Miguel A. Buitrago

El proceso constitucionalboliviano: dos visiones de país

“...el pedido clamoroso del puebloboliviano, que es la Asamblea Constitu-yente, una refundación de Bolivia quereclaman los hermanos indígenas de todoel país, el movimiento popular, [...]todoslos sectores queremos una AsambleaConstituyente de refundación, y no unasimple reforma constitucional. Una Asam-blea Constituyente para unir a los bolivia-nos, una Asamblea Constituyente dondese respete la diversidad”. Con estas pala-bras se refería el nuevo presidente bolivia-no, Evo Morales Aima, el día de su jura-mento como presidente (22 de enero de2006), al proceso constituyente bolivianoque sería inaugurado el 6 de agosto delmismo año. Morales, en esa instancia,habló de una promesa cumplida, pero enrealidad fue una demanda hecha historia.

La idea de refundar Bolivia no es nue-va, sino mas bien una idea que a lo largode la historia moderna de la república sefue convirtiendo más y más en unademanda popular, la cual sería la solucióna los diversos problemas que acosan aBolivia.

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Históricamente, el pueblo bolivianoha convenido 16 veces, desde 1826, paraescribir una Constitución política. Duran-te el siglo XIX y a comienzos del siglo XX,la mayoría de las asambleas buscaron per-petuar el sistema, prolongar el períodopresidencial y facilitar la reelección. Es apartir de la revolución nacional de 1952cuando se comienza a buscar el estableci-miento de un Estado moderno, con princi-pios positivos y reglas equitativas paratodos los ciudadanos. El último procesoconstituyente empezó oficialmente enSucre, la capital de Bolivia, el 6 de agostode 2006, en una ceremonia con muchosimbolismo andino y con invitados ilus-tres nacionales e internacionales. El presi-dente Morales, al posesionar a los 255delegados a la asamblea, pidió unidad ytrabajo para poder escribir un nuevo con-trato social en un tiempo de entre seis adoce meses. Empero, una vez comenzadaslas labores, la asamblea se vio reflejada enla polarización política y geográfica queagobia al país desde que comenzó la últi-ma crisis en el año 2000.

De esta polarización emergen dos‘visiones de país’ diferentes. Estas dosversiones son representativas y, al mismotiempo, contienen muchos aspectos de lasnumerosas versiones que han sido puestasen consideración. Una versión provienede la ideología masista (del Movimientoal Socialismo), la cual pone el énfasis enlo originario o indígena, buscando asíprincipalmente erradicar la exclusión, elracismo y la desigualdad. Al otro lado delespectro, y no necesariamente ideológico,se puede observar la visión de país que laoposición tiene. Esta visión, representadapor Poder Democrático (PODEMOS)incluye, en gran parte, los mismos princi-pios y valores expresados por MAS, perocon diferencias en los campos de la pro-piedad privada y el uso del mercado comoherramienta para el desarrollo.

El proceso constituyente es el lugardonde estas dos visiones de país son dis-cutidas, negociadas y aprobadas. El pro-ducto, i. e. el nuevo contrato social, debeestar listo para agosto de 2007. Seguida-mente, se hará una breve descripción delas dos visiones de país representativas,para por último considerar las dos visio-nes de país y los posibles resultados delproceso constituyente.

El proceso constitucional

El actual proceso constitutivo bolivia-no fue inaugurado en la capital oficial delpaís, Sucre, con los representantes delgobierno, del legislativo y el poder judicial,presidentes de otros países vecinos y otrosinvitados ilustres. Esta ceremonia fue elresultado de un proceso de demandas popu-lares que se remonta hasta las elecciones dediciembre de 2005, si no antes. Pues fueronlos bolivianos quienes con sus votos y suparticipación en muchas marchas, demos-traciones y protestas los que impusieron laidea de una asamblea constituyente en lasagendas políticas de los partidos y organi-zaciones ciudadanas que participaron enlas elecciones. Tal fue la situación de crisisa la que se llegó, que no hubiera importadoquién salía presidente de la República paraque esta demanda fuera hecha realidad, yaque casi todos los partidos políticos partici-pantes en las elecciones la incorporaron ensu agenda política.

El nuevo presidente de Bolivia, EvoMorales (MAS), en su discurso el día desu inauguración, prometió el cumplimien-to de esta demanda. Consecuentemente, el6 de marzo el gobierno promulgó la Ley3364, Ley Especial de Convocatoria a laAsamblea Constituyente. Esta ley convo-caba a los bolivianos el 2 de julio a elegira los delegados para la asamblea. Al mis-mo tiempo, el partido de gobierno y el

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gobierno mismo empezaron a desplazar sumaquinaria electoral en busca de un nuevoobjetivo.. Tal objetivo era simplementeobtener, basados en los históricos resulta-dos de las elecciones nacionales (54%),una mayoría absoluta en la asambleaconstituyente. Sólo así el MAS se asegu-raba de poder cumplir sus ambiciones derefundar Bolivia. De la misma forma, laoposición se moviliza y emprende unadura campaña en contra del MAS, sugobierno y sus objetivos. Las pequeñasfuerzas políticas o micro-fuerzas empie-zan sus esfuerzos de organización y bús-queda de relevancia política. El resultadofue que la asamblea está ahora poblada dediversas fuerzas políticas.

La asamblea constituyente está com-puesta por 16 fuerzas políticas, entre par-tidos políticos tradicionales, no tradicio-nales y organizaciones ciudadanas. Losdelegados fueron elegidos con un sistemadoble de nominación, cinco por departa-mento y el resto por distrito uninominal.Entre los partidos políticos tradicionaleselegidos están el Movimiento de IzquierdaRevolucionario (MIR-NM), el Movimien-to Bolivia Libre (MBL), la alianza PoderDemocrático (PODEMOS), UnidadNacional (UN), y lo que quedó, despuésde la crisis de partidos políticos, delMovimiento Nacionalista Revolucionario(MNR, MNR-A3 y MNR-FRI). Entre lasfuerzas políticas no tradicionales elegidasse encuentran el Movimiento al Socialis-mo (MAS), la Concertación Nacional(CN) y el Movimiento Originario Popular(MOP), mientras que entre las organiza-ciones ciudadanas están Alianza AndrésIbáñez (AAI), Autonomía Para Bolivia(APB), Alianza Socialista (AS), AlianzaSocial Patriótica (ASP), MovimientoAYRA, y el Movimiento Campesino SanFelipe de Austria (MCSFA).

La fracción con más poder es la delMAS, con 137 asambleístas, mientras que

la segunda fuerza es PODEMOS, con 60delegados. Estas dos fuerzas conformanlos dos polos de poder dentro de la asam-blea, y por tanto representan las dos visio-nes de país a disputar. El resto de los curu-les (58) de la asamblea están dispersadosentre las restantes 14 micro-fuerzas. Estegrupo está también, como era de esperar yconsiderando la situación actual, divididoentre dos grupos. Uno está conformadopor el MNR, MNR-A3 y MNR-FRI, UN yMIR-NM, con 27 votos, con tendencia aasociarse con PODEMOS. El otro grupoestá conformado por AAI, APB, AS, ASP,AYRA, MOP, MCSFA y CN, con 23 votosy tendencias fuertes a aliarse con MAS.Los 8 votos de MBL son difíciles de pre-decir.

La asamblea tiene una plenaria gene-ral en donde los 255 miembros se reúnenpara deliberar. Ésta se divide en 21 comi-siones, las cuales tienen un tema para tra-bajar cada una. Las comisiones son la devisión de país; ciudadanía, nacionalidad ynacionalidades; deberes, derechos y garan-tías; organización y estructura del nuevoEstado; poder legislativo; poder judicial;poder ejecutivo; otros órganos del Estado;autonomías departamentales, provincia-les, municipales e indígenas, descentrali-zación y organización territorial; educa-ción e interculturalidad; desarrollo socialintegral; hidrocarburos; minería y meta-lurgia; recursos hídricos y energía; desa-rrollo productivo, rural, agropecuario yagroindustrial; recursos renovables, tierra,territorio y medio ambiente; desarrollointegral amazónico; coca; desarrollo eco-nómico y finanzas; fronteras nacionales,relaciones internacionales e integración; yseguridad y defensa nacional. Estas comi-siones reflejan los principales temas adebatirse en la asamblea. Los más impor-tantes son los temas de autonomías, tierray territorio, instituciones gubernamentalesy recursos naturales.

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El proceso está en su octavo mes degestación. De ellos, los primeros sietemeses fueron ocupados para redactar elreglamento interno. En este período sepudo observar cuán difícil iba a ser elredactar la carta magna. El artículo másdisputado fue el número 70, el cual esta-blecería la forma en la que cada artículo dela nueva Constitución sería aprobado porel pleno. En un marco de acción polariza-do, por un lado, el partido de gobierno, pormedio de sus adherentes en la asamblea,quiso forzar la votación por simple mayo-ría. Mientras la oposición optó por la vota-ción basada en los 2/3. Finalmente, y des-pués de acercarse muy peligrosamente a ladisolución, la asamblea aprobó el modo delos 2/3 como sistema de aprobación. Empe-ro, existe la posibilidad de que los temasno resueltos por la asamblea serán puestosa consideración de los bolivianos pormedio de un referéndum.

Dos propuestas representativas

En este momento existen dos propues-tas representativas, no solo de la divisiónque existe entre los bolivianos, sino tam-bién de las distintas visiones que tienenestos dos campos de la forma del futuroEstado. Por un lado está la propuesta delgobierno y del partido gobernante MAS,la cual está basada en una ideología andi-na que incorpora elementos tradicionalesde la vida indígena-originaria y comunita-ria. Por otro lado está la propuesta dePODEMOS, la cual está basada en unatradición clasicista westfaliana de Estado-nación y de derecho.

La propuesta del MAS

El MAS propone un Estado basado enlos principios de unidad, plurinacionalidad,

independencia, soberanía, pluralismo jurí-dico, democracia participativa y bienestar.Los valores a seguir son la igualdad, equi-dad, reciprocidad, complementariedad,solidaridad, transparencia, responsabilidadsocial, libertad, bien común, respeto a lavida y a los derechos humanos, respeto a ladiversidad cultural y respeto a la libertadde expresión y de creencias. Basado enesos principios y valores, el Estado debeser social y comunitario, con democraciadirecta, participativa y representativa ydebe estar organizado en cuatro poderes: elpoder ejecutivo, legislativo, judicial ysocial. El poder ejecutivo debe estar com-puesto por el presidente, vicepresidente ygabinete. El gabinete debe ser propuestopor el pueblo boliviano en ternas, de lascuales el presidente seleccionará a las per-sonas indicadas. El poder legislativo debeestar compuesto por una sola cámara deno-minada Asamblea del Estado Unitario Plu-rinacional. Esta cámara será compuestapor miembros electos en dos modalidades,por región y por distrito o comunidad.Cada una de estas figuras políticas deberánestar sometidas a la revocatoria del manda-to, incluyendo la iniciativa del ciudadano.En las regiones con diversidad poblacionalse elegirán representantes por medio deelecciones parlamentarias. En las regionescon identidad indígena los representantesserán elegidos por costumbres tradiciona-les. Esto significa que serán designadospor las comunidades. El poder judicialdebe, primeramente, incorporar y por endeinstitucionalizar la justicia comunitaria.Ésta tiene los mismos alcances que la justi-cia ordinaria. Asimismo, los jueces engeneral deben ser elegidos en elecciones.Finalmente, el poder social, el cual es elpoder soberano del pueblo, será el organis-mo encargado de controlar a los demáspoderes de Estado. Este poder estará pre-sente en todos los niveles de organizaciónpolítica.

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En cuanto a la organización territorialdel Estado, éste debe ser descentralizado,otorgando poder autónomo a los diferen-tes niveles territoriales. Junto a los nivelesde gobierno ya presentes en Bolivia, elnacional, departamental y municipal, elMAS propone que se creen los niveles demunicipios indígenas, territorios indíge-nas, municipios interculturales, regionesindígenas e interculturales. Entre lostemas más importantes para el MAS estánla tierra y territorio. De acuerdo con lapropuesta la tierra debe ser del dominiodel Estado y de propiedad de los pueblosindígenas. La propiedad individual sobrela tierra debe ser reconocida, condiciona-da a su función económica social, pero noasí la gran propiedad o latifundio. Otrostemas de importancia son los de la educa-ción, salud y seguro social gratuitos uni-versales. El Estado debe estar encargadode explotar los recursos naturales bolivia-nos en beneficio de los bolivianos en unmarco de desarrollo sostenible. Es así queel Estado ejerce autoridad y competencia,y es el gestor de los recursos naturalesrenovables y no renovables. Para este fin,el Estado establecerá un modelo de desa-rrollo económico mixto buscando coope-ración entre Estado e inversión privada. ElEstado no debe aceptar cooperación inter-nacional condicionada.

La propuesta de PODEMOS

La visión de país de PODEMOS estáanclada en los principios de la supremacíaconstitucional, soberanía popular, legali-dad, jerarquía normativa, responsabilidaddel Estado, diversidad cultural, integridadterritorial, interculturalidad, redistribu-ción, inclusión, independencia, comple-mentariedad y bienestar. Los principalesvalores son los derechos humanos, la vida,el pluralismo político y de fe, respeto a

prácticas sociales, usos, costumbres yorganización de los diferentes pueblosindígenas, responsabilidad social, demo-cracia, tolerancia, libertad, transparencia,unidad, igualdad, equidad, justicia, solida-ridad y dignidad humana. Para PODE-MOS, el estado debe estar organizado entres poderes: ejecutivo, legislativo y judi-cial. El poder ejecutivo está constituidopor el presidente, el jefe de gabinete y losministros. Éstos serán elegidos en eleccio-nes generales. El poder legislativo se com-pone de dos cámaras, la de senadores y lade diputados. Los miembros de las doscámaras deberán ser elegidos por votogeneral y en el caso de la cámara de dipu-tados, por mayoría simple siguiendo el sis-tema singular de representación de distri-to. Los miembros del poder judicial sonelegidos por el consejo de la magistraturasiendo éste un poder totalmente indepen-diente del ejecutivo y legislativo. El Esta-do deberá estar organizado territorialmentea nivel nacional, departamental y muni-cipal. El nivel departamental es goberna-do por el gobernador o prefecto y el nivelmunicipal por el alcalde. Cada departa-mento tiene una asamblea o consejo de-partamental y cada municipalidad tiene unconcejo municipal. Paralelamente, y paracada nivel, se crearán los consejos de con-trol ciudadano. Cada una de estas figuraspolíticas puede ser sometida a una revoca-toria de mandato por medio de una inicia-tiva popular.

Un aspecto importante de la propuestade PODEMOS es la descentralizaciónpolítica, administrativa y financiera condelegación de autonomías para los depar-tamentos que optaron por ella en el refe-réndum autonómico de julio de 2006. Eltema de la tierra es abordado por el ladodel Estado. Según PODEMOS, la tierra esde dominio del Estado y éste tiene la res-ponsabilidad de distribuirla de una maneraequitativa. El Estado, empero, permite la

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propiedad privada de la tierra individual ocolectiva, mientras que prohíbe el latifun-dio o la acumulación especulativa de latierra. El modelo económico es de natura-leza diferenciada de acuerdo a las realida-des y necesidades de cada región. Losrecursos naturales renovables y no reno-vables son de dominio del Estado. Laexplotación e industrialización deben seren beneficio de las familias bolivianas.

Bolivia: visión de país

Por el momento no se puede hablar deuna reinvención del Estado. Las dos visio-nes de país tienen pocas diferencias ymuchas similitudes. Para comenzar, elEstado sigue estando basado en el modelopresidencialista norteamericano. Las dospropuestas sugieren la organización delgobierno en poderes de Estado, con ladiferencia de que MAS propone un cuartopoder social, el cual supuestamente tieneel rol de controlar a los demás poderes. Encontraste, la propuesta de PODEMOS,implícitamente, se basa en los principiosconstitucionales madisonianos de supre-macía constitucional, separación de pode-res y sistema de control y pesos. Asimismo,las propuestas suponen la continuacióndel sistema presidencialista, pero con ladiferencia de que PODEMOS convierte la oficina del vicepresidente en la del jefede gabinete. Una figura que supuestamen-te tiene que coordinar mejor la comunica-ción entre el ejecutivo y el legislativo. Encuanto al poder legislativo, las diferenciasson las siguientes. MAS sugiere una cáma-ra legislativa popular y PODEMOS seavoca por la continuación del bicameralis-mo. El argumento podemista es que larepresentación regional es tan importantecomo la distrital. Otra diferencia es la for-ma de elección de los representantes legis-lativos. Si bien PODEMOS propone que

en la cámara de diputados los representan-tes sean elegidos con elecciones genera-les, MAS sugiere que algunos legisladoresprovenientes de regiones o comunidadescon identidad indígena sean elegidos porusos y costumbres. Normalmente, el usode usos y costumbres como criterio serefiere a una nominación más que a unaelección. Finalmente, las dos propuestassugieren un tipo de control ciudadano. Ladiferencia está en que MAS impone unajerarquía donde el poder social es supre-mo, mientras que PODEMOS estableceun orden paralelo donde los concejos decontrol ciudadano trabajan conjuntamentecon los distintos niveles de gobierno.

Entre las diferencias mayores seencuentra el tema de la justicia comunita-ria. Para MAS, la justicia comunitariadebe ser incorporada e institucionalizadacon la justicia ordinaria. MAS y el gobier-no argumentan que la justicia ordinaria noalcanza al nivel comunal y que donde lajusticia ordinaria termina la justicia comu-nitaria debería comenzar. En este momen-to es importante considerar una clara con-tradicción en el argumento del gobierno.Mientras el gobierno dice que la justiciacomunitaria no hace uso de la pena demuerte, es imposible ignorar las decenasde linchamientos perpetrados en las zonasrurales donde la justicia comunitaria seencuentra en ejercicio. El problema de lajusticia comunitaria, para PODEMOS, esincorporado en el uso alternativo de reso-luciones de conflicto y mediación. Es eneste sentido donde PODEMOS encuentraun posible uso para la justicia comunita-ria. Una segunda diferencia significativaes la de la implementación de las autono-mías. Para PODEMOS como tambiénpara MAS, la implementación de autono-mías debe realizarse bajo el marco de ladescentralización. Empero, para PODE-MOS, el modo de implementación debeser diferenciado, dando curso a las deci-

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siones tomadas en el referéndum autonó-mico. Así que los departamentos que sedecidieron por adoptar un modelo autonó-mico deben poder hacerlo y los departa-mentos que optaron por esperar debenpoder esperar. La sugerencia de MAS seconcentra en la autonomía más allá deldepartamento. MAS sugiere que las dis-tintas regiones y comunidades de carácterindígena puedan establecer un sistemaautónomo.

Mientras la retórica política expresaun cambio fundamental y revolucionarioen la forma y funcionamiento del nuevoEstado boliviano, la realidad pinta un cua-dro no tan dramático. Si bien las dos pro-puestas representativas de Estado sondiferentes, no son radicalmente diferentes,como se podría esperar. Los elementosbásicos siguen presentes, como los pode-res de Estado, los principios regentes einclusive el rol del mercado.

El proceso constitucional y sus resultados

La asamblea constitucional bolivianaestá al frente de una tarea de enormes pro-porciones. Tiene que redactar una nuevaConstitución política para Bolivia querefleje los valores y principios ya citados,y que al mismo tiempo desintegre un sis-tema perverso de racismo y exclusión,inequidad y desigualdad. Existen dos cri-terios para argumentar que la tarea seráaún más difícil. Por un lado las negocia-ciones serán mucho más difíciles por ladiversidad de criterios existentes y porotro lado el tiempo será el peor enemigo.

De ninguna manera se deben conside-rar los dos polos políticos como gruposhomogéneos o bloques sólidos. Si bien losdos grupos artificialmente se consolidandetrás de las dos fuerzas más grandes de laasamblea, MAS y PODEMOS, cada una

de las organizaciones participantes tienesu propia agenda basada en sus propiosintereses. Un ejemplo ilustrativo es la dis-puta sobre el artículo 70 del reglamentointerno (del modo de aprobación de artí-culos). En el debate de siete meses, lahegemonía de votos de MAS no pudoconsolidar una alianza con las organiza-ciones supuestamente identificadas con laideología masista. Es más, la alianza fuecon la oposición. Esto demuestra un prag-matismo no obvio por parte de las distin-tas organizaciones para avanzar sus prefe-rencias. Además, esto sugiere claramenteun poder real de las micro-fuerzas en laasamblea. Por último, es posible sugerirque las micro-fuerzas buscan una relevan-cia política no por una ideología, sino portemas, e. g. 2/3, tierra, territorio, inclu-sión, equidad, autonomía, etc.

Pero el criterio más importante será eltiempo. Basado en un reporte periodísticopublicado el 25 de diciembre de 2006 porLa Razón, la asamblea había funcionadocuatro meses y tenía 164 días hábiles paraescribir más o menos 300 artículos de lanueva Constitución. El reportaje dice queen esos cuatro meses, la asamblea, sus-pendió sesiones el 41% del tiempo.Actualmente, la asamblea está en su octa-vo mes de funcionamiento y está pasandopor un período de gira por todo el país.Esta gira tiene el propósito de informar ala población de manera directa y al mismotiempo compilar las demandas y opinio-nes de las distintas regiones. Asimismo,está programado terminar la gira y redac-tar los informes a fines de abril. De estaforma, se puede calcular que quedarán a laasamblea cuatro meses para negociar,debatir y redactar la nueva Constitución.Comparando regionalmente entre paíseslatinoamericanos, fue Ecuador en 1998 elpaís que redactó su Constitución en cincomeses. Pero muchos expertos y observa-dores coinciden en que cuatro meses es

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muy poco tiempo para redactar un contra-to social dadas las condiciones particula-res en Bolivia.

En consecuencia y considerando queel artículo 70 del reglamento interno de laasamblea dispone la posibilidad de quecualquier tema no solucionado por laconstituyente sea puesto a consideraciónde la población por medio de un referén-dum, es muy predecible que se pueda lle-gar a la situación de tener en el referén-dum una lista relativamente larga de temasno resueltos, los cuales esperarán una de-cisión de la población. Mientras que la principal razón del referéndum es que es-tá supuesto a poner en consideración de la población el nuevo texto completo de laConstitución.

En conclusión, las visiones de paíspresentadas por MAS y PODEMOS sonlas propuestas más representativas de laasamblea. Éstas representan las diferen-cias en los puntos de vista y la consecuen-te polarización de las fuerzas políticas enBolivia y la asamblea constituyente.Empero, un análisis más detallado revelaque las visiones de país, por lo menosconcernientes a los principios y estructuradel nuevo Estado boliviano no son tandiferentes como había de esperarse.Obviamente, ingenieros institucionalistasargumentarían, y con mucha razón, quelas diferencias resaltadas son significati-vas en cuanto al funcionamiento del Esta-do. Por otro lado, la actual situación delproceso constituyente es indicativa de queserios obstáculos amenazan al avanceregular del proceso, y ponen en seriasdudas los resultados planteados. No sola-mente es preocupante las diferencias entrelos dos polos políticos, si no también laforma en que las micro-fuerzas tratarán deavanzar sus preferencias y objetivos. Almismo tiempo, y como obstáculo mayor,está el poco tiempo que la asamblea tienepara alcanzar sus objetivos. Esta situación

podría resultar en un aplazamiento de lafecha límite, como también puede forzarun colapso de la asamblea.

Miguel A. Buitrago es investigador asociadodel GIGA Institute of Latin American Studies(ILAS) en Hamburgo, Alemania. Posee unamaestría en economía de la American Univer-sity, Washington, DC y actualmente está escri-biendo su disertación doctoral en la Universi-dad de Hamburgo y el ILAS sobre el procesode descentralización y la consolidación demo-crática en Bolivia.

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