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TENDENCIAS DEL DESARROLLO

Participación privada en el sectorde agua potable y saneamiento

Lecciones de seis países en desarrollo

Daniel Rivera

Banco MundialWashington, D.C.

© 1997 Banco Internacional de Reconstruccióny Fomento/ BANCO MUNDIAL1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433

Reservados todos los derechosHecho en los Estados Unidos de AméricaPrimera edición en inglés: septiembre de 1996Primera edición en español: enero de 1997

Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en este estudiocorresponden enteramente al autor y no deben atribuirse en modo alguno alBanco Mundial ni a sus instituciones afiliadas, ni tampoco a los miembros delDirectorio o los países que ellos representan.

Fotografía de la portada: Planta de tratamiento de agua potable en Quito,Ecuador. Willie Heinz / Banco Interamericano de Desarrollo.

Daniel Rivera trabaja como consultor del Departamento Nacional de Planeaciónde Colombia, Calle 26, No. 13-19, Santa Fé de Bogotá. Durante la elaboraciónde este estudio, el Ingeniero Rivera se desempeñaba como consultor delDepartamento de Transporte, Agua y Desarrollo Urbano de la Vicepresidenciade Desarrollo Ecológicamente Sostenible y del Departamento Técnico de laOficina Regional de América Latina y el Caribe del Banco Mundial.

ISBN 0-8213-3682-7

La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado la edición eninglés de esta publicación de la manera siguiente:

Rivera, Daniel, 1958-Private sector participation in the water supply and wastewater

sector : lessons from six developing countries / Daniel Rivera.p. cm. - (Directions in development)

Includes bibliographical references.ISBN 0-8213-3681-91. Water supply-Developing countries-Planning-Case studies.

2. Sewage disposal-Developing countries-Planning--Case studies.3. Privatization-Developing countries-Case studies. I. Title.II. Series: Directions in development (Washington, D.C.)HD1702.R58 1996363.6'1'091724-dc20 96-33292

CIP

IndicePrólogo vii

Introducción ix

Siglas xi

Agradecimientos xiii

Resumen 1

1 El contexto de la participación privada en los paísesen desarrollo 9

2 Experiencias de la participación privada 13Buenos Aires, Argentina 13Cancún, México 14Cartagena, Colombia 16Gdansk, Polonia 17Guinea 18Santiago, Chile 19Otros ejemplos de participación privada 20Notas 24

3 Nivel y calidad de los servicios 25Cambios en los seis casos estudiados 25Conclusiones 31Notas 31

4 Costo de los servicios a los usuarios 33Tendencias tarifarias 33Barreras que afectan la aplicación de sistemas tarifarios eficientes 37La necesidad de congruencia entre las tarifas y las inversiones 42La importancia de subsidios y fuentes de recursos adicionales 44Enseñanzas 46Notas 47

5 Mejoras en el desempeño y la productividad 49Incremento de los ingresos y racionalización de los costos 51La importancia de incentivos adecuados 53Administración de recursos humanos y reducción de costoslaborales 56

Enseñanzas 58Nota 59

iii

iv PARTICIPACIÓN PRIVADA EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

6 Aspectos financieros 60Buenos Aires y Cancún 62Cartagena y Gdansk 66Guinea 68Estrategias financieras adaptadas a cada caso 69Conclusiones 70Notas 73

7 Regulación 74Lecciones de las experiencias de Chile y Argentina 76Las experiencias de Cartagena, Gdansk y Guinea 80Otros aspectos reglamentarios: El debate sobre la"independencia" 82

Enseñanzas 85

8 Enseñanzas y recomendaciones 86Cantidad y calidad en el suministro de los servicios 86Regímenes tarifarios más eficientes 86Estrategias innovadoras de financiación 87Hacia una regulación más eficiente 88Areas de investigación adicional 90

Apéndice. Principales características de los modelos de participaciónprivada en el sector de agua potable y saneamiento 92

Bibliografía 99

Cuadros1. Principales características de los modelos de participación privada

en los seis casos 22.1. Metas de desempeño para la concesión del sistema

de abastecimiento de agua y alcantarillado de Buenos Aires 142.2. Indicadores de desempeño para los servicios de abastecimiento

de agua y alcantarillado en la Provincia de Corrientes,Argentina 21

3.1. Indicadores de desempeño para los serviciosde abastecimiento de agua y alcantarillado de Buenos Aires 26

3.2. Indicadores de desempeño de la Empresa Metropolitana de ObrasSanitarias de Santiago de Chile (EMos) 30

4.1 Cobertura de medidores antes y después de la participación privadaen casos seleccionados 38

4.2. Consumo de agua y niveles tarifarios por tipo de usuario y porestrato socioeconómico en Cartagena, octubre de 1995 40

y

5.1. Indicadores operativos y financieros para cinco ciudades antesy después de la participación del sector privado 50

5.2. Indicadores operativos y financieros de la Empresa Metropolitanade Servicios Sanitarios de Santiago de Chile, EMOS 53

6.1. Fuentes de financiación e inversiones programadas y realizadas deacuerdo con los modelos de participación en Buenos Aires yCancún 63

6.2. Cobertura meta y efectiva para el sistema de abastecimiento de aguay alcantarillado de Cancún 66

Figuras4.1. Tarifas meta y efectiva para el sector de agua potable y saneamiento

de Chile 354.2. Incrementos previstos de tarifas para las compañías privadas de

agua potable en el Reino Unido en un período de diez años 364.3. Incrementos tarifarios para el sector de agua potable y saneamiento

en Gdansk, comparados con la inflación 424.4. Producción de agua potable y cobertura de medidores en el distrito

Morena de la ciudad de Gdansk, Polonia 446.1. Inversiones proyectadas para la concesión de los sistemas de

abastecimiento de agua y alcantarillado de Buenos Aires 62

Recuadros4.1. El régimen de tarifas de Buenos Aires 344.2. Sistema de subsidios para el sector de agua potable y saneamiento

en Chile 457.1. El sistema reglamentario de Buenos Aires 78

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Prólogo

Este estudio es el resultado de un esfuerzo conjunto entre elDepartamento Nacional de Planeación de Colombia y el Banco Mundial.Este tipo de colaboración constituye un positivo ejemplo del potencialque existe para la coordinación de estudios y trabajos en áreas de mutuointerés entre el Banco Mundial y sus países miembros.

El reto que enfrentan los países en desarrollo para mejorar lascondiciones de su infraestructura física permanecerá con nosotros en elfuturo cercano. En el sector de agua potable y saneamiento, en particu-lar, se requiere con urgencia una considerable cantidad de recursosfinancieros, junto con una serie de reformas políticas e institucionales.En el contexto de las reformas macroeconómicas de los últimos años,muchos países en desarrollo han optado por esquemas decoparticipación público-privada como una alternativa para expandirsus coberturas y mejorar la calidad de sus servicios. Algunas razonesadicionales que han inducido a los gobiernos a considerar esta opciónincluyen la necesidad de generar recursos para financiar las grandesinversiones requeridas, aumentar la productividad y reducir la cargafiscal del sector público.

La financiación de proyectos en el sector de agua potable ysaneamiento constituye un desafío de enormes proporciones. Paramejorar el actual balance de riesgos y beneficios asociados con losproyectos de inversión privada se requieren soluciones innovadoraspor parte de los gobiernos, el sector financiero y el sector privado. Laexperiencia ha demostrado que esta labor ha resultado más complejade lo que inicialmente se pensó.

Este estudio pretende destacar tanto los aspectos positivos como laslimitaciones de recientes experiencias de participación privada en elsector de agua potable y saneamiento en algunos países en desarrollo.Su principal objetivo es extraer lecciones que puedan ser utilizadas porestos países en los procesos de planeamiento y desarrollo de proyectosactuales y futuros de participación privada.

Las experiencias evaluadas en este estudio muestran que en la mayorparte de los casos la participación privada ha conducido a la expansiónde coberturas, mejoras en la calidad de los servicios, mejorasadministrativas, y a un mejor servicio a los usuarios. Sin embargo, elestudio también sugiere que aún queda un gran trabajo por desarrollary que la sostenibilidad de las reformas no puede darse por garantizada.La participación privada no puede compensar en el corto plazo las

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viii PARTICIPACIÓN PRIVADA EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

ineficiencias institucionales y los problemas asociados con laadministración pública, y no sería realista esperar grandes flujos deinversión privada durante la fases iniciales cuando los riesgos sonmayores. Esto implica la necesidad de un mayor realismo en lasproyecciones de inversión por parte del sector privado. La verdad esque el fortalecimiento de la administración pública será un componenteesencial en el proceso de reforma. Se necesitan reformascomplementarias para consolidar los logros y beneficios iniciales y paraafrontar con éxito las limitaciones existentes, especialmente en las áreasde financiación, regulación y tarifas de los servicios.

La experiencia ha demostrado que la excesiva confianza en fórmulaso modelos estandarizados no siempre conduce a la obtención de losresultados deseados, como se documenta ampliamente en este estudio.Además, en él se invita a desarrollar un trabajo analítico más profundode los aspectos técnicos, financieros e institucionales que los países endesarrollo deberán confrontar en su permanente esfuerzo por desarrollarsoluciones prácticas e innovativas para mejorar la calidad de los serviciosesenciales y, por consiguiente, la calidad de vida de la población.

Sri-Ram Aiyer Anthony PellegriniDirector, Departamento Técnico Director, Departamento de

Oficina Regional de América Transporte, AguaLatina y el Caribe y Desarrollo UrbanoBanco Mundial Vicepresidencia de Desarrollo

Ecológicamente SostenibleBanco Mundial

Introducción

El proceso de reforma del sector de agua potable y saneamiento en lospaíses en desarrollo se inició en la década de los ochenta y aún continúa.La evaluación de diferentes experiencias de participación privada en laprovisión de estos servicios constituye una valiosa herramienta a partirde la cual pueden beneficiarse otras ciudades y países que enfrentandesafíos y restricciones similares. A medida que surgen lecciones deestas experiencias, es posible incorporar cambios apropiados.

Este estudio resume los resultados de seis experiencias recientes departicipación privada en el sector de agua potable y saneamiento enpaíses en desarrollo. El estudio tiene tres objetivos: en primer lugar,analizar los resultados de los seis casos seleccionados y describir losdesafíos y oportunidades que enfrentan los gobiernos y las empresaspúblicas y privadas para mejorar la cantidad y la calidad de los servicios.El segundo objetivo es evaluar si los gobiernos nacionales y locales hanobtenido provecho de los beneficios potenciales de la participación delsector privado, y explorar las razones por las cuales, en algunos casos,estos beneficios pueden no haber sido plenamente capturados. El ter-cer objetivo es extraer lecciones de estas experiencias de manera quepuedan ser utilizadas en forma provechosa para mejorar los procesosde planeamiento y desarrollo de los proyectos del sector de agua po-table y saneamiento en los cuales participe el sector privado.

Los seis casos evaluados fueron seleccionados teniendo en cuentavarias modalidades de participación privada en diferentes regiones delmundo, bajo diferentes modelos de contratación y esquemasadministrativos, y sujetos a diferentes sistemas de regulación. En elapéndice se presenta un cuadro con las principales característicastécnicas, financieras y reguladoras de cada uno de estos casos. Parauno de los seis casos principales (Guinea), así como para los cuatrocasos adicionales descritos brevemente en el Capítulo 2 (Corrientes yTucumán en Argentina, y Puerto Vallarta y Aguascalientes en México),la información se obtuvo de fuentes secundarias. En particular, laevolución del proceso de participación privada en Guinea está basadaen un reciente estudio de Penelope Brook-Cowen (1996) y en un estudioanterior de Thelma Triche (1990).

La mayoría de los esquemas de participación privada descritos eneste estudio se encuentran en sus etapas iniciales de desarrollo. Poresta razón, el estudio no pretende hacer juicios definitivos sobre el éxitoo fracaso de ninguno de ellos. Lo que busca es evaluar la dirección de

ix

x PARTICIPACIÓN PRIVADA EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

los cambios que han tenido lugar hasta la fecha de preparación de estedocumento.

Luego de la Introducción, en el Capítulo 1 se examina el contextoeconómico e institucional de los países en desarrollo en el cual lascompañías privadas se han vinculado al sector de agua potable ysaneamiento. El Capítulo 2 describe las características esenciales de losmodelos de participación privada en los seis casos analizados y se haceuna breve reseña de otras experiencias relevantes. En el Capítulo 3 seevalúa el impacto de la participación privada en los niveles de coberturay en la calidad de los servicios, mientras que en el Capítulo 4 se discutenlos costos asociados con la provisión de estos servicios y las dificultadesencontradas para poner en práctica sistemas tarifarios más adecuados.El Capítulo 5 evalúa el desempeño de las firmas privadas y los aumentosde la eficiencia derivados de su vinculación con el sector de agua po-table y saneamiento. En el Capítulo 6 se discuten los aspectos financierosde la participación privada, y los desafíos y oportunidades asociadoscon la financiación de las inversiones y la expansión de los servicios. ElCapítulo 7 analiza la evolución de los sistemas de regulación para cadauno de los casos estudiados. Finalmente, en el Capítulo 8 se resumenlas lecciones aprendidas y se plantean algunas recomendaciones con elpropósito de contribuir a aumentar las posibilidades de éxito de actualesy futuros procesos de participación privada en el sector de agua po-table y saneamiento.

Siglas

ACUACAR Aguas de Cartagena S.A (Colombia)AGBAR Aguas de Barcelona (España)AGUAKAN Aguas de Cancún (México)AIF Asociación Internacional de FomentoANC Agua no contabilizadaBID Banco Interamericano de DesarrolloBEI Banco Europeo de InversionesBERF Banco Europeo de Reconstrucción

y FomentoBOT construcción-operación-transferenciaCAPA Comisión de Agua Potable y Alcantarillado

(Quintana Roo, México)CFI Corporación Financiera InternacionalCNA Comisión Nacional de Agua (México)CORFO Corporación de Fomento de la

Producción (Chile)CRA Comisión de Regulación de Agua

Potable y Saneamiento Básico (Colombia)DHC Desarrollos Hidráulicos de Cancún, S.A.

(México)EMOS Empresa Metropolitana de Obras

Sanitarias S.A. (Santiago, Chile)EPD Empresas Públicas Distritales (Cartagena,

Colombia)ETOSS Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios

(Buenos Aires, Argentina)GMD Grupo Mexicano de DesarrolloMIGA Organismo Multilateral de Garantía

de InversionesO&M Operación y mantenimientoOSN Obras Sanitarias de la Nación (Buenos Aires,

Argentina)

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xii PARTICIPACIÓN PRIVADA EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

PAN Partido de Acción Nacional de MéxicoSEAPAL Servicios de Agua Potable y Alcantarillado

(Puerto Vallarta, México)SEEG Société d'Exploitation des Eaux de GuinéeSNG Saur-Neptun-Gdansk (Gdansk, Polonia)SONEG Société Nationale des Eaux de Guinéesss Superintendencia de Servicios Sanitarios

(Chile)

Agradecimientos

Quiero expresar mis sincero agradecimiento a Klas Ringskog yGuillermo Yepes por sus valiosos aportes y permanente compromisocon este estudio, así como por su decisivo apoyo personal. Igualmentedeseo destacar el beneficio que para esta investigación representarondiferentes discusiones con Rubén Avendaño, John Briscoe, PenelopeBrook-Cowen, Augusta Dianderas, Vincent Gouarne, Walter Stottmanny Carlos Vélez. De igual manera agradezco a Sri-Ram Aiyer y AnthonyPellegrini, quienes desde un principio apoyaron la idea de realizar esteestudio.

Deseo destacar el apoyo financiero por parte del DepartamentoNacional de Planeación de Colombia y del Banco Mundial, y expresarmi sincera gratitud a todos los miembros de las diferentes empresaspúblicas y privadas que compartieron conmigo su tiempo,preocupaciones y esperanzas. Igualmente agradezco a William Meyvillepor su valioso trabajo editorial.

Finalmente, quiero ofrecerle un especial agradecimiento a MaríaAlicia, porque de muchas maneras este trabajo es tan suyo como mío.

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Resumen

La coparticipación público-privada en el sector de agua potable ysaneamiento ha surgido como una alternativa prometedora para mejorarel desempeño de las empresas públicas, expandir coberturas y elevarla calidad de los servicios, incrementar la eficiencia operativa,proporcionar mecanismos alternos para la financiación deinfraestructura y reducir la carga fiscal del sector público. Este estudiodescribe y sintetiza los resultados de seis experiencias representativasde participación privada en el sector de agua potable y saneamiento endiferentes países en desarrollo y en algunas economías en transición.Su principal objetivo es extraer lecciones que puedan ser aplicadas enlos procesos de planeamiento y desarrollo de procesos similares ahoray en el futuro. Las ciudades y países estudiados -- Buenos Aires, Argen-tina; Cancún, México; Cartagena, Colombia; Gdansk, Polonia; Conakryy otras áreas urbanas en Guinea; y Santiago, Chile- poseen diversascondiciones sociales, políticas, económicas e institucionales (Cuadro 1).Los casos seleccionados ilustran también una gran variedad de modelosde participación privada, entre los que se incluyen contratos de servicio,de gestión, de arrendamiento y concesiones.

Las razones por las cuales los gobiernos han promovido laparticipación privada varían en cada uno de los casos estudiados:

En Buenos Aires, el gobierno federal argentino suscribió un contratode concesión con una compañía privada en 1993 como parte de unextenso programa de privatizaciones orientado a estabilizar laeconomía.

En Cancún, la capacidad de los gobiernos regional y municipalresultó insuficiente para atender la creciente demanda de serviciosde abastecimiento de agua y alcantarillado debido al explosivocrecimiento de la industria turística y el consecuente incrementode la población. El sector privado fue invitado a tomar parte en eldesafío de suplir la extraordinaria demanda generada, bajo lostérminos de un contrato de concesión.

• En Cartagena, el desempeño de la empresa pública municipal deagua y alcantarillado se había caracterizado por su crónicaineficiencia, gran interferencia política y servicio deficiente. Endiferentes oportunidades, el gobierno nacional trató dereestructurar la empresa, pero todos los esfuerzos resultaroninfructuosos. Finalmente, el alcalde de la ciudad decidió liquidar

1

2 PARTICIPACIÓN PRIVADA EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

Cuadro 1. Principales características de los modelosde participación privada en los seis casos

Primer año de Organismoparticipación Tipo de responsable

Caso privada contrato de la regulación

Buenos Aires, Argentina 1993 Concesión Organismo reguladorautónomo

Cancún, México 1994 Concesión Organismo regionalCartagena, Colombia 1995 Operación y Gobiernos nacional

mantenimiento y municipalGdansk, Polonia 1992 Arrendamiento MunicipioConakry y otras 16

ciudades, Guinea 1989 Arrendamiento Organismo nacionalSantiago, Chile 1990 Contratos Organismo nacional

de servicios

la compañía, y en 1995 se constituyó una nueva sociedad deeconomía mixta encargada de la operación y el mantenimiento delos servicios.

• En el marco de las reformas democráticas y el proceso dedescentralización en Polonia, en 1992 se constituyó una empresade economía mixta en la ciudad de Gdansk, con el propósito deatender la demanda de la expansión de los sistemas, y la necesidadde disponer de mejores instalaciones para el tratamiento de aguasresiduales.

• En Guinea, el abastecimiento de agua potable llegaba a menos del40% de la población urbana en 1989. Luego de algunos intentosfallidos para reformar la empresa pública encargada del serviciode abastecimiento de agua, el gobierno nacional suscribió uncontrato de arrendamiento para la operación y el mantenimientodel sistema de abastecimiento de agua de la capital Conakry y otras16 poblaciones vecinas.

• En Santiago, como resultado de la reforma del sector de agua po-table y saneamiento, se constituyeron corporaciones públicas enlas que el Estado es el principal accionista. Estas corporacionesfuncionan como empresas comerciales autónomas, encargadas dela operación de los sistemas de abastecimiento de agua yalcantarillado. Desde 1979 se ha promovido ampliamente eldesarrollo de contratos de servicios, y se puso en marcha un sistemacoherente de tarifas que remplazó los subsidios cruzados por unsistema de subsidios directos financiados con presupuesto delgobierno central.

RESUMEN 3

El análisis de estos seis casos sugiere que la participación privada enel sector de agua potable y saneamiento conduce en la mayoría de loscasos a mejores prácticas administrativas y procedimientos operativosmás adecuados. Sin embargo, es irreal suponer que, en el corto plazo,la vinculación del sector privado pueda resolver todas las ineficienciasoperacionales e institucionales heredadas, y compensar el atrasoacumulado en la inversión pública. Adicionalmente, las dificultadesdel sector público para establecer claros marcos reglamentarios eimplementar adecuados regímenes tarifarios y sistemas de subsidioconstituyen un sensible riesgo para la sostenibilidad de los modelos departicipación privada. Es evidente la necesidad de desarrollar reformascomplementarias, especialmente en las áreas de regulación, tarifas yfinanciamiento.

En general, la participación privada ha conducido a mejoras en lacalidad de los servicios y a la expansión de coberturas. La gestiónadministrativa se ha fortalecido, la eficiencia productiva se haincrementado, y sólidas prácticas comerciales han contribuido aaumentar los ingresos. Los catastros han sido actualizados, las pérdidasde agua se han reducido y el servicio a los usuarios ha mejorado demanera sustancial. Muchos de estos logros han sido el resultado deprácticas administrativas relativamente simples que no requierengrandes inversiones o sofisticadas tecnologías. Las compañías privadashan demostrado una sorprendente capacidad para optimizar laoperación de la infraestructura existente dentro de reducidos períodosde tiempo.

Por ejemplo, en Buenos Aires, después de dos años y medio deiniciada la participación privada, 570.000 nuevos habitantes tienen aguacorriente (un incremento del 9%), y 340.000 nuevos habitantes tienenconexión al sistema de alcantarillado (un incremento del 7%). Duranteel mismo período, la capacidad de producción de agua potable aumentóde 3,4 millones a 4,2 millones de metros cúbicos por día (un incrementodel 26%). Los recaudos han aumentado en los seis casos estudiados enmagnitudes que varían de 5% en Cancún a 60% en Cartagena. EnGdansk y Cartagena el socio privado puso rápidamente en operaciónnuevos sistemas comerciales y contables. En Gdansk el operador privadologró aumentar la calidad del agua hasta cumplir con los estándares dela Unión Europea dentro de un período de sólo un año. En Guinea lacobertura urbana de agua potable pasó del 40% al 52% entre 1988 y 1994,mientras que la cobertura de medidores se incrementó del 5% al 95%. Laempresa de abastecimiento de agua y alcantarillado de Santiago de Chileha desarrollado una estrategia de contratación de servicios que hafomentado la competencia, reducido los costos y aumentado la flexibilidadde la empresa. Actualmente, EMOS contrata más de 30 actividades querepresentan más de la mitad de los costos operativos totales.


Sin embargo, los incrementos en eficiencia operativa y productivano son resultado automático de la vinculación del sector privado.Condiciones económicas desfavorables, marcos reglamentariosdeficientes e incentivos inadecuados, pueden limitar o incluso anularlas ganancias potenciales en productividad. Aparte de lo anterior, hayque tener en cuenta que los logros y beneficios iniciales, aunqueimportantes y positivos, no pueden por sí solos contrarrestar losproblemas estructurales típicos de los países en desarrollo--instituciones públicas ineficaces, baja productividad, bajas tasas deahorro, sistemas regresivos de impuestos, extrema pobreza y grandesdesigualdades de ingreso- que explican en gran medida el pobredesempeño económico de los países en desarrollo.

La consolidación de las conquistas iniciales y el logro de beneficiosadicionales requerirá una efectiva transformación institucional y elfortalecimiento de la administración pública. El éxito de las reformasdependerá de un fuerte y sostenido compromiso político y del apoyo atransformaciones complementarias en tres áreas básicas: sistemasreglamentarios más efectivos; la aplicación de regímenes tarifariosrealistas y eficientes acompañados de mecanismos directos de subsidioque favorezcan la viabilidad política y financiera de los niveles tarifariosy posibiliten el suministro del servicio a los pobres, y el desarrollo deestrategias financieras innovadoras y compatibles con programas másrealistas de inversión.

Regulación efectiva: equilibrio entre objetivos y medios

Una regulación efectiva es la piedra angular de un esquema sosteniblede participación privada. Pero la sola creación de un marcoreglamentario no garantiza una efectiva regulación. Es fundamentalentender cómo funcionan las instituciones, por qué no siempre seadoptan políticas que observadores externos pueden percibir comoóptimas, y cómo esta dinámica afecta el desempeño de las entidadespúblicas y las compañías privadas. Cualquiera que sea el modelo departicipación privada, las compañías reguladas y las autoridadesreguladoras tendrán que escalar una difícil curva de aprendizaje en susintentos por definir sus relaciones mutuas, y avanzar en el logro de unsuministro más equitativo y eficiente de los servicios.

En general, existe un marcado desequilibrio entre los limitadosmedios y capacidades de los reguladores públicos y la gran capacidadde experimentados operadores privados. El fortalecimiento de laadministración pública y de los organismos reguladores es crucial parareducir esta asimetría y mejorar la capacidad de negociación de lasagencias del Estado.

RESUMEN 5

Los procesos de descentralización pueden contribuir a profundizareste desequilibrio. En los países donde se han transferidoresponsabilidades del nivel central a los gobiernos locales, muchosmunicipios han asumido la responsabilidad por el suministro de losservicios. Sin embargo, algunos municipios que buscan avanzar en eldesarrollo de esquemas equitativos de participación privada puedenver afectados sus intereses debido a las limitaciones financieras, a la

debilidad de sus instituciones, y a su reducida capacidad para hacercumplir las normas y regulaciones vigentes. Con frecuencia, losgobiernos centrales necesitarán brindar apoyo financiero y asistenciatécnica oportuna a los municipios como instrumentos para superar estasdificultades.

El desarrollo posterior de la coparticipación público-privada puedeverse afectado por las restricciones a la competencia como resultadodel reducido número de compañías en el mundo. Es esencial fomentarestrategias que promuevan el desarrollo y la participación de firmaslocales.

Los esfuerzos iniciales para vincular al sector privado han estadoconcentrados en grandes centros urbanos. Es necesario desarrollaralternativas coherentes a largo plazo, que contemplen opcionesfinancieras e institucionales orientadas a favorecer procesos departicipación privada en ciudades y poblaciones medianas y pequeñas.

Regímenes tarifarios realistas

La mayoría de las empresas públicas privatizadas han heredadoestructuras tarifarias ineficientes que proporcionan señales e incentivosinadecuados a operadores y usuarios. El acceso de los pobres a losservicios estará limitado en la medida en que, como consecuencia delos bajos niveles tarifarios, los operadores privados pierdan dinero alproveer servicios a los sectores de menores ingresos. Es necesariocorregir estas distorsiones y crear condiciones para que a las compañíasprivadas les resulte rentable prestar servicios a los pobres. Los usuariosde menores ingresos necesitan ser apoyados para poder cubrir el costoreal de los servicios a través de subsidios directos incluidos de maneraexplícita en los presupuestos públicos.

Los planes de inversión deben estar basados en proyecciones másrealistas de los ingresos provenientes de la operación. Debe elaborarseun mejor análisis del impacto, en el consumo de agua, de los medidoresy la fijación de precios basado en la totalidad de los costos.

La información disponible demuestra que factores políticos continúaninfluenciando las decisiones en materia tarifaria aun después de lavinculación del sector privado. La ausencia de políticas y procedimientos


claros para las modificaciones tarifarias favorece este tipo deinterferencia. La metodología para el cálculo de los ajustes tarifariosdebe ser transparente y debe especificar los criterios objetivos que denlugar a esas modificaciones en forma automática.

Estrategias financieras novedosas y adecuadas

Bajo las actuales condiciones, los riesgos asociados con la inversión enel sector de agua potable y saneamiento son considerables, mientrasque con frecuencia los beneficios son inciertos. Dado este desequilibrio,resulta poco probable que las compañías privadas asuman laresponsabilidad de financiar grandes inversiones en el sector. En el cortoy mediano plazo, la mayor proporción de recursos financieros provendráde los flujos de efectivo derivados de la operación de las empresas y decréditos financiados con estos flujos.

Es indudable que la participación privada ha generado recursosadicionales para inversión, aunque estos recursos han estado por debajode las expectativas generadas. El tratamiento de las aguas residualesha demostrado ser un rubro particularmente difícil de financiar.Teniendo en cuenta los beneficios sociales asociados con el controlambiental, por el cual las firmas privadas no son plenamentecompensadas, resulta justificada la cofinanciación de estas inversionescon recursos públicos.

El modelo de participación privada debe ajustarse a las característicaseconómicas de cada país o región. La definición de políticas departicipación privada debería diferenciar dos escenarios: primero, eneconomías crecientes y estables, con instituciones confiables y mercadosde capitales desarrollados, los inversionistas privados deben serestimulados a tomar riesgos comerciales y a competir por créditos enlos mercados financieros, no sólo para mejorar la gestión y operaciónde las empresas sino para hacerse cargo de la expansión, rehabilitacióny el mantenimiento de los sistemas. Bajo un segundo escenario estaríanlos países de ingreso bajo, con mercados de capitales poco desarrollados,bajas coberturas, altas tasas de crecimiento de la población e institucionesdébiles. En estos casos, las compañías privadas deberán concentrar susprioridades en el desarrollo de la capacidad de gestión y la capacidadoperativa, el incremento de la productividad, el desarrollo de programascoherentes de inversión, y el mejoramiento de la capacidad deendeudamiento. En estas circunstancias, el sector privado puedecontribuir a reducir, aunque no a eliminar, la necesidad definanciamiento público. El principal desafío será el de encontrar elequilibrio adecuado entre la inversión pública y la privada.

RESUMEN 7

La disponibilidad de financiamiento a largo plazo continúa siendouna de las grandes limitaciones que enfrenta la iniciativa privada en elsector de agua potable y saneamiento. Para superar esta restricción serequiere introducir reformas en el sector financiero a fin de estimular elahorro interno y proporcionar mecanismos de bajo riesgo para lasinversiones en infraestructura. El desarrollo de los mercados localesde capital, las garantías de inversiones y el desarrollo de instrumentosfinancieros innovadores que faciliten al acceso al crédito a operadoresprivados e inversionistas constituyen retos fundamentales para losgobiernos y los organismos multilaterales de crédito.

La expansión de la participación privada se vería favorecida con lareducción de los excesivos costos de transacción y las frecuentesdemoras de los procesos de diseño y adjudicación de contratos. Lasinstituciones internacionales de crédito como el Banco Mundial podríancontribuir al logro de este objetivo con la preparación y publicación deguías y manuales para documentos de licitación y modelos de contratosque los gobiernos nacionales y locales puedan utilizar como referencia.Igualmente, estas entidades podrían apoyar a los gobiernos en ladefinición de marcos jurídicos y reglamentarios, y proveer oportunaasistencia técnica por parte de consultores independientesespecializados. Otra importante contribución sería la preparación deprogramas de capacitación en áreas específicas, dirigidos a técnicos delas entidades gubernamentales, consultores y firmas locales. Finalmente,es esencial apoyar el desarrollo de mecanismos sistemáticos deseguimiento que permitan evaluar los procesos en curso y lasdificultades encontradas. De esta forma, otros procesos de participaciónprivada, en ejecución o por desarrollar, podrían beneficiarse de laslecciones derivadas de estas experiencias.

Sostenibilidad de los modelos de participación privada

El conjunto de reformas iniciadas y la vinculación de la iniciativa privadaal sector de agua potable y saneamiento constituyen un positivo avance.Sin embargo, la consolidación y la sostenibilidad de estos cambiosrequieren el cumplimiento de ciertas condiciones mínimascomplementarias:

• Un clima económico estable y próspero. Los altos niveles de inflación,los ingresos reales decrecientes, el desempleo y las desigualdadessocioeconómicas dificultan la sostenibilidad de los procesos departicipación privada.

• Legitimidad regulatoria y prestación efectiva de los servicios. Losresultados de la vinculación del sector privado deben ser percibidos


como reales y positivos por una proporción significativa de lapoblación. El apoyo de los usuarios a los procesos de participaciónprivada y el cumplimiento de las normas establecidas dependeráen forma decisiva de la prestación efectiva de los servicios ofrecidosa costos razonables.

• Mejora de la estructuración de los proyectos y la definición de objetivos.Los proyectos de participación privada mal estructurados puedentener consecuencias desfavorables para el desarrollo de otrosproyectos, al afectar la credibilidad y desincentivar las inversiones.

• Reforma estructurales e institucionales. La participación privada porsí misma no será suficiente para contrarrestar las deficienciasinstitucionales y operacionales del sector. La sostenibilidad de estosprocesos puede verse afectada por la debilidad institucional de lasentidades públicas. Los procesos de transformación institucionalson lentos y complejos. Resulta mucho más sencillo aprobarlegislaciones y decretos, crear entidades de regulación o diseñarsistemas tarifarios, que transformar las instituciones. Sin embargo,la probabilidad de una eficaz transformación institucional creceen forma directa con la percepción colectiva de efectividad y justiciaen la distribución de los recursos.

Las reformas internas complementarias comprenden ajustesmacroeconómicos y estructurales orientados al logro de condicionesestables de crecimiento de la economía y al desarrollo de estrategiaspara reducir la pobreza y las desigualdades sociales. También seráncruciales las reformas a los sistemas jurídico y judicial que faciliten laaplicación de los marcos reglamentarios. En el campo internacional, lasreformas estarán asociadas con los procesos de reorientación de lasorganizaciones multilaterales de crédito y la mejor coordinación depolíticas entre ellas y sus clientes. Sin estas reformas, las perspectivaspara la sostenibilidad de los esquemas de participación privada en elsector de agua potable y saneamiento en los países en desarrollopermanecerán inciertas.

1El contexto de la participación privada

en los países en desarrollo

El concepto de participación privada en la prestación de los serviciospúblicos comprende un rango amplio de opciones y estrategias. En unextremo está la privatización completa o "la transferencia de lapropiedad y el control desde el sector público al sector privado, conespecial énfasis en la venta de activos" (Hemming y Mansoor 1988).Formas menos radicales de participación privada incluyen contratosde gestión y de servicios, contratos de arrendamiento, concesiones, ycontratos de construción-operación-transferencia (conocidos por su siglaen inglés como BOT). Los casos examinados en este estudio representanuna muestra de estas modalidades intermedias de participación privadapara el sector de agua potable y saneamiento.

En los países en desarrollo, el florecimiento de distintos modelos departicipación privada para la prestación de servicios públicos,incluyendo la privatización de entidades estatales, responde confrecuencia a un proceso de reformas de mayor alcance, cuyo objetivocentral es controlar el desbordamiento o resolver problemasmacroeconómicos y fiscales. Una segunda razón de carácter másinmediato que explica el renovado interés en la vinculación del sectorprivado es el creciente descontento de la población con el deficientedesempeño de las entidades de servicios públicos, lo cual ha reforzadola idea de que el sector privado constituye una alternativa para reducirlas ineficiencias económicas asociadas con la propiedad y el manejopúblico de los recursos. En tercer lugar, la participación privada ganóapoyo durante la crisis de la deuda de los años ochenta, debido a quefue percibida como una estrategia para facilitar el pago de la deudaexterna a través de los ingresos provenientes de la venta de las empresasdel Estado y (como en los casos examinados en este estudio) mediantela reducción del apoyo financiero de los gobiernos a las empresas deservicios públicos.

La participación privada en las empresas de servicios públicos hasido promovida como una estrategia dirigida al logro de diferentesobjetivos: expansión de coberturas y mejoramiento de la calidad de losservicios, generación de recursos adicionales para la financiación deinversiones, incremento de la eficiencia económica, reducción de lascargas fiscales del sector público y desarrollo de nuevas tecnologías.

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Muchos gobiernos han aprovechado con éxito el creciente descontentode la población por el deterioro de la infraestructura, la deficienteprestación de los servicios y la crónica ineficiencia administrativa, paraconseguir apoyo político e incorporar estrategias de participaciónprivada en las empresas responsables de la prestación de los serviciosde agua potable y saneamiento dentro de sus programas deestabilización económica.

Las reformas macroeconómicas que se llevaron a cabo en diferentespaíses en desarrollo a principios de los años noventa produjeron algunosresultados impresionantes. En muchos países la inflación fuedrásticamente reducida, las tasas de crecimiento revivieron, los flujosde capital externo se incrementaron y, en general, el clima fiscal mejoró.Sin embargo, a pesar de estos logros iniciales, las economías de estospaíses continúan mostrando signos de debilidad. En América Latina,por ejemplo, aunque el panorama económico varía enormemente-con tasas de crecimiento en 1995 que oscilaban entre el 8% en Chile y-7% en México- se ha estimado que el crecimiento promedio de laregión ha disminuido del 4,6% en 1994 al 0,6% en 1995, la cifra más bajadesde 1990. La inversión extranjera no ha mostrado mayor dinamismoen la región, y los indicadores sociales se han deteriorado. Por razonesdiferentes, en Europa oriental y Asia central la producción ha caídodrásticamente, y altos niveles de inflación combinados con crecientestasas de desempleo imponen severas restricciones al desempeño de estaseconomías. La tarea de superar 70 años de totalitarismo y control cen-tral del Estado ha demostrado ser más compleja de lo que inicialmentese pensó.

La excesiva confianza en generalizaciones o fórmulas simplistas con-duce con frecuencia a resultados diferentes de los que inicialmente sepresumen. El éxito relativo de las reformas macroeconómicas iniciadasen algunos países en desarrollo ha encubierto la existencia de agudosproblemas estructurales que permanecen como fuente primaria de supobre desempeño económico: instituciones públicas ineficaces, bajaproductividad, elevados niveles de pobreza y extremas desigualdadessociales, baja competitividad internacional, bajos niveles de ahorro ysistemas regresivos de impuestos. El análisis inadecuado de estosproblemas contribuyó a crear un clima de excesivo optimismo dentrodel cual se definieron algunas metas demasiado ambiciosas. Quizás laprincipal lección del proceso de reformas iniciado en los países endesarrollo es la necesidad de un mejor y más profundo análisis de lasrealidades políticas, institucionales y socioeconómicas dentro de lascuales estas reformas deben ser aplicadas.

Esta lección es también relevante en el caso de las reformas iniciadasen el sector de agua potable y saneamiento. Los casos analizados eneste estudio y experiencias similares en otros países y ciudades sugieren

EL CONTEXTO DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA 11

que aunque la participación privada ha producido resultados positivosen algunos aspectos, incluyendo mejoras en la eficiencia productiva,las reformas iniciales no garantizan que los beneficios alcanzados seansostenibles a largo plazo o que los recursos necesarios para financiarlas inversiones futuras estén asegurados. Limitaciones técnicas, políticasy financieras han afectado algunos procesos de participación privada yen muchos casos los resultados han estado por debajo de las expectativasiniciales. Esta brecha entre expectativas y resultados no significa queno se hayan logrado importantes progresos. Lo que sí sugiere es quealgunos de los objetivos iniciales pueden haber sido fijados sobresupuestos irreales; que no se ha estudiado con el necesario rigor elverdadero potencial de las fuentes de recursos para la financiación delas inversiones; o que las políticas sectoriales de financiamiento quepodrían haber asegurado la obtención de esos recursos han estadoausentes.

Las bajas coberturas y las deficiencias técnicas y administrativas delsector de agua potable y saneamiento en los países en desarrollocontinúan siendo problemas prioritarios. En los países en desarrollo, elporcentaje de la población urbana con acceso a agua potable creciósolamente del 77% al 82% entre 1980 y 1990; a su vez, el número absolutode habitantes urbanos sin servicio de agua potable aumentó alrededordel 15% (Munasinghe 1992). Esto significa que en 1990 cerca de 250millones de residentes urbanos en los países en desarrollo -un númeroequivalente a la población total de los Estados Unidos- carecía deacceso a una fuente confiable de agua potable. En ausencia de estrategiasefectivas, este número podría duplicarse para el año 2000. En total,cerca de 1.000 millones de personas de los países en desarrollo no teníanacceso a agua potable en 1990, y 1.500 millones carecían de un servicioadecuado de alcantarillado. En América Latina, aproximadamente el95% de las aguas residuales domésticas e industriales no recibentratamiento alguno. Esto implica un riesgo permanente para la saludde la población, tal como fue demostrado por la reaparición del cóleraen América Latina después de una ausencia de más de cien años. Deigual manera, continúa creciendo el deterioro ambiental de ríos y lagosa causa de la descarga de aguas residuales sin tratamiento alguno.

Los países en desarrollo enfrentan un enorme reto financiero. Estospaíses han acumulado un rezago importante de inversión, no sólo eninfraestructura sino en otros sectores clave de sus economías. Se estimaque sólo para satisfacer la actual demanda en el sector de agua potabley saneamiento, los países en desarrollo tendrían que invertir entreUS$30.000 millones y US$60.000 millones por año durante la próximadécada.

Pero tal vez el principal reto que enfrentan los países en desarrolloen lo que hace a la reforma del sector de agua potable y saneamiento es


reconciliar su estabilidad macroeconómica con una política social másefectiva asociada con una mejor provisión de los servicios básicos. Sinembargo, de persistir el crecimiento reducido o negativo de suseconomías, resulta poco probable que estos países puedan atender susnecesidades de inversión en capital humano e infraestructura física asícomo el servicio de la deuda y, al mismo tiempo, asegurar la estabilidadde sus economías a través de drásticas reducciones en el gasto público.Los países en desarrollo deberán enfrentar la difícil tarea de implementarun segundo grupo de reformas que contribuyan a consolidar los logrosiniciales y resolver los problemas que tienen origen en las endémicaslimitaciones estructurales de sus economías.

2Experiencias de la participación privada

Este capítulo describe el marco económico, jurídico e institucional dentrodel cual se desarrollan los modelos de participación privada en cadauno de los casos seleccionados en este estudio, y resume las principalescaracterísticas de cada contrato. El capítulo concluye con una brevedescripción de otras experiencias relevantes de vinculación del sectorprivado en el sector de agua potable y saneamiento, todas ellas enAmérica Latina.

Buenos Aires, Argentina

La participación privada en el sector de agua potable y saneamiento enArgentina es parte de un extenso programa de privatizaciones orientadoa estabilizar la economía después de la crisis de los años ochenta. Elservicio provisto por la empresa pública Obras Sanitarias de la Nación(OSN) en la capital, Buenos Aires, era deficiente. OSN sufría laslimitaciones típicas de la gran mayoría de las empresas de agua po-table de los países en desarrollo: ineficiencia operativa, mala gestióncomercial y administrativa, mantenimiento escaso o inexistente,procedimientos inadecuados de facturación y recobro, y excesivainterferencia política. En mayo de 1993, el gobierno federal, con apoyodel Banco Mundial y luego de una licitación publica internacional,suscribió un contrato de concesión a 30 años con Aguas Argentinas, unconsorcio dirigido por la compañía francesa Lyonnaise des Eaux-Dumez(la cual actúa como operadora) y en el cual participan además laSociedad Comercial del Plata, Meller y el Banco de Galicia (Argentina),Aguas de Barcelona (España), la Compagnie Générale des Eaux(Francia), y Anglian Water (Reino Unido). Aguas Argentinas fueconstituida con un capital de US$120 millones. Con el fin de asegurarla estabilidad del contrato y establecer adecuados incentivos para laoperación, la compañía operadora está obligada a mantener comomínimo un 25% de las acciones del consorcio durante toda la vida de laconcesión. En noviembre de 1994, la Corporación FinancieraInternacional (una de las afiliadas del Banco Mundial) ingresó comoaccionista del consorcio con una participación equivalente al 5% de lasacciones'.

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Cuadro 2.1. Metas de desempeño para la concesión del sistemade abastecimiento de agua y alcantarillado de Buenos Aires(porcentaje)

Año de la Cobertura Cobertura de Tratamiento Agua noconcesión de agua alcantarillado Primario Secundario contabilizada

0 70 58 4 4 435 82 66 64 9 37

10 90 75 75 16 3420 97 90 90 90 2830 100 95 95 95 25

Fuente: Aguas Argentinas y contrato de concesión de Buenos Aires.

El concesionario es responsable del suministro de los servicios deagua potable y alcantarillado de la capital federal y 14 distritos de laprovincia de Buenos Aires. Sus responsabilidades incluyen la operacióntécnica y comercial de los sistemas, su mantenimiento, y la financiaciónde las inversiones necesarias para alcanzar determinadas metas dedesempeño previstas en el contrato (Cuadro 2.1).

El contrato no especifica el monto de las inversiones requeridas. Envez de esto, fija una serie de indicadores de desempeño y estándaresde calidad de los servicios que deben cumplirse dentro de seis períodosconsecutivos de cinco años. Se ha estimado que para cumplir con estasmetas, se requerirá una inversión aproximada de US$4.000 millones.El personal y los activos fijos de la antigua compañía pública de aguapotable (osN) fueron transferidos al concesionario. Al término de laconcesión, todos los activos fijos deberán ser transferidos de nuevo algobierno en adecuadas condiciones de funcionamiento.

Como parte del proceso, se creó un organismo regulador, el EnteTripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), una entidad autónomaencargada de controlar la calidad de los servicios, proteger los interesesde los usuarios, y aprobar y supervisar los planes de expansión y lasinversiones de acuerdo con lo estipulado en el contrato de concesión.Una responsabilidad esencial del ente regulador es aprobar la estructuratarifaria y vigilar su aplicación.

Cancún, México

La historia de Cancún es un caso atípico de crecimiento y desarrollourbano. En un período de sólo 25 años, Cancún pasó de ser una pequeñaaldea de pescadores hasta convertirse en el más importante complejoturístico de México, con más de 2,2 millones de visitantes por año, y

EXPERIENCIAS DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA 15

con una participación en los ingresos del sector turístico de Méxicoequivalente a un tercio del total. Entre 1976 y 1995 la población deCancún se ha multiplicado por siete, pasando de 20.000 a 340.000habitantes. Este explosivo crecimiento de la población ha dado origena serias deficiencias en el suministro de los servicios públicos y hacausado un impacto negativo en el equilibrio ambiental de la región.

Siguiendo los lineamientos de la reforma constitucional de 1983, losmunicipios mexicanos asumieron la responsabilidad del suministro delos servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado. El municipiode Benito Juárez, donde Cancún está localizado, delegó estaresponsabilidad a una entidad regional, la Comisión de Agua Potable yAlcantarillado (CAPA) del estado de Quintana Roo. Sin embargo, ni elmunicipio ni el estado de Quintana Roo contaban con la capacidadsuficiente para atender la creciente demanda de servicios deabastecimiento de agua y alcantarillado. Ante estas circunstancias, en1992 CAPA suscribió un contrato tipo BOT con la compañía constructoraprivada Desarrollos Hidráulicos de Cancún (DHC), una subsidiaria delGrupo Mexicano de Desarrollo.

Según las cláusulas del contrato, DHC debería construir y operar unnuevo sistema de pozos subterráneos para atender la demanda de agua.Sin embargo, la magnitud de las inversiones requeridas para garantizarla expansión de los sistemas y el tratamiento de las aguas residualesrebasaron los términos previstos en el contrato. En 1993, el estado deQuintana Roo, CAPA y los gobiernos municipales de Benito Juárez e IslaMujeres invitaron a cuatro firmas privadas a presentar propuestas parala expansión, operación y mantenimiento de los sistemas deabastecimiento de agua y alcantarillado de Cancún e Isla Mujeres,incluyendo el tratamiento de las aguas residuales. La compañía DHCfue seleccionada. Los gobiernos regional y municipales suscribieron conla firma ganadora un contrato de concesión a 30 años, el cual define losindicadores de eficiencia y las metas específicas para la expansión y elmejoramiento de los servicios por períodos consecutivos de cinco años.El concesionario creó una compañía operadora, AGUAKAN, la cual sehizo cargo de la operación de los servicios de abastecimiento de agua yalcantarillado a partir del 1 de enero de 1994.

AGUAKAN heredó el personal y la estructura tarifaria de la antiguaentidad operadora, CAPA. Bajo las nuevas condiciones, CAPA asumió lasfunciones de regulación del contrato, y las responsabilidades de lasupervisión del desempeño de AGUAKAN y la aprobación y aplicaciónde los nuevos regímenes tarifarios. De acuerdo con el contrato, AGUAKANdebe pagar a CAPA una suma equivalente a US$1 millón por año porconcepto de derechos de concesión. Asimismo, AGUAKAN debe pagar ala Comisión Nacional del Agua de México una tarifa anual por derechosde extracción y explotación del agua. La utilidades de AGUAKAN resultan


de la diferencia entre sus ingresos totales de operación y los costos deoperación y mantenimiento de los sistemas.

El contrato de concesión define las inversiones que deben serejecutadas por AGUAKAN. Algunas de estas inversiones no se hanefectuado de acuerdo con el programa establecido, especialmentedespués de la crisis de la economía mexicana de 1994 y 1995. Comoresultado de lo anterior, el concesionario ha tenido dificultades paracumplir con parte de las metas contractuales, lo cual ha contribuido areducir el apoyo de algunos sectores de la población. En un esfuerzopor superar estos inconvenientes y fortalecer el proceso de participaciónprivada, las autoridades municipales de Cancún decidieron participarde una manera más activa en la supervisión del contrato de concesión.Como un primer paso en esta dirección, en enero de 1996 se creó unajunta técnica adscrita a la Alcaldía Municipal de Cancún, la cualsupervisa el desempeño de AGUAKAN y participa en las decisionestarifarias.

Cartagena, Colombia

A fines de 1995 la población estimada de Cartagena era de 750.000habitantes. La cobertura de agua potable era cercana al 70%, aunque el40% de la población servida sufría racionamientos del servicio. Lacobertura de alcantarillado es del 58%. Durante muchos años, la empresapública municipal de agua y alcantarillado de Cartagena, EmpresasPúblicas Distritales (EPD), fue un ejemplo de ineficiencia crónica, excesivainterferencia política y deficiente servicio. En repetidas ocasiones elgobierno central intentó reestructurar la empresa con el fin de mejorarsu desempeño. Todos estos intentos fallaron. En respuesta a unasituación que se volvió insostenible, en octubre de 1993 el alcalde de laciudad decidió liquidar las EPD y crear una nueva sociedad de economíamixta para operar los sistemas de abastecimiento de agua yalcantarillado.

Las autoridades del distrito, respaldadas por el gobierno central ycon el apoyo del Banco Mundial, llamaron a licitación internacional, enla que participaron tres compañías privadas. Sólo la compañía españolaAguas de Barcelona presentó una propuesta, la cual fue consideradaapropiada por parte de las autoridades locales. En diciembre de 1994se constituyó la sociedad de economía mixta ACUACAR, con un capitalde US$4 millones. La propiedad accionaria de ACUACAR está distribuidaentre el distrito de Cartagena (con el 50% de las acciones), Aguas deBarcelona (45%) y un grupo de inversionistas particulares con el restante5%. Luego de un proceso de negociaciones de seis meses con el nuevoalcalde, ACUACAR y la ciudad de Cartagena suscribieron un contrato de


operación y mantenimiento por 26 años. ACUACAR asumió el control delos sistemas de abastecimiento de agua y alcantarillado en junio de 1995.Bajo las condiciones del contrato, el distrito de Cartagena continúa comopropietario de los activos y es responsable de la financiación de laexpansión de los sistemas. ACUACAR no está obligada a participar en lafinanciación de las inversiones. Sin embargo, la capacidad del distritopara proveer los fondos requeridos es incierta, lo cual puede causarproblemas en el futuro. La remuneración del operador privado, Aguasde Barcelona, está determinada por un porcentaje fijo de los ingresostotales2 más los dividendos provenientes de las utilidades de ACUACAR,que son distribuidos de acuerdo con las decisiones anuales de su JuntaDirectiva.

Gdansk, Polonia

Con la profundización de las reformas económicas en Polonia y eldesarrollo de los procesos de democratización y descentralización, elgobierno central transfirió a los municipios un conjunto deresponsabilidades que incluyen la construcción y operación de lossistemas de infraestructura. La inversión de los gobiernos locales crecióen forma acelerada desde principios de los años noventa. La ciudad deGdansk está localizada al norte de Polonia sobre la costa del mar Báltico,y en 1995 contaba con una población aproximada de 500.000 habitantes.Las deficiencias de los sistemas de abastecimiento de agua yalcantarillado de la ciudad y la necesidad de una gestión administrativamás eficiente que atendiera las necesidades de expansión de los sistemas,condujo a las autoridades locales a considerar la vinculación del sectorprivado. Junto con esta iniciativa, la ciudad necesitaba mejorar eltratamiento de sus aguas residuales como parte fundamental delesfuerzo de los países de la región para restaurar el equilibrio ecológicodel mar Báltico. En 1991, el concejo municipal de Gdansk ordenó laliquidación de la empresa regional de agua y alcantarillado. Lasautoridades municipales iniciaron negociaciones con la compañíafrancesa Saur para que se encargara de la administración y operaciónde los sistemas. En julio de 1992 se creó la sociedad de economía mixtaSaur Neptun Gdansk S.A. (SNG). La ciudad de Gdansk conserva lapropiedad del 49% de las acciones, mientras que Saur es dueña del 51%restante. El capital inicial de la sociedad es de 7,75 millones de nuevoszlotys (aproximadamente US$5 millones).

La ciudad de Gdansk y SNG suscribieron un contrato dearrendamiento por 30 años. La ciudad conserva la propiedad de losactivos y es responsable de la financiación de las inversiones, laregulación, y la definición y control del régimen tarifario. El operadorprivado, Saur, es responsable de la operación y el mantenimiento de


los sistemas, el mejoramiento de los niveles de calidad, y la facturacióny recaudo de los servicios. Esta forma de participación privada siguelos lineamientos básicos del modelo francés conocido como affermage.La ciudad de Gdansk, por intermedio del concejo municipal, controla yregula el desempeño de SNG a través de dos mecanismos: comoaccionista de la sociedad y a través del contrato de arrendamiento, locual genera un conflicto implícito de intereses. En la práctica, la relaciónentre la ciudad y SNG ha sido compleja y tensa. Las condicioneseconómicas del contrato y los procedimientos de regulación no son aúnestables. Un nuevo concejo municipal, elegido a mediados de 1994,cuestionó algunos aspectos del contrato, ante lo cual el municipio y lacompañía francesa decidieron renegociar algunas de sus cláusulas. Elcontrato fue modificado en junio de 1995 con el fin de establecer reglasmás claras en cuanto a los procedimientos y la oportunidad de lasnegociaciones de los ajustes tarifarios anuales, el control y manejo de lainformación, y la definición de unos planes de operación e inversiónanuales más congruentes con incrementos tarifarios políticamentefactibles. Adicionalmente, se definió una nueva fórmula deremuneración para el operador privado, basada en un retorno fijo sobreel capital de la sociedad.

Guinea

Hasta finales de los años ochenta, Guinea contaba con uno de los sectoresde agua potable y saneamiento menos desarrollados de la región deÁfrica occidental. Menos del 40% de la población urbana tenía acceso auna fuente segura de agua potable. En 1995, la capital, Conakry, teníauna población aproximada de 1,2 millones de habitantes, equivalenteal 84% de la población urbana del país. En agosto de 1989, luego devarios intentos fracasados por reestructurar la compañía estatal de agua,el gobierno tomó la decisión de suscribir un contrato de arrendamientopara la operación privada de los servicios de abastecimiento de aguaen la ciudad capital y 16 ciudades vecinas.

Se crearon dos nuevas compañías: una entidad estatal encargada delplaneamiento del sector, la Société Nationale des Eaux de Guinée (sONEG)

y una compañía administradora y operadora de los sistemas, la Sociétéd'Exploitation des Eaux de Guineé (SEEG). SONEG es propietaria dela infraestructura de los sistemas de abastecimiento de agua de lospueblos y ciudades dentro del área de jurisdicción del contrato. Además,es responsable del desarrollo del sector de agua potable, la planificacióny realización de las inversiones, la definición de la estructura de tarifas,y el pago de la deuda sectorial. SEEG es una empresa mixta cuyapropiedad es compartida entre el Estado (49%) y un consorcio de firmas


privadas francesas (51%), conformado por la Compagnie Générale desEaux y Saur. El socio privado fue escogido por el gobierno luego deuna licitación pública internacional, en la que el criterio de selecciónfue la tarifa mínima a ser retenida por la firma arrendataria por cadametro cúbico de agua facturado. SEEG firmó un contrato dearrendamiento a diez años con SONEG, bajo el cual SEEG es responsablede la operación y el mantenimiento de los sistemas de abastecimientode agua además de la facturación y el recaudo. SEEG retiene un porcentajeacordado de las tarifas que recauda, y devuelve el resto a SONEG a manerade renta. De manera adicional, el consorcio privado proporciona

servicios de consultoría a SEEG a través de un contrato de gestiónseparado, que se financia con una proporción fija de los ingresos deSEEG3.

Santiago, Chile

La gran mayoría de los servicios de agua potable y saneamiento enChile son provistos por corporaciones públicas establecidas comoempresas autónomas comerciales. El Estado es el principal accionistade estas corporaciones a través de la Corporación de Fomento de laProducción (CORFO). La empresa pública de agua y alcantarillado deSantiago, la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias (EMOS) fuecreada en 1977 y transformada en una sociedad por acciones en 1989.El Gobierno chileno estableció un sistema de concesiones para elsuministro de los servicios públicos. Mediante este sistema, laSuperintendencia de Servicios Sanitarios otorga a las compañías públicaso privadas los derechos para proveer los servicios de agua potable yalcantarillado dentro del área de su jurisdicción. A la empresa EMOS lefueron adjudicados los derechos para explotar cuatro concesiones, queincluyen producción y distribución de agua potable, recolección ytratamiento de aguas residuales. El área de operación de estasconcesiones comprende el Gran Santiago y 21 localidades periurbanasque cubren una extensión total de 450 kilómetros cuadrados, donderesiden cerca de 5 millones de habitantes (aproximadamente el 40% dela población chilena).

Una de las características más. notables de la reforma del sector deagua potable y alcantarillado en Chile ha sido el gran impulso que se leha dado a los contratos de servicios con el sector privado, y el desarrollode un régimen coherente de tarifas acompañado de estrategias depolítica social que permiten que los grupos de menores ingresos y lapoblación rural tengan posibilidades reales de acceso a los serviciospúblicos. Desde 1979, EMOS ha subcontratado con el sector privadoaquellas actividades en las cuales tanto la empresa como diferentes


firmas privadas especializadas pueden beneficiarse de las economíasde escala, abriendo espacios para la incorporación de mejoras ydesarrollos tecnológicos.

Las utilidades de las compañías chilenas dependen del éxito queobtengan en reducir sus costos por debajo de ciertos niveles previamenteestablecidos con base en criterios de eficiencia y productividad. Laestructura de tarifas está basada en el cálculo de los costos marginalesa largo plazo y en la determinación de criterios de eficiencia para una"empresa modelo." La simulación de la empresa modelo se haceteniendo en cuenta las condiciones particulares de cada empresa, y laevaluación de unos parámetros básicos con referencia a niveles realistasy aceptables de productividad y eficiencia. Los niveles tarifarios sonrevisados cada cinco años, previo estudio de las variaciones en costosde capital, los estándares de servicio, y los planes de inversión, entreotros.

Las políticas sociales del gobierno incluyen acciones orientadas afacilitar el acceso de los servicios de abastecimiento de agua yalcantarillado a la población de las zonas pobres y marginadas de laciudad. Como parte de la reforma sectorial de finales de los añosochenta, el Gobierno chileno diseñó y adoptó un sistema de subsidiosdirectos para los usuarios de menores ingresos. Estos subsidios sonfinanciados con recursos del presupuesto del gobierno central, y seadjudican con base en las condiciones socioeconómicas de los usuarios.Otro componente de la política social del gobierno comprendeprogramas de crédito y planes especiales de pago para que las familiasmás pobres puedan cubrir el costo de las nuevas conexiones.

Otros ejemplos de participación privada

En América Latina, desde México hasta Argentina, se estándesarrollando otras experiencias importantes de participación privadaen el sector de agua potable y saneamiento. Estas experiencias no hansido tan bien documentadas como en el caso de las otras seis que seanalizan en este estudio. Sin embargo, el estudio de cada una de ellasproporciona información valiosa acerca del tipo de problemas ydificultades que pueden aparecer durante el desarrollo de los distintosmodelos de participación privada.

Argentina es uno de los países donde más se ha promovido laparticipación privada en el sector de agua potable y saneamiento. Apartedel caso de Buenos Aires, ya mencionado, se han adelantado procesosde participación privada en las provincias de Corrientes, Santa Fé,Formosa y Tucumán. El primero de estos casos se desarrolló en laprovincia de Corrientes. En septiembre de 1991, el gobierno provincial


adjudicó un contrato de concesión por 30 años a un consorcio dirigidopor las compañías locales Sideco Americana e Ingeniería Tauro, conuna participación minoritaria de Thames Water (una compañía inglesa).El concesionario asume la responsabilidad del suministro de los serviciosde abastecimiento de agua y de alcantarillado y del tratamiento de lasaguas residuales en la capital (Corrientes) y en otras nueve ciudades dela provincia. La concesión cubre una población estimada de 520.000personas. Desde que el consorcio inició operaciones, los usuarios sehan beneficiado de la expansión de las coberturas y de una mejor calidadde los servicios (Cuadro 2.2).

No obstante, la ejecución de las inversiones ha estado rezagada conrespecto a las metas establecidas en el contrato. Por ejemplo, la inversiónprevista por US$18 millones para la construcción de la planta detratamiento de aguas residuales no ha sido realizada. El monto deinversión estimado durante los primeros 15 años de la concesión es deUS$75 millones, pero el concesionario ha enfrentado serias dificultadespara la consecución de los recursos. Los costos operativos son altosdebido a la baja densidad de población, y el régimen de tarifas presentarigideces significativas. El creciente número de cuentas por pagar se haconvertido en un problema importante. Las tarifas fueron duplicadaspoco después de iniciado el contrato, creando una reacción desfavorablepara el pago de los servicios. La facturación total durante 1995 ascendióa US$85 millones, pero sólo fueron recaudados US$64 millones, lo queequivale al 75% de la facturación.

En la provincia de Tucumán, al consorcio Aguas del Aconquija, se leadjudicó en julio de 1995 un contrato de concesión a 30 años para operar,mantener y expandir los sistemas de abastecimiento de agua yalcantarillado de la provincia. El consorcio está conformado por la

Cuadro 2.2. Indicadores de desempeño para los serviciosde abastecimiento de agua y alcantarillado en la Provinciade Corrientes, Argentina

Antes de la PorcentajeIndicador concesión Septiembre de 1995 del cambio

Capacidad de producción (millonesde metros cúbicos por año) 58 54 -7

Cobertura de agua (porcentajedel total hogares) 62 71 15

Cobertura de alcantarillado(porcentaje del total de hogares) 30 37 23

Número de medidores instalados 1.800 86.000 4.700Número de empleados 583 223 -62

Fuente: Aguas de Corrientes, S.A. (noviembre de 1995).


Compagnie Générale des Eaux y algunas firmas locales. La capital, SanMiguel de Tucumán tiene cerca de 600.000 habitantes, lo que representael 60% de la población total de la provincia. La cobertura de agua po-table en la provincia alcanza alrededor del 73%, pero sólo el 29% de lapoblación cuenta con servicio de alcantarillado. Algunas de las metasestablecidas en el contrato son demasiado ambiciosas: 100% de coberturade agua para el año 6 de la concesión; 100% de cobertura dealcantarillado para el año 11, y 100% de tratamiento primario de lasaguas residuales para el año 6 de la concesión. La inversión estimadapara alcanzar estas metas es de US$312 millones, pero aún no se conocencon certeza las fuentes o los mecanismos de financiación. Las tarifascasi se han duplicado en menos de un año, con el consecuente impactonegativo sobre los recaudos.

Tres meses después de iniciadas las operaciones por parte delconcesionario, un nuevo gobierno provincial elegido por voto populary perteneciente al partido de oposición, asumió sus funciones. En febrerode 1996, las autoridades legislativas de la provincia consideraron laposibilidad de aceptar una recomendación de los funcionariosgubernamentales para rescindir el contrato. Ya se iniciaron lasnegociaciones entre el gobierno de la provincia y el operador privado.Algunos de los principales temas de discusión son la redefinición delárea de la concesión, con lo cual las responsabilidades del concesionariose reducirían sólo a los principales centros urbanos, y la posibilidad dereducir las tarifas a cambio del correspondiente recorte en el programade inversiones.

Puerto Vallarta es un centro turístico localizado en la costa del Pacíficode México, con una población estimada de 150.000 habitantes. En 1993,la agencia pública municipal SEAPAL y la compañía inglesa Biwaterfirmaron un contrato tipo BOT para la construcción y operación de unaplanta de tratamiento de aguas residuales. La planta de tratamientofue construida cumpliendo con altos estándares de diseño y operación.La compañía inglesa inició la operación de la planta en 1995. Algunasdificultades de orden operacional, financiero y político han afectado eldesarrollo del contrato. Los problemas operacionales están asociadoscon la fragmentación de responsabilidades y las dificultades paracoordinar y balancear de manera adecuada la operación de los distintoscomponentes de los sistemas de agua potable y alcantarillado. Bajo lascláusulas del contrato, el municipio garantiza un caudal mínimo deaguas servidas de 600 litros por segundo, comparado con una capacidadpotencial de la planta para tratar cerca de 1.000. Esto no ha sucedidoasí, y el efluente promedio real ha sido de aproximadamente 400 litrospor segundo.

Las dificultades financieras están directamente relacionadas conasuntos de carácter político. El Partido Revolucionario Institucional (PRi),


que tradicionalmente ha dominado el escenario político en Méxicofue derrotado en las elecciones municipales de 1994 por el Partido deAcción Nacional (PAN). El nuevo gobierno decidió inicialmente evitar opostergar los incrementos tarifarios requeridos. Esta decisión debilitóla capacidad financiera del municipio. Cuando el gobierno trató derecuperar el terreno perdido y restaurar la capacidad financiera deSEAPAL mediante un drástico ajuste tarifario, el sector hotelero demandóla resolución argumentando una supuesta ilegalidad de procedimiento.Los hoteles se negaron a pagar el costo de los servicios directamente almunicipio y optaron en cambio por cancelar sus facturas en una cuentaseparada radicada en una corte judicial. Con su capacidad financierasensiblemente erosionada, SEAPAL ha incumplido parte de susobligaciones con el operador privado. El contrato había previsto unagarantía del Banco de Obras Públicas de México, Banobras, en favordel operador privado, la cual ha sido ejecutada para cubrir los pasivosmunicipales al menos de manera temporal. Se han iniciadonegociaciones para superar estas dificultades.

Los contratos BOT pueden volverse complejos dada la necesidad decoordinación entre los diferentes componentes de los sistemas. Laconsolidación de esta forma de participación privada en Puerto Vallartay en otras ciudades demandará una mejor estructuración de losproyectos y una mejor coordinación entre las entidades responsablesde la operación de los sistemas. La separación de responsabilidades enla administración, operación, inversión y mantenimiento entre losdiferentes componentes de los sistemas de abastecimiento de agua yalcantarillado (producción, distribución, tratamiento) puede contribuira diluir responsabilidades y aumentar los riesgos de ineficiencia.

En 1993, el municipio de Aguascalientes, localizado en la región cen-tral de México, suscribió un contrato de concesión a 25 años con unconsorcio formado por la compañía constructora Mexicana ICA y laCompagnie Générale des Eaux. El objeto de esta concesión es garantizarel suministro adecuado de los servicios de abastecimiento de agua yalcantarillado a los 750.000 habitantes de la ciudad. La crisis fiscal delpeso mexicano de 1994 afectó la capacidad financiera del concesionario.Las tasas de interés se cuadruplicaron durante 1995. En un intento porrecuperar la viabilidad financiera de la concesión, las tarifas fueronincrementadas en aproximadamente un 60%. Durante la campañapolítica para las elecciones de 1995, el partido de oposición, PAN, utilizócomo una de sus banderas políticas principales la necesidad derenegociar el contrato. El PAN ganó las elecciones regionales ymunicipales, con lo cual se inició un complejo proceso de negociacionespara modificar el contrato, en las que participan el gobierno federal, elgobierno municipal y el operador privado.

Otra importante enseñanza de estas experiencias de participación


privada es que el desarrollo de este tipo de iniciativas en provincias yciudades pequeñas con limitado poder político es radicalmente diferentedel proceso que puede presentarse en las grandes capitales o en ciudadesmayores con fuerte influencia política. De hecho, uno de los factoresque contribuyó a disminuir los beneficios esperados en el caso deTucumán fue la intención de reproducir en esta provincia el modelo deBuenos Aires. Una pregunta crucial sería si es factible simplificar elmodelo de Buenos Aires y adaptarlo a diferentes contextos en otrasciudades o países.

Los intentos por desarrollar modelos de participación privada enCaracas, Venezuela, y Lima, Perú, no han sido exitosos. En Venezuela,el gobierno anunció en 1991 su intención de otorgar una concesión a 25años para administrar y operar los sistemas de abastecimiento de aguay alcantarillado de Caracas. Al igual que en el modelo de Buenos Aires,el concesionario sería responsable de la financiación de las inversionesrequeridas para alcanzar ciertas metas de cobertura y calidad de servicioestipuladas en el contrato. Cinco consorcios internacionales fueronprecalificados para participar en una licitación pública internacional.Sin embargo, ninguna de las firmas invitadas presentó propuestas,aduciendo falta de voluntad política al más alto nivel, y ausencia degarantías en el terreno financiero, reglamentario y cambiario acordecon la magnitud de los riesgos percibidos por las compañíasparticipantes. En el Perú, luego de haber avanzado de maneraimportante en la estructuración del proyecto y en la precalificación delas posibles firmas proponentes, el gobierno nacional decidió posponerla adjudicación de la concesión hasta 1997, disminuyendo la confianzade las compañías privadas en la voluntad política del gobierno paracomprometerse en forma clara con un esquema sostenible departicipación privada.

Notas

1. Para una descripción detallada del proceso de transición de empresapública a la operación privada de los sistemas, así como del contrato deconcesión, véase Idelovitch y Ringskog (1995).

2. Este componente de la remuneración de la firma privada corresponde auna tarifa por "costos administrativos," la cual se fija en un 2,85% de los ingresostotales para el primer año, se incrementa de manera gradual hasta alcanzar el4,85% en el quinto año, y permanece constante hasta el final del contrato.Aunque esta fórmula crea un incentivo para incrementar las tasas de recaudo,no introduce incentivos para la reducción de costos.

3. Para una detallada descripción del esquema de participación privada enGuinea, véase Triche (1990).

3Nivel y calidad de los servicios

Este capítulo examina el impacto de la participación privada en el nively la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento en los seiscasos principales descritos en el capítulo anterior. Estas experienciasindican que la participación privada ha conducido a un mejoramientoen la cantidad y la calidad de los servicios. La dirección de los cambiosobservados no resulta muy sorprendente por dos razones: primero,como la experiencia ha mostrado en un sinnúmero de casos, en el cortoplazo, las inyecciones de capital acompañadas de una efectiva asistenciatécnica conducen a rápidos incrementos de cobertura y al mejoramientode la calidad del agua, aún en empresas públicas ineficientes. Segundo,la decisión de contratar un operador privado responde con frecuenciaa una crónica degradación de los sistemas existentes y a una manifiestaincapacidad del operador público para solucionar una situación crítica:en Buenos Aires y Cartagena, por ejemplo, los sistemas deabastecimiento de agua y alcantarillado se encontraban ante uninminente riesgo de colapso antes de la vinculación del sector privado.Este bajo nivel de partida podría llevar a magnificar los efectos inicialesde la participación privada. Lo que sí es una grata sorpresa es lavelocidad a la cual las compañías privadas han sido capaces deimplementar estos cambios. Sin embargo, los retos más importanteshacia el futuro serán la consolidación y la sostenibilidad de los progresoslogrados hasta el momento.

Cambios en los seis casos estudiados

Cuando Aguas Argentinas inició la operación del sistema de BuenosAires en mayo de 1993, seis millones de personas contaban con serviciode abastecimiento de agua y cinco millones tenían acceso a un adecuadosistema de alcantarillado. En enero de 1996 habían sido conectados alservicio de abastecimiento de agua 570.000 nuevos habitantes de laciudad (un incremento del 9%), mientras que cerca de 340.000 perso-nas habían sido conectadas al servicio de alcantarillado (un incrementodel 6,4%). El Cuadro 2.1 del capítulo anterior muestra las metasestablecidas en el contrato de concesión para Buenos Aires. Se esperaque para el final del primer período de cinco años, 1,6 millones dehabitantes sean conectados a la red de abastecimiento de agua y 900.000

25


al sistema de alcantarillado. Las inversiones que se requieren paradar cumplimiento a las metas establecidas en el contrato para elprimer quinquenio ascienden a US$1.200 millones, o US$240millones por año.

Durante la administración del operador público, la planta detratamiento de agua potable más grande de la ciudad (planta San Martín)tenía una capacidad para tratar 2,4 millones de metros cúbicos por día,con una calidad de agua deficiente. En 1995, la capacidad de la plantaaumentó a 3,0 millones de metros cúbicos por día, y con la terminaciónde trabajos en marcha se conseguirá una capacidad adicional de 0,3millones de metros cúbicos por día para mediados de 1996. Por primeravez en muchos años no se presentaron racionamientos de agua durantelos últimos dos veranos (1994-95 y 1995-96) en Buenos Aires. El Cuadro3.1 ilustra algunos de los logros más relevantes de la concesión de BuenosAires.

Aguas Argentinas ha iniciado los trabajos de renovación de la actualplanta de tratamiento de aguas residuales. La capacidad de la plantapermanece igual, esto es, 115.000 metros cúbicos por día, lo que equivalea cerca del 4% del volumen total de las aguas residuales de la ciudad.Existe un considerable retraso en cuanto a las inversiones requeridas

Cuadro 3.1. Indicadores de desempeño para los serviciosde abastecimiento de agua y alcantarillado de Buenos Aires

Antes de la PorcentajeIndicador concesión Diciembre de 1995 de cambio

Capacidad de producción(millones de metroscúbicos por día) 3,4 4,3 27

Población servida (millones )Abastecimiento de agua 6,0 6,5 8,8Alcantarillado 4,9 5,3 6,4

Longitud de la red (kilómetros)Abastecimiento de agua 11.100 12.100 9,0Alcantarillado 7.100 7.300 2,8

Tuberías de agua rehabilitadas(kilómetros) n.d. 500 n.d.

Tuberías de alcantarillado drenadas(kilómetros) n.d. 3.500 n.d.

Número de medidoresen servicio 30.000 170.000 460

n.d.,no disponible.Fuente: Aguas Argentinas.

NIVEL Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS 27

para el tratamiento de las aguas residuales y se está considerando laposibilidad de revisar las metas para este componente del sistema. Enenero de 1996, el organismo regulador ETOSS contrató un grupo deconsultores internacionales especializados, quienes a fines de abrilentregaron un informe con recomendaciones específicas sobre laviabilidad técnica y financiera del plan de inversiones para el tratamientode las aguas residuales.

Además de los logros señalados, la calidad del agua potable ha sidosustancialmente mejorada en Buenos Aires. AguasArgentinas construyóun nuevo laboratorio y adquirió equipos para el control de la calidaddel agua. Las presiones en la red han sido optimizadas y las pérdidasfísicas se han reducido. Se redujo el tiempo promedio de reparaciones,de dos semanas antes de la vinculación del sector privado a sólo 48horas en 1995. Asimismo, Aguas Argentinas ha mejorado el servicio alos usuarios a través de la habilitación de más de 900 puntos de pago ocentros de servicio al cliente ubicados en las oficinas del concesionario,bancos comerciales e instituciones financieras.

En Cancún existe un marcado desequilibrio entre el sector residencialy la zona turística en cuanto al suministro de los servicios. La coberturade los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado en el árearesidencial de la ciudad son 63% y 35%, respectivamente, y sushabitantes sufren severos racionamientos de agua potable de hasta diezhoras diarias en promedio. En contraste, la zona turística disfruta deuna cobertura del 100% de servicios de abastecimiento de agua yalcantarillado, y dispone de un servicio permanente y confiable. Encuanto al tratamiento de las aguas residuales, la cobertura para el sec-tor turístico igualmente alcanza el 100%, mientras que para la zonaresidencial la cobertura es de sólo el 26%. Esta situación ha permanecidoinvariable desde la entrada del concesionario privado. El sector hotelerorepresenta 0,5% del total de los usuarios del sistema de abastecimientode agua de Cancún, consume cerca del 40% del agua producida, ycontribuye con aproximadamente el 70% de los ingresos operativos deAGUAKAN.

El contrato de concesión define como uno de sus objetivos lareducción de este desequilibrio, y fija como meta aumentar lascoberturas de agua potable y alcantarillado de la ciudad hasta alcanzarel 95% a finales de 1996 y 1998, respectivamente. Aunque AGUAKAN harealizado algunos esfuerzos para mejorar la calidad del servicio eincrementar las coberturas, existe un retraso en las inversiones conrespecto a las metas establecidas en el contrato. Actualmente AGUAKANestá gestionando contratos para la instalación de 10.000 nuevasconexiones al sistema de abastecimiento de agua, con lo cual seincrementaría la cobertura de los servicios al 74% antes de terminar


1996. Igualmente, el concesionario instaló 79 kilómetros de tubería dealcantarillado, abriendo la posibilidad de aumentar la cobertura de esteservicio hasta el 45%. No obstante, estos trabajos en el sistema dealcantarillado permanecen inactivos debido a la falta de recursospara la construcción de las estaciones de bombeo y las plantas detratamiento.

La producción de agua potable en Cancún aumentó de 44 millones a47 millones de metros cúbicos por año en 1995, aunque el porcentaje deagua no contabilizada ha permanecido alto, con un nivel cercano al51%. El contrato establece como meta la reducción del agua nocontabilizada hasta alcanzar el 30% para fines de 1996 -una meta difícilde lograr dado que no se ha llegado a la medición universal. Como unaprimera fase para el logro de este objetivo, AGUAKAN instaló 13macromedidores y 16.000 micromedidores, aumentando así laproporción de usuarios con medidores del 54% en 1994 al 86% en 1996.

En Cartagena, las antiguas Empresas Públicas Distritales noejecutaron inversiones durante los 11 años previos a la transferencia dela operación de los sistemas al sector privado. Como resultado de esterezago en las inversiones, el servicio es aún deficiente. Las mejoras encuanto a la gestión son notables: sólo unas pocas semanas después deque ACUACAR asumiera la administración de los sistemas en junio de1995, la empresa ya contaba con nuevos sistemas comerciales ycontables. Durante los primeros tres meses de operaciones, ACUACAR

computadorizó todos los puestos administrativos de trabajo y abriósiete nuevos centros de atención al usuario. Una consecuencia de estasmedidas fue la reducción en el número de reclamos de facturación, del4% al comienzo de las operaciones al 2% en septiembre de 1995. Paraesta época, tres cuartas partes de los reclamos eran resueltos en formainmediata, comparado con un 62% antes de la vinculación del sectorprivado. De igual manera, ACUACAR puso en marcha programas derehabilitación y mantenimiento para las redes de abastecimiento de aguay alcantarillado. La calidad del agua fue mejorada mediante laoptimización de los procedimientos de tratamiento y cloración.

El desafío en cuanto a la inversión es enorme: se estima que durantelos próximos cinco años la ciudad necesitará invertir alrededor deUS$250 millones en los sistemas de agua potable y saneamiento.ACUACAR está actualmente ejecutando un plan de inversiones deemergencia por US$8 millones, que debe concluir a fines de 1996 ybeneficiar a más de 34.000 hogares. De acuerdo con el contrato, uno delos objetivos prioritarios a lograr en el corto plazo será la reducción delíndice de agua no contabilizada del 52% al 40% en el primer año y al35% antes de finalizar el segundo año de operaciones.


En Gdansk, el operador privado, SNG, optimizó la operación de lasplantas de tratamiento de agua potable y mejoró la calidad del aguahasta cumplir con los estándares de la Unión Europea antes del primeraño de operaciones, superando así los plazos establecidos en el contrato.Adicionalmente, SNG construyó un moderno laboratorio para el con-trol de la calidad del agua potable y de las aguas residuales, y desarrollóun programa integral para el control de vertimientos industriales: másde 300 industrias (casi el 100%) han suscrito contratos con SNG por mediode los cuales se comprometen a cumplir con estrictas regulacionesestablecidas para el control de calidad de las aguas residuales.

Aunque la población atendida y el número de conexiones al serviciode abastecimiento de agua y alcantarillado en Gdansk no han cambiadosignificativamente en los últimos años, la producción promedio de aguapotable disminuyó en más del 20% entre 1993 y 1995, reflejando undrástico descenso en la demanda de agua, que pasó de 277 a 212 litrosdiarios por persona en el mismo período como consecuencia de losincrementos tarifarios y la instalación de medidores. Dentro de un cortoperíodo, SNG preparó un programa coherente de inversión, rehabilitacióny mantenimiento de los sistemas para su aplicación en un plazo de diezaños. Aunque las inversiones se han mantenido por debajo de lasexpectativas previstas, la longitud total de las redes de abastecimiento deagua aumentó 20%, mientras que la red de alcantarillado creció un 3%durante los últimos tres años. El número de roturas de tubería disminuyóde 763 en 1992 a 550 en 1995 (56 ocurrencias por cada 100 kilómetros poraño), y el tiempo promedio de reparaciones se ha reducido a diez horas,sustancialmente menor que las 24 horas previstas en el contrato.

En Guinea, los más importantes avances en cuanto a disponibilidady calidad del servicio ocurrieron durante los primeros cinco años delcontrato de arrendamiento. En parte estos logros corresponden al flujode recursos de crédito para inversión, con lo cual se incrementó lacapacidad de producción de agua potable de 7,5 a 28,7 millones demetros cúbicos por año entre 1988 y 1994'. Este aumento en laproducción de agua combinado con las acciones adelantadas enrehabilitación y mantenimiento de redes condujo a un crecimientoimportante de cobertura, que pasó del 40% en 1989 al 52% en 1994. Lasconexiones de agua aumentaron de 16.500 a 33.500 entre 1989 y 1995,mientras que la micromedición pasó del 5% al 95% en el mismo período.El resultado menos alentador tiene que ver con la parte comercial: unas10.000 conexiones (alrededor de un tercio del total) permanecen ahorainactivas como resultado de la falta de pago por parte de los usuarios.Las tarifas se han incrementado de US$0,24 a US$0,90 por metro cúbicoentre 1989 y 1995.


EMOS, la entidad pública de agua y alcantarillado de Santiago es lamejor empresa de Chile y probablemente la mejor de América Latina.Sus indicadores operacionales y financieros muestran un sólido y establecomportamiento: las coberturas de agua potable y alcantarillado sonde 100% y 97%, respectivamente; la relación de empleados porconexiones de agua es relativamente baja (2,1 por 1.000); la medición escasi total, y el índice de agua no contabilizada está por debajo del 22%.Las utilidades netas de la compañía en 1994 fueron del 37% de las ventastotales, o equivalentes al 11% de sus activos totales, y los dividendosanuales promedio durante los últimos tres años alcanzaron los US$21millones. El Cuadro 3.2 muestra las recientes tendencias de estosindicadores.

Quizás el mayor desafío que enfrenta EMOS durante las próximasdos décadas es la financiación y el desarrollo de un ambicioso programapara el tratamiento de las aguas residuales de la ciudad de Santiago.Los cálculos iniciales indican que las inversiones necesarias serán delorden de los US$600 millones. Como parte integral de dicho programa,EMOS inició en 1993 la operación de una planta piloto de tratamiento deaguas residuales 2 y en 1994 construyó un colector principal que recibecerca del 60% del alcantarillado de la ciudad. La financiación de estasobras y los esquemas de recuperación de costos están siendo evaluadospor parte de la empresa.

Cuadro 3.2. Indicadores de desempeño de la EmpresaMetropolitana de Obras Sanitarias de Santiago de Chile (EMOS)

Indicador 1990 1991 1992 1993 1994

Número de conexiones (miles)Abastecimiento de agua 837 867 905 944 985Alcantarillado 777 807 868 915 956

Cobertura (porcentaje del totalde hogares)Abastecimiento de agua 99 100 100 100 100Alcantarillado 91 93 95 97 97

Producción de agua (millones demetros cúbicos por año) 462 453 466 469 475

Agua no contabilizada (porcentaje) 28 27 27 24 22Roturas de tubería por cada

100 kilómetros por año 39 39 38 35 31

Fuente: EMOS.


Conclusiones

El análisis de estos seis casos permite establecer algunas tendenciasgenerales y extraer algunas conclusiones:

• Los operadores privados, en mayor o menor grado, han mostradouna gran capacidad para expandir la cantidad y mejorar la calidadde los servicios de agua potable y saneamiento. Los mayores logrosse observan en Buenos Aires y Santiago, mientras la concesión deCancún muestra menores progresos. La participación privada enGuinea mostró progresos sustanciales en su fase inicial comoresultado de la inyección de capital proveniente de los recursos decrédito de la Asociación Internacional de Fomento, aunqueposteriores avances han sido escasos. Estas diferencias parecenapoyar el argumento de que la magnitud de los beneficiosresultantes de la participación privada no depende tanto delmodelo adoptado, sino del tipo y la calidad de los incentivospercibidos por las compañías responsables de la prestación de losservicios. (El papel de los incentivos en el desempeño de lasempresas se analiza en el Capítulo 5.)

• Muchos de los progresos y logros iniciales han sido alcanzadosmediante la introducción de procedimientos administrativos yoperativos relativamente simples que no requieren grandesinversiones o tecnologías sofisticadas. Las compañías privadas handemostrado una sorprendente capacidad para optimizar laoperación de la infraestructura existente en períodos de tiempocortos.

• En los casos observados, los operadores privados han dadoprioridad a las acciones destinadas a obtener una mayor flexibilidady confiabilidad de los sistemas mediante la preparación y puestaen marcha de programas de inspección, rehabilitación ymantenimiento, regulación de presiones, reducción de pérdidasfísicas, e implantación de procesos de control.

• En cuanto a la parte comercial, se observan mejoras inmediatas enlos sistemas de facturación y recaudo, actualización de catastros,rápida reclasificación e incorporación de nuevos usuarios,sistematización y descentralización de la información, y una mejoratención a las demandas de los usuarios.

Notas

1. Las inversiones realizadas, por US$58 millones, fueron financiadas conrecursos provenientes de la Asociación Internacional de Fomento, el Banco


Africano de Desarrollo, la Caisse Centrale de Coopération Economique, deFrancia, y el Banco Europeo de Inversiones.

2. La capacidad de esta planta piloto de tratamiento de aguas residuales esde 0,2 metros cúbicos por segundo, lo que representa menos del 2% de losvertimientos totales de Santiago (15 metros cúbicos por segundo).

4Costo de los servicios a los usuarios

El diseño y la aplicación de sistemas tarifarios eficientes, equitativos ysostenibles continúa siendo una prioridad y un gran reto para lasempresas estatales y privadas responsables de los servicios públicos deagua en los países en desarrollo. Los casos analizados en este estudioindican que aunque se han registrado algunos progresos, fuertesrigideces continúan impidiendo la aplicación de regímenes tarifariosadecuados.

A partir de los casos estudiados, no es posible identificar uncomportamiento o una estructura tarifaria uniforme asociada con laparticipación privada. Se observan diferentes estructuras y nivelestarifarios dependiendo de las necesidades de inversión, el tipo decontrato, las fuentes de financiación, el marco reglamentario, lascondiciones socioeconómicas de los usuarios y las condiciones decarácter político. Sin embargo, es posible reconocer algunas tendenciascomunes que se identifican más adelante. En este capítulo se discutenlos principales desafíos y limitaciones para la aplicación de regímenestarifarios más eficientes en las empresas de agua potable y saneamientoen los países en desarrollo.

Tendencias tarifarias

Es de esperar que durante la transición de la prestación de los serviciosdel sector público al sector privado se presenten incrementossignificativos en los niveles tarifarios. Varias razones contribuyen aexplicar esta tendencia. Primero, la mayoría de los sistemas deabastecimiento de agua y alcantarillado en los países en desarrollo secaracterizan por tener bajos índices de cobertura y grandes y crecientesnecesidades de inversión. Segundo, como ha sido tradicional en el sec-tor, la gran mayoría de las empresas públicas de agua potable siguenprácticas financieras inadecuadas, y es usual que antes de laparticipación privada las tarifas no cubran ni siquiera los costosoperativos del servicio. Tercero, bajo esquemas de participación privadaen los que el sector privado participe en la financiación de inversiones,será necesario incluir los costos del capital privado en el costo económicode los servicios.

33


Con la participación privada, los incrementos tarifarios requeridospueden ser parcialmente compensados por las ganancias esperadas enproductividad. Pero sería irreal asumir que estos incrementos enproductividad sean suficientes para generar la totalidad de los recursosfinancieros requeridos. En el caso de empresas públicas grandes eineficientes, la participación privada puede conducir a reduccionesconsiderables de costos, lo cual a su vez aumenta la probabilidad deque las tarifas sean reducidas a niveles razonables para los usuarios(véase el Capítulo 5). Buenos Aires es un buen ejemplo: a pesar de unincremento del 13% en el segundo año de la concesión, las actualestarifas de agua y alcantarillado se encuentran aún 17% por debajo delos niveles existentes antes de la participación del operador privado(Recuadro 4.1).

Pero este no será siempre el caso. Por ejemplo, en las provinciasArgentinas de Corrientes y Tucumán, las tarifas casi se duplicarondespués de la entrada del sector privado. En Chile, los incrementos

Recuadro 4.1. El régimen de tarifas de Buenos Aires

Aguas Argentinas, el concesionario privado de Buenos Aires, adoptó laestructura tarifaria heredada de la antigua empresa de abastecimiento deagua y alcantarillado de la ciudad, OSN. Este régimen tarifario no está basadoen los consumos reales de los usuarios, es regresivo, y no provee incentivospara el uso eficiente del agua. Existen dos principales categorías de servicio:medido y no medido. Las tarifas para el servicio no medido se calculanteniendo en cuenta el área del terreno, su ubicación, y la calidad de lasedificaciones existentes.

Las tarifas para el servicio medido se calculan con base en doscomponentes: un cargo fijo equivalente al 50% de la tarifa definida paralos usuarios no medidos, y un cargo de US$0,55 por metro cúbico, aplicablea los consumos de agua en exceso de 30 metros cúbicos dentro de unperíodo de dos meses.

De acuerdo con la metodología establecida en la licitación, la firmaganadora fue seleccionada con base en la oferta de la tarifa más baja parael suministro adecuado de los servicios. El consorcio ganador ofreció unatarifa que era 27% más baja que la existente en el momento de la licitación.Bajo las cláusulas del contrato, las tarifas son revisadas cada cinco añosteniendo en cuenta el plan de inversiones programado para el siguientequinquenio.

Durante el proceso de transición del suministro público al suministroprivado de los servicios se han presentado dos modificaciones tarifarias.La primera, con un incremento del 8%, se aplicó poco antes de la aperturade la licitación internacional. Un segundo incremento del 13,6% fueaprobado a fines de 1994, con el propósito de financiar un conjunto deinversiones que no estaban incluidas en el plan quinquenal inicial.

COSTO DE LOS SERVICIOS A LOS USUARIOS 35

Figura 4.1. Tarifas meta y efectiva para el sector

de agua potable y saneamiento de Chile

Dólares por metro cúbico

1,4

1,2

1,0

0,6

0,4

0,0

1 11 IU IV V VI VI¡ VIII IX X XI XII EMOS

Región o empresa

li Meta U Real (Septiembre de 1994)

Fuente: Superintendencia de Servicios Sanitarios, Chile.

nominales resultantes en las tarifas entre 1990 y 1994 fueronconsiderables: luego de la aplicación de criterios de costo marginal, elincremento promedio para las 13 empresas regionales de agua ysaneamiento de Chile fue del 76%, con un aumento máximo del 463% yun mínimo del 7%. Estos ajustes fueron aplicados de manera gradualen un período de cuatro años que se inició en 1991. Hacia fines de 1994la tarifa media para los servicios de agua y alcantarillado variaba desdeUS$0,29 por metro cúbico en Santiago hasta US$1,2 por metro cúbicoen la Región II, en la parte norte del país (Figura 4.1).

En Guinea la tarifa media creció de US$0,24 por metro cúbico alinicio del contrato de arrendamiento, hasta alcanzar US$0,90 por metrocúbico en 1994 -un incremento del 270% (Brook-Cowen 1996). Estosnuevos niveles tarifarios son elevados comparados con estándaresregionales e internacionales. Antes de la participación privada, las tarifasde agua no cubrían los costos de operación ni la depreciación de losactivos. Como parte del contrato de arrendamiento, el gobierno secomprometió a elevar gradualmente las tarifas hasta un nivel que fuerasuficiente para cubrir los costos operativos (incluyendo depreciación)y permitiera un retorno financiero razonable sobre la infraestructuraexistente y sobre el capital accionario del socio privado.


Figura 4.2. Incrementos previstos de tarifas para las compañíasprivadas de agua potable en el Reino Unido en un períodode diez años

Número de compañías

9

8

7

6

5

4

3

2

20-29 40-49 60-69 80-89 100-109 120-129

Incremento tarifario real (porcentaje)

Nota: Las estimaciones corresponden al período de diez años a partir de la privatizaciónde las empresas de agua potable.Fuente: Rees (1995).

Las experiencias del Reino Unido (Inglaterra y el País de Gales) yMurcia, España, son dos casos interesantes sobre la evolución de lastarifas de agua potable en el contexto de la participación privada. Unestudio sobre el comportamiento tarifario de 39 compañías de aguapotable y saneamiento en el Reino Unido (Rees, 1995) revela que elincremento real esperado para las tarifas de agua puede oscilar entre el20% y el 120% dentro de un período de diez años a partir de laprivatización de los servicios (Figura 4.2). Hay que destacar, sin em-bargo, que las compañías de agua potable del Reino Unido estánobligadas a cumplir con los estándares de calidad de la Unión Europeasin recibir ningún subsidio.

Esta situación es diferente en Murcia, donde las tarifas fueronreducidas un 4% en términos reales entre 1989 y 1992, después de laparticipación privada. Esta reducción en los niveles tarifarios no debeser entendida como un resultado directo de la participación privada,sino como una consecuencia del aporte de subsidios por parte del sec-tor público1. En cualquier caso, es importante señalar que la adecuadagestión y las eficientes prácticas administrativas de la empresa privadahan sido un factor determinante para la obtención del apoyo financiero


que ha permitido la ejecución de un ambicioso plan de inversiones. Lainversión acumulada durante el período 1989-95 alcanzó los US$48millones, de los cuales US$36 millones (76%) provinieron de fuentesexternas. La inversión programada para 1995 y 1996 incluye un aportede US$50 millones por parte de la Unión Europea. Aguas de Murciaobtuvo utilidades totales después de impuestos del orden de US$2millones en 1993.

Barreras que afectan la aplicación de sistemastarifarios eficientes

Un sistema eficiente de tarifas requiere que los precios reflejen el valorde los recursos y servicios producidos. Asimismo, un régimen eficientedebe ser funcional, en el sentido de que pueda ser entendido fácilmentepor los usuarios, percibido como justo, políticamente viable, y que puedainfluenciar el comportamiento de los usuarios de manera previsible.Solamente en unos pocos casos, los gobiernos nacionales o locales o lascompañías privadas han adoptado las políticas necesarias para laefectiva aplicación de regímenes tarifarios eficientes en el sector de aguapotable y saneamiento. Dentro de las experiencias incluidas en esteestudio, Chile es quizás el único caso en el cual la reforma del sector deagua potable ha sido acompañada de un conjunto coherente detransformaciones legales e institucionales (véase Palominos 1994).

Separación entre regímenes tarifarios y productividad

En muchos de los casos examinados en este estudio las estructurastarifarias no guardan relación directa con el aumento de laproductividad, ni con las necesidades de inversión. Un aspectointeresante es cómo diseñar un régimen tarifario apropiado queincorpore incentivos a la eficiencia y la rentabilidad para los operadoresprivados y estimule la óptima utilización de los recursos por parte delos usuarios. Una vez que el sistema ha sido diseñado con los incentivosadecuados, el reto es cómo determinar hasta qué punto el operadorprivado ha logrado aproximarse a una estructura óptima de costos ycómo esos niveles de costos son efectivamente incorporados en los nivelestarifarios. Finalmente, si se consiguen ganancias en productividad, elasunto es cómo distribuir estos beneficios. En el Reino Unido y en Chile,por ejemplo, donde la operación privada de los servicios públicos haresultado rentable, existen claras evidencias de que el balance se inclina afavorecer a los accionistas y ejecutivos de las compañías privadas endetrimento de los intereses de los usuarios (Rees 1995).


En Gdansk, después de las elecciones municipales de 1994, el nuevoconcejo de la ciudad decidió renegociar el contrato con el operadorprivado. Una de las modificaciones introducidas fue la definición deuna nueva fórmula de remuneración para la compañía privada, basadaen un porcentaje fijo del capital de la sociedad. Esta fórmula ofrecemenores incentivos para generar aumentos adicionales de eficienciaproductiva en la medida en que la remuneración del operador privadono está ligada a las utilidades obtenidas por la operación de los sistemas.

Bajos índices de medición

Las bajas coberturas de medición constituyen otra importante limitación.Un principio básico de eficiencia económica es que los consumidoresdeben pagar por sus consumos reales, lo que exigiría la instalación demedidores. El Cuadro 4.1 muestra las tendencias en cobertura demedidores en algunos de los casos analizados. El reto es cómoincrementar la cobertura de medidores, dando a los usuarios laoportunidad de ahorrar dinero mediante la reducción de sus nivelesde consumo, y al mismo tiempo evitar que se cree un desincentivo paraque el operador proceda a instalar los medidores -un problema real alque se han visto enfrentados países como Argentina y el Reino Unido.

La ausencia de medidores es un problema importante en BuenosAires. Cerca del 90% de los usuarios residenciales no tienen medidores.Así, la mayoría de los usuarios no tiene incentivo alguno para utilizarel agua de manera eficiente. Se ha estimado que el consumo promedioen Buenos Aires varía entre 500 y 600 litros por persona por día,comparado con 260 litros por día en Santiago ó 220 en Bogotá, Colom-bia. Bajo las cláusulas del contrato de concesión,Aguas Argentinas tienepocos incentivos para promover el uso eficiente del agua por parte delos usuarios -al menos durante las etapas iniciales de la concesión,

Cuadro 4.1 Cobertura de medidores antes y despuésde la participación privada en casos seleccionados(porcentaje de conexiones totales)

Ciudad Antes Después (diciembre de 1995)

Buenos Aires 2 8Cancún 54 74Cartagena 47 62Conakry y otras 16

ciudades de Guinea 5 95

Fuente: Cálculos del autor.


cuando las presiones por la expansión de la capacidad instalada no sonmuy grandes. Un aumento significativo de la cobertura demicromedidores podría tener un impacto desfavorable en los ingresosdel concesionario, dadas las dificultades para reducir a corto plazo loscostos operativos y las inversiones en una proporción equivalente a loque representaría una disminución del consumo. El problema cruciales cómo diseñar una tarifa neutra en cuanto a los ingresos del operadoral menos durante el período de transición. El concesionario y el enteregulador están trabajando en la definición de alternativas parasolucionar este problema. Por el momento se ha llegado a un acuerdosegún el cual Aguas Argentinas deberá instalar un mínimo de 80.000medidores por año (alrededor de 7% de los usuarios del sistema deabastecimiento de agua).

Distorsiones tarifarias

Al igual que en Buenos Aires, en Cancún el concesionario, AGUAKAN,

heredó el antiguo régimen tarifario de la entidad operadora regional.La estructura de tarifas se fundamenta en un esquema de subsidioscruzados entre los sectores hotelero, residencial e industrial. En el sec-tor hotelero, por ejemplo, las tarifas son subsidiadas para rangos deconsumo de entre 70 y 1.500 metros cúbicos por mes, pero a partir deun consumo superior a los 15.000 metros las tarifas alcanzan nivelesexcesivamente altos. Como resultado, algunos hoteles están estudiandola posibilidad de desconectarse del sistema e instalar plantasdesalinizadoras. En forma similar, las tarifas para el sector industrialson altamente subsidiadas para los primeros 200 metros cúbicos pormes, que es el rango de consumo dentro del cual se encuentra el 85% delos usuarios industriales. A finales de 1995 la tarifa media para el sectorhotelero era de US$1,50 por metro cúbico, mientras que el preciopromedio para el sector residencial se situaba en alrededor de US$0,25por metro cúbico.

Este régimen de tarifas pone de manifiesto un claro conflicto deobjetivos: por una parte existe el compromiso contractual para proveercon servicios a los sectores más pobres de la población; pero por otra,la presencia de tales distorsiones tarifarias introduce un desincentivopara la participación privada en la financiación de inversiones en laszonas de bajos ingresos, mientras que al mismo tiempo genera resistenciaal pago de los servicios por parte del sector hotelero. De acuerdo con elcontrato, los ajustes tarifarios por encima de la inflación deben seraprobados por el organismo regulador, CAPA. Sin embargo, el contratoprohíbe en forma explícita incrementos tarifarios reales para el sectorhotelero durante los primeros cinco años de la concesión, excepto en el


caso de presentarse una crisis cambiaria. Durante los últimos años, lastarifas en Cancún han sido aumentadas acorde con los niveles deinflación.

Una situación similar se presenta en Cartagena. ACUACAR heredó elrégimen tarifario de la antigua empresa de servicios públicos, EPD. COmoparte de la estrategia de transición a la administración por el sectorprivado, ACUACAR se comprometió a mantener este régimen tarifariodurante los primeros dos años de operaciones. Colombia tiene unacompleja estructura de tarifas para el sector de agua potable. Suslineamientos generales son definidos desde el gobierno central, y secompone de un cargo fijo y un cargo variable que se divide en tresrangos de consumo con costo incremental. A su vez, los usuariosresidenciales están clasificados en seis categorías o estratossocioeconómicos. Tradicionalmente, la tarifa por el servicio dealcantarillado se ha cobrado como un porcentaje (50%) de la facturacorrespondiente al servicio de abastecimiento de agua. Esta estructurade tarifas está diseñada para establecer un sistema de subsidios cruzadosentre las distintas categorías de usuarios y entre los diferentes gruposde ingresos de la población. No obstante, la evidencia indica que ladistribución de subsidios en el sector de agua potable y saneamiento enColombia no sigue una tendencia progresiva2 . El Cuadro 4.2 muestra laestructura tarifaria y los precios del agua potable en Cartagena enoctubre de 1995. Con la reforma del sector de agua potable y saneamientoen Colombia, la Comisión Nacional de Regulación ha desarrollado unanueva metodología para el cálculo de tarifas de agua y alcantarilladobasada en criterios de eficiencia. La aplicación de esta nueva

Cuadro 4.2. Consumo de agua y niveles tarifarios por tipo deusuario y por estrato socioeconómico en Cartagena, octubre de 1995

Porcentaje del Porcentaje Tarifa promediototal de del (dólar por metro

Categoría de usuario conexiones consumo cúbico)

Estrato1 (más pobre) 12 8 0,122 23 14 0,183 37 28 0,294 7 5 0,455 9 8 0,586 5 6 0,86

Comercial e industrial 6 21 0,60Oficial 1 10 0,34Total 100 100 0,40

Fuente: ACUACAR y cálculos del autor.


metodología tarifaria debe comenzar a partir de junio de 1996.Un interesante problema que surge aquí es la dificultad para la

efectiva aplicación de criterios de costo marginal o para el aumento delos ingresos de la empresa de servicios públicos en el marco de lasdistorsiones tarifarias descritas. Como puede verse en el Cuadro 4.2,cerca del 79% de los usuarios residenciales de Cartagena pertenecen alos grupos socioeconómicos con niveles de ingreso bajo o mediano bajo(estratos 1 a 4), mientras que solamente el 5% se encuentra clasificadoen el grupo de altos ingresos. La tarifa media es de US$0,40 por metrocúbico. Esto significa que al menos el 72% de las conexiones y el 50% delos consumos se facturan a precios que están por debajo de la tarifamedia. Pero proveer con servicios al restante 30% de la población aúnno conectada al sistema (la población más pobre), implicaría bajar aúnmás la tarifa media, con lo cual se crea un desincentivo para el sectorprivado como proveedor de servicios a los pobres. Para superar estasituación, algunas prácticas tradicionales optan por aplicar incrementostarifarios adicionales para los estratos de ingresos más altos y el sectorindustrial. Sin embargo, la elasticidad con respecto al precio en estossectores es significativamente mayor que en los sectores de menoresingresos, puesto que las industrias disponen de mayores posibilidadesde sustitución de fuentes de abastecimiento; así, el intento de aumentarlos niveles de subsidio podría tener efectos desfavorables en las finanzasde las empresas de agua potable3 .

Ausencia de mecanismos claros para la fijación de tarifas

La ausencia de procedimientos claros y sistemáticos para ladeterminación de las tarifas es otro factor que limita la aplicación deregímenes tarifarios eficientes. Los contratos de participación privadaen Cartagena, Cancún y Gdansk no establecen ningún mecanismosistemático para la determinación de las tarifas. En Gdansk, por ejemplo,se han aprobado cuatro modificaciones tarifarias desde que se inició laoperación de los sistemas por parte del operador privado en 1992 (Figura

4.3).El concejo municipal y el operador privado inician cada año un

complejo y desgastador proceso de negociaciones para fijar los ajustesen los niveles de tarifas. Sucesivos incrementos tarifarios por debajo delas tasas de inflación (la inflación promedio en Polonia durante losúltimos tres años ha sido del 30%) han terminado por deteriorar lacapacidad financiera del operador privado, SNG. A fines de 1995, SNG yel concejo de la ciudad se encontraban nuevamente involucrados enuna difícil negociación tarifaria. Finalmente, el concejo aprobó un in-cremento del 20%, fijando la tarifa de agua en US$0,80 por metro cúbico


Figura 4.3. Incrementos tarifarios para el sector de agua potabley saneamiento en Gdansk, comparados con la inflación

Indice (diciembre de 1991 =100)

300

Inflación

250

200

150 El

100

50

1992 1993 1994 1995

Nota: En 1995, un dólar era equivalente a 2,4 nuevos zlotys.Fuente: SNG.

para los usuarios residenciales. El operador privado mantenía laexpectativa de un segundo aumento para mediados de 1996, pero hastamarzo el concejo no había tomado aún ninguna determinación. Estetipo de incertidumbre ha afectado al programa de inversiones previsto.

La necesidad de congruencia entre las tarifasy las inversiones

El diseño de programas adecuados de inversión requiere un cuidadosobalance entre los precios, las tarifas, y la demanda real de los usuariospor el servicio. Algunas experiencias de participación privada revelanuna tendencia a sobrestimar los ingresos esperados de los incrementostarifarios con los cuales, en teoría, se financiarían ambiciosos planes deinversión, sin antes hacer una evaluación realista del impacto de estosincrementos en la demanda por parte de los usuarios. La introducciónde incrementos tarifarios combinada con el aumento de los medidorespuede alterar significativamente los patrones de consumo. Estasvariaciones en el consumo tienen diferentes implicaciones: por una parte,podría presentarse una disminución en los ingresos de las empresas;


por otro lado, se produce un efecto positivo en la medida en que el usomás eficiente de los recursos contribuye a reducir la presión sobre lasinversiones destinadas a la expansión de los sistemas. Sin embargo,cuando la cobertura de medidores es baja, como es usual antes de laparticipación del sector privado, las estimaciones de las elasticidadesde la demanda no son muy confiables. En países con altas presionesinflacionarias, donde la producción o los ingresos reales tienen unatendencia descendente, o en ciudades donde la mayor parte de lapoblación vive en condiciones de pobreza, los incrementos significativosde tarifas pueden afectar dramáticamente la viabilidad financiera delos programas de inversión.

En Gdansk se presenta un interesante ejemplo a este respecto. Elproceso de transformación económica en Polonia no ha sido libre deconsecuencias desfavorables: los salarios reales y las pensiones de lostrabajadores han disminuido en cerca del 15% desde 1989 (BancoMundial 1995b, pág.4); el desempleo ha crecido y la inflación haerosionado la capacidad de ahorro de la población. Los precios relativosde los bienes esenciales tales como vivienda, alimentos y calefacción,que eran subsidiados bajo el régimen socialista, se han incrementadode manera sustancial. Aunque las tarifas de agua no han sidoaumentadas en términos reales, estos incrementos anuales hanconducido a lo que los directivos de SNG describen como un"inesperado" impacto en los patrones de consumo. Durante el período1992-95 el consumo total de agua en la ciudad de Gdansk disminuyóen un 33%. En algunos sectores de la ciudad el impacto ha sido másdramático aún. Por ejemplo, en el distrito Morena, donde los ajustestarifarios fueron acompañados por un incremento en la cobertura demedidores del 5% al 85%, el consumo de agua se redujo en un 52% en elmismo período (Figura 4.4). Una consecuencia directa de esta tendenciadescendente en el consumo fue una caída en los ingresos esperados deSNG, lo que ha debilitado la capacidad financiera tanto de la empresacomo del municipio.

Una importante enseñanza de estas experiencias es la necesidad deconciliar de una manera más realista los ingresos potenciales porconcepto de tarifas y los planes de inversión. Varios estudios (porejemplo, Cestti, Yepes y Dianderas 1996) indican que la elasticidad delconsumo de agua con respecto a los ingresos puede variar entre 0,1 y0,5. Estos valores tienden a ser más altos cuando la factura de aguarepresenta una mayor proporción del total mensual de los ingresosfamiliares. La elasticidad con respecto al precio puede oscilar entre -0,3a -0,6 para usuarios residenciales. Las variaciones indicadas imponenun límite a la cantidad de recursos que las compañías privadas o públicaspueden recaudar por concepto de incrementos tarifarios. Estos límitesvarían de acuerdo con las condiciones de cada país o ciudad, pero deben


Figura 4.4. Producción de agua potable y cobertura de medidoresen el distrito Morena de la ciudad de Gdansk, Polonia

Millones de metros cúbicos Porcentaje

2.5 100

2.0 8

1.5 60

1.0 40

0.5 20

0.0 0

1992 1993 1994 1995

U Producción -Medidores

Fuente: SNG.

ser considerados en el diseño de planes realistas de inversión. Laexperiencia de Tucumán ilustra esta situación: sólo seis meses despuésde la firma del contrato de concesión, la Compagnie Générale des Eaux(la firma líder del concesionario privado) y el gobierno de la provinciaestaban adelantando un arduo proceso de renegociación del contrato.Una de las alternativas analizadas para el logro de un nuevo acuerdoera la reducción de los niveles tarifarios a cambio de la correspondientereducción en el alcance del plan de inversiones.

La importancia de subsidios y fuentesde recursos adicionales

Cuando se requieren recursos de inversión adicionales, por encima delos límites impuestos por las restricciones estructurales a los ingresosde las empresas, será necesario buscar fuentes alternativas distintas alas tarifas (por ejemplo, créditos gubernamentales, subsidios y esquemasde cofinanciación). En estos casos, un sistema coherente de subsidiosdirectos (véase el caso de Chile; Recuadro 4.2) puede ser una herramientafundamental para asegurar la viabilidad política y financiera deregímenes tarifarios que efectivamente reflejen el costo económico de


los recursos y los servicios producidos. Esta situación se presenta

especialmente cuando es necesario acelerar las programas de inversióno de expansión de los servicios, y en el caso de proyectos para eltratamiento de aguas residuales. El diseño de programas innovadoresde financiación y de incentivos adecuados para la promoción de lasinversiones requeridas es todavía un reto para los gobiernos nacionales

Recuadro 4.2. Sistema de subsidios para el sector de aguapotable y saneamiento en Chile

En Chile, la estructura de subsidios directos administrada por el gobiernocentral ha contribuido positivamente a la viabilidad política y financieradel sistema tarifario. Cada año el gobierno central asigna una partidapresupuestaria para subsidios, los cuales son distribuidos en las distintasregiones y municipios del país de acuerdo con criterios socioeconómicospreviamente establecidos. Las autoridades municipales verifican lascondiciones sociales y económicas de las familias que solicitan el subsidioy proceden a hacer una clasificación en la que se da prioridad a las familiasmás pobres.

El subsidio es aplicable a los cargos fijos y variables correspondientes alos primeros 20 metros cúbicos del consumo mensual, y cubre entre el25% y el 85% de la factura de los servicios de abastecimiento de agua yalcantarillado. Una vez que el gobierno central ha transferido los recursosa los municipios, cada municipio utiliza estos fondos para pagar el valorde los subsidios directamente a la empresa proveedora de los servicios. Elderecho a obtener el subsidio puede ser renovado por períodosconsecutivos de tres años. El valor total de estos subsidios, que beneficiana cerca de 450.000 familias (18% de los usuarios chilenos) es deaproximadamente US$25 millones por año.

En el caso específico de la empresa de abastecimiento de agua yalcantarillado de Santiago, Emos, los subsidios ascienden a US$4 millonespor año, lo que representa alrededor del 2,3% de la facturación total de laempresa. Además de los subsidios, EMOS ha diseñado sistemas de créditopara ayudar a las familias más pobres a pagar el costo de la conexión alsistema de abastecimiento de agua. Una conexión puede costar entreUS$200 y US$800; el esquema típico de crédito para amortizar este valorconsiste en un pago inicial del 15%, y el saldo diferido a cinco años contasas de interés representativas del mercado.

Esta modalidad de subsidio es enteramente compatible con cualquieresquema de participación privada, y su aplicación puede facilitar eldesarrollo y la sostenibilidad de este tipo de proyectos. Esto no significade ninguna manera que transferir este o cualquier modelo de un país aotro sea un asunto fácil. El sistema de subsidios de Chile está fundamentadoen una sólida capacidad administrativa acompañada de un elevado sentidoético por parte de las autoridades gubernamentales -dos activos que nosiempre son fáciles de transferir.


y locales, organizaciones multilaterales de crédito, y el sector financieroen general.

Guinea es un país que cuenta con uno de los indicadores sociales yeconómicos más bajos del mundo. Su PNB per cápita es de alrededor deUS$450 al año. Como se mencionó en el capítulo anterior, luego de laparticipación privada la tarifa promedio aumentó más de seis veces,hasta alcanzar US$0,90 por metro cúbico en 1994. Como consecuenciade esto, cerca de 10.000 conexiones (un tercio del total) se encuentranactualmente inactivas por falta de pago. Con una tarifa como ésta, elcosto medio para una familia que consuma 20 metros cúbicos de aguaal mes -un consumo razonable para un país en desarrollo- seríaalrededor de US$18. Estableciendo una comparación con algunasciudades europeas para este mismo nivel de consumo (agua potablesolamente), se encuentra que en 1992 una familia en Milán pagaba US$4,US$5 en Roma, US$15 en París y US$17 en Londres (Yepes y Dianderas1994, pág. 20). No hay una explicación clara para el alto nivel de lastarifas en Guinea. Lo que sí es claro es que las elevadas tarifas hanconducido a un aumento de las cuentas vencidas y han estimulado elcrecimiento de conexiones ilegales. Las pérdidas comerciales se hanincrementado en los últimos años. Las cuentas por pagar alcanzaroncerca de 200 días de ingresos (Brook-Cowen 1996). Hay que destacarque durante la fase inicial del contrato de arrendamiento se logró reducirel impacto de la aplicación de los incrementos tarifarios a través de unmecanismo de subsidio: tanto la diferencia entre los recaudos por tarifasy los costos operativos como el servicio de la deuda, eran cubiertos enforma decreciente conforme las tarifas aumentaban, con recursos deun crédito de la Agencia de los Estados Unidos para el DesarrolloInternacional.

Enseñanzas

Las experiencias anteriores permiten extraer algunas enseñanzas conrelación al tema tarifario en el sector de agua potable y saneamiento:

• Cualquiera que sea el modelo de participación privada, existe unaconsiderable presión para elevar las tarifas de los servicios de aguapotable y saneamiento. Esto no es necesariamente una consecuenciadirecta de la participación privada, y su explicación está másrelacionada con el rezago de los niveles tarifarios en la mayoría delas empresas públicas y con las grandes necesidades de inversiónpara la expansión y rehabilitación de los sistemas en los países endesarrollo.

• A pesar del consenso sobre la necesidad de promover estructurastarifarias más eficientes que proporcionen señales e incentivos


adecuados a inversionistas y consumidores, fuertes rigidecescontinúan obstaculizando su efectiva aplicación. La mayoría delas compañías privadas han heredado o adoptado regímenestarifarios ineficientes.

• En muchos casos se observa una tendencia a fijar objetivos y metasirreales, especialmente durante las etapas iniciales de laparticipación privada. Los planes de inversión deben diseñarse demanera más realista y guardar relación con los ingresos potencialespor concepto de tarifas. Es aconsejable dedicar mayor atención alimpacto de la medición y el costo de los servicios sobre los patronesde consumo.

• Las altas distorsiones tarifarias y los subsidios cruzados continúansiendo una barrera para la expansión de los servicios a los sectoresmás pobres de la población. Es necesario crear incentivos parainducir a las compañías privadas a proveer servicios a los sectoresde menores ingresos. Los usuarios más pobres tendrán que serapoyados mediante la asignación de subsidios, preferiblementesubsidios directos, incluidos explícitamente en los presupuestosgubernamentales.

" La definición y aplicación de los niveles tarifarios continúa siendoinfluenciada por factores políticos, aún después de la vinculacióndel sector privado. Aunque la mayoría de los contratos departicipación privada anticipan algún mecanismo de modificacióntarifaria, lo cierto es que éstos no siempre son suficientemente clarosy transparentes. La ausencia de reglas y procedimientos claros parael ajuste de tarifas es una invitación a las interferencias externas.Una enseñanza importante es que las fórmulas establecidas paralos cambios tarifarios deben ser transparentes, bien definidas y enlo posible autoajustables sobre la base de criterios claros y fácilesde entender. Debe establecerse la frecuencia con la que las tarifasserán ajustadas, los procedimientos a seguir, la metodología o loscriterios utilizados.

Notas

1. Aguas de Murcia recibe apoyo financiero de la Unión Europea, delMinisterio de Obras Públicas de España y de la Comunidad Autónoma deMurcia, y se beneficia de inversiones realizadas por la Mancomunidad de losCanales de Taibilla y la Confederación Hidrográfica del Segura. Véase Hervas(1996).

2. Un reciente estudio del Banco Mundial (Banco Mundial 1994a) indica queal menos el 70% de las conexiones de agua potable requeridas para alcanzar elnivel de cobertura promedio con que cuentan los sectores de mayores ingresos


(cerca de 1 millón de conexiones de agua y 1,8 millones de conexiones dealcantarillado) tendría que ser destinado a suplir las necesidades del 40% delos hogares más pobres de Colombia. Además, el estudio demuestra que en lasprincipales ciudades de Colombia, los hogares con los niveles más bajos deingreso gastan hasta un 9% de sus ingresos totales en agua y alcantarillado,mientras que la población en general gasta en estos servicios una proporciónque varía entre 1% y 2% de sus ingresos.

3. Un estudio reciente realizado sobre una muestra de industrias en el Canadáencontró que para este caso específico, los valores para la elasticidad precio delsector manufacturero con relación al consumo de agua oscilan entre -0,5 y -1,2(Cestti, Yepes y Dianderas 1996).

5Mejoras en el desempeño

y la productividad

Este capítulo examina las posibles ganancias en eficiencia que puedanhaber ocurrido durante el desarrollo de los seis casos de participaciónprivada discutidos en este estudio. Las ganancias en eficienciaeconómica comprenden incrementos en eficiencia productiva y mejorasen la asignación de recursos. Un incremento en eficiencia productivaimplica la obtención de mayores niveles de producción con una cantidadde insumos menor o igual a la anterior -en otras palabras, la capacidadde producir a menor costo. Estos incrementos en productividad nonecesariamente implican ganancias de eficiencia en la asignación de losrecursos. Una asignación eficiente de recursos requiere que los preciosy las tarifas de los servicios reflejen sus costos económicos, el costo deoportunidad de los recursos utilizados, y exige además la aplicación deuna estructura tarifaria viable y funcional. Tal como fue discutido en elCapítulo 4, existe poca evidencia de que estas condiciones hayan tenidolugar bajo los esquemas de participación privada incluidos en esteestudio, al menos durante las etapas iniciales de su desarrollo. Aunqueesta deficiencia no es una característica inherente a la participaciónprivada, lo que es claro es que las ganancias en la asignación de recursosno son una consecuencia automática de la misma, y que lasprobabilidades para la consecución de este tipo de beneficiosaumentarán en la medida en que se puedan poner en práctica reformascomplementarias que aseguren una mayor correlación entre el costodel suministro de los servicios y los precios que se cobren a los usuarios.

El Cuadro 5.1 muestra algunos indicadores operativos y financierospara cinco de los seis casos estudiados. En la mayoría de ellos, laparticipación privada ha conducido al logro de beneficios sustancialesen eficiencia productiva. No obstante, donde las condicionesmacroeconómicas han sido desfavorables (México y Polonia) o dondelas compañías privadas no han enfrentado un apropiado conjunto deincentivos (como en el caso de Cancún) las ganancias en productividadhan sido menores o han estado ausentes. En términos generales, laeficiencia productiva se ha incrementado con la participación privadadebido a la introducción de mejoras en la calidad administrativa y enlos procesos de toma de decisiones a través de la reducción de la

49


Cuadro 5.1. Indicadores operativos y financieros para cinco ciudades antes

Buenos Aires CancúnIndicador Antes PSP 1995 Antes PSP 1995

Ingresos operativos(millones de dólares) 230 385 25 21

Ingresos brutosb(millones de dólares) -8 133 15 11

Relación de trabajo, 1,05 0,65 0,4 0,47

Indice de recaudo(porcentaje) 80 96 85 88

Agua no contabilizada(porcentaje del total) n.d. n.d. 51 51

No. de empleados 7.450 4.250 518 526

Empleados por milconexiones de agua 6,4 3,3 12,8 11,4

Nota: PSP, participación del sector privado; n.d., no disponible.a. La información corresponde a los primeros seis meses de operación (julio-diciembre de 1995).b. Ingresos operativos totales menos costos operativos netos (excluyendo depreciación ypago de intereses).c. Costos operativos netos divididos por ingresos operativos.Fuente: Cálculos del autor.

interferencia política en la gestión de las empresas, y haciendo que losgerentes de las compañías operadoras asuman la responsabilidad porlos resultados obtenidos ante los accionistas y los usuarios. Con laparticipación privada se han mejorado rápidamente los sistemascomerciales, y las tasas de recaudación han aumentado. Comoconsecuencia de ello, los ingresos operacionales y la capacidad deendeudamiento de las compañías han crecido de manera importante.Hay que tener en cuenta, sin embargo, que estas mejoras en los recaudos,así como las reducciones en los costos son mayores durante las fasesiniciales pero tienden a disminuir con el tiempo. Mayores ganancias enproductividad -y los ahorros resultantes- tienden a serprogresivamente marginales. En forma similar, todas las compañías dela muestra mejoraron sus sistemas de planeamiento y control, sussistemas contables y los procedimientos establecidos para compras ycontratación de servicios. Se observa además una mejora sustancial enlos estándares de servicio y un mayor acceso a los avances tecnológicos.Los consumidores disponen de mejor información sobre el suministroy el costo de los servicios.

Este capítulo examina tres aspectos esenciales del desempeño de lascompañías operadoras privadas en el sector de agua potable ysaneamiento: su capacidad para reducir costos e incrementar ingresos;

MEJORAS EN EL DESEMPEÑO Y LA PRODUCTIVIDAD 51

y después de la participación del sector privado

Cartacena Gdansk SantiagoAntes PSP 19951 Antes PSP 1995 1990 1994

10 12 24 19 60 130

-2,5 0,9 7 5 29 71

1,2 0,89 0,71 0,74 0,52 0,45

50 82 80 98 90 94

52 50 n.d. 20 28 22

1.200 385 1.030 800 1.717 1.945

14 4,5 10,3 8,0 2,1 1,9

el papel que juega el establecimiento de incentivos adecuados, y elmanejo de los asuntos laborales.

Incremento de los ingresos y racionalizaciónde los costos

Antes de la iniciación del contrato de concesión de Buenos Aires, laantigua entidad pública encargada de los sistemas de abastecimientode agua y alcantarillado, OSN, obtenía unos ingresos anuales queescasamente cubrían sus costos operativos sin dejar excedentes parainversión y mantenimiento de los sistemas. Los sistemas de facturacióny recaudo eran inadecuados, y una proporción importante de losusuarios ni siquiera aparecía en los registros de la empresa. Desde queAguas Argentinas inició operaciones, los ingresos aumentaron un 76%,pasando de US$38 millones al mes en 1993 a US$67 millones en 1995.Esto, gracias al efecto combinado de la expansión de coberturas, lasmejoras del sistema comercial y el incremento tarifario del 13,6%.Algunas medidas complementarias que contribuyeron al logro de estosresultados incluyen la incorporación al sistema de más de 30.000usuarios ilegales y la actualización y reclasificación de los usuarios. Por


otra parte, Aguas Argentinas redujo los costos de energía en un 10% ylos costos de químicos en un 44%. Los aumentos en los ingresos y lasestrategias de reducción de costos permitieron al concesionario revertirsus resultados negativos, pasando de registrar pérdidas por US$26millones en 1993 al logro de utilidades por US$26 millones en 1994 yUS$54 millones en 1995.

En Cartagena, el operador privado, ACUACAR, en un período de sóloseis meses de operación, ha logrado el aumento de sus ingresos yreducciones de costos. Las tasas de recaudación mejoraron pasandodel 50% al 82%, mientras que la cobertura de medidores aumentó del56% al 61%. Sus ingresos brutos de operación crecieron un 25% en elmismo período. Por otra parte, sus costos de personal se redujeron encerca del 70% luego de un plan de retiro voluntario financiado por elgobierno central, y mediante el cual el número de trabajadoresdisminuyó de 1.200 que laboraban con la antigua empresa distrital deservicios públicos, a cerca de 400 contratados por ACUACAR.

En Gdansk, la antigua empresa pública carecía de autonomíaadministrativa y siempre enfrentó dificultades para el control de suspropios recursos. Por lo regular, sus ingresos eran comprometidos enotros sectores sin fundamentos claros. El arrendatario privado, SNG,

logró desarrollar y poner en operación un nuevo sistema comercial quetrajo como resultado un incremento significativo en los índices derecaudo. Sin embargo, los ajustes tarifarios han permanecido por debajode los niveles de inflación, dando lugar a una disminución real del 15%en los ingresos operativos entre 1993 y 1995. Este descenso ha sidoparcialmente compensado por una reducción del 15% en los costosoperativos durante los primeros 18 meses de operación, más un 5%adicional durante el período 1993-95. La ciudad de Gdansk se habeneficiado de estos esfuerzos. La proporción de los ingresos totalestransferidos por SNG al municipio creció del 18% en 1992 al 32% en1995. En 1995, SNG transfirió recursos a la ciudad por un valor cercanoa los US$5 millones. La creación de incentivos adecuados para induciral operador privado a obtener mayores reducciones de costos ha sidodifícil. SNG ha expresado la preocupación de que el municipio pueda"apropiarse" de los excedentes resultantes.

Como en el caso de Cartagena, el esquema adoptado en Gdanskrepresenta un gran avance en términos administrativos y operativoscomparado con la situación anterior. La administración ha mejoradonotablemente en ambos casos; los municipios pueden ahora ejercer con-trol sobre los excedentes generados, y planificar y formular programasde inversión. Las dos ciudades están ahora en capacidad de anticiparsus presupuestos para los años siguientes con base en las decisionesque tomen en materia de tarifas. Aunque hay que reconocer que estos


logros no serán suficientes para cubrir todas las necesidades deinversión, lo cierto es que constituyen una positiva contribución.

La importancia de incentivos adecuados

La experiencia de la empresa de abastecimiento de agua y alcantarilladode Santiago de Chile, EMOS, refuerza el argumento de que bajo unconjunto apropiado de incentivos, las empresas públicas puedenalcanzar niveles aceptables de eficiencia. Un examen de los indicadoresfinancieros y operativos de EMOS indica que ésta es una entidad eficientecon sólidos estándares de desempeño. El Cuadro 5.2 ilustra la tendenciade algunos de estos indicadores durante el período 1990-94. Comoempresa pública, EMOS pudo tomar las acciones necesarias para cumplircon los requerimientos técnicos, legales y reglamentarios que le hanpermitido asegurar la buena calidad y la continuidad de los serviciosque provee. Entre los factores que han contribuido a estos resultados seencuentran la contratación de servicios con firmas privadasespecializadas, la continuidad de sus cuadros directivos, fuerte liderazgoy sentido de responsabilidad, y la existencia de una estructura tarifariacoherente, respaldada por un sistema de subsidios directos para losusuarios de menores ingresos, lo que sin duda ha contribuido a suefectiva aplicación.

La política de contratación de servicios de EMOS ha servido paraestimular la competencia, reducir los costos, y aumentar la flexibilidadde la empresa. EMOS no contrata aquellas actividades que considera"estratégicas" (por ejemplo, facturación y cobranza, y contabilidad) niningún otro servicio que pueda ser prestado por su propio personal a

Cuadro 5.2. Indicadores operativos y financieros de la Empresa

Metropolitana de Servicios Sanitarios de Santiago de Chile, EMOS

(millones de dólares excepto en los casos indicados)

Indicador 1990 1991 1992 1993 1994

Utilidades después de impuestos 15 19 29 36 53Inversión real 19 34 51 44 46Dividendos pagados 5 17 18 20 26Costos operativos por metro

cúbico producido' 0,18 0,20 0,21 0,23 0,22Agua no contabilizada

(porcentaje del total) 28,1 26,9 26,8 23,7 21,9

a. Incluye depreciación.Fuente: EMOS.


un costo más bajo. Normalmente los contratos son adjudicados mediantelicitación pública por períodos de dos años y pueden ser renovados deacuerdo con la conveniencia de EMOs. Más de 30 servicios o actividades(por cerca de US$13 millones al año) son actualmente contratados bajoesta modalidad. Estas actividades representan aproximadamente el 52%de los costos operativos totales de la empresa, excluyendo depreciación.EMOs ha logrado reducir su relación de costos de personal frente a losingresos brutos de operación del 27% en 1993 al 25% en 1994, en partedebido a la reducción del número de empleados por mil conexionesdel servicio de abastecimiento de agua de 2,1 a 1,9 (una reducción del5%). El número de empleados por mil conexiones al sistema deabastecimiento de agua y alcantarillado era ligeramente inferior a 1,0en 1994.

Dos factores contribuyen a explicar la sostenida productividad deEMOS. Primero, la política de distribución de utilidades que beneficia alos trabajadores sindicalizados es atractiva. EMOS tiene tres sindicatos.En la última negociación laboral colectiva, celebrada en 1995, se acordóque los trabajadores sindicalizados reciban el 16% de las utilidadesincrementales de la empresa con respecto al año anterior. El segundofactor es un asunto de supervivencia. Durante los últimos años dedictadura militar se trazó una política que buscaba la privatización dela mayoría de las empresas chilenas de agua potable y saneamiento. Encontra de algunos pronósticos, el nuevo gobierno democrático, elegidoen 1990, decidió continuar la política de privatizaciones. Diferentesgrupos económicos emergentes y algunas agencias del gobierno hanmanifestado gran interés en la privatización de sectores como minería,puertos, y agua potable y saneamiento. Esta permanente "amenaza" hacreado un mecanismo de competencia indirecta que ha estimulado alas empresas públicas a mejorar sus indicadores de desempeño yproductividad en un esfuerzo por neutralizar los argumentos en favorde la privatización. El reto más interesante es cómo mantener esteconjunto de incentivos en el largo plazo. Actualmente el Gobiernochileno está considerando la privatización de algunas de las 13compañías regionales de abastecimiento de agua y alcantarillado a travésde la venta total de activos.

En contraste, luego de dos años de operación de la concesión deCancún, el operador privado no ha obtenido ganancias importantes enproductividad. Aunque se han logrado algunos progresos, aún quedamucho trabajo por realizar para alcanzar mayor eficiencia operativa.Parte de estas insuficiencias puede ser atribuida a la crisis monetaria yfinanciera que golpeó a México durante 1994 y 1995, la cual disparó lainflación del 7% en 1994 al 52% en 1995.

Pero la crisis mexicana es sólo parte de la historia. Es posibleidentificar tres factores adicionales que han afectado el desempeño de


AGUAKAN. El primero de ellos es la debilidad del esquema reglamentario.CAPA, la antigua entidad operadora de los sistemas, asumió las funcionesreguladoras sin ninguna experiencia previa en la materia. Además, elcontrato de concesión no incluye un paquete apropiado de incentivospara inducir al operador privado a reducir muchas de las ineficienciasheredadas de la antigua empresa pública. El segundo factor es elconocido como "cost-plus sindrome", que se refiere a aquellos casos enlos que ciertas ineficiencias y altos costos son trasladados a los usuariosa través de las tarifas, con lo que el operador puede asegurar nivelesaceptables de rentabilidad. En estas condiciones, es posible que losbeneficios adicionales obtenidos por el operador a partir de la reducciónde tales ineficiencias no sean suficientes para compensar los costosincurridos. El tercer elemento es el poco conocimiento del concesionariosobre las particularidades del sector de agua potable y saneamiento.Por carecer de experiencia en la administración de sistemas deabastecimiento de agua y alcantarillado, la compañía matriz deAGUAKAN, una empresa constructora, no tenía una comprensión clarade los indicadores críticos que debían mejorarse y seguirse. Durante lafase inicial del contrato, el concesionario privado dedicó mayor atenciónal potencial para la construcción de obras que a los aspectosadministrativos y operativos esenciales que caracterizan el sector delagua.

Una lección importante es que los modelos de participación privadapueden conducir al logro de mayor eficiencia operativa siempre ycuando se les ofrezcan incentivos adecuados a las compañías privadas.Resulta fundamental asegurar a los operadores privados la obtenciónde márgenes razonables de compensación, pero de la misma maneralas firmas privadas deben asumir una proporción de riesgocorrespondiente. En un entorno protegido, con incentivos inadecuados,las firmas privadas pueden ser menos que eficientes y pueden tenerdesempeños no superiores a los de muchas de las entidades públicasdel sector.

Los contratos de arrendamiento, así como los de operación ymantenimiento demandan una efectiva coordinación y una claradistribución de riesgos entre el gobierno como inversionista, y lascompañías privadas como operadoras de los sistemas. En Guinea, porejemplo, los incentivos establecidos en el contrato de arrendamientohan afectado de manera desfavorable las relaciones entre la autoridadestatal del sector, SONEG, y la compañía operadora, SEEG. Esta última esresponsable de la operación, el mantenimiento, la instalación de nuevasconexiones y los trabajos de expansión de redes con un diámetro infe-rior a 16 centímetros. SONEG es responsable del financiamiento y lacontratación de los trabajos de expansión y rehabilitación de toda la


red del sistema de abastecimiento de agua. Así, las dos entidades puedeninfluir en alguna medida tanto en la velocidad con la cual se hacen lasnuevas conexiones, como en los resultados de los programas dereducción de agua no contabilizada. El resultado práctico ha sido queel sistema de abastecimiento de agua no ha podido ser mejorado ni lacobertura del servicio se ha expandido al ritmo previsto, mientras queel porcentaje de agua no contabilizada permanece alto: al inicio delcontrato de arrendamiento, las pérdidas de agua eran estimadas en un40%; durante 1993 alcanzaron el 62%, y luego disminuyeron hasta un47% en 1995 (Brook-Cowen 1996).

Cada entidad tiene la tendencia a atribuir el lento ritmo de susejecuciones a las deficiencias de la otra institución: la agencia delgobierno arguye que tal lentitud es consecuencia directa de la renuenciadel operador privado a conectar nuevos usuarios a las extensiones yaexistentes en la red. Por su parte, el operador privado sostiene quegran parte de la demanda de nuevas conexiones proviene de sectoresdonde la agencia gubernamental no ha construido las extensionesnecesarias. "El resultado neto ha sido que el contrato de arrendamientoha tendido a convertirse en un contrato de gestión, bajo el cual han sidoreducidos parcialmente los riesgos comerciales de la compañía privada,disminuyendo así los incentivos para el logro de mayores índices deeficiencia" (Brook-Cowen 1996).

Administración de recursos humanosy reducción de costos laborales

La iniciativas de participación privada pueden tener un efectoimportante -al menos simbólicamente- sobre el equilibrio de poderesen el terreno político y económico entre los sectores público y privado.En muchos países existen ancestrales organizaciones sindicales yagrupaciones de trabajadores que han acumulado cuotas significativasde poder político a través de décadas de negociaciones. Un manejopoco cuidadoso de este componente del contrato social puede reducirlos beneficios de la participación privada, particularmente en paísescon intensas tensiones de orden étnico, social o religioso. Por ejemplo,se ha prestado poca atención a la formulación de estrategias coherentespara la aplicación de planes eficaces y equitativos de retiro para losempleados públicos. La oposición laboral a la participación privada hasido manejada a través de tres estrategias básicas: mediante elofrecimiento de generosas compensaciones a los trabajadores paramotivarlos a acogerse a planes de retiro voluntario; mediante elcompromiso de vincular una proporción importante de los trabajadoresa la nueva compañía operadora, o reservando una parte de las acciones


de la nueva compañía para los trabajadores de la antigua empresaoperadora.

De las seis experiencias incluidas en este estudio, solamente sellevaron a cabo planes de retiro de personal en los casos de BuenosAires y Cartagena, donde las dificultades operativas y financieras habíanalcanzado niveles insostenibles antes de la participación privada. EnBuenos Aires, Aguas Argentinas redujo su fuerza laboral en unporcentaje cercano al 50% dentro de los seis meses posteriores a lainiciación de sus operaciones. Como parte del proceso de privatización,fueron transferidos 7.450 trabajadores de la antigua OSN alconcesionario. El gobierno central financió un primer programa de retirovoluntario, al cual se acogieron 1.600 trabajadores, y cuyo costo ascendióa US$32 millones. Otros 2.000 trabajadores se acogieron luego a unsegundo plan de retiro voluntario financiado por el concesionario a uncosto de US$50 millones. Mas tarde, Aguas Argentinas y el sindicato dela empresa negociaron un nuevo arreglo colectivo que incluyó un alzapromedio de salarios del 40%. Bajo las cláusulas del contrato, elconcesionario reservó el 10% de las acciones de Agua Argentinas paraque sean adquiridas gradualmente por sus trabajadores. Entre 1993 y1995 la compañía operadora había ofrecido cerca de 150.000 horas decapacitación para sus trabajadores, beneficiando a más de 12.000participantes (muchos trabajadores tomaron parte en varios de loscursos programados.)

En el caso de Cancún, AGUAKAN estaba obligado bajo las cláusulasdel contrato de concesión, a contratar a todo el personal de la antiguaentidad operadora, CAPA. Luego de dos años de operación privada, elnúmero de trabajadores ha permanecido relativamente constante. Elactual índice de 11 empleados por mil conexiones sugiere un problemade exceso de personal. Como fue discutido previamente, existen razonespara creer que la debilidad del sistema reglamentario y algunosincentivos inadecuados han favorecido las condiciones para que eloperador privado tienda a reproducir algunos aspectos del desempeñode la antigua entidad pública. Los costos de personal, sin embargo, noson muy elevados si se comparan con los de otras compañías de laregión. En 1995, estos costos representaban cerca del 32% de los costosoperativos, siendo ésta una proporción menor que en el caso de AguasArgentinas (43%) o de EMOS de Santiago, Chile (57%).

Antes de la participación del sector privado en Cartagena, unos 600trabajadores, de un total de 1.200, se acogieron a un plan de retirovoluntario financiado por el gobierno central y el distrito de Cartagena.Después del retiro gradual de otros trabajadores, la planta de personalquedó reducida a un total de aproximadamente 400 empleados, quienesde acuerdo con los compromisos establecidos en el contrato, seríancontratados posteriormente por ACUACAR. Antes de la entrada en escena


del sector privado, las obligaciones previsionales eran cubiertas por laempresa de servicios públicos, EPD, con recursos provenientes de susingresos brutos de operación. A partir de la entrada del operadorprivado, los costos de pensiones, que representan alrededor de cincomeses del total de los ingresos operativos de ACUACAR

(aproximadamente US$8 millones), fueron asumidos por el municipio.Junto con las ganancias en productividad obtenidas por ACUACAR, estatransferencia de la responsabilidad por el pago de las obligacionesprevisionales de la empresa al municipio constituye un factordeterminante para explicar los positivos resultados financieros de lasociedad mixta. Durante los primeros seis meses de operación, ACUACAR

obtuvo utilidades netas por valor de US$1 millón, comparado con undéficit cercano a los US$5 millones reportado por EPD antes de laparticipación del operador privado.

Gdansk es una de las pocas ciudades en Polonia donde la empresade agua potable y saneamiento ha experimentado una reducción de suplanta de personal. El operador privado ha desarrollado un esquemagradual pero sostenido para promover la creación de microempresasentre sus empleados. Aquellos trabajadores que deciden acogerse aprogramas de retiro voluntario son estimulados para que formenpequeñas firmas privadas de servicios especializados, las cuales soncontratadas por SNG para desempeñar tareas específicas tales comomantenimiento y limpieza. Este tipo de programa constituye un logrosobresaliente en Polonia, teniendo en cuenta la herencia de la legislaciónsocialista y la sensibilidad del país al problema del desempleo. Apartede lo anterior, durante el período 1993-95, SNG ha impulsado programasde capacitación que han beneficiado a cerca de 1.500 participantes enmás de 70 áreas especializadas. La promoción y el apoyo de SNG para laconformación de microempresas privadas entre sus trabajadores ofreceuna interesante opción que merece ser examinada por otras ciudadesque consideren la participación privada como una opción para laprestación de sus servicios de abastecimiento de agua potable ysaneamiento.

Enseñanzas

Tres lecciones principales pueden extraerse de la discusión anterior:

• En todos los casos estudiados se observa un mejoramiento notableen las operaciones comerciales después de la participación de losoperadores privados. En muchos casos -Buenos Aires, Cartagena,Santiago- la participación privada ha tenido como consecuenciaun incremento en los ingresos operativos acompañado de una


reducción de los costos de operación, con lo que se han conseguidoaumentos en la rentabilidad de los sistemas. No obstante, estoslogros no son un resultado automático de la participación privada.Cuando las condiciones macroeconómicas de los países sondesfavorables, o cuando no se cuenta con un esquema apropiadode incentivos para las compañías privadas, las ganancias enrentabilidad o en eficiencia productiva tienden a ser pequeñas oinexistentes. En Cancún y Gdansk, por ejemplo, los ingresosoperativos y los ingresos brutos han disminuido en términos realesdesde la entrada en operación del sector privado. Factoresinstitucionales, políticos y macroeconómicos han contribuido a laobtención de estos desfavorables resultados.

• La participación privada no garantiza en forma automática laeficiencia interna de las empresas. La probabilidad de obtenermayores niveles de eficiencia operativa aumentará en la medidaen que se ofrezcan a los operadores privados incentivos adecuados.En un ambiente protegido, con incentivos confusos ocontradictorios, las compañías privadas podrían operar con bajosniveles de eficiencia y malos resultados.

• Los operadores privados han promovido programas de reducciónde personal, aliviando la carga financiera de las empresas. Aunqueeste es un asunto delicado con profundas implicaciones sociales ypolíticas, se ha prestado poca atención al diseño de guías prácticas

y estrategias coherentes que contribuyan a la implementación deprocesos de negociación predecibles y equitativos en el contextode la participación privada.

Nota

1. El desempleo ha crecido dramáticamente en Polonia desde la iniciaciónde su proceso de transformación económica: "En diciembre de 1989 la oficinaprincipal para el desempleo en Varsovia pagaba beneficios a cinco personas.Un año después, más de un millón de polacos estaban desempleados, y amediados de 1993 el número de desempleados había llegado a tres millones"(Barr 1994, pág. 1). En 1993, el desempleo oficial en Polonia era alrededor del15%.

6Aspectos financieros

La financiación de las inversiones en el sector de agua potable ysaneamiento continúa siendo un desafío gigantesco: para cubrir lademanda, los países en desarrollo necesitarán invertir alrededor deUS$60.000 millones anuales, o US$1.200 millones cada semana durantelos próximos diez años. Esto significa aumentar las inversiones del sec-tor del 0,4% del PiB a cerca del 1,0% del PiB durante la próxima década.

Las experiencias analizadas en este estudio indican que dado elbalance actual de riesgos, incentivos, y retribuciones, resulta pocoprobable que el sector privado invierta sus propios recursos en el sec-tor de agua potable y saneamiento en los países en desarrollo. La mayorparte de los operadores privados se han limitado a realizar sóloinversiones menores destinadas al logro de mejoras operativas con altasy evidentes rentabilidades. En el caso de concesiones, donde losoperadores privados tienen la responsabilidad global de la prestaciónde los servicios, incluidas las inversiones, la principal fuente de recursosha sido la generación de efectivo de las empresas y los créditosrespaldados por estos flujos. Claramente, la participación privada haproducido ganancias en eficiencia productiva y ha generado excedentesfinancieros. Estos logros son reales y positivos. Pero no serán suficientespara cubrir todas las necesidades de inversión del sector.

El sector de agua potable y saneamiento ofrece menos opcionescompetitivas comparado con otros sectores de infraestructura. Losactivos requeridos por cada dólar de ingreso anual son mayores en estesector que en el de telecomunicaciones, transporte o energía', su períodode amortización es considerablemente largo, y su valor de reventa esescaso o nulo. Aparte de lo anterior, el desempeño financiero de lasempresas del sector en los países en desarrollo es con frecuencia peorque el de las empresas de otros sectores de infraestructura. Un estudioreciente del Banco Mundial (Banco Mundial 1994b) encontró que larecuperación de costos en el sector de agua potable y saneamientoapenas llega al 35%. Parte del problema radica en la ambigua naturalezadel agua potable como un recurso económico pero también como unbien social, lo cual trae implícito un mensaje confuso. Finalmente, ladebilidad de los mercados financieros propia de los países en desarrollo,y la percepción por parte de los operadores privados de que aún despuésde la vinculación del sector privado las directrices y programas delsector de agua potable y saneamiento continúan teniendo un peso con-

60

ASPECTOS FINANCIEROS 61

siderable en la agenda política de los gobiernos, ha conducido a losinversionistas privados a ser cada vez más selectivos en sus decisionesde participación en proyectos en este sector.

Las operaciones de crédito tanto interno como externo imponendesafíos particulares a los países en desarrollo. En la práctica, lasoperaciones de crédito están limitadas bajo los actuales esquemas departicipación privada. Primero, porque ni los concesionarios ni lascompañías operadoras son propietarios sino administradores de unosactivos y, por lo tanto, éstos no pueden ser utilizados como garantía.Aunque esto no constituye un obstáculo insuperable, será necesarioencontrar alternativas para poder utilizar como garantía los recursosgenerados por la explotación de esos activos. Este mecanismo funcionabien siempre y cuando la definición de los niveles tarifarios y susprocedimientos de ajuste sean claros y predecibles, y existan mecanismosjurídicos que permitan afectar los ingresos como prenda de garantía.Segundo, usualmente el capital social de las compañías operadorasprivadas es reducido en comparación con las necesidades de inversión,y en muchos casos su utlización está expresamente restringida2 . Elacceso a sistemas de crédito a largo plazo requiere la existencia demercados de capitales relativamente sofisticados, una gran solidezfinanciera de las firmas operadoras y proyectos bien estructurados.Cuando estas condiciones están presentes, el sector privado puededesempeñar un papel más decisivo. Pero donde existen mercadosfinancieros incipientes, tal como ocurre en la mayoría de los países endesarrollo, la transición de los modelos de financiamiento del sectorpúblico a esquemas de financiamiento a largo plazo por parte del sec-tor privado tomará tiempo y requerirá una dosis apreciable de ingenio(Serageldin 1994).

La utilización de garantías de crédito para respaldar proyectos departicipación privada ha encontrado dificultades para su aplicación. Elesquema de garantías del Banco Mundial, por ejemplo, exige que lospaíses suscriban contragarantías en favor del Banco. Sin embargo,muchos países en desarrollo han avanzado en sus procesos dedescentralización, y han transferido a los gobiernos locales laresponsabilidad de la prestación de los servicios de abastecimiento deagua y alcantarillado. Esto hace que con frecuencia los gobiernoscentrales se muestren renuentes a garantizar las operaciones de créditode los municipios a menos que sea posible, a su vez, suscribir conveniosde garantía sobre los ingresos municipales, lo cual es más la excepciónque la regla.

La magnitud del reto financiero y las restricciones específicas delsector de agua potable y saneamiento imponen la necesidad de diseñarsólidas estrategias de financiamiento a largo plazo. El sector privadopuede y debe desempeñar un rol decisivo en el desarrollo de esas


estrategias. Pero este rol es limitado y debe ser concebido de maneramás pragmática y balanceada, de acuerdo con los desafíos, riesgos yoportunidades específicas de cada ciudad o país.

Buenos Aires y Cancún

De los seis casos estudiados, las metas de inversión establecidas parala concesión de Buenos Aires son las que causan un mayor impacto.Como ya se indicó, el contrato contempla un programa de inversionespor aproximadamente US$4.000 millones durante los 30 años de laconcesión, incluyendo una inversión estimada de US$1.200 millones(30% del total), o cerca de US$240 millones anuales durante los primeroscinco años de la concesión.

La Figura 6.1 muestra la distribución de las inversiones proyectadaspara el sistema de Buenos Aires a lo largo de la concesión. Estadistribución revela la tendencia a concentrar gran parte de lasinversiones durante las fases iniciales del contrato. Este es también elcaso en la concesión de Cancún y en las provincias Argentinas deTucumán y Corrientes.

Figura 6.1. Inversiones proyectadas para la concesión de lossistemas de abastecimiento de agua y alcantarillado de Buenos Aires

Millones de dólares

1.400-

1.2001.200-

1000 - 900

800 -

600600 -

400 -20 250

200 -

0 1 2 3 4 5 6

Períodos quinquenales

Nota: El primer año del primer quinquenio comprende el período de mayo de 1993 amayo de 1994.Fuente: Aguas Argentinas.


Cuadro 6.1. Fuentes de financiación e inversiones programadasy realizadas de acuerdo con los modelos de participaciónen Buenos Aires y Cancún

Participante Millones de dólares Porcentaje del total

Aguas Argentinas (Buenos Aires)Fuentes de financiación

Capital social 120 10Generación interna 330 28CréditosBID 98 8CFI 1 (1994) 172 14CFI 11 (1996) 213 17BEI (en estudio) 90 8Otros 177 15

Inversiones programadas, 1993-98 1.200 100Inversiones reales, 1993-95 320 27

AGUAKAN (Cancún)Fuentes de financiación

Concesionario 12 10Generación de efectivo 10 8

Inversiones programadas, 1994-2000 120 100Inversiones reales, 1994-95 22 18

Nota: BID, Banco Interamericano de Desarrollo; CFi, Corporación Financiera Internacional;BEi, Banco Europeo de Inversiones.Fuente: Aguas Argentinas, AGUAKAN y cálculos del autor.

Hasta la fecha, dos años y medio después de haberse adjudicado elcontrato de concesión, Aguas Argentinas ha invertido alrededor deUS$320 millones de los US$1.200 millones programados para el primerquinquenio. Las inversiones iniciales del concesionario fueronfinanciadas principalmente con recursos provenientes a su capital so-cial (US$120 millones), generación interna de efectivo, un primer créditode la Corporación Financiera Internacional (CFI), y deuda a corto plazo.

El plan financiero para los primeros cinco años contempla la obtenciónde créditos a largo y corto plazo (62% del total), generación de efectivo(28%) y una porción del capital social de la compañía (10%) (véase elCuadro 6.1). Aguas Argentinas ha completado negociaciones con elBanco Interamericano de Desarrollo (BID) por medio de las cuales elgobierno argentino represtará a Aguas Argentinas los fondos de unpréstamo a 20 años por US$98 millones que había sido originalmenteaprobado por el BID para la empresa pública de agua y alcantarillado deBuenos Aires, OSN. Este préstamo que se haría efectivo durante 1996,


cuenta con la garantía del gobierno argentino. El plan financiero incluyeademás un segundo crédito de la CFI por US$213 millones, aprobado enenero de 1996. Por otra parte, el concesionario ha adelantadonegociaciones con el Banco Europeo de Inversiones (BEI) con el fin deobtener un préstamo a largo plazo por aproximadamente US$90millones para la construcción de la planta Norte de tratamiento de aguasresiduales. La participación de la CFI y la garantía del gobierno federalpara el préstamo del BID han sido factores decisivos en el mejoramientode la capacidad de endeudamiento del concesionario.

Aunque la ejecución de las inversiones para la expansión de lossistemas de agua potable y alcantarillado han sido satisfactorias, sepresenta un atraso considerable en las inversiones programadas parael tratamiento de las aguas residuales. Una importante discusión a esterespecto es la relacionada con la propuesta del concesionario de estudiaropciones alternativas para cumplir con las metas de tratamiento deaguas residuales establecidas en el contrato. Aguas Argentinas tieneincentivos para postergar estas inversiones: por ejemplo, se estima quelos ahorros en costos financieros por cada día de demora en la iniciaciónde la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales deBerazategui pueden ascender a los US$100.000. La autoridad reguladoratomará una decisión final acogiéndose a las recomendaciones propuestaspor el grupo de expertos internacionales recientemente contratado.

La viabilidad del programa de inversiones de Aguas Argentinasdependerá en gran medida de la disponibilidad de financiamiento alargo plazo, a tasas razonables de interés. Las proyecciones financierasindican que para 1998 la deuda total a largo plazo del concesionarioascenderá a los US$750 millones. Para poder cubrir sus obligacionesfinancieras y cumplir con las metas establecidas en el contrato, AguasArgentinas tendrá que mantener unos niveles crecientes de ingresos apartir de 1996. Algunos de los factores determinantes para el logro deeste objetivo serán la obtención de ganancias adicionales enproductividad, la continuidad en el desarrollo de los planes deexpansión de los servicios, y los resultados de la negociación tarifariaprevista para el segundo quinquenio de la concesión.

La devaluación de la moneda local continúa siendo percibida porlos inversionistas extranjeros como un factor predominante de riesgo.Una alternativa para mitigar este tipo de riesgo sería la promoción deoperaciones de crédito en moneda local, aunque ésta no es una opciónsiempre factible, particularmente en países con mercados de capitalendebles. Los plazos de amortización y las tasas de interés son rara vezcompatibles con los prolongados períodos de construccióncaracterísticos del sector de agua potable y saneamiento. Una


preocupación que se presenta sobre la concesión de Buenos Aires es elconsiderable riesgo asociado con la sostenibilidad del sistema de paridadde la tasa de cambio del peso argentino con el dólar. Aunque el contratode concesión prevé incrementos tarifarios extraordinarios en el eventode presentarse una devaluación importante, Aguas Argentinas hasolicitado de manera reiterada al Gobierno argentino que la tarifa seadenominada en dólares y no en pesos argentinos.

Otros aspectos interesantes que merecen atención son la necesidadde proveer servicios a los sectores de bajos ingresos y la crecientedemanda para acelerar la expansión de los sistemas en áreas donde sehabía programado la ejecución de las obras de conexión para períodosposteriores a concesión. Cerca del 35% de la población del Gran BuenosAires que aún no tiene acceso a los servicios se encuentra por debajo dela línea de pobreza. En estos casos será necesario evaluar la posibilidadde asignar subsidios explícitos para estos grupos pobres. Por otra parte,el adelanto de las inversiones previstas para períodos posterioresnecesariamente tendrá un impacto en el nivel de las tarifas. El gobiernoy el concesionario están examinando distintas opciones técnicas yfinancieras para superar este problema. Una de esas alternativas esdirigir los esfuerzos del concesionario hacia la construcción de las redesprimarias esenciales, permitiendo que los gobiernos locales se encarguende la construcción de los sistemas secundarios de distribución,cumpliendo con estándares de calidad previamente definidos.

El desafío financiero de AGUAKAN en Cancún es también formidable.Se estima que las necesidades de inversión para el período 1994-2000ascienden a US$120 millones. El ritmo de ejecución de inversiones porparte de AGUAKAN ha estado por debajo de las expectativas iniciales.Durante el primer año de la concesión (1994), la compañía realizóinversiones por US$15 millones, parte de las cuales fueron financiadaspor la firma matriz, DHC. Sin embargo, en 1995, después de la abruptadevaluación del peso mexicano, el operador privado dejó de financiarinversiones, que se redujeron en un 53%, hasta llegar a sólo US$7millones en 1995, con lo que el total fue de US$22 millones en 1994 y1995 (Cuadro 6.1). En 1996, AGUAKAN inició discusiones preliminarescon la CFI a el fin de buscar su participación como socio accionista de laconcesión de Cancún.

Las metas de servicio y cobertura establecidas para el primer períodode cinco años de la concesión parecen demasiado ambiciosas. El Cuadro6.2 muestra los índices actuales y las metas de cobertura definidas en elcontrato. Dadas las limitaciones de tiempo y las restricciones financierasde la concesión, resulta poco probable que el concesionario puedacumplir con estas metas.


Cuadro 6.2. Cobertura meta y efectiva para el sistemade abastecimiento de agua y alcantarillado de Cancún(porcentaje)

Servicio Meta para 1996 Real, diciembre de 1995

Abastecimiento de agua 95 62Alcantarillado 951 37Tratamiento de aguas residuales

Zona hotelera 100 100Area residencial Ningunob 26

a. Meta para 1998.b. El contrato no define una meta específica.Fuente:AGUAKAN.

Cartagena y Gdansk

Bajo los modelos de participación privada de Cartagena y Gdansk, losmunicipios son responsables por las nuevas inversiones, las cualesdeberán ser financiadas por el sector público. Dadas las gravesrestricciones financieras que enfrentan muchos gobiernos nacionales ylocales en los países en desarrollo, algunas personas han argumentadoque este modelo de participación privada carece de un mecanismo quegarantice la consecución de los recursos necesarios para la expansión yrehabilitación de los sistemas. Sin embargo, también es cierto que dadoel actual balance de riesgos e incentivos, los inversionistas privadosestarían inclinados a dirigir sus inversiones hacia los grandes centrosurbanos o hacia algunas ciudades medianas con atractivas perspectivaseconómicas. Pero es posible sostener razonablemente que en loscontextos específicos dentro de los cuales se firmaron los contratos deCartagena y Gdansk era irreal esperar que el sector privado, ademásde los riesgos por la operación y el mantenimiento de los sistemas,asumiera también los riesgos asociados con las inversiones futuras. Unpunto que merece mayor análisis es el relacionado con la duración delos contratos de operación y mantenimiento y de los demás casos enlos que el sector privado no asume la responsabilidad por lasinversiones. Los términos fijados en los casos de Gdansk (30 años) yCartagena (26 años) parecen ser demasiado extensos para este tipo demodelo.

Las necesidades de inversión son grandes tanto en Gdansk como enCartagena, en particular en lo que tiene que ver con el tratamiento ydisposición de las aguas residuales. Las estimaciones preliminares in-dican que Cartagena necesitará invertir US$250 millones durante lospróximos cinco años y Gdansk alrededor de US$100 millones en el


mismo período (incluyendo el tratamiento de sus aguas residuales).Bajo los términos de los contratos vigentes no es posible garantizar quelos respectivos municipios puedan disponer de estos recursos de maneraoportuna.

En Cartagena, ACUACAR invirtió cerca de US$4 millones durante suprimer semestre de operaciones como parte de un plan de inversionesde emergencia por un total de US$8 millones. Estos recursos provienende la generación interna de efectivo, parte del capital de la sociedad ycréditos comerciales. Aunque el contrato prevé la creación de un fondode inversiones para financiar la expansión de los sistemas, esteinstrumento no se ha reglamentado, y sus procedimientos de operacióny financiamiento no son claros. Los niveles tarifarios actuales no soncongruentes con las necesidades de inversión. El operador privado secomprometió a mantener los antiguos niveles tarifarios durante unperíodo inicial de dos años como parte de su estrategia de negociacióncon el sector público. Se espera que a partir de 1997, una vez terminadoel período de dos años, se inicie la aplicación de un régimen de tarifasmás adecuado a las necesidades de la ciudad.

Con el fin de obtener los recursos financieros requeridos, la ciudadde Cartagena ha solicitado el apoyo financiero del Gobierno de Colom-bia, especialmente bajo la figura de aportes para el componente desaneamiento. Por otra parte, el operador privado y el distrito deCartagena han iniciado negociaciones preliminares con el BancoMundial con el fin de conseguir un crédito por US$140 millones quepermitiría la continuación del actual proyecto para el mejoramiento delos sistemas de abastecimiento de agua y alcantarillado de la ciudad3.Por el momento, ACUACAR se encuentra trabajando en la estructuraciónde un plan maestro para los sistemas de abastecimiento de agua yalcantarillado de la ciudad. Se espera que dicho plan esté concluidohacia fines de 1996. El municipio enfrenta una crítica situación financiera-en la práctica puede afirmarse que se encuentra en estado de quiebra.Así las cosas, la viabilidad financiera del programa de inversionesdependerá de las posibilidades de acceso de ACUACAR a esquemas definanciamiento a largo plazo, y a la disponibilidad de recursos de losfondos de cofinanciación del gobierno colombiano.

En Gdansk, como en Cartagena y en Guinea, el municipio asumió laresponsabilidad por el financiamiento de las inversiones. En 1993 eloperador privado, SNG, estructuró un plan maestro de inversiones paralos próximos diez años, el cual comprende un programa coherente parala expansión, el mantenimiento y la rehabilitación de los sistemas deabastecimiento de agua y alcantarillado. Sin embargo, algunasrestricciones financieras han afectado el ritmo de inversiones previsto.Bajo el esquema de participación privada, los recursos para lafinanciación de las inversiones se han limitado a los excedentes que


resultan de la operación de la empresa. La inversión promedio anualde SNG durante sus tres años de operación ha estado cercana a los US$4millones.

Quizás el mayor desafío para la ciudad de Gdansk en términos deinversión en los próximos años será la construcción del sistema detratamiento de aguas residuales, lo cual permitirá el mejoramiento dela calidad del agua en las áreas turísticas del mar Báltico. El costoestimado de este proyecto es de alrededor de US$50 millones, pero suesquema de financiamiento no está claro aún. La obtención de recursosde crédito ha sido difícil. En 1993, el Banco Europeo de Reconstruccióny Fomento canceló un crédito que había sido solicitado para estepropósito, por solicitud del Gobierno polaco. Otras restriccionesrelacionadas con las dificultades para la aplicación de ajustes tarifariosreales y la debilidad de los mercados financieros han reducido aún máslas posibilidades para consolidar operaciones exitosas de crédito.

Los excedentes resultantes de las mejoras en la gestión y operaciónde los sistemas en Cartagena, así como el pago de renta a la ciudad deGdansk, han contribuido de manera positiva, aunque no suficiente, agenerar recursos para inversión y a mejorar la capacidad deendeudamiento de las empresas. Pero es importante tener claro queuna estrategia financiera adecuada exige que los municipios definan ygaranticen la aplicación de regímenes tarifarios que permitan a lascompañías la recuperación de sus costos y contribuyan a financiar lasinversiones requeridas. Como estas condiciones han demostrado serdifíciles de lograr en la práctica, parecería que a corto plazo la únicaforma de cubrir las necesidades de inversión es mediante la adecuadacombinación de capital público y privado.

Guinea

La experiencia de Guinea proporciona un buen ejemplo de los problemasy oportunidades que puede enfrentar un país pobre cuando decidevincular al sector privado para el suministro del servicio de agua po-table. Guinea tiene una alta tasa de crecimiento de su población, quesumada al elevado índice de crecimiento urbano, ha originado fuertespresiones para la expansión de los servicios públicos. La tasa decrecimiento de la población urbana es de 5,8% anual, equivalente aldoble de la tasa de crecimiento de todo el país. Una de las mayoresdificultades del modelo de participación privada en Guinea es ladeficiente coordinación entre los sectores público y privado en lo querespecta a las necesidades de inversión, la participación en los riesgos yel régimen tarifario.


Las mejoras en la disponibilidad y calidad del servicio de agua enGuinea han sido posibles gracias a un considerable aumento de los gastosde capital. Durante los primeros cinco años de vigencia del contrato dearrendamiento, la autoridad estatal responsable del sector de agua po-table, SONEG, invirtió cerca de US$60 millones. Estos recursos fueronfinanciados a través de un crédito de la Asociación Internacional deFomento y de recursos de generación interna. Sin embargo, SONEG haenfrentado dificultades para asegurar los recursos adicionales necesariospara las inversiones requeridas, para ejercer sus funcionesreglamentarias, y para supervisar el cumplimiento de las obligacionescontractuales del operador privado, SEEG. Como consecuencia deelevados incrementos tarifarios, las pérdidas comerciales y el númerode cuentas vencidas han aumentado en forma apreciable. Estascircunstancias han afectado la capacidad financiera de SONEG.

SONEG es responsable de la ejecución de algunas obras que tienen unimpacto directo en los resultados operativos de SEEG. Este confusoesquema de participación en los riesgos crea una situación en la que eloperador privado no tiene incentivos comerciales claros para cumplircon sus funciones como responsable de la adecuada operación ymantenimiento del sistema. "La coordinación eficiente entre lasinversiones nuevas, la operación y el mantenimiento seguirá siendo unproblema en la medida en que los riesgos comerciales sean compartidosentre las dos entidades y, en particular, en la medida en que SONEG

continúe siendo la principal fuente de financiación de las obras quecontribuyen a la efectividad de SEEG cOmO operador de los sistemas"(Brook-Cowen 1996).

Estrategias financieras adaptadas a cada caso

El análisis anterior muestra que no existen milagros en la financiaciónde inversiones para el sector de agua potable y saneamiento. La nociónde que el reto financiero de los países en desarrollo puede resolverse através de la inversión del sector privado es un mito. Este malentendidopodría afectar posteriores desarrollos de dos maneras: primero, no esposible mantener expectativas irreales durante largos períodos. Laobtención de resultados desfavorables en forma recurrente contribuyea crear un clima de descontento creciente entre la población, con lo cualse podrían impedir o interrumpir procesos de reforma que, en esencia,han sido diseñados en la dirección correcta. Segundo, el apoyo continuoa estrategias impracticables puede contribuir a crear cierta confusióninstitucional en el sector, a posponer o rechazar alternativascomplementarias que pueden ser factibles de desarrollar y, finalmente,


puede abrir un espacio para que otras agencias y entidades, gobiernosnacionales y locales, e instituciones financieras eludan sus respectivasresponsabilidades.

Conclusiones

Cuatro puntos básicos pueden ser extraídos del análisis de este capítulo:Primero, a menos que se introduzcan cambios importantes en el

sistema de incentivos, riesgos y compensaciones para el sector privado,la mayor proporción de recursos para el sector de agua potable ysaneamiento en los países en desarrollo provendrán de la generaciónde efectivo de las empresas, y de las operaciones de crédito respaldadascon los flujos de efectivo resultantes. Por su parte, la generación deefectivo dependerá cada vez más del pago de tarifas por parte de losusuarios. Por lo tanto, en definitiva, la garantía de los inversionistas ylas entidades prestatarias dependerá del grado de efectividad yfuncionalidad de regímenes tarifarios política y socioeconómicamentesostenibles.

Segundo, en general las inversiones no han sido ejecutadas de acuerdocon las expectativas previstas. En algunos casos de participación privadase observa una tendencia a programar una proporción considerable delas inversiones durante la fase inicial, con lo que se genera una fuertepresión sobre el nivel de tarifas al comienzo del contrato. Esrecomendable buscar una mayor correspondencia entre las metas deinversión, los estándares de calidad, y las estructuras y niveles tarifarios.

Tercero, una estrategia coherente para la participación privada en elsector de agua potable y saneamiento debería diferenciar dos escenarios:el primero de estos escenarios sería apropiado para aquellos sistemasya consolidados, con altos niveles de cobertura, en economías establesy crecientes, con instituciones confiables y mercados de capitalesdesarrollados. En estas circunstancias, los inversionistas privados debenser estimulados a tomar riesgos comerciales y a competir por créditosen los mercados financieros, no sólo para mejorar la gestión y operaciónde las empresas, sino para hacerse cargo de la expansión, larehabilitación y el mantenimiento de los sistemas.

Un segundo escenario sería más recomendable para los países deingreso bajo, con mercados de capitales inexistentes o pocodesarrollados, bajas coberturas, rápido crecimiento de la población einstituciones débiles. Aquí la racionalidad para la inversión privada esuna historia diferente. Los inversionistas privados tenderán a reducirel riesgo financiando las inversiones hasta el máximo posible a partirde la generación de efectivo de las empresas. En una empresa deservicios públicos bien administrada de un país en desarrollo típico,


estos recursos suelen bastar para cubrir los costos de operación ymantenimiento y parte de los gastos de capital, pero no son suficientespara cubrir todas las inversiones requeridas para asegurar la expansiónde los sistemas y el tratamiento de las aguas residuales.

En el marco de este último escenario, el sector público tendría queparticipar en la financiación del sector de agua potable y saneamientoen el futuro cercano. El principal desafío será encontrar la proporciónadecuada entre la inversión pública y privada. El papel central de lascompañías privadas tendría que orientarse en primera instancia haciael desarrollo de la capacidad de gestión y la capacidad operativa, elmejoramiento de la calidad de los servicios, el incremento de laproductividad, la formulación de planes de inversión bien estructurados,la imposición de responsabilidades y, en términos generales, el procesode transformar entidades no viables en empresas viables desde el puntode vista operativo y financiero, capaces de recibir y administrar recursosde crédito o fondos de agencias gubernamentales. En este contexto, lasopciones distintas al modelo de concesión podrían ser más adecuadaspara mejorar el suministro de los servicios. El sector privado puedecontribuir a reducir, aunque no a eliminar, la necesidad definanciamiento público y la obligación de los gobiernos de desarrollarnuevas alternativas de financiación, fortalecer los mercados de capital,y proveer garantías y subsidios cuando sea necesario.

Cuarto, los casos incluidos en este estudio no permiten estableceruna correlación entre el grado y tipo de vinculación de la iniciativaprivada, y la magnitud o la calidad de los beneficios obtenidos. En lapráctica, los modelos de concesión no necesariamente garantizan unmejor desempeño que los contratos de arrendamiento o los de operacióny administración. En un contexto ideal, y desde el punto de vista de laoptimización de las inversiones, las concesiones podrían resultarpreferibles frente a los modelos de arrendamiento o de gestión, dadaslas ventajas de asignar la responsabilidad por las inversiones a la mismaentidad comercial responsable de la operación de los sistemas. Sin em-bargo, los modelos de concesión no siempre son una opción factible,especialmente en los casos en los que el monto de las inversiones excedela capacidad de endeudamiento del sector privado, en países conmercados de capitales débiles, en poblaciones pequeñas, o en ciudadescon una alta proporción de usuarios de bajos ingresos.

Si bien es cierto que en muchos casos se requerirá una adecuadacombinación de recursos públicos y privados, ésta no es de ningún modouna alternativa exenta de dificultades. Los modelos de gestión,operación y mantenimiento privado acompañados de esquemas definanciamiento público -como en los casos de Cartagena, Gdansk yGuinea- tienen también sus inconvenientes. Bajo esta modalidad, lascompañías privadas tienen menos incentivos para ahorrar en costos de


capital, mientras que la responsabilidad por la ejecución de inversioneseficientes con frecuencia se vuelve problemática. Una alternativa quemerece mayor análisis es la estructuración de modelos de concesióncon una financiación preliminar por parte del sector público, destinadaal logro de metas estratégicas específicas. Una vez cubiertas lasnecesidades prioritarias o las inversiones más costosas y aumentada laconfiabilidad de los sistemas, el sector privado estará en condicionesde asumir una responsabilidad creciente en los futuros programas deinversión. Igualmente, los contratos de administración o dearrendamiento podrían ser transformados en concesiones conparticipación privada en la movilización de financiamiento para futurasinversiones, una vez que se hayan mejorado los sistemas gracias ainversiones iniciales financiadas con recursos públicos.

Uno de los principales obstáculos para la expansión de laparticipación privada en el sector de agua potable y saneamiento es laalta concentración de firmas en el lado de la oferta. La competencia esrestringida por la tendencia de un reducido número de firmas a dominarel sector. Esta tendencia se evidencia por la recurrente aparición, en loscasos estudiados, del mismo grupo de compañías internacionales. Pordiferentes razones, estas grandes compañías no parecen estar interesadasen participar en proyectos de inversión o en la prestación de serviciosde agua en muchas ciudades y poblaciones pequeñas.

Una prioridad para mejorar las opciones de participación privadaes el diseño de políticas que estimulen el desarrollo y la entrada almercado de firmas locales. Algunas experiencias prometedoras dedesarrollos incipientes de compañías locales en el sector de agua po-table y saneamiento pueden encontrarse en Chile, México (Cancún,Aguascalientes), y Argentina (provincia de Corrientes).

La experiencia de Guinea muestra que el problema de la escala delos proyectos sigue siendo otra restricción para atraer inversión privadaa las ciudades pequeñas. Con frecuencia las firmas extranjeras enfrentanel reto de crear condiciones estables y asegurar una remuneraciónatractiva para que su personal especializado permanezca duranteperíodos de tiempo suficientemente largos en poblados pequeños conlimitadas oportunidades y una deficiente infraestructura de servicios.Por ejemplo, Saur ha estimado que para poder realizar una adecuadagestión en Conakry sería necesario mantener en forma permanente porlo menos ocho extranjeros especializados en esa ciudad. Con sólo 20.000usuarios activos, y con los limitados ingresos familiares de Guinea, estoes difícil de lograr. Si no se logra poner en práctica un sistema deincentivos y estrategias creativas para inducir a los poblados pequeñosa agruparse para celebrar contratos con operadores privados, o diseñaresquemas de garantías para inducir al sector privado a mantenerprofesionales especializados en poblaciones menores, la participación


privada podría verse limitada a las principales ciudades capitales y alos países de ingreso mediano.

El desarrollo de mercados locales de capital, la expansión de garantíasque promuevan esquemas de financiamiento a largo plazo y el desarrollode nuevos instrumentos financieros que posibiliten el acceso al créditoa inversionistas y operadores privados continúan siendo algunos delos desafíos más cruciales para los gobiernos y las organizaciones decrédito multilateral.

Notas

1. Estudios del Concejo Nacional de Obras Públicas y del Banco Mundialmuestran que esta relación varía entre 3 ó 4 en el caso de compañías de teléfonosy empresas de energía eléctrica, se sitúa alrededor de 7 para el sector decarreteras, y alcanza valores cercanos a 10 ó 12 para sistemas de agua potable.

2. En el contrato de concesión de Buenos Aires, por ejemplo, una proporciónmayoritaria de las acciones de Aguas Argentinas no puede ser dada en garantíao transferida sin previa aprobación del Gobierno argentino.

3. Dentro del marco del proyecto para el sector de abastecimiento de agua yalcantarillado de Colombia (Crédito 2961-CO), el Banco Mundial participaactualmente en la financiación de un subproyecto para Cartagena cuyo costototal asciende a US$55 millones, de los cuales cerca de US$26 millones sonfinanciados por el Banco.

7Regulación

El sector de agua potable y saneamiento constituye un ejemplo típicode monopolio natural, lo cual justifica, y hace quizás inevitable, laintervención del Estado. En ausencia de una adecuada intervención,los monopolios de cualquier tipo, públicos o privados, estarán inclinadosa cobrar excesivas tarifas, a proveer un servicio deficiente, o ambos.

En teoría, la regulación puede mejorar la eficiencia económicainduciendo a los monopolios naturales a producir a un nivel socialmenteóptimo. Cuando se cuenta con un marco reglamentario claro y estable,las autoridades reguladoras procuran mantener un balance entre losintereses conflictivos de los gobiernos, las compañías reguladas y losusuarios. En la práctica, sin embargo, este equilibrio es difícil de alcanzary mucho mas difícil de sostener. Uno de los riesgos de responder aintereses múltiples y con frecuencia contradictorios, es que lasautoridades reguladoras pueden verse obligadas a modificar susdecisiones con demasiada frecuencia, creando un ambiente deincertidumbre y desconfianza entre inversionistas y usuarios.

Otra preocupación tiene que ver con la calidad de la intervención.Los organismos reguladores tienen una inclinación a intervenir demanera excesiva en el sistema de mercado, por ejemplo, al interferir enlas decisiones sobre inversión y control de la administración. Es frecuenteobservar organismos reguladores que concentran gran parte de susesfuerzos en la imposición de sanciones y amenazas que muchas vecesresultan ineficaces, mientras se dedica poco interés al desarrollo deincentivos adecuados y a la construcción de la legitimidad del procesoreglamentario mediante la implantación de políticas equitativas ytransparentes. Un tercer problema está relacionado con los costos de laregulación. Como ha sido señalado por Bradburd (1992), las fallas en elsistema reglamentario podrían dar lugar a pérdidas en eficiencia aúnmayores que las pérdidas de monopolio que se intentan corregir.

Los gobiernos tendrán que continuar trabajando en el diseño depolíticas de regulación que respondan a las necesidades de los usuariosy del sector privado, y en la definición de una adecuada combinaciónde instrumentos e incentivos para su efectiva aplicación. Cualquieraque sea el modelo de participación privada, compañías reguladas yautoridades reguladoras tendrán que escalar una difícil curva deaprendizaje en sus intentos por definir sus relaciones mutuas y avanzaren el logro de una más justa y eficiente prestación de los servicios.

74

REGULACIÓN 75

La regulación se desenvuelve en un entorno institucional específico,donde las variables determinantes son el tipo y la calidad de losincentivos proporcionados. Por consiguiente, los costos y beneficios dela regulación no deben ser estimados en el marco de organizaciones einstituciones ideales, sino con base en una evaluación realista de ladinámica institucional de cada país, y del grado de efectividad de losrespectivos gobiernos. Ningún modelo de reglamentación o estructurainstitucional es fácilmente transferible de un país a otro. Los sistemasde regulación necesitan ser adecuados a las condiciones específicas delas economías en las cuales pretenden operar, a sus condicionesinstitucionales, y al impacto de las normas reglamentarias en elcomportamiento de la población.

Los siguientes son algunos de los problemas reglamentarios máscríticos que tendrán que enfrentar los gobiernos de los países endesarrollo en los cuales el sector privado participe en el suministro delos servicios de agua potable y saneamiento:

• Definición de funciones y objetivos de las entidades reguladoras• Diseño de los organismos reguladores y de los mecanismos

financieros que les permitan asegurar el cumplimiento de susobligaciones

• Diseño de incentivos adecuados e instrumentos reglamentarios• Desarrollo de la capacidad técnica y reglamentaria• Desarrollo de estrategias para reducir las asimetrías de información• Asegurar el cumplimiento de las resoluciones y políticas

reglamentarias con instituciones que cuentan con limitados mediosy capacidades

• Desarrollo de estrategias para asegurar una relativa independenciade los organismos reguladores con el fin de evitar la "captura" deestas entidades por las compañías privadas o intereses políticos

• Selección de estrategias para fortalecer la legitimidad ytransparencia de las decisiones reglamentarias.

Este capítulo no pretende analizar estos temas en detalle, y más bienintenta describir las diferentes formas en que los gobiernos y susorganismos reguladores han enfrentado estos desafíos en el contextode los seis casos analizados en este estudio. El capítulo comienza conuna revisión de las experiencias reglamentarias y de los aspectos máscríticos que han tenido que sortear las entidades reguladoras en Santiagode Chile y Buenos Aires. Luego, el análisis se centra en los diferentesproblemas y oportunidades de la regulación en los casos de Cartagena,Gdansk y Guinea. El capítulo concluye con un resumen de otras


limitaciones comunes al tema de la regulación y plantea algunas

opciones para una regulación más efectiva en los países en desarrollo.

Lecciones de las experiencias de Chile y Argentina

El diseño institucional y la estructura del marco reglamentario para elsector de agua potable y saneamiento en Chile fueron establecidos an-tes de la iniciación de la participación privada. La regulación para elsector de agua potable se benefició de las lecciones aprendidas a partirde los procesos de privatización iniciados a principios de los añosochenta para los sectores de energía y telecomunicaciones. LaSuperintendencia de Servicios Sanitarios (sss) fue creada en 1989 comouna entidad autónoma y descentralizada, cuyo director es nombradopor el presidente de la república. La sss depende administrativamentedel Ministerio de Obras Públicas; su planta de personal está conformadapor aproximadamente cien empleados, y sus costos operativos soncubiertos con recursos del presupuesto nacional. Sus responsabilidadesbásicas incluyen la adjudicación de las concesiones para el suministrode los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado; la definiciónde los criterios y las metodologías tarifarias así como el control de suaplicación efectiva y la supervisión del cumplimiento de las normas ylos estándares de calidad que garanticen la buena calidad de losservicios.

La experiencia reglamentaria de Chile invita a destacar dos aspectosrelevantes. En primer lugar, la importancia de diseñar un sistema clarode normas e incentivos coherentes con las políticas macroeconómicasdel país, sustentadas en principios de eficiencia económica. En segundotérmino, la experiencia chilena ilustra la dinámica del procesoreglamentario y la necesidad de evolucionar y de desarrollar esquemasinnovadores de regulación que se ajusten a diferentes circunstancias.Las principales características del sistema reglamentario chileno puedenresumirse en los siguientes puntos:

• Una clara separación entre las funciones de operación y deregulación, y la definición de un conjunto adecuado de incentivosacordado desde los niveles más altos de gobierno.

• La aplicación de una estructura tarifaria fácilmente comprensiblepor los usuarios, y basada en criterios de eficiencia. Los nivelestarifarios son acordados por períodos de cinco años siguiendoprincipios de costo marginal para una "empresa modelo".

• La incorporación de un sistema coherente de subsidios directospara los usuarios de menores ingresos

REGULACIÓN 77

La aplicación del concepto de rentabilidad a largo plazo. Bajo estecriterio, se exige a las compañías de agua potable el logro de unatasa mínima de retorno.

Aunque el sistema reglamentario chileno no define formalmentefunciones de regulación para la corporación pública que agrupa a lasempresas del sector, coRFo, en la práctica esta entidad juega un papeldecisivo en cuanto al desempeño de las empresas regionales de serviciospúblicos. Los ministerios de planificación, hacienda y economía tienenrepresentación en la junta directiva de CORFO, lo cual contribuye amantener cierta coherencia entre las políticas macroeconómicas ysectoriales. En su calidad de mayor accionista de las empresas del sec-tor, cORFO les exige a sus compañías un nivel mínimo de rentabilidadanual, lo que en efecto constituye un ejercicio reglamentario.Actualmente CORFO está estudiando la propuesta de privatizar, a travésde la venta total, aquellas empresas que han mostrado desempeño pocosatisfactorio, que han tenido dificultades para desarrollar proyectos dealta complejidad técnica y administrativa, o que requieren grandesinversiones de capital. En el evento de concretarse la venta de estascompañías al sector privado, la sss tendrá que ser fortalecida a medidaque avancen los procesos de privatización.

La regulación de las compañías privadas exigirá el diseño de nuevosesquemas reglamentarios. Esto es importante porque las entidades deregulación del Estado no pueden pretender regular a las firmas privadascon las mismas reglas que aplican a las entidades públicas. Laexperiencia chilena en la regulación de otros sectores de infraestructuraindica que aunque el sistema de regulación en Chile es relativamentesofisticado, las autoridades reguladoras han experimentado seriasdificultades para la consecución de información confiable sobre laestructura de costos de las empresas privatizadas. Otra dificultad quesurge es el marcado desequilibrio existente en cuanto a la capacidad denegociación de los organismos reguladores, dada la creciente influenciapolítica y económica de las compañías privadas. Finalmente, como loseñalan Bitran y Serra (1995):... la escasa información y la limitada capacidad técnica de losorganismos reguladores, frente a la enorme habilidad de las firmasprivadas para influir en los procesos de determinación de tarifas, hanimpedido la plena transferencia de las ganancias en eficiencia a losusuarios a través de reducciones de los precios, aun después deconsiderables períodos de tiempo para permitir el ajuste correspondiente.Como consecuencia de esta situación, las compañías privadas reguladasen los sectores de energía y teléfonos han obtenido incrementossignificativos en sus utilidades. Solamente en aquellos casos donde hahabido competencia, se han presentado drásticas reducciones de precios.


La experiencia Argentina es instructiva en cuanto tiene que ver conel desarrollo de la fase inicial del proceso reglamentario, y los principalesretos que enfrenta un regulador público con escasa experiencia, frentea un experimentado operador privado. La concesión de Buenos Airesfue la primera experiencia a gran escala de participación privada en elsector de agua potable y saneamiento en América Latina (Recuadro7.1). Tal como ha ocurrido en otros casos, la mayoría del personal delente regulador de Buenos Aires pertenecía a la antigua empresa públicaoperadora. Durante los primeros años de la concesión, el organismoregulador, ETOSS, ha tenido que centrar sus objetivos en la construcciónde su capacidad técnica y reglamentaria, y en la necesidad de nivelar elterreno de sus relaciones con el concesionario. Durante este período, larelación entre ETOSS y el concesionario ha sido compleja y tensa.

Recuadro 7.1. El sistema reglamentario de Buenos Aires

El marco reglamentario para la concesión de los sistemas de agua potabley saneamiento de Buenos Aires entró en vigencia en abril de 1993. Encontraste con la experiencia de Chile, el sistema reglamentario de BuenosAires se desarrolló en forma paralela con la transición de la operación delsector público al sector privado. El marco reglamentario establece losparámetros básicos bajo los cuales deben ser proporcionados los serviciosde agua potable y saneamiento y define los derechos y obligaciones delconcesionario (Aguas Argentinas), el Gobierno argentino y losconsumidores, con respecto al contrato de concesión. La autoridadreguladora, el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS ), es unorganismo autónomo encargado de supervisar el desempeño de AguasArgentinas y verificar el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.Las principales responsabilidades de Emss incluyen la revisión y aprobaciónde los programas de expansión y mantenimiento de los sistemas, la revisiónde la estructura tarifaria, y la verificación del cumplimiento de AguasArgentinas con los planes de inversión.

La junta directiva de ETOSs está compuesta por seis miembros, querepresentan por partes iguales al gobierno central, al municipio de BuenosAires y a la provincia de Buenos Aires. La entidad está organizada en seisdepartamentos y tiene una planta de personal y consultores deaproximadamente 110 personas. ETOSS se financia con aportes de losusuarios mediante una sobrecarga de 2,67% del valor de la factura de losservicios de abastecimiento de agua y alcantarillado. Esta forma definanciación tiene la virtud de asegurarle a la entidad unos ingresospredecibles y cierto grado de autonomía frente a la posible interferenciadel gobierno. El reto es cómo establecer el nivel presupuestario adecuadodel ente regulador, de tal manera que se garantice el cabal cumplimientode sus funciones reguladoras sin crear incentivos para la intervenciónexcesiva, ni asfixiar al organismo regulador por insuficiencia de recursos.

REGULACIÓN 79

De acuerdo con el concesionario, la organización interna del ETOSS

en seis departamentos separados crea un problema de segregación deresponsabilidades y una lenta capacidad de respuesta. Una opción quepodría explorarse para mejorar esta situación sería la creación de unadirección ejecutiva en la que se coordinarían los asuntos técnicos,jurídicos y administrativos en una sola dependencia, facilitando así elproceso de toma de decisiones.

La regulación puede ser concebida como un contrato incompleto entrelas autoridades reguladoras y las compañías reguladas, sean públicas oprivadas. Por esta razón, siempre existirá espacio para el debate acercade las funciones de regulación y de la interpretación de los contratos ylas normas reglamentarias. En Buenos Aires se ha presentado uninteresante debate relacionado con estos dos aspectos. Mientras elconcesionario defiende la versión de que el contrato de concesión debeentenderse más como un contrato de resultados específicos antes quedetenerse en los medios para obtener esos resultados, el organismoregulador sostiene que en su calidad de representante del propietariode los activos -el Gobierno argentino-está en la obligación degarantizar que los resultados esperados sean alcanzados mediante lautilización de procedimientos adecuados y altos estándares de calidad.Así, el organismo regulador enfatiza la necesidad de entender el contratocomo un contrato de medios y de resultados. El asunto de fondo es elgrado de libertad del que puede disponer Aguas Argentinas paracumplir con las metas establecidas en el contrato haciendo uso de"estrategias de optimización de inversiones" o, en otras palabras, laposibilidad de alcanzar los objetivos fijados con una menor inversiónde capital y mayores utilidades. La mayor preocupación de ETOSS serefiere a la calidad y la sostenibilidad de las inversiones. Este problemapuede llegar a acentuarse durante las últimas etapas de la concesión.

La disponibilidad de información confiable y libre de manipulacióncontinúa siendo una de las dificultades cruciales que enfrentan losorganismos reguladores. Buenos Aires no es una excepción a esteproblema. De acuerdo con EToss, la información suministrada porAguasArgentinas durante los primeros dos años de la concesión era "pobre,incompleta y tendenciosa." Por su parte, el concesionario sostiene queel regulador solicita una cantidad excesiva e innecesaria de informaciónsin un claro propósito y sin tener la capacidad necesaria para suadecuado análisis y procesamiento. Los procedimientos para latransferencia de información han venido mejorando gradualmente-aunque aún queda un amplio espacio para introducir mejorasadicionales- a través del establecimiento de criterios explícitos yformatos previamente definidos para el suministro periódico yautomático de información.


Las experiencias de Cartagena, Gdansk y Guinea

Los criterios para la regulación de los contratos de participación privada

en Cartagena y Gdansk son diferentes a los de Buenos Aires y Santiago.En los casos de Cartagena y Gdansk, los gobiernos locales tienenresponsabilidad reglamentaria tanto como accionistas de las empresasde economía mixta, como en su calidad de reguladores de los contratossuscritos. Este esquema trae implícito un conflicto de intereses en lamedida en que por una parte el gobierno representa el interés público yal mismo tiempo tiene incentivos para maximizar las utilidades de laempresa de la cual es accionista. Sin embargo, este modelo tiene laventaja de ser autorregulador en el sentido de que el municipio y eloperador privado son socios que tienen que tomar decisiones de comúnacuerdo, en oposición al modelo de entidades separadas en permanenteconfrontación.

La experiencia reglamentaria de Colombia demuestra que aunque elestablecimiento de un marco reglamentario bien diseñado constituyeun paso importante del proceso, no es una condición suficiente paragarantizar una regulación efectiva y consolidar los cambiosinstitucionales deseados. Es fundamental entender por quédeterminadas políticas que observadores externos pueden percibir comoóptimas, con frecuencia no son adoptadas; cómo funcionan en realidadlas instituciones, y el impacto de esta dinámica en el desempeño de lascompañías prestatarias de los servicios. En julio de 1994, el Congresode Colombia aprobó la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios (Ley142), la cual incluye un marco reglamentario orientado a promover laparticipación privada, introducir mejoras en eficiencia, y una mayorresponsabilidad en la gestión de las empresas de servicios públicos. Laley creó la Comisión de Regulación de Agua Potable y SaneamientoBásico (CRA) que tiene como objetivos centrales la creación decondiciones para asegurar una prestación eficiente de los servicios delsector de agua potable y saneamiento, establecer los criterios deeficiencias, fijar las tarifas y promover la competencia económica.Además, el gobierno creó la Superintendencia de Servicios PúblicosDomiciliarios, cuya responsabilidad se centra en el control y vigilanciade las empresas del sector y en velar por la efectiva aplicación de lasnormas reglamentarias.

El impacto de estas reformas y el papel de la CRA en el caso delcontrato de Cartagena han sido marginales. Las responsabilidades porla regulación no son del todo claras. El contrato de operación yadministración le asigna un amplio rango de funciones reglamentariasy normativas a la municipalidad. No obstante, otros organismos yministerios centrales también ejercen funciones reglamentarias y decontrol, sin una adecuada coordinación y en ocasiones con una clara

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superposición de responsabilidades. Los niveles tarifarios pueden serdefinidos por ACUACAR bajo el marco de los procedimientos y estándaresde calidad definidos por la cRA. Aunque la Ley de servicios públicosdefine claramente los objetivos de la cRA, esta entidad aún continúaluchando por encontrar los mecanismos e instrumentos adecuados parael logro de esos objetivos.

La CRA es financiada con recursos de presupuesto público. La faltade un mecanismo previsible de financiamiento afecta la independenciade sus decisiones. Quizás el mayor desafío de la CRA es cómo desarrollaruna efectiva regulación en un país con más de 1.020 empresas públicas,que deben atender poblaciones que varían entre los 5.000 y los seismillones de habitantes, con distintos modelos de propiedad y diferentesniveles de eficiencia operacional y administrativa. La descentralizaciónde la regulación es una alternativa que merecería un mayor análisis eneste tipo de contextos.

En países con escasa o nula experiencia en el suministro privado deservicios públicos, o en el caso de municipios pequeños con limitadacapacidad administrativa, es recomendable tratar de desarrollarcontratos y principios autorregulatorios que contribuyan a reducir loscostos asociados con la regulación. Por ejemplo, la junta directiva deACUACAR en Cartagena está conformada por cinco miembros: dosnombrados por el distrito, dos por el operador privado, y uno enrepresentación de los accionistas privados. Las decisiones deben seraprobadas por mayoría del 80%, es decir, por lo menos cuatro de losmiembros de la junta deben ponerse de acuerdo. Esto significa que lasdecisiones de importancia tienen que ser respaldadas tanto por el distritode Cartagena como por parte del operador privado.

Sin embargo, confiar de manera excesiva en una reglamentaciónbasada en las cláusulas del contrato, en un intento por evadir lanecesidad de la reglamentación, tampoco es una política acertada orealista. Por ejemplo, el contrato de concesión de Buenos Aires tuvoque ser renegociado tan sólo un año después de su firma con el objetode incorporar en los compromisos del concesionario nuevas prioridadesde expansión. Un inconveniente adicional en la búsqueda del contrato"perfecto" es el alto costo de las demoras en las que se tiene que incurriren razón de las prolongadas y complejas negociaciones que ello implica.Lo más conveniente es permitir un grado razonable de flexibilidad enlos contratos. Es muy difícil hacer predicciones a largo plazo sobre ladinámica de los mercados después de la participación privada, y estasfluctuaciones hacen que las estimaciones iniciales sobre elcomportamiento de las variables financieras, económicas einstitucionales puedan resultar poco confiables. Esta circunstancia, sinembargo, no debe tomarse como un argumento para dejar todo abierto;lo esencial es anticiparse a las posibles discrepancias y establecer de


manera explícita los procedimientos que serán utilizados en el eventode que esos conflictos aparezcan.

Los contratos de arrendamiento y los contratos de gestión tambiénrequieren una alta capacidad administrativa y un fuerte apoyo políticopara su exitoso desarrollo. Estos contratos no son necesariamente mássencillos de administrar y regular que los que contemplan una mayorparticipación privada como los de concesión:

En Guinea, el gobierno ha tenido dificultades para supervisar elcumplimiento de las cláusulas contractuales por parte del operadorprivado SEEG y, por lo tanto, para poder cumplir con sus funcionesreglamentarias en relación con las tarifas aplicadas por SEEG. Alparecer, SONEG le ha dado mayor importancia a su papel deinversionista que a sus funciones como supervisor del contrato.Al mismo tiempo, parece que SEEG ha sido lenta en cuanto alcumplimiento de los requisitos establecidos para la presentaciónde informes financieros. Un factor que ayuda a explicar losproblemas en la supervisión y el cumplimiento de las obligacionesdel contrato es el hecho de que el gobierno ha jugado un rol pasivocomo copropietario de SEEG, y no ha utilizado su presencia en lajunta directiva para supervisar rigurosamente el cumplimientodel contrato y de los requisitos fijados para la presentaciónoportuna de informes (Brook-Cowen 1996, pág. 4)

Otros aspectos reglamentarios: El debate sobrela "independencia"

La experiencia indica que en los países en desarrollo, el establecimientode una regulación "independiente" es un objetivo resbaladizo.Históricamente, el sector de agua potable y saneamiento en estos paísesha estado y permanece sujeto a una fuerte influencia política. Si la políticaes el arte de decidir a quién le corresponde qué, la regulación es enesencia un ejercicio político. En muchos aspectos, con la participaciónprivada lo que ha cambiado es la forma de intervención del gobierno.En los últimos años el sector de agua potable ha venido siendo objetode una intervención cada vez más completa y refinada. Sin embargo, lorealmente importante no es que una entidad reguladora sea"independiente", sino que un gobierno esté en condiciones de garantizar,formalizar e institucionalizar sus compromisos con los inversionistas ylos usuarios. Lo que los gobiernos generalmente hacen para demostrarque pueden garantizar el cumplimiento de ciertas reglas básicas esestablecer una estructura reglamentaria que limite la discrecionalidaden las decisiones de precios y tarifas; una manera de hacer esto es crearuna comisión que proteja al proceso decisorio en materia reglamentaria

REGULACIÓN 83

de la influencia de intereses políticos de corto plazo. Montenegro (1995)describe cómo fueron creadas las comisiones de regulación enColombia:

En Colombia, la propuesta inicial del gobierno fue establecercomisiones de regulación completamente independientes (para lossectores de telecomunicaciones, energía y gas, y agua potable ysaneamiento). Sin embargo, algunos ministros y miembros delCongreso insistieron, y finalmente patrocinaron, la creación deórganos menos autónomos y más abiertos. Algunos ministrosargumentaron, por ejemplo, que la fijación de tarifas podría tenerun fuerte impacto político y que, por lo tanto, esa responsabilidadno debería dejarse en manos de técnicos expertos, puesto que alfinal sería el gobierno el que resultaría inculpado por suseventuales desaciertos. Asimismo, algunos miembros del Congresoexpresaron temor de que las reglamentaciones elaboradassolamente por expertos resultaran excesivamente tecnocráticas, yno incorporaran las necesidades de las regiones o las de losusuarios. Finalmente, el Congreso decidió aprobar la creación delas tres mencionadas comisiones semiindependientes deregulación.

Algunas de las estrategias más frecuentes para promover y mantenerla relativa independencia de las entidades de regulación incluyen elestablecimiento de períodos fijos para los reguladores con el fin deasegurar su posición por encima de los cambios políticos; el suministrode fuentes independientes de recursos para los organismos reguladorescon el objeto de evitar que la asignación de recursos esté sujeta a interesespolíticos, y la exigencia de elevados requisitos profesionales comocondición para el nombramiento de los miembros de las comisiones.Un riesgo que permanece latente es la manipulación de las decisionesreglamentarias por parte de compañías privadas relativamenteinfluyentes. En los países en desarrollo no es raro encontrar queconglomerados económicos privados y diversos grupos de interésejerzan fuertes presiones para influir sobre las decisiones de altosfuncionarios y autoridades legislativas con el fin de lograr la aplicaciónde reglamentaciones más "benignas" o poder ejercer prácticasanticompetitivas. Una manera de limitar la ocurrencia de este problemaes establecer estrictos estándares de transparencia y la obligación depublicar y difundir toda la información posible relacionada con estetipo de procesos.

La formulación de normas reglamentarias antimonopólicas tenderáa ganar importancia a medida que se expanda la participación privada.Pueden presentarse casos de competencia desleal cuando una compañíaque proporciona servicios de agua y alcantarillado decide abrir filialeso "promover" la adjudicación de licitaciones y contratos en favor de


sus compañías vinculadas (por ejemplo, empresas constructoras,productores de tubería, fabricantes de medidores). En Buenos Aires,por ejemplo, algunas asociaciones de profesionales han reclamado porel hecho de que cerca del 70% de las obras de expansión de la concesiónhan sido contratadas con empresas asociadas con las compañíasaccionistas de Aguas Argentinas, mientras que el 30% de las obrasrestantes han sido adjudicadas a firmas francesas subsidiarias delconglomerado Dumez.

La descentralización de funciones de los gobiernos centrales ofrecegrandes oportunidades pero también implica riesgos y nuevos retospara los municipios. Muchos países han transferido la responsabilidadde la prestación de los servicios a los gobiernos locales. La paradoja dela descentralización es que por una parte busca reducir la dependenciade los municipios de los gobiernos centrales pero, al mismo tiempo,dadas las limitaciones financieras y la debilidad institucional de losmunicipios, exige un fuerte apoyo del nivel central. La gran mayoríade los municipios de los países en desarrollo carecen de la capacidadnecesaria para tratar en un pie de igualdad con los experimentadosoperadores privados a los que deben regular. En estos casos, lo queparecería más apropiado sería contar con principios y directrices delgobierno nacional, en combinación con instrumentos regionales o lo-cales para la resolución de conflictos específicos. Finalmente, unaregulación eficiente requiere también una escala óptima. Regular unpequeño número de empresas puede resultar inoperante, debido a ladificultad de los reguladores para obtener y procesar una cantidad deinformación suficiente que permita establecer parámetros decomparación. En el otro extremo, pretender regular un número muygrande de firmas puede resultar excesivamente costoso e ineficiente.

Algunos investigadores (por ejemplo Bradburd 1992) sostienen queal menos durante la fase inicial de la participación privada -dados losaltos costos de la regulación, las distorsiones económicas y la debilidadinstitucional característica de los países en desarrollo- no deberíaesperarse que los mayores beneficios de la regulación provengan de lareducción de las pérdidas de eficiencia debidas al carácter monopólicode las empresas del sector. Bradburd afirma que los esfuerzos inicialesdeberían centrarse en la obtención de beneficios asociados con otrosobjetivos esenciales de la regulación, especialmente la redistribucióndel ingreso y la promoción de la confianza y credibilidad por parte delos inversionistas en la estabilidad y capacidad de las entidadesresponsables del sector.

REGULACIÓN 85

Enseñanzas

Los casos analizados en este capítulo permiten extraer las siguienteslecciones con respecto al tema de la regulación:

• La regulación se desarrolla dentro de un contexto institucionalúnico y específico para cada país, donde las variablesfundamentales son el tipo y la calidad de los incentivos provistos.Ni los modelos de reglamentación ni los convenios institucionalesson fácilmente transferibles de un país a otro. Por consiguiente,los beneficios y los costos de la regulación no deben ser estimadoscon base en la idealización de instituciones deseables, sino en unaevaluación realista de la capacidad institucional y la efectividadde los gobiernos.

• La existencia de un marco reglamentario, por sí mismo, nogarantiza una regulación efectiva o el logro de los cambiosinstitucionales deseados. Es fundamental entender las razones porlas cuales los gobiernos no siempre adoptan políticas queobservadores externos pueden percibir como óptimas, y el impactode esta dinámica en el desempeño de las empresas y en elcomportamiento de los usuarios.

• Existe un marcado desequilibrio entre los limitados medios ycapacidades de los organismos públicos reguladores de los paísesen desarrollo y la capacidad de experimentados operadoresprivados. Es necesario trabajar en el fortalecimiento de laadministración pública con el fin de avanzar en la consolidaciónde los sistemas reglamentarios y desarrollar esquemas de garantíasque mejoren las perspectivas financieras e institucionales de losproyectos en los cuales participe el sector privado.

• Uno de los principales obstáculos para el ulterior desarrollo de laparticipación privada en el sector de agua potable y saneamientoes la restricción a la competencia que surge por la propensión delsector a ser dominado por un reducido número de compañías enel mundo. Es importante trabajar en el diseño de políticas queestimulen el desarrollo y la entrada de firmas locales en el sectorde agua potable y saneamiento.

8Enseñanzas y recomendaciones

La participación privada en el suministro de los servicios de agua po-table y saneamiento ofrece un gran potencial para el mejoramiento dela eficiencia y la calidad de los servicios en los países en desarrollo. Laexperiencia indica, sin embargo, que el desarrollo de los modelos departicipación privada no está exento de riesgos y dificultades. Estecapítulo resume las principales lecciones derivadas de los casosanalizados en este estudio.

Cantidad y calidad en el suministro de los servicios

La participación privada ha servido para llevar sustanciales beneficiosa los usuarios en términos de expansión de coberturas y una mejorcalidad de los servicios, así como importantes incrementos en laeficiencia productiva de las empresas. No obstante, la consolidación deestos resultados iniciales y el logro de beneficios adicionales en el fu-turo dependerá de un decidido y continuo compromiso político, y dela habilidad de los gobiernos e instituciones financieras para introducirreformas complementarias, especialmente en las áreas de tarifas,financiamiento, y regulación.

Regímenes tarifarios más eficientes

A pesar del creciente consenso sobre la necesidad de desarrollar eimplementar sistemas tarifarios más eficientes que den a inversionistasy usuarios las señales económicas adecuadas, diversas barreras hanimpedido hasta ahora la aplicación de estos sistemas. La mayoría delas empresas privatizadas han heredado o adoptado estructurastarifarias ineficientes.

La evidencia demuestra una tendencia a fijar metas irreales deinversión, especialmente durante las primeras etapas del desarrollo delos proyectos de participación privada. Los planes de inversión debenmantener un mayor equilibrio frente a los ingresos potencialesprovenientes del cobro de tarifas. Es importante prestar más atenciónal efecto de la medición y al impacto de los niveles tarifarios sobre losconsumos de los usuarios.

86

ENSEÑANZAS Y RECOMENDACIONES 87

Las estructuras tarifarias que comprenden altas distorsiones deprecios y subsidios cruzados continúan creando desincentivos para laprestación de servicios a los pobres. Es necesario generar incentivosque hagan rentable para las compañías privadas prestar servicios a lapoblación de menores recursos y facilitarles el pago del costo de losmismos mediante la aplicación de subsidios directos incluidos en lospresupuestos gubernamentales.

La experiencia demuestra que la determinación de los nivelestarifarios continúa siendo fuertemente influenciada por factores políticosaún después de la participación privada. La ausencia de políticas yprocedimientos claros para la aplicación de los ajustes tarifarios invitaa la interferencia política. La metodología para el cálculo tarifario debeser transparente, y especificar los criterios objetivos que activarían enforma automática los ajustes tarifarios.

Estrategias innovadoras de financiación

El desafío financiero para el sector de agua potable y saneamientocontinúa vigente. La evidencia indica que dada la distribución actualde riesgos, incentivos y retribuciones, resulta poco probable que el sec-tor privado esté dispuesto a invertir fondos propios en el sector en lospaíses en desarrollo. El logro de una mayor participación privadarequerirá la creación de instrumentos novedosos de financiación eincentivos más eficaces. En el mediano plazo, la mayor proporción derecursos financieros en los países en desarrollo provendrá de lageneración de efectivo de las empresas y de las operaciones de créditoque puedan respaldarse con dicho efectivo.

El éxito futuro de la financiación de proyectos en el sector de aguapotable y saneamiento por parte del sector privado dependerá deladecuado desarrollo de estrategias de financiamiento a largo plazo. Elsector privado puede desempeñar un papel importante en este contexto.Pero este papel es limitado y debe cumplirse de una manera másequilibrada y pragmática para responder en forma realista a lasnecesidades, riesgos y oportunidades de cada país.

El papel que cabe cumplir al sector privado en el sector de aguapotable y saneamiento depende del tipo de país de que se trate. Enpaíses o ciudades con sistemas de infraestructura relativamenteconsolidados, con altos niveles de cobertura, mercados de capitalesdesarrollados e instituciones confiables, los inversionistas privadosdeben ser estimulados a tomar riesgos comerciales y competir porcréditos en los mercados financieros, no sólo para mejorar la gestión yoperación de las empresas, sino para asumir la responsabilidad por la


expansión, la rehabilitación y el mantenimiento de los sistemas. Porotra parte, en países o ciudades de ingreso bajo y mercados financierospoco desarrollados, bajas coberturas, demandas crecientes para laexpansión de los servicios e instituciones débiles, los inversionistasprivados pueden contribuir a reducir -aunque no a eliminar- lanecesidad de financiamiento público. En estos casos, el principal desafíoserá encontrar la proporción adecuada entre la inversión pública yprivada. El papel central de las compañías privadas debe ser dirigidoinicialmente al desarrollo de la capacidad de gestión y capacidadoperativa de las empresas, al incremento de la eficiencia productiva yla capacidad de endeudamiento, y a la formulación de programasintegrales de inversión.

La disponibilidad de programas de financiamiento a largo plazo atasas de interés razonables constituye aún una restricción crítica parainducir al sector privado a participar más activamente en la financiaciónde proyectos en el sector de agua potable y saneamiento. El desarrollode los mercados locales de capitales, la expansión de garantías y eldesarrollo de instrumentos financieros alternativos para estimular ainversionistas y operadores privados a participar en operaciones decrédito, continúan siendo grandes retos para los gobiernos y lasorganizaciones de crédito multilateral.

Los contratos de concesión no necesariamente garantizan un mejordesempeño que los contratos de gestión o de arrendamiento. Desde elpunto de vista de la inversión, el modelo de concesión puede ser laopción más deseable, dadas la ventajas de poder asignar laresponsabilidad por las inversiones a una entidad comercial que a suvez es responsable de la operación y el mantenimiento de los sistemas.Sin embargo, los modelos de concesión no son siempre factibles,especialmente cuando los costos de las inversiones exceden la capacidadde endeudamiento de las compañías privadas, en países con mercadosde capitales poco desarrollados, o en ciudades y poblaciones dondeexiste una proporción considerable de habitantes de bajos ingresos.

Hacia una regulación más eficiente

La sostenibilidad de los modelos de participación privada descansafundamentalmente en una efectiva regulación. No existe, sin embargo,un esquema reglamentario universalmente aplicable o un modeloinstitucional que pueda ser fácilmente transferible de un país a otro. Laregulación se desarrolla en un marco institucional específico donde lasvariables determinantes son el tipo y la calidad de los incentivosproporcionados.


Una regulación exitosa exigirá una reforma institucional efectiva yuna mejor calidad de la administración pública que permita poner enpráctica los marcos reglamentarios y ofrecer un conjunto sólido degarantías a usuarios e inversionistas, con lo que aumentaría la viabilidadfinanciera e institucional de los proyectos de participación privada.

Existe un tremendo desequilibrio entre los limitados medios ycapacidad de los organismos públicos de regulación y la capacidad decompañías privadas con décadas de experiencia. Algunos de los aspectoscríticos que tendrán que ser abordados cualquiera que sea el modelode participación privada incluyen: la definición de las funciones deregulación e interpretación de los contratos; el diseño de incentivosadecuados; estrategias para reducir las asimetrías de información, y laeventual captura de los organismos reguladores por las compañíasreguladas o por intereses políticos, y la necesidad de darle legitimidady credibilidad a las decisiones reglamentarias.

El establecimiento de un marco reglamentario adecuado es un pasoimportante, pero esto no garantiza necesariamente una efectivaregulación o las transformaciones institucionales deseadas. Resultaesencial entender el funcionamiento de las instituciones, por qué conalguna frecuencia no son puestas en práctica políticas que puedenparecer acertadas, y el efecto de esta dinámica en el desempeño de lasempresas de servicios públicos.

Uno de los principales obstáculos para el ulterior desarrollo de laparticipación privada en el sector de agua potable y saneamiento es larestricción a la competencia que surge por la propensión del sector aser dominado por un reducido número de compañías en el mundo.Esta circunstancia ha contribuido a la concentración de proyectos departicipación privada en los grandes centros urbanos de los países endesarrollo, lo cual puede limitar el diseño de alternativas financieras einstitucionales a largo plazo para las ciudades y poblaciones medianasy pequeñas. El diseño de políticas para apoyar y estimular laconformación y la entrada al mercado de firmas locales mejoraría lacalidad de los procesos de selección, promovería la competencia yfacilitaría la regulación.

Es importante reducir los excesivos costos de transacción y lasdemoras en que con frecuencia se incurre durante el diseño yadjudicación de los contratos. Las instituciones internacionales decrédito como el Banco Mundial podrían contribuir al logro de esteobjetivo mediante la preparación y difusión de contratos estándar ydocumentos de licitación que sirvan de referencia a los gobiernosnacionales y locales; mediante el suministro de asistencia técnicaoportuna por parte de consultores independientes, el diseño deprogramas de capacitación en áreas especializadas dirigidos a técnicos


de las entidades gubernamentales, consultores y firmas locales, ymediante el diseño de mecanismos sistemáticos de seguimiento de losproyectos que permitan evaluar tanto sus beneficios como lasdificultades encontradas, con el propósito de extraer lecciones quepuedan ser utilizadas para mejorar la calidad de éstos y otros proyectosde participación privada.

Los procesos de participación privada podrían también beneficiarsede una mejor coordinación entre las organizaciones multilaterales decrédito y sus organismos afiliados, los bancos regionales de desarrolloy otras instituciones financieras. La difusión periódica de informaciónactualizada entre estas entidades y sus clientes es esencial para elmejoramiento de los procesos de participación privada.

El problema del tamaño mínimo -- de qué envergadura debe ser el

proyecto para atraer inversión privada- constituye una gran restricciónpara la participación privada en las empresas de servicios públicos delas ciudades pequeñas. A menos que se conciban prácticas e incentivosnovedosos para promover la contratación conjunta por parte depequeñas municipalidades, u otros tipos de garantías que alienten alsector privado a mantener a personal calificado en poblados pequeños,la participación privada tal vez se limite a ciudades capitales y, sobretodo, a países de ingreso mediano.

Areas de investigación adicional

Las experiencias de participación privada incluidas en este estudio sonpocas y recientes. Sus características socioeconómicas, políticas einstitucionales de los casos evaluados no necesariamente coinciden conlas de otros países y ciudades. Aunque el análisis de estas experienciasofrece valiosas lecciones para otras ciudades y países y sugiere algunasdirectrices y principios básicos, no siempre será recomendable laaplicación de estrategias similares en contextos diferentes. Los casosconsiderados en este estudio y otras experiencias de participaciónprivada deben ser objeto de análisis posteriores y más detallados,orientados a avanzar en el logro del propósito esencial de la reformadel sector de agua potable y saneamiento, que es el mejoramiento de lacalidad de vida para todos los sectores de la sociedad, especialmentelos pobres.

Algunos aspectos interesantes que podrían sugerirse para el análisisadicional son el estudio de alternativas viables para facilitar a los pobresun mejor acceso a los servicios, incluida la mejora del diseño de lossubsidios directos; la evaluación del impacto fiscal y socioeconómicode la participación privada; el análisis de riesgo y la ampliación degarantías para los inversionistas; el fortalecimiento de la capacidad


reguladora por parte de entidades nacionales y locales; el diseño deinstrumentos innovadores de regulación tales como las reglamentacionesbasadas en el desempeño, instrumentos económicos y mecanismos deautorregulación, directrices relativas a la negociación de programas deretiro del personal, y la formación de microempresas privadas entre losantiguos empleados del sector que fueron separados como consecuenciade medidas de reducción de la fuerza laboral.


Apéndice. Principales características de los modelos de participación

Característica Buenos Aires Cancún Cartagena

Tipo de Concesión Concesión Contrato decontrato a 30 años a 30 años operación y

mantenimientoa 26 años

Fecha de Mayo de 1993 Enero de 1994 Junio de 1995transferencia

Socio privado Aguas Argentinas Grupo Mexicano ACUACAR (sociedad(consorcio de de Desarrollo a de economía mixta,inversionistas través del 50% del municipio ylocales y operador 45% de Aguas deextranjeros, AGUAKAN Barcelona)y la cFr)

Area de servicio Ciudad capital y Municipios de Distrito de14 distritos Cancún e Isla Cartagena

Mujeres

Población atendida 8.600.000 337.000 750.000

PNB per cápita 8.060 4.010 1.620(dólares de 1994)

Cobertura antes de Abastecimiento de Abastecimiento de Abastecimiento dela participación agua 70%, agua 61%, agua 70%,privada alcantarillado 58% alcantarillado 34% alcantarillado 58%

Metas Cobertura Cobertura Reducción ANC delabastecimiento de abastecimiento de 52% al 25% eagua 100%, agua 95% (para incremento entratamiento de 1996), cobertura recaudo del 62% alaguas residuales alcantarillado 95% 100% en 10 años;93%, redución ANC (para 1998), mejoras del niveldel 43% al 25%, tratamiento de de calidad y elconstrucción de aguas residuales mantenimientoplanta de 100%tratamiento de (para 1996)aguas residuales

Nota: AIF, Asociación Internacional de Fomento; CFI, Corporación Financiera Internacional;

ANC, agua no contabilizada.

CARACTERÍSTICAS DE LOS MODELOS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA 93

privada en el sector de agua potable y saneamiento

Gdansk Guinea Santiago Corrientes,

Contrato de Contrato de Contratos de Concesión aarrendamiento a arrendamiento a servicios 30 años30 años 10 años

Diciembre de 1992 Agosto de 1989 1990 Septiembre de 1991

SNG (sociedad de SEEG (sociedad de EMOS (compañía Aguas deeconomía mixta, economía mixta, pública por Corrientes51% del socio 51% de acciones, 64% (propiedad deprivado y 49% del inversionistas CORFO y 35% del inversionistasmunicipio) extranjeros, 49% gobierno central) extranjeros y firmas

del Estado) locales)

Ciudades de Ciudad capital Ciudad capital y Diez principalesGdansk y Sopot (Conakry) y otras 21 localidades cuidades de la

16 ciudades menores provincia

500.000 1.500.000 5.000.000 520.000

2.470 510 3.560 8.060

Abastecimiento de Abastecimiento de Abastecimiento de Abastecimiento deagua 96%, agua 40%, no se agua 99%, agua 62%,alcantarillado 96% dispone de datos alcantarillado 91% alcantarillado 30%

sobre elalcantarillado

Mejoras del nivel Mejoras del Mejoras de la Cobertura dede calidad del servicio y de los calidad y los abastecimiento deagua; estándares de estándares de agua 100%, ymantenimiento y desempeño; servicio cobertura derehabilitación de mantenimiento y alcantarillado 75%redes rehabilitación de en 15 años; mejora

los sistemas del nivel de calidad

(continúa)

a. La experiencia de la provincia de Corrientes no fue incluida corno un caso principal en este estudio, yla información presentada aquí es sólo para beneficio del lector.


Apéndice (continuación)


Necesidades de U$4.000 millones U$120 millones U$250 millones eninversión (de los cuales durante el período los próximos 5 años

U$1.200 en los 1994-2000primeros 5 años);existe un atraso eninversiones detratamiento deaguas residuales

Financiamiento U$98 millones del U$10 millones Generación deBID, U$385 generación de efectivo U$2millones de la CFi, efectivo, U$12 millones por añoU$330 millones millones del del Gobiernogeneración de concesionario; colombiano;efectivo, U$120 negociaciones en negociación enmillones capital curso con la CFI curso con el Bancosocial Mundial para un

prestamo porU$140 millones

Régimen tarifario Tarifas fijadas por Cargo fijo más Cargo fijo máslicitación, cargo incremental cargo incrementalincremento del por volumen de por volumen de13,6% después del consumo. No consumo deprimer año. existe mecanismo US$0,12 a US$0,86/Ajustes cada 5 de ajuste m 3. No existeaños. Tarifas sistemático de las mecanismo deactuales 17% por tarifas. ajuste sistemáticodebajo del nivel de las tarifas.bajo la operación

pública.

Medición Menos del 10% de La cobertura creció La cobertura creciólos usuarios del 54% al 86% en del 56% al 61% enresidenciales. La 2 años; 16.000 seis meses.meta es instalar medidores80.000 medidores instalados.por año. Seinstalaron 140.000medidores en elsector industrial.



U$100 millones en No disponible U$600 millones U$75 millones enlos próximos 5 para tratamiento los próximos 15años de aguas años

residuales en lospróximos 15 años

U$4 millones por Generación de Generación de Problemático. Lasaño provenientes efectivo y U$58 efectivo y U$55 fuentes principalesde generación de millones de crédito millones de son capital deefectivo; recursos de la AIF préstamo del operación yadicionales del Banco Mundial créditos; U$18municipio millones para una

planta detratamiento deaguas residuales.

Dos categorías de Tarifas fijadas para Tarifas basadas en Tarifa única conusuarios. Tarifas cubrir costos criterios de límite de precio.negociadas operativos, el eficiencia y costoanualmente con el servicio de la marginal de largoconcejo municipal. deuda y el plazo para unaNo existe sistema rendimiento de los empresade ajuste activos. La tarifa "modelo."sistemático de pasó de $0,24 atarifas. No existe $0,90/m 3. 10.000un mecanismo conexionesclaro para fijación inactivas (33%).de tarifas

La medición no se La cobertura La cobertura es La coberturarealiza por usuario aumentó del del 100%. aumentó del 2% asino por 5% al 95%. casi el 100%; secomunidades. La instalaron 85.000cobertura creció un medidores.12% en los últimos3 años.

(continúa)


Apéndice (continuación)


Mecanismos de Subsidios Subsidios Subsidiossubsidio cruzados cruzados entre los cruzados entre

sectores hotelero y seis grupos deresidencial ingreso

Regulación Autónoma. El anterior Comisiónoperador estatal Nacional deresponsable de las Regulación.reglamentaciones Financiada con

topó con. recursos deldeficiencias en presupuestomateria de nacional. Lasseguimiento y funcionesexigencia de reglamentariascumplimiento. Su aún no estánfinanciamiento no definidasestá claramente claramente.definido.



Ninguno Sólo durante la Subsidio directo Ningunofase inicial: la del gobiernodiferencia entre central para losingresos y costos primeros 20 m 3

fue cubierta por el por mes;crédito de la AIF subsidios totalesen forma por U$25 millonesdecreciente al año en

beneficio de450.000 familias.

Regulación Regulación a Organismo Organismomunicipal a través de regulador adscrito regulador adscritotravés del autoridad estatal. al Ministerio de al Ministerio deConcejo. Proceso Dificultades de Obras Públicas. Obras Públicas.complejo y poco supervisión y Planta de 100 Planta de 19claro. aplicación de personas. personas. EsteInterferencia normas. Confusa Financiado con organismo regulapolítica. asignación de presupuesto del y proporciona

riesgos. gobierno central. otros servicios.Insuficientes Deficienciaincentivos para el reglamentaria euso eficiente. interferencia

política.

"M•''-if F A Nel@£ N'50 ÍØ¾iK i pµ9eillgs-filig24 aso-. Bli|| Amein n+rdaal- ee..I .w.m a r'.mthurmi. ¥95% A- -

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