C M Y CM MY CY CMY K - egap.xunta.gal1275644539... · muña a participación de economistas,...

C M Y CM MY CY CMY K

3

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

PRESENTE E FUTURO DO MUNICIPALISMO GALEGO

Santiago de Compostela, 2008

Escola Galega de Administración Pública

Monografía 10- 12/5/08 12:59

4

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Edita_ ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (EGAP)Rúa de Madrid 2 – 4, Polígono das Fontiñas15707 Santiago de Compostela

Coordinadores da publicación_ Santiago Lago Peñas e Alberto Vaquero García

Tradución_ Ramiro Anxo Combo García

Deseño e maquetación_ Krissola diseño, S.L.

Imprime_ Ofelmaga, S.L.

ISBN_ 978-84-453-4594-8

Depósito legal_ C 1904-2008

Monografía 10- 14/5/08 11:37

ÍNDICE

5

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

IntroduciónSantiago Lago Peñas 9

Capítulo 1: Financiamento e ranking tributario nos municipios galegosXaquín Álvarez Corbacho 111. Financiamento municipal 13

2. Ranking tributario. Análise comarcal 21

3. Conclusións 25

Capítulo 2: A reorganización do mundo local en GaliciaLuis Caramés Viéitez 43

Capítulo 3: Éxitos e fracasos da cooperación supramunicipal en GaliciaXavier Ferreira Fernández 471. Introdución 49

2. As diversas fórmulas cooperativas: caracterización xeral 50

2.1. A provincia 51

2.2. A comarca 53

2.3. As mancomunidades intermunicipais 55

2.4. As áreas metropolitanas 56

2.5. Os consorcios 56

3. O futuro dos entes supramunicipais 57

4. Conclusión 59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

6

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Capítulo 4: Reflexións sobre a suficiencia financeira dos municipios galegos e as súas posibilidades de melloraAntonio López Díaz 611. A autonomía financeira das corporacións locais 63

2. Situación financeira das corporacións locais: aspectos xerais 68

2.1. Raquitismo das finanzas municipais 68

2.2. Un esforzo fiscal anormalmente baixo 69

2.3. Unha baixa eficacia da xestión recadatoria 72

2.4. Os concellos axustan os gastos en función dos ingresos 72

3. Propostas para a mellora do financiamento local 73

3.1. Vías de imposible utilización 75

3.2. Medidas tributarias para a mellora do financiamento local 77

3.2.1. Taxas e prezos públicos 77

3.2.2. Reformulación dos impostos 78

3.2.3. Introdución de melloras na eficacia recadatoria 81

Capítulo 5: Breogán no seu labirinto: vellos e novos mitos sobre a organización territorialGuillermo Márquez Cruz 831. Introdución 85

2. A path dependence da organización territorial: dos vellos mitos aos novos mitos contidos na axenda política e no rendemento lexislativo autonómico 87

3. O debate sobre os vellos e novos mitos ou a sorte da supramunicipalidade: as deputacións provinciais, comarcas e espazos metropolitanos 94

3.1. As deputacións provinciais 104

3.2. As comarcas e os espazos metropolitanos 106

4. O debate aprazado: a reforma da planta municipal e o encaixe da parroquia rural 111

5. Conclusión 122

6. Bibliografía 125

Capítulo 6: A reorganización dos entes locais galegos e o seu financiamentoPedro Puy Fraga 1291. Introdución 131

2. Primeiro acoutamento: a imposibilidade dunha organización local óptima 132

3. Segundo acoutamento: a complementariedade de tributos e transferencias 134

4. Terceiro acoutamento: a necesidade de máis ingresos de todo tipo 135

Monografía 10- 12/5/08 12:59

7

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Capítulo 7: O control externo das corporacións galegasIsabel García Garrido, Eloy Morán Méndez e María Pérez Vázquez 1391. Introdución 141

2. Fiscalización do gasto de persoal 142

2.1. Xestión de persoal 143

2.2. Acceso 144

2.3. Retribucións 146

3. Fiscalización da contratación administrativa 147

3.1. Actuacións preparatorias dos contratos 148

3.2. Procedementos e formas de selección do contratista 149

3.3. Execución e finalización dos contratos 152

4. Fiscalización do urbanismo 152

4.1. Organización administrativa 154

4.2. Planeamento 154

4.3. Xestión urbanística 155

4.4. Patrimonio municipal do solo 156

4.5. Intervención na edificación e uso do solo 157

4.6. Disciplina urbanística 158

5. Conclusións xerais 159

6. Bibliografía 160

Capítulo 8: ConclusiónsAlberto Vaquero García 161

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

INTRODUCIÓN

9

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGOOs concellos galegos teñen fronte a si un amplo abano de desafíos. O obxectivo deste libro é refle-

xionar sobre eles desde unha perspectiva crítica, construtiva e cientificamente diversa, como o teste-muña a participación de economistas, xuristas e politólogos, todos eles vencellados na actualidade aunha universidade galega e/ou ao Consello de Contas de Galicia.

Moitos deses desafíos son de natureza semellante aos que preocupan no resto de España. Mais aquía meirande parte deles aparecen exaxerados. Nomeadamente, a cuestión da insuficiencia financeirados concellos, das dificultades de provisión dalgúns servizos locais por mor do extraordinario espalla-mento poboacional, ou do deficiente cumprimento das obrigas legais dos concellos en materias con-troladas ex post polo Consello de Contas.

Neste marco diferencial, é ben coñecida a asimetría na situación dos sete grandes concellos galegose o resto. Xa que logo, as solucións que deseñemos e apliquemos en Galicia deben estar adaptadasás nosas particularidades e á propia disparidade entre concellos. E isto é relevante tanto no eido com-petencial como no financeiro. Probablemente non teña moito sentido facer unha descentralizaciónde novas competencias cara aos concellos homoxénea, sen discriminar en función do seu tamaño ouincluso da súa capacidade de xestión. Do mesmo xeito, a política impositiva local e o propio artella-mento da xestión tributaria non son independentes do tamaño.

A discusión no conxunto do Estado sobre o pacto local e a vontade do novo goberno da Xunta deGalicia, e da propia Federación Galega de Municipios e Provincias (FEGAMP), de afondar na procurade solucións abren unha excelente oportunidade para discutir polo miúdo a política autonómica queatinxe ás corporacións locais, política que debe redefinir tamén os espazos de cooperación supramu-nicipal. Áreas metropolitanas, mancomunidades e consorcios entre administracións deben ser redefi-nidos polo miúdo aprendendo dos erros e fracasos do pasado. Só deste xeito poderemos rematartendo unha prestación de servizos eficiente nun mapa municipal tan fragmentado e ineficiente comoconsolidado e difícil de modificar. A cooperación vai ser, xa que logo, a alternativa realista á fusiónmunicipal. Por suposto, os temas abertos na discusión política e tratados no libro abranguen outrosaspectos, non menos importantes, como o funcionamento e futuro das deputacións, a eficiencia elegalidade do gasto local, os recursos humanos e a profesionalización da xestión pública no eidomunicipal, ou as relacións financeiras e competenciais entre o nivel local e autonómico. O nosoobxectivo é o de contribuír, sequera marxinalmente, a definir a axenda de traballo para o municipa-lismo galego nos vindeiros anos. Canto ao contido concreto dos diferentes capítulos que integran o

Monografía 10- 12/5/08 12:59

libro, remito o lector á súa lectura directa. Para os menos pacientes ou máis apurados de tempo, otema de conclusións redactado por Alberto Vaquero é unha solución alternativa.

A orixe do libro atópase no curso de verán organizado pola Universidade Internacional MenéndezPelayo (UIMP) en Pontevedra no mes de xullo de 2007, titulado Municipios, diputaciones y áreasmetropolitanas: La reorganización de los entes locales y su financiación. Por iso, o noso primeiro agra-decemento debe ter como destinatario o responsable da UIMP en Galicia, Xosé Luís Barreiro, e unhapeza chave desta en Galicia, como é Pilar Alonso. A partir de aí, debemos salientar tamén os propiosautores, pola súa amabilidade en levar á escrita as súas intervencións. En terceiro lugar, o director daEGAP, Antonio Izquierdo, polo seu apoio total desta iniciativa. En derradeiro lugar, mais non por isoen menor grao, queremos agradecerlle a Pilar Romero a súa extraordinaria dilixencia para que a entra-da e saída do prelo deste libro fose o máis rápida e eficaz posible.

O obxectivo do libro é o de converterse en referencia básica para cursos en materia de corporaciónslocais no eido da administración pública, e como material de apoio docente para cursos en materia defacenda local nas titulacións universitarias de economía, dereito e ciencia política e da administración.

Santiago Lago PeñasREDE e Universidade de Vigo

10

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

1.FINANCIAMENTO

E RANKING TRIBUTARIO NOSMUNICIPIOS GALEGOS

11

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGOAutor

Xaquín Álvarez CorbachoUniversidade da Coruña e Consello de Contas de Galicia

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

13

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

1. Financiamento municipal

O financiamento municipal descansa en dous instrumentos básicos: tributos propios (TP; impostos,taxas, contribucións especiais) e subvencións (SUB, condicionadas e incondicionadas). Estes instru-mentos financian, practicamente, o 90% do orzamento. O resto dos recursos proceden do urbanis-mo (URB, de importancia crecente), do endebedamento (END), prezos e patrimonio. O gráfico 1mostra a estrutura que teñen estes ingresos (exercicio 2004) no orzamento medio das cidades gale-gas e municipios menores de 5.000 habitantes. Como é fácil advertir, o peso relativo de tributos esubvencións é básico e significativo.

Gráfico 1: Estrutura de ingresos municipais. Galicia, 2004

Fonte: Consello de Contas. Elaboración propia.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

A importancia dos tributos propios fundaméntase nas seguintes razóns: permite aumentar ou redu-cir o orzamento, determinar o patrón distributivo das cargas fiscais, facer visible o custo dos servizose introducir disciplina en gobernantes e cidadáns. Cando existe responsabilidade fiscal, os problemase reivindicacións sociais resólvense na xurisdición, non reclamando máis recursos nin culpando outrosdo que son asuntos propios. Por outro lado, as subvencións nacen e xustifícanse por razóns distintas;poden fundamentarse na insuficiencia financeira, en exixencias niveladoras, na corrección de déficitsestruturais ou na colaboración institucional. Pero as subvencións redistribúen rendas e socializan cus-tos, o que exixe coñecer se producen efectos indesexables, como clientelismos e paternalismos diver-sos que danan a equidade e a relación democrática. Por tal motivo, as subvencións deben ser sem-pre regradas e transparentes.

¿Existe algunha combinación “óptima” ou adecuada de tributos e subvencións nas facendas territo-riais? Unha resposta sensata a esta interrogante proporciónaa a teoría económica do federalismo fis-cal e tamén a experiencia comparada. A teoría do federalismo fiscal di que as facendas territoriaisdeben inspirarse en certos principios básicos: a) suficiencia financeira; b) autonomía e responsabilida-de fiscal; c) equidade e solidariedade territorial; d) coordinación/colaboración institucional; e) trans-parencia1. Os tributos propios favorecen os principios a) e b) e son esenciais para o autogoberno,mentres que as subvencións representan un papel complementario e desenvolven os principios a), c)e d). A experiencia que proporcionan os países federais desenvolvidos é ilustrativa: os ingresos por tri-butos propios son básicos e oscilan entre o 50 e o 80% do orzamento, mentres que as transferen-cias se moven entre o 10 e o 30%.

Pero fronte a esta posición normativa, o discurso político sobre o financiamento municipal en Galiciaé débil e inconsistente. Prométese todo ou case todo, pero non se fala de impostos excepto paraanunciar rebaixas superiores ás que proclama o adversario político. O modelo financeiro do alcaldegalego é reducir tributos e multiplicar subvencións. Ou sexa, traballar para que os veciños sexan fis-calmente felices, trasladándolle a factura ao contribuínte alleo (que non vota nin se beneficia dogasto). E, se ademais non se decata, mellor. Este comportamento carece de futuro, posto que exixeopacidade e provoca inxustizas múltiples. O alcalde explotador do contribuínte alleo non pode sernunca referente de nada.

Ademais, esta cultura da subvención xera patoloxías diversas no financiamento dos municipios gale-gos. Unha é o raquitismo orzamentario estrutural, derivado da inhibición fiscal consecuente. Outrason os incumprimentos da lei de subvencións e dos principios que a sustentan (publicidade, conco-rrencia e obxectividade), xerando así clientelismo e arbitrariedade2. Finalmente, estaría o feito de asumir ou interiorizar valores non democráticos, como o abuso, a opacidade, o agravio comparativoe a picaresca.

Nos anos noventa, os municipios galegos menores de 50.000 habitantes (98% do total, 65% dapoboación) contabilizaban un orzamento medio inicial, por tramo de poboación (expresado en pese-tas/habitante), que oscilaba entre o 52/62% do orzamento medio dos municipios españois equiva-lentes en poboación (cadro 1). O gráfico 2 mostra como no ano 2004 os ingresos destes municipios(expresados en dereitos recoñecidos per cápita) seguen ocupando o último lugar entre os municipiossemellantes das comunidades autónomas, aínda que se aprecian melloras nas cifras totais (agora osci-la entre o 61/70%), debido á construción, ao urbanismo, aos parques eólicos e a maiores ingresospor subvencións.

14

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

1 King, D.N. (1988): La economía de los gobiernos multinivel. Instituto de Estudios Fiscais, Madrid. Tamén, Bailey, S. J. (1999):Local Government Economics, MacMillan, Londres.

2 Álvarez Corbacho (2003): A rebelión municipal, Xerais.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

15

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Cadro 1: Porcentaxes de ingresos municipais por habitante entre Galicia e España

Tramos de poboación 1992 1995 2001

Menos de 5.000 52,5 52,3 54,8

5.000-10.000 60,3 60,3 60,5

20.001-50.000 56,6 59,4 62,1

Fontes: BCL e Ministerio de Facenda. Elaboración propia.

Gráfico 2: Orzamento medio en municipios de comunidades autónomas por tramos de poboación.2004 (dereitos recoñecidos netos)

a) entre 20.001-50.000 habitantes

b) entre 10.001-20.000 habitantes

Monografía 10- 12/5/08 12:59

16

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

c) entre 5.001-10.000 habitantes

d) menores de 5.000 habitantes

Fontes: IGAE e Ministerio de Economía e Facenda. Elaboración propia.

O factor clave que explica este raquitismo orzamentario é a forte inhibición fiscal, circunstancia que,ademais, reduce a transferencia que os municipios reciben do Estado (parte da súa contía regúlasepolo esforzo fiscal realizado). Ademais, existe menor endebedamento e menores ingresos urbanísti-cos. En todo caso, convén darlles resposta ás seguintes preguntas: ¿que causas explican esa inhibi-ción fiscal xeneralizada?, ¿é a menor renda dispoñible do municipio?, ¿son as diferenzas en capaci-dade e esforzo fiscal?, ¿existen factores políticos, institucionais ou culturais que condicionan as deci-sións tributarias do goberno municipal?

No que respecta a diferenzas de renda familiar dispoñible per cápita (RFD/H), a información que proporciona o gráfico 3 é contundente. Na década dos anos noventa, os tributos per cápita dos municipios galegos (TP/H) con menos de 50.000 habitantes oscilaron entre o 40% e o 50% da ciframedia española, mentres a renda dispoñible per cápita galega se moveu entre o 86% e o 93% desa media. Existe, pois, unha brecha fiscal entre renda e tributos que deberá ser explicada doutra maneira, xa que os tributos locais pagados polos contribuíntes do municipio non se axustan ben aosniveis de renda dispoñible. O cadro 2 mostra como esas porcentaxes seguen sendo semellantes noexercicio 2004.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

17

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Gráfico 3: Renda dispoñible e tributos per cápita en municipios menores de 50.000 habitantes deGalicia e España. 1990-2000 (en porcentaxe)

Fontes: BBV, BCL e Ministerio de Facenda. Elaboración propia.

Cadro 2: Tributos municipais en Galicia e España. 2004 (en euros/habitante)

Tramos de poboación Galicia España G/E (%)

20.001-50.000 304,0 465,8 65,2

10.001-20.000 281,2 457,9 61,4

5.001-10.000 210,6 441,0 47,8

Menos de 5.000 162,9 363,3 44,8

Fontes: Dirección Xeral de Financiamento Territorial, Consello de Contas e INE. Elaboración propia.

Por outro lado, o esforzo fiscal é factor clave que tamén axuda a explicar a situación. En efecto, con-siderando os tipos impositivos e a súa expresión media por comunidade autónoma, obsérvase aseguinte situación en 2004. O tipo mínimo do imposto sobre bens inmobles (IBI urbano) é o 0,4%,podendo o goberno municipal aumentalo ata o 1,1%. O cadro 3 mostra como ese aumento foi enGalicia o máis baixo de todas as comunidades autónomas. Esta situación repítese no imposto de construcións, instalacións e obras (cadro 4) e no imposto que grava os incrementos do valor dosterreos de natureza urbana (cadro 5). Só no imposto sobre vehículos de tracción mecánicaEstremadura é a última e Galicia a penúltima (cadro 6).

Media española

RFD/H (Galicia)

Brecha fiscal

TP/H (Galicia)

0102030405060708090

100

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Monografía 10- 12/5/08 12:59

18

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Cadro 3: Esforzo fiscal. IBI urbano, 2004

CC.AA. % municipios establecido Tipo impositivo medio %

A Rioxa 13,8 28,30Murcia 100,0 28,15Aragón 15,6 27,88Madrid 88,8 27,47Cataluña 72,3 27,28Andalucía 85,6 26,62C. Valenciana 74,5 26,41Canarias 96,6 26,15Castela e León 6,2 25,42Baleares 97,0 24,16Asturias 59,0 23,99Castela-A Mancha 25,9 23,79Cantabria 49,0 23,57Estremadura 35,8 23,49Galicia 27,9 22,74Total 39,3 26,37

Fonte: www.servizosweb.meh.es. Elaboración propia.

Cadro 4: Imposto sobre construcións, instalacións e obras, 2004

CC.AA. % municipios establecido Tipo impositivo medio %

Madrid 92,2 3,87Murcia 97,8 3,61Asturias 87,2 3,58Cantabria 97,1 3,39C. Valenciana 96,1 3,37Aragón 65,8 3,35Baleares 100,0 3,28Cataluña 97,0 3,26Andalucía 95,6 3,18Estremadura 77,8 3,00Canarias 100,0 2,99Castela-A Mancha 76,7 2,93Castela e León 31,4 2,92A Rioxa 93,1 2,85Galicia 93,7 2,74Total 82,6 3,28


Monografía 10- 12/5/08 12:59

19

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Cadro 5: Imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana

CC.AA. ∆ coeficiente medio Índice de esforzo fiscal

Cataluña 0,8109 152Aragón 0,6537 123Madrid 0,6218 117Murcia 0,5986 112Baleares 0,5639 106Andalucía 0,5270 99C. Valenciana 0,4903 92Asturias 0,4853 91Cantabria 0,4837 91A Rioxa 0,3886 73Canarias 0,3769 71Castela-A Mancha 0,3553 67Castela e León 0,2985 56Galicia 0,2745 51Estremadura 0,2532 47Total 0,5336 100


Cadro 6: Imposto sobre vehículos, tracción mecánica

CC.AA. Tipo impositivo medio Esforzo fiscal* Índice

C. Valenciana 0,79572 3,9572 154Cataluña 0,78082 3,8082 148Andalucía 0,70972 3,0972 120Murcia 0,68451 2,8451 111Estremadura 0,64094 2,4094 94Asturias 0,62488 2,2488 87Baleares 0,62038 2,2038 86Castela-A Mancha 0,59629 1,9629 76Cantabria 0,57943 1,7943 70Canarias 0,56745 1,6745 65Castela e León 0,54861 1,4861 58Madrid 0,54146 1,4146 55A Rioxa 0,54041 1,4041 55Aragón 0,53467 1,3467 52Galicia 0,51757 1,1757 46Total 0,65715 2,5715 100

(*) Aumento impositivo por cada mil euros de valor catastral


Monografía 10- 12/5/08 12:59

Os indicadores de capacidade fiscal utilizados nos municipios galegos e españois semellantes enpoboación son tamén significativos3. Así, a base tributaria por habitante do IBI nos municipios gale-gos equivale ao 84% da española, o índice do IAE ao 82% e o número de vehículos por 1.000 habi-tantes é en Galicia o 92% da cifra española. Estas porcentaxes redúcense nos municipios que teñenunha poboación menor. É dicir, a capacidade fiscal (renda dispoñible por habitantes e bases tributa-rias) son variables que apenas explican os menores ingresos tributarios que contabilizan os concellosgalegos con menos de 50.000 habitantes, circunstancia que obriga a centrar a atención analítica noesforzo tributario, así como nos factores políticos e institucionais que afectan a entidade municipal.

En efecto, se descartamos a transferencia estatal regrada destinada a atender a suficiencia financei-ra dos municipios, o resto de subvencións constitúen unha bolsa de recursos que precisa maior aten-ción analítica. O groso deses recursos proceden da Comunidade Autónoma e deputacións provinciais,configurando un factor estratéxico con dimensión crecente e efectos diversos (cadro 7), porque osgobernos tenden a utilizar o orzamento para a reprodución política e porque a distribución desigualdeses recursos foi práctica continuada4. Pero, ademais das subvencións contabilizadas no orzamentomunicipal, existen investimentos e axudas diversas que se canalizan vía convenios non rexistradosneste, senón no orzamento da entidade que as outorga, o que introduce dificultades para coñecer atotalidade de ingresos que recibe o municipio. A existencia desta bolsa de subvencións, investimen-tos e axudas diversas, distribuída de forma desigual, explica ao noso xuízo boa parte da inhibición fis-cal que protagonizan os municipios galegos.

Cadro 7: Subvencións contabilizadas nos municipios galegos: 2000-2003 (en millóns de euros)

Orixe 2000 2001 2002 2003 Total Índice

Estado 13,47 15,50 15,13 25,13 69,23 5

Comunidade Autónoma 164,04 185,60 205,98 227,67 783,29 62

Deputacións 53,10 62,63 84,21 81,35 281,29 22

Empresas privadas 24,36 6,92 8,43 13,94 53,65 4

Exterior 4,93 10,60 16,24 10,99 42,76 4

Outros 5,72 8,30 4,45 15,04 33,51 3

TOTAL 265,62 289,54 334,44 374,12 1.263,73 100

Fonte: Ministerio de Facenda e www.dgft.minhac.es. Elaboración propia.

En resumo, se os alcaldes toman decisións fiscais que poñen os nosos municipios na cola das comu-nidades autónomas, non poden dicir despois que están asfixiados financeiramente ou que carecende recursos. Se as subvencións son inxustas, desiguais e opacas, e ademais xeran esclerose tributariamúltiple, o correcto sería a denuncia e non o silencio. Por iso convén afrontar o problema con valen-tía, elevando o rigor do discurso político sobre o financiamento municipal. Estamos ante un proble-ma político serio que afecta o conxunto do sector público local, non ante situacións illadas que sepoidan tratar á marxe das demais.

20

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

3 Lago e Montes (2004): “O comportamento tributario dos concellos galegos ¿é a fusión dos municipios unha solución?”, en Osconcellos galegos para o século XXI. IDEGA, Fundación Caixa Galicia.

4 Álvarez Corbacho e Rego Veiga (1999): “Clientelismo político y gastos de capital en los municipios gallegos”. Hacienda PúblicaEspañola, nº 150.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

21

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

2. Ranking tributario. Análise comarcal

Deseguido mostraremos unha especie de ranking tributario para o conxunto de municipios galegosmenores de 50.000 habitantes, comparando as súas cifras fiscais coa renda dispoñible per cápitamunicipal e coa situación tributaria dos municipios españois de poboación equivalente. Os munici-pios agrúpanse por comarcas ou espazos xeográficos próximos, segundo a ordenación establecida nacolección Galicia en Comarcas, editado por La Voz de Galicia.

As variables que se consideran son as seguintes: a) tributos municipais por habitante (TM/H) expresa-dos en euros. Esta cifra calcúlase dividindo os dereitos recoñecidos netos dos tres primeiros capítulosdo orzamento de ingresos pola poboación de dereito do municipio no exercicio analizado. Este indi-cador precisa de certos axustes cando os ingresos non tributarios contabilizados no capítulo 3 sonrelevantes (por exemplo, ingresos urbanísticos), ou ben cando o volume de vivendas con propietariosnon residentes é significativo; b) porcentaxe destes tributos con respecto á media española de muni-cipios con poboación similar (%ME); c) porcentaxe da renda familiar dispoñible por habitante de cadamunicipio galego con respecto á cifra media española (%RFD/H); d) brecha fiscal (BF) ou diferenzaentre as porcentaxes c) e b), que expresa a distancia entre as cifras de renda e tributación, con res-pecto ás medias españolas.

En todo caso e con independencia das situacións singulares que serán explicadas no seu momento,os municipios galegos clasifícanse aquí en dúas categorías distintas: 1) municipios normalizados fis-calmente, que serían aqueles cuxa brecha fiscal é inferior a 5 puntos ou ten valor negativo; 2) muni-cipios que precisan de converxencia e normalización tributaria, proceso que pola súa vez se pode cua-lificar de alcanzable (cando a brecha fiscal oscila entre 5 e 20 puntos), custosa (brecha fiscal entre 21e 40 puntos) e difícil ou moi problemática (brecha fiscal superior a 40 puntos). O gráfico 4 mostraesta particular ordenación municipal en 2004. Nas páxinas que seguen pódese verificar que estánnormalizados o 11% dos municipios galegos, mentres a súa converxencia é alcanzable para o 8,4%.A normalización é custosa para o 34,1% e problemática para o 46,5%.

Gráfico 4: Clasificación de municipios segundo a súa brecha fiscal

MUNICIPIOS(menos de 50.000 hab.)

Normalizadostributariamente

Necesidade deconverxencia fiscal

(BF < 5 puntos ou negativa)

Alcanzable(BF = 5-20 puntos)

Custosa(BF = 21-40 puntos)

Problemática(BF > 40 puntos)

Monografía 10- 12/5/08 12:59

A) Ría de Arousa, Costa da Morte, Ría de Muros e Noia

Entre os municipios situados no espazo xeográfico da Ría de Arousa, destaca a posición singular deSanxenxo, situación que debe corrixirse mediante axustes diversos. Un sería en razón da existencia denumerosas vivendas con propietario non residente, situación que tamén se produce no Grove, perode forma máis reducida. Outro axuste en Sanxenxo sería descontar do capítulo 3 do orzamento osingresos urbanísticos rexistrados en 2004 (1,5 millóns de euros). En todo caso, estes axustes non impi-den que Sanxenxo siga ocupando unha posición dominante no ranking tributario da comarca etamén entre municipios galegos de poboación similar, ao ser xa entidade fiscalmente normalizada.Máis difíciles son as posicións que ofrecen Meis, Meaño, Vilanova de Arousa, Rianxo e Cambados.Na Costa da Morte a situación tributaria dos municipios é máis homoxénea. Corcubión é o mellorsituado, mentres o resto mostran posicións de complexa converxencia a medio prazo, circunstanciaque se reitera na Ría de Muros e Noia, coa excepción deste último municipio, que contabiliza unhapresión fiscal máis próxima á normalización.

B) Áreas de Santiago, Ferrol e A Coruña

Os municipios da Área de Santiago mostran un comportamento tributario débil, se exceptuamos asituación de Ames e Boqueixón. O proceso de converxencia tributaria céntrase en Teo, Val do Dubra,Vedra e Brión. Este panorama contrasta cos niveis fiscais que ofrece a Área da Coruña, onde a nor-malización e converxencia tributaria está xa máis consolidada. En función dos ingresos urbanísticoscontabilizados no exercicio 2004, habería que axustar as cifras de Oleiros (2,67 millóns de euros),Sada (0,76 millóns), Culleredo (0,46 millóns) e Cambre (0,41 millóns). A Área de Ferrol proxecta unhasituación intermedia, onde existe a excepcionalidade das Somozas (con polígono industrial, parqueseólicos e empresa de residuos industriais), así como os importantes ingresos fiscais rexistrados enMugardos e Ares, debido á construción e aos tributos asociados a esta.

C) Áreas de Pontevedra e Vigo. Comarca do Morrazo

Os municipios da Área de Pontevedra mostran tamén unha brecha fiscal elevada, con lixeira reduciónen Poio e A Lama. Esta situación contrasta só parcialmente cos municipios da Área de Vigo, ondeaparecen normalizados Nigrán, O Porriño e Baiona (este con ingresos urbanísticos de 1,05 millóns deeuros), xunto a municipios de poboación equivalente e brecha fiscal elevada (Redondela e Mos). Osingresos contabilizados nos tres primeiros capítulos do orzamento nos concellos do Morrazo experi-mentan, salvo Marín e Bueu, aumentos relevantes no exercicio que deben ser explicados. Así, osingresos urbanísticos contabilizados en Cangas elévanse a 4,21 millóns de euros, circunstancia quereduciría a cifra de presión fiscal orixinaria a menos da metade. Os maiores ingresos de Moaña explí-canse de forma excepcional polos recursos que entrega a empresa concesionaria do servizo de abas-tecemento de auga.

D) Área de Lugo e comarcas de Xallas-Barcala e Deza-Tabeirós

Os municipios da comarca Xallas-Barcala ofrecen en 2004 unha presión fiscal comprendida entre o24 e o 40% da cifra media española en municipios de igual poboación, circunstancia que presentadificultades evidentes para avanzar cara a unha converxencia tributaria a medio prazo. Esta situaciónreitérase en gran parte dos municipios que forman a Área de Lugo, coa excepción de Rábade eOuteiro de Rei, así como en todos os municipios da comarca de Deza-Tabeirós, coa excepción de

22

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

23

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Lalín. Neste municipio rexístranse elevados ingresos urbanísticos no exercicio (3,61 millóns de euros),o que reduciría a presión fiscal orixinaria un 45%.

E) Comarcas de Terra de Lemos-Sarria, O Sar-Umia e Arzúa-Terra de Melide

O 87% dos municipios destas tres comarcas ten un proceso de normalización e converxencia tribu-taria custoso ou problemático, segundo os criterios convencionais establecidos aquí para ordenar ocomportamento fiscal dos municipios galegos. Neste sentido, tan só Paradela (por instalación de par-ques eólicos) e en menor medida Pontecesures e Sarria rexistran cifras de maior normalización tribu-taria no exercicio. O resto de municipios deberían analizar a súa situación orzamentaria para axustar-se mellor á realidade comarcal expresada en termos de renda, poboación, capacidade e esforzo tri-butario, solicitando, de ser o caso, incentivos e axudas doutras administracións para avanzar nos cam-bios desexados.

F) Terras de Celanova; comarcas de Bergantiños-Ordes e da Limia

Todos os municipios que forman Terras de Celanova contabilizan ingresos tributarios per cápita quenon alcanzan a metade da cifra media española en municipios de similar poboación. Isto dá lugar abrechas fiscais significativas que dificultan calquera proceso normalizador. Na comarca da Limia asituación é parecida, polo que as entidades deberían afondar no diagnóstico e aplicar aquelas medi-das que resulten máis efectivas para avanzar na normalización tributaria. Coa excepción de Cerceda(onde se localizan empresas como Sogama e Lignitos de Meirama), os municipios que integran acomarca de Bergantiños-Ordes ofrecen tamén debilidades tributarias con respecto á renda per cápi-ta municipal. Estas variables axudan a comprender mellor a realidade financeira dos municipios inte-grados nas comarcas mencionadas.

G) Comarcas de Betanzos- O Eume e O Ribeiro-Arenteiro

Na comarca Betanzos-O Eume débense sinalar as razóns que están detrás de certos municipios cuxostributos superan o 60% da cifra media española. Así, nas Pontes a razón básica é Endesa, mentresen Irixoa e Cabanas os maiores ingresos derivan de parques eólicos; en Coirós é un polígono industrial, en Miño a construción e vivendas con propietarios non residentes no municipio, enPontedeume apréciase unha cultura fiscal máis asentada e próxima á media española. Na comarca doRibeiro-Arenteiro a singularidade prodúcese en Arnoia (con hotel balneario e taxa por distribución deenerxía eléctrica), O Irixo (o concello recibiu unha indemnización económica por vía xudicial), Castrelode Miño (polo seu encoro e produción hidroeléctrica) e Ribadavia (con fiscalidade máis normalizada).Por outro lado, interesa subliñar o elevado nivel de renda rexistrado en Beariz e Avión por recursosasociados á emigración.

H) Comarcas da Mariña-Ortegal e Terra Chá-Meira

Ademais da excepcionalidade de Xove (onde radica a empresa Alcoa-Alúmina), existen nesta comar-ca municipios que mostran cifras de normalidade tributaria por razóns distintas. Estes municipios son:Cervo, Viveiro, Ribadeo, Ortigueira, Barreiros, Foz e Burela. Detrás desas cifras está a construción, aindustria, os parques eólicos e as vivendas con propietarios non residentes. As maiores dificultadestributarias concéntranse nos municipios de Cerdido, Lourenzá, Trabada e Alfoz. Na Terra Chá-Meira,

Monografía 10- 12/5/08 12:59

o panorama fiscal ofrece un perfil máis difícil e tamén máis homoxéneo, coa excepción de Meira eMuras. No primeiro crece o ICIO. No segundo, os parques eólicos teñen unha incidencia significativanos ingresos municipais.

I) Comarcas do Baixo Miño, Chantada-A Ulloa e Allariz

Os dezasete municipios que forman as comarcas citadas, coa excepción de Allariz, mostran un com-portamento fiscal débil que oscila entre o 23 e o 57% da cifra media española, mentres as rendasmunicipais per cápita se moven entre o 77% e o 88%. A normalización tributaria de Allariz deberíaser coñecida e estudada por outros municipios galegos. A información restante anuncia que os pro-cesos de converxencia e normalización tributaria non son tarefa fácil, polo menos a medio prazo.

L) Área de Ourense e comarcas dos Ancares-O Courel e O Condado-A Paradanta

En Ourense a singularidade tributaria concrétase no municipio de San Cibrao das Viñas, debido aoseu polígono industrial. Nogueira de Ramuín ten encoro e Barbadás ofrece dinámicas urbanas, porrazóns de proximidade, con efectos na fiscalidade municipal. O resto de municipios teñen un perfiltributario máis lento que dificulta o cambio e a normalización. Nos Ancares-O Courel hai municipioscon tributación importante que debe ser explicada. Así, A Fonsagrada multiplica por máis de tres osingresos tributarios do exercicio anterior, debido á existencia de parques eólicos, mentres as cifras dasNogais xeran dúbidas polos problemas da súa contabilidade. En contraste, varios municipios (Naviade Suarna, Pedrafita do Cebreiro, Cervantes, Baleira e Folgoso do Courel) están con brechas fiscaisque superan os 50 puntos. Os municipios da comarca O Condado-A Paradanta mostran unha duali-dade notable. Por un lado, están Mondariz-Balneario (con balneario e poboación reducida) eSalvaterra de Miño (con tributación máis normalizada). O resto de municipios rexistran unha presiónfiscal escasa e distante á aplicada nas entidades mencionadas.

M) Comarcas de Verín-Viana, Trives-Caldelas e Valdeorras

Na comarca de Verín-Viana dous concellos teñen unha situación excepcional. Un é Vilariño de Consoe o outro Viana do Bolo; en ambos os casos, os ingresos tributarios per cápita explícanse pola produ-ción hidroeléctrica e por teren unha poboación reducida. O municipio de Verín ocupa unha posiciónintermedia con respecto ao resto de entidades, caracterizadas por mostraren brechas fiscais elevadas.Na comarca Trives-Caldelas, o panorama tributario é lixeiramente mellor: tres municipios ofrecenunha posición singular (Manzaneda, Chandrexa de Queixa e Parada de Sil), por razóns diversas (enco-ros, residencia municipal de anciáns, parques eólicos e escasa poboación). No resto debería acurtar-se a distancia con respecto ás cifras españolas de modo gradual. Finalmente, a comarca de Valdeorrasmostra unha boa posición de partida para alcanzar a converxencia e normalización tributaria a medioprazo. As cifras da Veiga, Rubiá, Vilamartín de Valdeorras e Carballeda de Valdeorras explícanse basi-camente pola existencia de produción hidroeléctrica e industria da lousa.

24

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

25

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

3. Conclusións

Unha vez configurado e exposto o ranking tributario dos municipios galegos menores de 50.000habitantes en 2004, varias ideas deberían quedar claras. Primeira, a maioría dos municipios galegosteñen un orzamento raquítico que se explica pola existencia dun menor esforzo fiscal. Segunda, estainhibición fiscal fundaméntase no menor esforzo fiscal, nunha xestión tributaria deficiente e nunhadistribución desigual e opaca de subvencións, convenios e axudas diversas. Terceira, en 2004 aprécia-se un repuntamento dos ingresos municipais con respecto a exercicios anteriores, debido á constru-ción de vivendas, á presenza de parques eólicos e a certos ingresos urbanísticos xerados nos munici-pios urbanos. Cuarta, intentar corrixir esta anomalía orzamentaria de corte estrutural mediante pro-cesos de converxencia e normalización tributaria exixe diferenciar situacións, entender a dimensiónpolítica e cultural do problema, coñecer os seus efectos perversos, así como deseñar incentivos paraavanzar na dirección correcta. Quinta, repensar o mapa municipal de Galicia en función da realidadeactual, así como nas súas dinámicas económicas, demográficas, institucionais e tecnolóxicas pareceun comportamento sensato. Sexta, se o municipio é incapaz de levar a cabo as súas funcións sociaisbásicas, a modernización de Galicia será imposible.

Área de Santiago. 2004

Municipios (%) TM/H (%) ME RFD/H (%) BF

Ames 249,7 53,6 85,5 31,9Teo 160,5 35,1 88,4 53,3Brión 158,9 36,0 78,7 42,7Boqueixón 181,0 50,0 77,4 27,4Val do Dubra 101,1 27,8 79,8 52,0Vedra 137,0 31,1 75,4 44,3

TM/H: tributos municipais por habitante (en euros); (%) ME: porcentaxe deses tributos con respecto á media española en municipios de similar poboación;

RFD/H: porcentaxe de renda municipal por habitante con respecto á media española;

BF: brecha fiscal: diferenza entre RFD/H e ME (en porcentaxe).

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Rendaper cápitamunicipal

Brechafiscal

Tributosmunicipais

Media española

Am

es

Boqu

eixó

n

Brió

n

Teo

Vedr

a

Vald

oD

ubra

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Área de Ferrol. 2004


Ares 309,5 70,2 80,5 10,3Cedeira 193,8 43,9 81,9 38,0Fene 274,8 60,0 82,7 22,7Moeche 156,2 42,9 82,3 38,8Mugardos 530,6 120,4 80,4 -40,0Narón 291,3 62,5 80,6 18,1Neda 168,6 38,2 81,4 43,2San Sadurniño 156,1 42,9 76,2 30,1Somozas, As 835,1 229,8 76,6 -154,2Valdoviño 173,2 39,3 81,1 41,8




Área da Coruña. 2004


Abegondo s.d. s.d. 76,0 s.d.Arteixo 401,8 86,2 79,7 -6,5Bergondo 297,7 67,5 95,4 27,9Cambre 303,8 65,2 82,6 17,4Carral 214,8 48,7 83,5 34,8Culleredo 377,6 81,0 81,5 0,5Oleiros 459,5 98,6 93,9 -4,7Sada 511,9 111,8 88,8 -23,0




Fontes: Consello de Contas, IGAE, INE e Atlas Socioeconómico de Galicia (2006), Caixanova. Elaboración propia.

26

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

112Sa

da

Ole

iros

Art

eixo

Cul

lere

do

Berg

ondo

Cam

bre

Car

ral

Media española

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Brechafiscal

Tributosmunicipais


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Som

ozas

,As

Mug

ardo

sA

res

Nar

ónFe

neC

edei

raM

oech

eSa

nSa

durn

iño

Ned

aVa

ldov

iño

230 120

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Media española

Monografía 10- 12/5/08 12:59

27

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Área de Pontevedra. 2004


Barro 132,4 36,4 78,9 42,5Campo Lameiro 94,7 26,0 74,7 48,7Cotobade 93,2 25,7 78,1 52,4Lama, A 152,7 42,2 77,8 34,6Poio 246,4 53,8 85,5 31,7Ponte Caldelas 125,2 28,4 81,4 53,0Vilaboa 112,3 25,5 81,4 55,9




Área de Vigo. 2004


Baiona 388,8 84,9 87,6 2,7Fornelos de Montes 80,9 22,3 74,6 52,3Gondomar 255,1 55,7 83,7 28,0Mos 210,5 45,9 83,3 37,8Nigrán 422,7 92,3 92,1 -0,2Pazos de Borbén 116,0 32,1 74,8 42,7Porriño, O 416,6 90,9 89,6 -1,3Redondela 186,2 40,0 82,1 42,1Salceda de Caselas 256,0 58,0 77,9 19,9Soutomaior 214,1 48,6 82,1 33,5




Media española

Poio

ALa

ma

Barr

o

Pont

eC

alde

las

Cam

poLa

mei

ro

Cot

obad

e

Vila

boa

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Brechafiscal

Tributosmunicipais


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Nig

rán

Porr

iño,

OBa

iona

Salc

eda

Gon

dom

arSo

utom

aior

Mos

Redo

ndel

aPa

zos

deBo

rbén

Forn

elos

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100Media española

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Comarca do Morrazo. 2004


Bueu 219,3 47,9 82,4 34,5Cangas 318,9 68,5 82,5 14,0Marín 175,3 37,6 81,1 43,5Moaña 298,7 65,2 81,4 16,2





Ría de Arousa. 2004


Boiro 257,3 56,2 77,4 21,2Cambados 190,5 41,6 80,1 38,5Grove, O 380,8 83,1 84,4 1,3Illa de Arousa, A 184,7 50,8 78,6 27,8Meaño 150,9 34,2 76,5 42,3Meis 148,8 33,7 77,5 43,8Pobra do Caramiñal, A 319,4 72,4 79,6 7,2Rianxo 180,7 39,5 78,8 39,3Ribadumia 170,6 46,9 817 34,8Ribeira 278,3 59,7 79,9 20,2Sanxenxo 694,3 151,6 87,6 -64,0Vilagarcía de Arousa 312,1 67,0 83,9 16,9Vilanova de Arousa 175,0 38,2 79,8 41,5


RFD/H: porcentaxe de renda municipal por habitante con respecto á media española; BF: brecha fiscal: diferenza entre RFD/H e ME (en porcentaxe).

28

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

152

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Sanx

enxo

Gro

ve,O

Pobr

ado

Car

amiñ

al,A

Vila

garc

íade

Aro

usa

Ribe

iraBo

iroIll

ade

Aro

usa,

ARi

badu

mia

Cam

bado

sRi

anxo

Vila

nova

deA

rous

aM

eaño

Mei

sRendaper cápitamunicipal

Brechafiscal

Tributosmunicipais

Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Media española

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Can

gas

Moa

ña

Bueu

Mar

ín

Monografía 10- 12/5/08 12:59

29

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Costa da Morte. 2004


Camariñas 176,5 40,0 77,3 37,3Cee 226,1 51,2 83,8 32,5Corcubión* 203,3 58,0 81,5 23,5Dumbría 156,6 43,1 72,1 29,0Fisterra 153,0 34,7 69,7 35,0Muxía 119,5 32,9 71,8 38,9Vimianzo 131,0 29,7 75,8 46,1Zas 116,7 26,5 78,5 52,0




(*) Datos do exercicio 2003.

Ría de Muros e Noia. 2004


Carnota 150,9 34,2 79,7 45,5Lousame 85,7 23,6 69,4 45,8Muros 171,7 37,5 80,7 43,2Noia 278,8 60,9 83,0 22,1Outes 123,4 27,9 76,3 48,4Porto do Son 152,8 33,3 76,8 43,5





Noi

a

Mur

os

Car

nota

Port

odo

Son

Out

es

Lous

ame

Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100Media española

Cor

cubi

ón Cee

Dum

bría

Cam

ariñ

asFi

ster

raM

uxía

Vim

ianz

oZa

s


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Área de Lugo. 2004


Castroverde 133,6 36,8 79,7 42,9Corgo, O 103,6 28,5 70,4 41,9Friol 127,8 35,0 74,9 39,9Guntín 103,9 28,6 74,3 45,7Outeiro de Rei 217,6 59,9 77,8 13,9Portomarín 164,8 45,7 79,2 33,8Rábade 225,9 62,2 93,4 31,2




Comarcas de Xallas e Barcala. 2004


Baña, A 86,4 23,8 70,3 46,5Mazaricos 176,7 40,0 72,4 32,4Negreira 145,7 33,0 81,0 48,0Santa Comba 153,9 33,6 90,3 56,7




30

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Riba

deo

Out

eiro

deRe

i

Port

omar

ín

Cas

trov

erde

Frio

l

Gun

tín

Cor

go,O

Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100M

azar

icos

Sant

aC

omba

Neg

reira

Baña

,A

Monografía 10- 12/5/08 12:59

31

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Comarcas de Deza e Tabeirós. 2004


Agolada 105,6 29,0 74,1 45,1Cerdedo 84,1 23,2 78,4 55,2Dozón 58,0 16,0 66,0 50,0Estrada, A 171,2 36,7 82,2 45,5Forcarei 136,4 37,5 82,0 44,5Lalín 387,0 83,0 80,8 -2,2Rodeiro 65,2 18,0 77,1 59,1Silleda 172,8 39,2 81,9 42,7Vila de Cruces 153,8 34,9 77,8 42,9





Comarcas de Terra de Lemos e Sarria. 2004


Bóveda 165,5 45,5 80,3 34,8Incio, O 148,7 40,9 76,0 35,1Láncara 149,4 41,1 80,0 38,9Monforte 229,6 50,1 86,1 36,0Pantón 137,3 37,8 84,9 47,1Paradela 250,1 68,8 74,5 5,7Páramo, O 105,9 29,1 71,8 42,7Pobra de Brollón 136,3 37,5 85,9 48,4Samos 108,3 29,8 74,7 44,9Sarria 284,6 62,1 85,5 23,4Saviñao, O 111,4 30,6 79,6 49,0Sober 169,9 46,7 79,7 33,0Triacastela* 84,8 24,2 78,1 53,9





Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Lalín

Sille

daFo

rcar

eiEs

trad

a,A

Vila

deC

ruce

sA

gola

daC

erde

doRo

deiro

Doz

ón

Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Para

dela

Sarr

iaM

onfo

rte

Sobe

rBó

veda

Lánc

ara

OIn

cio

Pant

ónPo

bra

deBr

olló

nSa

viña

o,O

Sam

osO

Pára

mo

Tric

aste

la

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Comarcas do Sar e Umia. 2004


Caldas de Reis 226,0 51,3 81,7 30,4Catoira 122,9 33,8 79,8 46,0Cuntis 85,1 19,3 79,8 60,5Dodro s.d. s.d. 73,8 s.d.Moraña 121,9 33,5 80,3 46,8Padrón 235,0 53,3 83,0 29,7Pontecesures 227,5 62,6 81,9 19,3Portas 87,1 24,0 75,8 51,8Rois* 105,9 26,9 74,9 48,0Valga 82,4 18,7 74,1 55,4





Comarcas de Arzúa e Terra de Melide. 2004


Arzúa 213,5 48,4 81,9 33,5Boimorto 117,6 32,4 75,1 42,7Melide 222,1 50,4 81,2 30,8Pino, O 130,3 35,8 72,9 37,1Santiso 43,5 12,0 69,3 57,3Sobrado 96,1 26,5 75,3 48,8Toques 84,3 23,2 67,6 44,4Touro 101,2 27,9 73,9 46,0




32

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Pont

eces

ures

Padr

ónC

alda

sde

Reis

Cat

oira

Mor

aña

Port

asRo

isC

untis

Valg

a

Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Mel

ide

Arz

úa

OPi

no

Boim

orto

Tour

o

Toqu

es

Sobr

ado

Sant

iso

Monografía 10- 12/5/08 12:59

33

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Terra de Celanova. 2004


Bola, A 72,9 20,0 75,2 55,2Cartelle 81,3 22,3 82,2 59,9Celanova 210,0 47,6 92,2 44,6Gomesende 79,2 21,8 83,3 61,5Merca, A 177,4 48,8 83,3 34,5Padrenda 166,1 45,7 81,9 36,2Pontedeva 180,2 49,6 75,0 25,4Quintela de Leirado 123,2 33,9 81,8 47,9Ramirás 105,2 28,9 84,7 55,8Verea 85,8 23,6 73,0 49,4




Comarcas de Bergantiños e Ordes. 2004


Cabana de B. 99,5 24,2 72,1 47,9Carballo 211,0 45,3 79,0 33,7Cerceda 485,5 110,1 77,2 -32,9Coristanco 111,2 25,2 72,3 47,1Frades 86,1 23,7 73,7 50,0Laracha, A 196,3 42,8 75,4 32,6Laxe 151,8 41,8 74,3 32,5Malpica 157,8 35,7 76,2 40,5Mesía 93,1 25,6 74,6 49,0Ordes 176,5 38,5 80,8 42,3Oroso 164,5 37,3 80,6 43,3Ponteceso 197,5 44,8 79,5 34,7Tordoia 113,2 31,1 73,4 42,3Trazo 91,7 25,2 73,6 48,4




0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Media española

Pont

edev

aA

Mer

caC

elan

ova

Padr

enda

Qui

ntel

ade

Leira

doRa

mirá

sVe

rea

Car

telle

Gom

esen

deA

Bola


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Media española110

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Cer

ceda

Car

ballo

Pont

eces

oLa

rach

a,A

Laxe

Ord

esO

roso

Mal

pica

Tord

oia

Mes

íaTr

azo

Cor

ista

nco

Cab

ana

Frad

es

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Comarca da Limia. 2004


Baltar 91,9 25,3 83,0 57,7Bande s.d. s.d. s.d. s.d.Blancos, Os 59,5 16,4 77,5 61,1Calvos de Randín 144,3 39,7 84,2 44,5Entrimo 98,9 27,2 86,2 59,5Lobeira 115,3 31,7 89,3 57,6Lobios 160,3 44,1 80,1 36,0Muíños 175,4 48,3 77,4 29,1Porqueira 68,5 18,8 71,9 53,1Rairiz de Veiga 75,8 20,8 76,6 55,8Sandiás 119,4 32,8 81,1 48,3Sarreaus 83,3 22,9 81,2 58,3Trasmiras 99,3 27,3 80,8 53,5Vilar de Barrio 111,5 30,7 83,3 52,6Vilar de Santos 125,4 34,5 80,5 46,0Xinzo de Limia 205,3 46,5 86,4 39,9


Comarcas de Betanzos e O Eume. 2004


Aranga 136,9 37,7 71,1 33,4Betanzos 228,1 49,8 87,7 37,9Cabanas 261,2 71,9 85,6 13,7Capela, A 166,7 45,9 80,3 34,4Cesuras 88,8 24,4 74,6 50,2Coirós 302,8 83,3 75,4 -7,9Curtis 178,8 49,2 83,9 34,7Irixoa 226, 7 62,4 75,4 13,0Miño 345,7 78,4 84,9 6,5Monfero 172,0 47,3 71,9 24,6Oza dos Ríos 116,5 32,1 81,1 49,0Paderne 144,7 39,8 73,1 33,3Pontedeume 292,3 66,3 86,5 20,2Pontes G.R., As 529,2 115,6 88,1 -27,5Vilarmaior 110,6 30,4 73,7 43,3Vilasantar 106,7 29,3 73,6 44,3


RFD/H: porcentaxe de renda municipal por habitante con respecto á media española; BF: brecha fiscal: diferenza entre RFD/H e ME (en porcentaxe).

34

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Media española

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Muí

ños

Xin

zode

Lim

iaLo

bios

Cal

vos

deRa

ndín

Vila

rde

Sant

osSa

ndiá

sLo

beira

Vila

rde

Barr

ioTr

asm

iras

Entr

imo

Balta

rSa

rrea

usRa

iriz

deVe

iga

Porq

ueira

Blan

cos,

Os


Brechafiscal

Tributosmunicipais

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Brechafiscal

Tributosmunicipais

115

Media española

As

Pont

esC

oirá

sM

iño

Cab

anas

Pont

edeu

me

Irixo

aBe

tanz

osC

urtis

Mon

fero

Cap

ela,

APa

dern

eA

rang

aO

zado

sRí

osV

ilam

aior

Vila

sant

arC

esur

as

Monografía 10- 12/5/08 12:59

35

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Comarca do Ribeiro e Arenteiro. 2004


Arnoia 371,5 102,2 77,6 -29,6Avión 190,9 52,5 110,2 57,7Beade 360,1 99,1 71,4 -27,7Beariz 109,8 30,2 230,1 199,9Boborás 117,9 32,4 77,0 44,6Carballeda Avia 201,9 55,6 77,8 22,2Carballiño, O 256,1 55,9 89,1 33,2Castrelo de Miño 242,7 66,8 80,1 13,3Cenlle 196,7 54,1 81,2 27,1Cortegada s.d. s.d. 85,3 s.d.Irixo, O 256,4 70,6 81,8 11,2Leiro 205,4 56,5 83,2 26,7Maside 136,9 37,7 81,3 43,6Melón 163,9 45,1 73,9 28,8Piñor s.d. s.d. 73,9 s.d.Punxín 105,8 29,1 77,8 48,7Ribadavia 264,8 60,0 90,5 0,5San Amaro 104,7 28,8 83,3 54,5San Cristovo de Cea 76,2 20,9 79,4 58,5





0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Brechafiscal

Tributosmunicipais

110

Arn

oia

Bead

eIri

xo,O

Cas

trel

ode

Miñ

oRi

vada

via

Leiro

Car

balli

ño,O

Car

balle

daA

via

Cen

lleA

vión

Mel

ónM

asid

eBo

rbor

ásBe

ariz

Puxí

nSa

nA

mar

oSa

nC

risto

vode

Cea

230

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Comarcas da Mariña e Ortegal. 2004


Alfoz 121,4 33,4 74,6 41,2Barreiros 316,3 87,0 83,3 -3,7Burela 294,3 66,7 90,9 23,3Cariño 168,1 46,2 79,6 33,4Cerdido 100,4 27,6 76,8 49,2Cervo* 350,0 88,9 87,1 -1,1Foz 307,9 69,8 83,7 13,9Lourenzá 147,8 40,7 89,4 48,7Mañón 150,8 41,5 78,2 36,7Mondoñedo 240,6 66,2 83,2 17,0Ortigueira 338,8 76,8 80,1 3,3Ourol 168,8 46,5 75,5 29,0Pontenova, A 192,6 53,0 81,2 28,2Ribadeo 377,7 85,6 89,6 4,0Trabada 128,2 35,3 77,2 41,9Valadouro, O 217,3 59,8 85,1 25,3Vicedo, O 238,0 65,5 77,2 11,7Viveiro 380,3 83,0 87,4 4,4Xove 1.256,0 345,7 77,8 -267,9





36

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Xov

eC

ervo

Barr

eiro

sRi

bade

oV

ivei

roO

rtig

ueira Fo

zBu

rela

Vic

edo,

OVa

lado

uro,

OPo

nten

ova,

AO

urol

Car

iño

Mañ

ónLo

uren

záTr

abad

aA

lfoz

Cer

dido

356

Media española

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Monografía 10- 12/5/08 12:59

37

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Comarcas de Terra Chá e Meira. 2004


Abadín 189,7 52,1 78,0 25,9Begonte 155,2 42,7 77,8 35,1Castro de Rei 100,1 22,7 79,6 56,9Cospeito* 110,4 28,0 80,3 52,3Guitiriz 146,7 33,3 81,2 47,9Meira 293,8 80,8 93,7 12,9Muras 391,2 107,6 76,9 -25,7Pastoriza, A 112,4 30,9 78,2 47,3Pol s.d. s.d. 79,7 s.d.Ribeira de Piquín 116,1 31,9 71,5 39,6Riotorto 122,4 33,7 81,3 47,6Vilalba 180,1 39,3 81,1 41,8Xermade 115,6 31,8 76,7 44,9






Comarca do Baixo Miño. 2004


Guarda, A 261,4 57,1 85,1 28,0Oia 104,9 28,8 80,1 51,3Rosal, O 168,4 38,2 79,9 41,7Tomiño 152,8 33,3 78,6 45,3Tui 194,7 42,5 84,3 41,8




Mur

asM

eira

Aba

dín

Bego

nte

Vila

lba

Riot

orto

Gui

tiriz

Ribe

irade

Piqu

ínX

erm

ade

Past

oriz

a,A

Cos

peito

Cas

tro

deRe

i

Media española

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Brechafiscal

Tributosmunicipais

107

AG

uard

a

Tui

ORo

sal

Tom

iño

Oia

Media española

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Comarcas de Chantada e A Ulloa. 2004


Antas de Ulla* 85,5 23,0 77,2 54,2Carballedo 199,2 54,8 77,7 22,9Chantada 201,1 45,6 84,2 38,6Monterroso 191,2 52,6 81,6 29,0Palas de Rei 195,2 53,7 82,2 28,5Taboada 165,5 45,5 78,8 33,3





Comarca de Allariz. 2004


Allariz 338,0 76,6 86,3 9,7Baños de Molgas 127,2 35,0 81,2 46,2Maceda 180,9 49,8 88,0 38,2Paderne de Allariz 128,8 35,5 87,9 52,4Xunqueira deAmbía 83,6 23,0 77,9 54,9Xunqueira deEspadanedo 140,1 38,5 77,5 39,0





38

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Car

balle

do

Pala

sde

Rei

Mon

terr

oso

Cha

ntad

a

Tabo

ada

Ant

asde

Ulla

Media española

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Alla

riz

Mac

eda

Xun

quei

rade

Espa

dane

do

Pade

rne

Baño

sde

Mol

gas

Xun

quei

rade

Am

bía

Media española

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Monografía 10- 12/5/08 12:59

39

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Área de Ourense. 2004


Amoeiro 122,3 33,7 85,2 51,5Barbadás 236,9 53,7 81,7 28,0Coles 128,7 35,4 84,2 48,8Esgos 123,2 33,9 80,9 47,0Nogueira deRamuín 260,8 71,8 81,4 9,6Pereiro de Aguiar 170,7 38,7 81,5 42,8Peroxa, A 118,6 32,6 76,8 44,2S. Cibrao das Viñas 454,4 125,0 100,1 -24,9Taboadela 104,5 28,7 74,6 45,9Toén 139,8 38,5 82,0 43,5Vilamarín 148,9 40,9 83,2 42,3




Comarcas dos Ancares e do Courel. 2004


Baleira 80,5 22,1 78,4 56,3Baralla 115,8 31,8 80,4 48,6Becerreá 177,6 48,9 87,9 38,5Cervantes 74,3 20,4 75,0 54,6Folgoso do Courel 81,5 22,4 78,3 55,9Fonsagrada, A 331,3 75,1 81,1 6,0Navia de Suarna 66,8 18,4 82,3 63,9Negueira de Muñiz s.d. s.d. 69,3 s.d.Nogais, As 260,8 71,8 78,8 7,0Pedrafita 73,5 20,2 80,3 60,1Quiroga 244,1 67,2 83,2 16,0Ribas de Sil 220,9 60,8 78,3 17,5




San

Cib

rao

das

Viñ

asN

ogue

iraBa

rbad

ásV

ilam

arín

Pere

irode

Agu

iar

Toén

Col

esEs

gos

Am

oeiro

Pero

xa,A

Tabo

adel

a

Media española

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Brechafiscal

Tributosmunicipais

125

Fons

agra

da,A

Nog

ais,

As

Qui

roga

Riba

sde

Sil

Bece

rreá

Bara

llaFo

lgos

odo

Cou

rel

Bale

iraC

erva

ntes

Pedr

afita

Nav

iade

Suar

na

Media española

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Comarcas do Condado e da Paradanta. 2004


Arbo 88,0 24,2 74,2 50,0Cañiza, A 139,5 31,6 77,0 45,4Covelo 113,2 30,8 70,4 39,6Crecente 89,5 24,6 74,1 49,5Mondariz 89,4 21,7 77,0 55,3Mondariz-Balnear. 430,1 118,4 90,9 -27,5Neves, As 136,7 37,6 77,2 39,6Ponteareas s.d. s.d. 80,7 s.d.Salvaterra 310,8 70,5 79,8 9,3





Comarcas de Verín e Viana. 2004


Castrelo do Val 133,9 36,8 73,0 36,2Cualedro 101,3 27,9 82,7 54,8Gudiña, A 106,0 29,2 87,4 58,2Laza 95,4 26,2 80,4 54,2Mezquita, A 80,7 22,2 77,9 55,7Monterrei 133,5 36,7 76,1 39,4Oímbra 96,9 26,6 74,7 48,1Riós 115,2 31,7 79,9 48,2Verín 251,1 54,8 86,9 32,1Viana do Bolo 322,7 88,8 84,4 -4,4Vilardevós 85,1 23,4 83,2 59,8Vilariño de Conso 1.041,6 286,7 87,6 -199,1




40

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

118

Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Mon

dariz

-Bal

near

io

Salv

ater

ra

Nev

es,A

s

Cañ

iza,

A

Cov

elo

Cre

cent

e

Arb

o

Mon

dariz

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Vila

riño

deC

onso

Via

nado

Bolo

Verín

Cas

trel

odo

Val

Mon

terr

eiRi

ósG

udiñ

a,A

Cua

ledr

oO

ímbr

aLa

zaV

ilard

evós

Mez

quita

,A

287

Monografía 10- 12/5/08 12:59

41

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Comarcas de Trives e Caldelas. 2004


Castro Caldelas 171,6 47,2 85,5 38,3Chandrexa de Queixa 307,7 84,5 81,7 -2,8Manzaneda 651,1 179,2 86,4 -92,8Montederramo 132,3 36,4 85,3 48,9Parada de Sil 214,0 58,9 63,9 5,0Pobra de Trives 197,9 54,5 92,4 37,5S. Xoán de Río 133,5 36,7 90,2 53,5Teixeira 176,8 48,6 87,8 39,2




Comarca de Valdeorras. 2004


Barco de Valdeorras, O 284,6 62,0 85,4 23,4Bolo, O 166,4 45,8 85,9 40,1Carballeda 236,7 65,1 89,8 24,8Larouco 205,2 56,5 92,8 36,3Petín 179,9 49,5 78,8 29,3Rúa, A 240,6 54,5 86,4 31,9Rubiá 258,8 71,2 83,5 12,3Veiga, A 320,1 88,1 91,0 2,9Vilamartín de Valdeorras 242,4 66,7 79,1 12,4





0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Man

zane

daC

hand

rexa

deQ

ueix

aPa

rada

deSi

lPo

bra

deTr

ives

Teix

eira

Cas

tro

Cal

dela

sS.

Xoá

nde

Río

Mon

tede

rram

o

Media española


Brechafiscal

Tributosmunicipais

Veig

a,A

Rubi

áV

ilam

artín

deVa

ldeo

rras

Car

balle

daBa

rco

deVa

ldeo

rras

,OLa

rouc

oRú

a,A

Petín

Bolo

,O

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

2.A REORGANIZACIÓN

DO MUNDO LOCAL EN GALICIAAutor

Luis Caramés ViéitezUniversidade de Santiago de Compostela

43

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Nota: Problemas de edición impediron contar co texto do profesor Luis Caramés.

O texto deste capítulo é só unha referencia ó seu artigo, que lamentamosnon poder incluír na presente edición.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

45

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

O redimensionamento local responde a unha realidade obxectiva, que é o desaxuste entre o territo-

rio institucional e o espazo funcional. A obsolescencia dos límites políticos provoca a aparición de

efectos desbordamento e conxestión, o que acaba traducíndose nunha mala asignación de recursos

e en dificultades para unha adecuada xestión. A sociedade actual, fortemente urbanizada, concréta-

se en formas de vida debedoras da mobilidade. Este mundo de externalidades, en que non sempre a

circunscrición electoral coincide coa xurisdición que ofrece un servizo determinado, sen que todos os

cidadáns beneficiarios participen no seu financiamento, é calquera cousa menos un mundo en que

reine a eficiencia. Por iso, a coexistencia de xurisdicións dentro dunha malla institucional “balcaniza-

da” fai moi necesaria a procura dunha dimensión acorde coas circunstancias.

Podemos enumerar ata catro argumentos que tratan de xustificar o reagrupamento local. En primei-

ro lugar, unha xurisdición mellor dimensionada está en condicións de alcanzar economías de escala

na prestación de determinados servizos. Ademais, no contexto do desenvolvemento local, o tamaño

pode chegar a ser condición necesaria, igual que para unha coherente planificación. Por último, unha

maior equidade fiscal pode ser conseguida se se agrupan distintas xurisdicións, potencialmente posui-

doras de tributos diferentes.

Non todo xoga a favor neste terreo, pois algúns sosteñen -cremos que con relativa razón- que o redi-

mensionamento radical, é dicir, a fusión, ameaza certas identidades, moi intensas no campo local. Ao

seu lado, a perda de accesibilidade política nas xurisdicións agrupadas adoita ir parella co rexeitamen-

to da cidadanía. Por último, unha xustificación para oporse, tomada da teoría do federalismo fiscal:

fronte ás vantaxes do maior tamaño local, encóntrase a perda das posibilidades concorrenciais do

“statu quo”, garantía de innovación e eficacia.

Hai que dicir, en calquera caso, que non existen moitos estudos solventes que contrasten este

conxunto de posicións, que permanecen, así, no ámbito dos valores. Porén, tanto a escasa -pero

bastante clarificadora- evidencia empírica como o simple razoamento dedutivo abocan á práctica do

reagrupamento, polo menos desde -e ata- determinados limiares poboacionais.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

O redimensionamento radical vía fusión encontra numerosos obstáculos, boa parte dos cales teñenque ver con elementos sociolóxicos alleos á racionalidade económica. O sistema máis elemental é aasociación, cun ou varios obxectivos, en termos de servizos colectivos locais, que acaba por lle darcorpo a un conglomerado de xeometría variable pleno de complexidade. Problemas relacionados coafalta de transparencia ou de control democrático son algúns dos moitos que a fórmula asociativa xera.

Desde hai tempo propugnamos para o mundo urbano a reconstrución administrativa a través de fór-mulas de gobernos de dobre nivel. Conseguiríase así, ademais da transformación organizativa naprestación de servizos que lles afectan directamente aos cidadáns, a continuidade das prestaciónsexistentes nas xurisdicións máis reducidas -municipios, por exemplo-, proporcionando suficientecapacidade de decisión non tecnocrática. En definitiva, poderíase lograr así un maior benestar e, oque non é unha cuestión menor, unha maior capacidade de negociación con outras administraciónsou gobernos. E se as cousas se fan ben, debería obterse un aforro de custos significativo, sobre todonalgunhas funcións, e unha maior competitividade territorial no seu conxunto.

A aplicación destes principios á realidade de Galicia, con municipios rurais desangrados demografica-mente e municipios urbanos con mínimas iniciativas de reorganización territorial, pasa necesariamen-te pola vontade política. Habería que engadir un criterio, ao noso xuízo imprescindible, que é o de nonduplicar entidades, podendo deseñarse un mapa local con concellos rurais agrupados -quizais trasunha transición tutelada polas deputacións, de acordo coa súa función máis pertinente e temporal- emunicipios urbanos suxeitos a un redimensionamento que desembocaría nunha administración dedobre nivel, preservando a accesibilidade política para certos servizos nos concellos preexistentes.

46

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

47

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

3.ÉXITOS E FRACASOS

DA COOPERACIÓN SUPRAMUNICIPALEN GALICIA

Autor

A. Xavier Ferreira FernándezUniversidade de Santiago de Compostela

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

49

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO1. Introdución

Hai máis de dez anos publicaba eu na revista da FEGAMP (outono de 1995) un breve artigo no quefacía un balance dos 10 anos de vixencia da Lei reguladora das bases de réxime local. Tras un repasoá evolución do noso sistema local desde a Constitución española de 1978 e cando o Pacto Local esta-ba a nacer, concluía o mencionado artigo afirmando que “a superación das deficiencias que o mundomunicipal está a vivir e ás que a LBRL non acertou a dar cumprida solución debe pasar por:

- Unha profunda redefinición das estruturas locais sobre as que se asentou a norma mencio-nada, singularmente do papel das deputacións provinciais e do mapa municipal.

- Unha revisión do concepto da garantía institucional da autonomía local que non se resolveuoperativa para garantir un mínimo espazo competencial aos entes locais, nin a adecuadaautonomía financeira.

- A revisión da natureza bifronte do noso réxime local en clave autonómica.

- E a ruptura co uniformismo local imperante tanto no que fai á organización administrativacomo á atribución competencial e financeira.”

Estas mesmas poderían ser as conclusións deste artigo. O certo é que os problemas das nosas enti-dades locais e, en gran medida, as solucións que se teñen formulado ao longo do tempo, se mante-ñen nunha constante espazo-tempo que penso que nos deberían facer reflexionar profundamentesobre cal é o verdadeiro problema da nosa organización municipal e cal a razón para dar coa solución a el.

Non podemos esquecer que a máis importante reordenación do mapa municipal español desde aConstitución de Cádiz de 1812 foi a introducida polo Real decreto do 23 de xullo de 1835 sobreArreglo provisional de los Ayuntamientos del Reino, polo que se introduciu o criterio territorial (xuntoco poboacional) para a delimitación dos municipios. Desde aquela moi pouco se ten avanzado. Domesmo xeito, a consagración da provincia como unha entidade local, primeiro na Lei provincial de1870 e definitivamente no Estatuto provincial de Calvo Sotelo de 1925, coincide no tempo cunhadinámica institucional que será unha constante ata hoxe: a do cuestionamento da súa capacidadepara a resolución dos problemas propios duns municipios incapaces desde o inicio de dar solución ásdemandas dos seus veciños.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Estas son algunhas das claves sobre as que ao longo de dous séculos ten xirou o chamado “proble-ma local” e ás que poderiamos engadir as seguintes: a incapacidade dos municipios para o exerciciodas súas competencias; unha endémica insuficiencia financeira; a excesiva fragmentación municipal;un excesivo uniformismo da definición dos municipios; unha constante incapacidade da provincia edas entidades supramunicipais para resolver os problemas dos concellos. Todos estes problemas, con maior ou menor intensidade, teñen transido todas e cada unha das reformas locais da nosa historia constitucional.

Na miña opinión, a cuestión ten difícil, aínda que non imposible, solución e, por suposto, ten que vermoito máis coa praxe política que coa definición legal das estruturas e competencias. Así, desde asúa orixe, e máis vivamente hoxe, os responsables locais quéixanse da insuficiencia de recursos paraa prestación dos seus servizos, á vez que demandan un maior espazo competencial, e, en moitas oca-sións, renuncian a exercer con plena responsabilidade a súa soberanía fiscal. Pola contra, os respon-sables do goberno estatal e dos autonómicos constrúen sólidos discursos localistas e recoñecen noplano legal de forma contundente a autonomía local, pero desconfían permanentemente das capa-cidades dos entes locais para o exercicio responsable das súas funcións.

Isto non significa que as cousas non cambiaran e que non avanzaramos nada. Nin moito menos.Como se afirma no Libro Branco para a reforma do goberno local de xullo de 2005, cando foron eli-xidos os primeiros alcaldes e concelleiros entregáronse con entusiasmo a recuperar o tempo perdido.En poucos anos, vilas e cidades cambiaron de imaxe: casas da cultura, instalacións deportivas, iluminación, pavimentación, saneamentos, auga potable. Queda lonxe a lectura da autonomía localcomo autonomía administrativa vinculada á xestión duns intereses privativos do municipio. A auto-nomía local é autonomía política, con capacidade para ordenar e xestionar baixo a propia responsa-bilidade unha parte substancial dos asuntos públicos mediante o impulso de políticas propias. Así osinala a Carta Europea de Autonomía Local nunha rotunda declaración que enlaza co discurso sobrea gobernanza.

2. As diversas fórmulas cooperativas: caracterización xeral

Non cabe dúbida de que, a nivel discursivo, na solución do “problema local” teñen representado unpapel moi relevante as fórmulas cooperativas. A pesar do principio de uniformidade que caracterizouo réxime local español desde a Constitución de Cádiz, a Administración local española está integra-da por unha variada tipoloxía de entidades locais. Na actualidade o noso réxime local caracterízasepor unha notable diversidade institucional, propiciada, en gran medida, pola nova estrutura territo-rial do Estado prevista na Constitución.

Xunto aos municipios, entidades básicas da organización territorial do Estado e canles inmediatas departicipación cidadá nos asuntos públicos (art. 1 LBRL), e as provincias e as illas (nos arquipélagosbalear e canario), como entes de natureza territorial e necesaria previstos na Constitución española,a lexislación básica e de desenvolvemento do réxime local (Lei 7/1985, reguladora das bases de réxi-me local -en adiante LBRL- e Lei 5/1997, de administración local de Galicia -LALG-) posibilita a crea-ción doutros entes de natureza supramunicipal aos que cualifica como “entidades locais”. Son:

1) as comarcas ou outras entidades que agrupen varios municipios, instituídas polas comunida-des autónomas;

2) as áreas metropolitanas,

3) e as mancomunidades de municipios.

50

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

51

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Esta distinción entre entidades territoriais e simples entidades locais non territoriais constitúe unhanovidade lexislativa que, no aspecto teórico, procede da doutrina alemá, e que na súa orixe se cen-traba na substantividade do elemento territorial como elemento configurador do ente e determinan-te das súas principais características (pluralidade de fins, potestades públicas superiores e autonomíaplena). Con todo, na LBRL esta diferenza serve, unicamente, para atribuír de forma directa aos entesnecesarios as potestades públicas superiores (regulamentaria, expropiatoria...), mentres que no casodos entes potestativos serán as leis das comunidades autónomas que os regulen as que concretencales daquelas potestades serán de aplicación, excepto no suposto das mancomunidades, nas queserán os seus estatutos os que as expliciten.

Xunto a estes entes, a lexislación local prevé a creación doutros de natureza asociativa, como son:

a) os consorcios que as entidades locais poden constituír con outras administracións públicaspara fins de interese común ou con entidades privadas sen ánimo de lucro que persigan finsde interese público, concorrentes cos das administracións públicas;

b) ou as agrupacións municipais de carácter tradicional, como as comunidades de vila e terra,ou as merindades.

Como ten apuntado a doutrina, e recoñeceu o propio lexislador, a maior parte destes entes respon-den a unha idea común: solucionar o problema que supón para moitos municipios prestar adecua-damente os servizos propios da súa competencia ou a necesidade de prestalos en espazos máis exten-sos que os propios dos municipios. A esta mesma finalidade responde tamén a institución provincial,pois, aínda que esta é considerada unha entidade necesaria de natureza territorial, o lexislador con-figurouna como unha entidade local determinada pola agrupación de municipios que ten como finprincipal prestar apoio a estes.

En todos estes casos atopámonos con fórmulas que, do mesmo xeito que os municipios, proveñenda mesma tradición administrativista, a francesa, e que, como tales, se presentan como unha alter-nativa funcional ao problema da insuficiencia municipal, fronte a solucións de carácter estrutural (demaior éxito nos países nórdicos e anglosaxóns) consistentes na reordenación do mapa municipal. Aelas son ás que me vou referir.

Téñase en conta, no entanto, que o noso ordenamento xurídico posibilita tamén que a cooperacióne a colaboración institucional se desenvolva por medio de fórmulas convencionais, ou de plans ouprogramas que non supoñen a creación de entes diferentes. Trátase de fórmulas moi operativas cuxacaracterización xurídica pouco ou nada ten que ver coas entidades locais de natureza supramunicipalás que me estou referindo, por canto non supoñen a creación dunha persoa xurídica diferente, ningozan de estabilidade temporal e institucional de ningún tipo.

2.1. A provincia

A provincia defínese no artigo 31 da LBRL como unha entidade local determinada pola agrupaciónde municipios, con personalidade xurídica propia e plena capacidade para o cumprimento dos seusfins, entre os que se atopan: asegurar a prestación integral e adecuada na totalidade do territorio pro-vincial dos servizos de competencia municipal e, en menor medida, participar na coordinación daAdministración local coa da Comunidade Autónoma e a do Estado.

O seu carácter necesario e a súa natureza territorial non ocultan a súa configuración como ente denatureza asociativa, cunha vocación municipalista que, como tal, carece dunha substantividade mate-

Monografía 10- 12/5/08 12:59

rial propia. Así, segundo o artigo 36, son competencias provinciais: a) A coordinación dos servizosmunicipais entre si para a garantía da prestación integral e adecuada; b) A asistencia e a cooperaciónxurídica, económica e técnica aos municipios, especialmente os de menor capacidade económica ede xestión; c) A prestación de servizos públicos de carácter supramunicipal e, de ser o caso, supraco-marcal; d) A cooperación no fomento do desenvolvemento económico e social e na planificación noterritorio provincial, de acordo coas competencias das demais administracións públicas neste ámbito.

Con todo, e a pesar da súa natureza supramunicipal e secundaria, non pode esquecerse que o lexis-lador dotou este ente dunha excepcional rixidez ao exixir nada menos que unha lei orgánica para alte-rar os seus límites territoriais.

O recoñecemento da autonomía local e a institucionalización das provincias como entes locais bási-cos no texto constitucional e en moitos textos estatutarios, entre outros o galego, non permitiron,con todo, unha efectiva e plena consolidación delas. A acomodación do ente provincial no escenarioautonómico non deixou de ser un dos cabalos de batalla do debate político local. A súa escasa fun-cionalidade como ente encargado de dar satisfacción ás perentorias necesidades municipais, a súaincapacidade para resolver a xa endémica anemia económica municipal e, por que non dicilo, a súainstrumentalización partidaria como vehículo para o desenvolvemento, nalgúns casos de verdadeiraspolíticas caciquís locais, fixeron das deputacións provinciais a entidade territorial máis cuestionada detodas as previstas no texto constitucional. Mesmo o recente pacto PSOE-BNG para o goberno destesorganismos cuestiona a súa propia existencia.

Isto, desde logo, non é, nin moito menos, unha novidade. A consagración da provincia como unhaentidade local, primeiro na Lei provincial de 1870 e definitivamente no Estatuto provincial de CalvoSotelo de 1925, coincide no tempo cunha dinámica institucional, que será unha constante ata hoxe:a do cuestionamento da súa capacidade para a resolución dos problemas propios duns municipiosincapaces, desde a súa creación, para dar satisfacción ás demandas dos seus veciños.Cuestionamento que, coma hoxe, se realizou desde perspectivas ben diferentes: unha, marcadamen-te ideolóxica, é a que, desde posicións federalistas ou nacionalistas, cuestiona a provincia e, polotanto, o seu órgano de goberno, a deputación provincial, en canto é considerada un ente represen-tativo do máis rancio centralismo, postulando a súa substitución por entes de base comarcal; outra,de carácter práctico, que propugna a creación de entes de natureza asociativa diferentes da provin-cia [mancomunidades intermunicipais primeiro (1870) e áreas metropolitanas ou comarcas máis tarde(1960)] que colaboren coa institución provincial na solución do “problema local”.

Ademais, a caracterización bifronte do réxime local tampouco foi unha fórmula adecuada para resol-ver a tensión centro-periferia que, desde a chegada do réxime democrático e ata os nosos días, con-dicionou o desenvolvemento do debate territorial no noso Estado. E isto porque a solución doutrinale xurisprudencial á colaboración competencial entre o Estado e as comunidades autónomas no espa-zo local se resolveu, ao cabo, nunha concepción extraordinariamente ampla das bases do Estado, quelles impediu ás comunidades autónomas articular unha política local propia dentro do seu ámbitoterritorial. Todo isto redundou nunha actitude de desconfianza e receo dos responsables políticosautonómicos fronte ao feito local e, en especial, fronte ás deputacións provinciais, que nalgúns casosactuaron como un verdadeiro contrapoder dos gobernos autonómicos. Esta actitude conduciu a unprogresivo proceso de inflación institucional derivado tanto da creación de institucións alternativas áprovincial (comarcas, áreas metropolitanas...) como da negativa a atribuír ás deputacións a xestióndesconcentrada das competencias autonómicas.

A experiencia dos últimos vinte e cinco anos pon de manifesto as limitacións que desde o punto devista democrático e da transparencia ten o modelo de goberno provincial deseñado pola LBRL. Un

52

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

53

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

modelo de complexa articulación que en ningún caso serve para representar adecuadamente nin osintereses dos veciños nin os dos municipios que integran a provincia pero que, malia todo, serviu enmoitos casos para o desenvolvemento de políticas partidarias próximas ao caciquismo decimonónico.

Para rematar, o mapa de competencias e servizos tamén evidencia como a entidade provincial nonserviu nin serve para a solución de moitos dos problemas reais dos municipios da área de Vigo.

2.2. A comarca

De acordo co artigo 42 da LBRL, as comunidades autónomas, ao abeiro do disposto nos seus respec-tivos estatutos, poderán crear no seu territorio comarcas ou outras entidades que agrupen variosmunicipios, cuxas características determinen intereses comúns precisados dunha xestión propia oudemanden a prestación de servizos do devandito ámbito.

A iniciativa para a creación dunha comarca poderá partir dos propios municipios interesados, aíndaque, salvo no caso de Cataluña (disposición adicional 4ª da LBRL) non poderán crearse comarcas sea iso se opoñen expresamente as dúas quintas partes dos municipios que deban agruparse nelas,sempre que, neste caso, tales municipios representen, polo menos, a metade do censo electoral doterritorio correspondente.

Como consecuencia do seu forte grao de interiorización autonómica (art. 152.3 CE e STC 214/1989,do 21 de decembro) corresponderá ás leis autonómicas determinar o seu ámbito territorial, a com-posición e o funcionamento dos seus órganos de goberno, que serán representativos dos concellosque agrupen, así como as competencias e recursos económicos que, en todo caso, se lles asignen.En todo caso, a creación das comarcas non poderá supor a perda polos municipios da competenciapara prestar os servizos enumerados no artigo 26, nin privalos de toda intervención en cada unha dasmaterias enumeradas no número 2 do artigo 25.

En definitiva, aínda que a definición legal da comarca presenta uns perfís notablemente borrosos,parece clara a súa vocación municipal, por canto a súa creación nunca poderá supor unha perda subs-tancial de atribucións dos municipios que as integran, que son, ao cabo, os que deciden a súa crea-ción e integran os seus órganos de goberno.

Tras a aprobación da CE de 1978 e dos sucesivos estatutos de autonomía, a comarca foi a maior emáis transcendente novidade que irrompeu no ámbito local, en xeral, desde a súa configuración ini-cial no século XIX, ou, como dixo Muñoz Machado, “a novidade máis común do novo deseño orga-nizativo” autonómico. Agora ben, aínda que o TC recoñeceu de modo xeneralizado o “forte grao deinteriorización autonómica” do ente comarcal, o certo é que o grao de integración autonómica doente comarcal non foi igual en todos os textos autonómicos, dependendo aquel da posición quemantivo a institución provincial.

Con todo, este potencial innovador do ente comarcal viuse notablemente minguado como conse-cuencia da transposición hermenéutica do TC do concepto da garantía constitucional da autonomíade municipios e provincias e que levou á conclusión de que toda posible redistribución das compe-tencias locais que se opere desde as instancias autonómicas non poderá levar ata o extremo de balei-rar totalmente as provincias e os municipios das súas funcións como entes locais (STC 32/1981, do28 de xullo).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

As previsibles dificultades de convivencia entre o ente provincial e o comarcal provocaron que ascomunidades autónomas sexan moi reticentes no momento de desenvolver as súas previsións esta-tutarias e de crear comarcas no seu territorio.

Así, en primeiro lugar, algunhas comunidades autónomas, a pesar de recoller nos seus estatutos deautonomía as comarcas, nalgúns casos como entes necesarios, aparcaron esta cuestión polo momen-to. Este é o caso da Rioxa, Castela-A Mancha, Madrid, Navarra ou Galicia, onde a LALG non a regula.

A carón destas comunidades están aquelas que regularon a institución comarcal como unha soluciónadecuada e xeneralizable para a solución dos problemas dos municipios. Estariamos, xa que logo,ante unha especie de mancomunidade de servizos múltiples con certa vontade de xeneralización, namaior parte dos casos, no territorio autonómico.

Este é o caso da Comunidade Autónoma de Aragón, onde mediante a Lei 10/1993, do 4 de novem-bro, se regulou a creación das comarcas. Esta lei foi desenvolvida pola Lei 23/2001, do 26 de decem-bro, de medidas de comarcalización, que ampliou o ámbito de actuación destes entes, moi na liñado modelo catalán. Nesta comunidade, seguindo un proceso de incorporación voluntaria no que aadministración autonómica non escatimou medios e recursos, chegouse á creación de 32 das 33comarcas previstas, quedando por resolver a complexa cuestión de Zaragoza capital. Con todo, estouseguro de que a progresiva ampliación do espazo competencial comarcal vai levar ao incremento daconflitividade cos entes provinciais, por canto moitas das competencias previstas para as comarcascoinciden coas previstas pola LBRL para as deputacións provinciais.

Similares en canto ao seu espírito son os supostos asturiano e cántabro. No primeiro deles a vella Lei3/1986, do 15 de maio, regulaba un procedemento para a creación de comarcas, pero esta lei nuncafoi aplicada, a pesar de tratarse dunha comunidade uniprovincial. A Lei 8/1999, do 28 de abril, decomarcas de Cantabria, foi a última lei de comarcas aprobada. Trátase dunha lei similar á aragonesaque, do mesmo xeito que ocorre en Asturias, aínda non foi aplicada, polo que a valoración da súaefectividade resulta difícil polo momento. Neste grupo poderiamos incluír tamén a Lei 1/1991, do 14de marzo, pola que se crea a Comarca do Bierzo.

En Cataluña é onde a cuestión comarcal se desenvolveu de modo máis intenso a partir da aproba-ción do paquete lexislativo do ano 1987: a Lei 8/1987, do 15 de abril, municipal e de réxime local deCataluña; a Lei 5/1987, do 4 de abril, de réxime provisional das competencias das deputacións pro-vinciais; a Lei 7/1987, pola que se establecen e regulan actuacións públicas especiais na conurbaciónde Barcelona, e, por suposto, a Lei 6/1987, do 4 de abril, de organización comarcal. Por medio des-tas leis a Generalitat intentou abordar unha reestruturación xeral de todo o panorama interior daComunidade Autónoma, a pesar dos obstáculos xurídicos e políticos que unha operación de tal natu-reza podería ter. As claves desta reforma eran as seguintes: reforzamento do municipio como entida-de local básica por excelencia; supresión da institución provincial; institucionalización e xeneralizacióndas comarcas como principal -no caso dos espazos urbanos- ou único ente supramunicipal e comoente natural para a xestión desconcentrada das competencias autonómicas.

Tras case vinte anos de implantación das comarcas en Cataluña creo que o balance non é todo o posi-tivo que se esperaba inicialmente. Nin as provincias desapareceron nin a Generalitat mantivo deforma regular o proceso de transferencia de competencias a estes entes, ben a través da súa xestióndesconcentrada, ben a través do recoñecemento polo lexislador sectorial dun ámbito privativo e espe-cífico de actuación.

54

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

55

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

En definitiva, considerar a comarca como unha solución ao problema da conurbación viguesa exixi-ría a xeneralización deste ente a todo o territorio galego e, nesa medida, un debate e unha reflexiónque desborda claramente os límites deste traballo. En todo caso, na miña opinión a implantaciónfutura das comarcas en Galicia debe supor a redefinición ou mesmo a supresión da institución pro-vincial. A experiencia catalá non deixa marxe para a dúbida.

2.3. As mancomunidades intermunicipais

A regulación das mancomunidades intermunicipais contida na Lei básica de 1985 segue no substan-cial a dos seus precedentes. No seu artigo 44 recoñece o dereito dos municipios a asociarse conoutros en mancomunidades para a execución en común de obras e servizos determinados da súacompetencia. Estas mancomunidades terán personalidade e capacidade xurídicas para o cumprimen-to dos seus fins específicos e rexeranse, no fundamental, polos seus estatutos propios, que deberánregular o ámbito territorial da entidade, o seu obxecto e competencia, os órganos de goberno erecursos, o prazo de duración e cantos outros extremos sexan necesarios para o seu funcionamento.En todo caso, os órganos de goberno serán representativos dos concellos mancomunados.

É esta, a da mancomunidade, a fórmula asociativa con maior tradición no noso dereito, unha fórmu-la que, con pequenas variacións, se mantivo nos mesmos parámetros desde a súa orixe, isto é, natu-reza asociativa, carácter voluntario e concreción dos seus fins e atribucións.

A imposibilidade para desenvolver un proceso de reordenación e racionalización do espazo supramu-nicipal, unido á dificultade para o desenvolvemento de políticas de fusión municipal que limite a exce-siva fragmentación municipal (de 1978 aos nosos días o número de municipios pasou de 8.045 a8.111), fixo da “mancomunidade” intermunicipal a fórmula máis socorrida. Practicamente todas ascomunidades autónomas ditaron de forma directa ou indirecta normas respecto delas.

No plano dos feitos, das 165 mancomunidades que podían contabilizarse en 1978 pasamos ás pretode 1.000 (999) no ano 2006 (en Galicia, 42), que inclúen máis do 70% dos municipios españois. Todoisto debeuse, en gran medida, a un importante incremento dos servizos que corresponde prestar aosmunicipios así como a unha decidida política autonómica de fomento asociativo.

Agora ben, a realidade cotiá das mancomunidades atópase moi afastada do aparente éxito da fór-mula. Son moitas -maioría, diría eu- as mancomunidades creadas e rexistradas que na práctica teñenunha actividade moi limitada ou nula. Por outra banda, a maior parte das mancomunidades existen-tes sobreviven mentres as comunidades autónomas financian a súa actividade, pois chegado omomento de sobrevivir por si mesmas o entusiasmo asociativo inicial tórnase en desidia, cando nonen aberto enfrontamento entre os municipios que as integran. Deste modo, moitas delas non pasande ser simples estruturas administrativas carentes de funcionalidade.

En todo caso, convén ter presente que a natureza estritamente municipal, funcional, voluntaria e limi-tada en canto aos seus fins limita en gran medida as súas posibilidades para servir de solución insti-tucional xeral para a área de Vigo, sobre todo porque a maior parte dos problemas que teñen osmunicipios afectados (transporte, desenvolvemento económico, planificación territorial...) non afec-tan en exclusiva as súas competencias, senón que inciden directamente nas competencias de instan-cias superiores, en particular, da Xunta de Galicia.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

2.4. As áreas metropolitanas

A expresión "área metropolitana" fíxose común para identificar o conxunto formado polo centrourbano dunha gran cidade e a súa área suburbana, que alcanza as poboacións próximas, afectadaspola influencia daquela. Xunto ao enfoque xeográfico ou sociolóxico da área metropolitana, xorde asúa acepción xurídico-administrativa, que prevé o ente público ou complexo organizativo encargadoda xestión do territorio que se inclúe no seu ámbito. A elas se refire o artigo 43 da LBRL, que as defi-ne como entidades locais integradas polos municipios de grandes aglomeracións urbanas entre cuxosnúcleos de poboación existen vinculacións económicas e sociais que fagan necesaria a planificaciónconxunta e a coordinación de determinados servizos e obras.

Do mesmo xeito ca no caso das comarcas, o forte grao de interiorización autonómica destes entesfai que o seu réxime xurídico se remita case por completo á lexislación autonómica. Son, pois, ascomunidades autónomas, coa audiencia previa da Administración do Estado e dos concellos e depu-tacións afectados, as que poderán crear, modificar e suprimir, mediante lei, áreas metropolitanas, deacordo co disposto nos seus respectivos estatutos. Ademais, a lexislación autonómica determinará osórganos de goberno e administración, nos que obrigatoriamente estarán representados todos osmunicipios integrados na área; o réxime económico e de funcionamento, que garantirá a participa-ción de todos os municipios na toma de decisións e unha xusta distribución das cargas entre eles; asícomo os servizos e obras de prestación ou realización metropolitana e o procedemento para a súaexecución. A creación destas áreas non poderá supor a perda polos municipios da competencia e atitularidade dos servizos de prestación obrigatoria.

2.5. Os consorcios

Co fin de facilitar a prestación dos servizos públicos encomendados aos municipios, o artigo 87 daLBRL prevé que as entidades locais poidan constituír consorcios con outras administracións públicaspara fins de interese común ou con entidades privadas sen ánimo de lucro que persigan fins de inte-rese público, concorrentes cos das administracións públicas. Os consorcios gozarán de personalidadexurídica propia. Os seus estatutos determinarán os seus fins, así como as particularidades do seu réxi-me orgánico, funcional e financeiro. Os seus órganos de decisión estarán integrados por representan-tes de todas as entidades consorciadas, na proporción que fixen os estatutos respectivos.

Pola súa banda, o artigo 196 da LALG reitera a posibilidade de que as entidades locais galegas poidan constituír consorcios locais coa Xunta de Galicia e con outras administracións públicas parafins de interese común ou con entidades privadas sen ánimo de lucro que persigan fins de interesepúblico concorrentes cos das administracións públicas, remitindo, no relativo á súa constitución, aoprevisto para as mancomunidades.

Á vista da súa regulación, pode afirmarse que se trata dun ente moi adaptable á realidade dun gober-no multinivel, na medida en que permite a participación no seu seo de administracións públicas dediversa natureza (municipios, comunidades autónomas, Estado ou entes instrumentais) así como departiculares. Todo isto posibilita, a diferenza dos demais modelos organizativos supramunicipais, quebaixo un modelo organizativo flexible e escasamente burocrático poidan participar na xestión dunasunto todos e cada un dos axentes implicados. Sendo Cataluña a comunidade onde tivo un maioréxito a fórmula consorcial, o seu potencial innovador e a súa adaptación á realidade competencial donoso Estado fan que progresivamente vaia gañando terreo no ámbito da xestión portuaria, o trans-porte, os servizos sociais ou o abastecemento de augas.

56

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

57

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

No caso de Galicia cómpre salientar a recente experiencia do Consorcio de Servizos da Igualdade edo Benestar, que nestes momentos agrupa máis dun terzo dos concellos galegos.

O repaso das posibles fórmulas de institucionalización do espazo metropolitano pon de manifestocomo a maior parte das fórmulas analizadas se solapan e resultan incompatibles. Todas elas preten-den dar solución ao mesmo problema por medio dunha fórmula común que podería resumirse nosseguintes termos: cooperación no competencial e supramunicipalidade no servizal. Paradigma destaincompatibilidade é a difícil convivencia entre as entidades provinciais, comarcais e metropolitanas enCataluña, cuxa solución a día de hoxe aínda non se atopou. De forma un tanto absurda e irrespon-sable o lexislador parece convidar os nosos operadores políticos a unha saturación institucional que,a menos que se desenvolva, pode levar a un verdadeiro colapso institucional, expresión que, aíndaque poida parecer exaxerada, nos sitúa ante unha máis que posible realidade na que o nivel local degoberno se pode ver ocupado á vez por deputacións, mancomunidades, áreas metropolitanas,comarcas e municipios.

Ademais, a maior parte das solucións propostas polo lexislador estatal non difiren no substancial dasprevistas ao longo da nosa historia, polo que non se entende como o lexislador segue insistindo nelas,cando a propia historia pon de manifesto a súa incapacidade para resolver o problema municipal. Nonpode esquecerse que en 1985 a realidade xurídico-política española non era nin parecida á de prin-cipios do século XX, nin tan sequera á de 1975. Non só porque a democratización do nivel do gober-no local supuxo unha profunda transformación das estruturas locais, senón tamén, e principalmen-te, porque a configuración do noso Estado como un “Estado autonómico”, practicamente federal encanto ao grao de descentralización administrativa, afectou substancialmente as estruturas e compe-tencias locais e porque o avance do Estado social fixo dos nosos municipios os principais axentes pres-tadores de servizos públicos. A realidade dun verdadeiro goberno multinivel, onde o papel protago-nista no competencial corresponde aos entes autonómicos, non tivo un reflexo proporcionado na leide 1985, que, lonxe disto, lles impuxo ás comunidades autónomas un modelo de desenvolvementosupramunicipal onde o seu papel é notablemente secundario.

3. O futuro dos entes supramunicipais

Para rematar cómpre realizar algunhas consideracións de carácter xeral sobre o futuro da supramu-nicipalidade no noso Estado.

O relativo fracaso dos modelos cooperativos e funcionais de natureza horizontal como forma de darsolución ao problema municipal provocou en gran medida que a necesidade de abordar unha refor-ma integral do espazo local e, en consecuencia, dos textos legais que lle serven de base sexa unhaconstante da nosa historia local máis recente. Este debate tivo como consecuencia, entre outrasexpresións, a aprobación da recente Lei 57/2003, do 16 de decembro, de medidas para a moderni-zación do goberno local.

Na mesma liña, Font i Llovet, de forma atinada, ligou as demandas de desenvolvemento do pactolocal ao actual proceso de reforma dos estatutos de autonomía e, polo tanto, á necesaria reformados textos locais básicos. Para el “hai que pensar, no momento actual, que non hai dinámica posiblede pacto local”, no sentido de impulso político decisivo para reforzar o papel do sistema de gobernolocal, se non é a través da “elevación de rango” da regulación xurídica dos elementos definidoresesenciais do sistema, que o saque do “limbo xurídico en que se atopa hospedado desde hai unhadécada” e que á vez considere a diversidade de situacións existentes ao longo e largo do país. E isto

Monografía 10- 12/5/08 12:59

só é posible se dun xeito ou outro se engarza este proceso, esta dinámica de pacto local, no proce-so de reforma dos estatutos de autonomía.

Nesta dinámica de reforma e pacto é evidente que foron moitos e diversos os factores que influírone que deben ser tidos en conta. A endémica insuficiencia financeira e competencial do espazo local,a excesiva rixidez e uniformidade normativa ou a desbordada comprensión do básico, que reduciu acapacidade normativa autonómica a unha mínima expresión, son causas máis que suficientes parademandar un cambio.

No entanto, e xunto a todos eles, non me cabe a menor dúbida de que a necesidade de buscar unhaarticulación máis adecuada do espazo supramunicipal foi, e é, polas razóns que se expuxeron, un dosmáis importantes desencadeamentos do que, quizais de modo un tanto exaxerado, poderiamos cua-lificar como “crise do sistema local”.

Con todo, as solucións que polo momento se propoñen nos proxectos de reforma normativa do textolocal básico e dos diversos estatutos de autonomía non auguran unha melloría notable da situación.

Na ríxida interpretación do concepto da garantía institucional da autonomía local e, por que non dici-lo, da protección ultrarreforzada da institución provincial, hai, como afirmou Font i Llovet, un proble-ma de doutrina ou de dogmática desprendida da xurisprudencia constitucional, susceptible de evo-lución. Neste sentido, os estatutos son a única norma capaz de exercer supremacía sobre a lexislaciónestatal, ata a básica, e ao mesmo tempo vincular o lexislador de cada unha das comunidades autó-nomas para que proceda a un proceso descentralizado. Ademais, os estatutos efectúan correctamen-te a “interiorización” do local no ámbito do autonómico, sen que por iso deixe de ser unha normaestatal, e permiten dar un impulso autonómico ao fortalecemento da autonomía local, rompendo asío carácter bifronte do réxime local.

Esta interiorización do local é, na miña opinión, tanto ou máis importante se do que se trata é deregular a ordenación do espazo supramunicipal, espazo que, como vin reiterando, resulta especial-mente relevante para unha adecuada proxección dos entes autonómicos no ámbito local.

A apertura do proceso de reforma dos vixentes estatutos de autonomía non impediu, paradoxalmen-te, a presentación, en maio do presente ano, por parte do Goberno estatal dun anteproxecto de novalei básica do goberno e da administración local. Á marxe dos contidos da proposta, aos que me refe-rirei a seguir, do que non cabe a menor dúbida é de que o momento da súa presentación non foi omáis oportuno. Se de sabios é aprender dos erros do pasado, o Goberno debería valorar a pertinen-cia de abordar o proceso de reforma normativa do espazo territorial local á vez que se está decidin-do, en normas de superior rango, a nova estrutura territorial autonómica e, polo tanto, local.

Se deixamos abertos ambos os procesos podemos atoparnos, como xa ocorreu en 1986, cunha leibásica estatal dificilmente cohonestable coas previsións dos novos estatutos, posibilidade máis queprobable se temos en conta que no texto do anteproxecto se mantén intacto o elenco de entidadeslocais que, xunto ás necesarias -municipios, provincias e illas- se conteñen na Lei 7/1985, do 2 deabril: ou mancomunidades, ou comarcas, ou áreas metropolitanas ou entidades locais menores, e istoporque, en opinión dos seus redactores, é a Constitución a que garante un ámbito de decisión polí-tica a municipios e provincias, e non é o Estado o que protexe a autonomía local fronte ás comuni-dades autónomas, xa que estas tamén deben respectar a autonomía local.

A partir desta inicial declaración regúlanse as competencias provinciais e insulares, incidindo, para iso,no seu carácter instrumental. Así, as provincias débense limitar a coordinar os servizos municipais ea asistir e cooperar xurídica, económica e tecnicamente cos municipios. Ademais, na elaboración das

58

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

59

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

políticas provinciais han de participar todos os municipios fixando as súas prioridades en canto ásobras, servizos, etc., que pretendan levar a cabo, mediante actuacións de concertación entre ambasas entidades locais. Con isto preténdese deixar nos municipios as competencias substantivas, confi-gurando as provincias como entes funcionais para garantir que os municipios de escasa capacidadepoidan prestar os servizos de que son titulares.

A formulación, realmente, ten pouco de revolucionario e, como dixen, vai resultar de difícil incardi-nación en modelos territoriais como o deseñado polo novo Estatuto catalán e moi previsiblementepolo galego, se algún día chega a reformarse.

É evidente que, á vista das propostas de futuro, se debe impor unha actitude prudente. Se, polo deagora, non cabe unha reordenación importante do espazo supramunicipal e, singularmente, da ins-tancia provincial, non parece o máis aconsellable, como veño reiterando, abrir o proceso de creaciónde novos entes territoriais. A experiencia aconsella, realmente, o contrario.

4. Conclusión

É evidente que as diversas fórmulas institucionais que o noso ordenamento xurídico previu para solu-cionar os problemas derivados da excesiva fragmentación municipal do noso territorio non deron osfroitos esperados. Como acabamos de ver, algunhas nin tan sequera tiveron a oportunidade de serensaiadas (áreas metropolitanas), mentres que outras (as provincias) seguen arrastrando a súa secu-lar ineficacia. Desde logo, non serei eu quen dea coa fórmula proverbial para solucionar tan impor-tante problema. Pero o que é evidente é que a solución require, en primeiro lugar, un bo diagnósti-co. Un diagnóstico que non só se recree na constatación das evidencias dun problema de xeito paten-te coñecido, senón que profunde na súa raíz e orixe, así como nas causas do fracaso da maior partedas solucións que polo momento se teñen proposto.

Sen intentar esgotar esta problemática, penso que calquera solución que se propoña para a área de Vigo e, en xeral, para a solución do problema supramunicipal debe ter en conta as seguintes premisas:

Primeira, que non caben solucións traumatúrxicas xerais, fundamentalmente porque a realida-de municipal do noso Estado, e de Galicia en particular, é excepcionalmente diversa.

Segunda, que as solucións só poden vir da man do impulso das comunidades autónomas.Delas son a maior parte das competencias materiais sobre os servizos de ámbito municipal.Delas dependen a maior parte dos recursos financeiros. A elas corresponden, desde un puntode vista constitucional, as competencias sobre o espazo supramunicipal e sobre o territoriomunicipal. Só a participación activa dos entes autonómicos nos entes supramunicipais poderáliquidar o nó gordiano da relación entre o “ámbito local” e o “autonómico”.

Terceira, que manter ad futurum unha posición numantina respecto do mantemento do enteprovincial é absurdo. A provincia, tal e como se desenvolveu no noso sistema normativo, resul-ta un anacronismo histórico de difícil encaixe no novo modelo autonómico. Na súa actual con-figuración nin resolveu os problemas dos municipios, nin serviu para a descentralización dascompetencias autonómicas nin, o que é peor, solucionou o problema do engarzamento entreo nivel autonómico e o municipal. Ao contrario, a súa existencia impediu, e impedirá, o desen-volvemento de novos modelos de organización territorial, salvo que se aposte por unha sobre-saturación institucional do espazo.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Cuarta, que na base do problema se atopa unha concepción uniformista da autonomía muni-cipal que levou á atribución de similares competencias a municipios con capacidades e dimen-sións ben diferentes. Non creo que ninguén no seu cabal xuízo pense que un municipio con1.000 habitantes e 10 empregados municipais escasamente cualificados pode asumir un nivelcompetencial e de servizos similar a outro con 50.000 habitantes e 300 empregados munici-pais. O problema non está na existencia de municipios de reducidas dimensións, senón nunhaatribución desproporcionada de competencias e servizos a municipios que, a priori, teñen unhaescasa capacidade de xestión.

Quinta, que a experiencia puxo de manifesto que na solución de problemas concretos dosmunicipios se manifestaron máis operativas as solucións funcionais concretas que as xerais ouestruturais. Así, a vía do consorcio preséntase, na miña opinión, como a máis acaída para a xes-tión de servizos públicos como o transporte, o abastecemento de auga, os servizos sociais oua protección civil. A flexibilidade da figura permite “crear” solucións funcionais concretas eespecíficas para problemas concretos e específicos. Solucións coas que, afastando a pantasmada desconfianza autonómica fronte aos municipios, os propios entes autonómicos participanactivamente na xestión de servizos que afectan directamente as súas competencias.

60

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

61

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

4.REFLEXIÓNS SOBRE A

SUFICIENCIA FINANCEIRA DOSMUNICIPIOS GALEGOS E AS SÚAS

POSIBILIDADES DE MELLORAAutor

Antonio López DíazUniversidade de Santiago de Compostela e

Consello de Contas de Galicia

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

63

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

1. A autonomía financeira das corporacións locais

A Constitución española de 1978, como é sabido, regula no capítulo II do seu título VIII aAdministración local, recollendo en preceptos sucesivos a realidade dos municipios e as provincias.

Para ambas as institucións, a Constitución predica a autonomía como unha garantía institucional que,como logo se analizará, cobra especial relevancia como mecanismo reaccional para a defensa daspropias institucións.

No caso dos municipios, sinálase expresamente que “a Constitución garante a autonomía dos muni-cipios” (artigo 140.1), mentres que para as provincias se sinala no artigo 141.2 que “o Goberno e aAdministración autónoma das provincias estarán encomendados a deputacións ou outras corpora-cións de carácter representativo”.

Partindo desta base e como paso previo para o estudo da proxección destes principios sobre o gastopúblico, en especial sobre os investimentos reais a efectuar polas deputacións provinciais, resultanecesario ir fixando as bases sobre as que extraer as conclusións deste traballo.

En primeiro lugar, é preciso afirmar como se recolle na STC 32/1981 que “a orde xurídico-políticaestablecida pola Constitución asegura a existencia de determinadas institucións ás que se consideracomo compoñentes esenciais e cuxa preservación se xulga indispensable para asegurar os principiosconstitucionais, establecendo nelas un núcleo ou reduto indispoñible parta o lexislador. As institu-cións garantidas son elementos arquitecturais indispensables da orde constitucional...”. Hai que con-siderar, polo tanto, que toda a organización territorial do Estado require como un elemento esenciala presenza dunhas administracións locais, en particular municipios e provincias. Non é posible, pois,cuestionar o mantemento destas administracións, polo menos mentres se manteña intocada a estru-tura territorial deseñada na Constitución.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

64

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

En segundo lugar, debe sinalar a identificación case esencial entre Administración local e autonomía,aínda que esta última non é patrimonio exclusivo das administracións locais, senón que tamén se pre-dica das comunidades autónomas. Pois ben, esta idea de autonomía local arranca do propio textoconstitucional, debendo ser obxecto de configuración concreta a través do lexislador ordinario. Nonestamos, polo tanto, fronte ao que ocorre con outras institucións supremas do Estado, ante unharegulación orgánica e constitucional desta materia, senón ante un diferimento desta cara ao lexisla-dor ordinario. O recoñecemento constitucional da autonomía opera, como xa se sinalou como garan-tía institucional, cunha especial proxección reaccional5. Neste sentido, paga a pena sinalar que estaidea de autonomía local, ademais do seu referendo constitucional, se erixe nun dos principios funda-mentais do réxime democrático tal como consta no preámbulo da Carta Europea de AutonomíaLocal, a cal constitúe, por certo, un elo fundamental, poderiamos dicir que o primeiro, na configura-ción dese elemento esencial das administracións locais6. Como tamén se deduce desa carta, o mesmoque ocorre na nosa Constitución, esa autonomía enmárcase sempre dentro da Lei (artigos 3 e 4 daCarta Europea). De todas formas, esa necesidade de configuración legal non supón que a lei poidaactuar neste terreo sen ningún límite. Ao contrario, e como xa puxemos de manifesto, esa regulaciónlegal debe garantir en todo caso ese nivel mínimo que forma parte da garantía institucional.

Se entramos xa na idea de autonomía, sinala o artigo 3 da Carta Europea da Autonomía Local que“por autonomía local se entende o dereito e a capacidade efectiva das entidades locais de ordenar exestionar unha parte importante dos asuntos públicos no marco da lei, baixo a súa propia responsa-bilidade e en beneficio dos seus habitantes”. Desde un punto de vista formal, poderiamos dicir queesa autonomía pode proxectarse sobre os tres poderes, podendo falar de autonomía normativa, auto-nomía executiva e autonomía xudicial. Sendo iso posible, porén, consideramos que a autonomía quea Constitución predica, polo que agora nos ocupa das corporacións locais, presenta un contido mate-rial que nos leva á idea de autonomía política entendida como a capacidade de decidir librementedentro do marco de competencias que a lei lle atribúe, moi na liña do establecido pola Carta Europea,

5 A ausencia inicial dunha vía xurisdicional para a defensa da autonomía local fronte a disposicións con rango de lei foi posta demanifesto polo TC para defender a competencia do Estado para fixar principios ou criterios básicos en materia de organizacióne competencia dos entes locais, sinalando que “como titulares dun dereito á autonomía constitucionalmente garantida, ascomunidades locais non poden ser deixadas no que toca á definición das súas competencias e á configuración dos seus órga-nos de goberno á interpretación que cada Comunidade Autónoma poida facer dese dereito, e máis cando este non vai acom-pañado, como noutros ordenamentos sucede, dun dereito de carácter reaccional que, eventualmente, lles abra unha vía antea xurisdición constitucional fronte a normas con rango de lei.” (STC 32/1981). Para suplir a carencia posta de manifesto, pre-senta unha importancia notable o conflito en defensa da autonomía local introducido na nova redacción dada a determinadospreceptos da LOTC pola Lei 7/1999. Segundo o artigo 75 bis, caberá ese conflito fronte a disposicións con rango de Lei doEstado ou das comunidades autónomas que lesionen a autonomía municipal. Para a súa interposición están lexitimados: a) omunicipio ou provincia que sexa destinatario único da lei; b) un número de municipios que supoñan polo menos un sétimo dosexistentes no ámbito territorial de aplicación da disposición con rango de lei, e representen como mínimo un sexto da poboa-ción oficial do ámbito territorial correspondente; c) un número de provincias que supoña polo menos a metade das existentesno ámbito territorial de aplicación da disposición con rango de lei e represente como mínimo a metade da poboación oficial. Asentenza que poña fin a este conflito declarará se existe ou non vulneración da autonomía local, malia que, no caso de que seestime que exista tal vulneración, a declaración de inconstitucionalidade da lei requirirá unha nova sentenza do Pleno do TC, seeste decide presentar a cuestión de constitucionalidade correspondente.

6 Sobre o significado da Carta Europea da Autonomía Local e a súa proxección sobre o noso ordenamento, poden verse: REQUE-JO PAGES, J. L.: “El valor de la Carta Europea de la Autonomía Local en el ordenamiento español”, La autonomía de los enteslocales en positivo, Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2003, páxs. 15 e ss.; FERNÁNDEZ FARRERES, G.: “La posi-ción de la carta europea de la autonomía local en el sistema de fuentes del Derecho Español”, La autonomía de los entes loca-les en positivo, Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2003, páxs. 39 e s.; CACHARRO GOSENDE, F.: “Los mediosde reacción de las entidades locales frente a posibles incumplimientos legislativos de la Carta Europea de la Autonomía Local”,La autonomía de los entes locales en positivo, Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2003, páxs. 243 e ss.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

como se acaba de sinalar7. Ao respecto parécenos exemplar a definición de autonomía local apunta-da por Vandelli8 cando sinala que:

“A proclamación da autonomía implica o recoñecemento a provincias e municipios, entesexponenciais de colectividades territoriais, da potestade pública para perseguir a finalidade eintereses propios da súa respectiva colectividade, segundo a súa propia dirección político-admi-nistrativa; distinta e relativamente independente da estatal (e a autonómica): coa consecuen-cia da garantía que pode estenderse a varios aspectos, do carácter electivo dos seus órganosao alixeiramento dos controis, da amplitude e relevancia das funcións á adecuación dos mediosfinanceiros para facerlle fronte.”

Como se aprecia, da definición apuntada resáltase o seu carácter político-administrativo, así como anecesidade dun mínimo competencial atendendo aos intereses que lle son propios, pero incidindo,ao mesmo tempo, na adecuación dos medios financeiros para facerlles fronte.

A actividade financeira, orientada á obtención de fondos públicos e o seu emprego para o logro dosfins últimos que teñen encomendados os distintos entes, a pesar do seu carácter medial ou simple-mente instrumental, ao non constituír un fin en si mesma, eríxese, non obstante, nun compoñenteesencial da autonomía propia dos entes considerados como tales. Como recoñece o mesmo TC, “oprincipio de autonomía que preside a organización territorial do Estado (artigos 2 e 137 CE) ofreceunha vertente económica importantísima, xa que, aínda cando teña un carácter instrumental, a ampli-tude dos medios determina a posibilidade real de alcanzar os fins” (STC 237/1992). O exercicio desaautonomía ao establecer o plan de ingresos e gastos plásmase na aprobación do orzamento, elemen-to esencial, polo tanto, da autonomía, de tal forma que a eliminación da aprobación do orzamentosupón a privación dunha potestade decisoria fundamental, sen a cal non cabe falar de autonomía9.

Esta actividade financeira, así como o seu reflexo orzamentario, desdóbrase, como se sinala tradicio-nalmente, nas súas dúas facetas de ingresos e gastos.

En materia de ingresos, a Constitución dispón (artigo 142) que “as facendas locais deberán dispordos medios suficientes para o desempeño das funcións que a lei lles atribúe ás corporacións respec-tivas e que se nutrirán fundamentalmente de tributos propios e de participación nos do Estado e dascomunidades autónomas”. Como se encargou de precisar o Tribunal Constitucional, extraendo o sig-nificado preciso de cada unha das expresións deste precepto, as corporacións locais “teñen garanti-da constitucionalmente a suficiencia financeira, nunha relación directa de medios a fins, con soportenos tributos propios e na posibilidade de participar nos alleos, estatais e das respectivas comunida-des (STC 237/1992). O que xa non precisa o TC é a quen lle corresponde a emisión dese xuízo de

65

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

7 A opción asumida no texto significa unha toma de postura entre dúas tendencias posibles á hora de enfocar a propia idea deautonomía no ámbito local: mostra dun primeiro enfoque puidesen ser as palabras do TC cando afirma que “a Constituciónprefigura unha distribución vertical do poder público entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente o Estado, titu-lar da soberanía; as comunidades autónomas, caracterizadas pola súa autonomía política, e as provincias e municipios dotadosde autonomía administrativa de distinto ámbito” (STC 32/1981). Desta forma, a autonomía local aproximaríase á idea de auto-nomía executiva, fronte a políticas que se reservarían ás CC.AA. Non obstante, a pesar da afirmación do TC, entendemos queen ambos os casos a autonomía presenta perfís políticos e administrativos ligados á xestión das súas respectivas competencias,sen prexuízo de que o alcance e as facultades en cada caso sexan diferentes, porque tamén diferentes van ser as competenciase a organización de cada unha destas institucións. (Ao respecto pode verse: SOSA WAGNER, F.: Manual de derecho local, 6ªed., Aranzadi, Pamplona, 2001, páxs. 50 e ss).

8 Vid. BARTOLE, MASTROGOSTINO, VANDELLI: Le autonomíe territoriali, I, Il mulino, Bologna, 1988, páx. 210.9 Esta afirmación pode lerse na STC 32/1981, en que se declarou a inconstitucionalidade de diversos preceptos da Lei de Cataluña

6/1980, pola que se regulaba a transferencia urxente e plena das deputacións catalás á Generalitat de Cataluña, entre outrosmotivos por suxeitar á aprobación do Parlamento da Generalitat dos orzamentos das deputacións provinciais.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

66

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

suficiencia. Pensamos que non pode deixarse a criterio nin das propias corporacións locais nin daAdministración central ou das comunidades autónomas que asumisen competencias en materia defacendas locais. Facelo así suporía deixar en mans dun dos entes directamente implicados a defini-ción do sistema de ingresos locais. Por iso, pensamos que ese xuízo de suficiencia lle debe correspon-der ao TC como máximo intérprete da Constitución, sen prexuízo de que cada un dos entes afecta-dos, á hora de tomar decisións, deba ter presente ese criterio.

Pero, ademais de suficiencia, a Constitución exixe a presenza de tributos propios, ao lado de partici-pacións nos ingresos do Estado ou das comunidades autónomas. Non se trata, como tamén tivo oca-sión de precisar o TC, de que as corporacións locais dispoñan dun sistema propio de recursos, perosi debe garantirse a atribución a estes entes dalgúns tributos propios, o cal supón, sobre todo, unimperativo para o Estado e as comunidades autónomas como titulares da capacidade lexislativa nece-saria, así como das competencias para a organización básica das facendas locais.

Se nos referimos ao outro elemento da actividade financeira, o gasto público, nada se di de formaexpresa na Constitución. Porén, resultan paradigmáticas as palabras do TC cando precisa que “aíndaque o artigo 142 CE só prevé de modo expreso a vertente dos ingresos, non hai inconveniente ningúnen admitir que tal precepto constitucional, implicitamente e en conexión co artigo 137 da Normasuprema, consagra, ademais do principio de suficiencia das facendas locais, a autonomía na vertentedo gasto público, entendendo por tal a capacidade xenérica de determinar e ordenar, baixo a propiaresponsabilidade, os gastos necesarios para o exercicio das competencias conferidas. Soamente así, enrigor, asegurando prima facie a posibilidade de decidir libremente sobre o destino dos recursos, adqui-re pleno sentido a garantía da suficiencia de ingresos para o desempeño das funcións que a lei lles atri-búe ás corporacións respectivas, segundo a dicción literal do mencionado artigo 142 CE”10.

En efecto, a autonomía financeira en materia de gasto presenta como contido esencial a decisión doente público sobre a contía e o destino dos seus fondos, o que, pola súa vez, se plasma na aproba-ción do correspondente orzamento, abarcando adicionalmente a posibilidade de ditar normas regu-ladoras de carácter xeral para a execución do gasto público. Pódese falar así da libre disposición dosfondos como contido esencial da actividade financeira en materia de gasto.

Esta autonomía de gasto así conformada equipárase á prevista para as comunidades autónomas,implicando, en liña de principio, “a plena dispoñibilidade dos ingresos, sen condicionamentos inde-bidos e en toda a súa extensión para poder exercer competencias propias; pero iso no ben entendi-do de que esa liberdade para establecer o plan de ingresos e gastos, en definitiva o orzamento, nonse establece con carácter absoluto”. (STC 109/1998, que recolle o disposto previamente na STC237/1992; 96/1990; 201/1988 e 63/1986).

Inmediatamente debemos sinalar, no entanto, que esta autonomía do gasto, en canto actividade ins-trumental dos entes públicos, non se converte nun título material en si, senón que ve limitado o seucampo de actuación a aquelas materias sobre as que o ente público teña atribuídas competencias.Como se di nas STC 237/1992 e 179/95, ben que referido ás comunidades autónomas, aínda que deidéntica aplicación ás corporacións locais, “a dispoñibilidade do gasto público non configura no seufavor un título autónomo que poida descoñecer, desprazar ou limitar as competencias materiais”.Cremos que o artigo 9 da Carta Europea da autonomía local plasma de forma impecable este senti-

10 Este mesmo criterio reitérase recollendo textualmente o disposto en sentenzas anteriores na recente Sentenza do 25 de marzode 2004.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

do da autonomía cando sinala que “as entidades locais teñen dereito, no marco da política econó-mica nacional, a ter recursos propios suficientes dos cales poden dispor libremente no exercicio dassúas competencias”.

De forma específica para as corporacións locais, a STC 48/2004, do 25 de marzo, sinala na mesmaliña que “o artigo 142 CE garante a suficiencia dos medios das facendas locais estritamente para odesempeño das funcións que a lei lles atribúe ás corporacións respectivas”. Esta vinculación entresuficiencia e competencias ten unha dobre proxección: dunha parte, que as corporacións locais nonpoden, voluntariamente, destinar os seus recursos, con base no principio de autonomía financeira, amaterias que non caen dentro do seu ámbito competencial. Pero, en segundo lugar, significa quetampouco cabe que, por decisión doutros entes (autonómicos ou estatais), se destinen obrigatoria-mente os recursos das corporacións locais a competencias que xa non lles corresponden.

Finalmente, no que se refire á configuración constitucional da autonomía, entendemos que naSentenza do 25 de marzo de 2004 se dá un paso importante para definir a relación existente entreos principios expostos de suficiencia de ingresos e autonomía de gastos. Digamos que a maioría dotribunal que subscribe a decisión da sentenza opta por atribuírlle unha papel especial á autonomíaen materia de gasto, prevalecendo sobre o principio de suficiencia de ingresos, o que leva á declara-ción de inconstitucionalidade da participación da Generalitat nos ingresos das deputacións provinciaiscon motivo da asunción de competencias e, por conseguinte, gastos que previamente se enmarca-ban na órbita provincial. Fronte a estas posturas maioritarias, no voto particular arguméntase sobrea base do principio de suficiencia, xustificando así a constitucionalidade de tal medida que non faríasenón restablecer ese principio, ao detraer das facendas provinciais as cantidades correspondentesaos gastos que se lles imputan ás competencias asumidas pola Generalitat.

Partindo así desta recente sentenza, sobre a que se volverá máis adiante, pódese afirmar que a auto-nomía financeira dos entes locais se asenta sobre dous piares fundamentais: suficiencia de ingresose autonomía de gasto, pero sen que, en ningún caso, a idea de suficiencia poida xustificar restriciónsá autonomía en materia de gasto, por ser este o ámbito de decisións político-administrativas esen-ciais para a idea mesma de autonomía.

Partindo desta premisa, a análise da autonomía financeira, neste caso das corporacións locais, requi-re a definición previa do ámbito de competencias sobre o que recae, tendo en conta toda a estrutu-ra normativa que lles resulte de aplicación. Iso non significa deixar en mans do lexislador ordinario afacultade de conformar libremente o réxime de competencias e o nivel de autonomía que se llesquere recoñecer a estes entes, senón que, como xa sinalamos, cómpre garantir ese nivel mínimo deautonomía, tanto material á hora de atribuírlle competencias como instrumental, sobre todo á horade recoñecerlles autonomía financeira, especialmente na súa vertente de gasto público, que confor-me esa garantía institucional exixida polo artigo 140 . Como sinala o TC, “por definición, en conse-cuencia, a garantía institucional non asegura un contido concreto ou un ámbito competencial deter-minado e fixado dunha vez por todas, senón a preservación da institución en termos recoñeciblespara a imaxe que desta ten a conciencia social en cada tempo e lugar. Esa garantía é descoñecidacando a institución é limitada de tal modo que é privada practicamente das súas posibilidades de exis-tencia real como institución para converterse nun simple nome” (STC 32/1981).

Por último, debe terse presente como unha última nota característica da autonomía local, e en par-ticular da financeira, o seu carácter limitado, que non pode oporse á unidade estatal (SSTC 4/1981 e32/1981). A indefinición constitucional do ámbito de competencia local e a súa remisión á lei para asúa determinación, tendo en conta o que sexa de interese local en cada momento, fai que a propialei poida alterar o ámbito da autonomía provincial atendendo á nova organización territorial, á apa-

67

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

68

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

rición de novos entes ou á relación entre intereses locais e supralocais. Asemade, cabe a imposiciónde instrumentos de relación con outros niveis administrativos garantindo sempre ese reduto mínimoe indispensable que permita a identidade institucional da corporación local garantido polaConstitución (STC 109/1998, que recolle o sinalado previamente pola STC 27/1987)11.

2. Situación financeira das corporacións locais galegas: aspectos xerais

Nas páxinas que seguen trataremos de efectuar un diagnóstico sobre a situación actual das facendasmunicipais, con referencia especial ás facendas locais galegas. Ese diagnóstico constituirá, así, a pre-misa sobre a que se asentarán as propostas que se formulen posteriormente para reforzar os recur-sos financeiros no camiño cara á suficiencia financeira local.

2.1. Raquitismo das finanzas municipais

Pois ben, centrándonos nas corporacións locais galegas, e, especialmente, nos municipios, podemoscomprobar como unha das primeiras evidencias, que o volume de gasto, en termos relativos e com-parándoo co resto de España, resulta moi inferior á media, tal como se aprecia no cadro seguinte12:

Fonte: Ministerio de Administracións Públicas, Informe económico-financiero de las Administraciones Territoriales 2005.

11 A mencionada STC 109/1998 precisa máis a concreción destes límites, ao sinalar: “Do anterior séguese que o lexislador estatalbásico ha de respectar a garantía institucional da autonomía provincial, ao regular a dimensión funcional ou competencial daautonomía local. Debemos precisar, porén, que non toda incidencia na esfera competencial da entidade local debe reputarselesiva da mencionada garantía institucional, xa que esta non se concibe como unha garantía absoluta que impida toda sorte deafectación da esfera de competencias legalmente asignadas, senón unicamente aquelas que menoscaben ou vulneren o núcleoesencial e indispoñible da autonomía provincial, sen o cal esta non presentaría os caracteres que a fan recognoscible como ins-titución. Soamente, polo tanto, naqueles casos en que, tras a inxerencia, non subsista unha verdadeira capacidade decisoriapropia do ente local, poderá afirmarse que se infrinxiu a garantía institucional, dado que a autonomía provincial se vería priva-da «practicamente das súas posibilidades de existencia real como institución para converterse nun simple nome», burlándosede tal modo a interdición consistente na ruptura clara e neta coa «imaxe comunmente aceptada da institución que, en cantoformación xurídica, vén determinada en boa parte polas normas que en cada momento a regulan e a aplicación que destas sefai» (STC 32/1981, fundamento xurídico 3.º) [F.X. 2].

12 Cadro tomado da Memoria sobre a situación económica e social Galicia 2006, Consello Económico e Social, Santiago deCompostela, 2007, páx. 188. Tamén dispoñible en www.ces-galicia.org. Para unha análise xeral do sector local en España podeverse: Haciendas locales en cifras. Año 2004, Dirección Xeral de Coordinación Financeira coas Entidades Locais, Ministerio deEconomía e Facenda, Madrid, 2007.

Gastos municipais en Galicia e España 2005: distribución segundo número de habitantes

Habitantes Total

< de 5.000 de 5.001 de 20.001 de 50.001 de 100.001a 20.000 a 50.000 a 100.00 a 500.000

A Coruña 454,25 510,56 729,36 698,47 737,62 642,22

Lugo 652,87 590,52 - 914,58 - 699,84

Ourense - - - - 732,72 732,72

Pontevedra 583,89 715,11 527,49 679,21 641,81 642,32

Total Galicia 573,41 618,84 637,74 752,35 693,20 655,02

Total España 1.145,17 1.084,70 967,72 1.021,41 824,48 1.011,48

Galicia/España (%) 50,1 57,1 65,9 73,7 84,1 64,8

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Analizando máis pormenorizadamente os datos, pódense extraer as seguintes conclusións:

a) O gasto municipal en euros por habitante sitúase en Galicia en 655,02 €, representando uni-camente o 64,8% do gasto municipal medio en España, que está establecido en 1.011,48 €.

b) O gasto municipal por habitante presenta notables diferenzas en función do tamaño dosmunicipios. Estas diferenzas presentan en Galicia unha tendencia diferente e inversa á que sepercibe no global de España. Así, mentres en Galicia os gastos por habitante crecen a medi-da que aumenta o tamaño dos municipios, no resto de España a evolución é a inversa, cunhamínima inflexión nos municipios entre 50.001 e 100.000 habitantes.

c) A distinta evolución fai que a porcentaxe que representa o gasto en Galicia en relación cototal de España sufra grandes variacións, que van desde o 50% dos inferiores a 5.000 habi-tantes ata o 84% para os concellos con poboación superior a 10.000 habitantes.

Se introducimos nos termos da comparación outros países do noso contorno, o raquitismo dos recur-sos dos nosos entes locais aparece de forma aínda máis ferinte, xa que a media da Unión Europea degasto local por habitante se sitúa en 2.248 €. Pondo en relación esa cifra cos gastos locais mediospor habitante de Galicia (655 €) e de España (1.011,48 €), encontrámonos con que o gasto local enGalicia representa unicamente o 29% do gasto local medio da Unión Europea.

Sen prexuízo de que puidesen efectuarse algunhas matizacións sobre o diferente tamaño e as dife-rentes competencias das administracións locais nuns e noutros países, a diferenza resulta tan abismalque non admite paliativos. Aínda admitindo todas as matizacións posibles, pódese afirmar sen temorque os recursos financeiros das nosas administracións locais resultan raquíticos en comparación cosdatos do resto de España e da media de países da Unión Europea.

2.2. Un esforzo fiscal anormalmente baixo

Outra das notas que caracteriza as facendas municipais galegas e que ten moito que ver coa escase-za de recursos por habitante é o escaso esforzo fiscal a que, como contribuíntes, nos someten asnosas administracións locais. Se se analiza a incidencia das decisións normativas dos nosos concellosnos impostos sobre os que gozan de determinadas capacidades normativas, os datos que atopamos13,tras unha análise comparativa coas restantes comunidades, son os que aparecen reflectidos nas táboas seguintes:

69

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

13 Unha vez máis é preciso chamar a atención sobre o feito de que os datos referidos aos tipos impositivos e, conseguintemente,ao esforzo fiscal son datos medios dos concellos galegos. A desviación deses datos medios son moi importantes en función dotamaño dos municipios, podendo afirmarse, con carácter xeral, que os tipos de gravame e o esforzo fiscal están directamenterelacionados coa poboación do municipio, sendo os de maior tamaño os que, como regra xeral, presentan tipos de gravamemáis altos. Na Conta xeral das corporacións locais 2004, elaborada polo Consello de Contas de Galicia, poden verse datos desa-gregados en función das distintas categorías de municipios.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

70

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Imposto sobre bens inmobles

Incremento do IBI urbano. 2004

CC.AA. Tipo impositivo Esforzo fiscal* Índicemedio (%)

C. Valenciana 0,79572 3,9572 154Cataluña 0,78082 3,8082 148Andalucía 0,70972 3,0972 120Murcia 0,68451 2,8451 111Estremadura 0,64094 2,4094 94Asturias 0,62488 2,2488 87Baleares 0,62038 2,2038 86Castela-A Mancha 0,59629 1,9629 76Cantabria 0,57943 1,7943 70Canarias 0,56745 1,6745 65Castela e León 0,54861 1,4861 58Madrid 0,54146 1,4146 55A Rioxa 0,54041 1,4041 55Aragón 0,53467 1,3467 52Galicia 0,51757 1,1757 46Total 0,65715 2,5715 100

Fonte: Conta xeral das corporacións locais. 2004. Consello de Contas de Galicia.

Imposto sobre vehículos de tracción mecánica

Imposto sobre vehículos tracción mecánica. Incremento medio, 2004

CC.AA. ∆ coeficiente medio Índice

Cataluña 0,8109 152Aragón 0,6537 123Madrid 0,6218 117Murcia 0,5986 112Baleares 0,5639 106Andalucía 0,5270 99C. Valenciana 0,4903 92Asturias 0,4853 91Cantabria 0,4837 91A Rioxa 0,3886 73Canarias 0,3769 71Castela-A Mancha 0,3553 67Castela e León 0,2985 56Galicia 0,2745 51Estremadura 0,2532 47Total 0,5336 100


Monografía 10- 12/5/08 12:59

71

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Imposto sobre construcións, instalacións e obras e imposto sobre incremento dovalor de terreos de natureza urbana


Como se aprecia facilmente, os tipos de gravame medios aplicados polos concellos galegos son osmáis baixos de todas as comunidades autónomas, coa única excepción do imposto sobre vehículosde tracción mecánica, para o que os tipos impositivos máis baixos corresponden á ComunidadeAutónoma de Estremadura.

Por outra parte, hai que resaltar que, ademais de ocupar os últimos postos en presión fiscal, a situa-ción en termos relativos é altamente atraente, dado que, coa única excepción do imposto sobreconstrucións, instalacións e obras, onde o índice de Galicia é de 84 sobre unha media de 100, nosrestantes impostos o noso índice relativo sitúase arredor do 50 (46 no IBI e 51 no imposto sobre vehículos de tracción mecánica).

Pola súa vez, no caso do imposto sobre incremento do valor dos terreos de natureza urbana, resultatamén salientable a escasa porcentaxe de municipios que o estableceron efectivamente (27,9% fron-te ao 39% no conxunto de España). Tamén neste imposto Galicia ocupa o último lugar en canto atipos de gravame (22,74%), aínda que non moi lonxe do tipo medio previsto para a totalidade doterritorio español (26,37%).

Municipios que teñen establecidos os impostos sobre construcións, instalacións e obras e sobre oincremento do valor dos terreos de natureza urbana

Imposto s/construcións, Imposto s/incremento valor instalacións e obras terreos natureza urbana

CC.AA. % Tipo Índice % Tipomunicipios impositivo municipio impositivoestablecido medio establecido medio

Madrid 92,2 3,87 118 88,8 27,47Murcia 97,8 3,61 110 100,0 28,15Aragón 65,8 3,35 102 15,6 27,88C. Valenciana 96,1 3,37 103 74,5 26,41Asturias 87,2 3,58 109 59,0 23,99Cantabria 97,1 3,39 103 49,0 23,57Cataluña 97,0 3,26 99 72,3 27,28Andalucía 95,6 3,18 97 85,6 26,62Baleares 100,0 3,28 100 97,0 24,16Estremadura 77,8 3,00 91 35,8 23,49Canarias 100,0 2,99 91 96,6 26,15Castela e León 31,4 2,92 89 6,2 25,42Castela-A Mancha 76,7 2,93 89 25,9 23,79A Rioxa 93,1 2,85 87 13,8 28,30Galicia 93,7 2,74 84 27,9 22,74Total 82,6 3,28 100 39,3 26,37

Monografía 10- 12/5/08 12:59

2.3. Unha baixa eficacia da xestión recadatoria

Ademais de presentaren un esforzo fiscal moi baixo en relación coa media de municipios doutrascomunidades, no caso dos municipios galegos prodúcese outra circunstancia que agrava a situacióndas súas facendas, que é a baixa eficacia da xestión recadatoria, como se reflicte na táboa seguinte:

% Recadación sobre dereitos recoñecidos netos

CC.AA. IBI IVTM IIVTNU IAE ICIO

Andalucía 81,05 82,49 80,87 77,17 83,27Aragón 92,10 92,79 86,43 87,00 87,43Asturias 87,35 90,51 86,68 89,25 85,35Baleares 81,79 77,15 92,48 81,19 90,22Canarias 84,68 77,69 69,73 90,48 84,11Cantabria 94,51 93,81 90,43 91,17 86,11Castela e León 88,02 88,79 86,87 74,20 84,50Castela-A Mancha 91,89 91,55 88,43 81,04 86,30Cataluña 93,11 90,42 83,86 91,53 86,11Estremadura 89,36 86,22 82,18 85,24 88,72Galicia 67,69 66,47 75,89 69,97 77,80Madrid 87,53 86,91 86,34 88,96 87,45Murcia 85,72 83,27 87,45 83,79 89,01Navarra 87,49 89,02 76,89 86,24 71,50País Vasco 93,80 94,28 78,27 89,31 87,01Rioxa (A) 95,74 92,76 83,82 83,60 81,51Com. Valenciana 86,68 94,92 75,30 80,97 84,80Total 87,81 86,37 83,88 85,26 85,44

Fonte: Facendas locais en cifras, ano 2004. Ministerio de Economía e Facenda. 2007.

Fronte a porcentaxes de recadación sobre dereitos recoñecidos medios, que se sitúan arredor do85%, variando lixeiramente duns impostos a outros, os municipios galegos ocupan o último posto,cunhas porcentaxes que, coa única excepción do IIVTNU e o ICIO, se sitúan 20 puntos por debaixoda media (entre o 66% e o 69%), case 30 puntos por debaixo das comunidades que ofrecen unhamaior eficacia (Cantabria).

2.4. Os concellos axustan os gastos en función dos ingresos

Finalmente, como terceira das conclusións e un pouco sorprendente, a primeira vista, e á luz dasanteriormente formuladas, obsérvase que as facendas locais, malia a escaseza de recursos, non estánacudindo ao endebedamento como mecanismo para incrementar a súa suficiencia financeira. Enefecto, no caso de Galicia os concellos presentan unha capacidade de financiamento do 8,71% dosseus ingresos non financeiros, o que nos sitúa como a segunda comunidade con maior capacidadede financiamento dos seus concellos despois de Cantabria, e moi por encima da media nacional, quese sitúa no 3,32%. A iso habería que lle engadir que, en Galicia, igual que no resto do territorio doEstado, a débeda das corporacións locais se reduciu do 4,1% ao 3,1% do PIB nos últimos dez anos.

72

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Capacidade (+) necesidade (-) de financiamento sobre os ingresos non financeiros. Concellos agrupados por comunidades autónomas

Fonte: Facendas locais en cifras, ano 2004. Ministerio de Economía e Facenda. 2007.

A conclusión a que se chega á vista do diagnóstico formulado é que as administracións locais gale-gas, en especial os municipios, están a axustar os seus gastos en función dos ingresos dispoñibles. Isoimplica que os cidadáns non gocen de todos os servizos de ámbito local ou, se é o caso, gocen dunsservizos e prestacións que non alcanzan os niveis ou estándares mínimos de calidade exixibles.

Polo tanto, consideramos que resulta imprescindible dotar as nosas corporacións locais de maioresrecursos financeiros para que os servizos que son competencia local se poidan prestar en Galicia coamesma amplitude e con niveis de calidade comparables aos que son comúns noutras comunidades enoutros países do noso contorno. Ao estudo das distintas vías posibles para incrementar o financia-mento municipal dedícase o punto seguinte.

3. Propostas para a mellora do financiamento local

Á hora de esbozar as distintas medidas posibles para incrementar os recursos das facendas munici-pais, e referíndonos de forma especial ás de Galicia, debemos tomar en consideración a composicióndo seu sistema financeiro en termos porcentuais, que se reflicte no cadro seguinte14:

73

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

And

aluc

ía

Ara

gón

Ast

uria

s

Bale

ares

Can

aria

s

Can

tabr

ia

Cas

tela

eLe

ón

Cas

tela

-AM

anch

a

Cat

aluñ

a

Estr

emad

ura

Gal

icia

Mad

rid

Mur

cia

Nav

arra

País

Vasc

o

ARi

oxa

Com

.Val

enci

ana

2,67%

3,80%

1,78% 1,67%

6,36%

10,88%

4,35%3,96%

7,26%

2,47%

-4,13%

8,71%

-1,28%

7,40%

4,31%

6,50%

1,88%

14 A estrutura do ingreso municipal galego non presenta diferenzas relevantes en relación coa composición do ingreso municipala nivel estatal. Pode verse a composición do ingreso local estatal en Haciendas locales en cifras. Año 2004, Ministerio deEconomía e Facenda, Madrid, 2007, páx. 30.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

74

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Composición porcentual dos recursos municipais

Como se pode apreciar no gráfico, e máis alá dos seus aspectos cuantitativos, tamén desde un punto

de vista cualitativo a situación dos concellos difire profundamente en función do seu tamaño e como

consecuencia dun sistema de cesión parcial de tributos que só afecta aos que sexan capitais de pro-

vincia ou comunidade autónoma, ou dispoñan de máis de 75.000 habitantes, mentres que para o

resto a cesión de tributos se substitúe por transferencias15. Así, os ingresos por tributos aumentan de

forma directamente proporcional ao tamaño do municipio, mentres que se comportan de forma

inversa as transferencias.

Esta diferente estrutura e composición do sistema de recursos afecta tamén á distinta corresponsabi-

lidade dos municipios sobre as súas finanzas en dous sentidos:

- Dunha parte porque o financiamento vía transferencias supón que os municipios receptores

dependen en boa medida das decisións doutros entes para obteren os seus recursos.

- E, doutra, porque, aínda que a capacidade normativa dos municipios se proxecta en exclusi-

va sobre os seus tributos propios, non podendo actuar de forma directa sobre a regulación

dos tributos cedidos, na medida en que a evolución da renda ou certos consumos no territo-

rio municipal inciden nos recursos a percibir por estes conceptos, tamén se pode falar de certa

corresponsabilidade fiscal dos municipios.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Cid

ades

20.0

00a

50.0

00

10.0

00a

20.0

00

5.00

0a

10.0

00

men

os5.

000

TOTA

L

Ing. financeiros

Ing. patrimoniais

Transferencias

Tributos propios

15 Cfr. art. 111 do Real decreto lexislativo 2/2004, polo que se aproba o texto refundido da Lei reguladora das facendas locais.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

75

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Tendo en conta estas circunstancias, analizaremos as posibles vías de actuación para reforzar a sufi-ciencia financeira dos nosos concellos, para o que, como logo se verá, será precisa en moitos casosa actuación coordinada tanto das entidades locais como das administracións estatal ou autonómica.

3.1. Vías de imposible utilización

Se, para indagar sobre as posibles vías para reforzar as facendas locais, nos aproximamos aos ingre-sos dos municipios atendendo á clasificación nos catro bloques apuntados, temos que descartar dousde tales grupos de ingresos como susceptibles de actuaren como reforzo efectivo do financiamentolocal: os ingresos patrimoniais e os ingresos financeiros. En ambos os casos existen moi serios condi-cionantes legais que cegan estas alternativas de financiamento.

a) Os ingresos financeiros

Baixo a modalidade dos ingresos financeiros integramos os provenientes dos capítulos VIII e IX doorzamento, é dicir, tanto os que se derivan de activos como de pasivos financeiros. En ambos os casosestamos ante operacións de crédito que en función da posición acredora ou debedora do municipiose cualifican como activos ou pasivos financeiros.

No caso dos ingresos derivados de pasivos financeiros, é dicir, provenientes de operacións de ende-bedamento, as limitacións ao seu uso veñen impostas pola normativa de estabilidade orzamentaria.Aínda que as modificacións operadas na Lei 18/2001, do 12 de decembro, xeral de estabilidade orza-mentaria pola Lei 15/2006, do 26 de maio, suavizaron a exixencia de presentar equilibrio ou superá-vit en todos os exercicios substituíndoa pola previsión de equilibro ou superávit ao final do ciclo eco-nómico16, á hora de formularse a utilización do endebedamento como vía para obter maiores recur-sos debe terse en conta o seguinte:

- Os municipios que non reúnan as condicións previstas no artigo 111 do texto refundido daLei reguladora das facendas locais (ser capital de provincia ou de comunidade autónoma oudispor de poboación superior a 75.000 habitantes) non poderán acudir en ningún caso aoendebedamento como fórmula para obteren maiores recursos con que financiar as súas nece-sidades de gasto. Neste sentido, o artigo 19.3 da Lei 18/2001 dispón expresamente que “oresto das entidades locais (é dicir, as que non reúnen os requisitos mencionados no artigo 111do texto refundido da LRHL) no ámbito das súas competencias axustarán os seus orzamentosao principio de estabilidade orzamentaria, entendido como a situación de equilibrio ou desuperávit en termos de capacidade de financiamento de acordo coa definición contida noSistema Europeo de Contas Nacionais e Rexionais”.

16 Sinala o artigo 3.1 da Lei 18/2001, na redacción dada pola Lei 15/2006: “Entenderase por estabilidade orzamentaria, en rela-ción cos suxeitos a que se refire o artigo 2.1.a) e c) desta lei, a situación de equilibrio ou de superávit computada, ao longo dociclo económico, en termos de capacidade de financiamento de acordo coa definición contida no Sistema Europeo de ContasNacionais e Rexionais, e nas condicións establecidas para cada unha das administracións públicas”.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

- Os municipios que reúnan as exixencias previstas no artigo 111 da LRHL poderán utilizar a víados pasivos financeiros como mecanismos de financiamento17 pero unicamente nos seguin-tes termos:

• Con carácter xeral presentando equilibro ou superávit ao longo do ciclo económico, o quesignifica que só poderán aprobar orzamentos deficitarios cando o crecemento previsto sexainferior á taxa de variación do PIB fixado como referencia. Na medida en que a taxa de cre-cemento sexa superior, o orzamento deberá presentarse equilibrado ou con superávit.

• De forma excepcional, os orzamentos dos entes locais a que vimos referíndonos poderánpresentar déficit sempre que se destinen a mellorar o investimento en proxectos de inves-timento de natureza produtiva, e unicamente ata o límite da porcentaxe dos ingresos nonfinanceiros que determine a Comisión Nacional de Administración Local.

Pola súa parte, os ingresos financeiros derivados de activos financeiros, na medida en que respondena achegas previas ou a cesións da propia entidade local para constituír a situación acredora que oscaracteriza, non poden considerarse como un instrumento realmente relevante para o financiamen-to do gasto local, polo que non merece maiores comentarios.

b) Os ingresos patrimoniais

Baixo o rótulo de ingresos patrimoniais, incluímos tanto os recollidos no capítulo V (intereses, divi-dendos e outros produtos derivados dos bens de que sexan titulares os municipios), como os situa-dos no capítulo VI, é dicir, os provenientes do alleamento de investimentos reais, ou sexa, o produtoda venda dos bens patrimoniais da entidade local. Desas dúas modalidades, a máis importante, aíndaque de moi limitada contía, é a constituída polo alleamento de investimentos reais que representa o1,77% dos ingresos do conxunto de municipios, pero que alcanza o 3,66% nos municipios que teñenentre 10.000 e 20.000 habitantes. A fonte fundamental destes ingresos constitúea o alleamento debens integrantes do patrimonio municipal do solo, ou a substitución das contribucións a este poloseu valor en especie, o que explica o seu maior peso nos concellos de tamaño medio. Froito do boom

76

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

17 Dispón o artigo 19 da Lei 18/2001, na súa redacción vixente a partir do 1 de xaneiro de 2007: “De entre as entidades locaisincluídas no ámbito subxectivo definido no artigo 111 do texto refundido da Lei reguladora das facendas locais, aprobado poloReal decreto lexislativo 2/2004, do 5 de marzo, a Comisión Nacional de Administración Local, por proposta das asociacións dasentidades locais representadas nela, establecerá cada ano aquelas que, no ámbito das súas competencias, axustarán os seusorzamentos ao principio de estabilidade orzamentaria, entendido como a situación de equilibrio ou de superávit computada,ao longo do ciclo económico, en termos de capacidade de financiamento de acordo coa definición contida no Sistema Europeode Contas Nacionais e Rexionais. En caso de non recibirse proposta na Comisión Nacional de Administración Local, as entida-des a que se refire este punto serán determinadas polo Goberno”.

Con carácter excepcional, poderán presentar déficit as entidades locais a que se refire o punto anterior cando este se destine afinanciar incrementos de investimento en programas destinados a atender actuacións produtivas.O importe do déficit derivadodeses programas non poderá superar a porcentaxe dos ingresos non financeiros liquidados consolidados, considerando os entescitados no artigo 2.1.d) desta lei, do exercicio inmediatamente anterior da entidade local respectiva que para o efecto estable-za a Comisión Nacional de Administración Local, por proposta das asociacións das entidades locais representadas nela. Para estefin, a Comisión Nacional de Administración Local deberá pronunciarse no prazo improrrogable de quince días, dentro do lími-te fixado polo artigo 7.5 desta Lei para as entidades locais. De non formularse unha proposta, o límite individual de cada enti-dade local será fixado polo Goberno.

Os programas de investimentos deberán ser sometidos á autorización do Ministerio de Economía e Facenda nos termos, co con-tido e límites establecidos no apartado 1 do artigo 7 desta lei e na forma que regulamentariamente se estableza.

Dos programas de investimento presentados polos suxeitos a que se refire este apartado, así como da súa autorización poloMinisterio de Economía e Facenda, daráselle coñecemento á Comisión Nacional de Administración Local.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

77

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

urbanístico experimentado con carácter xeral, pero de forma especial nos concellos de interese turís-tico, medraron exponencialmente os ingresos procedentes desta vía.

Porén, concorren determinadas circunstancias que tamén impiden que se poida considerar o produ-to do patrimonio municipal do solo como un instrumento efectivo para un mellor financiamentolocal. E así, como restrición máis relevante, deben terse en conta as limitacións establecidas en cantoao destino que se lles pode dar aos bens integrantes do patrimonio municipal do solo e que exixeno seu uso, con carácter xeral, para construción de vivendas suxeitas a algún réxime de protección ofi-cial, prevéndose só de forma excepcional o seu destino a outros fins de interese xeral18. Malia que écerto que esas restricións non son respectadas de forma escrupulosa19, este instrumento, por todasas razóns expostas, encóntrase absolutamente limitado como instrumento de revitalización das contas municipais.

3.2. Medidas tributarias para a mellora do financiamento local

Descartadas as vías dos ingresos financeiros e dos recursos patrimoniais, quedan como únicas alter-nativas os tributos e outros ingresos de dereito público, así como as transferencias. E, tendo en contaque as transferencias, dunha parte, dependen da concorrencia da vontade doutros entes e, doutra,que deben operar como cerramento do sistema, referirémonos ás posibilidades de incrementar osingresos pola vía dos tributos e outros recursos de dereito público. Na medida en que estes ingresosde dereito público, sexan propios da corporación local ou cedidos por outras administracións, nonalcancen a cubrir as necesidades financeiras, deberán preverse as transferencias oportunas para aten-der as necesidades de gasto local.

Na análise das posibilidades de actuación sobre os tributos debemos diferenciar o campo das taxas eprezos públicos, dunha parte, e os impostos en canto tributos exixidos sen contraprestación pola outra.

3.2.1. Taxas e prezos públicos

As taxas e prezos públicos sitúannos ante a problemática do financiamento de determinados servizosprestados polos entes locais e que presentan carácter divisible, polo que se volven susceptibles deseren aboados polos suxeitos a que se refiren, afectan ou benefician, en lugar de soportados direc-tamente coas cantidades entregadas en concepto de imposto ou as recibidas por outras vías.

Pois ben, neste ámbito do financiamento de servizos públicos divisibles, taxas e prezos públicos pre-sentan, especialmente polo que nos interesa neste traballo, é dicir, a suficiencia financeira, mecanis-mos de actuación substancialmente diferentes.

18 O artigo 34 da Lei 8/2007, do solo, que ten carácter de básico, así o establece, igual que limitaba o destino o seu precedente,a Lei 6/1998, do solo e valoracións. No ámbito da Comunidade Autónoma de Galicia, precisa tales destinos a Lei 9/2002, deordenación urbanística e de protección do medio rural de Galicia, a cal permitía a substitución da cesión do 10% polo seuimporte en metálico, posibilidade que desapareceu tras a aprobación da Lei 15/2004.

19 O informe elaborado polo Consello de Contas de Galicia, sobre a xestión do patrimonio municipal do solo (exercicio 2004) nosconcellos da Coruña, Ames, Arteixo, Cambre, Culleredo, Lugo, Ourense, Ponteareas, Pontevedra e Vigo, pon de manifesto quesó o concello de Ourense constituíra formalmente o seu Patrimonio Municipal do Solo; e, por outra parte, só nun caso, os bensintegrantes do patrimonio municipal se destinaran á construción de vivendas sometidas a réxime de protección.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

En efecto, mentres as taxas responden ao principio de equivalencia, de tal forma que a súa contía,como regra xeral, non pode exceder o custo efectivo dos servizos polos que se exixe20, para os pre-zos públicos establécese como criterio xeral que o seu importe, como mínimo, debe cubrir o custo doservizo prestado ou da actividade realizada21. Precisamente por esta diferenza de réxime foi a Lei39/88 a primeira en introducir no noso ordenamento os prezos públicos para as facendas locais, coobxecto de evitar o carácter deficitario daqueles servizos financiados ata ese momento con taxas.Como é sabido, a regulación dos prezos públicos locais seguiu un camiño similar ao previsto para osdo Estado, malia que a declaración de inconstitucionalidade da regulación dos prezos públicos se limi-tou aos estatais (STC 185/95), mentres que para os locais o mesmo tribunal (STC 233/1999) decla-rou a súa constitucionalidade. A modificación operada pasou por ampliar o campo da taxa22 e restrin-xir o do prezo público, aínda que no ámbito local podería terse mantido a configuración inicial tendoen conta a súa constitucionalidade.

Pois ben, xa se financien con taxas, xa con prezos públicos, unha medida que pode repercutir deforma importante na obtención de recursos por estes conceptos é a correcta determinación do custodos servizos ou actividades a través da memoria económica que debe acompañar a imposición dataxa ou do prezo público de cara á determinación das súas cotas. Para iso resulta do máximo intere-se que esa memoria recolla a totalidade dos gastos relacionados coa actividade ou servizo, e unhavaloración axustada destes. Trátase, por outra parte, de dar simplemente cumprimento ao mandatodo artigo 24.2 do TR da Lei reguladora das facendas locais, cando dispón que “para a determinacióndese importe se tomarán en consideración os custos directos e indirectos, inclusive os de carácterfinanceiro, amortización do inmobilizado e, se é o caso, os necesarios para garantir o mantemento eun desenvolvemento razoable do servizo ou actividade por cuxa prestación ou realización se exixe...”.

Só a través de memorias económico-financeiras rigorosas, tanto na previsión dos custos como na súacuantificación, se poden fixar cotas axustadas que impidan a proliferación de servizos ou actuaciónsclaramente deficitarios, salvo naqueles casos, conscientemente decididos polo goberno local, en que,por concorreren razóns sociais, económicas, etc., se decida que o financiamento de tales servizosmediante as contribucións dos usuarios deba ser inferior ao custo efectivo.

3.2.2. Reformulación dos impostos

Referíndonos xa ao ámbito da imposición, resulta obrigado referirse de forma separada aos tributos cedidos aos municipios, dunha parte, e doutra, ás figuras que constitúen a imposición propia municipal.

Tributos cedidos

Para aqueles concellos que sexan capital de provincia ou comunidade autónoma, ou conten conpoboación superior a 75.000 habitantes, estableceuse a cesión da recadación parcial dos impostos

78

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

20 Dispón o artigo 24.3 do TR da Lei reguladora das facendas locais que: “En xeral, e de acordo co previsto no parágrafo seguin-te, o importe das taxas pola prestación dun servizo ou pola realización dunha actividade non poderá exceder, no seu conxun-to, o custo real ou previsible do servizo ou actividade de que se trate ou, no seu defecto, o valor da prestación recibida”.

21 Sinala o artigo 44 que “o importe dos prezos públicos deberá cubrir como mínimo o custo do servizo prestado ou da activida-de realizada”.

22 Na modificación operada pola Lei 25/95 pasaron a ter a consideración de taxas as cantidades satisfeitas pola utilización privati-va do dominio público, así como pola prestación de servizos cando concorre só unha das dúas seguintes características: a súanon voluntariedade ou que non se presten polo sector privado. Ata esa modificación, en tales circunstancias as cantidades satis-feitas tiñan a consideración de prezos públicos.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

79

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

sobre a renda das persoas físicas, do imposto sobre o valor engadido e dos impostos especiais sobrefabricación23, prevéndose adicionalmente un fondo complementario de financiamento.

A substitución parcial da participación nos ingresos do Estado polo produto de certos tributos cedi-dos dálles aos concellos maior autonomía e corresponsabilidade fiscal. Autonomía na medida en queo produto da cesión vén determinado por imperativo da norma e resulta independente das decisiónsque puidesen adoptar outros entes, especialmente neste caso o Estado. E certas doses de correspon-sabilidade porque as cantidades a percibir por cada concello poden verse afectadas pola evolucióneconómica ou demográfica deste e da súa relación co resto de concellos. En efecto, a participaciónno IRPF dependerá da evolución da renda dos cidadáns residentes nese concello, e a cesión do impos-to sobre hidrocarburos ou tabacos, das vendas no territorio municipal. Como se pode ver, a evolu-ción da renda ou o consumo dos cidadáns dun determinado territorio inflúen directamente no seufinanciamento. Nos outros supostos, é dicir, nas cantidades a recibir por IVE e outros impostos comoo imposto sobre a cervexa, viño ou alcohois, esta virá determinada polo coeficiente de consumo da comunidade ponderado polo índice que represente a poboación do concello no conxunto dapoboación da comunidade autónoma.

Se dos aspectos cualitativos pasamos ao puramente cuantitativo, é dicir, á posibilidade de incremen-tar os recursos financeiros dos concellos que se financian con tributos cedidos máis alá do que pui-dese derivar da evolución da renda ou da poboación, iso só será posible na medida en que se incre-menten as porcentaxes de cesión, o que requirirá a decisión do Estado para a reforma da propia Leireguladora das facendas locais, o cal suporía incidir na estrutura federal da nosa organización terri-torial. Sirva como referencia que, sen avogar sen máis pola translación mimética doutros modelos, enAlemaña a porcentaxe de participación dos entes locais no IRPF ascende ata o 15%.

Tributos propios

Se no terreo dos impostos cedidos a decisión para o posible incremento do seu produto cedido recaeno Estado, quedando reducido o papel dos municipios á posibilidade de incidir de forma indirecta através da corresponsabilidade que se puxo de manifesto mediante a promoción da renda ou do cre-cemento demográfico, no campo dos tributos propios das entidades locais si existen amplas posibili-dades de actuación dos propios concellos, ás que nos referiremos a continuación e que, a efectos sis-temáticos, poderían englobarse nas seguintes liñas:

a) Aproveitamento das capacidades económicas ligadas á propiedade inmobiliaria

Á hora de fixar feitos impoñibles susceptibles da imposición por parte das entidades locais, e especialmente os concellos, convense xeralmente en considerar a propiedade inmobiliaria como afonte de riqueza idónea para a imposición local dada a súa vinculación xeográfica clara e a capacida-de recadatoria.

Desta forma, o IBI constitúe a figura central da imposición propia dos concellos, representando caseo 50% da totalidade dos ingresos procedentes de impostos municipais. A este imposto habería quelle engadir o imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana e o ICIO, aínda quecunha importancia cuantitativa moi inferior. O inconveniente que se adoita facer constar en relacióncoa imposición sobre a riqueza inmoble é a súa falta de elasticidade debido a que a posesión do patri-

23 En concreto cédese o 1,6875% da cota líquida do IRPF; o 1,7897% da recadación líquida polo IVE e o 2,0454% da recadaciónlíquida imputable a cada municipio polos impostos especiais de fabricación. Os artigos 113 e ss. precisan as magnitudes sobreas que se aplicarán as mencionadas porcentaxes de cesión.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

monio, en especial a propiedade inmoble, presenta comportamentos máis estables que outros facto-res, como a renda ou o consumo.

A realidade vivida no noso país durante os últimos anos evidenciou, no entanto, unha evolución ace-lerada da propiedade inmobiliaria, especialmente nos municipios de atractivo turístico, ademais dunincremento xeneralizado do valor da vivenda, que só moi recentemente tende a estabilizarse.

Nestas circunstancias a posibilidade de utilizar esa capacidade económica crecente a favor das facen-das municipais pasaría por actuacións en varias direccións e que se proxectan sobre distintos tributosque, dunha forma ou outra, toman a propiedade inmobiliaria como manifestación da riqueza que os xustifica.

1.- Por unha parte, cabe incidir sobre as bases impoñibles dos impostos que toman como referenciao valor dos inmobles para tratar de achegar as valoracións fiscais aos valores reais dos inmobles, oque requiriría actuacións diferentes en función dos impostos existentes.

a) No caso do imposto sobre bens inmobles, e sempre que se mantivese como base impoñibleo valor catastral24, este achegamento a valores reais pasaría pola práctica de valoracións catas-trais periódicas en que as ponencias de valores recollesen a realidade dos predios e os ele-mentos realmente determinantes do seu valor. Para iso resulta fundamental que as alteraciónsfísicas ou xurídicas dos bens, especialmente no que se refire aos dereitos urbanísticos sobreestes, se trasladen coa maior inmediatez das normas urbanísticas a ponencias de valores. Namedida en que o valor catastral se achegase ao valor real, ademais do incremento da recada-ción, podería ser utilizado para os efectos doutros impostos que puidesen requirir da valora-ción dos bens ofrecendo ademais maior seguridade xurídica

b) No caso do imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana, aínda queo artigo 107 define a súa base impoñible como o “incremento do valor dos terreos posto demanifesto no momento do devengo e experimentado ao longo dun período máximo de 20anos”, a cuantificación desta efectúase a prezo concertado atendendo aos anos transcorri-dos e ao valor catastral do terreo, pero sen chegar á valoración directa da plusvalía realmen-te xerada. Precisamente nuns momentos de importantes plusvalías nos terreos de naturezaurbana, integrar na base impoñible as ganancias real e efectivamente xeradas potenciaríanotablemente a capacidade recadatoria deste imposto e trasladaría parte das ganancias deri-vadas en boa medida da planificación urbanística á colectividade pola vía do imposto.

c) En terceiro lugar, e relacionado coa propiedade inmoble constituída por construcións, oimposto sobre construcións, instalacións e obras somete a gravame calquera construción, ins-talación ou obra para a que se exixa a obtención da correspondente licenza, constituíndo abase impoñible o custo real e efectivo da construción, aínda que se prevé unha liquidaciónprovisional no momento da obtención da licenza25. Pensamos que os concellos, de cara amellorar a recadación por este imposto, deben intensificar a comprobación sobre as constru-cións efectivamente realizadas e a súa valoración unha vez finalizadas estas.

80

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

24 Sinala o artigo 22 do Real decreto lexislativo 1/2004, do catastro inmobiliario, que “o valor catastral é o determinado obxecti-vamente para cada ben inmoble a partir dos datos existentes no catastro inmobiliario, e estará integrado polo valor catastral dosolo e polo valor catastral das construcións”. Pola súa vez, o artigo 23 establece, entre os criterios que cómpre tomar en con-sideración para determinar o valor catastral, “as circunstancias e valores do mercado”.

25 Artigo 103 do TR da LRHL.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

81

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

d) Finalmente, e ademais dos valores, cómpre referirse aos tipos de gravame. Xa se puxo demanifesto no seu momento como os concellos galegos ocupan o último lugar dos españoisen relación co esforzo fiscal exixido no IBI, ICIO e IIVTNU. Aínda que, en relación coa deter-minación da base impoñible, algunhas das medidas adiantadas requirirían unha decisión esta-tal, en materia de tipos de gravame, dentro do marco establecido na lei, cabe un incremen-to destes de forma directa polos concellos ou que redundaría nun incremento dos recursosdispoñibles. No caso do ICIO, o tipo máximo posible é o 4% (artigo 102) e no IIVTNU o tipomáximo é o 30%, mentres que os tipos medios de Galicia son o 2,72% e o 22,74%, respec-tivamente. No IBI, referido a inmobles, a banda de tipos prevista na lei vai desde o mínimo0,4% ata o máximo 1,10%, situándose a media de Galicia no 0,51%, polo tanto rozandocase o solo mínimo. Como se pode apreciar, existe unha ampla marxe para o incremento dostipos de gravame sen necesidade de proceder a modificacións lexislativas.

Tamén se deben ter en conta as posibilidades recadatorias que se abren cos bens inmoblesde características especiais para os que se permiten tipos de gravame entre o 0,4 e o 1,3,fixándose de forma supletoria no 0,6%. Dado que os tipos de gravame previstos para estetipo de bens son superiores aos establecidos para os inmobles ordinarios, poden resultar deespecial interese para Galicia pronunciamentos como os do TS, considerando como tales asinstalacións de enerxía eólica26.

b) Novas formas de imposición ecolóxica

Outra posible liña de actuación para incidir sobre a imposición municipal propia sería a reconversióndo imposto sobre vehículos de tracción mecánica desde a súa conformación actual como un impos-to sobre a propiedade dos vehículos aptos para circularen pola vía pública, e cuantificado en funciónda súa potencia fiscal, nun imposto mixto con función recadatoria, pero tamén cun compoñenteextrafiscal e ecolóxico. Na medida en que ao lado dos principios tradicionais como o de capacidadeeconómica se incorporan outros como o de quen contamina paga, sería posible mellorar os resulta-dos recadatorios deste, aínda que iso exixiría unha modificación lexislativa profunda.

De lege data, unha acción que estaría en mans dos concellos sería adoptar medidas tendentes a queos censos de habitantes puidesen dar lugar tamén ao cambio no rexistro de vehículos para evitar quea tributación estea beneficiando concellos onde o suxeito non mantén a súa residencia. Loxicamente,esta medida é de dobre efecto: favorecería os concellos que están a recibir poboación, mentres queprexudicaría aqueles que se despoboan. En calquera caso, a medida tendería sempre a conseguir queo produto do imposto corresponda ao concello de residencia do titular do vehículo.

3.2.3. Introdución de melloras na eficacia recadatoria

Os 20 puntos que separan a eficacia recadatoria dos municipios galegos da media do Estado enimpostos como IBI, IAE ou IVTM (arredor do 66% fronte ao 86%) dan pé para afirmar que, ademaisde actuar sobre os aspectos materiais dos tributos, cómpre que os nosos concellos melloren os seussistemas de recadación das cotas previamente liquidadas. Esa ampla marxe de mellora permite afir-mar que as melloras que se leven a cabo poden ter un impacto importante no volume de recursos.Tamén nesta materia, o reducido tamaño de boa parte dos nosos municipios exixirá que entes supra-municipais, como vén sendo o caso das deputacións provinciais, a través dos seus servizos de asis-tencia ou cooperación municipal, poidan actuar nesta liña para completar así as insuficiencias dosnosos municipios.

26 Sentenza do TS do 30 de maio de 2007 (BOE do 18 de decembro de 2007).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

A modo de conclusión, podemos sinalar que, para gozar de servizos locais adecuados e cun nivel decalidade satisfactorio, os municipios galegos precisan incrementar os seus recursos na procura daansiada suficiencia. Para iso resultan precisas actuacións combinadas que, dunha parte, incrementena participación no produto dos tributos parcialmente cedidos pero, ao mesmo tempo, resulta inevi-table aumentar o esforzo fiscal redefinindo os tributos municipais propios e incrementado os tipos degravame, ao tempo que se progresa na eficacia recadatoria dos dereitos liquidados.

82

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

83

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

5.BREOGÁN NO SEU LABIRINTO:

VELLOS E NOVOS MITOS SOBRE A ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

Autor

Guillermo Márquez CruzUniversidade de Santiago de Compostela

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

85

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

1. Introdución

O debate sobre a organización territorial de Galicia é recorrente, sen solución de continuidade, desde

o século XIX, coa notable diferenza de que a Comunidade Autónoma é unha realidade institucional,

de acordo coa Constitución de 1978 (CE), á vez que se dispoñen das competencias e instrumentos

contidos no Estatuto de autonomía (Lei orgánica 1/1981, do 6 de abril) e das previsións contidas na

Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases do réxime local (LRBRL).

Non obstante, o balance sobre a implementación das competencias previstas sobre a organización

territorial, a vinte e seis anos do Estatuto de autonomía, pódese afirmar que non é satisfactorio, por

moito que os diferentes gobernos autonómicos que se foron sucedendo reiteran sistematicamente

na súa axenda política a vontade de acometer reformas na organización territorial. Nesta investiga-

ción mantemos as análises sobre o nivel territorial de goberno local en Galicia (Márquez, 2004a,

2004b, 2004c, 2007), pero actualizadas a teor das diferentes propostas, nalgúns casos encontradas.

Baixo o título de Breogán no seu labirinto: vellos e novos mitos da organización territorial, significa-

mos a path dependence -o legado histórico ou “dependencia da senda”27- que subxace na axenda

política, con distinta efectividade institucional, desde o século XIX ata comezos do século XXI no que

respecta ao nivel territorial de goberno local.

27 A noción de path dependency, path dependence ou path dependent model (vía da dependencia ou ruta dependente) está toma-da das obras do historiador de Economía Paul David, e alude ao feito de que unha decisión óptima tomada nun momento dadopode exercer a longo prazo dependencias e tensións acompañadas de efectos sub-óptimos. É unha noción incorporada taméná Ciencia Política e ao institucionalismo histórico (Krasner, 1994; Pierson, 2000) e á Socioloxía (Mahoney, 2000). Para North(1993), o concepto de path dependence supón que a matriz institucional dunha sociedade se reproduce no tempo e, aínda quese vai transformando, conserva algúns dos seus trazos fundamentais. Non obstante, este concepto insírese no marco máisamplo dos sistemas evolutivos complexos e dinámicos, uns sistemas que se caracterizan por tres fases: estabilidade, caos e bifur-cación e nova senda estable.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

86

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

A denominación de vellos mitos refírese ás propostas dunha organización territorial, no horizontedunha Galicia con autonomía político-administrativa, que se sustenta no contexto e análise da reali-dade sociopolítica do século XIX. Estes vellos mitos perviven no Estatuto de autonomía, plebiscitadoen xuño de 1936 (Vilas, 1993) e continúan incorporados no Estatuto de autonomía de 1981, perotamén no discurso político. O compoñente básico dos vellos mitos respecto á organización territorialé a contraposición municipio-parroquia, a supresión das deputacións provinciais e a creación de comarcas.

Os novos mitos constrúense a partir dos anteriores pero cunhas diferenzas de contexto substantivas:novos paradigmas de Estado e de política administrativa. A posición dominante da Xunta de Galicia,mediante a lexislación sectorial, sobre o alcance do desempeño das competencias locais, incluídos osrecursos financeiros, na medida en que a descentralización político-administrativa non traspasou olimiar das comunidades autónomas, constrinxiu a autonomía local a unha garantía institucional. Osnovos mitos manteñen o irredento recoñecemento legal da parroquia, a supresión das deputaciónsprovinciais, de ser o caso, e a creación doutros ámbitos supramunicipais continxentes: comarca, áreametropolitana e rexión. No entanto, os discursos acerca das directrices de ordenación do territorio,por un lado, e o da organización territorial, por outro, aínda que transcorren en paralelo, preséntan-se case indisociables posto que chegan a utilizar -indistintamente en ambos os casos-, denominaciónscomo comarca, área metropolitana e rexión. Desta aparente confusión despréndese, á fin, unhaopción cuxa tendencia bascula cara a solucións funcionais (máis orientadas á ordenación do territo-rio), e elude solucións orgánicas (organización territorial) ou a creación dos citados ámbitos territo-riais como entidades locais supramunicipais.

Agora ben, esta especie de referencias supramunicipais faise complexa se se ten en conta a combi-nación das previsións do artigo 141.3 CE, pola que “se poderán crear agrupacións de municipios dife-rentes da provincia”, e a do artigo 152.3 CE, segundo o cal as comunidades autónomas “mediantea agrupación de municipios limítrofes, os estatutos poderán establecer circunscricións territoriais pro-pias, que gozarán de plena personalidade xurídica”, o que precipita a posibilidade de crear unhaespecie de híbrido institucional. Desta combinación despréndese, segundo Ibarra (1982: 185), porexemplo, para o caso de áreas metropolitanas que “nada impide que a personalidade xurídica pro-pia con que se dote a nova entidade territorial inclúa a dobre face derivada da súa condición de agru-pación de municipios limítrofes e da súa condición de circunscrición territorial da comunidade autó-noma, co que podería residenciarse no nivel de goberno metropolitano o exercicio de competenciasprovenientes tanto dos municipios agrupados como da provincia, así como o exercicio descentraliza-do de competencias propias da Comunidade Autónoma”.

A tendencia cara a solucións funcionais, por exemplo, para o fenómeno metropolitano -en particu-lar, o transporte- é a que están adoptando outras comunidades autónomas (Márquez, 2007). O instrumento vertebrador máis utilizado para levalas a cabo é o consorcio, baixo o liderado das comunidades autónomas, aínda que nesta posibilidade do consorcio tamén se prevé a iniciativa dasentidades locais28. En principio, este instrumento é unha manifestación de goberno multinivel e degobernanza entendido non como “un proceso de descentralización de competencias, senón de concorrencia destas” (Brugué, Gomà, Subirats, 2005). Neste sentido, a actividade consorcial entre a

28 A LRBRL (art. 87) prevé que as entidades locais poden constituír consorcios con outras administracións públicas para fins de inte-rese común ou con entidades privadas sen ánimo de lucro que persigan fins de interese público, concorrentes cos das adminis-tracións públicas. A Lei 5/1997, do 22 de xullo, de Administración local de Galicia (LALGA), tipifica o consorcio como entidadelocal non territorial (art. 2). Igualmente, considérao como un instrumento de colaboración e cooperación no marco das rela-cións intergobernamentais, xunto á creación de sociedades anónimas e a subscrición de convenios. Tamén sinala que a delega-ción de competencias ou a encomenda de xestión exixen que, cando se forme un consorcio con entidades privadas, o sectorpúblico debe ter unha presenza maioritaria (art. 195).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

87

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Xunta de Galicia e as entidades locais de estatuto constitucional (provincias e municipios) tamén seestendeu a outros ámbitos competenciais de natureza local (Márquez, 2004a, 2006, 2007).

A investigación está divida en tres partes: a primeira fixa a path dependence da organización territorial, considerando o punto de partida -os vellos mitos- e a mutación en novos mitos contidosna axenda política e no rendemento lexislativo autonómico a partir de 1981 (epígrafe 2); na segunda expóñense as posicións sobre os vellos e novos mitos ou a sorte da supramunicipalidade,como as deputacións provinciais, as comarcas e os espazos metropolitanos (epígrafe 3); e na terceira postúlase a necesidade de introducir na axenda política o debate aprazado sobre a reformada planta municipal e o encaixe da parroquia rural (epígrafe 4). Este debate aprazado hai que oentender como previo ao alcance doutras reformas da organización territorial, como a creación dou-tros entes supramunicipais intermedios ou ¿que facer coa intermunicipalidade?

2. A path dependence da organización territorial: dos vellos mitos aosnovos mitos contidos na axenda política e no rendemento lexislativoautonómico

En Galicia, a asunción da municipalización non deixou de ser un reto desde o laborioso proceso deestablecemento da planta municipal, nos comezos do Estado liberal no século XIX, e evolucionou enparalelo aos cambios socioeconómicos e demográficos. A dicotomía rural-urbana era na súa orixe tanacusada como débil a segunda. A realidade no século XXI é ben distinta: un desequilibro demográfi-co entre as provincias do interior (Lugo e Ourense) e as atlánticas (A Coruña e Pontevedra) arredordo eixe Ferrol-Vigo. En 1918 a poboación urbana que comprendían os 42 municipios que VillarGrangel (1919: 16) cualificaba como tales representaba o 13,2%, mentres que en 2003 a poboaciónsó das sete cidades comprende o 35,8% do total. A parroquia rural eríxese como a organizaciónnuclear do sistema social, sobre a que tiña que xirar calquera estrutura administrativa territorial. Aplanta municipal asenta nos termos parroquiais, polo que o municipio non deixa de ser unha entida-de de xeometría variable (o termo municipal) pero de xeografía estable (a parroquia). En certo modo,o establecemento da planta municipal en Galicia é unha especie de “comarcalización” con respectoá parroquia, tomada como unidade territorial básica.

A oposición entre municipalismo e parroquialismo, o primeiro por artificioso e foráneo e o segundocomo esencial e identitario, está na orixe de referentes programáticos que postulan a adopción dou-tro tipo de estrutura territorial. Este é o caso do programa de reforma político-administrativa donacionalismo galego, que cristaliza entre 1918 e 1931 nas medidas seguintes: “Supresión de depu-tacións provinciais e concellos rurais. Dotación de personalidade xurídico-administrativa a parroquiase comarcas. Ampla autonomía para todas as administracións locais. Fomento da democracia directa(concello aberto parroquial, iniciativa popular, referendo)” (González Beramendi, 1991: 922).

Estas medidas aparecen formuladas en diferentes programas: o da Asemblea de Lugo de 1918, o daIrmandade Nacionalista Galega de 1922-1923 e o do Partido Galeguista de 1931. Por exemplo, oManifiesto da Asamblea Nazonalista de Lugo, do 18 de novembro de 1918, di, ademais de postulara supresión das deputacións provinciais, o seguinte:

Autonomía municipal, distinguindo o municipio aldeán do vilego, axeitándose o Concello aldeán sóbor da base do conocimiento da personalidade xurídica das parroquias, que terán assúas xuntas, eleixidas antre os cabezas de familia -petrucios- homes ou mulleres, pra termarendos seus bés privativos. Os presidentes ou cabezaleiros destas xuntas serán vocás nados ouConcelleiros da Corporación municipal e nomearán, de antre eles, o alcalde que dirixa o

Monografía 10- 12/5/08 12:59

88

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Concello. As parroquias, con bés comús, que o Poder Central terá de lles restituire, dispoñen-do o seu aproveitamento. O Concello terá de ser, polo tanto, máis que unha organización decarácter administrativo, unha prolongación ou compremento das parroquias, como estas o sondo fogar, que presidirá a vida económica e social das mesmas29.

En definitiva, o modelo territorial-administrativo que se postula como específico de Galicia baséasena parroquia, a comarca e a rexión (García Álvarez, 2003)30. É un modelo naturalista, posto que enfa-tiza o feito natural da parroquia e da comarca e o que se pretende é o seu recoñecemento legal. Noentanto, a vertebración territorial dun Estado articúlase mediante un concepto legal, non natural, conindependencia das particularidades que poidan conformar a creación dun ente territorial.

Estas posicións formúlanse nun contexto histórico como o da Restauración, onde a solución da “cues-tión local” forma parte da axenda gobernamental (por exemplo, os proxectos de reforma do réximelocal de Maura de 1903 e 1907) para a rexeneración dun sistema político impregnado de caciquis-mo, cunerismo e fraude electoral (Márquez, 1997).

As materias que o Estatuto de Galicia (LO 1/1981) incorpora sobre o nivel territorial local, no marcoda Constitución de 1978, substantivamente son as mesmas pautas institucionais que as fixadas nopensamento galeguista contido nas referencias anteriormente citadas. A Comunidade Autónomaasume competencias exclusivas na “organización e réxime xurídico das comarcas e parroquias ruraiscomo entidades locais propias de Galicia, alteracións de termos municipais comprendidos dentro doseu territorio e, en xeral, as funcións que sobre o réxime local lle correspondan á ComunidadeAutónoma ao amparo do artigo 149.1.18 da Constitución e o seu desenvolvemento” (art. 27.1.2).

Igualmente, por lei poderase “recoñecer a comarca como entidade local con personalidade xurídicae demarcación de seu. A comarca non suporá, necesariamente, a supresión dos municipios que aintegren. Crear, tamén, agrupacións baseadas en feitos urbanísticos e outros de carácter funcionalcon fins específicos. Recoñecer personalidade xurídica á parroquia rural” (art. 40). O Estatuto deautonomía tamén recolle a posibilidade de delegación de competencias nas provincias, municipios edemais entidades locais recoñecidas nel (art. 41), ademais doutras competencias relativas a tributoslocais e tutela financeira (art. 49).

De acordo con estas regras institucionais, a axenda política contida nos discursos de investidura dossucesivos candidatos á presidencia da Xunta de Galicia, entre as I e VII lexislaturas (1981-2005), incor-pora materias relacionadas coa regulación do réxime local e da organización territorial. No cadro 1rexístranse as palabras clave das sucesivas axendas, así como o rendemento lexislativo. Como se podeapreciar, ao menos ata 2007, as políticas públicas reguladoras da organización territorial son limita-das, coa excepción do desenvolvemento lexislativo da lexislación básica (LRBRL) mediante a Lei5/1997, do 22 de xullo, de Administración local de Galicia (LALGA).

Non obstante, consideramos dúas axendas políticas nas que se pode apreciar o referente dos vellosmitos e o seu devir en novos mitos. A primeira sucede na III Lexislatura (1989-1993), co goberno decoalición PP-CdeG -Fraga I-, que propugna no discurso de investidura as accións seguintes:

En primeiro lugar, anuncio perante esta Cámara a inmediata constitución dunha comisión de comarcaliza-

ción, que será a encargada de fixar as bases técnicas para a redacción dun proxecto de Lei de organiza-

ción territorial de Galicia, no que se fixarán as comarcas nas que se dividirá territorialmente a nosa

29 Galicia. Catro documentos sociopolíticos (1887, 1897, 1899, 1918), Madrid, Akal, 1978, páxs. 65-72. Sobre a construción xeo-gráfica da identidade galega, 1860-1936, véxase García Álvarez (2003).

30 Sobre a Administración local no pensamento galeguista, véxase Yebra (1993).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

89

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Comunidade Autónoma e se fixará tamén o réxime xurídico comarcal, regulando os seus órganos propios,

tanto no se que refire á súa composición coma ao seu funcionamento.

A priori, pode afirmarse a necesidade dun consello comarcal e doutros órganos. O esquema comarcal apro-

ximarase no posible ás deputacións provinciais, e a súa competencia virá determinada necesariamente

polos intereses supramunicipais que non excedan do propio interese comarcal e polos intereses comúns

dos concellos integrados na comarca respectiva.

A mesma Lei de organización territorial de Galicia, ao mesmo tempo, terá que conter as normas precisas

para o recoñecemento da personalidade xurídica das nosas parroquias rurais, que deberán estar dotadas

dun órgano que, en principio, se concibe como deliberante e de proposta e informe en cantos extremos

afecten os seus intereses31.

Porén, no transcurso da III Lexislatura o propósito de crear entidades locais comarcais (solución orgá-nica) trócase polo deseño dunha comarcalización baixo a pauta do desenvolvemento socioeconómi-co, e devén nunha solución funcional. Ademais, non se aborda o recoñecemento da personalidadexurídica da parroquia rural32.

31 Diario de Sesións do Parlamento de Galicia, III Lexislatura, núm. 3, 29 de xaneiro de 1990, páxs. 52-53.32 Non obstante, o PSG-EG (Grupo Parlamentario Mixto) presentou no Parlamento durante a III Lexislatura un proxecto de Lei de

parroquias de Galicia (Boletín Oficial. Parlamento de Galicia, III Lexislatura, núm. 115, 23 de febreiro de 1991, páxs. 2.603-2.608). A proposición de lei foi desestimada por 7 votos a favor, do PSG-EG, CG e BNG, e 61 en contra, do PP e PSdeG-PSOE(Diario de Sesións. Parlamento de Galicia, III Lexislatura, núm. 68, 24 de abril de 1991, páxs. 4.885-4.898).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

90

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Cadro 1: Comunidade Autónoma de Galicia: rendemento lexislativo autonómico sobre réxime local(1981-2007)

Lexislatura / Axenda política / Competencia específica Outras Goberno Discurso de competencias

investiduraI 1981-1985 Facendas locais Lei 11/1983, do 29 de Albor II decembro, de actuación(coalición AP+GPI) intensiva nas parroquias ruraisII 1985-1989 Asesoramento aosAlbor III concellosLaxe (coalición -Lei de ordenación Lei 12/1988, do 27 de Lei 5/1988, do 21 de xuño,PSdeG-PSOE+CG+ territorial decembro, de asignación do uso do galego comoPNG) -Parroquia rural de recursos para a lingua oficial de Galicia

-Coordinación de cooperación local polas entidades locaisdeputacións provinciais Lei 8/1989, do 15 de xuño,

de delimitación e coordinación das competencias das deputacións provinciais de Galicia(1)

III 1989-1993 -Lei de organización Lei 3/1992, do 23 de marzo, de Fraga I territorial coordinación das policías (coalición PP+CdeG) -Comarcas locais(2)

-Parroquia ruralIV 1993-1997 -Desenvolvemento Lei 5/1997, do 22 de xullo, Lei 10/1995, do 23 de Fraga II comarcal de Administración local novembro, de ordenación

-Segregación municipal de Galicia do territorio de GaliciaLei 7/1996, do 10 de xullode desenvolvemento comarcal

V 1997-2001 -Lei de facendas locaisFraga III -Pacto LocalVI 2001-2005 -Pacto Local Lei 4/2002, do 25 de xuño, Lei 9/2002, do 30 de Fraga IV do estatuto da capitalidade decembro, de ordenación

da cidade de Santiago de urbanística e de Compostela protección do medio rural Lei 4/2004, do 28 de xuño, de Galiciapara a aplicación aos concellos Lei 15/2004, do 29 de de Ferrol, Lugo, Ourense, decembro, de modificación Pontevedra e Santiago de da Lei 9/2002, do 30 Compostela do réxime de de decembroorganización dos municipios de gran poboaciónProxecto de Lei de creación daÁrea Metropolitana de Vigo (BOPG, VI Lexislatura, núm. 715, 5 de febreiro de 2005)Proxecto de Lei de Administración local (BOPG,VI Lexislatura, núm. 727, 19de febreiro de 2005)

VII 2005-Touriño -Lei de policías locais Lei 4/2007, do 20 de abril, Lei 6/2007, do 11 de maio,(coalición -Pacto Local de coordinación de policías de medidas urxentes en PSdeG-PSOE+BNG) -Organización funcional: locais materia de ordenación do

comarcas, rexións, territorio e do litoral de áreas metropolitanas Galicia

(1) Lei impugnada ante o Tribunal Constitucional por 52 senadores do PP (recurso de inconstitucionalidade núm. 1.880/1989), ederrogada pola Lei 5/1997, do 22 de xullo, de Administración local de Galicia. Finalización por auto do Tribunal Constitucionaldo 16 de xuño de 1998, por falta de obxecto (BOE 155, do 30 xuño de 1998). (2) Lei impugnada polo Goberno da Nación anteo Tribunal Constitucional. Mediante a STC 86/1993, do 8 de marzo, foi desestimado o recurso.

Fonte: elaboración propia.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

91

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Este cambio incorpórase no discurso de investidura da IV Lexislatura (1993-1997), no goberno maio-ritario do PP -Fraga II-, expoñendo as realizacións levadas a cabo, segundo o Acordo do Consello deGoberno da Xunta de Galicia do 19 de decembro de 1990, que aproba un Plan de DesenvolvementoComarcal:

O desenvolvemento das nosas comarcas e a dinamización das iniciativas locais constitúe unhaestratexia profundamente arraigada na natureza xeográfica e social da nosa ComunidadeAutónoma (…) Existe, ademais, na maioría das rexións europeas unha demanda crecente deelaboración de plans de desenvolvemento integrado que artellen as políticas de desenvolve-mento local coas de medio ambiente e ordenación do territorio (…) Estes eran xa os principiosinspiradores do Plan de desenvolvemento comarcal de Galicia, que deseñamos e experimenta-mos coa posta en marcha de catro comarcas piloto, e que agora se están a aplicar a outras dezaseis.

Para iso, na seguinte lexislatura, a culminación do modelo levará á implantación de novos ins-trumentos de acción territorial; en particular, á creación dunha rede de oficinas de desenvolve-mento comarcal que, coordinadamente coas corporacións locais, as deputacións e a Xunta deGalicia, a través dun órgano específico, posibiliten incrementar a participación dos axentespúblicos e privados e a posta en marcha dos procesos de dinamización interna que sexan con-venientes para xerar novas iniciativas emprendedoras33.

O rendemento lexislativo do cambio da solución orgánica proposta na axenda da III Lexislatura polafuncional é a Lei 7/1996, do 10 de xullo, de desenvolvemento comarcal, ao amparo dos artigos 27.24e 30.I.1 do Estatuto de autonomía sobre a promoción e o desenvolvemento comunitario, e o fomen-to e a planificación da actividade económica. A exclusión da comarca como solución orgánica quedaun ano máis tarde consolidada na LALGA, cando na exposición de motivos se argumenta a decisiónde renuncia a regular a comarca como entidade local, aínda que esta posibilidade é unha competen-cia expresamente asumida no artigo 40.1 do Estatuto de autonomía. Igualmente, a axenda políticacontén unha referencia importante sobre a organización territorial como é a modificación da plantamunicipal, que, incluso, a incardina coas políticas de desenvolvemento comarcal. O discurso de inves-tidura di ao respecto:

Cómpre tamén que reflexionemos sobre os procesos de segregación municipal para evitar que,nunha dinámica de atomización, non teñan os concellos nin a dimensión nin os recursos míni-mos para prestar eficazmente os servizos básicos esenciais. E é preciso, igualmente, reforzar osmecanismos de coordinación e consenso que teñen como obxectivo os plans de desenvolve-mento comarcal, que constitúen o instrumento idóneo34..

A pesar desta reflexión, o certo é que durante a Lexislatura se crean dous municipios novos por segre-gación: Burela, en 1995 (de Cervo), e A Illa de Arousa, en 1997 (de Vilanova de Arousa).

Non obstante, ao final da VI Lexislatura (2001-2005), o Goberno autonómico presenta un proxectode Lei de creación da Área Metropolitana de Vigo35. En principio, este proxecto de crear unha entida-de local metropolitana, de acordo coa regulación establecida na LALGA, non se prevé na axenda polí-tica contida no discurso de investidura. O proxecto contaba coa vontade agregativa dos 14 concellos

33 Diario de Sesións do Parlamento de Galicia, IV Lexislatura, Serie Pleno, núm. 3, 29 de novembro de 1993, páx. 58.34 Diario de Sesións do Parlamento de Galicia, IV Lexislatura, Serie Pleno, núm. 3, 29 de novembro de 1993, páx. 59.35 Boletín Oficial do Parlamento de Galicia, VI Lexislatura, núm. 715, 5 de febreiro de 2005, páxs. 46.391-46.443.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

que subscribiron o acordo para integrar a Área Metropolitana. Non obstante, o iter lexislativo que-dou suspendido coa cancelación anticipada da lexislatura, mediante a convocatoria de eleccións auto-nómicas para xuño de 2005 (Márquez, 2007).

A segunda axenda política na que se mesturan vellos e novos mitos corresponde á VII Lexislatura(2005), no goberno de coalición vencedora mínima (PSdeG-PSOE e BNG) -Touriño-, coas seguintesreferencias no discurso de investidura:

O Goberno galego impulsará un pacto local para que os concellos vexan formalmente recoñe-cidas as competencias que materialmente exercen na actualidade36. Falaremos coa FEGAMPpara acordar a participación dos entes locais nos ingresos da Comunidade Autónoma, con cri-terios de suficiencia financeira e de proporcionalidade. Apoiaremos tamén un novo modelo definanciamento a nivel estatal que faga posible a participación de todos os concellos nos ingre-sos do Estado. Propoño camiñar cara a unha nova organización funcional do territorio deGalicia, baseada en comarcas, rexións e áreas metropolitanas. A Xunta de Galicia traballaránunha política integral de seguridade pública que incluirá unha lei para a creación e o desen-volvemento da policía galega e a súa coordinación coas policías locais37.

O discurso de investidura, no fragmento referido ás entidades locais, fundaméntase no acordo degoberno subscrito entre as dúas entidades políticas (cadro 2). No Acordo, a referencia a “comarcas,rexións e áreas metropolitanas” figura na epígrafe sobre os entes locais, baixo o impulso dunha“nova organización administrativa do territorio galego”. Porén, na epígrafe dedicada á ordenacióndo territorio (Territorio e sustentabilidade), predetermina dúas áreas metropolitanas, Ferrol-A Coruñae Pontevedra-Vigo, á vez que menciona o impulso “das áreas metropolitanas, rexións urbanas esemiurbanas como espazo de planificación”. Esta utilización, indistinta, de agregados figura tanto nasolución orgánica (“organización administrativa”) como na solución funcional (“planificación”).

92

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

36 O 20 de xaneiro de 2006 asinouse o Acordo entre a Xunta de Galicia e a Federación Galega de Municipios e Provincias (FEGAMP)polo que se establece o contido e desenvolvemento do Pacto Local que rexerá na Comunidade Autonóma de Galicia. Para unhaanálise deste Acordo e os antecedentes de lexislaturas anteriores nos que se introduciu na axenda política a subscrición dunpacto local, véxase Márquez (2006).

37 Diario de Sesións do Parlamento de Galicia, VII Lexislatura, Serie Pleno, núm. 2, do 27 de xullo de 2005, páx. 10.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

93

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Cadro 2: O nivel territorial local no “Acordo sobre bases programáticas para a acción do gobernoque asinan os grupos políticos PSdeG-PSOE e BNG” (xullo, 2005)

3. REXENERACIÓN DEMOCRÁTICA E PODERES PÚBLICOS. ENTES LOCAIS

O Goberno Galego impulsará un Pacto Local galego que teña como obxectivo recoñecer aos con-cellos as competencias que materialmente están a exercer na actualidade, así como garantirlles asúa suficiencia financeira, por medio da reforma, en diálogo coa FEGAMP, da participación dosentes locais nos ingresos da Comunidade Autónoma, conforme criterios de suficiencia e proporcio-nalidade e da promoción dun novo modelo de financiamento municipal que permita a participaciónde todos os concellos nos ingresos do Estado, tendo en conta os criterios de extensión territorial,número de núcleos de poboación e dispersión poboacional.O Goberno galego impulsará unha nova organización administrativa do territorio galego baseadaen comarcas, rexións e as áreas metropolitanas.O Goberno galego coordinará a actuación das deputacións provinciais galegas por medio dunha Leide coordinación e da elaboración dun Plan Único de Obras e Servizos.

7. TERRITORIO E SUSTENTABILIDADE

Entendemos que unha nova modernización de Galicia esixe converter o territorio nun factor prota-gonista da competitividade e da igualdade e, polo tanto, nun axente activo de desenvolvementoeconómico e de cohesión social.O Goberno galego proporá que no PEIT e nos seus plans sectoriais complementarios se recolla ocompromiso de acometer as infraestruturas necesarias en Galicia, estimadas nunha porcentaxemínima do oito por cento do investimento total previsto para o dito Plan, co fin de contribuír ámellora da produtividade, do crecemento e á converxencia real.Cómpre un Pacto polo Territorio que permita planificar e ordenar os usos con criterios de sustenta-bilidade ambiental, económica e social. Estará baseado no consenso e terá que ordenar os investi-mentos en infraestruturas, estabilizar o marco lexislativo e afianzar o respecto ao territorio é aomedio ambiente urbano e rural.-Aprobaremos as Directrices de Ordenación Territorial de Galicia.-Artellamento do sistema de cidades no conxunto da eurorrexión Galicia-Norte de Portugal.-Pulo das áreas metropolitanas, rexións urbanas e semiurbanas como espazo de planificación.(…)-Conservación dos núcleos rurais como asentamento poboacional diferenciado.- Mellora da calidade do hábitat urbano.-Xestión pública do urbanismo como criterio xeral reforzando as competencias municipais.-Plan de Infraestruturas do Transporte, que será obxecto de debate no Parlamento, que concrete osinvestimentos e prazos nas infraestruturas que sexan competencia da Comunidade. O plan terácomo obxectivos: garantir o acceso a vías rápidas de toda a poboación nun prazo inferior a 30 minu-tos, completar a estrutura básica de comunicacións interiores de Galicia por estrada; mellorar asconexións intermodais de portos e aeroportos; actuacións nas infraestruturas portuarias que coor-dinen e especialicen os portos galegos.-A Xunta elaborará un plan de transporte público de proximidade nas áreas metropolitanas deFerrol-A Coruña e de Pontevedra-Vigo. No seu deseño participarán as entidades locais, os axenteseconómicos e sociais, o operador ferroviario e as empresas de transporte.(…)-Billete único de transporte intermodal nas áreas urbanas e metropolitanas.(…)

-Novo plan de residuos que contemple a planta de Sogama como unha incineradora de termo nunprazo de oito anos.


Monografía 10- 12/5/08 12:59

Agora ben, o discurso de investidura non deixa lugar a dúbidas: a proposta é “unha nova organiza-ción funcional do territorio de Galicia, baseada en comarcas, rexións e áreas metropolitanas”. Nestesentido, no seo do goberno de coalición, o PSdeG-PSOE postula unha solución funcional, conectadaá ordenación do territorio, e non unha solución orgánica (creación de organización administrativa),como así se desprende das reiteradas manifestacións realizadas durante 200738.

3. O debate sobre os vellos e novos mitos ou a sorte da supramunicipali-dade: as deputacións provinciais, comarcas e espazos metropolitanos

A pesar das medidas de impulso político, analizadas na epígrafe anterior, acerca do desenvolvemen-to competencial sobre o nivel territorial local establecido no Estatuto de autonomía de 1981, e exem-plificadas na axenda política e o rendemento lexislativo autonómico, o discurso político mantén odebate contido en dous tipos de documentos: as propostas sobre a eventual reforma do vixenteEstatuto de autonomía e as formuladas nos programas das eleccións autonómicas de xuño de 2005.

O primeiro bloque de documentos son os presentados, entre 2004 e 2006, pola Fundación Iniciativas21 (auspicida, entre outros, por membros do PSdeG-PSOE), o Foro Novo Estatuto (impulsado polo BNG),e o Partido Popular de Galicia (PPdeG). O contido acerca do nivel territorial local rexístrase en varios blo-ques: sobre competencias e financiamento (cadro 3) e sobre a organización territorial (cadro 4).

En xeral, non se observan achegas moi diferentes ás xa recollidas no actual Estatuto de autonomía, conexcepción dalgunhas matizacións respecto ao desempeño das competencias sobre réxime local e finan-ciamento. Sobre a organización territorial e, en particular, a supramunicipalidade, existen coincidenciasen canto a comarcas e áreas metropolitanas. No caso do BNG acentúase a creación de comarcas, postoque se obvia a existencia das deputacións provinciais. Na do PSdeG-PSOE (Fundación Iniciativas 21),menciónase expresamente a creación de “áreas metropolitanas, tres rexións urbanas e varios ámbitossupracomarcais a determinar”. Por último, as propostas do PPdeG manteñen a organización territorialexistente no vixente Estatuto, e que matiza como propias (municipios, provincias, comarcas, parroquiarural), e menciona expresamente a posibilidade de creación de áreas metropolitanas.

Non obstante, nas bases do Foro Novo Estatuto (BNG), encóntrase a única mención expresa á nece-sidade de reformar a planta municipal, mediante “o impulso dunha decidida política de fusiónsactuada desde o consenso e o acordo democrático, coa finalidade de constituír entidades economi-camente solventes, funcionais, dinámicas e ben xestionadas que permitan mellorar a prestación dosservizos e igualar a súa calidade en toda a Comunidade Autónoma”.

94

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

38 Sirvan de exemplo dúas manifestacións ao respecto, a do presidente da Xunta de Galicia e as do conselleiro de Presidencia,Administracións Públicas e Xustiza. O presidente da Xunta, Sr. Pérez Touriño, nunha visita institucional ao Concello da Coruña,«anunciou que espera que “en breve, de maneira inmediata, a finais de ano ou inicios do próximo” se dea “luz ás directricesde ordenación do territorio de Galicia” que definirán as áreas metropolitanas do norte e do sur da comunidade. “Esas directri-ces de ordenación do territorio -engadiu ao respecto-, darán cabida con amparo normativo a esta grande área metropolitanado norte, da Coruña-Ferrol, ao igual que a do sur de Galicia, Vigo-Pontevedra”» (19 de novembro de 2007,http://novas.xunta.es/node/7828).

En canto ao conselleiro de Presidencia, Sr. Méndez Romeu, nunha visita institucional a Vigo, manifestou que «o obxectivo daXunta é propoñer unha estrutura metropolitana “onde estean os que nuclean o desenvolvemento económico”, “os que repre-sentan ese artellamento territorial”. Igualmente, sinalou que “existe unha escala para resolver a prestación de servizos supralo-cais e que se pode facer a través de figuras existentes e existe a necesidade de artellar unha estrutura que responda a estasnecesidades de planificación do territorio”» (21 de novembro de 2007, http://novas.xunta.es/node/7857).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

95

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Cadro 3: Documentos de bases para a reforma do Estatuto de autonomías de Galicia (2004-2006).O nivel territorial local: competencias e financiamento

BASE IV. DAS COMPETENCIAS DA COMU-NIDADE AUTÓNOMA DE GALICIA3. A Comunidade Autónoma de Galicia terácompetencia exclusiva, polo menos, sobre asseguintes materias:-A organización e estrutura das súas institu-cións de autogoberno, así como o réximexurídico do persoal ao servizo das mesmas.-A regulación dos procedementos administra-tivos aplicables polas administracións autonó-mica e local.-As normas e procedementos electorais paraa elección dos órganos de goberno daComunidade Autónoma e das entidadeslocais, municipais e supramunicipais, situadasen territorio galego.-O réxime das entidades locais, municipais esupramunicipais, con observancia da súaautonomía.-A creación e regulación da Policía daComunidade Autónoma de Galicia. Deseño eimplementación das políticas públicas deseguridade, incluída a seguridade viaria.Coordinación das policías locais, da policíaautonómica e das forzas e corpos de seguri-dade do Estado mediante a creación daXunta de Seguridade de Galicia.

BASE X. FACENDA PÚBLICA GALEGAAs transferencias estatais para o financiamen-to das corporacións locais integraranse plena-mente no orzamento de Galicia, que estable-cerá un sistema propio de financiamento daAdministración local galega, que permitaadaptar o financiamento local ás característi-cas do territorio e da organización local gale-gas, que corrixa a discriminación existenteentre grandes cidades e concellos pequenos eos desequilibrios actuais na participación dosconcellos nos ingresos do Estado. OParlamento de Galicia aprobará unha Leigalega de facendas locais que operará comoreferencia básica do financiamento municipalgalego e que permitirá o establecemento decriterios de repartición específicos e a crea-ción dun Fondo efectivo de financiamentolocal, que aglutine as transferencias estatais ea participación nos ingresos da Xunta deGalicia.

FUNDACIÓN INICIATIVAS 21BASES PARA A REFORMA DO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE GALICIA, outubro, 2004

Monografía 10- 12/5/08 12:59

96

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

BASE XII. AS COMPETENCIAS1.- No marco do novo Estatuto corresponde-ralle á Comunidade Autónoma galega com-petencia exclusiva, que se determinará encada caso no seu preciso contido e alcance,cando menos sobre as seguintes materias:-Organización e réxime xurídico daAdministración autonómica e do réxime esta-tutario do seu funcionariado; réxime dosgobernos e administracións locais de Galiza,como competencia exclusiva e excluínte quepermita o estabelecemento dun modelo terri-torial propio adaptado ás peculiaridades deGaliza e á súa evolución futura; normas pro-cesuais e procedementos administrativos quese deban aplicar polas administracións auto-nómica e locais galegas.-Seguridade pública; protección das persoas edos bens e todas as funcións gobernativas ede seguridade que estabelezan as leis; o réxi-me da súa propia Policía Autonómica, concompetencias xerais e mesmo as de PolicíaXudicial; coordinación das Policías Locais eregulación dos servizos de seguridade privada.

BASE XIV. O FINANCIAMENTO PÚBLICODO PODER GALEGO. O SISTEMA FISCAL EA FACENDA GALEGA4. Como concreción dos devanditos princi-pios de autonomía e redistribución, os recur-sos financeiros do Poder galego comporanse,ademais do endebedamento, da totalidadedos tributos exaccionados en Galiza e dedúas ferramentas redistributivas distintas: assubvencións incondicionadas doutras facen-das territoriais que gocen dun maior grao desuficiencia financeira e mais as subvenciónsfinalistas dos fondos estatais e da UE queteñan por causa ou obxectivo a cohesión ouo desenvolvemento territorial.

FORO NOVO ESTATUTO (BNG)BASES PARA UN NOVO ESTATUTO DE GALIZA, febreiro, 2005

11-. O establecemento no Estatuto de listasde materias de competencia da ComunidadeAutónoma nas que necesariamente o lexisla-dor autonómico deberá atribuír facultadesnormativas e executivas aos municipios, pro-vincias e entidades locais supramunicipais, naliña das propostas formuladas pola FEMP e aFEGAMP neste ámbito.

14-. A atribución ás entidades locais galegasdo dereito a intervir, directamente ou pormedio das súas entidades representativas,nos procedementos normativos, de planifica-ción e decisión da Comunidade Autónoma,cando lles afecten de modo directo. Estedereito incluirá a atribución ás entidadeslocais da facultade de iniciativa lexislativaperante o Parlamento galego.

12-. A garantía ás entidades locais galegasdo dereito a un financiamento fundamental-mente incondicionado, da asignación dosrecursos necesarios para a adecuada execu-ción de calquera atribución, transferencia oudelegación de competencias ou encomendade xestión que reciban da ComunidadeAutónoma, e dunha compensación económi-ca tanto nos casos de imposición por parteda Comunidade Autónoma de obrigas queentrañen novos gastos ou ampliación dos xaexistentes, como nos de perda ou minoracióndas posibilidades de crecemento futuro dosseus ingresos.

13.- Así mesmo, preverase a creación dunfondo de compensación interterritorial desti-nado aos municipios menos favorecidos, quese distribuirá consonte os criterios básicosque estableza o propio Estatuto.

PPdeG65 PROPOSTAS PARA A REFORMA DO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE GALICIA, xuño, 2006


Monografía 10- 12/5/08 12:59

97

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Cadro 4: Documentos de bases para a reforma do Estatuto de autonomía de Galicia (2004-2006).

O nivel territorial local: a organización territorial

BASE V. A ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE GALICIA1. O presente Estatuto establece como un dos eixes do autogoberno de Galicia as basespara un modelo territorial propio, baseado nun novo réxime local que evite o solapamen-to e a acumulación de administracións territoriais e que garanta para Galicia a competen-cia exclusiva e excluínte para lexislar sobre os gobernos locais e as supraestruturas muni-cipais que se desexen establecer.2. A organización territorial articularase sobre novas estruturas supramunicipais creadas por lei doParlamento de Galicia: dúas áreas metropolitanas, tres rexións urbanas e varios ámbitos supraco-marcais a determinar.3. A relación entre a Xunta e os entes locais, municipais e supramunicipais de Galicia realizarasede acordo cos principios de autonomía local e cooperación institucional.4. A Carta europea da autonomía local, e moi especialmente o principio de subsidiariedade, infor-marán o novo réxime local galego e as relacións entre as entidades locais e as institucións de auto-goberno de ámbito autonómico.5. Institucionalizarase a Rede de Cidades de Galicia, que articulará as diferentes áreas urbanasmediante a dotación de infraestruturas (autovías e trens rápidos), transportes de proximidade(mediante criterios de billete único e intermodalidade) e autopistas de información, sempre res-pectuosas co medio ambiente e cun desenvolvemento sostible.6. O Parlamento de Galicia aprobará unha lei de desenvolvemento rural, dotada dun fondo espe-cífico para a implementación de políticas de converxencia, baseada nun plano estratéxico dedesenvolvemento rural e a creación dun índice de cohesión para frear o despoboamento e reacti-var economicamente as zonas rurais.7. Para os efectos do presente Estatuto enténdese por litoral de Galicia a franxa costeira que vaidesde a liña de baixamar ou, no seu caso, desde as liñas base, até 1.000 metros terra adentro.Neste espazo o exercicio de competencias estatais de execución estará condicionado pola previaautorización da Comunidade Autónoma galega.

FUNDACIÓN INICIATIVAS 21BASES PARA A REFORMA DO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE GALICIA, outubro, 2004

Monografía 10- 12/5/08 12:59

98

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

BASE VIII. A ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE GALIZA1. Mercé á competencia exclusiva e excluínte que a Galiza lle corresponde sobre a súa organi-zación territorial e sobre o réxime dos seus entes locais, o novo Estatuto estabelecerá un mode-lo propio, “interiorizado” na Comunidade Autónoma, afastado do imposto carácter bifrontedos entes locais e da inútil superposición de figuras correspondentes a sistemas distintos, quesexa quen de conciliar as esixencias da nosa tradicional forma de asentamento convivencial coas dunha organización territorial e administrativa flexíbel, operativa e eficaz, propia dunhasociedade democrática moderna e en proceso de acelerada urbanización.2. O novo esquema organizativo territorial deberá pivotar ao redor da estrutura estendida con éxito na Europa menos influída polo centralista modelo napoleónico: a comarca, a rexiónurbana, o county, o kreis, ou calquera outra denominación que, en definitiva, aluda a unha realidade similar.3. Sobre esta base, a configuración local arbitrarase en calquera caso sobre un dobrenivel: o concello, como entidade participativa e próxima da convivencia local, e a “comar-ca/rexión urbana”, como entidade organizativa e prestadora de servizos públicos coa efi-cacia necesaria polas súas dimensións territorial e poboacional.4. O número de concellos de Galiza reducirase de forma notoria, en atención á súa viabilidadesocial, económica e funcional, mediante o impulso dunha decidida política de fusións actuadadesde o consenso e o acordo democrático, coa finalidade de constituír entidades economicamen-te solventes, funcionais, dinámicas e ben xestionadas que permitan mellorar a prestación dos ser-vizos e igualar a súa calidade en toda a Comunidade Autónoma.A funcionalidade da parroquia rural limitarase aos concellos que teñan este inequívoco carácter, epoderá, de forma potestativa, servir para estruturar internamente o termo municipal e o Concello,en canto órgano de goberno, e para xestionar concretos bens ou servizos do seu ámbito.5. A figura “comarca/rexión urbana” configurarase, por riba dos seus aspectos tecnocráticos,como un ente político democrático, unha sorte de federación dos concellos do seu territorio queincrementará, de maneira simultánea, a eficiencia técnica e a participación política tan acaída ásentidades locais e á súa administración de inmediatez.6. As novas “comarcas/rexións urbanas” poderán engarzarse, se for o caso, coa ComunidadeAutónoma como administración periférica dela, incrementando a desexábel descentralización, eaproveitando de maneira máis eficiente os recursos públicos.

FORO NOVO ESTATUTO (BNG)BASES PARA UN NOVO ESTATUTO DE GALIZA, febreiro, 2005

10-. Recoñecemento no Estatuto como entidades locais propias de Galicia das áreas metropolita-nas, para atender as necesidades de planificación conxunta e coordinación do exercicio das com-petencias municipais nas grandes aglomeracións urbanas galegas. Áreas que se engadirían ás enti-dades locais que xa teñen garantida a súa autonomía na Constitución (municipios e provincias) eás entidades locais xa recollidas no Estatuto (parroquias rurais e comarcas).

PPdeG65 PROPOSTAS PARA A REFORMA DO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE GALICIA, xuño, 2006


Monografía 10- 12/5/08 12:59

99

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

O segundo bloque de documentos son as propostas formuladas polos tres partidos anteriormente

considerados nos programas das eleccións autonómicas de xuño de 2005. Igualmente, non se obser-

va ningunha diferenza significativa das mencionadas polos partidos citados para a eventual reforma

do Estatuto de autonomía, respecto ao réxime local e o financiamento (cadro 5), a creación de comar-

cas e áreas metropolitanas (cadro 6), o papel das deputacións provinciais, a reforma da planta

municipal (BNG) e incluso se fai unha mención expresa á cuestión do asociacionismo voluntario muni-

cipal (cadro 7).

Cadro 5: O nivel territorial local nos programas electorais do PPdeG, PSdeG-PSOE e BNG para as

eleccións autonómicas de xuño de 2005

PSdeG-PSOEUn dos eixes do autogoberno de Galicia consistirá en poñer as bases para un modelo territorialpropio, baseado nun novo réxime local que evite o solapamento e a acumulación de administra-cións territoriais e que garanta para Galicia a competencia exclusiva e excluínte para lexislar sobreos gobernos locais e as supraestruturas municipais que se desexen establecer.

BNGO goberno do BNG traballará para que, por medio das reformas estatutarias e constitucionais pre-cisas, Galiza ostente competencia exclusiva para a organización do noso réxime local, superandodeste xeito o carácter bifronte dos entes locais que, na práctica, redunda nunha ineficiente super-posición de niveis administrativos.

1. Réxime local

PPdeGO PP defende un Pacto de Estado para o financiamento local, que implique a todas asAdministracións baixo unha idea de solidariedade, corresponsabilidade e colaboración mutua, eque se marque como obxectivo, a través da descentralización competencial e das modificaciónsnormativas que procedan, a xestión, por parte dos concellos, dunha porcentaxe sensiblementemaior do gasto público, respecto da que agora mesmo levan a cabo. O actual Libro Branco paraa reforma da Administración Local non fai referencia ningunha á cuestión do financiamento, emesmo a FEMP acordou que non estudará este Libro Branco ata que contemple o financiamentodos concellos. Nunha reunión de todas as Comunidades Autónomas gobernadas polo PP, pediu-se ao Ministerio de Administracións Públicas a creación dunha Comisión Ministerio-ComunidadesAutónomas-Concellos para darlle unha solución a este problema. Desde Galicia estamos empeña-dos en que se consiga un pacto de Estado coa Administración central, as comunidades autóno-mas e a FEMP, abordando de xeito definitivo o financiamento dos nosos concellos.

2. Financiamento local

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Programas electorais: PPdeG (2005), PSdeG-PSOE (2005) e BNG (2005).


Non obstante, nas propostas do PSdeG-PSOE obsérvase a dualidade (solucións orgánicas e funcio-nais) respecto aos espazos metropolitanos, é dicir, a súa creación como organización territorial, inclu-so predeterminando a creación de dúas áreas metropolitanas (non se menciona qué espazos) e a “ins-titucionalización da agrupación de municipios das áreas urbanas en torno a planos territoriais conparticipación autonómica”. Esta segunda posición é a que tamén se incorpora ao Acordo sobre basesprogramáticas para a acción do goberno que asinan os grupos políticos PSdeG-PSOE e BNG (xullo,2005), e que no discurso de investidura (VII Lexislatura) se postula -epígrafe anterior- como propostade “unha nova organización funcional do territorio de Galicia” que inclúe, pola súa vez, comarcas erexións. Efectivamente, no Acordo despéxase que as dúas áreas metropolitanas funcionais son Ferrol-A Coruña e Pontevedra-Vigo. No obstante, no seu programa electoral define tres graos: áreas metro-politanas (A Coruña-Ferrol e Vigo-Pontevedra-Arousa); áreas urbanas (Santiago de Compostela,Ourense e Lugo); e dous espazos urbanos intermedios, pero sen mencionar o ámbito territorial. Pero,ata o momento, o que parece claro é que o impulso político desde o goberno autonómico se decan-ta cara a solucións funcionais, vinculadas á ordenación do territorio, e non ás orgánicas (creación deentes locais)39.

100

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

PSdeG-PSOE-A promulgación dunha Lei de facendas locais de Galicia, para concretar os principios de transpa-rencia e equidade na asignación de fondos públicos.-Garantir a suficiencia, desenvolvendo a previsión normativa sobre participación municipal en tri-butos da Comunidade Autónoma e establecendo os criterios de financiamento para as transferen-cias competenciais a favor dos entes locais.-Integrar nos criterios de distribución elementos de equidade e niveladores (dispersión da poboa-ción, nivel de cobertura dos servizos, etc.).-Favorecer a progresiva converxencia do nivel de esforzo fiscal dos concellos pequenos e media-nos cos comparables noutras comunidades autónomas, para favorecer a súa autonomía e suficien-cia fiscal.-Incentivar fiscalmente a creación de mancomunidades de servizos.-A transferencia de servizos e competencias aos concellos e entidades mancomunadas con capa-cidade de xestión deberá garantir o seu financiamento suficiente e estable, cun índice de evolu-ción similar ao dos tributos autonómicos, así como os fondos de investimento de se detectar défi-cit de infraestruturas.

BNG-Estabelecemento, con dotación suficiente, dun Fondo de Suficiencia Financeira Local que dote osdistintos concellos dunha capacidade de actuación e investimento mínimo que permita mellorar acalidade e cantidade dos servizos que prestan.-Promover un novo modelo de financiamento municipal que permita a participación dos peque-nos concellos nos ingresos do Estado, tendo en conta os criterios de extensión do territorio, núme-ro de núcleos e dispersión poboacional.

2. Financiamento local

39 Véxase sobre estas posicións as manifestacións rexistradas na nota 11.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

101

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Cadro 6: O nivel territorial local nos programas electorais do PPdeG, PSdeG-PSOE e BNG para as elec-cións autonómicas de xuño de 2005



PPdeGEn coherencia co estímulo da agrupación de concellos, porque cremos na capacidade de melloraros servizos aos cidadáns, apostamos decididamente pola creación das Áreas Metropolitanas comofórmula para integrar e aproveitar o enorme potencial das conurbacións urbanas que existen enGalicia, sobre a base das grandes cidades, que deben funcionar como os grandes polos de desen-volvemento da nosa Comunidade Autónoma, continuando, en consecuencia, o camiño xa inicia-do co proxecto de Lei de creación da Área Metropolitana de Vigo.

PSdeG-PSOEOganización territorialA organización territorial articularase sobre novas estruturas supramunicipais creadas por lei doParlamento de Galicia: dúas áreas metropolitanas, tres rexións urbanas e varios ámbitos supraco-marcais a determinar.

Territorio e medio ambienteÁreas metropolitanas:1. Impulsaremos as medidas lexislativas que fomenten a institucionalización da agrupación demunicipios das áreas urbanas en torno a planos territoriais con participación autonómica.2. Estableceremos nas Directrices de Ordenación Territorial os ámbitos supramunicipais das áreasmetropolitanas de A Coruña-Ferrol e Vigo-Pontevedra-Arousa, das áreas urbanas de Santiago deCompostela, Ourense e Lugo e dos espazos urbanos intermedios.3. Potenciaremos as áreas metropolitanas, as áreas urbanas e os espazos urbanos intermedioscomo marco urbano da planificación territorial e sectorial supramunicipal.4. Elaboraremos plans territoriais integrados, que articulen os grandes nodos metropolitanos edoten de coherencia supramunicipal o seu proceso de desenvolvemento urbano.5. Transferiremos ás áreas metropolitanas as competencias autonómicas, provinciais e locais necesarias para alcanzar os seus obxectivos, así como os recursos económicos que permitan executalos.6. Adaptaremos a infraestrutura administrativa autonómica, provincial e municipal á nova realida-de metropolitana, evitando duplicidade de medios e gastos.7. Coordinaremos a planificación urbanística dos concellos integrados en áreas metropolitanas,áreas urbanas e espazos urbanos intermedios supramunicipais (…).8. Impulsaremos a elaboración e execución de plans sectoriais e territoriais das áreas urbanas e dosespazos urbanos intermedios supramunicipais para abordar a planificación das infraestruturas decomunicación e transporte, do abastecemento e saneamento de augas, da protección e rexenera-ción do medio ambiente; do solo empresarial e da política pública de vivenda.

BNGA comarca é a unidade territorial básica, chave na ordenación do territorio. Nela é onde se podenconcretar e acubillar todas as implantacións necesarias para a vida económica, social e cultural daspoboacións dos concellos e parroquias integrados en cada unha.Elaboración dos Plans Directores dos distintos ámbitos que conforman a estrutura organizativaterritorial de Galiza, nomeadamente no ámbito comarcal, rural e urbano -áreas metropolitanas-,ou ben de unidades operativas de carácter supramunicipal ou supracomarcal conformadas porterritorios complementarios ou homoxéneos.

3. Comarcas / Áreas metropolitanas

Monografía 10- 12/5/08 12:59

PPdeGAs deputacións deben seguir xogando un papel fundamental no tecido local galego.Continuaremos apostando pola potenciación das súas funcións á hora de garantir o desenvolve-mento cohesionado e equilibrado das catro provincias galegas, establecendo as fórmulas de cola-boración coa Comunidade Autónoma que sexan precisas para que continúen, sen desbotar asmedidas modernizadoras que sexan necesarias, desempeñando ese papel primordial.

PSdeG-PSOEAs deputacións provinciais deben ser materia de reflexión para precisar o seu papel no entrama-do institucional. Desde a Xunta de Galicia pódese cooperar neste proceso de redefinición, quedebe ter lugar en varias direccións:-A potenciación do seu papel como institucións prestameiras de servizos de asistencia e apoio aosconcellos, xogando un papel supletorio das capacidades municipais, nos ámbitos económico, xurí-dico e técnico.-As deputacións deben transformarse nun auténtico Consello Xeral dos concellos da provincia.-A coordinación coas administracións locais do seu ámbito e a Administración autonómica para aconfiguración de redes temáticas ou especializadas que aumenten a eficacia no uso dos recursose permitan atender mellor os cidadáns.-A descentralización das deputacións, configurando polos de prestacións de servizos nas áreasurbanas e cabeceiras rexionais, de ser o caso.-Un novo deseño dos Plans provinciais, para integrar o papel da Comunidade Autónoma, favore-cer o equilibrio territorial do investimento así como a autonomía local, garantindo ademais un usoequitativo e transparente dos recursos públicos. Este novo deseño debe reflectirse na Lei de facen-das locais de Galicia.

5. Deputacións provinciais

Cadro 7: O nivel territorial local nos programas electorais do PPdeG, PSdeG-PSOE e BNG para as elec-

cións autonómicas de xuño de 2005

102

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

PPdeGO PP impulsará decididamente as fórmulas supramunicipais para conseguir entidades locais máisfortes, estruturadas e preparadas para posibilitar que os veciños dos concellos pequenos recibanos mesmos servizos e coa mesma calidade que os das vilas e urbes máis grandes.A tal fin, arbitrará medidas económicas e lexislativas que potencien a creación e prestación de ser-vizos polas mancomunidades e consorcios, establecendo criterios preferentes para posibilitar oacceso ás axudas públicas e, ao mesmo tempo, adoptaranse disposicións normativas que favore-zan a prestación de servizos polos concellos baixo fórmulas asociativas.

PSdeG-PSOEA Xunta de Galicia facilitará, mediante os cambios na nova Lei de administración local de Galicia,e incentivará as experiencias de colaboración intermunicipal para a prestación de servizos aos cida-dáns, a través de fórmulas diversas (mancomunidades, áreas metropolitanas, consorcios).Fomentarase a presenza das deputacións provinciais para favorecer o compromiso dos pequenose medianos concellos.

4. Asociacionismo municipal

Monografía 10- 12/5/08 12:59

103

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO



En definitiva, mantéñense os vellos mitos de solución orgánica (novas entidades locais supramunici-pais intermedias entre o municipio e a provincia), pero as propostas oriéntanse cara a solucións fun-cionais (creación de ámbitos comarcais e metropolitanos para a planificación do territorio) que, comonovos mitos, non despexan se é posible harmonizar esta especie de cohabitación entre ambas as solu-cións. Sobre todo, porque a orientación dos cambios son distintos. A solución orgánica traería consi-go redefinir toda a organización territorial, desde a reforma da planta municipal (incluída a funciónda parroquia rural e dos distritos urbanos), o financiamento e competencias locais, así como a discu-sión sobre se se aposta por modelos intermunicipais (mancomunidades estables e definidas nas súascompetencias e financiamento, e consorcios) ou ben supramunicipais (xa se denominen comarcas,comarcas urbanas, rexións ou áreas metropolitanas). Ademais da modernización e redefinición dasdeputacións provinciais como entidades locais, urxe revisar a institucionalización contida na LRBRL ena LALGA.

Non obstante, as solucións funcionais son conservacionistas á fin, posto que non se cuestiona a orga-nización territorial actual, por exemplo, a reforma da planta municipal e, de ser o caso, a necesidadede resolución da coordinación entre a Xunta de Galicia e as deputacións provinciais. Sobre a intermu-nicipalidade (mancomunidades) non se aborda ningunha reforma substantiva, pero recobran valor asposibilidades do instrumento do consorcio como unha especie de gobernanza (integración de admi-nistracións públicas de diverso nivel territorial e outros actores sociais), posto que na orientación fun-cional prima o liderado do goberno autonómico para vertebrar as políticas públicas da súa compe-

BNGSeguimos a pensar que o nivel provincial, procedente dunha división administrativa do territorioque descoñece a realidade xeográfica e poboacional do noso país, carece de sentido na Galiza dehoxe e que debe ser substituído por un novo esquema organizativo territorial. Porén, en tantoestas reformas estatutarias e constitucionais non se efectivizaren, a Administración galega actua-rá, para o exercicio das súas funcións, sobre unha base comarcal e non provincial e coordinará aactuación das deputacións provinciais galegas por medio dun Plan único de obras e servizos. OBNG entende que este nivel comarcal e metropolitano debe completarse co municipal.

5. Deputacións provinciais

BNGUn nivel municipal que, pensamos, debería ser repensado e reformulado. Xa que, ben que é certoque o número de concellos de Galiza -315- é incomparabelmente menor, en termos relativos, aosmáis de 8.000 existentes no conxunto do Estado, tamén é verdade que a viabilidade de moitosconcellos rurais -do punto de vista poboacional e financeiro- obriga a reflexionar acerca dunhaposíbel racionalización da planta municipal galega completándoa, alí onde esta continúe a serunha realidade viva, co recoñecemento xurídico das parroquias rurais. É, pois, vontade do gober-no do BNG abrir un amplo debate sobre esta cuestión, sobre a base dos estudos xa existentes ecoa participación da FEGAMP, co fin de acadar uns concellos solventes, funcionais, dinámicos eben xestionados que permitan mellorar a prestación dos servizos e igualar a súa calidade en todoo país.

6. Reforma da planta municipal

Monografía 10- 12/5/08 12:59

tencia sobre espazos supramunicipais (comarcas e áreas metropolitanas). En definitiva, nesta era dasubsidiariedade, do goberno multinivel e en rede, o que cabe definir é xustamente unha cuestión nonresolta satisfactoriamente desde a Constitución de 1978, a cuestión local no Estado das Autonomías,posto que a cuestión rexional ocupou e segue ocupando o centro do debate político.

Despois de analizar as posicións existentes no debate da organización territorial, de acordo cos cita-dos documentos de referencia, realizamos algunhas consideracións desde unha posición orgánicasobre a institucionalización das deputacións provinciais, e das comarcas e espazos metropolitanos.

3.1. As deputacións provinciais

A institución decimonónica creada no marco dun Estado centralizado resistiu o paso do tempo e per-durou durante os sucesivos réximes políticos que se sucederon, aínda que adaptada funcionalmentesegundo o marco constitucional correspondente. A evolución efectiva da provincia como demarca-ción da Administración do Estado á súa consideración de entidade local prodúcese no Estatuto pro-vincial de 1925. No entanto, será a Constitución de 1978 a que establece que a provincia é unha enti-dade territorial que goza de autonomía para a xestión dos seus respectivos intereses (art. 137), defí-nea como “unha entidade local con personalidade xurídica propia, determinada pola agrupación demunicipios”, e á vez como “división territorial para o cumprimento das actividades do Estado” (art.141.1), e que “o Goberno e a Administración autónoma das provincias estarán encomendados adeputacións” (art.141.2).

Por tanto, a delimitación, a personalidade xurídica e a garantía institucional da autonomía provincialé clara. A provincia é unha circunscrición electoral (art. 68.2 e 69.2 CE) e o ámbito territorial para odesenvolvemento e xestión das competencias e funcións das comunidades autónomas, así como paraa execución das competencias que poidan ser delegadas polo Estado ás deputacións provinciais.

Os problemas de identidade das deputacións provinciais de réxime común prodúcense a partir doestablecemento do Estado autonómico. Neste sentido enmárcase a Lei 6/1980, do 17 de decembro,sobre transferencia urxente e plena das deputacións catalás á Generalitat de Cataluña, unha das pri-meiras leis desta Comunidade, co obxectivo de superar as institucións provinciais40. En consecuencia,a identidade das deputacións provinciais de réxime común no Estado autonómico quedou diminuídae limitada pola LRBRL e a lexislación de réxime local das comunidades autónomas, incluída a citadalexislación sobre coordinación. A diferenza co encaixe institucional que teñen as deputacións foraisna Comunidade Autónoma vasca é notoria, e non só porque xestionan o concerto económico. Asdeputacións forais teñen un marco competencial nesta Comunidade Autónoma na que se distinguenas de carácter exclusivo, por exemplo, o réxime electoral municipal, e das entidades locais menores,demarcacións municipais e supramunicipais, entre outras. Pero tamén lles corresponde o desenvolve-mento e a execución das normas emanadas das institucións comúns vascas, a execución, dentro doseu territorio, da lexislación das institucións comúns, e o desenvolvemento normativo e a execuciónda lexislación básica do Estado naquelas materias atribuídas á competencia exclusiva daquelas.

En resumo, as consideracións que extraemos do devir institucional das deputacións provinciais son asseguintes:

104

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

40 A sentenza do Tribunal Constitucional 32/1981, do 28 de xullo, sobre o recurso interposto contra a citada lei fixou unha posi-ción doutrinal contra a súa desaparición e proclamou a “garantía institucional” da autonomía local destes entes. Na mesma liñadoutrinal sitúase a STC 27/1987, do 27 de febreiro, sobre o recurso interposto contra a Lei 2/1983, do 4 de outubro, daGeneralitat Valenciana, pola que se delegan determinadas funcións propias das deputacións provinciais para a ComunidadeAutónoma Valenciana.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

105

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

a) O recoñecemento da provincia como entidade territorial local recoñecida constitucionalmen-te só poderá suprimirse mediante unha reforma constitucional, aínda que non supoña, even-tualmente, a súa desaparición como división territorial para o cumprimento das actividadesdo Estado ou como circunscrición electoral nas eleccións a Cortes Xerais. Esta última divisióntamén se recolle no Estatuto de Galicia para as eleccións autonómicas, no que se estableceque a circunscrición electoral será, en todo caso, a provincia (art. 11.4).

b) No Estatuto de Galicia inclúese a posibilidade de establecer unha Administración indirecta daXunta de Galicia mediante a asignación de competencias ás deputacións provinciais e outrosentes locais recoñecidos no Estatuto, é dicir, a xestión ordinaria por estas dos seus servizosperiféricos (art. 41 EG). Pero na disposición adicional terceira do Estatuto de Galicia aínda seprevén outras accións: “1. A Xunta coordinará a actividade das deputacións provinciais deGalicia en canto afecte directamente o interese xeral da Comunidade Autónoma, e para estesefectos uniranse os orzamentos que aquelas elaboren e aproben ao da Xunta de Galicia. 2.A Xunta poderá encomendar a execución dos seus acordos ás deputacións provinciais. Estasexercerán as funcións que a Xunta lles transfira ou delegue”.

Non obstante, a previsión estatutaria foi noutra dirección distinta da indicada, como sucedenoutras comunidades autónomas (art. 4.4 do Estatuto de autonomía de Andalucía). Portanto, unha reforma do Estatuto de Galicia tería que reformular a regulación establecida,sobre todo tendo en conta o contexto histórico en que se elaboraron e aprobaron os estatu-tos de Galicia e Andalucía, coa recondución do proceso autonómico (Acordos Autonómicosde 1981). Esta reforma estaría vinculada tamén, dado o caso, á constitucional.

c) Mentres que o marco institucional existente non sexa modificado, se é que realmente se danas condicións de vontade e oportunidade política, as deputacións provinciais terían que afon-dar na súa condición de entidade local, cuxa lexitimidade democrática deriva dos gobernoslocais. Neste sentido, consideramos as cuestións seguintes:

• O perfeccionamento da elección dos deputados provinciais, porque o sistema electoralvixente penaliza, sobre todo, as agrupacións electorais de independentes e, por extensión,os partidos de ámbito estritamente local. De aí que a representación provincial recaiasobre todo en partidos de ámbito estatal e de ámbito non estatal (nacionalistas/rexionalis-tas), e para ter posibilidades de acceso ás deputacións terían que constituírse e competirnas eleccións locais partidos de ámbito comarcal e provincial. Unha fórmula podería ser aregulada para as eleccións aos Consellos Comarcais en Cataluña, que establece a posibi-lidade de asociación das agrupacións de electores para poder acceder á representacióncomarcal (art. 20.4 da Lei 22/1987).

A previsión contida na lexislación comarcal catalá non sería de desbotar, por analoxía, paraa elección dos deputados provinciais, posto que o procedemento non difire, ao ter comobase os resultados das eleccións locais nas circunscricións ou partidos xudiciais. Non obs-tante, os pronunciamentos xurisprudenciais e os acordos da Xunta Electoral Central sobreeste particular rexeitan a posibilidade de acumular ou asociar os mandatos das agrupa-cións de electores para a elección dos deputados provinciais. Neste sentido, consideranque con ese criterio se abre o camiño á creación de partidos ou asociacións políticas ámarxe da legalidade establecida para o efecto. Agora ben, unha cousa é unha posibilida-de cando non aparece regulada de maneira explícita na LOREG e outra cousa é se se esta-blece a previsión voluntaria da asociación de agrupacións de electores coma no caso dalexislación comarcal de Cataluña.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

• A existencia das deputacións provinciais xustifícase funcionalmente pola súa orientación áasistencia de diversa natureza aos municipios de menor poboación -en Galicia a LALGAfixa o limiar nos de menos de 20.000 habitantes-, o que implica o seu reforzamento comoentidade local e para as entidades locais. Isto significa que en Galicia a súa acción se orien-ta a 296 municipios (o 93,9% do total), que comprenden o 52,9% da poboación, coaseguinte distribución dos municipios por provincias: o 99% dos de Ourense, o 98,5% dosde Lugo, o 90,4% dos da Coruña, e o 87,1% dos de Pontevedra.

• Unha política de fusión de municipios tería un efecto redutor no nivel asistencial seaumentasen as capacidades e recursos para a prestación de servizos públicos. Igualmente,os sistemas de colaboración poden articularse mediante fórmulas derivadas daAdministración institucional, convenios e consorcios nos que os gobernos locais participenna xestión. A territorialización dos servizos é outra fórmula ensaiada por outras deputa-cións provinciais.

• A dirección política susténtase na representación política derivada das eleccións locais, peronon deu cabida á participación dos gobernos locais, para remediar, en parte, exclusiónscomo a sinalada respecto ás agrupacións electorais de independentes, como indicabamosanteriormente. Non hai que esquecer que a representación política é indirecta, é dicir, sonos concelleiros os electores e os elixidos como deputados provinciais por circunscricións, oque non supón ningunha cota de representación por municipios. Emporiso, en virtude dapotestade de autoorganización faltaría articular un consello provincial de municipios, decarácter consultivo -se non se regula lexislativamente na LALGA-, e non faltan analoxíasneste sentido, como as que nos ofrece a regulación electoral autonómica das entidadescomarcais en Aragón e Cataluña. É unha forma de harmonizar a representación democrá-tica indirecta coa participación de todos os gobernos locais, que son precisamente os des-tinatarios das políticas públicas da corporación provincial. Tamén, nunha posible reforma doEstatuto de autonomía, a Xunta de Galicia podería asumir a competencia de regulación dosistema electoral das deputacións provinciais, en coherencia coa organización territorial.Están os precedentes das Xuntas Xerais dos Territorios Históricos do País Vasco, no marcodo seu recoñecemento constitucional dos dereitos forais, e nas Illes Balears respecto aosConsellos Insulares. Neste sentido, o sistema electoral das citadas entidades supramunici-pais comarcais é regulado polas comunidades autónomas que as crearon.

• Por último, a modernización das deputacións provinciais en Galicia está vinculada ao refor-zamento como entidade territorial local e unha acción dirixida cara ao resto de entidadeslocais que supere a funcionalidade meramente asistencial aos municipios con recursos ecapacidades insuficientes. No suposto da revisión e nova proposta de creación de redes ouentes supramunicipais que superen os tipificados no noso réxime local básico e autonómi-co (mancomunidade, área metropolitana, comarca, consorcio local), comportaría a nece-sidade dunha adaptación ao novo marco institucional respecto ao marco competencial,que podería verse afectado.

3.2. As comarcas e os espazos metropolitanos

A LALGA só regulou a creación de áreas metropolitanas e exclúe as comarcas polas razóns contidasna propia exposición de motivos, mentres que a Xunta de Galicia optou por un tipo de comarcaliza-ción funcional que non ten nada que ver cunha regulación da comarca como entidade local, máxime

106

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

107

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

cando no Estatuto de autonomía de Galicia se proclama a posibilidade de “recoñecer a comarcacomo entidade local con personalidade xurídica e demarcación de seu. A comarca non suporá, nece-sariamente, a supresión dos municipios que a integren” (art. 40).

Tanto a figura da área metropolitana como a da comarca teñen implicacións institucionais e de per-durabilidade diferentes das figuras asociativas voluntarias. Parece claro que estas opcións implicanunha racionalidade de orde diferente como a estabilización da prestación de servizos que substitúanas mancomunidades ou consorcios locais de participación estritamente municipal.

A racionalización administrativa implica a simplificación de organizacións e non a superposición deentes polos problemas de eficacia, eficiencia e saturación burocrática. Trátase de adecuar a organiza-ción que resulte máis pertinente, de acordo cos concellos. En todo caso, estas entidades locais teñenque ser estritamente locais. Aínda que pareza unha reiteración, o certo é que as Administraciónsautonómicas non só amosaron a súa desconfianza ante este tipo de entes -en particular sobre asáreas metropolitanas-, senón que articularon configuracións nas que estas administracións se asegu-ran unha presenza, como sucedeu no seu momento coa estatalización.

Igualmente, a institucionalización da comarca como entidade local comportaría a desaparición, encoherencia, da comarcalización funcional desenvolvida no marco da Lei 7/1996, do 10 de xullo, dedesenvolvemento comarcal, e obrigaría a redefinir a política de desenvolvemento local impulsada polaAdministración autonómica en conexión coa fórmula de organización dos programas comarcais a tra-vés do Grupo de Acción Local. En todo caso, o mapa comarcal deducible da citada institucionalizaciónconverteríase na nova referencia territorial para o desempeño das competencias autonómicas.

A opción por unha entidade local supramunicipal de xénero metropolitano ou comarcal tería que serredefinida no marco dunha reorganización da estrutura territorial de Galicia. Na decisión acerca da súaextensión de maneira xeneralizada ou limitada terían participación os propios municipios. Este escena-rio afectaría a redistribución competencial entre a Administración autonómica, as deputacións provin-ciais (plans provinciais, cooperación, etc.) e os concellos respecto aos citados entes supramunicipais.

O marco actual da LALGA está constrinxido á área metropolitana, aínda que entre as competenciasque figuran non obstan o seu traslado á de xénero comarcal, coa particularidade de que a comarcaqueda expresamente eludida. O modelo de comarcalización funcional (Lei 7/1996) non é igual que omodelo de comarcalización de institucionalización territorial, é dicir, a creación de entes locais comar-cais cos seus órganos de goberno e administración, sistema electoral, e un marco competencial e financeiro definido. No primeiro prima a intervención da Administración autonómica, o segundo éde extracción local.

Todo isto, tendo en conta que a creación destas entidades locais (área metropolitana e comarca) nonimplica a deixación das competencias propias locais senón a vertebración supramunicipal daquelasconcorrentes por razóns de eficiencia, eficacia e calidade na prestación dos servizos públicos. Unhaopción comarcalizadora non supón a erradicación do inframunicipalismo, máis ben proporcionaríaunha rede máis estable que a que ofrece a mancomunidade.

No entanto, a competencia establecida no Estatuto de autonomía de 1981 sobre a regulación dacomarca é inédita, posto que quedou excluída da LALGA, pero as propostas analizadas dos diferen-tes partidos políticos que a postulan como solución orgánica non chegan a definir realmente o mode-lo. Aínda que existen diferentes modelos empíricos ao respecto, como a regulación das comarcas enCataluña, Aragón, O Bierzo (provincia de León), e as cuadrillas no Territorio Histórico de Álava, faise

Monografía 10- 12/5/08 12:59

necesario ter en conta o rendemento destas institucións para avaliar un modelo alternativo ou se seopta por un isomorfismo institucional, é dicir, unha regulación das mesmas características. En todocaso, as propostas que postulan a desaparición das deputacións provinciais xustifícanas porque assúas funcións serían derivadas a estes entes supramunicipais intermedios. Obviamente é unha opción,pero ¿acaso unha opción intermunicipal estable non sería outra vía de exploración?

En concreto, sobre a creación de áreas metropolitanas en Galicia mantemos as mesmas reflexións reali-zadas noutro lugar (Márquez, 2007: 268-273), pero que serían extensibles a outras solucións supramu-nicipais intermedias, sobre todo no que respecta á produción e provisión de servizos públicos:

1. Unha solución institucional específica para atender ao fenómeno metropolitano é pertinentesempre e cando a creación dunha nova entidade implique, por concorrencia competencial, aeliminación doutras redes institucionais existentes, por exemplo, as asociacións intermunici-pais, fundacións comarcais, e a integración doutras -como consorcios locais, grupos de acciónlocal, etc.- na entidade metropolitana.

2. A solución institucional parte de constricións xa consideradas, sobre o tipo de autoridademetropolitana, de goberno metropolitano. A consistencia vén dada, sobre todo, polo feixecompetencial da que se dote, a diferenza das entidades dunha única función referidas ante-riormente (Barcelona e Valencia). A vontade de constitución dunha entidade metropolitana éunha iniciativa de abaixo arriba polos concellos en torno á aglomeración urbana comprendi-da no termo municipal de Vigo. Esta vontade de asociación debe transcender a idea degoberno mancomunado con identidade reforzada polo fenómeno metropolitano á de gober-no metropolitano. O deseño institucional da entidade debe reforzar esta tendencia, na vez deintroducir mecanismos nunha dirección distinta como manter as asimetrías de poboacións(municipios), evidentes, polo demais, en detrimento dos municipios menores. Pero tampou-co bascular a representación e o peso nun órgano executivo a favor único dos alcaldes41. Aproposta orgánica exposta anteriormente trata, ao menos, de equilibrar e visualizar un gober-no metropolitano, no que se garante a representación e expresión na toma de decisións,como se desprende da LRBRL e da LALGA.

Existen, sen dúbida, opcións que postulan unha alternativa a unha entidade metropolitana, pro-poñendo unha fragmentación orgánica sectorial de fin único ou múltiple, segundo a materia,baixo fórmulas, por exemplo, do consorcio. Pois ben, aínda a pesar disto, sería necesaria unhaautoridade metropolitana. Do contrario, esta opción o que reproduciría sería unha densidadeorgánica innecesaria e, incluso, cun propósito fragmentador se estes consorcios son de xeogra-fía variable. Para un exemplo así xa están os de Barcelona e Valencia, con dúas entidades metro-politanas, respectivamente, de función única, sen que resolva -ata o momento- a necesidadedunha autoridade metropolitana efectiva, unha reivindicación recorrente desde a abolición, en1987, da Entidade Metropolitana Barcelona, creada en 1974, para substituíla polas dúas xa cita-das (medio ambiente e servizos hidráulicos e residuos urbanos).

3. O ámbito competencial que asuma a entidade metropolitana debe establecerse non só poloscriterios de legalidade (as previsións establecidas na LALGA e trasladadas, por exemplo, ao

108

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

41 Unha previsión que se encontra, por exemplo, na regulación dos órganos de goberno e administración das mancomunidades(Márquez, 2004a) ou no proxecto de Lei de creación da Área Metropolitana de Vigo (Boletín Oficial do Parlamento de Galicia,VI Lexislatura, núm. 715, 5 de febreiro de 2005).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

109

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

proxecto de Lei de creación da Área Metropolitana de Vigo, de febreiro de 2005), senón através dun estudo de custos dos servizos públicos (Carrasco, 2005; Bel, 2006) e de proxec-ción dos cambios que redunden na eficacia, eficiencia e calidade de servizo para os cidadánsda área. Neste sentido, a área metropolitana non parte de cero senón que dispón da expe-riencia acumulada en cada concello na prestación dos servizos públicos locais, así como deformas de provisión e produción que terán que adaptarse a unha nova planificación. As redesde gobernanza existentes no espazo metropolitano, así como o alcance da provisión e pro-dución dos servizos públicos locais, son dúas referencias de base para determinar a institucio-nalización da área.

4. A dinámica da xestión das competencias metropolitanas terá, polo menos, dous planos: ointerno, que supón o impulso político e a toma de decisións, planificación, control, marcorelacional, etc.; e o externo, que se concrete na personificación instrumental dos servizospúblicos da área. Esta personificación instrumental concretarase na creación de organismosautónomos, entidades públicas empresariais ou sociedades mercantís de exclusiva participa-ción metropolitana, que un estudo de custos amose como máis adecuado para o servizo con-creto, se se opta por unha produción propia. O mesmo criterio se debe adoptar se a produ-ción é separada mediante os tipos de xestión indirecta establecidos na lexislación (concesión,concerto, sociedade mercantil con capital parcial, etc.).

En canto á provisión separada mediante a cooperación intergobernamental, será, sen dúbida, a queresulte máis laboriosa pola oportunidade política en presenza. Non obstante, caben algunhas consideracións:

a) En principio, a transferencia, delegación ou encomenda de xestión desde a Administraciónautonómica requirirá a aceptación da entidade metropolitana. Neste senso, para a seleccióndo ámbito competencial pertinente, en función, insistimos, das razóns anteriormente vertidas(custos, eficacia, eficiencia, calidade de servizo), poderán negociarse as materias, o financia-mento e os procedementos de control.

No entanto, somos conscientes de que as administracións autonómicas, en xeral, estánoptando por fórmulas alternativas para non efectuar transferencias ou delegacións de com-petencias, a pesar das reivindicacións do municipalismo concretadas no referente do pactolocal, polo que están promovendo a vía do consorcio42, unha especie de gobernanza multini-

42 Por exemplo, sobre o espazo metropolitano de Zaragoza, que participa desta vía consorcial, Miguel (2005: 83), que enumera osseguintes: “1. Consorcio Metropolitano de Transportes. 2. Consorcio Metropolitano do Ciclo Integral da Auga. 3. Consorcio deXestión dos Residuos Sólidos Urbanos”. Tamén inclúe unha Empresa Loxística e de Desenvolvemento Económico e unhaConferencia Territorial e Mancomunidade de Planeamento Metropolitano. Este espazo metropolitano quedou á marxe da insti-tucionalización comarcal xeneralizada na Comunidade Autónoma de Aragón, en espera de buscar solucións alternativas ás dasentidades comarcais.

Entre as opinións que se mostraron en contra da creación deste espazo metropolitano de Zaragoza están as de Corvinos eHerrero (1996: 365-366). «Esgrimen dúas razóns para desaconsellar a constitución destas áreas metropolitanas e postulan noseu lugar a creación de consorcios, opinión na que coinciden outros autores (Miguel, 2005). En síntese, as razóns son as seguin-tes: a primeira, porque os municipios e provincias teñen recoñecido o dereito á autonomía para a xestión dos seus diferentesintereses (STC 32/1981 e STC 214/1989, xa mencionadas); e, a segunda, porque “a función que tradicionalmente desempeñouesta institución quedou superada pola nova realidade metropolitana”. Sobre a primeira razón, as reservas pódense estender,por exemplo, ao caso das mancomunidades, que son asociacións voluntarias de municipios para a xestión de servizos locais.Sobre a segunda razón non sería exclusiva das características dos “espazos metropolitanos”. Efectivamente, unha nova formade goberno relacional -gobernanza multinivel- e o desempeño das competencias das CC.AA. introduciu novas dinámicas queafectan as institucións intermunicipais e supramunicipais de extracción local ao uso» (Márquez, 2007: 240-241).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

vel onde se preserva a iniciativa política, o programa e o financiamento. Os exemplos ao res-pecto en Galicia encóntranse en Márquez (2007), pero tamén están presentes algunhas ini-ciativas recentes ao respecto: o Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar(Resolución do 4 de abril de 2006 pola que se lle dá publicidade ao convenio, DOG do 7 dexullo de 2006)43, ou a Axencia de Protección da Legalidade Urbanística (Lei 9/2002, do 30 dedecembro, de ordenación urbanística e de protección do medio rural de Galicia)44.

En consecuencia, a creación de consorcios de gobernanza multinivel (incluída a Xunta deGalicia, a Deputación provincial e, de ser o caso, a Administración xeral do Estado) e entida-des privadas, ou ben entre o ente metropolitano e entidades privadas, é un instrumento que,sen dúbida, constituirá unha opción necesaria para determinadas competencias, segundo oscriterios de oportunidade citados.

Por outro lado, está toda a dinámica intergobernamental tecida de maneira sectorial, desdeos diversos departamentos autonómicos, dunha práctica de concertación mediante conveniosou subvencións a programas da súa iniciativa, que desde o ente metropolitano debería racio-nalizar mediante a negociación doutros instrumentos. Neste sentido, un exemplo de instru-mento de planificación administrativa é o contrato-programa. Os contratos-programa “sonconvenios plurianuais entre administracións públicas que permiten regular as relacións entredúas entidades autónomas: unha delas con potestade financiadora e encargada de velar polointerese xeral e pola calidade dos servizos públicos, e a outra coa obriga de efectuar o ditoservizo público pero desde unha posición de certa autonomía” (Gordillo, 2006: 184).Precisamente, postúlase a virtualidade deste instrumento, entre outras razóns, “pola necesi-dade de superar as trabas que impiden ás administracións públicas realizar e executar unhaplanificación a longo prazo, ademais de encontrar instrumentos que permitan introducirparámetros de calidade nos seus resultados” (Gordillo, 2006: 184).

b) Respecto á implicación da deputación provincial nos servizos públicos do ámbito competen-cial metropolitano, tampouco é ineludible a súa importancia. En primeiro lugar, pola nature-za de entidade local supramunicipal entre cuxos roles non só destaca o fomento dos intere-ses da provincia, senón tamén a coordinación e cooperación nos servizos públicos locais (art.36 LRBRL e art. 110 LALGA). En segundo lugar, pola acumulación de cargos que se poidanproducir entre os concelleiros dos respectivos concellos, o de deputado provincial -en parti-cular, da zona electoral ou circunscrición- e o de conselleiro metropolitano.

Non obstante, desde a garantía institucional da autonomía local que ten a provincial igualque o municipio, as relacións entre a deputación provincial e o ente metropolitano parten dunmarco relacional de proximidade e non de confrontación. Ou, se se quere, que polo feito decrear un ente metropolitano haxa que baleirar de contido a deputación é unha opinión porexemplo, considerando que hai detraer determinada proporción de recursos económicos queobtén, precisamente, no marco da lexislación básica de facendas locais- pero non unha rea-lidade institucional existente. Un exemplo é o caso de Granada en Red, impulsada polaDeputación Provincial de Granada, porque no seo desta corporación se “reinventou” unhanova forma de goberno, de xestión das súas competencias, adoptando os principios da nova

110

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

43 Unha opinión que sostén que a creación deste consorcio se contrapón ao principio constitucional é a de Matías (2007).44 Na Lei 15/2004, do 29 de decembro, de modificación da Lei 9/2002, modifícase o artigo 226 polo que se crea esta Axencia.

Está pendente a publicación dos seus estatutos, mediante o correspondente decreto.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

111

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

gobernanza45. Non hai que esquecer que o destino dos recursos da deputacións provinciaisson as entidades locais, e entre as exixencias no seu rendemento institucional tamén se inclúea necesidade da súa innovación no desenvolvemento dos obxectivos, funcións e procedemen-tos como calquera outra institución pública.

Neste sentido, os instrumentos intergobernamentais aludidos, no caso da Xunta de Galicia,son trasladables ás relacións entre a deputación e o ente metropolitano. Incluso na epígrafe3.3 se menciona a necesidade de que no seo da corporación provincial se cree unha comi-sión informativa e unha delegación específica para atender a cuestión metropolitana. A par-ticipación en consorcios, convenios específicos e contratos-programa, inclusive a delegaciónde competencia e a encomenda de xestión, son parte dos instrumentos.

c) En último lugar cabe destacar a importancia da Unión Europea a través de diversos progra-mas, como os citados LEADER, PRODER, pero tamén INTERREG, no marco da EurorrexiónGalicia-Norte de Portugal. A personificación dunha entidade metropolitana adquire outradimensión institucional á hora da xestión dos programas que implementan políticas públicaseuropeas. A entidade metropolitana como rede en si mesma pode racionalizar e integrar asata agora diversas iniciativas desde a Unión Europea.

5. Xunto aos actores públicos considerados na inserción da área metropolitana na dinámica dagobernanza, outra consideración merecen os axentes privados, os interesados, a participacióncidadá, en definitiva, do capital social. Efectivamente, se algo caracteriza os espazos metropolitanos como, por exemplo, o de Vigo, é a súa actividade socioeconómica. O poten-cial dos actores estratéxicos, empresariais e das asociacións sindicais, culturais e cívicas enxeral, debe ter cabida non só nos órganos de distinta función no seo da entidade metropoli-tana, senón tamén nos de participación na toma de decisións, baixo fórmulas que non seconfundan coas institucionais sometidas á responsabilidade e rendición de contas democrá-tica. A opción sería vertebrar fórmulas innovadoras que superen os burocratizados conselloseconómicos e sociais habituais.

4. O debate aprazado: a reforma da planta municipal e o encaixe daparroquia rural

Nesta última epígrafe consideramos a necesidade de introducir o debate acerca da reforma da plan-ta municipal, que leva implícito, pola súa vez, o encaixe dun vello mito como é o da parroquia ruralna organización territorial de Galicia. Cómpre un debate previo, ou ben en paralelo, sobre outrasreformas da organización territorial como a creación doutros entes supramunicipais intermedios, ou¿que facer coa intermunicipalidade? O debate xa foi formulado non só no ámbito académico (sirvancomo exemplo dúas obras colectivas: Rodríguez, 2004a, 2004b), senón que dos tres partidos antescitados (epígrafe 3), ao menos un, o BNG, inclúe nas propostas para un novo Estatuto (Foro NovoEstatuto, 2005) e no programa das eleccións autonómicas de 2005 (BNG, 2005), a cuestión da refor-ma da planta municipal.

45 O proxecto, denominado Granada en Red, ten por obxecto o desenvolvemento de “a gobernanza local no territorio provincial,mediante o establecemento dun novo marco relacional entre a Deputación e os entes locais da provincia”. O eixe deste novomodelo é a concertación, “entendida como síntese superadora entre a coordinación e a cooperación”. Mediante este proceso“a Deputación de Granada e as entidades locais do seu territorio (concellos, entidades locais autónomas, mancomunidades,consorcios...) fixan concertadamente as políticas comúns, con pleno respecto á autonomía de cada un e co obxecto de satisfa-cer, á vez, os intereses provinciais e os municipais”. O instrumento programático denomínase Convenio marco, Granada en Red,2004-2007 (Márquez, 2007: 224).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

A maioría dos municipios de Galicia (61,9 %), que comprenden o 17,1% da poboación, teñen menosde 5.000 habitantes (cadro 8), coa seguinte distribución por provincias: o 88,1% en Ourense; o79,1% en Lugo; o 37,2% na Coruña; e o 37,1% en Pontevedra46. Este limiar poboacional remítenoscuantitativamente ao alcance do inframunicipalismo, como así se considerou nas políticas de fomen-to da agrupación de municipios. Xunto ao número de municipios e á distribución da poboacióntamén hai que considerar outro trazo característico de Galicia como é a morfoloxía do asentamentonos diferentes tipos de entidades de poboación. Os 315 municipios existentes actualmente aséntan-se sobre un total 3.781 parroquias, aínda que as entidades singulares de poboación rexistradas ascen-den a 29.947, das que 26.481 (o 88,4 %) están habitadas por menos de 100 veciños.

Cadro 8: A planta municipal en Galicia (2004)

Tamaño de A Coruña Lugo Ourense Pontevedra Totalpoboacióndos municipios(habitantes)

n.º % % n.º % % n.º % % n.º % % n.º % %1. Pequenos< de 251-1.000 - - - 3 4,5 0,5 10 10,9 2,3 1 1,6 0,1 14 4,4 0,41.001-2.000 10 10,6 1,4 14 20,9 6,4 37 40,2 15,7 - - - 61 19,4 3,42.001-5.000 25 26,6 7,9 36 53,7 32,8 34 37,0 26,0 22 35,5 8,5 117 37,1 13,72. Medianos5.001-10.000 34 36,2 20,0 9 13,4 17,9 7 7,6 12,7 15 24,2 10,7 65 20,6 15,710.001-20.000 16 17,0 19,2 4 6,0 17,6 3 3,3 11,5 16 25,8 24,2 39 12,4 19,73. Medios-grandes20.001-50.000 6 6,4 14,2 - - - - - - 6 9,7 16,9 12 3,8 11,44. Grandes/moi grandes50.001-100.000 2 2,1 15,5 1 1,5 24,7 - - - 1 1,6 8,3 4 1,3 12,4> de 100.000 1 1,1 21,8 - - - 1 1,1 31,7 1 1,6 31,3 3 1,0 23,4Total 94 100 100 67 100 100 92 100 100 62 100 100 315 100 100(n) 1.111.886 67 361.782 92 343.768 62 919.934 315 2.737.370

Datos: Padrón Municipal a 1 de xaneiro de 2004 (INE).

Fonte: Márquez (2006: 13).

O inframunicipalismo é un criterio variable no que o tamaño de poboación é un factor máis pero nono único. Trátase dunha combinación de factores estruturais e dinámicos, incluíndo nestes últimos omodelo de goberno local (de índole política, competencial e organizativa) en que se insire. Con todo,do tamaño da poboación dedúcese un círculo dependente vinculado ao marco de competencias: os recursos económicos (autofinanciamento / dependencia), a capacidade de xestión (recursos huma-nos da organización local / implementación de políticas públicas), a eficacia e eficiencia (custo dosservizos / alcance e satisfacción dos servizos públicos) e a capacidade de innovación e satisfacción dasdemandas sociais cambiantes.

112

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

mun

icip

ios

pobo

ació

n

mun

icip

ios

pobo

ació

n

mun

icip

ios

pobo

ació

n

mun

icip

ios

pobo

ació

n

mun

icip

ios

pobo

ació

n

46 Cos criterios existentes hai que insistir en que a LALGA establece como requisito demográfico para a creación dun novo muni-cipio os 5.000 habitantes.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

113

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

En Galicia, os reiterados estudos acerca dos problemas do financiamento local son recorrentes, apesar da reiterada incorporación á axenda política (discursos de investidura dos candidatos á presi-dencia da Xunta) da necesidade de acometer a súa reforma47; inclusive, as medidas incorporadas aoAcordo entre a Xunta de Galicia e a Federación Galega de Municipios e Provincias (FEGAMP) poloque se establece o contido e desenvolvemento do Pacto Local que rexerá na Comunidade Autonómade Galicia, do 20 de xaneiro de 2006. Un financiamento que repercute, por exemplo, na capacidadede xestión (recursos humanos da organización local), como así se desprende dos indicadores ao res-pecto (cadro 9).

Cadro 9: Número de persoal ao servizo dos concellos de Galicia en 1996 e 2004

Número de A Coruña Lugo Ourense Pontevedra Totalpersoal 1996 2004 1996 2004 1996 2004 1996 2004 1996 2004

% % % % % % % % % %< de 10 19,4 - 59,1 6,0 77,1 30,4 13,3 - 41,5 10,210 - 49 58,3 50,0 22,7 56,7 17,1 52,2 40,0 45,2 35,8 51,150 - 249 19,4 46,8 13,6 37,3 2,9 16,3 43,3 48,4 19,5 36,2> de 250 2,8 3,2 - - - 1,1 3,3 6,5 1,6 2,5Non consta - - 4,5 - 2,9 - - - 1,6 -Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100(n) (36) (94) (22) (67) (35) (92) (30) (62) (123) (315)

A fonte dos datos de 1996 procede da Enquisa 1996. A fonte dos datos de 2004 procede do Instituto Galego de Estatística:Directorio de organismos públicos e empresas participadas. Ano 2004.

Fonte: Márquez (2006: 20).

A referencia poboacional do inframunicipalismo cífrase, nos pequenos municipios, no limiar dos demenos de 5.000 habitantes, como se desprende das medidas para o fomento das agrupacións demunicipios implementadas en España entre 1966 e 1977. Aínda que a regulación da alteración determos municipais se aplicou de forma continxente, o efecto sobre a desaparición de municipios dáun saldo significativo, entre 1960 e 1981, para o conxunto do Estado, cunha redución do 12,8% dosmunicipios existentes (cadro 10). Outra perspectiva é a que ofrece a literatura económica sobre afusión de municipios ao estimar o número de habitantes como un criterio fundamental para deter-minar o tamaño óptimo dun municipio (King, 1996). Entre os exemplos que establecen un tamañomínimo de poboación para garantir a prestación dos servizos locais por parte dos municipios consi-deramos os seguintes: entre 5.000 e 6.000 habitantes en Dinamarca; 5.000 en Italia e Noruega;6.000-7.000 nos Países Baixos e 8.000 habitantes en Suecia (Consello de Europa, 1995).

As políticas de reforma da planta municipal en Europa reflicten o alcance dos cambios estruturais aca-ecidos entre 1950 e 1995, en consonancia coa reorganización territorial (cadro 11), e incluso noutrospaíses como Xapón. Neste país produciuse unha significativa fusión de municipios, no marco da refor-

mun

icip

ios

mun

icip

ios

mun

icip

ios

mun

icip

ios

mun

icip

ios

mun

icip

ios

mun

icip

ios

mun

icip

ios

mun

icip

ios

mun

icip

ios

47 Sirvan de exemplo as achegas de Álvarez Corbacho (1995, 2003) e de Lago e Montes (2004).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

ma do Goberno local entre 1955 e 195648, unha dinámica que ten continuidade entre 2004 e 2005.Esta política de fusións xustifícase polas dificultades financeiras do Estado e dos municipios e polanecesidade de dispor, en todos os niveis, de estruturas administrativas máis simples e máis eficaces.Igualmente, as fusións concíbense como un instrumento indispensable para reforzar os medios finan-ceiros dos municipios, e o seu proceso é considerado como unha medida de alcance nacional49.

Cadro 10: Evolución do número de municipios en España e Galicia (1842-2005)

Censo España Galicia

n.º Índice base(1842 = 100) A Coruña Lugo Ourense Pontevedra Total Índice base

n.º n.º n.º n.º n.º (1842 = 100)1842 11.271 100 100 64 95 67 326 1001857 9.355 83,0 97 64 95 68 324 99,41860 9.370 83,1 97 61 96 68 322 98,81877 9.343 82,9 97 61 96 68 322 98,81887 9.287 82,4 96 64 97 66 323 99,11897 9.274 82,3 97 64 97 65 323 99,11900 9.267 82,2 97 64 97 65 323 99,11910 9.263 82,2 97 64 97 64 322 98,81920 9.256 82,1 96 64 97 62 319 97,91930 9.262 82,2 95 66 94 64 319 97,91940 9.256 82,1 94 67 94 64 319 97,91950 9.214 81,7 94 67 93 62 316 96,91960 9.202 81,6 94 67 93 61 315 96,61970 8.655 76,8 93 66 92 61 312 95,71981 8.022 71,2 93 66 92 61 312 95,71991 8.077 71,7 94 66 92 61 313 96,02001 8.108 71,9 94 67 92 62 315 96,62005 8.110 72,0 94 67 92 62 315 96,6

Datos: Censos de Poboación (INE) e Rexistro de Entidades Locais (Ministerio de Administracións Públicas).

Fonte: Márquez (2004b: 505).

114

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

48 “A creación dunha municipalidade sobre a base dunha poboación de 8.000 ou máis habitantes foi considerada como unha metaimportante. Como resultado, de 9.896 municipalidades (286 cidades, 1.986 vilas e 7.617 poboacións) que existían en setem-bro de 1953, o seu número reduciuse a 3.975 (498 cidades, 1.903 vilas e 1.574 poboados) en 1956, e en consecuencia o seupoder administrativo e financeiro incrementouse significativamente”. Incluso, o autor de referencia engade que “as máis de3.200 municipalidades actualmente existentes deberían de ser drasticamente reducidas a través de certos tipos de consolida-cións ou fusións” (Nagata, 1998).

49 Entrevista a Kazuyuki Shikata, director do CLAIR (Council of Local Authorities for International Relations), organismo xaponésoficial para o estudo dos municipios, en Intercommunalités, maio 2005.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

115

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

En xeral, as políticas de fusións de municipios formuláronse mediante a adopción de iniciativas espe-cíficas, entre as que salientamos, por orde cronolóxica, as seguintes:

a) En Noruega créase en 1952 a Comisión para o reagrupamento de municipios e en 1956 pro-múlgase unha lei específica sobre o reagrupamento de municipios.

b) En Dinamarca créase en 1958 unha comisión sobre a lexislación municipal e promúlgase unhalei sobre a redución das circunscricións municipais.

c) En Suecia créase en 1961 un comité de expertos para a fusión de municipios que estableceos principios para unha nova redución de municipios.

d No Reino Unido as reformas dos anos sesenta e setenta estiveron precedidas pola redacciónde informes sobre o goberno local no marco da Royal Commission on Local Government(1966-1969), que redactou diversos informes ou libros brancos coñecidos como Redcliffe-Maud Report (para Inglaterra e Gales) e Wheathly Report (para Escocia). As propostas dereforma plasmáronse, para Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda do Norte, nas normas seguin-tes: Local Government Act in England and Wais de 1972, Local Government Act restructu-ring local government administration in Northern Ireland de 1973, e a Local Government Actin Scotland de1973.

e) En Alemaña procédese á reforma da planta municipal entre 1971 e 1980, un proceso anali-zado por Sosa Wagner (1998) de maneira pormenorizada en cada un dos länder. A notacaracterística deste proceso é o consenso político para acometer a reforma e a creación decomisións técnicas de estudo de apoio para a toma de decisións políticas.

f) En Bélxica promúlgase a Lei do 23 de xullo de 1971 sobre a fusión de municipios.

g) En Francia promúlgase a Lei do 16 de xullo de 1971 sobre a fusión de municipios.

h) En Suíza a política de fusións de municipios é un proceso localizado por cantóns, entre os quese encontran os de Fribourg, Berne, Jura, Valais, Tessin, Lucerne, Grisons, Argovie, Soleure eNeuchâtel. En 1850 existían en Suíza 3.202 municipios, en 1970 reducíronse a 3.072 e en2000 ascenden a un total de 2.89650.

50 Sobre o proceso de fusión de municipios en Suíza véxase Dafflon (1996, 1999, 2003, 2005) e Dafflon e Perritaz (2000).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Cadro 11: Municipios europeos segundo os modelos orixinarios de goberno local

Modelos Estados Niveis de Número de Número de Extensión Poboación Municipios

orixinarios de goberno municipios municipios media (km2/ media (hab./ de menos

goberno local en 2004 en 1950 en 1995 municipios municipios de 1.000

en 1995) en 1995) habs. (%)

Francés- Bélxica Tres 2.669 589 51,8 16.808 0,1

napoleónico España Tres 9.214 8.089 62,3 4.796 60,6

Francia Tres 38.814 36.560 14,8 1.575 77,1

Italia Tres 7.781 8.074 37,3 8.074 22,0

Luxemburgo Dous 127 118 21,7 2.542 50,8

Países Baixos Dous 1.015 647 63,6 22.565 0,1

Portugal Dous 303 305 300,4 31.803 -

Anglosaxón Reino Unido Tres 2.028 481(1) 507,3 119.126 -

Centro- Alemaña Tres 24.272(2) 16.069(3) 22,1 4.860 53,5

europeo Austria Tres 3.999 2.301 36,4 3.302 25,1

Escandinavo Dinamarca Dous 1.387 275 156,6 18.545 -

Finlandia Dous 547 460 735,1 10.652 4,8

Noruega Dous 744 439 881,4 9.795 -

Suecia Dous 2.281 286 1.573,3 29.720 -

Datos do Consello de Europa (1995: 12). (1) Distritos. (2) Municipios en Alemaña Federal. (3) Os municipios resultantes despoisdo proceso de fusión en 1980 ascenden a 8.501, aínda que na táboa figura o número de municipios rexistrados despois da uni-ficación.

Fonte: Márquez (2004b: 519).

i) Por último, en Grecia lévase a cabo a partir de 1998 un proceso de “unificación obrigatoriados municipios”. En 1997, un congreso extraordinario da Unión Nacional de Municipios apro-bou as bases dun plan gobernamental para a reorganización do primeiro nivel de gobernolocal. Segundo Hlepas (2005: 22), o Plan Kapodistrias (Lei 2539/1997) “non era só un planpara fusionar municipios, senón tamén un programa de desenvolvemento de obras nacionale rexional, cun prazo de cinco anos (1997-2001). Os novos gobernos locais obterían os recur-sos económicos e o persoal cualificado que necesitaban para establecer unha unidade deadministración local «moderna e efectiva» que funcionase como «unha ferramenta e un estí-mulo de desenvolvemento» para o seu distrito. Deste modo, a cidadanía podería intervir máisna política local, xa que os novos municipios desenvolverían un abano máis amplo de activi-dades («efecto participatorio» das fusións). Ao mesmo tempo, garantiríase a continuidade darepresentación dos vellos municipios rurais a través dos consellos comunitarios locais e deelección directa”51.

116

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

51 Neste sistema, os municipios fusionados dentro do Plan Kapodistrias, segundo Hlepas (2005:38-39), “subdivídense, de acordocos límites territoriais das comunas rurais abolidas, en departamentos municipais, onde se establecen consellos locais (a excep-ción dos que son sedes de municipios e teñen máis de 1.000 habitantes). A súa composición oscila entre tres e sete membros,segundo o número de habitantes do departamento. Os consellos locais son elixidos directamente polos habitantes na papeletade voto correspondente ao candidato á alcaldía. Non obstante, a distribución dos escanos dos consellos locais lévase a cabo deacordo cun sistema proporcional, baseado no resultado das eleccións dentro de cada departamento. O presidente do consellolocal é o candidato da lista ganadora no nivel departamental que recibe o número máis alto de votos preferenciais (artigo 5 daLei 2539/1997). Os presidentes dos consellos locais de sete e cinco membros tamén pasan a ser membros do consello munici-pal, mentres que os presidentes dos consellos con tres membros se converten en asesores. Estes últimos poden asistir ás reu-nións do consello municipal, onde nalgúns casos teñen dereito de voto”.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

117

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

En 1996 o total de municipios ascendía a 5.825, dos que o 96,9% (5.589) eran de menos de 5.000habitantes. Unha vez iniciado o plan de fusións, en 1999 o número de municipios resultantes ascen-de a 1.033 -unha redución do 82,3%-, dos que o 54,8% (566) son de menos de 5.000 habitantes52.As áreas metropolitanas de Atenas e Tesalónica, que non entraron no plan de fusións, están forma-das por máis de 150 municipios.

O resultado da reforma da planta municipal en Europa é elocuente a teor da redución de municipios:o 87,5% en Suecia, o 80,2% en Dinamarca, o 77,9% en Bélxica, o 76,1% no Reino Unido, o 66,7%en Alemaña, o 42,5% en Austria e o 36,3% nos Países Baixos. En definitiva, unha política de fusiónsque non estivo illada, en xeral, de reformas estruturais das entidades locais entre as que se inclúenprocesos de fusión e sistemas de colaboración e cooperación mediante diversas fórmulas asociativasintermunicipais.

A realidade, no conxunto de España e en Galicia, é a existencia dun mapa municipal complexo e desi-gual, no que se sitúan, nos extremos, os pequenos municipios e as grandes cidades, entre o inframu-nicipalismo e o avance da poboación asentada en núcleos urbanos. Isto supón cambios entre o espa-zo rural e o urbano asociados á dinámica demográfica, o despoboamento, o envellecemento dapoboación e os problemas da taxa de recambio, entre outros. Esta dinámica afecta a organizaciónterritorial non só na súa planta, senón no desempeño de competencias e na prestación e xestión deservizos públicos locais. A planta municipal decimonónica resistiu ata os nosos días ao amparo con-servacionista da lexislación de réxime local.

Porén, a avaliación das competencias asumidas polas comunidades autónomas sobre a alteración de ter-mos municipais e a organización territorial non deixa de resultar controvertida. A planta municipal incre-mentouse entre 1981 e 2003 no 1,1 %, é dicir, a tendencia foi a de crear novos municipios e manter aplanta municipal herdada; incluso se regularon uns limiares de poboación desiguais para a creación denovos municipios por debaixo dos 5.000 habitantes, coa excepción de Galicia, que se sitúa nese limiar.Por outro lado, o financiamento municipal, a pesar da garantía da suficiencia financeira das entidadeslocais proclamada constitucionalmente, non foi en paralelo a un incremento do peso do gasto público,cuxo limiar porcentual oscilou entre o 11,9% en 1979 e o 12,9% en 1998, cando a presión cidadá endemanda de servizos públicos e de calidade desborda a propia capacidade dos gobernos locais e quenecesariamente non pode afrontarse de maneira satisfactoria mediante estándares contrastados. Estavaloración constátase no Informe do Comité das Rexións (Unión Europea) dirixido por Loughlin (1999:100), cando sobre a diversidade do tamaño municipal di que “provoca unha desigualdade moi notabledos concellos na prestación de servizos e eficacia do goberno local”.

Non obstante, entre as políticas de reforma da organización territorial destaca a introdución efectivadun nivel supramunicipal intermedio entre o municipio e a provincia como é a entidade local comar-cal, por exemplo, en Cataluña e Aragón. Pero a cuestión do inframunicipalismo continúa sen unharesposta política. Neste sentido, o Informe do Comité das Rexións di ao respecto sobre España:

O grave problema do inframunicipalismo (....) impide calquera política xeral ou sectorial forte-mente descentralizada e apoiada na administración local, de maneira que favorece unha fortecentralización cara ás comunidades autónomas. Precisamente, é responsabilidade primaria dascomunidades autónomas a política de fomentar as fusións ou agrupacións de municipios, ouincluso de reordenar coactivamente o mapa municipal, pero ata agora limitáronse a estimulartimidamente a constitución de mancomunidades de asociación voluntaria (Loughlin, 1999: 104).

52 Segundo Hlepas (2005: 23), a resistencia contra as fusións foi “menor (con excepcións) do que se esperaba inicialmente, aíndaque moitos partidos políticos se opuxesen a esta reforma territorial e intentaron mobilizar os seus seguidores”.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

A valoración é clara: a responsabilidade compete ás comunidades autónomas, e entre os instrumen-tos fronte ao inframunicipalismo caben dúas medidas: o fomento e os incentivos á fusión de muni-cipios, ou a reordenación “coactiva”.

En ambos os casos entendemos que o consenso político non só é preferible senón necesario. Os cami-ños son distintos: a vía da persuasión ten que estar vinculada a un marco xeral da reorientación dogoberno local, pero determinante; en cambio, a vía da coacción, ademais do criterio anterior, supónunha planificación ordenada e vinculante con proxección de futuro. O asociacionismo voluntario local-por exemplo, mancomunidades- é cambiante e está cargado de incertezas, a pesar da denomina-ción de “interese comunitario”, como algunha lexislación autonómica cualifica o seu fomento, peroas entidades territoriais teñen unha proxección de perdurabilidade.

A racionalización da planta municipal xa non depende dun único centro de decisión, como o foi noseu día a Administración do Estado, senón que agora corresponde ás comunidades autónomas, comose puxo de manifesto. A racionalización non se debe entender nun sentido unívoco, ás veces identi-ficada como un criterio “tecnocrático” no seu deseño, decisión e execución unilateral polaAdministración da súa competencia, senón plural, e que se estende tamén a outros tipos de entida-des supramunicipais, xa sexan comarcas ou áreas metropolitanas, por deixar á marxe outras asocia-cións como as mancomunidades, os consorcios locais, os distritos administrativos ou as agrupaciónsde municipios, segundo lle confiran ou non a lexislación autonómica de réxime local a condición deentidade local.

A insistencia no consenso na reordenación da planta municipal é básica, aínda que o risco tamén éclaro porque se trata dunha acción colectiva e non dun impulso político unívoco. A tendencia con-servacionista é poderosa fronte ás reaccións identitarias, e que o que poida cambiar, por exemplo, oimpulso aos tipos de asociacionismo voluntario, é unha opción entre as posibles para que todo sigaigual. Unha posición en contra da supresión, fusión ou agrupación de municipios, por exemplo, enGalicia, amparándose no principio de que “quen perde a súa orixe perde a súa identidade”53, nonparece que sexa a premisa porque, polo contrario, a parroquia é a identidade e o municipio no quese insire, como termo supraparroquial, é de xeometría variable.

Sobre esta última consideración, Parejo (1981: 147) considera que “a garantía constitucional da auto-nomía local non se opón aos fenómenos de creación, supresión, segregación, agregación, incorpora-ción ou alteración en calquera outra forma dos municipios e os seus termos municipais, aínda en con-tra da vontade das devanditas corporacións”. Igualmente, Escuín (2003: 1.272) considera que “adoutrina constitucional permite a alteración dos termos municipais, de forma voluntaria ou forzosa,sempre que se tramite polo procedemento legalmente establecido e se resolva polo órgano compe-tente”. Non obstante, segundo Vandelli (1992), as respostas ao inframunicipalismo orientáronse endúas direccións:

- A concepción funcional, que postula unha saída á crise do municipio, como antes sinalaba-mos, mediante a adopción de instrumentos de cooperación, coordinación ou de asociación.

- A concepción orgánica, que postula unha transformación estrutural do municipio polos cam-bios producidos na comunidade local e que a solución non pasa por fórmulas asociativas.

Non obstante, en España, segundo Escuín (2003: 1.271), “o complicado procedemento para a agre-gación, segregación e fusión dos termos municipais supuxo o mantemento ata os nosos días, sen

118

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

53 Artigo de Pilar Blasco i Prim, alcaldesa de Santa Cristina d'Aro e presidenta da Associació Catalana de Municipis i Comarques,“Los auténticos expertos” (El País, 4 de febreiro de 2001).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

119

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

case variación, da organización territorial procedente do século XIX”. Efectivamente, o procedemen-to garantista establecido, como non podía ser menos, para a alteración dos termos municipais estáconcibido para accións continxentes. Non obstante, a lexislación autonómica de réxime local, comoé o caso da de Galicia, contempla, ademais da vía da iniciativa voluntaria, a vía da persuasión (art. 13LALGA) e a vía coactiva (art. 19 LALGA) para a fusión e a incorporación de municipios.

Os concellos, á vez que son entes representativos da comunidade local e ámbito de participación cida-dá, tamén son administracións que prestan servizos públicos. Aquí radica a necesidade de arbitrar res-postas institucionais para eliminar as constricións de calquera natureza -financeiras, de recursos huma-nos, técnicas, etc.- que impidan o cumprimento destas dúas funcións asignadas constitucionalmente.

Nesta dobre perspectiva é onde se sitúa a “fusión de municipios como instrumento”. Sen retrotraer-nos ao debate decimonónico sobre o tamaño poboacional mínimo para establecer un concello, senónao marco actual, que é onde está situado o problema, o tamaño de poboación do municipio apare-ce como un indicador máis. O inframunicipalismo é o seu expoñente, pero queda reducido a un cri-terio exclusivamente respecto ao tamaño municipal, na medida en que queda subsumido, pero alcan-za á capacidade de prestar determinados “niveis de servizos públicos” e nela inclúese a suficienciafinanceira.

A fusión de municipios como instrumento ofrece unha solución máis sólida, sen descartar outrasalternativas, pero sen esquecer que ofrece unha maior consistencia institucional:

- O municipio ten estatuto constitucional, é dicir, é titular, obxectivamente, da garantía institu-cional da autonomía local.

- En cambio, non sucede o mesmo cos demais entes de estatuto lexislativo ordinario: manco-munidades, comarcas, áreas metropolitanas, entidades de ámbito inferior ao municipal, con-sorcios -en Galicia-, ou outros tipos de asociacións que se poidan articular.

O enfoque da fusión de municipios como instrumento en Galicia ofrece, segundo a nosa valoración,as seguintes consideracións:

a) A creación da planta municipal en Galicia non estivo exenta de problemas -incluída a identi-dade parroquial-, pero os cambios e tendencias demográficas, xunto á crecente revitalizacióndo goberno local, exixen novos enfoques e instrumentos para resolver problemas estruturais.Xa insistimos na necesidade dun consenso político para acometer unha reforma vinculante e un procedemento lexislativo para reforzar a súa lexitimidade. Porque unha vía coactivade fusión non pode quedar só á potestade administrativa -como prevé actualmente a lexislación-, senón que nun marco de reforma da planta municipal adquire o carácter de polí-tica pública constitutiva porque se refire á vertebración territorial da Comunidade Autónoma.

Un exemplo de vía coactiva de fusión é a elaboración dun mapa municipal desde arriba, quenon teña en conta o establecido na Carta Europea da Autonomía Local: “Para calquera modi-ficación dos límites territoriais locais, as colectividades locais afectadas deberán ser consultadaspreviamente, chegado o caso, por vía de referendo alá onde a lexislación o permita” (art. 5).

Por tanto, os municipios existentes son o resultado dun precipitado histórico e parten do reco-ñecemento da garantía institucional da autonomía local. Neste sentido, a fusión supón unhaopción máis sólida fronte a unha alternativa conservacionista da planta municipal que postu-le o asociacionismo voluntario para a xestión de servizos públicos locais.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

b) Os municipios aséntanse en parroquias (xeografía estable), polo que a alteración dos termosmunicipais existentes tería efectos “comarcalizadores”. Os municipios en Galicia son entida-des “supraparroquiais” desde a súa planta orixinaria. Desta maneira, o recoñecemento daparroquia como entidade local territorial debería quedar vinculada, subsumida e reconducidanunha nova estrutura organizativa do municipio.

c) A reforma da planta municipal comporta a resolución de cuestións pendentes que non podendisociarse ou regularse de maneira inconexa, como é o recoñecemento estatutario da parro-quia como entidade local territorial, remitido pola LALGA a unha lei específica. Entendemosque o encaixe da parroquia rural, para resolver en certo modo esta cuestión, ofrece dúas con-sideracións: a primeira é o recoñecemento de que os municipios se constitúen a partir da enti-dade territorial que é a parroquia, e a segunda, mediante a súa inserción na organizaciónmunicipal, coa particularidade de que se parte dunha planta municipal xa existente. Trátase,por tanto, de integrar xuridicamente esta realidade identitaria e peculiar de Galicia, precisa-mente coas novas tendencias do goberno local: o fortalecemento dos seus recursos e capa-cidades, o perfeccionamento da democracia local nunha harmonización entre representaciónpolítica e participación cidadá, e a gobernabilidade e gobernanza local.

Respecto ás implicacións na organización municipal, supón a creación de distritos parroquiaispara a desconcentración da xestión, nun número en función das parroquias existentes -oumediante agrupación, de ser o caso-, nos que se harmonice a representación política e a par-ticipación cidadá. Neste sentido, a modificación da LRBRL mediante a Lei 57/2003 (LMGL)introduciu os distritos (art. 128) para o réxime dos municipios de gran poboación.

Igualmente, como organización complementaria e como parte dos susceptibles consellos sec-toriais que un goberno local poida articular no seu territorio en función da súa discrecionali-dade, cabe un consello de parroquias de carácter consultivo para asuntos privativos como aadministración e conservación do seu patrimonio, así como a regulación e ordenación do seuaproveitamento e utilización.

d) A fusión de municipios non inclúe necesariamente o establecemento de entidades territoriaisinframunicipais, por exemplo, a creación de entidades locais menores nos municipios supri-midos. Non tería sentido se a base xeográfica da planta municipal son as parroquias; trátasede reinserir as novas parroquias agregadas na organización municipal. As actuais entidadeslocais menores existentes poden continuar de maneira residual pola súa consideración histó-rica, pero nun novo marco organizativo cabe a súa reconversión en distritos parroquiais.

e) A fusión de municipios é un instrumento para a resolución estrutural do inframunicipalismo,para amortecer os problemas derivados das tendencias demográficas e da insuficiencia finan-ceira e incrementar a capacidade e calidade da prestación dos servizos públicos locais. Esteúltimo problema inclúe o relacionado cos recursos humanos nos gobernos locais. Se ospequenos municipios teñen dificultades para cubrir os postos de funcionarios de habilitaciónnacional -o exemplo está nas agrupacións voluntarias de municipios para este fin-, máis aíndapara recrutar outros empregados públicos. Estas deficiencias están mitigadas, ás veces, coacontratación de persoal mediante subvencións europeas, estatais e autonómicas vinculadasao desenvolvemento de programas específicos, aínda que estas medidas non só xeran ines-tabilidade senón que o recrutamento non asegura unha formación especializada no local.

f) A política de fusión de municipios, entendida como axenda específica dentro da reorganiza-ción da planta municipal, require un procedemento ad hoc que acomode o establecido na

120

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

121

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

LALGA -xa sexa a vía da iniciativa voluntaria ou a vía coactiva- e que desenvolva os criteriosestablecidos na vía da persuasión como os establecidos no artigo 13 c) e d) da LALGA. Enconsecuencia, esta política de fusión de municipios tamén contribuiría a redefinir o asociacio-nismo voluntario baixo a fórmula de mancomunidade e/ou consorcio, e a articulación dou-tras entidades locais como a comarca e a área metropolitana.

g) A política de fusión de municipios debe articularse no marco xeral da redefinición competen-cial dos gobernos locais de acordo co referente que supón o concepto de pacto local54. Desteconcepto extráense algunhas consecuencias, como xa sinalamos noutro lugar (Márquez,2000a: 61-62). O pacto local é un método de negociación no que as asociacións de ámbitoestatal ou territorial de entidades locais, referencias colectivas do poder local, participan natoma de decisións -co Estado ou coas comunidades autónomas- na distribución de compe-tencias. Trátase dunha práctica consociativa entre poderes. O pacto local é un acordo sobrea redistribución de competencias, no marco do bloque constitucional, produto da relaciónentre o alcance reivindicativo dos poderes locais e o impulso político correspondente.

h) A reconfiguración da planta municipal non significa, necesariamente, que se acometa demaneira coactiva de acordo co criterio modular dos 5.000 habitantes. En todo caso, o limiarpodería ser máis alto se entran en xogo outros criterios vinculados á suficiencia financeirapara o desempeño dos servizos públicos. Do que se trata é de vincular a reforma da plantamunicipal a unha reforma do goberno local no seu conxunto, que inclúa os competenciais,de acordo co concepto establecido de pacto local.

i) A fusión de municipios tería que estar precedida do establecemento -no marco do pactolocal- do procedemento de avaliación ou de elaboración de indicadores referidos ao cumpri-mento, custo e calidade dos servizos públicos locais. Neste sentido, existen diversas previsiónslexislativas noutras comunidades autónomas a este respecto (Márquez, 2004b). En definitiva,trátase de afrontar o problema estrutural do gasto público local, que comprende a suficien-cia financeira e a capacidade fiscal.

Tampouco é descartable que se introduzan as competencias dos gobernos locais no Estatuto de auto-nomía para reforzar o seu estatuto legal, así como a garantía da suficiencia financeira para o seudesempeño. Entendemos que o marco estatutario pode ser idóneo para concretar un pacto localautonómico fraguado para o efecto, para que o desenvolvemento lexislativo articule a materializa-ción dunha opción de descentralización local intensa.

En definitiva, está pendente de resolver o problema da “inestabilidade” competencial dos gobernoslocais, porque nin a Constitución, nin os estatutos de autonomía, nin a LRBRL lles garanten aos muni-cipios un contido competencial concreto. A LRBRL, igual que a lexislación autonómica de réxime local,establece só unha listaxe de servizos públicos locais obrigatorios (art. 25) e unha relación de servizosvoluntarios (art. 26). De acordo co carácter “bifronte” do réxime local, correspóndelles ao Estado e áComunidade Autónoma atribuír competencias específicas aos entes locais. Porén, como recordabaCastells (1991: 27), “é notorio, desde o primeiro momento, a vontade das comunidades autónomas

54 Velasco Murías (1999: 210) define o pacto local: “Un compromiso acordado entre as Administracións públicas estatal, autonó-mica e local e sustentado nun consenso entre institucións e partidos políticos a fin de determinar o papel das entidades locaisno Estado autonómico, redefinir o seu réxime competencial e respectar e fomentar a súa autonomía a través da oportuna des-centralización de competencias administrativas e de conformidade co principio da máxima proximidade da xestión administra-tiva dos cidadáns e baixo a garantía da suficiencia financeira dos entes locais para o desempeño das funcións que, en definiti-va, se lles atribúan”.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

de afianzamento propio, potenciando o seu interno conxunto institucional e estendendo as súascompetencias ata o límite da garantía institucional das entidades locais.”

5. Conclusión

Os vellos mitos sobre a organización territorial de Galicia mantéñense na institucionalización daComunidade Autónoma (Estatuto de autonomía, LO 1/1981), e forma parte da axenda política con-tida nos sucesivos discursos de investidura dos candidatos á presidencia da Xunta desde 1981.Igualmente, mantéñense no discurso político (propostas de reforma do Estatuto e programas electo-rais), aínda que matizados polos diferentes partidos políticos que integran o sistema de partidos deforma ininterrompida desde 1981 (AP/PPdeG, PSdeG-PSOE e BN-PG/BNG).

As pautas inalterables dos vellos mitos son o recoñecemento xurídico da parroquia rural e a creaciónde comarcas. Agora ben, a construción dos novos mitos parte dun instrumento institucional, oEstatuto de autonomía, que introduciu novas potestades que revalorizan a articulación tanto de solu-cións orgánicas como funcionais. Entre as solucións orgánicas destacamos as seguintes:

a) A reforma da planta municipal, na medida en que se dispón da potestade da alteración dostermos municipais.

b) O recoñecemento xurídico da parroquia rural, pero con posibilidades de integralas na estru-tura de goberno dos concellos.

c) A posibilidade de creación de entidades supramunicipais intermedias, xa sexan comarcas,espazos metropolitanos ou outro tipo de circunscricións.

d) A potestade de regular a intermunicipalidade (asociación voluntaria dos concellos) medianteas mancomunidades e consorcios.

e) A potestade para que a Xunta de Galicia poida delegar as súas funcións administrativas “nasprovincias, municipios e demais entidades locais recoñecidas neste estatuto” (art. 41 LO1/1981). Estas posibilidades de delegación incluso se concretan na LALGA55.

Por último, outros instrumentos fundamentais para o nivel territorial de goberno locais son as potes-tades sobre o financiamento, un financiamento que afectaría non só o específico respecto aos con-cellos, senón tamén a outras solucións orgánicas, incluídas as posibles delegacións de competenciassegundo os instrumentos normativos para o efecto.

No entanto, os novos mitos manteñen formalmente as pautas institucionais descritas (axenda políti-ca e discurso dos diferentes actores políticos), pero coa diferenza de que as solucións orgánicas (orga-nización territorial) quedan mediatizadas pola proposta de solucións funcionais (ordenación do terri-torio). Os exemplos anteriormente descritos en sucesivas axendas políticas (III, IV e VII lexislaturas) son

122

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

55 Estas posibilidades de delegación contidas na LALGA son as seguintes:

- A Comunidade Autónoma, sempre e cando afecte os seus intereses xerais, poderá transferir ou delegar competencias nos muni-cipios e, así mesmo, poderá encomendarlles a estes, sempre que se trate de municipios que sexan capitais de provincia ou cunhapoboación superior aos 70.000 habitantes, a xestión ordinaria dos servizos propios da Comunidade Autónoma (art. 87).

- Conforme a lexislación básica do Estado en materia de réxime local e no marco da LALGA, as leis do Parlamento de Galicia reguladoras dos distintos sectores da acción pública efectuarán a redistribución das competencias entre a Administración daComunidade Autónoma e as entidades locais. Para facela efectiva deberán existir unhas circunstancias de índole técnica, económica, social, xurídica ou territorial que o fagan conveniente e, ademais, garantir unha máis eficaz prestación dos servizos (art. 171).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

123

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

elocuentes, ademais, dos rendementos lexislativos realizados nese sentido. Agora ben, a diferenzanon é trivial: a solución orgánica supón pensar en clave local, poder local, se se quere; mentres quea solución funcional postula pensar na iniciativa e o poder do goberno autonómico.

No novo contexto de paradigmas de Estado e de paradigmas de política administrativa (nova gober-nanza) supón a busca do equilibrio. Un equilibrio que se sustenta nunha regra institucional básica: cal-quera solución (orgánica e/ou funcional) require consenso porque se proxecta no tempo para que, conindependencia das alternancias políticas no goberno autonómico, a estabilidade do sistema adoptadoquede preservado da eventual conxuntura democrática de maiorías/minorías. Aínda que a estabilida-de no tempo se entende non como inmutabilidade, xustamente pola necesidade de avaliar o rende-mento das institucións e remediar as disfuncións non esperadas ou incorporar os cambios no devir.

Por tanto, respecto ás solucións orgánicas postulamos as seguintes reflexións:

a) As institucións supramunicipais de segundo nivel, as deputacións provinciais, son entidadeslocais de estatuto constitucional, polo que o seu mantemento, substitución ou supresióndepende dunha reforma constitucional. En todo caso, a súa función de coordinación, coope-ración cos concellos ou outras entidades locais (supramunicipais intermedias e intermunici-pais) deberá axustar a súa organización e o seu desempeño en termos de gobernanza.

b) A pertinencia de entidades locais supramunicipais intermedias de primeiro nivel (comarcas,espazos metropolitanos ou outro tipo de circunscricións con diferente denominación) ten quexustificarse en virtude dun acoutamento competencial preciso -non por baleiramento dou-tras, caso da supresión das deputacións provinciais- e dun financiamento estable, como solu-ción para a prestación de servizos en virtude da economía de escala.

c) A revisión e potenciación da intermunicipalidade (mancomunidades e consorcios) é unha víaque cómpre explorar fronte a outras solucións ríxidas (a supramunicipalidade intermedia).Neste sentido, o exemplo das reformas en Francia, en 1999, é un referente56.

d) O encaixe xurídico da parroquia rural non pode desagregarse da súa inclusión no concello,como entidade local de estatuto constitucional que ten garantida a autonomía local, igualque a provincia.

e) A reforma da planta municipal eríxese como parte esencial da solución orgánica, xustamen-te porque a partir dela é onde hai que formular a virtualidade da creación das entidades

- A Comunidade Autónoma poderá realizar a transferencia ou delegación de competencias en favor dun ou varios municipiosagrupados entre si e exixirá que estes conten con capacidade de xestión e medios técnicos suficientes, sen que disto poida deri-var trato discriminatorio entre os diferentes municipios galegos (art. 173.3). Con todo, a encomenda de xestión só se poderárealizar aos municipios que sexan capital de provincia ou conten cunha poboación superior a 70.000 habitantes (art.174.4). Encaso de que se transfiran ou deleguen competencias nas deputacións provinciais ou se lles encomende a xestión de servizospropios da Comunidade Autónoma, a transferencia, delegación ou encomenda de xestión efectuarase, sempre, para a totali-dade das deputacións provinciais comprendidas no ámbito territorial da Comunidade Autónoma de Galicia (art. 174.1).

- A transferencia da titularidade de competencias en favor das entidades locais realizarase mediante lei sectorial do Parlamento deGalicia, que establecerá o procedemento para levala a cabo, así como os medios e servizos necesarios para o seu exercicio. Namesma lei determinaranse os supostos en que sexa posible solicitar a revogación, o seu procedemento e os titulares lexitima-dos (art. 179).

- A delegación de competencias da Comunidade Autónoma en favor das entidades locais realizarase mediante decreto doConsello da Xunta de Galicia. Para a fixación dos termos da delegación constituirase unha comisión mixta, integrada por tresrepresentantes da Comunidade Autónoma e tres das entidades locais receptoras da delegación (art. 189). Igualmente, establé-cese o procedemento para cumprir os programas e directrices que a Comunidade Autónoma poida, de ser o caso, elaborar(art.184).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

supramunicipais intermedias e as intermunicipais. O debate sobre esta reforma significa cues-

tionar a creación orgánica destas entidades, precisamente pola simplificación institucional, a

dispersión competencial e a necesaria suma de recursos suficientes (financeiros e humanos).

En canto ás solucións funcionais, encontrámonos non só con aquelas centradas baixo a rúbrica de

ordenación do territorio, senón doutras competencias autonómicas que teñen o seu desenvolvemen-

to ou extensión nas entidades locais57. Os posibles equívocos -os novos mitos- veñen de utilizar a

mesma denominación de espazos territoriais, por exemplo, comarcas ou áreas metropolitanas, para

a vertebración desas competencias autonómicas. Outra cosa ben distinta é xustificar a non creación

dunha nova organización local e a súa substitución por outros instrumentos (consorcio/s), nos que a

Xunta de Galicia lidera as súas competencias, composición e financiamento, a cuxa incorporación se

convida os concellos nunha especie de gobernanza na que se mantén a xerarquía vertical (goberno

autonómico) e unha participación formal do poder local na codecisión.

En definitiva, o debate sobre a organización territorial está aberto, coas distintas achegas de diferen-

tes actores, políticos, sociais e académicos. Pero outra cuestión é afrontar a súa discusión nun marco

institucional que faga efectivas as competencias e potestades que ofrece o vixente Estatuto de auto-

nomía, despois de vinte e seis anos da creación da Comunidade Autónoma de Galicia.

124

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

56 Referímonos á Lei 99-586 do 12 de xullo de 1999 (Lei Chevènement), que persegue o fortalecemento e a simplificación da coo-peración intercomunal (Márquez, 2004a, 2007). Esta reforma trata de relanzar as agrupacións de municipios mediante a crea-ción da Comunidade de Poboacións, unha nova categoría de entidade pública de cooperación entre municipios. Estas instan-cias de cooperación refórzanse cunha dotación media por habitante (estimada en 39 euros) e o beneficio do réxime de impos-to profesional único de poboación para constituír espazos de solidariedade fiscal e económica mediante a creación dun Fondode Solidariedade Intercomunal.

Os tres tipos de entidades cooperación que se establecen son: a Comunidade Urbana (de máis de 500.000 habitantes); aComunidade de Aglomeración (entre 50.000 e 500.000 habitantes e cuxo municipio central conte cun mínimo de 15.000 habitantes); e a Comunidade de Municipios (de menos de 50.000 habitantes), que recupera a súa vocación inicial, preferente-mente rural e adaptada ás estruturas de pequenas dimensións. Desde a promulgación da Lei Chevènement, en 1999, ata 2003 creáronse 14 Comunidades Urbanas, 143 Comunidades de Aglomeración e 2.195 Comunidades de Municipios. En total, onúmero de municipios agrupados alcanza os 29.740, que comprenden ao 80% da poboación.

Entre as facultades obrigatorias establécense as accións de desenvolvemento económico e social de interese intermunicipal (creación, xestión e mantemento de áreas industriais, comerciais e de servizos, artesanais, turísticas, portuarias, aeroportuarias,xestión e animación de equipamentos culturais, deportivos, etc.). Entre as facultades opcionais que se poden exercer, segundoo tipo de comunidade, son as seguintes: servizos de auga potable, saneamento, construción ou xestión e mantemento das víasde interese intermunicipal, construción ou xestión de estacionamentos públicos de interese intermunicipal, medidas contra acontaminación do aire, sonora, eliminación, tratamento e valorización de residuos sólidos, construción, mantemento e xestiónde equipamentos culturais e deportivos de interese intermunicipal.

57 Referímonos a dous casos concretos anteriormente mencionados: o Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar (xullode 2006), ou a proxectada Axencia de Protección da Legalidade Urbanística, prevista na Lei 9/2002, do 30 de decembro, deordenación urbanística e de protección do medio rural de Galicia.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

125

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

6. BibliografíaÁLVAREZ CORBACHO, Xoaquín (1995): La agonía del municipalismo gallego, A Coruña, Fundación Caixa Galicia.

-(2003): “O financiamento municipal galego: reformas inaprazables”, en Revista Galega de Economía, vol. 12,núm. 1. páxs. 31-44.

BEL, Germà (2006): Economía y política de la privatización local, Madrid, Marcial Pons.

BNG (2005): Programa de Goberno. Eleccións ao Parlamento de Galiza, xuño.

BRUGUÉ, Quim; GOMÀ, Ricard e SUBIRATS, Joan (2005): “Gobernar ciudades y territorios en la sociedad de lasredes”, en Revista del CLAD, Reforma y Democracia, núm. 32, páxs. 5-18.

CARRASCO DÍAZ, Daniel; BUENDÍA CARRILLO, Dionisio; NAVARRO GALERA, Andrés; e VIÑAS XIFRÁ, Josep(2005): Cálculo de costes e indicadores de gestión en los servicios municipales, Madrid, Civitas.

CASTELLS ARTECHE, José Manuel (1991): “Balance de la normativa de las Comunidades autónomas sobre régi-men local”, en Revista Vasca de Administración Pública, núm. 30, páxs. 23-41.

CONSELLO DE EUROPA (1995): La taille des communes l´efficacité et la participation des citoyens, Estrasburgo.

CONSELLO CONSULTIVO DE GALICIA (2005): Ditame 782/2005. Consulta facultativa formulada polo Excmo. Sr.Presidente da Xunta de Galicia sobre determinados aspectos atinentes á reforma do Estatuto de Autonomíade Galicia.

DAFFLON, Bernard (1996): Analyse socio-économique de Trente-deux Fusions de Communes dans le Canton deFribourg, Working Paper. BENEFRI Centre d'études en Économie du Secteur Public (CÉÉP), Working Paper,núm. 265, Universidade de Friburgo (segunda versión de 2003).

-(1999): Fusions de Communes: Elements d'étude pour une Dimension de Référence, BENEFRI Centre d'étu-des en Économie du Secteur Public (CÉÉP), Working Paper, núm. 327, Universidade de Friburgo (segunda ver-sión de 2003).

-(2003): Comment préparer une fusion de communes: Petit guide à l'usage des autorités comunales, BENEFRICentre d'études en Économie du Secteur Public (CÉÉP), Working Paper, Universidade de Friburgo.

-(2005): Fusions de comunes dans le Canton de Fribourg, BENEFRI Centre d'études en Économie du SecteurPublic (CÉÉP), Working Paper, Universidade de Friburgo.

DAFFLON, Bernard e PERRITAZ, Steve (2000): L'influence de la Taille des Communes sur leur Degré d'autonomieBudgétaire. Présentation d'une Méthode d'analyse et Application aux Communes Fribourgeoises, BENEFRICentre d'Études en Économie du Secteur Public, Working Paper, núm. 336, Universidade de Friburgo.

ESCUÍN PALOP, Catalina (2003): “La alteración de los términos municipales”, en MUÑOZ MACHADO, Santiago,Tratado de derecho municipal, Madrid, Thompson/Civitas, vol. I, páxs. 1.265-1.341.

FORO NOVO ESTATUTO (2005): Bases para un novo Estatuto de Galiza, febreiro.

FUNDACIÓN INICIATIVAS 21 (2004): Bases para a reforma do Estatuto de Autonomía de Galicia, outubro, 2004.

GARCÍA ÁLVAREZ, Jacobo (2003): Territorio y nacionalismo. La construcción geográfica de la identidad gallega,Santiago de Compostela, Xunta de Galicia, Consellería de Cultura, Comunicación Social e Turismo.

GONZÁLEZ BERAMENDI, Xusto (1991): “El desarrollo del nacionalismo”, en Historia de Galicia, volume 4, HistoriaContemporánea, Vigo, Faro de Vigo, páxs. 913-932.

GORDILLO PÉREZ, Luis (2006): “Los contratos-programa y la Universidad”, en Revista Vasca de AdministraciónPública, núm. 74, páxs. 183-235.

HLEPAS, Nikolaos-Komninos (2005): Grecia ¿La democratización a través de la descentralización?, Barcelona,ICPS/Diputació de Barcelona/Centre per a la Innovació Local.

IBARRA ROBLES, Juan Luis (1982): Las áreas metropolitanas en el modelo autonómico, Oñate, IVAP.

KING, David (1996): “A Model of Optimum Local Authority Size”, en POLA, Giancarlo; FRANCE, George e LEVAGGI, Rosella (ed.), Development in Local Government Finance, Cheltenham, Brookfield, páxs. 55-76.

KRASNER, S. (1994): “Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics”, enComparative Politics, núm. 21, páxs. 66-94.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

LAGO PEÑAS, Santiago e MONTES PIÑEIRO, Víctor (2004): “O comportamento tributario dos concellos galegos :¿é a fusión de municipios unha posible solución?”, en Os concellos galegos para o século XXI. Volume I,Análise dunha reestructuración do territorio e do Goberno Local, Universidade de Santiago de Compostela:Instituto de Estudos e Desenvolvemento de Galicia (IDEGA), páxs. 315-373.

LOUGHLIN, John (coord.) (1999): La democracia regional y local en la Unión Europea, Luxemburgo, Comité dasRexións: Oficina de Publicacións das Comunidades Europeas.

MAHONEY, J. (2000): “Path Dependence in Historical Sociology”, en Theory and Society, 29 (4), páxs. 507-548.

MÁRQUEZ CRUZ, Guillermo (1997): “El sistema político local en España: de las Cortes de Cádiz a la Restauración(1810-1923)”, en FERNÁNDEZ PRIETO, L.; NÚÑEZ XEIXAS, X.M.; ARTIAGA REGO, A. e BALBOA, X., Poderlocal, élites e cambio social na Galicia non urbana (1874-1936), Santiago de Compostela, Parlamento deGalicia/ Universidade: Servizo de Publicacións e Intercambio Científico, páxs. 29-140.

-(2004a): “El asociacionismo local en Galicia: una respuesta al déficit municipal”, en Revista Galega deAdministración Pública, núm. 37, maio-agosto, páxs. 65-125.

-(2004b): “Futuro e perspectivas do Goberno local en Galicia”, en Rodríguez, R. (dir.), Os concellos galegospara o século XXI. Volume I, Análise dunha reestructuración do territorio e do Goberno Local, Universidade deSantiago de Compostela: Instituto de Estudos e Desenvolvemento de Galicia (IDEGA), páxs. 423-543.

-(2004c): “La reorganización de la planta municipal de Galicia: Un nuevo escenario para el Gobierno local”,en Eixo Atlántico, Revista de Pensamento do Eixo Atlántico, núm. 6, páxs. 133-146.

-(2006): Las formas y tipos de gestión de las competencias de los gobiernos locales en Galicia: la dinámica dela gobernanza y el marco de las políticas públicas, Santiago de Compostela, Universidade: Servizo dePublicacións e Intercambio Científico/IDEGA, Documentos de Traballo / Xeografía 19.

-(2007): “Os instrumentos de xestión pública na área metropolitana de Vigo”, en ROJO SALGADO, A. e VARE-LA ÁLVAREZ, E.J. (dirs.), A gobernanza metropolitana, Santiago de Compostela, Xunta de Galicia: Conselleríada Presidencia, páxs. 165-278.

MATÍAS SÁNCHEZ, Luis Eduardo (2007): “La constitución del 'Consorcio gallego de servicios de igualdad y bie-nestar'. Una contraposición al principio constitucional de autonomía local”, en El Consultor, núm. 10, 30 demaio, páxs. 1.711-1.719.

MIGUEL GONZÁLEZ, Rafael de (2005): “La gobernanza de la gran Zaragoza: hacia una organización metropolita-na de geografía variable”, en Economía Aragonesa, núm. 26, abril, páxs. 63-95.

NAGATA, Naohisa (1998): “La reforma administrativa en Japón”, en Reforma y Democracia, núm. 11, xuño.

NORTH, D.C. (1993): Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, México, Fondo de CulturaEconómica.

PAREJO ALONSO, Luciano (1981): Garantía institucional y Autonomías locales, Madrid, Civitas.

PIERSON, P. (2000): “Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics”, en American PoliticalScience Review, vol. 94, núm. 2, páxs. 251-267.

PPdeG (2005): O noso compromiso con Galicia. Programa electoral.

-(2006): 65 Propostas para a reforma do Estatuto de Autonomía de Galicia, Santiago de Compostela, 29 dexuño de 2006.

PSdeG-PSOE (2005): Móvome. Programa de Goberno. Eleccións Autonómicas, xuño.

RODRÍGUEZ, Román (dir.) (2004a): Os concellos galegos para o século XXI. Volume I, Análise dunha reestructura-ción do territorio e do Goberno Local, Universidade de Santiago de Compostela: Instituto de Estudos eDesenvolvemento de Galicia (IDEGA).

RODRÍGUEZ, Román (dir.) (2004b): Os concellos galegos para o século XXI. Volume II, Un modelo aplicativo: oConcello de Deza ¿utopía e viabilidade?, Universidade de Santiago de Compostela: Instituto de Estudos eDesenvolvemento de Galicia (IDEGA).

SOSA WAGNER, Francisco (1998): “Creación y supresión de municipios y alteración de sus términos”, en VV.AA.,La posición institucional de la Administración local en el siglo XXI, Oñati, IVAP, páxs. 267-310.

VANDELLI, Luciano (1992): El poder local. Su origen en la Francia revolucionaria y su futuro en la Europa de lasregiones, Madrid, MAP.

126

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

127

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

VELASCO MURÍAS, Luis F. (1999), “La necesidad de un Pacto Local en España: Génesis, desarrollo y contenido”,en ARENILLA SÁEZ, M. e CANALES ALIENDE, M. (coord.), Gobierno y Pacto Local, Madrid, MAP/MP/BOE, páxs.203-223.

VILAS NOGUEIRA, José (1993): “A Administración Pública no proceso estatutario de Galicia na II República”, enRevista Galega de Administración Pública, núm. 2, páxs. 49-68.

VILLAR GRANGEL, Domingo (1919): El Municipio en Galicia, Barcelona, Seix y Barral.

YEBRA MARTUL-ORTEGA, Perfecto (1993): “A Administración na doctrina galeguista”, en BARREIRO FER-NÁNDEZ, Xosé Ramón e GONZÁLEZ MARIÑAS, Pablo (coord.), Simposio da Historia da Administración Pública,Santiago de Compostela, Escola Galega de Administración Pública, páxs. 281-312.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

6.A REORGANIZACIÓN

DOS ENTES LOCAIS GALEGOS E O SEU FINANCIAMENTO

Autor

Pedro Puy FragaUniversidade de Santiago de Compostela e

Consello de Contas de Galicia

129

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

131

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

1. Introdución

Ao tradicional debate sobre a necesaria reforma do financiamento dos entes locais vén sobreporse,agora, o relativo á posible reorganización da Administración local. E este último sobrevén, á súa veze en Galicia, no marco dun proceso de reforma estatutaria que, entre outras causas polo desacordonesta materia, permanece en suspenso non se sabe moi ben ata cando (a teor das declaracións doslíderes políticos autonómicos).

Certamente, a reorganización da Administración local afecta o financiamento dos entes locais, perofaino de forma distinta cando estes parten dunha posición financeira máis ou menos adecuada (nosentido de que son capaces de exercer cos recursos que a lei prevé as funcións que a normativa llesencomenda) ou cando, como ocorre agora, a situación financeira dos municipios galegos dista moitode poder ser cualificada como óptima.

Resulta así extremadamente complexo, máxime cando un mesmo non é especialista na materia, res-ponder á cuestión que nos formulan os organizadores destas xornadas, relativa a como mellorar asituación financeira dos municipios galegos, no marco dun debate estatuínte do que se poden deri-var importantes consecuencias para a organización territorial local de Galicia. Consecuencias que,ademais, xa comezan a ser avanzadas nalgunhas das modificacións legais e institucionais que, enparalelo, se van pondo en marcha, como as relativas á creación de áreas metropolitanas ou as queestablecen mecanismos centralizados no goberno autonómico para a prestación de servizos públicoslocais a través de fórmulas consorciais e semellantes.

Por todo iso, e con ánimo de non ser reiterativo das máis cualificadas voces incorporadas a estas xor-nadas, limitarémonos a expresar tres consideracións de carácter máis xenérico e abstracto, por sepoden contribuír a clarificar o panorama dos que pacientemente a elas asisten: unha primeira, rela-cionada coa práctica imposibilidade de establecer unha estrutura única e estable na organización dopoder local, o que, pola súa vez, determina a imposibilidade de establecer unha estrutura uniformedos ingresos dos entes locais; unha segunda en relación coa existencia de especificidades no ámbitodo financiamento local que afectan a estrutura dos seus ingresos; e unha terceira en relación cos ins-trumentos que se poden potenciar no ámbito das facendas locais galegas.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

2. Primeiro acoutamento: a imposibilidade dunha organización local óptima

Como é ben sabido, a organización político-administrativa en varios niveis de goberno xustifícase,desde a teoría económica, polo feito de que existen bens e servizos públicos de distinta escala territo-rial. Ou, dito doutro modo, polo feito de que moitos bens públicos o son, estritamente falando59,só aunha escala territorial determinada, e non a escalas territoriais máis amplas. Deste modo, tanto en ter-mos de eficiencia (condicionada pola escala territorial óptima) como de equidade (un contribuínte nonten por que pagar os bens e servizos públicos dos cales non goza, por seren dispensados noutra xuris-dición), a provisión é máis eficiente e equitativa se se realiza a distintos niveis de goberno.

Simplificando, polo tanto, poderiamos dicir que a teoría do federalismo fiscal xustifica, inicialmente,que cada nivel de goberno (cada pau) aguante a súa vela (o financiamento das súas competencias).E, atendendo a esta lóxica, a lei (no noso caso a Lei de bases de réxime local -LRBRL-, artigos 25-28)establece unha relación entre os medios ou recursos de que dispón cada ente local e os fins ou com-petencias que asumen.

Obviamente, estamos ante unha simplificación. De entrada, porque, como sabemos desde queBuchanan elaborou a súa teoría económica dos clubs60, non existen escalas territoriais óptimas paraa prestación simultánea de moitos bens públicos. De acordo con esta tese, a escala territorial óptimadun ben público vén determinada polos custos e beneficios marxinais que xera a produción dese benpúblico. En consecuencia, para cada ben público existe un número óptimo de individuos e un nivelde produción do ben ou de prestación do servizo que se pode considerar óptimo, e esta escala ópti-ma non ten por que ser a mesma para cada un dos bens públicos demandados.

De feito, e novamente atendendo a esta lóxica, a propia LRBRL determina as competencias dos muni-cipios en función do tamaño (número de habitantes) de cada ente local, de forma que os municipiosmenores de 20.000 habitantes xestionan competencias relacionadas con bens públicos en que é posi-ble aplicar o principio de exclusión e/ou en que o consumo conxunto se produce en pequenos ámbi-tos territoriais (augas, cemiterios, transporte, iluminación e, nalgúns casos, pavimentación e parques),e a partir desa cifra de habitantes outros en que as mencionadas características de publicidade se pro-ducen nun ámbito territorial máis extenso, e ademais implican un maior compoñente redistributivo,dada a presenza de externalidades (medio ambiente, incendios, protección civil, servizos sociais).

A cuestión do repartimento de competencias complícase aínda máis se tomamos en consideraciónunha realidade sociolóxica adicional: os gobernos locais son institucións profundamente consolida-das, no sentido politolóxico que se lle dá ao termo: os cidadáns interiorizaron a pertenza a unhaAdministración, a local, e valoran altamente, pola súa proximidade, a súa existencia61. Iso é así nonxa só entre nós (o que contribúe, por outra parte, a explicar o fracaso de experimentos como acomarcalización, por moi racional que fose o seu deseño), senón tamén no ámbito internacional: nos

132

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

59 No sentido musgraviano: consumo conxunto, non existencia de rivalidade no consumo, e non aplicabilidade do principio deexclusión.

60 James Buchanan, “An economic theory of clubs”, Economica, 32, febreiro de 1965, páxs. 1-14. Traducido ao castelán en J.Casas e S. Bru (eds.), James Buchanan. Economía y Política. Escritos seleccionados, Servizo de Publicacións da Universidade deValencia, 1988, páxs. 209-222.

61 E convén lembrar, ademais, que, como xa argumentou W. L. Livingston nos anos cincuenta, “a esencia do federalismo [é dicir,dos gobernos multinivel] descansa non só na estrutura constitucional ou institucional, senón na mesma sociedade”, ou ditonoutros termos: o deseño das institucións descentralizadas está relacionada (en dirección bidireccional) coa sociedade en queoperan. Véxase ao respecto R. L. Watts, Sistemas federais comparados, Marcial Pons, 2006, páxs. 108 e ss. A cita de Livingstonestá tomada da páx. 108.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

133

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Estados Unidos, por exemplo, un 31% dos cidadáns considera que o local é o nivel de goberno docal obteñen máis a cambio dos seus impostos (fronte ao 29% que entenden que é o nivel federal, eo 20% que é o estatal)62.

Non sendo a fixación de competencias e o seu correspondente financiamento un problema basica-mente relacionado coa organización “territorial” das administracións, iso non quere dicir que nonsexa necesaria certa planificación ou, se se prefire, certa ordenación na atribución de poderes (com-petencias e recursos) aos entes locais existentes. Como se desprende tamén da teoría económica dosclubs, podería darse a circunstancia de que o nivel territorial óptimo para a provisión dun determina-do ben non incluíse un grupo de persoas (ou de residentes noutros municipios), grupo que, á súa vez,non alcanzaría a dimensión mínima necesaria para organizar e financiar a provisión dese ben público. Esta observación resulta particularmente pertinente no ámbito da configuración das áreasmetropolitanas, pero tamén en relación coas fusións “voluntarias” de municipios: o sector públicoten que lles garantir a provisión dos bens públicos a todos os cidadáns, incluídos aqueles que residenen xurisdicións subóptimas para a prestación dun servizo público por si mesmas, ou que non sonaceptadas en xurisdicións de maior ámbito territorial por teren acadado estas a súa dimensión óptima e rexeitar a entrada de novos membros. Nestes casos, a ordenación pública da Administracióndescentralizada é esencial.

Os elementos configuradores da realidade dos gobernos locais que expuxemos explican, en boamedida, a existencia dunha profunda heteroxeneidade na estrutura organizativa e institucional dogoberno local. Unha heteroxeneidade que, máis alá da relativa á dimensión territorial, á contía da súapoboación e ás dotacións de capital público, se concreta tamén na creación de novas formas de coor-dinación ou cooperación supramunicipal. En Galicia, de entrada, encontrámonos cunhaAdministración local composta por 4 deputacións provinciais, 315 concellos, 43 mancomunidades,20 consorcios locais e 9 entidades locais menores, sumando un total de 391 entes, que ascenden a487 se se engaden as sociedades públicas e os organismos autónomos que delas dependen63.

E, se o exemplo que tomamos é o dun país de arraigada tradición localista, como Inglaterra, o pano-rama non fai máis que complicarse: neste país, a Administración local está formada por: (1) Rexións(elixidas indirectamente, con competencias en desenvolvemento económico, medio ambiente…) (2)Condados históricos, agora 81, dos cales 40 son autoridades unitarias e 34 están divididos en countycouncils (con competencias en educación, escolas e servizos á xuventude, servizos sociais, autovías,servizos de bombeiros e protección civil, bibliotecas, lixos, servizos ao consumidor, e planificaciónurbanística urbana e rural) e district councils (responsables de lixos, planificación urbana e vivenda);(3) os condados están divididos, pola súa vez, en distritos (metropolitanos ou non, que executan asanteriores funcións); (4) distritos divididos, pola súa vez, para efectos electorais, en wards; (5) e paraalgunhas funcións administrativas en parroquias. A todos eles hai que engadir a organización metro-politana do Greater London, así como outras subdivisións específicas establecidas en relación coa pro-visión de bens públicos específicos, como as áreas sanitarias.

De todo o anteriormente exposto podemos concluír, a modo de primeiro acoutamento, que os pro-blemas que afectan os entes locais no ámbito financeiro non son, fundamentalmente, de organiza-ción territorial e que, polo tanto, é moi difícil, cando non imposible, intentar resolvelos con eficienciaelaborando propostas que impliquen a reorganización territorial dos gobernos locais (propostas como

62 Datos para 2006, que confirman que a valoración favorable do nivel local de goberno nos EE.UU. é constante ao longo das tresúltimas décadas: véxase R. L. Cole e J. Kincaid, “Public opinion on U.S. federal and intergovernmental issues in 2006: Continuityand change”, Publius, Oxford Journals.org/cgi/content/full/36/3/443.

63 Cuenta general de las corporaciones locales 2003, Memoria do Consello de Contas de 2005.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

a de fusionar extensivamente os municipios, ou como a de establecer novos niveis superpostos comoas comarcas que baleiren de competencias os actuais municipios ou as deputacións): tecnicamente,esa organización territorial óptima non existe e, ademais, choca coa profunda interiorización e boavaloración que, en liñas xerais, os cidadáns teñen dos seus actuais gobernos locais. En consecuencia,tampouco existen solucións uniformes no ámbito financeiro, pois as necesidades financeiras e as posi-bilidades de obtención de ingresos (en particular os tributarios) dos entes locais vense condicionadaspola súa dimensión e polas competencias que en cada caso desempeñan.

3. Segundo acoutamento: a complementariedade de tributos e transferencias

A descentralización política e financeira xustifícase economicamente, como simplificabamos máis arri-ba, pola existencia de ganancias en termos dunha provisión máis eficiente dos bens públicos, e taménen termos de equidade, posto que o financiamento dos bens públicos locais é asumido principalmen-te polos consumidores dese ben público. Como destaca a teoría do federalismo fiscal, a descentrali-zación xera ganancias en termos dunha provisión máis eficiente e equitativa dos bens públicos locaiscomo consecuencia dos fenómenos de mobilidade interxurisdicional; cando, en termos de Tiebout64,as persoas e/ou os seus recursos “votan cos pés”, desprazándose a aquelas xurisdicións que prestanos servizos públicos que cada persoa demanda a un custo fiscal menor. A competencia interxurisdi-cional para a captación selectiva de persoas físicas ou xurídicas actúa así, como sinalaron Brennan eBuchanan65, como un elemento adicional ao proceso democrático (mecanismo voice), polo que oscidadáns restrinxen coa súa mobilidade interxurisdicional (mecanismo exit) a capacidade de actuacióndos gobernos á marxe das preferencias dos residentes.

Como é sabido, a mobilidade interxurisdicional de persoas e recursos está condicionada por moitosmáis factores que o relacionado cos bens públicos que cada goberno do mesmo nivel produce enrelación con custos fiscais alternativos. O clima, os salarios e a produtividade do traballo, o índice deprezos, a calidade de vida, ou, como sucede no contexto europeo e español, a cultura e os custospersoais (afastarse dos amigos ou da familia), condicionan tamén as decisións de voto cos pés, e nonsó o balance racional que os individuos realizan entre os servizos públicos que reciben e o custo fis-cal que soportan.

Non obstante, a incidencia destes factores é moito menor a nivel local, polo que os aspectos fiscaisinflúen moito máis na mobilidade interxurisdicional no ámbito municipal. Ou, dito noutras palabras,as autoridades locais poden utilizar as súas competencias financeiras con maior eficacia que as de ámbitos territoriais maiores coa finalidade de atraer recursos, e novas fontes de ingresos, ás súas xurisdicións. Incluso, como ocorreu en Galicia, mediante bonificacións para o empadroamentode veciños domiciliados en municipios limítrofes que unicamente perseguían alcanzar o límite de poboación que permite obter maiores recursos a través do financiamento estatal dos concellos.

A competitividade interxurisdicional, con exemplos que rememoran a abordaxe corsaria dos buquesmercantes, xerou unha corrente analítica que se mostra crítica coa competitividade fiscal, agora des-crita como exemplo de “federalismo competitivo destrutivo”. De acordo con esta tese, o equilibriocompetitivo xerado pode producir resultados ineficientes: partindo dunha situación “óptima” en ter-

134

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

64 C. M. Tiebout, “A pure theory of local expenditures”, Journal of Political Economy, nº 64 (outubro), 1956, páxs. 416-424, tra-ducido ao castelán en Hacienda Pública Española, nº 50, 1978, páxs. 324-331.

65 Ver, por exemplo, G. Brennan, “Constitutional constraints on the fiscal powers of government”, en R. B. Mckenzie (ed.),Constitutional Economics, Lexington Books, Massachusetts, 1984, páxs. 115-131.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

135

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

mos de benestar, na que cada xurisdición ten os tipos impositivos que optimizan o benestar social encada xurisdición e a nivel global, a mobilidade, que é asimétrica (pois está condicionada polas dife-renzas de renda, ou pola natureza das fontes de renda), xera para cada xurisdición o incentivo deintentar atraer os individuos móbiles máis ricos para mellorar os seus ingresos e o nivel dos servizospúblicos, ou para baixar os impostos mantendo o nivel existente na prestación dos servizos públicos.Neste contexto, os residentes propios que non teñen mobilidade, en cambio, non verán reducidas assúas facturas fiscais, de forma que a xeneralización deste comportamento se traducirá nun novo equi-librio en que os ricos soportan unha menor presión fiscal, a diferenza dos residentes “cativos”, xeral-mente con rendas “cativas” máis baixas.

Para evitar a competitividade destrutiva (e, de paso, a “incomodidade” que xera nos gobernantes acompetitividade “construtiva”), os responsables políticos poden, obviamente, promover acordoscolusorios (pactos sobre niveis impositivos), e mesmo renunciar á autonomía normativa sobre os seusingresos, de forma que fose o nivel central o que homoxeneizase as cargas fiscais dos contribuínteslocais a nivel central. Pero este tipo de acordos ten o inconveniente de suprimir os incentivos que, deacordo co modelo teórico, favorecen a introdución de incentivos para a provisión de bens públicos aescala local.

Por iso a doutrina recorre a xustificar a introdución de transferencias aos entes locais desde o podercentral (ou autonómico): non só contribúen a reducir as desigualdades de renda, ao implicar unhadiminución dos impostos locais sen minguar a calidade dos servizos públicos locais, senón que taménfavorecen unha distribución espacial da poboación máis equilibrada, evitando a conxestión, a dete-rioración dos servizos públicos básicos e a alza de prezos de bens privados (como a vivenda) a con-secuencia da inmigración.

En resumo, pois, a competencia fiscal local, que incentiva a eficiencia na provisión de bens públicoslocais, podería xerar equilibrios ineficientes, polo que resulta aconsellable acompañala con mecanis-mos estabilizadores. Neste sentido, as transferencias son un bo estabilizador que evita a competen-cia “destrutiva”, pois a provisión dos bens públicos pode continuar axustándose ás preferencias doscontribuíntes locais, e os gobernos locais que reciben transferencias de carácter redistributivo podenreducir a mobilidade (saída) que estea motivada exclusivamente por motivos fiscais, ou pola non pro-visión de determinados bens públicos no seu territorio.

4. Terceiro acoutamento: a necesidade de máis ingresos de todo tipo

A diagnose da nosa facenda local é ben coñecida66. En relación coas facendas locais doutros paísescunha organización territorial do poder similar á nosa, a española caracterízase polo menor peso por-centual do gasto local en relación co autonómico e o estatal. Mentres que en España (ano 2002) ogasto do Estado representou o 48,04% do total do gasto público, as comunidades autónomas repre-sentaron o 36,28% e os entes locais o 15,68%, a media do gasto de cada nivel de goberno nosEstados Unidos, Canadá, Suíza, Austria e Alemaña é, respectivamente, do 55% para o goberno cen-tral, o 25% para os rexionais e o 20% para os locais.

Unha capacidade de gasto menor, que se financia con dous tipos fundamentais de ingresos previstosno artigo 142 CE: os tributos propios (con ausencia de potestade tributaria e dentro do marco da leide facendas locais) e a participación en ingresos do Estado e das CC.AA. (transferencias). A lei de

66 Véxase, por exemplo, Xaquín Álvarez Corbacho, A rebelión municipal: unha esperanza para Galicia, Vigo: Edicións Xerais deGalicia, 2003.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

facendas locais enumera os primeiros (contribucións especiais e taxas, impostos obrigatorios -IBI, IAE,IVTM- e impostos de aplicación potestativa -construcións, instalacións e obras, imposto sobre o incre-mento do valor de terreos de natureza urbana-) e establece o cálculo da participación dos entes locaisnos ingresos do Estado (transferencias), distinguindo entre municipios de máis de 75.000 habitantes(cesión parcial de rendementos: 1,7% IRPF, 1,8% IVE, 2% impostos especiais, sen capacidades normativas nin de administración) e municipios de menos de 75.000 habitantes (participación pon-derada en función das variables poboación (75%), esforzo fiscal (12,5%) e inversa da capacidade tributaria (12,5%).

Un sistema de financiamento que, en Galicia, acentúa, por unha parte, os problemas de insuficien-cia financeira e, por outra, se traduce nunha maior dependencia das transferencias e nunha escasaaplicación da “responsabilidade fiscal” por parte das autoridades locais.

Así, como sinalou o Consello Contas de Galicia67, en termos de ingresos per cápita, os municipiosgalegos están no 68% da media española, e especialmente distantes os de menor poboación: no 59% respecto da media nos municipios de menos de 5.000 habitantes. En relación co exercicioda autonomía fiscal, baste sinalar que o tipo impositivo medio do IBI en Galicia é o segundo máisbaixo de España, o 0,50681, distante do tipo medio español, o 0,64347; e é a última comunidadetanto no tipo medio do imposto sobre construcións, instalacións e obras (2,66 e 3,14, respectivamen-te) como no do imposto sobre o incremento de valor nos terreos de natureza urbana (22,5 e 26, respectivamente).

Non obstante, e como se desprende do mesmo informe do Consello de Contas, mentres que osingresos impositivos dos municipios galegos de máis de 50.000 habitantes practicamente duplican osingresos por transferencias, nos municipios de entre 10.000 e 50.000 apenas se igualan, mentres quenos de menos de 10.000 son as transferencias as que practicamente duplican os ingresos tributarios.

Estamos, en definitiva, ante unha realidade diferenciada, por un lado, do conxunto de España, peroque, á súa vez, presenta, no seu seo, tamén importantes diferenzas: mentres os municipios de maiorpoboación se financian preferentemente con tributos propios, os de menor invisten a proporción,dependendo esencialmente das transferencias.

Ante un panorama, en definitiva, en que a facenda local galega está á cola da española, que polasúa vez está á cola na relación das facendas locais dos países con facendas multinivel, só cabe responder á pregunta de como mellorar o seu financiamento dunha maneira: a través de todos osinstrumentos.

Primeiro, exercitando e incrementando o exercicio da responsabilidade fiscal, tanto no marco vixentecomo potenciándoa no marco lexislativo xeral.

Segundo, incrementando as transferencias (en particular as autonómicas), tratando de evitar osincentivos que o actual sistema introduce para xerar competencia “destrutiva”, porque co actual sis-tema atraer selectivamente e competir polas rendas máis altas repercute en maiores ingresos, non sófiscais, senón tamén porque implica melloras na participación nos ingresos do Estado. As actuaistransferencias incondicionadas, que combinan o obxectivo da suficiencia (variable poboación) concerta perecuación correctora dos déficits de provisión de bens e servizos públicos (variable esforzo fis-cal) e da capacidade fiscal (variable inversa da capacidade tributaria), ocasionan que unha maior

136

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

67 Cuenta general de las corporaciones locales 2003, Memoria do Consello de Contas de 2005, páxs. 24 e ss.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

137

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

poboación repercuta, sempre, en maiores ingresos, e, se é de rendas altas, loxicamente, e pola vía fis-cal, aínda maiores.

Por iso, en fin, o elemento estabilizador do sistema, as transferencias, deberían primar o seu caráctercompensatorio, e non, como parece suxerir o Informe para a reforma das facendas locais68, en trans-ferencias vinculadas fundamentalmente á poboación de dereito.

E, desde logo, as melloras no financiamento local non pasan, como ás veces se pretende xustificar,pola transformación total da organización do poder local. Restricións constitucionais á marxe, dificil-mente as necesidades de financiamento dos municipios poden encontrar a súa solución nunha alte-ración radical dun esquema institucional que, ademais, está profundamente consolidado e interiori-zado pola poboación. Coa instauración ordenada e racional de mecanismos de cooperación especí-ficos (consorcios, mancomunidades, áreas de xestión, etc.) que aproveiten as economías de escala naprovisión dos bens públicos locais poderanse conseguir melloras no terreo da eficiencia. Pero mesmocon elas, é evidente que os entes locais necesitan máis recursos, e por ambas as vías (transferencias,tanto estatais como autonómicas, e tributos “propios”).

68 Comisión para o estudo e a proposta de medidas para a reforma do financiamento das facendas locais, Instituto de EstudosFiscais, Ministerio de Facenda, Madrid, 2002, páxs. 114 e ss.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

139

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

7.O CONTROL EXTERNO

DAS CORPORACIÓNS LOCAIS GALEGAS

Autores

Isabel García GarridoConsello de Contas de Galicia

Eloy Morán MéndezConsello de Contas de Galicia

María Pérez VázquezConsello de Contas de Galicia

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

141

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

1. Introdución

O Consello de Contas de Galicia é o órgano encargado de fiscalizar a xestión económico-financeirado sector público da Comunidade Autónoma, no que se inclúen as entidades locais galegas.Atopámonos ante un control externo encomendado a unha institución dependente do Parlamento esituado, polo tanto, fóra da entidade auditada. O obxectivo da fiscalización é comprobar o cumpri-mento dos principios de legalidade e de eficiencia no uso dos recursos públicos. Neste contexto, estetraballo ten como obxecto ofrecer un resumo das funcións de control desenvolvidas polo Consello deContas sobre as corporacións locais galegas, sintetizando para iso os resultados obtidos na auditoríadas áreas seguintes: gastos de persoal, contratación administrativa e urbanismo. A elección destasáreas obedece á súa importancia, tanto cuantitativa como cualitativa, dentro da xestión pública local,á confluencia de determinados factores externos de risco que poden afectar negativamente a xestióndestas e, ademais, ao feito de dispoñer de resultados recentes que permiten ofrecer unha visiónactual da súa situación. En cada unha das áreas comentadas farase referencia aos obxectivos que seperseguen na fiscalización, aos procedementos de auditoría empregados e incorporaranse os princi-pais resultados obtidos.

En calquera caso, queremos deixar constancia de que esta achega é unha visión sintética dos traba-llos desenvolvidos nas distintas corporacións locais auditadas, sen que no noso ánimo estea xenera-lizar as situacións descritas a entidades non revisadas. Por iso, en cada unha das partes do traballoindícase o número e o tipo de entidades que foron obxecto de revisión.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

142

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

2. Fiscalización do gasto de persoal

Os gastos de persoal contabilízanse no capítulo 1 do orzamento e representan arredor dun 30% doimporte total de gastos municipais. De acordo cos datos agregados correspondentes ás liquidaciónsde 2004, as deputacións provinciais destinaron ese ano o 27,3% do seu orzamento total a este tipode gastos. Os datos para os municipios, clasificados por tramos de poboación, foron os seguintes:

- Municipios de máis de 50.000 habitantes: 29,8%

- Municipios de entre 20.000 e 50.000 habitantes: 31,9%



- Municipios de menos de 5.000 habitantes: 32,8%

A experiencia fiscalizadora do Consello de Contas (en 48 concellos e 2 deputacións provinciais) per-mitiu verificar a existencia de municipios que superan amplamente estas porcentaxes medias, chegan-do a cifrar o seu gasto de persoal nun 40 e mesmo nun 50% do gasto total. Trátase, por tanto, duncapítulo importante do orzamento cuxas principais áreas de risco se centran nas seguintes materias:

- Ordenación e xestión, debido á importancia dunha adecuada organización dos recursos nasúa correcta planificación.

- Selección de persoal, pola súa transcendencia no adecuado desenvolvemento dunha funciónpública profesional e independente de acordo co mandato constitucional.

- Retribucións, por canto a inadecuada aplicación dos conceptos retributivos previstos pola nor-mativa pode xerar situacións de desigualdade.

En consecuencia, os principais obxectivos dunha fiscalización en materia de persoal centraranse en:

- Verificar o cumprimento da legalidade en materia de instrumentos de ordenación de persoal.

- Analizar o cumprimento dos principios de publicidade, igualdade, mérito e capacidade nosprocesos selectivos.

- Comprobar que as retribucións, indemnizacións por razón de servizo e demais gastos de per-soal se axustaron á normativa de aplicación.

Unha vez fixados estes obxectivos e determinada a lexislación aplicable no seu desenvolvemento,cada control de auditoría reproduce unha secuencia de actuacións que poderían sistematizarse como segue:

- Solicitude inicial de información á entidade auditada, remitindo unha relación da documen-tación e información que vai ser utilizada para os efectos de que poida ser preparada poloente fiscalizado e así axilizar os traballos posteriores.

- Desenvolvemento dos traballos de campo no concello, durante os cales se solicita unha mos-tra de expedientes, seleccionada en función de diversos criterios para cada unha das áreasanalizadas, e procédese ao seu exame co fin de verificar a súa correcta tramitación.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

143

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

En ocasións, o desenvolvemento destes traballos vese afectado pola existencia de limitacións quecondicionan o alcance da fiscalización. Entre as máis frecuentes están:

- O incumprimento dos artigos 164 e 179 do Regulamento de organización, funcionamento eréxime xurídico das entidades locais, no que respecta á organización e arquivo de expedien-tes, xa que estes se presentan en numerosas ocasións desordenados e incompletos.

- A dilación na entrega da documentación, o que ocasiona importantes atrasos na realizacióndos traballos de fiscalización.

A continuación resúmense os principais resultados obtidos nas fiscalizacións efectuadas, diferencian-do entre xestión de persoal, acceso e retribucións.

2.1. Xestión de persoal

Co fin de verificar o cumprimento da legalidade en materia de instrumentos de ordenación de per-soal solicítase ao concello a seguinte documentación, referida a cada un dos exercicios fiscalizados:

- Cadro de persoal e relación de postos de traballo aprobados.

- Oferta de emprego público: acordo de aprobación e publicación.

- Libro rexistro de persoal.

- Acordo regulador das condicións de traballo dos funcionarios.

- Convenio colectivo aplicable ao persoal laboral.

A comprobación desta documentación permitiu detectar as seguintes incidencias:

- A maior parte dos municipios fiscalizados non teñen constituído rexistro de persoal, vulneran-do o establecido no artigo 232.3 da Lei 5/1997, do 22 de xullo, reguladora da Administraciónlocal de Galicia (LALGA).

- Gran parte das entidades fiscalizadas carecen dunha relación de postos de traballo que com-prenda os postos existentes na súa organización e inclúa a denominación e característicasesenciais destes, as retribucións complementarias que lles corresponden e os requisitos exixi-dos para o seu desempeño, tal como establecen os artigos 90.2 da Lei 7/1985, do 2 de abril,reguladora das bases do réxime local (en diante LRBRL) e 126.4 do Real decreto lexislativo781/1986, do 18 de abril, polo que se aproba o texto refundido das disposicións legais vixen-tes en materia de réxime local (TRRL).

- En varios municipios existen prazas vacantes ocupadas por persoal interino que non se inclúen na correspondente oferta de emprego público.

- Nalgunhas das entidades fiscalizadas prodúcense atrasos significativos na tramitación dosprocesos selectivos para a cobertura de prazas incluídas nas ofertas de emprego aprobadas.

- Existen municipios que realizan procedementos selectivos para a cobertura de prazas senincluílas previamente na oferta de emprego público, o que vulnera o artigo 91.2 da LRBRL.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

144

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

- Así mesmo, verificouse que nun número importante de municipios se reservan para persoallaboral postos de traballo que deberían ser desempeñados por persoal funcionario, o quesupón un incumprimento do artigo 92.2 da LRBRL.

- Tamén se detectaron incidencias en materia de convenios colectivos. Entre as principais estánas seguintes:

• Fixación dun réxime retributivo que inclúe conceptos non previstos na lexislación aplicable.

• Fixación dunha xornada laboral inferior á establecida polo ordenamento xurídico.

• Fixación dun réxime de vacacións e licenzas que non se axusta ao establecido legalmente.

2.2. Acceso

A realización das comprobacións en materia de acceso de persoal ao servizo da entidade iníciase soli-citándolle ao concello que remita ao Consello de Contas un certificado relativo ao persoal ao servizoda corporación, o 31 de decembro do exercicio fiscalizado, no cal se detalle a información seguinte:

- Nome do traballador.

- Condición de funcionario ou laboral.

- Forma de acceso.

- Data en que se tramitou o expediente de selección.

- Oferta de emprego público da que derivou a convocatoria.

Así mesmo, solicítase unha relación dos contratos de asistencia técnica e servizos vixentes nos anosfiscalizados, con expresión do exercicio en que se subscribiron, detallando o procedemento e a formade contratación e a duración e mais a contía do contrato subscrito.

Para a análise deste punto distinguiremos entre persoal funcionario e persoal laboral, para concluírfacendo referencia aos contratos de asistencia técnica.

2.2.1. Persoal funcionario e laboral fixo

En canto ao persoal funcionario, partindo do certificado anterior e para o caso de que se producisealgún procedemento de selección deste tipo de persoal durante os exercicios fiscalizados, solicítase,durante a realización dos traballos de campo, o expediente ou expedientes correspondentes co fin deanalizar as bases da convocatoria e o desenvolvemento do proceso selectivo.

As incidencias máis recorrentes neste ámbito foron as seguintes:

- En moitos casos, o acceso á condición de funcionario prodúcese despois dunha prestación deservizos de natureza laboral ou ben mediante unha contratación administrativa na que sedetectan irregularidades que afectan o axeitado cumprimento dos principios constitucionaisde igualdade, mérito e capacidade, así como o de publicidade, que deben rexer o acceso áfunción pública.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

145

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

- Utilízanse con frecuencia sistemas de concurso de méritos ou concurso-oposición, cando, deacordo co artigo 2 do RD 896/1991, do 7 de xuño, que contén as regras básicas e programasmínimos a que debe axustarse o procedemento de selección de funcionarios daAdministración local, o ingreso na función pública local se debe realizar con carácter xeral através de oposición, agás para aqueles casos en que pola natureza das prazas ou funciónsque se van desempeñar sexa máis adecuado o concurso-oposición, circunstancia non motiva-da na maioría dos expedientes.

- Detectáronse deficiencias tanto no contido regulador das bases de selección coma na com-posición e funcionamento dos tribunais, ao non se concretaren os méritos ou introducirse ele-mentos de discrecionalidade na valoración das fases do concurso, sen que quede garantidanalgúns procesos a obxectividade e o anonimato dos candidatos.

2.2.2. Persoal laboral temporal

No caso do persoal laboral temporal, analízase unha mostra dos procedementos de selección desen-volvidos nos exercicios fiscalizados, verificándose os seguintes incumprimentos:

- Con frecuencia, a selección deste tipo de persoal realízase tras presentar unha oferta xenéri-ca no Servizo Galego de Colocación (en diante SGC). Con este procedemento non se dápleno cumprimento ao principio constitucional de igualdade de oportunidades, nin se garan-te o principio de publicidade, xa que soamente poden participar nestes procesos selectivosaquelas persoas inscritas no SGC como desempregadas.

- A maior parte dos procedementos de selección celebrados non contan con bases regulado-ras, nin consta o establecemento, con carácter previo, de criterios que permitan obxectivar adevandita selección. Por iso non queda garantido o cumprimento das determinacións do arti-go 249 da LALGA, cando establece que o persoal laboral será seleccionado pola propia cor-poración co máximo respecto ao principio de igualdade de oportunidades de cantos reúnanos requisitos exixidos, cuestionándose así o respecto dos principios constitucionais de igual-dade, mérito e capacidade que deben rexer o acceso ao emprego público.

Así mesmo, solicítase unha mostra de contratos temporais tomando como criterio a antigüidade des-tes. Como resultado desta proba detectouse, en gran número de municipios:

- A existencia dun excesivo volume de contratación laboral temporal.

- A utilización irregular de diversas modalidades de contratación laboral temporal para cubrirpostos que responden a necesidades de carácter permanente e que, polo tanto, deben ocu-parse con persoal laboral fixo seleccionado logo de convocatoria pública, de acordo co dis-posto no artigo 91.2 da LRBRL.

- A permanencia de traballadores baixo contratos de obra ou servizo determinado que enco-bren contratacións indefinidas, incumprindo o artigo 9.3 da Lei 4/1988, da función públicade Galicia, cando establece que a Administración non poderá converter en fixa ou indefinidaunha relación laboral de carácter temporal. Así, tras as renovacións ou prórrogas consecuti-vas dos contratos, os traballadores acaban vinculados ao concello de forma indefinida sensuperaren ningún proceso selectivo, en contra do disposto nos artigos 91 e 103 da LRBRL e77 do TRRL.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

2.2.3. Contratos de asistencia técnica

Verificouse en gran parte dos municipios fiscalizados o recurso a esta modalidade contractual para odesenvolvemento das funcións propias do arquitecto municipal. Este feito supón un incumprimentoda normativa contractual e de función pública, por canto estamos ante a realización de funcións que,pola súa natureza e carácter permanente, deben ser prestados por persoal suxeito ao estatuto fun-cionarial, de acordo cos artigos 92.2 da LRBRL, 235 da LALGA e 142 do Decreto do 17 de xuño de1955, polo que se aproba o Regulamento de servizos das corporacións locais.

2.3. Retribucións

Para a realización das comprobacións en materia de retribucións do persoal ao servizo da entidade,solicítaselle ao concello a remisión inicial da seguinte documentación:

- resumo anual das nóminas de todo o persoal correspondentes aos exercicios fiscalizados;

- nóminas relativas aos meses de xaneiro, xuño e decembro deses mesmos exercicios.

Tras a comprobación da devandita documentación, as principais incidencias detectadas foron asseguintes:

- Nun número importante de municipios prodúcense incrementos retributivos anuais que supe-ran os límites fixados con carácter xeral e obrigatorio nas leis de orzamentos xerais do Estado.

- Verificouse en gran parte dos municipios fiscalizados a percepción por parte dos seus funcio-narios dunha cantidade fixa e periódica en concepto de produtividade, sen que conste nin-gún acordo motivado do alcalde a través do cal se efectúe a distribución individual deste com-plemento, tal como establece o artigo 5.6 do RD 861/1986. A distribución lineal deste con-cepto retributivo desnaturaliza a súa finalidade xa que, de acordo co artigo 5 do RD861/1986, está previsto, para retribuír o especial rendemento, a actividade extraordinaria e ointerese ou iniciativa con que o funcionario desempeña o seu traballo, circunstancia cuxa con-correncia exixe unha valoración en cada caso.

- Así mesmo, detectouse nun número importante de entidades analizadas que o persoal per-cibe pagas extraordinarias que inclúen a totalidade das retribucións básicas e complementa-rias. Ben que a normativa actual tende cara ás pagas extraordinarias dobres, este feito supo-ñía durante os exercicios fiscalizados un incumprimento das previsións contidas no artigo23.2.c) da LMRFP e nas correspondentes leis de orzamentos xerais do Estado (artigo 26.1.bda LOXE para o 2002 e 19.2 da LOXE para o 2003, que limitan, respectivamente, o importeda paga extraordinaria a unha mensualidade de soldo e trienios en 2002, e a unha mensua-lidade de soldo e trienios e un 20% do complemento de destino en 2003, que se eleva a un40% en 2004)

- A contabilidade non reflicte, nalgunhas das entidades fiscalizadas, o gasto efectivo de persoal en cada exercicio, ao se imputaren determinados gastos de persoal ao exercicioseguinte da súa remuneración, sen que se proceda a tramitar o oportuno expediente de recoñecemento extraxudicial de créditos.

146

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

147

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

En canto ás retribucións de altos cargos, as incidencias máis destacables foron as seguintes:

- Falta de transparencia, ao non constar a publicación das retribucións e do réxime de dedica-ción dos cargos electos no Boletín Oficial da Provincia e no taboleiro de anuncios da entida-de, tal como exixe o artigo 75 da LRBRL.

- Incumprimento do artigo 75.3 da LRBRL, que impide o aboamento aos cargos con dedicaciónparcial ou exclusiva de indemnizacións por asistencia a sesións de órganos colexiados.

- Percepción de retribucións e indemnizacións que carecen de cobertura legal se non é a tra-vés do establecemento dun réxime de dedicación exclusiva ou parcial.

3. Fiscalización da contratación administrativa

A contratación administrativa é unha área de xestión económica de gran relevancia. A actividade con-tractual das administracións públicas reflíctese na execución de dous importantes capítulos do orza-mento de gastos: o capítulo 2, Gastos en bens correntes e servizos, e o capítulo 6, Investimentosreais, que no exercicio de 2004 representaron, respectivamente, o 28 e o 21% do gasto agregadodas entidades locais galegas.

A fiscalización da contratación local realizada polo Consello de Contas de Galicia abrangueu a xes-tión realizada durante os exercicios de 2002, 2003 e 2004 por 28 concellos de distinto tamaño depoboación, cun predominio dos municipios de poboación inferior a 5.000 habitantes (21). Consistiunun control de legalidade realizado cos seguintes obxectivos:

1. Analizar o cumprimento dos principios de publicidade e concorrencia nas contratacións efec-tuadas pola entidade local.

2. Comprobar a axeitada utilización dos procedementos e formas de adxudicación de conformi-dade coas disposicións do Real decreto lexislativo 2/2000, do 16 de xuño, que aproba o textorefundido da Lei de contratos das administracións públicas (TRLCAP) e a súa normativa dedesenvolvemento.

Para a consecución dos obxectivos descritos realizáronse as actuacións que se describen a seguir:

1. Solicitude de información aos concellos, aos cales se lles requiriu a seguinte documentación:

• Relación certificada dos contratos formalizados nos exercicios fiscalizados, na que se con-tén información relativa aos procedementos e formas de adxudicación utilizados, orza-mento de licitación, importe de adxudicación, adxudicatario e duración do contrato.

• A declaración anual de operacións con terceiras persoas (modelo 347) correspondente aosexercicios fiscalizados.

• Os libros de resolucións e de actas dos órganos de goberno local.

• As anotacións contables rexistradas nos maiores dos capítulos II e VI do orzamento de gastos.

• Os mandamentos de pagamento correspondentes ao primeiro trimestre dos exercicios fiscalizados.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

2. Selección dunha mostra dos contratos formalizados, atendendo a criterios de carácter cuan-titativo e cualitativo, sobre a que se realizan comprobacións de cumprimento da legalidade,analizando a correcta aplicación da normativa vixente nas distintas fases do procedemento decontratación.

3. Revisión da restante documentación solicitada, coa finalidade de detectar a existencia deprestacións realizadas por empresas ou particulares que, atendendo ao seu importe e natu-reza, deberían ser obxecto de adxudicación mediante a tramitación do oportuno expedientecontractual.

O desenvolvemento dos traballos de fiscalización, nalgúns casos, viuse condicionado polas seguintescircunstancias, que limitaron a realización dalgunhas comprobacións:

- Nalgúns concellos non se facilitou a certificación relativa aos contratos formalizados nos exer-cicios fiscalizados.

- Con frecuencia produciuse a demora por parte dos responsables municipais na entrega dadocumentación solicitada.

- Malia solicitarse con carácter reiterado determinados expedientes de contratación desatendé-ronse os requirimentos formais efectuados, incumpríndose o deber de colaboración coConsello de Contas.

- Varios concellos non presentaron ante a Administración tributaria e, polo tanto, tampoucofacilitaron ao equipo de auditoría, a declaración anual de operacións con terceiras persoas.

- Deficiente organización dos expedientes, o que, en ocasións, impide efectuar a súa análise.

- Inexistencia no arquivo municipal de documentación relativa a prestacións que son realizadasdesde hai anos por unha determinada empresa ou profesional.

- Nalgúns concellos non se puideron revisar as anotacións contables porque no exercicio enque se realizaron os traballos de fiscalización (2005 e 2006) non se rexistraran na contabili-dade municipal os feitos económicos producidos desde o exercicio de 1996.

As actuacións de fiscalización revelaron multitude de incumprimentos da normativa contractual quese poden sistematizar nas seguintes epígrafes:

3.1. Actuacións preparatorias dos contratos

3.2. Procedementos e formas de selección do contratista

3.3. Execución e finalización dos contratos

3.1. Actuacións preparatorias dos contratos

Todos os contratos subscritos pola Administración deben ir precedidos dunha serie de actuaciónsadministrativas preparatorias que teñen por obxecto fixar requisitos esenciais do contrato, entreoutros, o obxecto, o prezo, os dereitos e obrigas das partes así como os relativos ao gasto públicoque leva consigo a contratación: existencia de crédito, fiscalización e aprobación do gasto.

148

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

149

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Como resultado das comprobacións realizadas, constatouse que moitos dos concellos incumpren as exi-xencias impostas pola normativa de contratos, destacando como principais incidencias as seguintes:

- Nalgúns expedientes non constaba o certificado de existencia de crédito adecuado e suficien-te nin a fiscalización previa do gasto por parte da Intervención (artigo 67.2 TRLCAP).

- Non consta en moitos expedientes a elaboración nin a aprobación dos pregos nos que seestablezan as cláusulas que han de rexer o contrato (artigo 49 TRLCAP).

- Nos contratos de consultoría e asistencia e servizos observouse a ausencia do informe de insu-ficiencia, falta de adecuación ou conveniencia de non ampliación dos medios materiais e per-soais con que conta a Administración para cubrir as necesidades que se trata de satisfacer através do contrato (artigo 202 do TRLCAP).

- En moitos contratos de obra detectouse a ausencia da acta de replanteo previo exixido poloartigo 129 TRLCAP, polo que non queda acreditada no expediente a realización do replanteodo proxecto, que ten por finalidade comprobar a realidade xeométrica da obra e a dispoñibi-lidade dos terreos precisos para a súa normal execución.

3.2. Procedementos e formas de selección do contratista

Na fase de licitación detectáronse irregularidades que afectan a consecución dos principios de publi-cidade e concorrencia, así como os de igualdade e non-discriminación considerados no artigo 11 doTRLCAP, destacando as seguintes:

- Invocación da urxencia para facer excepción ás formas ordinarias de tramitación ou adxudi-cación dos contratos. Revisáronse 15 procedementos abertos nos que se acudiu á tramitaciónurxente. En ningún dos expedientes se contiña a debida motivación da urxencia, tal comoexixe o artigo 71 TRLCAP.

Nos contratos adxudicados mediante procedemento negociado sen publicidade por razóns de urxen-cia, non quedou acreditada a concorrencia da imperiosa urxencia resultante de acontecementosimprevisibles para o órgano de contratación e non imputables a este.

A fiscalización realizada revelou que non concorrían razóns de urxencia que xustificasen facer excep-ción ás formas ordinarias de tramitación ou adxudicación. Nos expedientes analizados ou ben se con-tiña unha invocación da urxencia sen concretarse as súas circunstancias determinantes, ou ben, comosucedía na maior parte dos casos, se xustificaba a urxencia pola necesidade de cumprir o prazo dexustificación da subvención que financiaba o investimento. Non obstante, a análise dos expedientespuxo de manifesto que o que realmente concorría era unha ausencia de planificación, dado que ennumerosos casos se comunicara a concesión da subvención con suficiente antelación para poder levara cabo a tramitación do expediente polos procedementos e formas normais de adxudicación e, polotanto, teríase garantido a publicidade e concorrencia.

- Indebida utilización do procedemento negociado sen publicidade por razón da contía. A nor-mativa de contratos permite excepcións ás formas normais de adxudicación (poxa ou concur-so), permitindo acudir ao procedemento negociado sen publicidade cando o orzamento do con-trato non exceda determinadas contías (artigos 141 g, 159 d. 182 i e k, 210 h). A utilizacióndeste procedemento elimina a publicidade e restrinxe a concorrencia, xa que só exixe a consul-ta e negociación con tres empresas capacitadas para a realización do obxecto do contrato.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Como resultado dos traballos de fiscalización constatouse que a utilización do procedemento nego-ciado sen publicidade, lonxe de responder ao carácter excepcional con que se configura na normati-va de contratación, constitúe un dos procedementos utilizados con maior frecuencia nos concellosauditados e na tramitación do cal se revelan múltiples irregularidades:

- En dous dos concellos fiscalizados, de poboación inferior a 5.000 habitantes, o procedemen-to negociado sen publicidade foi o único utilizado para a adxudicación dos contratos de obraslicitados durante os exercicios de 2003 e 2004. Este feito permitiu concentrar en dúas empre-sas a totalidade das adxudicacións realizadas. Así, dos contratos de obra formalizados polosdous concellos nos exercicios de 2003 e 2004 resultou adxudicataria unha mesma empresapor un importe total de 525.720,00 €. Noutra construtora concentrouse a adxudicación deobras nos mesmos exercicios por un importe total de 329.910,00 euros.

- En 19 concellos detectouse a diminución da contía dos contratos para eludir os requisitos depublicidade, o procedemento e a forma de adxudicación fraccionando o obxecto contractual,feito que contravén a prohibición establecida no artigo 68.2 do TRLCAP. Constatouse a exis-tencia dos seguintes casos de fraccionamento:

a) Por unha parte, aqueles supostos en que constaba no expediente un proxecto de obra porun importe global moi superior á contía que permite acudir ao procedemento negociadosen publicidade (60.101,21 €). Malia isto, para os efectos da súa licitación, a obra dividiu-se en dúas ou máis fases a executar nunha ou varias anualidades, fraccionándose, polotanto, o obxecto do contrato, diminuíndo a súa contía global e eludindo as formas nor-mais de adxudicación (poxa ou concurso).

b) Por outra banda, verificouse a utilización do procedemento negociado sen publicidadepara adxudicar, no mesmo período temporal, unha pluralidade de contratos que, polaidentidade do seu obxecto e natureza, exixirían a tramitación dun único expediente. Aíndaque o importe individual dos devanditos contratos non excedía os 60.000 euros, a súacontía acumulada excedía notoriamente o devandito límite, de tal forma que tería sidoprecisa a tramitación dun procedemento único que garantise a publicidade e concorren-cia en igualdade de condicións aos posibles licitadores.

Ademais do fraccionamento, detectáronse unha serie de irregularidades na tramitación, entre as quedestacan as seguintes:

1. Incumprimento da exixencia de solicitar ofertas a tres empresas, conculcándose a obrigaestablecida no artigo 92 TRLCAP ou ben, malia solicitarse as tres ofertas, detectouse nal-gún caso a coincidencia de administradores entre algunha ou todas as empresas ás que secursou invitación, o que supón unha utilización fraudulenta deste procedemento e unhainobservancia contraria á necesidade de promover a concorrencia.

2. En moitos dos expedientes analizados non consta a elaboración nin a aprobación dos pre-gos en que se establezan as cláusulas que deben rexer o contrato, descoñecéndose, polotanto, os criterios que serviron de base para a negociación e para a súa adxudicación.

3. Por último, nos expedientes tramitados mediante este procedemento non se produciu baixano orzamento de licitación, o que prexudica notablemente a xestión do gasto público.

150

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

151

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

- Utilización irregular do contrato menor. O contrato menor, que se define exclusivamente polasúa contía (30.000 € nos contratos de obras, 12.020,24 € nos de subministracións e de con-sultoría e de servizos), caracterízase por unha simplificación de trámites, de tal forma que sóse exixe a aprobación do gasto e a incorporación a este da factura correspondente, estable-céndose tamén un límite temporal, xa que non poden ter unha duración superior a un anonin ser obxecto de prórrogas ou revisión de prezos.

Das actuacións fiscalizadoras despréndense unha serie de incidencias que revelan unha utilizaciónirregular desta figura:

- En primeiro lugar, detectouse o fraccionamento contractual. Así, nun concello, no exerciciode 2002, verificouse a adxudicación na mesma data de 13 contratos de obra, con idénticoobxecto, que, malia ascender a súa contía acumulada a 270.453,02 €, se diminuíu a contíade cada contrato axustando o seu importe a unha cantidade inferior aos 30.000 €.

- Igualmente, detectouse en varios concellos a adquisición de material directamente a unhadeterminada empresa, que expide facturas correlativas por importe, cada unha, inferior a12.020,24 euros, datadas nun mesmo día ou en datas próximas, cuxo importe acumuladoexcede considerablemente a contía que permite utilizar a contratación menor.

- Así mesmo, detectouse a prórroga de contratos menores de consultoría e asistencia por prazosuperior a un ano, comprobándose que, unha vez finalizado o prazo de duración, se conti-nuaba prestando servizos e, polo tanto, aboándose honorarios a determinados profesionais,feito que supón un incumprimento do límite establecido no artigo 56 TRLCAP e unha utiliza-ción fraudulenta desta figura excepcional.

- Ausencia total e absoluta de procedemento. Como resultado de revisar a declaración anualde operacións con terceiras persoas, os gastos aprobados polos órganos de goberno, asícomo as obrigas imputadas aos capítulos 2 e 6 do orzamento de gastos, detectouse o aboa-mento de prestacións por importe superior ao límite do contrato menor. Solicitada a achegado expediente tramitado para a súa adxudicación, constatouse que, en moitos supostos, fun-damentalmente no caso de subministracións, non se tramitara un expediente de contrataciónaxustado á normativa vixente.

Nun dos concellos fiscalizados detectouse a adxudicación directa, mediante decreto daalcaldía, de 10 contratos de obra por un importe superior a 60.000 euros, con inobser-vancia total da normativa contractual, sen que se aprobasen pregos de cláusulas adminis-trativas particulares, sen publicación da licitación en diarios oficiais e sen que se acredita-se a solvencia técnica das empresas adxudicatarias.

Constatouse, nalgún caso, o pagamento mensual de facturas correspondentes a honora-rios de asesores xurídicos ou asesorías laborais que viñan prestando os seus servizos desdehabía moitos anos, sen que os responsables municipais puidesen xustificar a existencia dovínculo contractual coa entidade.

- Inadecuada utilización da contratación administrativa ao se formalizaren contratos de consul-toría e asistencia para a realización de funcións públicas tales como a emisión de informestécnicos en materia urbanística ou contabilidade, cuxo desempeño corresponde a persoalsuxeito ao estatuto funcionarial.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

3.3. Execución e finalización dos contratos

As incidencias máis relevantes detectadas nesta fase concrétanse nas seguintes:

- Deficiencias no control e seguimento das actuacións contratadas, xerándose unha serie deirregularidades na fase de execución que moitas veces converten en papel mollado os crite-rios que serviron de base para a adxudicación.

Así, nalgúns casos en que o prazo de execución constituíu criterio determinante para aadxudicación de determinados contratos detectouse que, malia incumprirse o prazo, nonse incoaron as oportunas actuacións dirixidas a impoñer as sancións previstas para estescasos, apreciándose unha ausencia xeneralizada de procedementos de rescisión ou resolución dos contratos.

Así mesmo, malia incluírse entre os criterios de adxudicación de determinados contratos a realización de melloras, tampouco queda acreditada no expediente a efectiva realización destas.

- Incumprimento do prazo de inicio da execución do contrato naqueles en que se utilizou a tra-mitación urxente, excedéndose o prazo de dous meses establecido no artigo 71.2 d). Aíndaque a lei establece que nestes supostos quedará resolto o contrato, salvo que o atraso sedebese a causas alleas á Administración contratante e ao contratista, nos supostos analiza-dos non se acordou a súa resolución nin se acreditaron os motivos polos que non se resolveu.

- Demora xeneralizada no pagamento das certificacións de obra, excedéndose o prazo estable-cido no artigo 99.4 TRLCAP. Este feito pode provocar un prexuízo económico á entidade localpor canto o incumprimento do devandito prazo determina a obriga de lle aboar ao contratis-ta os xuros de demora e as indemnizacións polos custos de cobramento nos termos previstosna lei pola que se establecen medidas de loita contra a morosidade nas operacións comerciais.

- Incumprimento do prazo de duración dos contratos administrativos nos contratos de consul-toría e asistencia. Detectouse que malia extinguirse o prazo non cesa a prestación de servizose se continúan aboando facturas superando o prazo máximo de 4 anos establecido para estescontratos.

- Por último, as incidencias detectadas na fase de finalización dos contratos administrativos son,fundamentalmente, a inexistencia en moitos expedientes da acta de recepción das obras oudos bens entregados á Administración, sen que conste no expediente a documentación acre-ditativa de que o contrato se executou na súa totalidade e á satisfacción da Administración.

4. Fiscalización do urbanismo

A primeira cuestión que podemos abordar é o papel que deben representar os órganos de controlexterno (OCEX) na fiscalización do urbanismo. Con carácter xeral, as normativas que regulan osOCEX atribúenlles a función de fiscalizar a actividade económico-financeira do sector público, com-probando se esta se axusta ao ordenamento xurídico e aos principios de eficacia e eficiencia. Son asdecisións e os ámbitos da xestión pública vinculados á obtención de ingresos e á disposición dos gas-tos o obxecto do control destas institucións. Desde esta perspectiva, resulta evidente o encaixe dourbanismo dentro das competencias dos OCEX, ao ser obvia a relación entre urbanismo e facendalocal. Ademais, o papel que deben ter estes órganos na materia adquire maior relevancia se temosen conta o feito de que o urbanismo é unha función pública orientada polo interese xeral, con inde-

152

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

153

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

pendencia de que a súa execución sexa realizada directamente pola Administración ou de forma indi-recta polos particulares. Este é o mandato establecido no artigo 47 da Constitución, que exixe aospoderes públicos a regulación do solo de acordo co interese xeral e impón que parte das plusvalíasxeradas pola acción urbanística revertan na comunidade. Polo tanto, a comunidade debe aparecercomo beneficiaria do proceso urbanístico de transformación do solo mediante:

- a obtención de dotacións e infraestruturas para mellorar a calidade de vida e a cohesión social

- a cesión de parte do aproveitamento urbanístico dos ámbitos que se desenvolvan, é dicir,unha porcentaxe da edificabilidade

- a obtención de ingresos públicos de natureza urbanística

- a consecución dunha ordenación racional e sustentable do territorio

O obxectivo xeral da fiscalización do urbanismo é analizar e verificar o grao de cumprimento das fun-cións atribuídas ao concello pola lexislación urbanística e a participación da comunidade nas plusva-lías que se xeren, así como o seu impacto na facenda e no patrimonio municipais.

Atendendo ao obxecto de control, a fiscalización do urbanismo configúrase como unha auditoría deingresos e de patrimonio, fronte ás máis frecuentes auditorías de gasto. Se atendemos á súa finalida-de, a fiscalización do urbanismo comparte aspectos das auditorías de legalidade ou de regularidade,aquelas que tenden a comprobar que a actividade das administracións se axusta ao ordenamentoxurídico, con aspectos das auditorías operativas, aquelas que comproban o cumprimento dos princi-pios de economía, eficacia e eficiencia.

Dentro da auditoría do urbanismo podemos establecer as seguintes áreas:

- Organización administrativa

- Planeamento

- Xestión urbanística

- Patrimonio municipal do solo

- Intervención na edificación e uso do solo

- Disciplina urbanística

A continuación analízase cada unha destas áreas, indicando os obxectivos perseguidos e o seu alcan-ce, os procedementos aplicados e as conclusións dispoñibles a partir dos informes de control e asdebilidades detectadas.

En calquera caso, debe terse en conta que a experiencia dos OCEX nesta materia é recente, aínda quese incrementaron os traballos realizados nos últimos tempos. En particular, o Consello de Contas audi-tou nos anos 2003 e 2004 o urbanismo en 8 municipios (3 cidades e 5 municipios con importante cre-cemento urbano). No ano 2006 e en coordinación co Tribunal de Contas e co resto de OCEX das comu-nidades autónomas realizouse un control sobre o patrimonio municipal do solo que incluíu 10 munici-pios galegos. Por último, no programa de traballo do ano 2007 incluíuse a fiscalización da disciplinaurbanística en 58 municipios do litoral. Respecto a este control, os traballos atópanse nunha fase pre-liminar, polo que non dispoñemos de conclusións que poidan ser incorporadas a este documento. Nonobstante, faremos referencia aos obxectivos e procedementos formulados para ese control.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

4.1. Organización administrativa

Os obxectivos xerais perseguidos son os de verificar a suficiencia e adecuación dos medios, é dicir, acapacidade do concello para desenvolver as funcións que a lexislación lle atribúe. Nos municipios demaior dimensión deben identificarse todos os órganos, incluídos, de ser o caso, as empresas públicasque posúen competencia en materia de urbanismo. Interesa coñecer a distribución de competenciasentre todos eles e os sistemas de control interno establecidos.

Para alcanzar estes obxectivos, analízanse os regulamentos de organización, a normativa de creacióndos distintos organismos, as relacións de posto de traballo e os cadros de persoal, así como os con-tratos administrativos con empresas ou particulares que desempeñen funcións urbanísticas.

A principal debilidade detectada nos municipios auditados é a insuficiencia de medios técnicos.Nalgún concello predominaban as relacións de carácter laboral fronte ás funcionariais, especialmen-te nos postos de maior responsabilidade. Son frecuentes os supostos en que as funcións técnicas sondesempeñadas por un arquitecto ou aparellador "externo", é dicir, vinculado por un contrato admi-nistrativo, fóra, polo tanto, do cadro de persoal. Esta situación supón un incumprimento da norma-tiva de función pública, por canto estamos ante a realización de funcións que, pola súa natureza ecarácter permanente, deben ser prestados por persoal suxeito ao estatuto funcionarial. Nestes supos-tos, debido ao innegable maior risco, debe verificarse tamén que non hai colisión entre interesespúblicos e privados e que o técnico en cuestión non desenvolve a súa actividade privada, directamen-te ou mediante persoa ou sociedade interposta, no municipio en que está contratado. Para iso realí-zase un exame das inscricións no Rexistro Mercantil.

Para superar a situación de precariedade aludida, ao noso xuízo, sería desexable o apoio das deputa-cións, que, non o esquezamos, teñen a obriga legal de prestar asistencia técnica aos municipios, conespecial atención aos de menor capacidade económica e de xestión. No programa de traballo doConsello de Contas correspondente ao ano 2006 realizouse unha auditoría dos servizos de asisten-cia das deputacións e o resultado é pouco alentador nesta materia. Das catro deputacións, só unhatiña establecido apoio en materia urbanística aos municipios, cun bo funcionamento pero con alcan-ce limitado pola ausencia de medios.

4.2. Planeamento

O traballo nesta área ten como obxectivo coñecer o instrumento xeral de ordenación urbana, as pre-visións contidas nel e o seu grao de desenvolvemento.

Os obxectivos xerais que se poden establecer son os seguintes:

- Verificar a tramitación administrativa do PXOU e do planeamento de desenvolvemento.

- Comprobar o cumprimento dos estándares urbanísticos relativos a zonas verdes e dotaciónse a vivendas con algún réxime de protección fixados pola lexislación.

- A análise dos distintos documentos que integran o plan xeral e os plans de desenvolvemen-to e, en particular, o estudo económico-financeiro, verificando os cálculos efectuados, oscompromisos que prevexa asumir o concello e a participación económica da iniciativa priva-da no desenvolvemento do plan.

- Análise dos convenios urbanísticos de planeamento.

154

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

155

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

- O grao de desenvolvemento do planeamento xeral aprobado en solo urbano non consolida-do e en solo urbanizable.

Dos obxectivos expostos ímonos centrar neste último por ser aquel ao que maior atención lle dedica-mos nos nosos traballos, e por ser particularmente importante, xa que a forma de desenvolver o planxeral vai determinar non só a existencia dunha ordenación racional do territorio senón, que será unhafonte de ingresos para o municipio mediante as correspondentes cesións do aproveitamento lucrativo eunha forma de obtención gratuíta de dotacións públicas que melloren a calidade de vida dos cidadáns.

Para analizar este obxectivo, o procedemento consiste en observar no instrumento de planeamentoxeral (plan xeral ou normas subsidiarias) os ámbitos de desenvolvemento previstos. Esta informacióncruzarase cos efectivamente desenvolvidos mediante a aprobación dun plan parcial para o solo urba-nizable delimitado ou dun plan especial de reforma interior (PERI) para solo urbano non consolidadoe, finalmente, comprobarase os efectivamente executados analizando o instrumento de equidistribu-ción aprobado.

Como principal debilidade debemos sinalar que existe un número elevado de municipios que noncontan con plan xeral e que funcionan con normas subsidiarias de relativa antigüidade. Os que si con-tan con plan xeral non o teñen adaptado á normativa vixente. Esta situación xera dificultades decarácter técnico, xurídico e económico para o crecemento ordenado, racional e sustentable do terri-torio e maiores cargas económicas na execución das infraestruturas locais e xerais.

Por outra banda, con carácter xeral non foron desenvolvidos os ámbitos previstos nos plans xerais ounormas subsidiarias de planeamento para a súa execución a pesar de ter transcorrido os prazos pre-vistos para o seu desenvolvemento. A ausencia ou o deficitario desenvolvemento do plan xeral tantoen solo urbano non consolidado como en urbanizable ou rústico apto para urbanizar provoca unhaserie de efectos perversos sobre a ordenación do territorio e desde o punto de vista económico.Desde a óptica de ordenación do territorio, supón que a maior parte do crecemento urbano se pro-ducise a través da concesión de licenzas directas en solos urbanos que, en moitas ocasións, non cum-pren os requisitos exixidos para alcanzar esa categoría ao careceren dos servizos mínimos obrigato-rios. Ademais, antes da publicación da Lei de 2002 parte do crecemento tivo lugar en solo rústico, xaque se permitía a construción de vivendas unifamiliares illadas. Esta práctica provocou o incrementoda dispersión da poboación co conseguinte encarecemento na prestación de servizos públicos. Pero,ademais destes efectos nocivos sobre a ordenación do territorio, a aplicación deste urbanismo “indi-vidual” impídelle á comunidade participar nas plusvalías xeradas pola acción urbanística, é dicir, oconcello non recibe o 10% do aproveitamento lucrativo. Tamén se priva a comunidade de obter asreservas de solo correspondentes para o establecemento das dotacións e equipamentos públicosnecesarios para prestar os servizos que demanda a cidadanía. A situación é aínda máis dramática setemos en conta que, posteriormente, vía orzamento público, se sufraga o custo da instalación dasinfraestruturas básicas locais (iluminación, saneamento, abastecemento de auga e pavimentación).Polo tanto, en última instancia son os cidadáns os que están a soportar un gasto que lles correspon-dería asumir aos propietarios de solo.

4.3. Xestión urbanística

Nesta área e a partir dunha mostra dos polígonos executados en solo urbano non consolidado ou ensolo urbanizable analízase:

- O sistema de actuación empregado, xa sexa directo (cooperación ou expropiación) ou indi-recto (compensación, concerto ou concesión de obra urbanizadora)

Monografía 10- 12/5/08 12:59

- A tramitación do proxecto de compensación ou de reparcelación

- A tramitación do proxecto de urbanización

- O cumprimento dos deberes urbanísticos de cesión de dotacións e do correspondente aproveitamento

Para realizar esta análise pártese do instrumento de planeamento que conteña a ordenación detallada,é dicir, do propio PXOU ou do PERI no solo urbano non consolidado e dos plans parciais en solo urba-nizable. De ser o caso, deberanse tomar en conta tamén os convenios de planeamento que se formali-zasen. No sistema de compensación verifícase a correcta constitución e aprobación da xunta de com-pensación. No sistema de cooperación, no que a Administración asume a xestión do proceso, préstaseespecial atención ás cotas de urbanización que son exixidas pola Administración aos propietarios dosterreos para sufragar os custos de urbanización. A análise, neste caso, céntrase no capítulo 3 de ingre-sos e no VI de gastos, onde se contabilizan, respectivamente, os ingresos procedentes das cotas e osgastos para as obras de urbanización. Analízase tamén a contratación das obras de urbanización, quedebe realizarse sempre conforme os principios de publicidade e concorrencia, e se o organismo contra-tante é a Administración, con suxeición á Lei de contratos das administracións públicas.

Como principal conclusión podemos indicar que, practicamente, non se utilizan os sistemas de actua-ción públicos. Ademais, en determinados supostos apreciouse que non consta a publicación da orde-nación detallada e que non se exixe garantía do orzamento de urbanización.

4.4. Patrimonio municipal do solo

O patrimonio municipal do solo (PMS) naceu coa finalidade de regular o mercado de terreos, obterreservas de solo para actuacións de iniciativa pública e facilitar a execución do planeamento. O patri-monio municipal do solo está constituído, fundamentalmente, polos bens e recursos adquiridos envirtude do deber de cesión obrigatoria do 10% (a nova Lei estatal 8/2007 habilita un abano do 5 ao15%) do aproveitamento lucrativo (edificabilidade media ponderada, segundo a nova lei estatal) quedeben realizar os propietarios dos terreos desenvolvidos en solo urbano non consolidado ou urbani-zable en contraprestación pola posibilidade de edificar que se lles concede. Constitúe un patrimonioseparado que unicamente pode ser destinado aos fins previstos na lei, entre os que destaca o de serun instrumento ao servizo da política de vivenda, destinando os terreos que forman parte do patri-monio á construción de vivendas sometidas a algún réxime de protección.

Os obxectivos fixados nesta área son os seguintes:

- Comprobar que o patrimonio está formalmente constituído e que figura como patrimonioseparado e independente.

- Comprobar o destino dado aos bens e recursos integrantes do PMS.

- Verificar o sistema de valoración utilizado na obtención dos recursos do PMS, en particular,na substitución do 10% do aproveitamento polo seu equivalente en metálico.

- Comprobar a correcta contabilización das operacións e o adecuado seguimento orzamenta-rio dos proxectos financiados con recursos provenientes do PMS.

156

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

157

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Os traballos desenvolvidos dan os seguintes resultados:

1. En primeiro lugar, o feito de que o crecemento urbano se canalizase a través de licenza direc-ta sen que houbese procesos de xestión urbanística motiva que moitos municipios non teñanpatrimonio municipal do solo.

2. Naqueles municipios en que se existen figuras de xestión urbanística e, polo tanto, nos quesi houbo cesións do 10% correspondente, con carácter xeral, non o teñen constituído comopatrimonio separado e diferenciado.

3. Con carácter xeral, os concellos substitúen o 10% do aproveitamento polo seu equivalenteen metálico, é dicir, no canto de "quedaren" cos terreos equivalentes ao 10%, é o promotoro que llelos adquire a cambio dunha contraprestación económica. Obviamente, este proce-demento entraña un risco evidente, que é o da valoración do devandito aproveitamento. Nostraballos de fiscalización observouse como non se realizaban valoracións polos técnicos muni-cipais ou ben na valoración non se xustificaba e acreditaba documental e obxectivamente ovalor final determinado no informe. Neste punto, hai que ter presente que a finais de 2004se modificou a Lei 9/2002, do 30 de decembro, de ordenación urbanística e protección domedio rural de Galicia, para exixir que o alleamento dos terreos se realice a través de concur-so e, polo tanto, ao noso entender, pecha a posibilidade de substituír o aproveitamento poloseu equivalente en metálico.

4. Detectáronse convenios nos que o Concello adxudicaba parte do 10% do aproveitamentomunicipal a cambio da execución polo promotor e asinante do convenio de obras en infraes-truturas públicas municipais, o que supón unha vulneración directa da normativa pública de contratación.

5. Con carácter xeral, o alleamento de terreos non se condicionaba á construción de vivendassuxeitas a algún réxime de protección pública, a pesar de que a lei establece que cando exis-te demanda de vivendas suxeitas a algún réxime de protección pública, polo menos o 50%dos bens e dereitos obtidos con cargo ao 10% de cesión obrigatoria serán destinados prefe-rentemente a cubrir a devandita necesidade.

Polo que respecta ao destino, a principal limitación que atopamos neste punto é que a inexistencia deinventario separado e a ausencia en moitos casos de proxectos de financiamento afectado dificultan atarefa de control e seguimento do destino dos fondos. O PMS configúrase como un fondo de reali-mentación continua, polo que os recursos que o integran e aqueles polos que estes se substitúan debe-rán estar destinados sempre ás finalidades legais. Estes fins foron flexibilizados, exaxeradamente aonoso xuízo, pola Lei 9/2002, de tal forma que foi utilizado como un recurso financeiro máis para finsque, ben que nalgúns casos están vinculados ao urbanismo, non respectan o fin primordial para o quefoi creado: intervir no mercado inmobiliario co obxecto de abaratar o solo e permitir facer efectivo odereito a unha vivenda digna e adecuada a que se refire o artigo 47 da Constitución.

4.5. Intervención na edificación e uso do solo

Nesta área analízase:

- A tramitación das licenzas concedidas.

- A instrución de expedientes de deber de conservación.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

- A xestión do imposto sobre construcións, instalacións e obras e das taxas por expedición delicenzas.

Na revisión das licenzas, selecciónase unha mostra na que teñan un peso maior as licenzas de obranova. Dentro de cada expediente compróbase, entre outros aspectos, a existencia dos informes pre-ceptivos (técnicos e xurídicos) para a súa concesión e o prazo entre a solicitude e a resolución.

Os principais resultados obtidos nos traballos afectan o ICIO. Neste imposto hai que recordar que aAdministración efectúa unha liquidación provisional a partir do orzamento de execución material pre-sentado polo promotor. Unha vez rematada a obra, a Administración procederá a comprobar o custoreal da obra practicando liquidación definitiva. Pois ben, os concellos fiscalizados non realizaban liqui-dacións definitivas de ICIO, co conseguinte prexuízo económico na facenda municipal.

4.6. Disciplina urbanística

Nesta área o obxectivo céntrase en coñecer a capacidade para exercer as funcións de disciplina e asúa realización efectiva mediante a reposición da legalidade nas obras efectuadas sen licenza ou senaxustarse aos seus termos e mediante a imposición de sancións a aquelas condutas tipificadas polalei como infraccións.

Para iso comprobarase:

- Os medios destinados á inspección urbanística.

- A tramitación dos expedientes de reposición da legalidade desde o seu inicio ata a súa fina-lización, xa sexa coa demolición ou coa súa legalización.

- A tramitación dos expedientes sancionadores.

- As relacións entre a Administración autonómica e o concello.

A realidade municipal de Galicia caracterízase por unha situación de indisciplina urbanística xenerali-zada. Esta conclusión sopórtase nos seguintes feitos:

1. Existe un número elevado de denuncias ou de actuacións inspectoras ás que non segue a ins-trución do expediente de reposición da legalidade ou, de ser o caso, este non se resolve noprazo previsto (1 ano) e polo tanto caduca. Durante ese prazo as obras poden terminarse ese persiste a inactividade da Administración pode transcorrer o prazo de 6 anos para repoñera legalidade e pode prescribir tamén o dereito a impoñer sancións.

2. Confúndense os expedientes de reposición da legalidade e os sancionadores. Estes procede-mentos teñen finalidades distintas: o primeiro, recuperar o ordenamento xurídico vulnerado;o segundo, penalizar a conduta dos infractores. Os expedientes sancionadores deben trami-tarse sempre aínda que a obra sexa legalizable. Na práctica o que sucede é que non se tra-mita o expediente sancionador ou se arquiva se se comproba que a obra é legalizable.

3. Ausencia de medios e de organización administrativa.

4. Son poucos os supostos en que se ordena a demolición do construído, e naqueles en que seordena e o particular non cumpre voluntariamente son tamén pouco habituais a execuciónsubsidiaria por parte da Administración ou a imposición de multas para incentivar a execución.

158

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

159

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

5. Como se dixo, os expedientes sancionadores son independentes dos de reposición. En ocasiónsutilízase a sanción como alternativa á preceptiva licenza. Noutras nin sequera se sanciona.

6. Nos expedientes sancionadores tamén transcorre o prazo legal para ditar resolución, polo quese produce a súa caducidade.

5. Conclusións xerais

Os incumprimentos sinalados na primeira área analizada -gastos de persoal- evidencian unha defi-ciente organización dos recursos que pode repercutir negativamente na xestión dos servizos públicos.

Así mesmo, poñen de manifesto unha tendencia cara á laboralización da función pública e supoñenque, en ocasións, como consecuencia da renovación sucesiva de contratos, os traballadores acabenvinculados ao concello de forma indefinida sen superar ningún proceso selectivo, e sen que, polotanto, quede garantida a selección do persoal máis cualificado en cada caso.

Por último, os incumprimentos en materia de retribucións poden ocasionar situacións de desigualda-de dentro do propio municipio e tamén en relación con outros municipios similares con réximes retri-butivos diferentes que non están, en moitos casos, xustificados.

A fiscalización dos contratos asinados polas entidades locais galegas pon de manifesto unha serie deincumprimentos da normativa contractual que afectan, fundamentalmente, a consecución dos prin-cipios de publicidade e concorrencia na contratación administrativa.

A experiencia dos traballos realizados permite concluír que as debilidades observadas non respondena unha insuficiente ou deficiente regulación da contratación administrativa, senón que se debe funda-mentalmente a unha inadecuada aplicación da norma, en moitas ocasións actuacións en fraude de lei,que derivan nunha burla da normativa contractual co consecuente prexuízo para o gasto público.

O fortalecemento dos mecanismos de control interno dos concellos galegos resulta indispensablepara conseguir a obxectividade e a transparencia nos procedementos e formas de adxudicación.Desta forma poderase garantir o respecto do principio de igualdade, permitindo o acceso ás licita-cións públicas a calquera contratista interesado e capacitado para a realización do obxecto contrac-tual. Este feito contribuiría, sen dúbida, a unha asignación máis eficiente dos recursos públicos, asícomo a unha mellor redistribución de renda e riqueza, evitando a concentración das adxudicaciónsnun número reducido de empresas que poderían resultar favorecidas de non se aplicar con transpa-rencia, obxectividade e honestidade os procedementos regulados na normativa contractual.

Na área de urbanismo, os resultados obtidos permiten concluír que os medios de que dispoñen osconcellos para realizar as importantes funcións que teñen atribuídas nesta materia non sempre sonsuficientes e axeitados. Como consecuencia disto e, en ocasións, dunha escasa vontade política, agra-vados pola complexidade, a lentitude e a dificultade dos procedementos administrativos, apreciouseunha incapacidade en certos concellos para liderar o proceso de crecemento urbano do municipio,observándose unha ausencia de planificación ou unha planificación deficiente. A maior parte dodesenvolvemento urbanístico canalizouse a través de licenza directa, impedíndolle á comunidade par-ticipar nas plusvalías xeradas polo urbanismo e afectando negativamente a ordenación racional doterritorio. Por último, a falta de vontade política revelouse, tamén, como un factor decisivo na xera-ción de situacións de clara indisciplina urbanística.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

En resumo, as fiscalizacións realizadas polo Consello de Contas de Galicia nas tres áreas comentadasamósannos un conxunto de debilidades na xestión pública local. A orixe dos problemas non é únicae obedece a múltiples causas. Así, nalgúns casos a ausencia de medios aparece como unha dificulta-de engadida para desenvolver eficientemente as funcións municipais, pero rara vez explica por si soatodos os males. Adoitan ser a organización destes medios, sempre escasos, e a súa cualificación profesional os factores que deben mellorar para conseguir resultados máis favorables. A isto debe-mos sumar a necesidade de reforzar os sistemas de control interno.

Á marxe destas causas, deben valorarse os aspectos políticos. Neste campo é evidente a necesidadede modificar determinados comportamentos que identifican os procedementos e requirimentoslegais con meros obstáculos ou barreiras que deben sortearse para conseguir de xeito "eficiente" osresultados perseguidos. Debe avanzarse na liña de interiorizar os procedementos legais e compren-der o valor que incorporan como medio para garantir un máis axeitado uso dos recursos públicos.

En canto aos aspectos de eficiencia, o camiño por percorrer é aínda longo. Neste campo entendemosque as deputacións deben representar un papel clave no desenvolvemento e avaliación de indicado-res de xestión dos servizos municipais. Algunhas experiencias interesantes nesta materia poden ser-vir de guía para os traballos a realizar.

Por último, malia as debilidades que afectan a xestión municipal segundo a experiencia fiscalizadorado Consello de Contas nos últimos anos, somos conscientes de que os problemas a que se enfron-tan as entidades locais son diversos e complexos, e os medios insuficientes e non de todo adecuados.Por iso, débese avanzar no fortalecemento da organización municipal e na cooperación entre admi-nistracións como principal recurso para mellorar a xestión pública local e, polo tanto, a calidade devida dos cidadáns.

6. BibliografíaBallesteros Fernández, Ángel e outros (2000): “Contratos de las Administraciones Públicas”, El Consultor de los

Ayuntamientos y de los Juzgados.

Cabeza del Salvador, Ignacio (2007): “Auditoría de la gestión urbanísitica: ¿Necesidad u obligación?, Revista deAuditoría Pública.

Carballal Fernández, Almudena (2003): Derecho urbanístico de Galicia. Civitas

Cholbi Cachá, Francisco Antonio (2004): Los principales instrumentos de financiación procedentes del urbanismo.

Consello de Contas (varios anos): Informes de fiscalización de corporacións locais. www.contasgalicia.es

Corral Villalba, Juan (2004): Manual de Gestión de personal de la Administración Local. Thomson-Civitas.

Lei 9/2002, do 30 de decembro, de ordenación urbanística e protección do medio rural de Galicia.

Lei 6/1998, do 13 de abril, de réxime do solo e valoracións.

Lei 8/2007, do 28 de maio, de solo.

Pérez Luque, Antonio (2001): “La selección del personal permanente de las Corporaciones Locales”, El Consultorde los Ayuntamientos y de los Juzgados.

Real decreto lexislativo 2/2000, do 16 de xuño, polo que se aproba o texto refundido da Lei de contratos das admi-nistracións públicas.

Sánchez Goyanes, Enrique (dir.) (2004). “Derecho urbanístico de Galicia”, El Consultor de los Ayuntamientos y delos Juzgados.

160

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

161

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

8.CONCLUSIÓNS69

Autor

Alberto Vaquero GarcíaUniversidade de Vigo

69 O autor agradece os comentarios e suxestións de Santiago Lago Peñas.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Monografía 10- 12/5/08 12:59

163

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Como se puido comprobar, a realidade municipal galega presenta un conxunto de notas diferenciaisque convén matizar adecuadamente.

En primeiro lugar, o municipalismo galego debe tacharse de especial, xa que o importante minifun-dismo local presente na nosa comunidade autónoma condiciona claramente a capacidade de capta-ción de recursos e a utilidade eficiente dos orzamentos. Esta situación, aínda que mellorou nos últi-mos anos debido ao importante crecemento na construción de vivendas, a aparición de numerososparques eólicos e os ingresos urbanísticos xerados polos municipios urbanos, aínda se traduce nundiferencial significativo de recursos respecto á media nacional.

En segundo lugar, non podemos obviar o problema do clientelismo político dos concellos galegos res-pecto á Administración autonómica. Así, compróbase como os gobernos locais do mesmo signo ideolóxico percibiron bastantes máis subvencións e axudas de entidades doutros niveis de goberno queaqueles de diferente signo. Esta actuación xerou un mal endémico que resulta necesario erradicar.

Así, maniféstase unha cohabitación en todo o municipalismo galego dunha escasa capacidade degasto e un reducido esforzo por captar recursos propios. Na maior parte dos municipios galegos exis-te un desexo por aplicar tipos baixos nos impostos obrigatorios (imposto sobre bens inmobles, impos-to sobre vehículos de tracción mecánica e imposto sobre actividades económicas) e, ao mesmotempo, é patente o escaso interese por utilizar figuras impositivas potestativas (imposto sobre o incre-mento do valor dos terreos de natureza urbana e imposto sobre construcións, instalacións e obras).

Monografía 10- 12/5/08 12:59

Tal e como sinala o profesor Xaquín Álvarez Corbacho, o esforzo fiscal nos municipios galegos demenos de 50.000 habitantes, que son a maioría en Galicia, é determinante para explicar a brechaexistente entre a renda dispoñible e os tributos, xa que o satisfeito polos contribuíntes non se axus-ta adecuadamente aos niveis de renda municipal dispoñible.

Os reducidos aumentos dos tipos impositivos mínimos dos principais impostos son mostra do escasointerese por parte dos xestores públicos por aumentar o esforzo fiscal dos seus cidadáns, xerandounha forte dependencia orzamentaria das subvencións, tanto da Comunidade Autónoma como dasdeputacións provinciais. Para Álvarez Corbacho, este conxunto de subvencións, investimentos e axu-das diversas, repartidas de forma desigual, pode explicar boa parte da inhibición fiscal presente nosmunicipios galegos, que, ademais, reduce a transferencia que os municipios reciben do Estado, xaque unha parte do seu importe se establece en función do esforzo fiscal realizado.

En terceiro lugar, é necesario que as corporacións locais galegas estuden importantes melloras no pro-ceso de recadación e reclamación das débedas aos cidadáns. É unha práctica habitual que as entida-des locais non se esforcen demasiado para cobraren as débedas tributarias. Actuacións que corrixaneste tipo de problemas evitarán, ou polo menos mitigarán, as tensións financeiro-fiscais daquelesmunicipios que actualmente sobreviven cunha presión fiscal raquítica, en parte, polo seu escaso inte-rese en mellorar a súa capacidade de xeración de ingresos.

O profesor Antonio López Díaz faise eco desta reflexión ao sinalar que os municipios galegos, ade-mais de presentaren un esforzo fiscal moi baixo en relación cos valores medios doutras comunidadesautónomas, presentan o problema engadido da baixa eficacia da xestión recadatoria, cifrada nun65% da recadación sobre dereitos recoñecidos, vinte puntos por debaixo da media española e trintapuntos inferior ás comunidades autónomas máis eficientes en termos de xestión recadatoria.

En cuarto lugar, hai que sinalar que os concellos están axustando o seu nivel de gasto en función dosseus ingresos, evitando acudir ao endebedamento como mecanismo para aumentar a súa suficienciafinanceira.

Tal e como sinala o profesor Antonio López Díaz, os concellos de Galicia, cunha capacidade de finan-ciamento do 8,7% dos seus ingresos non financeiros, configuran a nosa comunidade como a segun-da con maior capacidade, moi por encima da media nacional (3,2%), sendo este resultado conse-cuencia, en boa medida, da redución da débeda municipal. Porén, este dato positivo agacha outrarealidade, e é que actualmente os cidadáns galegos non se encontran gozando de todos os servizosposibles a nivel local ou, no mellor dos casos, están recibindo un nivel de prestación nos servizos quenon alcanza o mínimo de calidade exixible.

Entre as posibles medidas a ter en conta para corrixir estes desequilibrios, pódense sinalar as seguintes:

1. Como se sinalou, a capacidade fiscal das entidades locais galegas encóntrase moi condicio-nada polo tamaño do municipio e polo grao de dispersión da poboación. Así, canto menorsexa o tamaño, maior será o esforzo relativo dos seus habitantes para financiar os gastospúblicos; o mesmo sucederá co grao de dispersión, xa que o custo de prestar un servizo serámoito maior canto menos concentrada se encontre a poboación.

Este elevado grao de dispersión poboacional supón un forte inconveniente á hora de garan-tir servizos de natureza universal. Ademais, isto adoita supor a obtención de menores basestributarias, xa que, unido a este problema, os habitantes destas zonas (na súa maior parte enmunicipios rurais ou semirrurais) non obteñen rendas elevadas e, polo tanto, as súas achegas

164

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

Monografía 10- 12/5/08 12:59

165

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

ao orzamento municipal son bastante discretas. Unha posibilidade é optar polo agrupamen-to local.

O profesor Luis Caramés Viéitez sinala un conxunto de argumentos que poden xustificar estaalternativa. En primeiro lugar, unha xurisdición mellor dimensionada permitirá acadar máisfacilmente economías a escala na prestación de determinados servizos. En segundo lugar, otamaño pode converterse nunha condición necesaria para potenciar o desenvolvemento locale para garantir unha coherente planificación. En terceiro lugar, pódese conseguir unha maiorequidade fiscal se se agrupan as diferentes xurisdicións con tributos diferentes.

Porén, a continuación o profesor Caramés sinala que a mera fusión podería traer importan-tes inconvenientes; por exemplo, a perda de accesibilidade política nas entidades agrupadas,unida ao rexeitamento da cidadanía. Unha posibilidade apuntada polo autor é a reconstru-ción administrativa a través de fórmulas de goberno de dobre nivel, que posibilitará a transformación organizativa da prestación de servizos que afectan os cidadáns e, ao mesmo tempo, permitirá seguir ofrecendo estes servizos. Seguindo con este procedemento,lograríase un maior nivel de benestar e unha maior capacidade de negociación con outrasadministracións e gobernos, cunha previsible redución de custos e un aumento no nivel de competitividade.

Sobre a reorganización dos entes locais en Galicia e o seu financiamento, tamén nos ofreceo seu punto de vista o profesor Pedro Puy, centrando a súa análise en tres consideracións deindubidable relevancia para coñecer o impacto da posible reforma do financiamento local.

En primeiro lugar, aborda a práctica imposibilidade de establecer unha estrutura única e esta-ble na organización do poder local. En segundo lugar, o profesor Puy sinala as importantesespecificidades no campo do financiamento local, que condicionan os resultados sobre osingresos. Finalmente, realiza un completo estudo dos instrumentos que se poden utilizar paramellorar a situación das facendas locais en Galicia.

A nivel teórico, pódense considerar varias posibilidades para mellorar a capacidade de orga-nización dos entes locais. Unha primeira vía sería a aposta pola fusión e absorción de entida-des locais, de cara a crear organismos supramunicipais que permitan aproveitar as vantaxesque supón a existencia de economías a escala, tanto desde a perspectiva da captación derecursos como da prestación de servizos. Esta alternativa é a que se leva aplicando con éxitonalgúns países europeos (Portugal, Suecia, Dinamarca e Grecia, entre outros) e que permitiureducir o raquitismo administrativo e económico das entidades locais. Como resulta eviden-te, optar por esta vía resulta bastante complicado na práctica, xa que supón a desaparicióndun número significativo de entidades. Aínda así, esta opción parece que está a ter un éxitorelativo nalgún dos nosos países veciños comunitarios.

Unha segunda actuación basearíase en lograr a asociación e cooperación entre municipios,principalmente a través da creación de mancomunidades, o cal resulta claramente unhamedida menos drástica que a anterior, xa que cada unidade administrativa seguiría existindo,pero con competencias compartidas. Unha terceira vía sería manter a actual división adminis-trativa, pero garantindo un maior nivel de axudas financeiras, dado o actual raquitismo finan-ceiro-fiscal dos municipios, especialmente a través de transferencias (de natureza condiciona-da, incondicionada ou de investimento) que permitan reducir o nivel de afogo financeiro dosmunicipios españois.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

166

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

As tres medidas presentadas teñen vantaxes e inconvenientes, pero, xunto con esta situación,cómpre ter en conta a forte debilidade presente no municipalismo galego, xa que non resul-ta tan sinxelo como sumar e reducir para alcanzar algo mellor, ao entraren en xogo outrascuestións de índole política, de identidade ou de natureza económica, que tanto condicionanos resultados.

Tamén neste punto incide a participación do profesor Guillermo Márquez Cruz, quen sinalaa necesidade de que a entidades supramunicipais intermedias de primeiro nivel (principal-mente comarcas ou espazos metropolitanos) deban xustificarse en función dun acoutamen-to competencial adecuado e non basearse en baleirar de contido e funcións aquelas entida-des que desaparezan e, ao mesmo tempo, debe buscarse un financiamento estable que per-mita prestar de maneira adecuada os servizos. O autor establece que a posible reforma dasinstitucións das entidades supramunicipais de segundo nivel (as deputacións) debería exixirunha reforma constitucional e que o fomento da intermuncipalidade (mancomunidades econsorcios) se abre como unha interesante vía para levar a cabo en Galicia, seguindo un pro-ceso similar ao experimentado en Francia.

Xa que logo, e seguindo a contribución do autor, o debate sobre a organización do territorioestá aberto, polo que é necesario levar a cabo a súa discusión nun marco institucional quepermita facer efectivas as competencias e potestades do Estatuto de autonomía de Galicia.

A achega do profesor Xavier Ferreira afonda sobre o papel que representaron as provinciasdentro do municipalismo galego, sinalando que a provincia, tal e como se desenvolveu nonoso sistema normativo, é un anacronismo difícil de encaixar no novo sistema autonómico,pois non permitiu resolver nin os problemas dos municipios nin descentralizar as competen-cias autonómicas, nin tan sequera solucionar o engarce entre o nivel autonómico e munici-pal, sinalando, ademais, que a súa existencia impediu desenvolver novos modelos de organi-zación territorial.

O autor propón a vía consorcial como a máis adecuada para a xestión compartida de servizoscomúns que dificilmente poderán ser prestados por entidades de reducida dimensión. Para isoresulta inevitable mellorar as relacións entre os municipios e a Comunidade Autónoma, na pro-cura de aumentar o clima de confianza entre estes dous niveis de goberno.

2. O poder tributario que posúen as corporacións locais é delegado, pois a aplicación dos impos-tos locais débese a unha delegación de normativa estatal, xa que os entes locais non podencrear impostos, aínda que si aplicar outras figuras tributarias (taxas e contribucións especiais)ou prezos públicos, pero todos estes recursos carecen de bases fiscais que garantan unhaimportante capacidade recadatoria, e a maior parte das veces funcionan como unha especiede pagamento polo servizo prestado pola institución.

Unha posible vía é aumentar o nivel de transferencias desde o Estado ou as comunidadesautónomas para sufragar os gastos a que se enfrontan as corporacións locais. Non obstante,malia que estas subvencións supoñen unha parte moi importante dos recursos públicos xes-tionados, non resulta menos certo que, aínda que grazas a elas se consegue aumentar a sufi-ciencia financeira, non se logra a autonomía das entidades locais.

A proposta a seguir debería ir pola liña de avanzar máis no desenvolvemento dos impostoscompartidos (e non só unha mera participación na recadación do IRPF e do IVE, tal como oco-rre actualmente), xa que só así se logrará un maior poder tributario real e se avanzará no

Monografía 10- 12/5/08 12:59

167

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

desexado principio da corresponsabilidade fiscal. Debemos ter moi presente que a simplecesión de recadación vén ser o mesmo que seguir apostando por unha política de transferen-cias, e isto, a todas luces, non é o desexable se o que realmente se persegue é dotar de auto-nomía financeira as corporacións locais.

3. Este problema de falta de recursos e dependencia excesiva das transferencias desde outrosniveis de goberno faise mesmo máis patente nos últimos anos, xa que as corporacións locais,especialmente os concellos, levan desenvolvendo funcións e prestando servizos que non figu-raban dentro das súas competencias (dado que na súa maior parte eran de índole autonómi-ca), pero que eran demandados polos seus cidadáns. Isto supuxo unha presión adicionalsobre as arcas municipais que se veu solucionando polo menos con enxeño ou, no peor doscasos, vía endebedamento. Este tipo de actuacións veuse englobando baixo a epígrafe degasto municipal non obrigatorio, sendo na súa maior parte de natureza social. Isto é conse-cuencia directa non tanto da existencia de municipios de reducidas dimensións -que é certoque os hai-, senón dunha atribución desproporcionada de competencias e servizos a unsmunicipios con pouca capacidade de xestión.

Parte deste significativo esforzo orzamentario débese ao voluntarismo municipal para satisfa-cer as demandas dos seus cidadáns e que configura a partida do gasto social non obrigato-rio. A contía deste gasto non obrigatorio responde a un amplo conxunto de variables; así, asituación demográfica, o grao de dispersión da poboación dentro dun municipio, a situaciónsocioeconómica e xeográfica, a capacidade fiscal municipal e factores políticos son algúns doselementos que condicionan a súa magnitude e incidencia, variables que están presentes encase todos os municipios galegos.

4. A teor do sinalado ata o momento, parece que estamos nun momento onde se manifestaunha situación de estancamento no proceso de transferencias de competencias cara ao nivelmunicipal, que incluso resulta máis necesaria en virtude do gasto social non obrigatorio queestán a levar a cabo as institucións municipais. Precisamente por iso, é hora de volver a ree-ditar o pacto local en Galicia (e no ámbito nacional) para completar a descentralización dogasto. A indefinición de certas competencias, que está a ser asumida no eido local, sen con-traprestación a cambio e a insuficiencia financeira endémica a nivel municipal, fai necesariaunha reforma en profundidade da xestión e do financiamento das corporacións locais.

5. O principio de corresponsabilidade fiscal debe ser unha realidade e non simplemente unhamera declaración de intencións. Cómpre mellorar de xeito notable as actuacións na vertentedos ingresos, en especial, aumentar a capacidade de xeración de ingresos propios e en tribu-tos cedidos. É preciso optimizar as actuais figuras tributarias, sobre todo os impostos, en con-creto na definición e ampliación das bases impositivas e os tipos de gravame. Débese anali-zar o cuestionado papel das bonificacións nos impostos locais, que tantas distorsións en ter-mos de eficiencia e equidade xera coa súa aplicación e a reforma do imposto sobre activida-des económicas, que levou practicamente á desaparición efectiva do imposto a cambio deaumentar a transferencias do Estado para mitigar esta perda de recadación.

Polo tanto, é necesario aumentar a presión fiscal municipal, xa que esta é a única vía parapoder aumentar o grao de corresponsabilidade fiscal. Para iso, aínda que é posible establecernovas figuras tributarias, resulta moito máis recomendable mellorar o funcionamento das quexa existen, evitando algunhas das distorsións que están provocando a súa ampla casuística.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

168

PRES

ENTE

EFU

TURO

DOM

UNIC

IPAL

ISM

OGA

LEGO

6. Ademais de actuar sobre a vertente dos ingresos e os gastos, se o que se pretende é conse-guir unha xestión responsable e lexitimada ante os cidadáns, hai que seguir afondando natransparencia das actuacións locais, de cara a unha maior rendición de contas e explicacióndas fontes de financiamento e utilización dos recursos.

Para lograr este obxectivo, o papel do Consello de Contas de Galicia é vital. Como sinalanIsabel García Garrido, Eloy Morán Méndez e María Pérez Vázquez, auditores desta institución,aínda que se trata dun control a posteriori, o Consello de Contas fiscaliza a actividade muni-cipal buscando o cumprimento dos principios de legalidade e de eficiencia no uso dos recur-sos públicos. Este labor é especialmente importante nas áreas de gastos de persoal, contra-tación administrativa e urbanismo, que son as que presentan un maior peso dentro das actua-cións municipais e, polo tanto, as que precisan dunha maior transparencia.

Precisamente, e a partir da análise realizada, cómpre afondar nunha serie de cuestións, quea grandes trazos son as seguintes (I) excesiva laboralización dos empregados municipais, oque, unido á renovación continua dos contratos, se traduce nunha relación indefinida senpasar un proceso selectivo de adecuación do persoal ás funcións que deben desempeñar; (II)incumprimentos na normativa contractual que afectan os contratos das entidades locais, enespecial, en materia de publicidade e contratación administrativa, e (III) debido á escaseza demedios dos concellos na área de urbanismo, resulta evidente unha escasa ou nula planifica-ción neste campo, acudindo na maioría das ocasións á licenza directa.

7. Finalmente, convén sinalar que é necesario seguir afondando en todo aquilo que rodea omunicipalismo galego, xa que aínda queda moito por facer no campo local. Se o que se pre-tende é garantir un esquema financeiro estable e autosuficiente no tempo, resulta imprescin-dible que neste proceso se logre involucrar todos os axentes implicados e, especialmente, asdiferentes administracións públicas.

Así, débese erradicar a idea de que coordinar supón ceder ou perder competencias. Unhaaxustada coordinación tradúcese nunha mellor prestación de servizos aos cidadáns e un aforro significativo de esforzo orzamentario; en definitiva, supón un mellor aproveitamentodos recursos.

Monografía 10- 12/5/08 12:59

C M Y CM MY CY CMY K

C M Y CM MY CY CMY K - egap.xunta.gal1275644539... · muña a participación de economistas,...

Documents

Transcript of C M Y CM MY CY CMY K - egap.xunta.gal1275644539... · muña a participación de economistas,...