues- les y tecnolgicas se convierten en obstculos clave paratra un conjunto de canales de transmisin de tecnologas lograr una mayor productividad.extranjeras, instrumentos e instituciones de polticas pa- Para que el sistema funcione en forma eciente, no s-ra fomentar la adopcin, adaptacin y creacin de nuevos lo es primordial crear cada componente, poltica e instru-mtodos de organizacin, produccin y comercializacin mento, sino tambin asegurar que estn adecuadamente(denominado el sistema tecnolgico para nes de abre- vinculados a travs de redes ecaces que permitan supe-viacin) por parte de las empresas. La educacin bsica ge- rar los problemas de coordinacin y asimetras en la infor-neralizada y la estabilidad macroeconmica aparecen como macin que caracterizan a los sistemas de innovacin. Arequisitos para generar un proceso signicativo y perma- medida que se forma un sistema de innovacin integrado,nente de adopcin, adaptacin y creacin de tecnologas las sociedades avanzan desde el estancamiento tecnolgi-modernas por parte de las empresas. Las destrezas adqui- co, pasando a travs de un proceso en el cual los indivi-ridas mediante la educacin secundaria y terciaria permi- duos y las empresas absorben cada vez ms conocimientosten que las empresas adopten y adapten las tecnologas (mediante la adquisicin de destrezas y la adopcin y laexistentes de manera ms eciente y que capaciten a sus adaptacin de tecnologas) hasta llegar a una situacin entrabajadores. Las destrezas adquiridas en el nivel de pos- la que un nmero signicativo de ellos participa en la cre-tgrado (en especial, pero no exclusivamente, en reas co- acin de conocimientos (desarrollo de nuevas tecnologasmo la ciencia y la ingeniera) permiten que las empresas y ciencias bsicas). Sin embargo, como se explicar luego,creen y desarrollen nuevas tecnologas. el ritmo de este proceso no es igual en todos los sectoresLa apertura al comercio y a la inversin extranjera di- o empresas. (ver el recuadro 1.3).recta, y en trminos ms generales, las presiones compe- Este informe se divide en las dos secciones que compo-titivas, crean un entorno que fomenta la innovacin y la nen este diagrama. En la primera seccin (captulos 2 y 3)capacitacin en las empresas y facilita la transferencia de se presentan la motivacin y las pruebas acerca de la com-tecnologas extranjeras. Los canales clave para esta trans- plementariedad entre tecnologa y destrezas en Amrica La-ferencia son la importacin de bienes de capital, la inver- tina. Para este n se utilizan datos a nivel de hogar, empresasin extranjera, el uso de licencias tecnolgicas y, el y pas. La tecnologa y las destrezas son factores importan-desplazamiento de los trabajadores calicados. Los incen- tes en el desarrollo y en Amrica Latina hay escasez de am-tivos gubernamentales y el apoyo a las actividades de ca- bas. En la segunda seccin (captulos 4 y 7) se presentanpacitacin y de I&D en las empresas derechos de propiedad las repercusiones de este anlisis en materia de polticas.intelectual, incentivos tributarios, subsidios competitivos, Los captulos 4 y 5 examinan las polticas de educacin yinfraestructura de la tecnologa de la informacin y las co- capacitacin, mientras que los captulos 6 y 7 se centranmunicaciones y marco legal, adems de la existencia de tra- en las polticas referidas a la tecnologa y las redes de in-bajadores calicados y un entorno competitivo, son novacin, respectivamente.factores fundamentales para permitir que estas actividades, 4 6. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN FIGURA 1.2 Los dcit en tecnologa y educacin en Amrica Latina y el Caribe en comparacin con Asia Oriental y pases exitosos ricos en recursos naturales (198099)Income-adjusted comparisons2 1,51 0,5Latin America and the Caribbean0East Asian tigers Natural resource-abundant countries 0,5 11,5 2 Education Technology Productivity do a lo que es dable esperar segn sus niveles de ingreso, loslimitada, puesto que gran parte de los pases latinoamerica- adultos de Amrica Latina tienen en promedio 1,4 aos me- nos no participa regularmente en las pruebas internaciona- nos de educacin y los adultos de Asia Oriental, 0.4 aos ms.les, pero la informacin disponible apunta a otro dcit grave. Esta brecha en el acervo educacional reeja las inversiones Los pases latinoamericanos (a excepcin de Cuba) no slo relativamente bajas y con frecuencia inecientes efectuadas obtienen resultados inferiores respecto de un nivel de refe- en el pasado en educacin. Por consiguiente, es especialmen-rencia ajustado a los ingresos, sino que a menudo tienen re- te preocupante observar que el ujo de nuevos trabajadoressultados inferiores respecto de pases mucho ms pobres. con instruccin tambin es inadecuado. El dcit de la re-En adicin, se utilizaron tres conjuntos de factores para gin en materia de matrcula es grande, en especial en el ni- evaluar la brecha tecnolgica. En primer lugar, se examin vel de la escuela secundaria (gura 1.3), y tambin respectoel grado de exposicin de los pases latinoamericanos a las de la calidad de la educacin. Amrica Latina tiene un d-importaciones extranjeras, en especial a las importaciones de cit agregado de alrededor de 20 puntos porcentuales en ma- bienes de capital, los pagos efectuados para licenciar tecno- trcula secundaria neta y 10 puntos porcentuales en logas extranjeras y los niveles de inversin extranjera direc- ta que reciben. La penetracin de las importaciones es menor matrcula terciaria bruta, dado su promedio de nivel de in- que la esperada y el nivel de las importaciones de bienes de gresos, mientras que Asia Oriental tiene un supervit de ms capital, que con frecuencia supone nuevas tecnologas, slo de 17 y 5 puntos porcentuales, respectivamente, y las eco- nomas exitosas ricas en recursos naturales, de 6 y 144. Poralcanza aproximadamente la sexta parte del nivel correspon- diente a los tigres de Asia Oriental. Aunque Amrica Lati- ltimo, se analiza la calidad de los estudiantes producidos na superaba a Asia Oriental en trminos de importaciones en cada nivel de educacin, segn los resultados obtenidos de computadoras en 1980, esa situacin se invirti en 1990 por estudiantes y adultos latinoamericanos en pruebas inter- y no existen indicios de que la regin est cerrando esta bre- nacionales estandarizadas. La evidencia en esta materia es ms 5 7. CLOSING THE GAP CUADRO 1.1 Las brechas ms importantesSUPERVIT SUPERVIT AJUSTADO DFICIT AJUSTADO MEDIA RESPECTOAJUSTADOMEDIA RESPECTOOBSERVADADEL INGRESO MEDIARESPECTO DELOBSERVADA DEL INGRESOEN PASES EN PASES OBSERVADA INGRESO EN DE LOS EN LOSEXITOSOSEXITOSOS DE AMRICAAMRICA TIGRES TIGRES RICOS ENRICOS EN LATINA Y EL LATINA Y ELDE ASIADE ASIARECURSOSRECURSOS CARIBE CARIBE ORIENTAL ORIENTALNATURALES NATURALESProductividad Crecimiento anual de la PTF (199099)0,45-0,211,42 0,76 0,78 0,12Educacin Media de aos de educacin en poblacin de ms de 25 aos 5,8 -1,4 9,7 1,011,1 1,4 Tasa de matrcula secundaria neta (porcentaje)46,7-18,793,317,893,2 6,0 Tasa de matrcula terciaria bruta (porcentaje)20,0-10,047,3 5,167,014,0 Calicacin en el Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias (TIMSS, por su sigla en ingls) (puntos) 387-81,2584 86,3524 + (nosignicativo)Tecnologa Importaciones de bienes de capital como proporcin del PIB 1999 (%)7,7-3,6 29,5 18,1 12,62,0 Gastos internos en I&D por trabajador (US$ de 1995)35,6 -26,4329,5116,5725,4152,5 Patentes registradas en Estados Unidos, promedio de 19962000 (por milln)0,8 -1,554,4 48,3114,8 80,9 Computadoras por cada 1000 trabajadores (media)37,7 - (no172,0 + (no 404,2+ (n.s.) signicativo)signicativo) Nota: Los dcit o supervit regionales se calculan como la suma ponderada de la diferencia entre el valor observado y el valor proyectado sobre la base de una regresin de mni- mos cuadrados ordinarios (MCO) sobre el logaritmo del ingreso per cpita para todos los resultados, excepto el crecimiento de la Productividad Total de los Factores (PTF) y las im- portaciones de bienes de capital. En el caso de la PTF, la media y el valor proyectado se obtienen del promedio mundial ponderado, sin una regresin. Para las importaciones de bienes de capital, la variable explicativa es el PIB. La media, dcit y supervit regionales correspondientes a las importaciones de bienes de capital estn ponderados por el PIB; los correspondientes a los aos promedio de educacin, tasas netas de matrcula en educacin secundaria, tasas brutas de matrcula en educacin terciaria, puntajes en el TIMSS y el n- mero de computadoras estn ponderados por la poblacin; por ltimo, las medidas de investigacin y desarrollo (I&D) y de patentes a nivel interno estn ponderadas por la poblacin en edad activa igual o superior a 25 aos. n.s indica que el dcit o supervit no es signicativamente distinto de cero en trminos estadsticos (en el nivel del 5%). Las economas tigre de Asia Oriental incluidas en la muestra son Hong Kong (China), Repblica de Corea, Malasia y Singapur. No se dispone de datos sobre Hong Kong correspondientes al cre- cimiento de la PTF, importaciones de bienes de capital ni gastos en I&D; no se dispone de datos sobre Singapur para la tasa de matrcula secundaria neta ni para las importaciones de bienes de capital; no se dispone de datos sobre Malasia correspondientes a los gastos en I&D. Los pases ricos en recursos naturales incluidos en la muestra son Canad, Australia, Nue- va Zelanda, Finlandia, Noruega y Suecia. Fuente: Los datos sobre la PTF corresponden a Loayza et al (200) los datos sobre nivel educacional en adultos provienen de Barro y Lee (2002); los datos sobre tasas de matrcula pro- vienen de la UNESCO; los datos sobre puntajes en el TIMSS corresponden a TIMSS; los datos sobre importaciones de bienes de capital, PIB, PIB per cpita y poblacin provienen de las bases de datos del Banco Mundial; los datos sobre I&D y registro de patentes corresponden a Lederman y Saenz (2002).En tercer lugar, examinamos el gasto en investigacin y cha. En promedio, la inversin extranjera directa es mayor desarrollo (I&D) y en pagos de licencias en comparacin con en Amrica Latina que en Asia Oriental como proporcin los niveles de referencia para pases de sus mismos niveles del PIB. Sin embargo, esto tambin reeja una mayor pre- de ingreso, como tambin respecto de los resultados de pa- ferencia por licencias (la transferencia contractual de tecno- ses destacados como Finlandia, Repblica de Corea, Israel logas que proporciona cualquier tecnologa de manera ms o Irlanda, dadas las extraordinarias rentabilidades generadas accesible que a travs de la IED) en muchos pases de Asia. por las inversiones en innovacin. El resultado ms sorpren-En segundo lugar, evaluamos el desarrollo de la infraes- dente es el bajo nivel de I&D que realizan las empresas. Es- tructura tecnolgica de la informacin y las comunicaciones to en parte se debe a las falencias de las instituciones de (TIC), como instrumento complementario esencial para for- apoyo, como los mercados de crdito, la infraestructura de talecer las capacidades tecnolgicas, y se constata que la bre- las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, y la cha de Amrica Latina y el Caribe con respecto a Asia poltica pblica de fomento a la innovacin. El bajo nivel Oriental ms que se triplic durante los aos noventa.6 8. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN FIGURA 1.3 La mayor brecha en la mayora de pases de Amrica Latina y el Caribe: grandes dcit en la educacin secundaria Sweden100 Republic of Finland Korea Canada MalaysiaNew Zealand United States AustraliaNet secondary enrollment rate, 1998 80JamaicaTrinidad ArgentinaChile Hong Kong (China)GuyanaPeru 60 Philippines MexicoThailand Dominican RepublicChina Ecuador Colombia Indonesia ParaguayCosta Rica 40Belize El SalvadorBrazilNicaraguaR. B. de Venezuela2075 68 9 10 11 Log of per capita GDP, 1998de I&D en las empresas reeja tambin el hecho de que an-co y tiene menos efectos de propagacin en el sector pri- tes de la reciente apertura de las economas de Amrica La-vado que en otras latitudes. El gasto en I&D en Amrica tina y el Caribe a la competencia y a las ideas extranjeras, Latina no slo es pequeo, sino que adems est menos con- las empresas de la regin no tenan ni la motivacin ni la centrado en la I&D aplicada y genera menos patentes y au- capacidad de buscar las tecnologas de punta en el exterior. mento de la productividad de lo que se observa en los pases En parte por motivos histricos y en parte para compensarde la OCDE y en los tigres asiticos (ver el captulo 6), in- el poco esfuerzo del sector privado en este sentido, los go- cluso si se evala considerando sus respectivos ingresos pro- biernos tenan la tendencia de participar de manera desme- medio per cpita. surada en el nanciamiento y la implementacin de la Por consiguiente, la situacin general que surge de estos investigacin y el desarrollo (concentrando un elevado por-anlisis es que, hasta hace poco, los pases de Amrica Lati- centaje de la I&D en las universidades pblicas).na y el Caribe no le otorgaban la merecida importancia a la Por ltimo, aunque es mucho ms difcil de evaluar eninnovacin, la ciencia y la tecnologa dentro de sus estrate- trminos comparativos, el uso de recursos relacionados con gias de desarrollo. Como resultado, si bien los niveles de sus la innovacin y el capital humano es muy ineficiente en la indicadores de innovacin y absorcin de tecnologas han au- regin. La coordinacin general de las universidades, losmentado, estos pases se han quedado atrs respecto de eco- centros de investigacin del sector privado y las empresas nomas ms dinmicas como los tigres asiticos, Israel, es deficiente, lo que significa que la reducida inversin en Irlanda y Finlandia. Sin duda, la apertura de los pases de I&D realizada se emplea en forma relativamente ineficien-Amrica Latina y el Caribe les ha brindado un mayor acce- te y arroja resultados ms bajos en materia de patentes yso a las diversas tecnologas que se han desarrollado en el ex- de sus efectos sobre el crecimiento que en el caso de pa- terior. Sin embargo, como se sostiene en este informe, el solo ses comparables o de la OCDE. As, Amrica Latina no s- acceso a las tecnologas podra no ser suciente para lograr lo se encuentra rezagada respecto del volumen total de suun acelerado crecimiento sostenible. La interrogante clave es I&D como proporcin del PIB, sino que una parte bastan-qu capacidades e instituciones necesitan estos pases para te considerable de esa I&D es realizada por el sector pbli- usar estas tecnologas de manera eciente y a la larga poder7 9. CLOSING THE GAPgico dirigido requiere una mayor velocidad en la elevacin de ingresar a una senda de desarrollo basado en la innovacin que permita un crecimiento sostenible en el largo plazo. los niveles de educacin en los pases en desarrollo, puestoque la naturaleza del cambio tecnolgico intensivo en las des- III. De las brechas del nanciamiento a lastrezas tiende a perpetuarse. Tercero, se requiere de trabaja- brechas de la productividad: eliminacin dores, ingenieros y cientcos calicados para producir sincronizada de la brecha educacional yadaptaciones importantes de las tecnologas existentes y an tecnolgicams para crear nuevas. Incluso la simple adopcin y difusin Las dcadas de los aos ochenta y noventa estuvieron mar-de las tecnologas existentes requiere que la fuerza laboral cadas por una lucha constante con un dcit por partida do-tenga un nivel mnimo generalizado de instruccin (al me- ble en Amrica Latina y el Caribe: una brecha presupuestaria nos cierta educacin secundaria) as como actividades de ca- y una brecha comercial. Las polticas scales y monetarias pacitacin e I&D en las empresas. se mantuvieron en primer plano. Los pases de la regin hanPor tanto, los pases con bajos niveles de educacin que- aceptado que era acertado equilibrar el presupuesto y ase- dan entrampados en el estancamiento tecnolgico, bajo cre- gurar el saldo de la balanza de pagos mediante polticas mo- cimiento y baja demanda por educacin (motivo por el cual netarias y cambiarias conservadoras. Pero, con algunas pocas la educacin bsica debe recibir elevados subsidios en todas excepciones como Chile, estas dcadas tambin se caracteri-partes). A la inversa, los pases podran invertir fuertemente zaron por un crecimiento lento e irregular reejado en ba- en educacin terciaria, pero si no se abren al comercio y a la jas tasas de crecimiento de la productividad promedio. Si se IED y las empresas no estn sujetas a presiones competitivas acepta el crecimiento de la productividad como el sine qua que estimulen el progreso tecnolgico y, por ende, la deman- non del crecimiento econmico sostenido, el desafo de Am-da por educacin, descubrirn que una alta proporcin de su rica Latina es pasar de eliminar las brechas de nanciamien- poblacin instruida emigrar y que debern mantener o au- to a eliminar las brechas de productividad.mentar el nivel de los subsidios para compensar la frgil de- As como la brecha de nanciamiento tiene dos compo- manda efectiva. De manera similar, es posible que un bajo nentes estrechamente relacionados (el dcit scal y el d- nivel de apoyo a la I&D en las empresas se transforme fcil- cit en cuenta corriente), se puede considerar que las brechasmente en una limitacin real para la adopcin de nuevas tec- de productividad tienen dos componentes igualmente sim-nologas e innovacin y, por consiguiente, para el crecimiento biticos: las destrezas y la tecnologa. De la misma forma ende la demanda por educacin. En el otro extremo, es posible que se deben eliminar simultneamente las brechas de nan- que los esfuerzos realizados por un gobierno para subsidiar ciamiento para garantizar la sostenibilidad, se deben redu-la investigacin y el desarrollo no logren sus metas cuando cir simultneamente las brechas en materia de destrezas y de predominan bajos niveles de educacin y/o las economas noestn abiertas al comercio ni a la inversin extranjera direc- tecnologa para eliminar de manera eciente las brechas en la productividad.ta y las empresas no se ven sometidas a presiones competiti-vas para innovar. En uno de los estudios de base realizados La experiencia internacional y de los pases de Amricapara este informe se compara un conjunto de pases de Am- Latina parece condenar a un crecimiento econmico bajo orica Latina y fuera de ella, entre los cuales algunos que han errtico a los pases que intentan eliminar las brechas en ma-tenido mucho xito en la sincronizacin de sus polticas edu- teria de educacin y tecnologa sin una sincronizacin ade-cacionales y tecnolgicas, y otros que no. En el recuadro 1.2 cuada. La razn es la fuerte complementariedad entrese resumen las conclusiones de ese documento. tecnologa y destrezas que subyace al cambio tecnolgico in-En sntesis, esto signica que las brechas tecnolgicas y en tensivo en destrezas, debido a tres hechos. Primero, se ne-materia de destrezas se pueden eliminar en forma ms rpida cesitan trabajadores calicados para implementar nuevasy productiva, es decir, con un mayor efecto en la productivi- tecnologas porque ellos son ms aptos para enfrentar los cam-dad y, por ende, en el crecimiento econmico (y por cierto, con bios. Segundo, el fenmeno del cambio tecnolgico dirigi-menos esfuerzo) si sincronizan sus polticas en estas dos reas. do: la disponibilidad de ms trabajadores calicados en los pases desarrollados ha creado incentivos para que las em- La necesidad de sincronizacin implica que las fases de la presas desarrollen nuevas tecnologas que hagan un uso ms transicin educacional (desde un bajo nivel y calidad en la intensivo de trabajadores con destrezas. El cambio tecnol-educacin bsica y secundaria hasta un alto nivel en la edu-8 10. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN RECUADRO 1.2 Lecciones comparativas: aprovechamiento de las complementariedades entre tecnologas y destrezas Los pases que incrementaron sus niveles de educa- En un documento base de este informe, se compara la ex-cin promedio, pero no aplicaron consistentemente periencia de un conjunto de cinco pases latinoamerica-polticas que facilitaran la transferencia tecnolgica, nos (Brasil, Costa Rica, Chile, Per y Mxico) y cincotambin experimentan un bajo crecimiento en su pases no latinoamericanos (China, Repblica de Corea,productividad. Sin embargo, para esos pases es ms Finlandia, Espaa y Singapur) que en algn momento defcil aumentar la productividad: una apertura de la su desarrollo compartieron tanto similitudes como dife-economa al comercio exterior, a la inversin y a los rencias en sus polticas educacionales y tecnolgicas, conujos de conocimientos genera casi de inmediato un el n de ilustrar cmo y por qu algunos regmenes demayor crecimiento de la productividad. La experien- polticas han resultado ser ms exitosos que otros en cap-cia contrastante de Per en los aos ochenta y no- tar el entorno complementario en el cual las destrezas yventa es un ejemplo que viene al caso. la tecnologa pueden impulsar la productividad. Las con- Los pases que aumentan los niveles de educacin y clusiones de dicho ejercicio refuerzan los mensajes bsi-la inversin en I&D, pero principalmente a travs de cos de este informe:prestaciones directas del sector pblico (de educacin, Los pases que no incrementan sus niveles de edu-capacitacin e I&D), tambin parecen obtener resul-cacin ni afectan la transicin tecnolgica de mane-tados precarios en materia de crecimiento de la pro-ra secuencial exhiben resultados pobres en materiaductividad. Estos pases enfrentan el duro desafo dede crecimiento de la productividad:aumentar la participacin del sector privado en el des- Si se mantienen bajos niveles de educacin, laarrollo de nuevas tecnologas y en educacin y capa- apertura al comercio y la inversin extranjera nocitacin. Mxico es un buen ejemplo, ya que hoy su contribuye mucho a la transferencia de tecnolo-principal desafo es lograr que los altos niveles de I&D ga y la productividad total, dada la complemen-en el sector pblico redunden en un impulso de es- tariedad entre tecnologa y destrezas. Pases contas actividades en el sector privado. estas caractersticas no slo corren el riesgo de no Los pases que han aumentado los niveles de educa- crecer dada la escasez de destrezas, sino tambincin creando una base amplia de escolaridad prima- de incrementar la desigualdad en los ingresos.ria y secundaria y al mismo tiempo han fomentado Invertir y subsidiar fuertemente la investigacinla adopcin y la adaptacin de nuevas tecnologas en y el desarrollo no retribuyen con un mayor creci-las empresas del sector privado a travs de la libera- miento de la productividad en las economas ce-lizacin, pueden obtener grandes retornos de los es- rradas (donde no existen presiones competitivasfuerzos en apoyar la investigacin y el desarrollo en para que las empresas estn obligadas a innovarel sector privado, estimular el desarrollo de redes de y no se facilita la transferencia de tecnologas a tra-conocimientos (mejorando los vnculos entre las uni- vs del comercio y la IED) ni en aquellas que tie-versidades y las empresas, tanto dentro del pas co- nen bajos niveles de educacin en gran parte demo a nivel internacional), masicar la educacin la fuerza laboral (la historia pasada de Brasil es unterciaria y apoyar los programas de postgrado, espe- ejemplo de una poltica educacional y tecnolgi-cialmente en ciencias e ingeniera. Chile es un buen ca desequilibrada que no dio buenos resultados enejemplo de un pas que se encuentra en esta etapa. las ltimas dcadas). cacin secundaria y terciaria) y la transicin tecnolgica (des-ajuste: las prioridades en materia de polticas debern depen- de la adopcin de tecnologas extranjeras hasta importantes der del punto en que est ubicado exactamente el pas en un adaptaciones y la creacin de nuevas tecnologas) deben coin- momento determinado en el proceso de transicin educacio- cidir entre s. En otras palabras, una recomendacin que se nal y tecnolgica, desde una sociedad de absorcin de co- 9 11. CLOSING THE GAP oportunidad en el corto plazo. El crdito y la informacin nocimiento hacia una de creacin de conocimiento, y de son de especial importancia en la educacin superior, a n cules desequilibrios presente el desarrollo en esas reas. Por de convertir la potencial demanda generada por el rpido au- lo tanto, el informe no ofrece una recomendacin estn- mento de las primas salriales para los trabajadores con edu- darsino una gua para que las autoridades responsables y los cacin terciaria en una efectiva demanda y mayor matrcula, actores del sector privado identiquen las prioridades de sus en especial en las mejores universidades pblicas y privadas. polticas y las medidas que corrijan los desequilibrios y ace- Contar con los incentivos adecuados para las escuelas y leren el progreso educacional y tecnolgico en forma sincro- universidades pblicas y para los maestros tambin es de su- nizadas, segn la situacin particular de cada pas. En la ma importancia. Es muy frecuente que los recursos sigan seccin VIII, los cuadros del 1.2 al 1.4. al nal de este ca- a las escuelas y maestros y no a los estudiantes. Los criterios ptulo proporcionan una versin simplicada de esa gua. que hoy en da rigen a la asignacin de los recursos en las IV. Estudiantes, trabajadores y empresas: los escuelas y universidades pblicas generan incentivos perver- principales actores en el progreso educacional ysos en muchos pases de la regin. Denitivamente, la edu- tecnolgico cacin no es slo una cuestin de nmero de escuelas y maestros. Existen demasiados casos en la regin en que un El anlisis de este informe se centra en los principales acto- considerable aumento en los gastos en educacin pblica du- res del proceso educacional y tecnolgico: estudiantes, tra- rante las ltimas dcadas no se vio compensado con un au- bajadores y empresas. Son stos los que acumulan y aplican mento correspondiente en la cobertura o la calidad. el conocimiento para impulsar la productividad y el creci- El proceso de adquisicin de destrezas y cambio tecnol- miento. Las familias, escuelas, universidades, centros de in- gico se centra en la empresa, dado que es sta la que toma vestigacin, instituciones y polticas gubernamentales slo decisiones integrales sobre las destrezas de su fuerza laboral son facilitadores, aunque de vital importancia, del proceso (a travs de la contratacin y capacitacin externa o en el em- de adquisicin y aplicacin de destrezas y tecnologas en una pleo) y sobre la tecnologa que utiliza (a travs de la adop- sociedad. Tanto los principales actores como los facilitado- cin, adaptacin o creacin). A nivel micro, las res deben enfrentar incentivos adecuados para contribuir en complementariedades entre destrezas y tecnologas son dema- forma eciente a este proceso. siado evidentes. Son los educadores, economistas y autorida-Los estudiantes y trabajadores no acumularn sucientes des responsables los que en ocasiones las pasan por alto. En conocimientos si no tienen acceso a una educacin y capa- efecto, constatamos en este estudio que las empresas que son citacin de alta calidad ni vislumbran perspectivas de em- ms dinmicas en adoptar, adaptar o crear nuevas tecnolog- pleos rentables para trabajadores calicados. Lo que se as tambin son las que contratan mayores destrezas e invier- necesita en el actual mundo de acelerados cambios tecnol- ten ms en capacitacin. Las empresas que no cambian de gicos intensivos en destrezas es la capacidad de aprender, tecnologas tampoco realizan capacitacin, mientras que aque- de adaptarse, innovar, trabajar en equipo y relacionarse con llas que invierten en I&D realizan ms capacitacin. No es una amplia variedad de actores. No se trata de educacin tc- de sorprender que las empresas que innovan y capacitan son nica excesivamente especializada, a lo menos no hasta lle- las que tienen un mayor crecimiento de la productividad (des- gar a los estudios terciarios o de postgrado, pero incluso en de luego, como es habitual, aqu la causalidad funciona en ese momento son ms importantes los conocimientos cien- ambos sentidos). Los incentivos son fundamentales. Se obser- tcos bsicos en sus reas y el desarrollo de capacidades de va que las empresas ms expuestas a la competencia extran- resolucin de problemas, que dominar tcnicas especcas jera (ya sea por penetracin de importaciones o en los que pueden quedar obsoletas con suma rapidez. mercados de exportacin) contratan mayores destrezas (y pa-Los estudiantes y trabajadores necesitan estar informados gan mejor por ellas) y gastan ms en capacitacin, licencias acerca de la calidad de la educacin y la capacitacin que ofre- y en I&D. cen los diferentes proveedores (de aqu la importancia de los Por consiguiente, una conclusin de importancia clave es exmenes estatales, los procesos de acreditacin, los obser- que el nivel de capacitacin que realizan las empresas depen- vatorios laborales) y requieren acceso al crdito educativo pa- de ms de las presiones competitivas que enfrenten, y por tan- ra superar las limitaciones de liquidez. Y en el caso de las to del nivel y la calidad de la educacin de la fuerza laboral familias pobres, subsidios para superar los altos costos de10 12. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN que puedan contratar, que de los subsidios para capacitacin dad para las familias pobres, podran impedir que la poten- (ver el captulo 5). Especcamente, las empresas de Amri-cial demanda por educacin se convierta en demanda efecti- ca Latina y el Caribe consideran de poco valor los servicios va. El apoyo del gobierno a la creacin de sistemas de educacin tcnica y capacitacin ofrecidos por grandes or-generalizados de prstamos estudiantiles, bonos educaciona- ganismos pblicos y nanciados generosamente por impues- les, becas y subsidios para estudiantes provenientes de fami- tos para nes especcos. Esta es un rea en que se han estado lias pobres, exmenes estatales, observatorios laborales y realizando reformas en varios pases de la regin (en las quesistemas de acreditacin, constituyen medidas clave de pol- Chile, Mxico y Uruguay llevan la delantera), pero an que-tica para superar las imperfecciones en los mercados educacio- da mucho por hacer. Los servicios de capacitacin existentes nales y de capacitacin. Para crear los incentivos adecuados en deben ser ms competitivos. Los impuestos destinados espe- los sistemas educacionales pblicos, las normas de asignacin ccamente a la capacitacin se deben asignar en forma com-de nanciamiento a las escuelas y universidades pblicas y de petitiva a travs de sistemas de fondos de contrapartida (para gobernabilidad son de importancia crucial. Las restricciones capacitacin externa y en la empresa) o a una mejor cobertu- fsicas en la oferta de educacin bsica an son importantes ra y calidad de la educacin bsica y secundaria.en muchos pases, especialmente en las reas rurales. La exibilidad en los mercados laborales es importante pa- Tercero, la creacin y divulgacin de conocimientos se ca- ra que las empresas puedan reestructurar con rapidez la com- racteriza por una propiabilidad imperfecta y altos efectos de posicin de destrezas de su fuerza laboral en respuesta a laspropagacin. En otras palabras, el valor social es mucho ma- exigencias de nuevas tecnologas. Los mercados laborales r- yor que el valor privado, por lo que en ausencia de subsidios gidos retrasan el ritmo de adopcin de nuevas tecnologas yo proteccin ecaces, las empresas y los mercados produci- las adaptaciones por parte de las empresas.rn menos que lo ptimo en trminos sociales. Diversos es- De manera similar, el acceso a capital de riesgo tambin tudios han constatado que el valor social de la I&D privada es crucial para las empresas que realizan mayores esfuerzossupera su valor privado en mltiplos de 3 en los pases des- de I&D y de capacitacin. De aqu la importancia de mer- arrollados y que es probable que la I&D deba aumentar en cados nancieros profundos y ms sosticados (y especca- un factor de 2 a 10 en los pases en desarrollo. Por este mo- mente, la necesidad de crear fondos de capital de riesgo) para tivo, todos los pases han creado e implementado diferentes los pases que deseen incrementar sus esfuerzos de adapta- polticas e instrumentos para apoyar el proceso de creacin cin e innovacin. y divulgacin de conocimientos: derechos de propiedad in-telectual, incentivos tributarios o subsidios a la I&D priva- V. El lugar que ocupa la poltica gubernamentalda y la capacitacin, adems de la creacin de institucioneseducacionales, cientcas y tcnicas especializadas, de carc- El anlisis recin presentado destaca que si bien los estudian-ter publico o mixto. tes, trabajadores y empresas son los principales actores delEn el informe se analizan los problemas de diseo de al- proceso de acumulacin y uso productivo del conocimientogunos de estos instrumentos y dnde, cunto y en qu con- y que diferentes instituciones o empresas facilitadoras quediciones estas intervenciones parecen haber sido ms exitosas. entregan servicios educacionales, tecnolgicos y de capaci-Por ejemplo, se constata que los incentivos tributarios para tacin surgen en forma espontnea en el entorno propicio, lala I&D privada slo son ecaces en pases con un sistema tri- poltica gubernamental ocupa un lugar crucial en estas re-butario slido caracterizado por tener pocas exenciones y un as. En primer lugar, los gobiernos deben crear el entorno pro-alto nivel de scalizacin y control. En las actuales circuns- picio estimulando la apertura al comercio exterior y latancias, los subsidios a travs de fondos de contrapartida trans- inversin extranjera directa, facilitando la creacin de mer-parentes y competitivos podran resultar ms ecaces en gran cados nancieros profundos y slidos, mercados laborales e-parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe. xibles y aplicando polticas eficaces de competencia econmica. Slo en un entorno como se las empresas esta-VI. La importancia crucial de las redes rn dispuestas a adoptar, adaptar y crear nuevas tecnolog-de innovacin as, a contratar trabajadores mas calicados y a capacitar. En segundo lugar, como ya se mencion, las limitacionesLa conclusin es que tan importante como una interaccin de crdito y de informacin, as como los costos de oportuni-adecuada a travs de redes de innovacin ecaces lo es el di- 11 13. CLOSING THE GAPinvestigacin independiente deben compartirlos para com- seo y desarrollo individual de las instituciones e instrumen-pensar los riesgos nancieros e institucionales en los cuales tos de polticas para apoyar el proceso de creacin y divulga-incurren al apoyar estas actividades), lo mismo puede decir- cin de los conocimientos. La importancia de las redes dese de otros incentivos incorporados a la estructura de bene- innovacin sectoriales, nacionales e internacionales surge nocios y promociones en las universidades y centros de slo de los fuertes vnculos existentes entre educacin y tec-investigacin. Adems, en Amrica Latina y el Caribe es ne- nologa, sino tambin del carcter ajeno al mercado de mu-cesario superar cierto grado de reticencia cultural por parte chas de las instituciones y organizaciones que participande las universidades pblicas y de las empresas. La poltica activamente en estas reas y de las importantes asimetraspblica que apoya la I&D y capacitacin del sector privado de la informacin que caracterizan el proceso de creacin,puede dar cierta preferencia a los proyectos conjuntos de ca- divulgacin y absorcin de conocimientos. Se constata quepacitacin e I&D por parte de las universidades (o centros de la regin de Amrica Latina y el Caribe no slo est rezaga-investigacin independientes) y empresas, con el objeto de da en el nivel de los acervos y ujos de capital educacional yayudar a superar los problemas de informacin asimtrica y tecnolgico, sino que adems con frecuencia los utiliza en for-de coordinacin y la reticencia cultural a la cooperacin. ma deciente debido a una estructura de incentivos defectuo-En trminos generales, el denominado Sistema de Inno- sa y a la falta de integracin de los sistemas nacionales devacin Nacional difcilmente se puede llamar sistema en innovacin (ver la gura 1.5 y el captulo 8).los pases latinoamericanos debido a su desarticulacin. Ade- Los vnculos entre las universidades y empresas del sec-ms, genera muy poca innovacin. Tampoco es ni debe ser tor privado son importantes incluso en las primeras etapasestrictamente nacional. Las dimensiones sectoriales e inter- de la transicin tecnolgica, cuando la mayor parte de las em-nacionales son de importancia decisiva. presas se dedica principalmente a la adopcin y adaptacio-Las empresas interactan con otras empresas en diferen- nes menores de las tecnologas extranjeras (ver la seccin VII)tes formas y la proximidad (o los conglomerados virtuales) En esta etapa de desarrollo, las universidades y las institu-puede reducir los costos de transaccin de estas interaccio- ciones de investigacin pblicas probablemente son las ni-nes y mejorar la velocidad y calidad del ujo de informa- cas que realizan investigacin cientfica y adquierencin entre ellas. Ms importante aun es que, puesto que conocimientos tecnolgicos en niveles signicativos, por loexisten externalidades signicativas provenientes de los es- que son apoyos fundamentales para las empresas y sectoresfuerzos de capacitacin e I&D en las empresas, los conglo- lideres que realizan adaptaciones algo ms importantes o in-merados sectoriales de innovacin o clusters permiten cluso crean tecnologas nuevas. El fortalecimiento de esos vn-internalizar estas externalidades de varias formas (estable- culos adquiere una importancia incluso mayor en la segundaciendo esfuerzos de capacitacin e I&D cooperativos y jan- fase, cuando un nmero bastante grande de empresas comien-do reglas del juego entre los actores privados), lo que al za a realizar adaptaciones importantes y las ms avanzadasmismo tiempo proporciona un impulso a estas actividades. participan ms en la creacin.Los conglomerados permiten enfrentar los problemas de in- Sin embargo, existen diversos problemas de diseo insti-formacin asimtrica y de coordinacin que afectan las re- tucional para crear incentivos para que las empresas y las uni-laciones de los actores dentro del mercado y fuera de l en versidades interacten. La poltica pblica puede desempearlas actividades de creacin y divulgacin de conocimientos. un papel muy importante en corregir estos problemas. La co-Por cierto, es posible crear sistemas de innovacin sectorial laboracin puede ser poco signicativa no slo debido a loso conglomerados de manera ms bien independiente (el problemas de informacin asimtrica (las empresas no sabensistema de innovacin de la minera del cobre tiene pocos con exactitud lo que las universidades pueden ofrecer y laselementos en comn con los de las exportaciones agrcolas universidades no saben bien lo que las empresas necesitan),o el sector pesquero o forestal de Chile muy especializados) sino tambin debido a los malos incentivos. Por tanto, los pro-ya que exige la adquisicin de destrezas especializadas y es- blemas de derechos de propiedad intelectual respecto de losfuerzos de I&D (lo que no quiere decir que su xito no se resultados obtenidos en las investigaciones en las universida-pueda propagar a otros sectores, como sucedi en Finlan- des a travs del nanciamiento pblico cobran especial im-dia con el caso Nokia o en la industria minera de Estados portancia (los investigadores particulares se deben beneciarUnidos en el siglo pasado). Los gobiernos pueden y deben con una parte considerable, y las universidades, o centros de 12 14. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN Por ltimo, puesto que gran parte del conocimiento es apoyar los esfuerzos de estos conglomerados de innovacinintangible y difcilmente se puede transmitir (a pesar del pro- emergentes. Sin embargo, los intentos por crear conglome-greso de la tecnologa de la informacin y las comunicacio- rados de la nada con frecuencia han sido perjudiciales y nones) sin la interaccin personal, el desplazamiento existen recetas claras que se puedan seguir en el diseo deinternacional de los trabajadores y estudiantes calicados es las polticas respectivas. Los hechos demuestran que los ac-un aspecto crucial para un Sistema de Innovacin Nacional. tuales conglomerados exitosos parecen ser el resultado deLos programas de estudios en el extranjero y la emigracin la capacidad empresarial privada que se benecia de un en-temporal de los trabajadores son una fuente importante y torno comercial positivo: los sistemas de libre comercio, ins-muy eciente de transferencia tecnolgica. Es claro que la tituciones legales y nancieras internas fuertes y polticasfuga de cerebros afecta al pas de origen en el corto plazo, educacionales y tecnolgicas slidas. Las experiencias msporque en la mayor parte de los pases en desarrollo la edu- exitosas sugieren que las polticas de apoyo diseadas paracacin es nanciada por el sector pblico y la migracin re- I&D y capacitacin, de naturaleza y cobertura general, sepresenta una fuga de recursos. Pero incluso la fuga de cerebros pueden implementar de manera eciente a travs de los con-se puede convertir en una ventaja, como lo corrobora el pa- glomerados sectoriales existentes y emergentes y ajustndo-pel fundamental de los ingenieros hindes en Silicon Valley las a sus necesidades especcas.en el desarrollo posterior de la industria de software de la De otra parte, cualquier Sistema de Innovacin NacionalIndia o de la dispora china o juda en las rpidas actualiza- debe tener una dimensin internacional. La creacin y di-ciones tecnolgicas de China e Israel. vulgacin de conocimientos es un fenmeno global. Gran parte de los nuevos conocimientos se seguir produciendoVII. Cerrando de las brechas educativas en un pequeo grupo de pases avanzados, donde existe la mayor proporcin de redes de capital humano y de innova- Como se mencion anteriormente, las nuevas tecnologas cin, de modo que las empresas y los sistemas de educacin han incrementado especialmente la productividad de los tra- e innovacin nacionales se deben vincular de modo ecaz conbajadores calicados, lo que signica que ahora la educacin stas para lograr adoptar, adaptar y crear tecnologas en for- y la capacitacin deberan tener un mayor efecto en las ta- ma eciente. Por este motivo, los sistemas de educacin na-sas de crecimiento. Por lo tanto, la regin debe eliminar las cionales de Amrica Latina y el Caribe deben estar bienbrechas educativas lo ms pronto posible. El captulo 5 relacionados con los mejores sistemas educacionales del ex-muestra que en 1960 la regin tena niveles de educacin tranjero. Estos vnculos son especialmente vitales a nivel ter-comparables con los pases de Asia Oriental y muchos pa- ciario y de postgrado. Vincular las universidades y los centrosses perifricos de Europa. Sin embargo, esos pases tuvie- de investigacin autnomos locales con instituciones de pri- ron transiciones educacionales ms rpidas, por lo que hoy, mer nivel puede resultar relativamente sencillo y generar al-como ya se explic, se observan brechas importantes en tos benecios considerables. Amrica Latina. Por lo general, la capacidad de las empresas nacionales de Los episodios ms exitosos de incremento en nivel edu- integrase con redes extranjeras requerir que la empresa lo- cacional (Estados Unidos entre 1850 y 1950, la Repblica cal posea cierto grado de capacidad tecnolgica. Esto di- de Corea y los pases escandinavos a partir de la Segunda Gue- culta la promulgacin de polticas generales que puedanrra Mundial) han seguido un patrn secuencial de perfeccio- activar estos vnculos, aparte de eliminar los obstculos a la namiento, creando primero una educacin bsica universal, inversin extranjera directa u otras regulaciones de las ex- luego una educacin secundaria amplia y por ltimo, un ac- portaciones o importaciones que impiden que las empresas ceso generalizado a las universidades. En el captulo 4 se ana- locales se integren ecientemente a las cadenas globales. Sinlizan las transiciones educacionales que se representan en la embargo, los conglomerados de innovacin sectorial exito-gura 1.4, cuyo extremo superior indica la transicin segui- sos estn conectados con sus pares del extranjero. La polti-da por la mayor parte de los pases de la OCDE y de Asia ca gubernamental podra prestar un apoyo especial a ciertasOriental. La gura muestra que aunque la mayora de los pa- iniciativas de capacitacin y de I&D para los conglomera-ses intent establecer en forma gradual un nivel medio de dos sectoriales existentes que posean esa dimensin de co- educacin general, algunos de Amrica Latina se centraron nexin internacional.en la educacin terciaria. 13 15. CLOSING THE GAP FIGURA 1.4 Transiciones educacionalesAunque la mayora de los pases intent establecer en forma gradual un nivel medio de educacin general...con una base ms angosta El diamante La pirmide invertida La pirmide (la mayora de los pases, (por ejemplo, Asia Oriental, (por ejemplo, Asia(por ejemplo, Amrica del Norte)aproximadamente en 1960), aos ochenta) Oriental, actual)... otros pases se centraron enla educacin terciaria El yunque asimtrico (por ejemplo, Venezuela y Costa Rica) Nivel ms alto de educacinEducacin superior a la secundariaSlo secundariaPrimaria o sin educacin En la mayor parte de los pases de Amrica Latina, lano sea sostenible, puesto que incrementa la desigualdad. El poltica pblica y el nanciamiento se deben centrar enmenor dcit y las mayores rentabilidades privadas de la edu-cacin terciaria sugieren que la poltica pblica (y en espe- ampliar la educacin secundaria, facilitando al mismocial la asignacin de recursos pblicos) se debera centrar en tiempo la expansin privada de la educacin terciariaampliar la educacin secundaria, facilitando al mismo tiem- La creciente rentabilidad de la educacin secundaria y tercia-po la expansin privada de la educacin terciaria. ria sugiere que la transicin tecnolgica requerir ms traba- A pesar de este patrn general, algunos pases de la re- jadores con este nivel de calicacin. Sin embargo, como segin (en particular, Chile, Argentina, Uruguay y varios de mencion anteriormente, el aspecto ms caracterstico del pa-los pases caribeos de habla inglesa) han logrado una co- norama educacional promedio de Amrica Latina y el Cari-bertura amplia en la educacin secundaria, por lo que aho- be es una marcada insuciencia de trabajadores con educacinra su impulso educacional se debera centrar en ampliar la secundaria, en comparacin con las leves deciencias del ni-asistencia a la educacin terciaria. En el otro extremo, exis- vel terciario dado su nivel de desarrollo. En este sentido, laten pases rezagados cuyos esfuerzos an deben centrarse en regin ha seguido una senda educacional desequilibrada simejorar la cobertura y la calidad de la educacin bsica. se la compara con los pases de la OCDE y de Asia. Este pa- trn utiliza en forma deciente las complementariedades in- trnsecas del sistema educacional, puesto que reduce laLas mejores formas de expandir el acceso a la educacin eciencia de la educacin terciaria (dado que existe una ba- varan de acuerdo a las dicultades que se enfrentan se ms limitada de competencias de donde seleccionar estu- Los estudiantes que terminan la escuela primaria no se ma- diantes para la educacin terciaria). Adems utiliza en formatriculan en la escuela secundaria o desertan antes de com- deciente la relacin complementaria entre la transicin edu-pletarla? Un bajo nivel de matrcula secundaria puede reejar cacional y tecnolgica de un pas, puesto que se ha constata-una demanda efectiva insuciente por parte de los indivi- do que una cobertura generalizada de la educacin secundaria duos o una insuciente oferta de oportunidades educaciona- es una condicin previa para que los pases saquen pleno pro-les. La demanda por mayor educacin de parte de los vecho del efecto de propagacin tecnolgica de la inversinindividuos depende de la demanda por trabajadores ms ca- extranjera directa y del comercio. Adems es probable quelicados de parte de las empresas: en la medida en que au-14 16. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN mentan las diferenciales salriales, es posible esperar que losgramas que aumenten la disponibilidad de establecimien-tos escolares. jvenes aspiren a una mayor escolaridad. Sin embargo, es pro- bable que no se materialice esta demanda debido a restric- ciones de crdito, a la incertidumbre acerca de la rentabilidadLa principal restriccin en las universidades de la educacin y a otras fallas de mercado en materia de in-privadas es la demanda efectiva, mientras que en las formacin. En otros casos, probablemente el problema no re-universidades con subsidios pblicos es la oferta sida en la demanda por educacin de parte de los individuos, Existe una elevada demanda potencial por universidades pri- sino en la oferta del sistema educacional. La cantidad de va-vadas debido a la alta rentabilidad de este tipo de estudios, cantes en una universidad pblica puede ser ja (dado quepero sta no necesariamente se traduce en una elevada de- no existe una suciente recuperacin de costos y la mayormanda efectiva debido a las restricciones de liquidez y a las parte de los pases se enfrenta a restricciones scales) y es po-asimetras de informacin. Los programas de crditos edu- sible que en las reas rurales de algunos pases simplemen-cacionales y de becas focalizadas son prometedores si estn te no existan escuelas secundarias. Esto signica que la bien diseados. Entregar a los hogares informacin acerca de combinacin adecuada de polticas ser especca en cada pa- la calidad de los proveedores privados y la rentabilidad de s y se debe determinar despus de analizar cuidadosamen-la educacin (mediante exmenes estatales para graduados, te las diferencias, la demanda y las restricciones de oferta que observatorios del mercado laboral y programas de acredita- existen en el mercado educacional. cin slidos) permitir que stos tomen mejores decisionesy, al reducir la incertidumbre y las brechas de informacin, Si bien la baja demanda por educacin secundaria es podra aumentar la demanda efectiva. un asunto serio, tambin lo es una insuciente ofertaEn contraste, las universidades pblicas estn fuertemen- Una insuciente demanda por educacin puede estar relacio- te subsidiadas en muchos pases y por este motivo se enfren- nada con una insuciente demanda por parte de las empre- tan a una demanda efectiva no satisfecha. Aumentar los sas y con el alto costo de oportunidad de la instruccin. Laspresupuestos globales de las universidades pblicas en ge- polticas que promueven el cambio tecnolgico tienen el po-neral no es una solucin factible o conveniente dado el d- tencial de aumentar la rentabilidad de la educacin y la dis-cit scal que existe en la mayora de los pases, pero en varios posicin de los jvenes de postergar su ingreso al mercado de ellos, donde los costos por estudiante son excesivamente laboral. Tambin lo harn aquellas que mejoren la calidad yaltos segn los estndares internacionales, hay enormes po- por lo tanto, la rentabilidad de la educacin secundaria. Ade- sibilidades de aumentar las matrculas con el mismo presu- ms, dado que una motivacin importante para nalizar la puesto. Por otra parte, una forma eciente de incrementar escuela secundaria reside en la posibilidad de continuar con la cobertura sera la de aumentar la recuperacin de costos la educacin terciaria y obtener los benecios asociados a las si estuviera aparejado con programas de crdito y becas fo- elevadas primas salriales para los trabajadores con un nivelcalizadas ms generalizados para reducir las restricciones de de instruccin superior, los estudiantes deben saber que ten-liquidez. Sin embargo, este curso de accin evidente, al pa- drn una oportunidad equitativa de alcanzar la educacin uni-recer, est limitado por las mismas fuerzas de economa po- versitaria (ver a continuacin). Los programas que subsidian ltica que originalmente provocaron el desequilibrio en las el costo de la educacin secundaria para los estudiantes pro-transiciones educacionales y los altos subsidios para la edu- venientes de familias pobres, como las transferencias en efec- cacin terciaria orientada a las elites y las clases medias. En tivo condicionadas del programa Progresa en Mxico o laesos casos, al menos es necesario transferir los recursos p- Bolsa Escolha de Brasil, tambin pueden resultar ecaces pa- blicos a las universidades de acuerdo al desempeo y a los ra superar las brechas entre la moderada rentabilidad perci- resultados, creando as los incentivos adecuados para una ma- bida para la educacin secundaria y los altos costos deyor eciencia y para incrementar la cobertura y la calidad. oportunidad del empleo al cual se renuncia. La insuciente oferta de infraestructura en materia de es- En las polticas de capacitacin se ha exagerado cuela secundaria parece ser un problema comn en las re-la prestacin pblica... as rurales de muchos pases latinoamericanos e incluso en lasEn el captulo 5 se examinan las polticas de capacitacin reas urbanas de algunos. En estos casos, se necesitan pro-y aprendizaje y se identifica una tipologa de modelos de 15 17. CLOSING THE GAPLa capacitacin permanente siempre ha sido importante educacin tcnica y sistemas de capacitacin de AmricaLa educacin permanente puede ser necesaria debido a la ob- Latina y el Caribe, como el clsico Modelo Latinoameri-solescencia de las destrezas generales adquiridas en las escue- cano Corporativista (por ejemplo, el enfoque seguido porlas, mientras que el readiestramiento es necesario debido a Brasil, Colombia y Per), los enfoques adoptados por pa-la obsolescencia de las destrezas especcas adquiridas en el ses como Chile (basados en otorgar incentivos de capacita-trabajo o en la educacin tcnica. El informe aborda la si- cin a las empresas) y Mxico (basados en mayor medidaguiente interrogante: El mercado laboral ha cambiado de en la prestacin de la capacitacin por parte del sector p-tal manera que ahora la educacin permanente requiere un blico). Se analizan los beneficios relativos de estos mode-mayor nfasis que antes? Los elementos de juicio de seis pa- los y de otros enfoques usuales en Asia Oriental y los pasesses de Amrica Latina y el Caribe parecen indicar que no lo de la OCDE, con el fin de descubrir la combinacin msha hecho: es posible que la nueva economa no sea tan di- adecuada de polticas para la regin en las prximas dca-ferente de la vieja economa. El acelerado cambio tecno- das. Con la ayuda de datos de encuestas realizadas en em-lgico, intensivo en destrezas, sin duda requiere un presas de 22 pases latinoamericanos y comparando lasreadiestramiento constante, pero incluso si ahora el apren- observaciones con datos de una seleccin de pases de la OC-dizaje permanente es ms importante que nunca, el princi- DE y de Asia Oriental, se concluye que la prestacin p-pal corolario para las polticas se reere a los sistemas de blica de capacitacin orientada a la tecnologa en generaleducacin: las escuelas deben ensear a cmo aprender y no es considerada en general como ineficiente y poco pertinen-destrezas especcas para alguna ocupacin. La importancia te por parte de las empresas.de la enseanza tcnica secundaria esta disminuyendo y elaprendizaje especco para una determinada ocupacin se es- ... y se ha subestimado la importancia de contar conta desplazando a los niveles terciarios. polticas adecuadas en materia de tecnologa y educacinVIII. Eliminacin de las brechas tecnolgicas y Los datos obtenidos en las evaluaciones en Asia Oriental in-de productividad dican que los incentivos tributarios bien manejados pueden ser ecaces para aumentar la capacitacin en las empresas. Sin embargo, la evidencia obtenida dentro y fuera de Am-Las etapas progresivas de la evolucin tecnolgica y la sin- rica Latina y el Caribe indica, en forma abrumadora, que los cronizacin de las polticas educacionales y tecnolgicas niveles de educacin de los trabajadores y la introduccin deEn el captulo 6 se identican los instrumentos y polticas nuevas tecnologas son los correlatos ms importantes de lade apoyo a la adquisicin y desarrollo de tecnologas y se eva- capacitacin de las empresas. La leccin ms importante quela su efecto en la productividad. Las empresas suelen ini- se desprende de esto es que los pases de Amrica Latina y ciar su actualizacin tecnolgica adoptando directamente el Caribe deben considerar que una poltica de capacitacintecnologas forneas ms modernas, aunque en muchos ca- no slo implica un subsidio o institutos pblicos de capaci- sos incluso esto requiere reclutar trabajadores ms calica- tacin, sino especialmente una mayor demanda de ella me- dos, capacitar la fuerza de trabajo e inversiones en I&D para diante polticas adecuadas relacionadas con la tecnologa, y seleccionar correctamente las tecnologas y adaptarlas a las el incremento de la posibilidad de capacitacin de los tra-condiciones locales. En una etapa posterior, muchas empre- bajadores gracias a una poltica educacional adecuada. La edu- sas exitosas comienzan a efectuar adaptaciones de mayor en- cacin parece ser el factor habilitador ms importante de la vergadura que requieren intensificar los esfuerzos de capacitacin y el cambio tecnolgico su activador ms im-calicacin de la mano de obra (mediante contratacin y ca- portante. La principal reforma requerida para contar, adicio-pacitacin), adems de importantes inversiones en I&D. Y nalmente, con polticas de apoyos directos efectivos a lapor ltimo, las empresas ms exitosas, en especial cuando capacitacin es un cambio en el actual equilibrio entre el sec-compiten a nivel internacional, necesitan innovaciones de tor pblico y privado en los servicios de capacitacin. Mu-magnitud y el desarrollo de nuevas tecnologas para mante- chos pases de Amrica Latina y el Caribe (en especial, Chile, ner su ventaja competitiva. Para esto, requieren destrezas al- Uruguay y Mxico) han logrado avanzar en este sentido, pe- tamente especializadas, adems de considerables inversiones ro an queda mucho por hacer.en I&D, lo que signica que en una etapa ms avanzada s- 16 18. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN primer paso en cualquier proceso para ponerse al nivel de los lo las empresas de mayor tamao pueden realizar por si so- dems. Sin embargo, la adopcin de tecnologas no es una las las adaptaciones e innovaciones importantes y por este actividad fcil ni barata. Incluso la primera etapa de adop- motivo se necesitan redes de innovacin ecaces, al me- cin (la seleccin de la tecnologa adecuada) supone la capa- nos a nivel sectorial. cidad de recopilar la informacin pertinente y tomar Sin embargo, se debe tener en cuenta que la mayora de decisiones inteligentes. Adems, bastante a menudo se re- las empresas, incluso en los pases desarrollados, bsicamen- quiere efectuar al menos algunas adaptaciones menores a la te se dedican a la adopcin y adaptacin de tecnologas y s- calidad de los insumos locales y a otras condiciones locales. lo unas pocas efectan innovacin de vanguardia. En este Para los pases que estn ms alejados de la tecnologa de sentido, se ha estimado que el 86% del progreso tecnolgi- vanguardia (como Hait), la piedra angular de su poltica tec- co de Francia se compra en el extranjero y slo el resto se nolgica debera ser su poltica educacional: un impulso pa- genera a nivel local5 y que los recursos destinados a la adop- ra acercarse al nivel umbral de la educacin bsica, junto con cin de tecnologas en Estados Unidos, pas aceptado en for- una poltica de libre comercio y liberalizacin de los mer- ma generalizada como el lder en innovacin, superan a los cados que haga valer una disciplina de mercado y desalien- asignados a la innovacin en tecnologa de vanguardia en un factor de alrededor de 30:16. te un comportamiento de captacin de rentas, comprendiendo que mientras ms bajos sean los niveles edu- Para facilitar el anlisis, en esta seccin se presenta una cacionales, ms bajos sern los benecios que arrojen el co- visin simplicada de la transicin tecnolgica que experi- mercio y la inversin extranjera directa. mentan los pases. Se sostiene que la eleccin de las polti- Cuando los pases transitan en esta etapa los mejoramien- cas e instrumentos depende de sus niveles de capacidad tos en la calidad de la educacin bsica y una mayor cober- tecnolgica y educacional. La innovacin y el progreso tec- tura de la educacin secundaria comienzan a adquirir mayor nolgico es un proceso que evoluciona en el tiempo a me- importancia, al igual que la intensicacin de los esfuerzos dida que cambian las condiciones. Por lo tanto, se intenta por atraer inversin extranjera directa, en particular a tra- clasicar a los pases de Amrica Latina segn estas catego- vs de sistemas institucionales que permitan abreviar el tiem- ras y extraer las lecciones de poltica pertinentes para cada po o la energa para conseguirlo, como los sistemas etapa de la evolucin tecnolgica. especiales de zonas de promocin de exportaciones (ZPE)7. Insercin: la primera etapa en las transiciones En esta etapa, se debe considerar alguna forma de proteccin tecnolgicas modernas de los derechos de autor, marcas registradas y patentes, a n Se considera que un pas ha ingresado a la etapa de insercin de facilitar la transferencia de tecnologas desde el extranje- cuando la mayora de sus empresas se encuentra en un estado ro. Los programas especcos de apoyo a las iniciativas de ca- de relativo estancamiento tecnolgico y se toma la decisin con-pacitacin y de I&D en los conglomerados de innovacin ciente de acelerar la transferencia de nuevas tecnologas. Para emergentes pueden proporcionar altas compensaciones, ha- esto, el pas debe alcanzar una cobertura completa en educa-bitualmente en sectores con ventajas comparativas tradicio- cin bsica, abrirse al intercambio comercial, la inversin ex- nales como aquellos basados en la dotacin de recursos tranjera directa y la tecnologa de la informacin y lasnaturales. Tambin es importante realizar lo ms pronto po- comunicaciones, facilitar la circulacin de mano de obra cali-sible una reforma del sector de telecomunicaciones para in- cada y, en trminos ms generales, crear un entorno compe- crementar la competencia y la cobertura, adems de crear un titivo para las empresas que promueva la innovacin y lamarco legal propicio para Internet, de modo de aumentar la capacitacin de la mano de obra. El paso por esta etapa permi-conectividad. Los pases que se encuentran en el extremo su- tir aumentar signicativamente la potencial demanda por edu- perior de esta etapa incluyen a Nicaragua, Guatemala, Bo- cacin al elevar rpidamente las primas que arroja la educacin livia, Honduras y Paraguay (ver el cuadro 1.2). secundaria y terciaria. La mayor parte de los pases de Amri- Recuperacin de terreno: avance hacia ca Latina y el Caribe ya ha superado con xito esta etapa. la tecnologa de vanguardia El acceso a los mercados globales expone a las empresas a productos y procesos ms recientes. Esto genera un proce- Despus de la primera etapa sigue un perodo relativamen- so de imitacin tecnolgica y algn grado de adaptacin, el te largo de recuperacin de terreno (para ponerse al da con17 19. CLOSING THE GAPcacin secundaria es poder avanzar hacia la educacin ter- TABLE 1.2 First Stageciaria y obtener sus altas primas salriales, los pases tam-bin deben instaurar un sistema de crdito (e informacin)EDUCATIONbien diseado para la educacin terciaria, de modo que los GENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIESestudiantes provenientes de familias pobres sepan que tie- Basic Low coverage1. Increase public spending to increasenen una oportunidad equitativa de continuar en la educa- Secondary Low demand coverage of basic education TertiaryLow demand2. Institutional reform to increasecin terciaria si terminan la escuela secundaria.efciency and qualityLos pases que se encuentran en este tramo, en el cualTECHNOLOGYnumerosas empresas necesitan realizar la transicin desdeGENERAL CONDITIONS POLICY PRIORITIESla simple adopcin de tecnologas hacia adaptaciones ms Trade Low Increase openness to trade bycomplejas, probablemente se beneciarn con una promo-simplifying structure of protectioncin ms activa de la transferencia y adaptacin tecnolgi- FDI Low Promotion of FDI through EPZs IPR Low Copyright and trademark protectionca. Un estmulo adicional al comercio y la inversin R&D Low Regulatory reform to reduceextranjera directa mediante la participacin en acuerdos bi-disincentives for R&D Selective subsidies to private R&D laterales y multilaterales que garanticen el acceso al mer- ICT Low Telecomunications sector reform andcado y la creacin de un entorno ms propicio para las friendly ICT legal frameworkinversiones mediante polticas de promocin activas (como NetworksNonexistent Public support to emerging innovationclusterslas practicadas por Costa Rica) acelerar el ritmo de la trans-ferencia tecnolgica. Se debe fomentar la difusin y adap-tacin signicativa de las tecnologas, al igual que su los ms avanzados). En esta etapa, la mayor parte de las em-creacin por parte de un grupo emergente de lderes, me- presas realiza transferencias tecnolgicas y se pone al da endiante la aplicacin de un rgimen de proteccin de paten- esta materia, pero las innovaciones mayores an son escasas.tes consecuente con los Aspectos de los Derechos de Habitualmente se recibe un impulso natural para la transi-Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (AD- cin hacia esta etapa cuando las empresas dejan los merca-PIC). Pero ello no debe ser tan estricto como para que sus dos internos para incursionar en los mercados de exportacincostos en el corto plazo sean muy elevados en trminos de y se exponen a niveles signicativos de competencia. La de-demorar la difusin, con desarrollo pleno del sector de la manda por trabajadores ms instruidos es alta, pero estos pa-tecnologa de la informacin y las comunicaciones y con el ses todava adolecen de una importante brecha en laestablecimiento de una poltica ms general de apoyo a la educacin secundaria. Las necesidades de destrezas se vuel-I&D y a la capacitacin en el sector privado a travs de sis- ven ms especializadas, al igual que el entorno de polticas.temas de subsidios competitivos, en lugar del previo apo- A medida que un pas transita por esta etapa, aumenta la pro-yo ms concentrado en unos pocos conglomerados de porcin de las empresas que realiza capacitacin, adems deinnovacin. investigacin y desarrollo (I&D) para adaptar las tecnolog-En esta etapa tambin es importante mejorar los incen- as extranjeras, lo que reeja la necesidad de aprovechar me-tivos para la cooperacin de las universidades y empresas en jor los recursos locales o de modicar la tecnologa para queI&D y en la adquisicin de destrezas especializadas. Como se ajuste mejor a las condiciones locales.se mencion anteriormente, en el captulo 6 se constata que En cuanto a poltica educacional, la primera prioridad pa-la mayor parte de la I&D de Amrica Latina y el Caribe hoy ra estos pases es eliminar la importante brecha en materiaen da es realizada por el sector pblico y las universidades, de educacin secundaria. Como se explic anteriormente, pa-sin que existan sucientes vnculos ni efectos de propaga- ra este efecto los pases deben superar las limitaciones de ofer-cin en I&D por parte de las empresas ni los organismos pri- ta que an persisten (en especial, en los sectores rurales),vados especializados. Esto contrasta de manera acentuada con mejorar la calidad de la educacin secundaria para aumen-lo que sucede en los pases ms exitosos. Adems, pases en tar la rentabilidad esperada y la demanda efectiva y orien-Amrica Latina y el Caribe tienen institutos de educacin tar los subsidios hacia las familias pobres para compensar lostcnica y capacitacin pblicos o tripartitos que cuentan con altos costos de oportunidad de la escolaridad. Sin embargo,un generoso nanciamiento y que tienden a quedarse atrs dado que una motivacin importante para completar la edu- 18 20. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN Integracin a la liga de innovadores en la curva tecnolgica. Es necesario crear un ambiente ms competitivo para la provisin de servicios de capacitacin yLas empresas que han estado presentes en los mercados glo- educacin tcnica.bales (adaptando las tecnologas existentes y vendiendo los En esta etapa, la exibilidad del mercado laboral y la pro- productos resultantes a menor costo que sus competidores) fundidad de los sectores nancieros (en particular, el acceso constata que sus mrgenes se reducen en la medida en que al capital de riesgo) adquieren mayor importancia, puesto que nuevos participantes captan parte del mercado. Por este mo- una cantidad cada vez mayor de empresas participa en la ca- tivo, para mantener una posicin en los mercados globales pacitacin y la I&D.es necesario avanzar desde la etapa de adopcin y adaptacin La mayor parte de los pases latinoamericanos (como Bra-hacia la creacin de nuevos productos y procesos. En gene- sil, Colombia, Costa Rica, Repblica Dominicana, El Sal-ral, los pases que se encuentran en este nivel tienen una co- vador, Panam, Venezuela y el Caribe de habla inglesa) se bertura completa de educacin secundaria para las nuevas encuentra en diferentes fases de esta etapa, de modo que, pa- generaciones de trabajadores, sus matrculas en la educacin ra resumir, las principales prioridades de la mayor parte deterciaria estn aumentado aceleradamente y comienzan a los pases de Amrica Latina y el Caribe hoy en da son eli-prosperar los programas de postgrado. Como era dable es- minar con rapidez la brecha en la educacin secundaria, a perar, Estados Unidos y Japn se encuentran muy adelanta- tiempo que se facilita acceso a la educacin terciaria, y cre-dos con respecto al resto del mundo. ar mejores incentivos para la I&D y capacitacin del sector Cabe notar que los pases de reciente desarrollo, como la Repblica de Corea, Israel y Finlandia, tambin se encuen- privado, incluida una revisin general de los planes de I&D tran en este primer nivel. A pesar de las frecuentes referen- y de capacitacin nanciados y ejecutados predominantemen- cias a estas naciones como nuevos participantes en la liga te por el sector pblico (ver el cuadro 1.3). de economas innovadoras, la nocin de llegada repentina a la escena es desacertada en este caso. Las empresas de es- tos pases han estado activas en el mejoramiento de sus pro- ductos y procesos por muchos aos. Sin embargo, tambin TABLE 1.3 es cierto que en varios casos parecen existir momentos de vi- Second Stage raje radical, cuando las inversiones en I&D por parte de las empresas y el registro de nuevas patentes (para mencionarEDUCATIONslo dos indicadores importantes de la innovacin tecnol- GENERAL CONDITIONSPOLICY PRIORITIESgica) se aceleran a un ritmo intenso y tales casos parecen es- Basic High coverage 1. Increase resources and efciency Secondary High demandin secondary education tar relacionados con un impulso decidido por parte de los Low coverage2. Facilitate access to higher education gobiernos y los sectores privados para crear un sistema de TertiaryHigh demand(through student loans and state Low coverage accreditation and exams) innovacin plenamente integrado. Estos pases parecen ser 3. Improve cost recovery and allocation casos atpicos en materia de sus esfuerzos en I&D y de re-of resources to public universities ac- gistro de patentes si se comparan con otros de su mismo ni-cording to performance vel de ingresos (ver la gura 1.6), pero sus esfuerzos TECHNOLOGY habitualmente estn asociados con un crecimiento muy ele- GENERAL CONDITIONSPOLICY PRIORITIES vado de la productividad total y, como se recalca en el cap- Trade Increased Trade agreements to guarantee market access tulo 7, las altas tasas de rentabilidad social de la I&D parecen FDI Increased (Maquilas Active promotion justicar estas inversiones excepcionales. and natural Improvement of investment climate Los pases que se encuentran en esta etapa deben lidiar resources) IPR Low Increase protection of intellectual con el elevado porcentaje de estudiantes que demandan ac- property rights (TRIPS consistent) ceso a la educacin terciaria despus de terminar la instruc- R&D Low Establish competitive subsidy schemes to promote private R&Dcin secundaria. Los programas de prstamos estudiantiles ICT Low Development of ICT infrastructure deben ser de disponibilidad generalizada, las becas focali- NetworksIncipient Promote university-rm linkages zadas deben aumentar signicativamente y los sistemas de FragmentedIncrease support to emerging innovation clusters informacin (exmenes estatales, observatorios laborales, sis-19 21. CLOSING THE GAP FIGURA 1.6 Ejemplos destacados en I&D 5,0% 4,5% Israel4,0% Predicted and Observed R&D/GDP Finland3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5%Korea China1,0%India0,5% Argentina0,0% 4 5 6 7 891011 MexicoCosta Rica Log GDP Per Capita Source: Lederman and Maloney (2002) temas de acreditacin) deben recibir un fuerte respaldo, alactualizacin de la infraestructura relacionada con la tecno- igual que los sistema de postgrado, especialmente en cien- loga de la informacin y las comunicaciones hasta llevarla cias e ingeniera. niveles de primera calidad. La complejidad de las polticas en materia de tecnologaEn esta etapa, gran parte del avance tecnolgico es tci- aumenta cuando la distancia respecto de la tecnologa de van-to (inherente a los individuos) ms que codicado (disponi- guardia se reduce an ms. Ahora el objetivo es estimularble en planes maestros), de modo que aumenta la la creacin de nuevas tecnologas en un elevado nmero deimportancia de los temas relacionados con la movilidad la- empresas y aumentar la proporcin de aquellas que realizan boral y las redes cooperativas de empresas e instituciones de importantes adaptaciones a tecnologas extranjeras (aunque aprendizaje e investigacin superior (a nivel sectorial, nacio- la mayora de ellas continuar transriendo y adaptando tec- nal e internacional). Para llegar a la etapa de creacin, es fun- nologas del extranjero). El avance hacia la etapa de innova-damental contar con un marco de I&D e innovacin cin requiere un fuerte salto hacia adelante en I&D en elcoherente. Los incentivos que enfrentan todos los actores de- sector privado, lo que implica inversiones importantes en es-ben converger claramente y se debe establecer un sistema de ta rea por parte de las empresas y una estrecha cooperacin innovacin integrado, lo que no ha sucedido en la regin de con las universidades y los centros de investigacin indepen-Amrica Latina y el Caribe. dientes. Por parte de los gobiernos, implica apoyar estos es- Hay clara evidencia del efecto de un sistema de innova- fuerzos y aumentar considerablemente los subsidios mediantecin bien diseado. Los resultados presentados en este infor-me indican que los derechos de patentes, el nanciamiento fondos de contrapartida competitivos, la creacin de incen-pblico y el capital humano estimulan la I&D privada en tivos tributarios para I&D, un mayor nanciamiento y pres-los pases de la OCDE y de Asia Oriental. A su vez, la I&D tacin de investigacin bsica, el fortalecimiento de losprivada y pblica estimula la obtencin de patentes inter- derechos de propiedad intelectual a niveles de la OCDE, lanas y la transferencia extranjera de tecnologas, lo que a su profundizacin de los mercados de crdito y una sostenida 20 22. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIN Y TECNOLOGA: INTRODUCCIN Y RESUMEN vez contribuye a aumentar los acervos de capital de conoci-TABLE 1.4Third Stage mientos internos y generados en el extranjero. Esto ltimo impulsa, a su vez, una mayor productividad. Se constata, sin EDUCATION embargo, que estos vnculos, en especial los de la I&D p- GENERAL CONDITIONSPOLICY PRIORITIES blica con la I&D privada, son ms dbiles en Amrica Lati- Basic High coverage 1. Signicantly increase resources na y el Caribe que en otros lugares. Secondary High coveragefor higher education (credit/TertiaryHigh demandscholarships) Los indicadores de Chile y Mxico sugieren que ambos Medium coverage 2. Develop postgraduate programs, pases se encuentran recin en las primeras etapas de esta fa-specially in sciences and engineering3. Strengthen state accreditation se, pero an no han iniciado el tipo de despegue impresio- and exams nante que tuvieron la Repblica de Corea, Israel y Finlandia 4. Further improve cost recovery cuando tenan un nivel similar de ingreso, o el que al pare-and allocation of resources to public universities cer India y China estn en vas de conseguir. Otros pases,TECHNOLOGY como Argentina y Uruguay, no slo no han despegado en tr-GENERAL CONDITIONSPOLICY PRIORITIES minos de innovacin, a pesar de un alto nivel de capital hu-Trade HighTrade agreements to guarantee market mano, sino que se encuentran muy retrasados respecto de losaccess pases normales con su mismo nivel de ingresos. Como seFDI High (including Active promotion constata en el captulo 6, muchos pases de Amrica Latina industriesintensive in R&D) y e