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Capítulo 8

Una reflexión sobre las nuevas relacionesentre poderes y órdenes de gobierno

El México de principios del siglo XX, tenía 14 millones de mexicanos; al finalizar ese siglo, sumábamos 100 mi-

llones de personas y, de acuerdo al Conteo de Población, 103 millones para el año de 2005. Las características de la población y la economía sufrieron modificaciones sus-tanciales. Cuando inició el siglo XX, tres cuartas partes de la población habitaba localidades rurales en condiciones de pobreza y marginación; al término de éste más de 2/3 partes de los habitantes se ubicaban en zonas urbanas, en su mayoría en condición de media o de baja marginación. A su vez, en los primeros años del siglo XX, alrededor de 2 mil personas concentraban la propiedad de 90% del te-rritorio. Al finalizar dicho siglo, alrededor de 3.5 millones

El nuevo espacio federal

Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara

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374 CAMBIO ESTRUCTURAL DE LA ECONOMÍA MEXICANA

de familias; esto es, 15.8 millones de personas, poseían más de 100 millones de hectáreas.

Cuando México arribó al siglo XX, era una economía agrícola y exportaba solamente productos primarios; después, México termina el siglo como una economía industrial y de servicios, con exportaciones manufacture-ras diversificadas y ubicado entre las 14 economías más grandes del mundo. En materia educativa, a principios del siglo XX más de 80% de la población era analfabeta y conta-ba como promedio con dos años de primaria. Al terminar el siglo, alrededor de 10% de la población era analfabeta y el promedio de escolaridad se ubicaba en 2º año de se-cundaria. Asimismo, en materia de salud al inicio del siglo XX, los mexicanos tenían 40 años de esperanza de vida al nacer y no contaban con servicios ni acceso a institucio-nes de salud. Al terminar el siglo, la población del país tenía una esperanza de vida al nacer de 75 años, gozaba de una amplia red de servicios e instituciones de salud públi-ca, se beneficiaba de campañas nacionales de vacunación y de la cobertura total en materia de seguridad social para la población trabajadora y sus familias. Al mismo tiempo, la población No Derechohabiente tenía acceso a servicios gratuitos de salud.

Como se puede apreciar, los avances registrados por México en el siglo XX dejaron un saldo de activos sociales, económicos, políticos e institucionales muy favorables. Sin embargo, en el último tramo del siglo XX la crisis fi-nanciera y la nueva composición de la sociedad llevó a la necesaria revisión de la manera como el país estaba orga-


EL NUEVO ESPACIO FEDERAL 375

nizado para producir, atender nuevas demandas sociales y mejorar la práctica gubernamental.

De este modo, pese a los avances registrados, el país entra de lleno a la etapa de reformas encaminadas a con-cretar un cambio estructural, entendido éste, como la construcción de nuevas bases para el crecimiento, acom-pañadas de un nuevo orden institucional, esto es, México inicia una etapa de revisión de la manera como estaba organizado para producir, financiar su crecimiento, dis-tribuir la riqueza y comerciar bienes y servicios. Por ello, una de las reformas planteadas fue la relativa a la manera como el Estado mexicano se encontraba organizado para recabar recursos con los cuales financiar políticas públi-cas, programas y acciones, que hicieran realidad la rec-toría económica estatal y la consecución de los amplios compromisos sociales del Estado.

El tema obligado derivado de la revisión de las capa-cidades del Estado mexicano fue el del Federalismo pues, precisamente, a partir de la competencia por recursos públicos entre el gobierno federal, entidades federativas y municipios, surgieron una serie de preocupaciones y pro-puestas sobre las responsabilidades y facultades de cada orden de gobierno. A la discusión se sumó la revisión de la relación entre los poderes que llevó a intervenciones y confrontaciones entre los poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial de orden federal, que sólo mostraron la clara ne-cesidad de promover una nueva institucionalidad política y de gobierno.



A partir de la conformación de la Conferencia Nacional de Gobernadores, la Conago, la discusión sobre el Federalismo Fiscal adquirió renovados bríos. Nuevos temas salieron a la luz pública y dada la nueva capacidad de negociación de las entidades federativas, la Conago se convirtió en protagonista principal de la discusión fiscal, política y social. Cabe mencionar que uno de los logros más importantes de la Conago fue la realización de la Convención Nacional Hacendaria.

La Conago: una expresión del reclamo federalista

A partir de las elecciones federales de 1997, el panorama político del país cambió radicalmente. Al modificarse la correlación de fuerzas políticas en el Congreso Federal, Cámara de Senadores y Cámara de Diputados, así como en las entidades federativas, con contrapesos y alternan-cias en los congresos locales y gobiernos municipales, se transformó el ejercicio de gobierno.

De este modo, con la desaparición de las mayorías absolutas de los partidos políticos en las cámaras y la cre-ciente alternancia en los gobiernos estatales municipales y congresos locales, la toma de decisiones de todos los ór-denes de gobierno tuvo que pasar por un amplio proceso de consenso y negociación.

Esta situación se agudiza cuando en diciembre de 2000 asume el Poder Ejecutivo Federal un candidato ajeno a las estructuras tradicionales del poder político. Este hecho marcó no sólo la llegada de empresarios, mi-



litantes y simpatizantes del Partido Acción Nacional a las estructuras de poder, sino que significó la completa mo-dificación de las relaciones institucionales entre poderes y órdenes de gobierno.

En este marco, la convivencia y el avance democráti-cos no han sido fáciles. Partidos y organizaciones políti-cas atraviesan por un período de aprendizaje de las nue-vas reglas, que incluye a las instituciones y a los diversos grupos de la sociedad.

También la tarea de gobernar se ha modificado. La competencia política y la mayor participación de organi-zaciones sociales de todo tipo en la vida nacional exige de nuevas capacidades de negociación y sobre todo de una nueva interlocución de los gobiernos: federal, estatales y municipales, entre ellos mismos y con los actores políti-cos, sociales y económicos del país.

Para los partidos políticos y sus militantes, hoy es más difícil que en el pasado ganar nominaciones y cargos de elección popular; pero para quienes acceden a las es-tructuras de gobierno es más difícil gobernar, poner en práctica sus propuestas, generar consensos, procesar acuerdos y dar resultados a la población.

Es en este contexto de mayor competencia, mayor exigencia de gobernados y mayor necesidad de ofrecer re-sultados, que los gobiernos estatales, representados cada uno por su respectivo titular del poder ejecutivo, comen-zaron a jugar un nuevo papel para el equilibrio de poderes y, por supuesto, como ejecutores y responsables de políti-cas públicas que afectan la vida de los mexicanos.



Si bien la alternancia política en los gobiernos esta-tales ya estaba presente, su relativa generalización y el cambio en la procedencia política del Presidente de la República propició la necesaria apertura de espacios de negociación entre la federación y los estados.

Las necesidades financieras también hicieron su parte, al generar presiones en las finanzas de la Federación y de los estados. La problemática financiera agudizó las tensio-nes que normalmente se vivían en la relación Federación-estados y obligó a la revisión de la política hacendaria.

De entrada, la exigencia de revisar la manera como operaba la relación fiscal modificó la histórica relación de subordinación, fuera esta por convicción o necesi-dad, de los estados al poder federal. Ante los problemas comunes los gobiernos estatales comenzaron a com-partir análisis, a intercambiar experiencias y a hacer propuestas conjuntas en búsqueda de soluciones a la problemática hacendaria que enfrentaban. En la búsque-da de soluciones, los gobiernos estatales identificaron muchas coincidencias en necesidades y demandas que al haber sido planteadas de manera individual ante las autoridades federales no habían sido atendidas con la oportunidad y suficiencia requeridas. La opción que se presentaba era la acción conjunta.

El resultado fue la construcción de un espacio plural de diálogo y de construcción de mecanismos de interlocu-ción, con el cual abordar desde una perspectiva común, la relación de los gobiernos estatales con la Federación.



La transformación política del país dio la pauta para que los gobiernos estatales ensayaran un mecanismo de diálogo que los acercara más y les diera la oportunidad de intercambiar puntos de vista y, a veces, exigir a la Federación, un trato más justo renovando la relación en-tre poderes.

Sin contravenir la disposición constitucional que impi-de la asociación entre entidades federativas debido a que la única a la que están obligados es a la contemplada en la conformación del Pacto Federal, las entidades federativas agrupadas en la Conferencia Nacional de Gobernadores se convirtió así, no sólo en un espacio para el debate y la dis-cusión sobre cómo entender y mejorar los vínculos de la Federación con los estados, sino en una oportunidad para enriquecer la vida política y económica del país y consoli-dar, en momentos de globalización y desaparición de algu-nas nacionalidades, la unidad y soberanía de la Nación.

La Conago surge entonces como una alternativa para la discusión y negociación política que traduce se en ac-ciones de gobierno, los beneficios de la alternancia y com-petencia política. En este sentido, la eficiencia en el uso de recursos y la eficacia de programas y acciones de go-bierno es uno de los objetivos compartidos por todas las entidades federativas. La búsqueda de soluciones a través de la articulación efectiva de políticas locales y federales, la complementación de programas y no la confrontación o superposición, o bien, subordinación de políticas locales a las del gobierno federal es una de las prioridades de la Conago.



Lo anterior implica replantear la relación de los Poderes Federales con los demás órdenes de gobierno del país. Esto conlleva la modernización del Federalismo bajo una óptica de mayores responsabilidades compartidas y mejores resultados para la sociedad.

Entidades federativas y federación

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su Titulo Segundo, Capitulo I.”De la soberanía nacional y de la forma de gobierno”, en el artículo 39°, señala que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y, que el Poder Constituyente es la expresión de la voluntad popular que define como poder supremo de la República al pueblo.

Esta concepción le da el carácter republicano a la na-ción, de modo que las cuestiones de gobierno son “cosa pública” y no un dictado o imposición de un monarca o un cuerpo aristocrático.

Desde la Constitución de 1857 se asumió el concepto de soberanía como popular con respecto a su origen y na-cional como atributo jurídico de la unidad de organización colectiva constituida por el Estado. “El poder público” se refiere a las autoridades, o sea órganos estatales con la capacidad de dictar normas de observancia general, de hacerlas cumplir administrativamente y de resolver conflictos

En seguida, el artículo 40° señala que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República



Representativa, Democrática, Federal compuesta de es-tados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, unidos en una federación según los prin-cipios de la misma Constitución.

El concepto de República proviene de los términos latinos res, cosa, y pública, perteneciente a la comunidad. República significa lo que a todos concierne, lo que es de todos, en este sentido, se opone al concepto de mo-narquía, donde un solo hombre pretende representar la capacidad de decisión suprema. Asimismo, de la noción democracia se desprende el hecho de que la comunidad nombra representantes con la facultad de resolver los asuntos públicos en nombre y representando a todos los miembros de la misma.

En lo que se refiere al Sistema Federal, la Constitución señala que se refiere a la distribución territorial del poder. La noción Federación fue concebida por los independen-tistas estadounidenses, para conciliar los intereses de los territorios de sus trece colonias. La fórmula contempló que cada territorio transmitiera a una confederación la capacidad de decidir respecto de cuestiones que tuvieran que ver con una entidad política superior pero no con las decisiones locales de cada comunidad. Se trata de una traslación de poder a distintos niveles.

El Estado mexicano desde la Constitución de 1824 y ratificado con la de 1857, impone el sistema federal. Esto fue resultado de una lucha entre conservadores y libera-les, donde las tendencias centralistas se enfrentaron a las federalistas. El triunfo del federalismo devino de una nece-



sidad histórica donde, a diferencia de Norteamérica, no se trató de unir lo desunido, sino de evitar que se disgregara una organización unitaria que venía de la colonia y que corría el riesgo de disgregarse dadas las diferencias loca-les irreconciliables. La anexión de Texas a Norteamérica y, la separación de países de América Central de lo que era la Nueva España, ejemplifican la dimensión de los riesgos que se corrían en esa época.

En consecuencia, Miguel Ramos Arizpe, principal pro-motor del federalismo, pugnó por establecer en cada pro-vincia una junta gubernativa o diputación de provincia que dio como resultado la Constitución federalista de 1824.

Hoy en día, el señalamiento del mismo Artículo 40° de la Constitución, al señalar que la República Representativa, Democrática, Federal, deberá integrarse por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, implica que la comunidad territorial constituida por cada estado de la República se declare libre y soberana, con ca-pacidad para decidir libremente las cuestiones que tienen que ver con su propio espacio territorial, situación que nunca ha sido cuestionada.

En nuestro sistema federal, la noción de soberanía de los estados permitió conformar las entidades de la república atendiendo a las necesidades particulares de cada localidad. El que cada estado se asuma y sea soberano en las decisio-nes que le competen a su interior, es el punto de partida para asumir la unidad a la república. Es decisión soberana de los estados renunciar a parte de su soberanía y facultades para crear un orden superior de gobierno: la Federación.



La soberanía aplicada a los estados de la Federación se manifiesta a través de la capacidad que tienen para dar-se sus propias leyes en materias sobre las que no legisla la Federación y por su capacidad para elegir gobernantes.

De hecho el Artículo 124° señala que las materias que no corresponden expresamente a la Federación son com-petencia de los estados, de manera que lo que no este ex-plícitamente concedido por la Constitución a los poderes federales debe ser regulado mediante leyes locales.

En México, cada estado está consciente de pertenecer a una unidad superior a la cual solo excepcionalmente podría oponer su soberanía local para restituir la unidad fundamental de la nación.

De acuerdo con lo anterior, los Estados Unidos Mexicanos es una Federación de la que los estados forman parte. La Federación emana de la voluntad soberana de los estados de crear una entidad política superior que le dé unidad y cohesión a una organización superior a la cual ceden o trasladan parte de sus poderes y facultades.

El contenido y espíritu de los artículos constituciona-les mencionados, son el fundamento jurídico, político e histórico, que da origen a los estados soberanos que inte-gran la República y define el papel que tienen dentro de la Federación para mantener la unidad nacional.

Es así que la Federación emana de la voluntad de las entidades federativas; son los estados quienes de manera libre y soberana aceptan ceder parte de sus facultades con el fin de crear un órgano político superior: la Federación. El objetivo es mantener la unidad de la nación a través de



una entidad común a todos los estados, que recoge las aspiraciones de cada uno de ellos, pero que también reco-noce la soberanía y las especificidades de cada entidad.

La organización del país como una Federación no se dio cabalmente. Las invasiones sufridas, el acoso del exterior, la carencia de comunicaciones y vínculos inte-rregionales sólidos propició que en una especie de rela-ción contradictoria el país desarrollara una especie de “Federalismo Centralista” donde la voluntad presidencial tenía un peso fundamental.

Presidencialismo y paternalismo fueron funcionales en algún momento de la historia para superar acosos a la integridad nacional. Sus excesos abortaron iniciativas de participación social e inhibieron las capacidades y dere-chos de gobernados y de los demás poderes.

No es sino hasta los últimos años del siglo XX cuando el país consolida una serie de cambios demográficos, políti-cos, sociales y económicos que llevan a la transformación de las estructuras políticas y al surgimiento de nuevos actores en la vida nacional.

En este marco, la revisión de lo que había sido y debía ser la relación entre el gobierno federal y los gobiernos es-tatales y municipales, pasa a ser un tema más que vigente en la agenda nacional.

Desde el gobierno federal se ensayan alternativas para reducir el centralismo y fortalecer a las entidades fe-derativas. El discurso federal a favor de la cooperación y coordinación se acentúa cuando las presiones financieras se agudizan.



Desde la óptica federal se habla de impulsar una más justa redistribución de facultades, funciones, responsa-bilidades y recursos, entre la Federación y los estados, con el propósito de alcanzar mejores niveles de eficacia y eficiencia, suficiencia, oportunidad y equidad en la gene-ración y ejecución de los recursos públicos.

Como Federación, la oportunidad de avanzar en la reforma del Estado viene desde los estados que la confor-man. La ruptura con el presidencialismo excesivo y la con-solidación de un verdadero federalismo debe tener como contrapartida el fortalecimiento de los demás órdenes de gobierno y de nuevos mecanismos de participación, vigi-lancia y sanción de la sociedad.

El debate hacendario y el federalismo

El año 2001 incorporó a la agenda nacional la revisión del Federalismo y con él la discusión sobre el reparto de res-ponsabilidades y recursos entre la Federación y los esta-dos. En el marco de mayor competencia política y mayor capacidad de sanción de la sociedad, el dar resultados tangibles a la población también se convirtió en el mejor argumento político de partidos y gobiernos. En conse-cuencia la disponibilidad de recursos y su aplicación en las acciones definidas por los gobiernos locales se convir-tió en “la prioridad”, para rendir buenas cuentas por parte de las autoridades estatales y municipales.

De acuerdo a la necesidad de participar en el proce-so de integración de la ley de ingresos y el presupuesto



federal para 2003, la Conago instruyó a los secretarios de finanzas y hacienda de los estados miembros a establecer una relación cercana con miembros de las Comisiones de Hacienda y Presupuesto de la Cámara de Diputados, a fin de apoyarlos en su análisis de la iniciativa de la Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2003.

Los puntos de interés de la Conago planteados por los gobernadores (reunión celebrada en el estado de Hidalgo) fueron ocho:

• Incrementar gradualmente el porcentaje de la recau-dación federal participable que se asigna al Fondo General de Participaciones;

• Incluir en la determinación de la recaudación federal participable (RFP) todos los ingresos tributarios y no tributarios, ordinarios y extraordinarios;

• Dar estricto cumplimiento a lo que dispone la Ley de Coordinación Fiscal, a fin de que los recursos destina-dos a educación y salud sean suficientes y se garanti-ce que no sean recortados;

• Dotar de facultades a las entidades federativas para participar en la determinación y distribución de los fondos de aportaciones federales, cuyo ejercicio y supervisión únicamente corresponderá a las mismas entidades;

• Incorporar en el Ramo 33 el Programa de Apoyo al Fortalecimiento de Entidades Federativas (PAFEF), inte-grándose con 2.5% de la RFP;



• Garantizar a Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad, y Luz y Fuerza del Centro un régimen fiscal que les permita un sano crecimiento, así como la reinversión en infraestructura, sin menoscabo de los recursos que se trasladan a las entidades;

• Privilegiar en el presupuesto 2003 el gasto social en materia de salud, educación, vivienda, campo, obra pública y generar empleos; y

• Proporcionar de manera documental y verbal la infor-mación sobre el desglose de las cifras que integran la RFP, así como las bases que dan origen al cálculo de cada uno de los conceptos y fuentes de la misma, par-ticularmente la relativa a Pemex.

El balance de la nueva intervención de los gobernadores en la discusión fue favorable. El trabajo de la Conferencia Nacional de Gobernadores permitió destacar el tema del Federalismo y sensibilizar a la sociedad y a los legislado-res sobre el nuevo papel que deben jugar los ejecutivos estatales en la vida nacional.

Tal como lo expone Fernando Calzada Falcón en Federalismo y Finanzas Públicas. 2001-20041, destacan los siguientes aspectos: la reasignación de recursos para destinar una mayor cantidad al sector agropecuario, la educación, salud, y la obra pública a través del programa carretero y el PAFEF, mayor flujo de recursos a las entida-

1 Fernando Calzada Falcón, Federalismo y Finanzas Públicas. 2001-2004, Universidad Popular de la Chontalpa.



des federativas vía Participaciones, reparto equitativo de los ingresos excedentes, creación del Ramo General 39: “Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas” y, el establecimiento de la interlo-cución de la Conago con el Poder Legislativo federal.

Este ha sido uno de los cambios notables en la discu-sión del quehacer del Estado mexicano y una de las opcio-nes de institucionalización de una nueva relación entre los miembros del Pacto Federal.

No obstante, el tema no se agota ahí, pues en el otro frente la revisión de facultades institucionales en materia hacendaria, también modificó la relación entre poderes.

El debate legislativo y el federalismo

La discusión en torno al paquete económico y particular-mente sobre el Presupuesto de Egresos de la Federación debe ser revisada desde distintos ángulos. Uno es el que tiene que ver con el significado de la propuesta económica gubernamental como instrumento de política económica; otro es el vinculado con el equilibrio entre poderes que define el régimen constitucional y de gobierno que tene-mos los mexicanos y el otro es el que se presenta a partir de la competencia política y el desarrollo de equilibrios, pesos y contrapesos en la administración y gestión de las políticas públicas.

Para algunos enfoques de política económica, ésta no es más que un conjunto de instrumentos que permiten alcanzar determinados objetivos sean aquellos vincula-



dos con la estabilidad macroeconómica o financiera, o bien metas de crecimiento del conjunto de la economía o de algunos de sus sectores. No obstante, desde otro pun-to de vista, la política económica también puede ser enten-dida como un proceso histórico y social en el que ciertos actores sociales, políticos y económicos definen la manera como una economía generará riqueza, excedentes y, parti-cularmente, quienes serán los principales beneficiarios de esa producción de riqueza. En este sentido, la parte sustan-tiva de la política económica es la política, en tanto que el factor económico vendría a ser lo secundario.

La definición de lo que año con año es la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, junto con la serie de medidas que determinan los mecanismos con los que las instituciones de gobierno del Estado mexicano habrán de allegarse recursos para luego orientarlos a un sin número de actividades, es así una discusión sobre la generación y orientación de los recursos que la economía como un todo transfiere a ese actor económico y político que es el Estado Mexicano. Por ello, la determinación del cuánto, del cómo y del para qué se canalizarán recursos al Estado, pasa por una serie de definiciones políticas y téc-nicas que a final de cuentas expresen los criterios bajo los que se normará la actividad pública, la política económica y, con ella, la del resto de los actores económicos.

El impacto de esta suerte de definiciones de políti-ca pública en la economía ha ido variando conforme se ha acentuado el cambio estructural de la economía mexi-cana de las últimas dos décadas. La reducción de la om-



nipresencia del Estado, la apertura económica al exterior y la reducción de controles y esquemas de regulación estatal modificó no sólo la capacidad de actuación de las instituciones públicas, sino que acotó su discrecionalidad y la posibilidad de darle giros drásticos a la conducción de la política económica.

La evolución del sistema político también ha contri-buido a la creación de un entorno diferente en el que la definición de las grandes directrices de política económi-ca, así como partes sustantivas de su ejecución, es obser-vada, vigilada y cuestionada por amplios sectores de la sociedad, entre los que se incluyen las fuerzas políticas, de modo que la modificación sustancial de los grandes postulados que encuadran la política económica es vista como prácticamente imposible sin un proceso de intensa y a veces ríspida negociación política.

Si revisamos la actuación del sector público, en espe-cial la del Ejecutivo Federal, en las pasadas dos décadas, encontramos una tendencia hacia la mayor apertura y ne-gociación. En un principio, la profundidad de la crisis fue el justificante para que desde el Estado mismo se impulsara con rigor una política orientada a la recuperación de con-diciones de estabilidad, aunque ello llevó a que él mismo limitara su capacidad de intervención. Posteriormente, sin duda, no tanto por concesión propia de los gobernantes de la década pasada, si no más bien por las condiciones a las que llevó el mismo proceso de cambio estructural y ascenso de nuevas formas de expresión social, comenza-ron a surgir expresiones de mayor diálogo y explicación.



Ello no rompió con el esquema de verticalidad en la toma de decisiones, pero sentó bases diferentes para la nego-ciación, la cual se convierte en realidad cotidiana cuando finalmente llega a equilibrarse la representación política en las Cámaras de diputados y senadores.

En este punto habría que agregar también el peso de la vigilancia y evaluación externa realizada por instituciones privadas y gubernamentales, cuya presencia en los circui-tos comerciales y financieros del país se fue acentuando hasta llevarlas a jugar un papel más importante para la toma de decisiones de política económica. Instituciones oficiales financieras y comerciales como el FMI, el Banco Mundial, la OMC, o bien, instancias de cooperación eco-nómica como la OCDE, así como las grandes corredurías y calificadoras de inversión comenzaron a seguir día a día la marcha de los indicadores y las políticas aplicadas. A sus recomendaciones y observaciones de política econó-mica se sumó la exigencia de transparencia -en algunos casos cumplida-, con lo cual todas estas instituciones al expresar sus puntos de vista sobre la economía mexicana aumentaron su capacidad para incidir de distinta manera en varias de las decisiones adoptadas por las autoridades mexicanas.

Cabe recordar que en una época las estrategias eco-nómicas que año con año delinea el Ejecutivo Federal eran el indicador por excelencia de lo que pasaría en la economía mexicana, eran el punto de partida para la toma de decisiones de los grandes y medianos inversionistas. Aunado a ello, la discrecionalidad y la reserva con que se



manejaban metas, instrumentos y políticas, hacían todo un acontecimiento la presentación de la propuesta anual de política económica del gobierno federal. Las metas de déficit, crecimiento, tasas de interés, el nivel de las reser-vas internacionales y la previsión del tipo de cambio que recogían los “Criterios Generales de Política Económica” podían cimbrar o dar certidumbre a toda la economía.

En las nuevas condiciones la influencia se ha reduci-do, pero sin duda las definiciones de política económica contenidas en los documentos del Ejecutivo Federal son referencia obligada para los tomadores de decisiones. Se ha reducido la discrecionalidad, la evolución de las princi-pales variables es ampliamente conocida, el soporte técni-co documental es mayor, pero la presentación del paquete económico anual del gobierno federal es fundamental para garantizar un horizonte de continuidad y estabilidad macroeconómica.

Equilibrio macroeconómico y estabilidad financiera son hoy el requisito imprescindible para mantener la cada vez más intensa relación con el exterior en condiciones relativamente favorables. Los saldos positivos del merca-do externo y del financiamiento del exterior conforman el punto de partida de la propuesta de política económica pero también su punto de llegada.

De este modo, dado por sentado el equilibrio, con límites autoimpuestos y asimilados para lo que es el con-junto de medidas y políticas macroeconómicas, es en los detalles donde se ubica la mayor discusión. Por el lado de los ingresos, su estructura define quien pagará más im-



puestos y si el gran agregado será suficiente para sostener el nivel de gasto planteado o si será necesario incurrir en endeudamiento. Por el lado del gasto, la relación entre gasto corriente e inversión, así como la orientación de más o menos recursos a sectores productivos y sociales, estados, municipios, instancias de gobierno, etcétera, determina a los beneficiarios de la propuesta guberna-mental.

En consecuencia, el conjunto de metas y políticas con-tenidas en la propuesta anual de Ley de Ingresos y Decreto de Presupuesto de Egresos del gobierno federal y las mis-celáneas que los acompañan, vienen a ser el principal instrumento de política económica y, por ello, un factor decisivo en la disputa política del país.

Recordando un planteamiento de Rolando Cordera y Carlos Tello, tal vez el escenario más importante de La Disputa por la Nación, se reedita año con año con la definición del paquete económico gubernamental el cual es reflejo de intereses, de posiciones ganadas y de visio-nes teóricas e ideológicas y donde año con año se definen grupos de ganadores y perdedores como resultado de la aprobación de las iniciativas gubernamentales.

Una manera de corroborarlo es la ya vieja discusión sobre la Reforma Fiscal, la falta de acuerdos para resolver la insuficiencia de recursos públicos tiene que ver más con los costos políticos y los intereses de grupos económicos que con las insuficiencias técnicas de las propuestas plan-teadas que también las ha habido. Asimismo, la presencia de grupos de presión que “sitian” (o incluso invaden) el



recinto legislativo cuando está por aprobarse el Decreto de Presupuesto es otro ejemplo de la disputa política y los innumerables conflictos e intereses en juego que se acen-túan en esas coyunturas.

A final de cuentas, la definición del paquete econó-mico anual, con todo y los acotamientos que hoy tiene, es una discusión sobre la apropiación y usufructo de una proporción importante del ingreso nacional (aproximada-mente 22% del PIB), se trata de una disputa por el ingreso nacional, de ahí lo álgido de su discusión en un entorno político de mayor competencia política y menor control de las fuerzas políticas sobre las dirigencias y la “base social”.

Dado el impacto que tiene la modificación sustantiva de las reglas establecidas para la recaudación y el gasto, el paquete económico se convierte en la principal arena de lucha de las fuerzas políticas y ahora de los Poderes de la Unión.

A su vez, para buena parte de los actores privados la atención principal se centra en el ingreso pues ahí se determinan los impuestos, los derechos, los productos, los precios de materias primas como la energía y las exen-ciones tributarias; es decir su costo fiscal. Mientras tanto, por el lado del gasto público, los actores principales son las mismas entidades gubernamentales, así como aquellos grupos sindicales y sociales beneficiarios de las políticas gubernamentales.

Un ejemplo adicional es la discusión de la Convención Nacional Hacendaria y en lo que cabe de la Convención



Nacional de Contribuyentes. El acuerdo en materia de diag-nósticos y necesidades fue relativamente sencillo, el proble-ma fue establecer recomendaciones puntuales de consenso que abrieran opciones para la reforma fiscal, el incremento en los recursos públicos y la mejor administración y ges-tión del gasto público. Los acuerdos alcanzados en la CNH, si bien cubrieron múltiples aspectos, en lo que toca a lo fundamental mostró que no es posible detallar propuestas específicas para elevar la recaudación y mejorar el ejercicio del gasto sin generar perdedores y ganadores.

En lo que corresponde al marco legal para la defini-ción del paquete económico, existen atribuciones consti-tucionales tanto para el Ejecutivo Federal como para el Congreso de la Unión. Es obligación del Ejecutivo Federal preparar y someter a consideración del legislativo las iniciativas de ingresos y gastos para cada ejercicio fiscal. En materia de ingresos, la Cámara de Diputados analiza y realiza ajustes a la iniciativa del Ejecutivo, luego la Cámara de Senadores hace lo propio analizando y revisando la ini-ciativa aprobada por los diputados, contando con faculta-des para realizar observaciones y modificaciones. Por su parte, el Decreto de Presupuesto queda sólo en ámbito del Ejecutivo y la Cámara de Diputados.

A través de las Comisiones encargadas de la cuestión hacendaria y presupuestal, ambas Cámaras establecen su interlocución directa con el Ejecutivo Federal, parti-cularmente con la SHCP. El resto de las Comisiones si bien participan en la revisión de los documentos del gobierno federal y llegan a realizar encuentros con diversos grupos



y funcionarios, a final de cuentas sus observaciones que-dan condicionadas al criterio de los diputados miembros de las Comisiones encargadas del tema hacendario: ingre-sos y presupuesto.

Tradicionalmente, la dependencia responsable de ela-borar la propuesta económica, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, trabajaba en sintonía con las Comisiones de diputados y senadores a cargo de los temas de ingreso y gasto público. La verticalidad que permitía el vínculo entre un Poder Ejecutivo con un partido político con el control de la o las Cámaras, propiciaba que las iniciativas pasaran prácticamente sin grandes cambios. La SHCP hacía la propuesta original y la misma dependencia elaboraba el texto del dictamen de la Comisión. Ello no anulaba la posibilidad de atender algunas observaciones y de-mandas de los diputados y senadores e incluso de repre-sentantes de sectores económicos que acudían a las ne-gociaciones con la consigna de evitar que se perjudicara a su sector o a impulsar medidas de su interés, algunas previamente acordadas con la SHCP.

Para estos sectores económicos, especialmente gran-des grupos de interés del sector privado el camino de la negociación importante no consideraba San Lázaro como estación central. Primero era necesario dialogar y presen-tar sus propuestas ante la SHCP, si ahí encontraban eco, lo demás era considerado como mero trámite, aunque había que cuidar el proceso. El problema era que salvar la aduana SHCP siempre era muy complicado. Una opción secundaria pero con mínimas posibilidades de prosperar



sin el aval de la SHCP era el camino del Congreso. Al mismo tiempo, la disputa por el recurso público invo-

lucra a todas las dependencias del sector público federal, así como a los gobiernos estatales y municipales. La definición de los grandes rubros del presupuesto inicia con la negocia-ción interna. Con sus múltiples necesidades, problemas de ejercicio e incluso incumplimientos en el ejercicio del gasto asignado, todas las secretarías de Estado se enfrascan en una disputa interna por el dinero público. Educación y sa-lud tienen garantizada una buena parte del pastel derivado de su carácter social y sus “irreductibles”, esto es, gasto ya comprometido e ineludible que se viene arrastrando y que no se puede suprimir ni aminorar como lo es el peso de sus nóminas con la consabida presencia de sus sindicatos.

Las oficialías mayores, encargadas de la administra-ción de los recursos asignados a cada dependencia, su-fren lo que ellas mismas hacen padecer a los directores generales del sector público federal al enfrentarse con una SHCP que de manera coordinada exige cuentas, com-probaciones y justificaciones para aprobar las peticiones de presupuesto de cada entidad. Dependiendo de la habi-lidad negociadora de cada entidad se obtienen recursos y apoyos adicionales para tal o cual programa. Sin embargo, todo ello la más de las veces se realiza en el margen pues las definiciones sustanciales en torno a las características del Presupuesto se conciben en otro nivel.

De entrada y de acuerdo al mandato constitucional, cada administración federal entrante tiene la obligación de presentar un Plan Nacional de Desarrollo; luego, con-



vergiendo con él, cada dependencia elabora su programa sexenal que, posteriormente, debe tener su sustento en el Presupuesto. Esta situación muchas veces ha quedado relegada o ha sido ignorada y es más la coyuntura la que va definiendo las prioridades del paquete económico y su ejercicio. Así, cada administración desde la campaña electoral previa va definiendo sus prioridades y los me-canismos y programas con los cuales dará atención a las demandas que considere acordes con su programa de go-bierno. No obstante, coyunturas económicas como venci-mientos de pagos de deuda, incrementos en tasas de inte-rés, desastres naturales, caída de los precios del petróleo y “rigideces e irreductibles” en amplios rubros del gasto (nómina, programas sociales, gastos financieros) limitan la capacidad de reasignación del gobierno por lo que en ocasiones el Plan y sus Programas quedan sólo como un buen compendio de intenciones gubernamentales.

En todo caso es en el paquete económico y de manera particular en el Presupuesto de Egresos de la Federación, PEF, donde se expresa la política económica de cada ad-ministración pero acotada a definiciones previas. La más importante definición previa que ha marcado al presu-puesto de los últimos lustros es aquella relacionada con la orientación hacia el control inflacionario y la estabilidad macrofinanciera.

El discurso de la estabilidad se incorpora a la polí-tica económica mexicana luego de las crisis del 76 y del 82. El programa de ajuste y estabilización recogidos en el Programa Inmediato de Reordenación Económica y el



Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de Miguel de la Madrid contienen las definiciones fundamentales que desde entonces han caracterizado el quehacer guberna-mental. Las políticas monetaria, financiera, comercial, industrial y fiscal se vieron supeditadas a la necesidad de recuperar y mantener la estabilidad financiera.

El equilibrio entre ingresos y gastos, el sacrificio del sector paraestatal, la reducción de programas de inversión, el recorte de todo “lo recortable” y la preemi-nencia de lo financiero sobre todo lo demás afectó la concepción de la política económica gubernamental. De una visión donde el gasto público lo era todo, se transitó a otra donde el gasto público es considerado un mal. La rectoría económica y la obligación del Estado en la promo-ción del desarrollo fueron en los hechos desplazadas por una visión a favor del mercado. Se sacrificó lo sano de la presencia del Estado despojándolo de instrumentos aún útiles e incluso necesarios y se limitó su papel.

En esta idea, desde la primera mitad de los años ochenta, el Plan Nacional de Desarrollo, los Programas Sectoriales y todos los presupuestos se han estructurado bajo la premisa del equilibrio fiscal. El punto aquí es que ante un limitado crecimiento del ingreso, se limitó tam-bién la ampliación del nivel de gasto. Un gasto público acotado implicó reacomodos y restricciones presupues-tales propias del ámbito del juego de “suma cero”. Para asignar mayores recursos a un programa o sector, hay que descontárselos a otro programa o sector. Además la inge-niería contable y financiera de la SHCP ante la necesidad



de contar con opciones para enfrentar contingencias que le significaran salirse del equilibrio fiscal, fue creando de manera discrecional sus propios márgenes de acción, es decir, fue creando “bolsas” de recursos escondidas entre innumerables partidas de gasto o bien burocratizando las autorizaciones para liberar recursos, con lo cual fue reali-zando anualmente los ajustes en el ejercicio del calendario que consideró pertinentes. El resultado de la creación de dichos márgenes financieros “apretó” el ejercicio de las de-pendencias gubernamentales y a lo largo de los ejercicios de gasto se manejaron las autorizaciones de programas y la liberación de recursos retrasando, cancelando y re-duciendo la aplicación de los mismos, no obstante haber sido previa, legislativa y presupuestalmente acordados.

El signo de la política económica fue la estabilidad y a ello se abocó el principal instrumento de política económi-ca gubernamental. Pese a los saldos negativos en materia social y de crecimiento, no ha habido un real contrapeso político, teórico o ideológico. El daño de la crisis de finales de 1994 acentuó la idea de que la estabilidad debe ser no sólo resultado sino punto de partida para la elaboración de cualquier planteamiento de política económica. En este marco, durante los últimos cinco sexenios, pero particu-larmente en los últimos tres, fue significativo el peso de la Presidencia de la República en la conducción hacendaria. Más aún con cuatro de cinco presidentes surgidos del ga-binete económico que por necesidad, vicio u oficio tenían un particular interés en lo económico.

Sin embargo, la evolución de la participación social,



política y electoral fue creando las condiciones para que la aprobación del paquete económico del gobierno federal tuviera que pasar por filtros y negociaciones cada vez más complicados. Durante la crisis de finales de 1994 y 1995 una decisión difícil impulsada por el Ejecutivo Federal y asumida por el Legislativo como lo fue el incremento de la tasa de IVA, implicó acuerdos y costos políticos cuyas con-secuencias hoy están más que presentes. Posteriormente, en 1997 cuando el partido en el poder pierde escaños en la Cámara de Diputados y con ello se queda sin capaci-dad para sacar adelante por sí solo algunas iniciativas de reforma (la eléctrica, por ejemplo), también enfrenta la modificación de sus propuestas hacendarias.

Con la desaparición de las mayorías legislativas abso-lutas, el Congreso de la Unión asume el papel de ser un verdadero factor de decisión y contrapeso a decisiones del Ejecutivo Federal que requieren su aprobación. Con el nuevo sistema de equilibrios y contrapesos basado en la alternancia y en los partidos políticos, no en los sectores o actores económicos, las Cámaras comienzan a tener mayor ingerencia y capacidad de decisión en la definición de polí-ticas gubernamentales. Los miembros de las diversas comi-siones camarales y de manera particular, sus presidentes, adquieren un mayor perfil como gestores de la demanda social y paso a paso van erigiéndose en interlocutores im-portantes. Ante el presidencialismo vertical se presentó un contrapeso legislativo también de orden federal.

Luego de la elección federal del año 2000 no sólo cam-bió el control y el papel de la Presidencia de la República,



sino que también se modificó el quehacer legislativo. Sin embargo, en materia económica se mantuvieron los vín-culos entre la autoridad hacendaria y las presidencias de las Comisiones de Hacienda y Presupuesto, la primera a cargo del PRI y la segunda a cargo del PAN. Buena parte de la agenda económica legislativa era similar o la misma que la del Ejecutivo Federal, con mayores márgenes para la diferencia y la propuesta, pero sin alejarse significativa-mente de los contenidos principales trazados por la SHCP. Con un gobierno proveniente de otro signo político pero afín a la propuesta económica del partido desplazado, la SHCP y básicamente los mismos funcionarios que en el pasado, se entendían con los principales miembros de las comisiones legislativas.

De manera particular, la principal fuerza de oposi-ción en el Congreso, el PRI, tenía también que comenzar a actuar como oposición al gobierno federal, pero sin el liderazgo unipersonal que lo caracterizó hasta su despla-zamiento de “Los Pinos”. Con mayor libertad, los muchos “PRIs”, comenzaron sus reacomodos y en el mismo sen-tido, los legisladores ya no tenían por que votar y seguir una línea única.

En los primeros años del siglo XXI el primer resultado del papel del Congreso como contrapeso político fue el re-chazo especialmente legislativo a la propuesta de reforma fiscal presentada por el Ejecutivo Federal en 2001; de este modo, con polémica por la intención de gravar con IVA ali-mentos y medicinas, pero sin estridencias como sucedería después y por una vía expedita fue anulada la propuesta.



El mismo camino habrían de seguir las propuestas cen-trales de la actual administración en materia de reforma energética y laboral. Más adelante y en el terreno de lo anecdótico se cuenta también con el hecho de que el Senado niega el permiso al Presidente de la República para ausentarse del país.

En este marco de redefinición de la relación entre Poderes de la Unión, surge la Conferencia Nacional de Gobernadores; entonces los Ejecutivos Estatales prove-nientes del PRI, del PRD y de algunas alianzas de orga-nizaciones políticas, asumieron posiciones de conjunto para defender sus intereses comunes, a ellos acabaron sumándose los gobiernos estatales emanados del PAN, los cuales primero se habían autoexcluido para luego in-corporarse plenamente. El tema que centró la atención en esta etapa fue el de los ajustes presupuestales que decidió la SHCP y que afectaban las finanzas estatales. La cohesión del grupo de gobernadores impidió que el ajuste recayera preponderantemente en los programas y recursos orienta-dos hacia las entidades federativas.

A finales de 2002, la Conago, inmersa en la discusión del paquete económico para 2003 elabora una serie de propuestas en materia de ingreso y gasto públicos que con la aceptación del Congreso llevaron a modificar la pro-puesta original del Ejecutivo Federal. Además, la Cámara de Diputados optó por fortalecer las finanzas estatales y municipales al recuperar y fortalecer partidas presupues-tales como el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, por la vía de la inversión fe-



deral sobre todo en infraestructura y de manera especial a través de la canalización de recursos excedentes a la inversión en infraestructura de las entidades ferderativas. Es precisamente en esta discusión cuando por primera vez el Legislativo –con marcadas diferencias en la disposi-ción de la Comisión de Hacienda y la de Presupuesto y en-tre diputados y senadores– toma en cuenta algunas de las propuestas de los gobernadores agrupados en la Conago.

En algunos temas con el aval de los negociadores de la SHCP y en todos con su conocimiento, se introdujeron ob-servaciones muy puntuales de las entidades federativas en la discusión y negociación del paquete fiscal, mientras que en materia de gasto se crearon partidas con el fin de fortalecer la inversión en infraestructura, al sector agrope-cuario y el gasto en educación y salud en todo el país.

Los resultados para la Conago fueron positivos y con ello se hizo evidente que además del Congreso, los go-bernadores eran otro factor a considerar para la toma de decisiones del gobierno federal. En materia hacendaria, la postura de los gobernadores permitió que se abrieran otros cauces de negociación y se favoreció el paso de una situa-ción defensiva a otra propositiva, con lo que su presencia técnica y política en la discusión federal quedó legitimada.

El frente común presentado por los gobernadores con un perfil político importante y con razones técnicas suficientes se convirtió en el primer contrapeso real a las propuestas económicas del Ejecutivo Federal y parti-cularmente de la SHCP. Con un conjunto de propuestas y alternativas para mejorar las finanzas públicas, con la in-



corporación de cuadros profesionales muchas veces ema-nados del mismo aparato hacendario del gobierno federal y con la necesidad de resolver los problemas financieros de las entidades, la Conago, a través de los secretarios de hacienda y finanzas de las entidades federativas, se con-virtió en un interlocutor imprescindible en la negociación del paquete económico.

Para 2003 con nuevos integrantes de la Cámara de Diputados, el Ejecutivo Federal retoma de nueva cuenta sus propuestas de reforma. La reforma fiscal se reedita con una versión similar del impuesto al valor agregado sobre la que no hubo posición de consenso entre los go-bernadores por lo que la operación política para sacarla adelante quedó en manos de los legisladores.

Sorprendentemente, la negociación más importante se estableció entre Presidencia, Hacienda y el liderazgo priísta en la Cámara de Diputados, en ese entonces en manos de la diputada Elba Esther Gordillo. Es decir, la tarea política de sumar diputados del PRI para obtener los votos necesarios para la aprobación de la reforma propuesta por el Presidente de la República proveniente del PAN quedó a cargo de la diputada priísta, quien ya entonces también era la Secretaria General del principal partido opositor. La Segob y los diputados del PAN tal vez entendiendo que la suerte de la reforma dependía de una negociación interna del PRI no se mostraron tan insisten-tes ni convincentes como hubiera sido de esperar. Sólo al final, ante la evidente división de los legisladores priístas



y la incertidumbre que ello creó, fue que adoptaron una postura más beligerante.

Con el PAN en la presidencia de la Comisión de Hacienda y el PRI en la de Presupuesto se desarrollaron los trabajos de análisis y negociación del paquete econó-mico para 2004. Como un tema por separado, el PRI revisa-ba su postura alrededor de la reforma fiscal que de nueva cuenta contemplaba la aplicación del IVA a alimentos y me-dicinas y la reducción de la tasa general del IVA para crear un impuesto a las ventas para las entidades federativas.

El tipo de liderazgo que ejerció la diputada Gordillo en la Cámara fue más bien un intento no exitoso de impo-sición de su estilo vertical de mando (que la caracterizó en el SNTE) a un universo de diputados con orígenes e in-tereses disímiles entre los que, además, se encontraban entre otros, exsecretarios de despacho, exgobernadores, expresidentes municipales y líderes sociales. Por otra parte, un grupo importante de diputados “de los que sí hicieron campaña” supieron lo difícil que es ahora ganar y legitimar su elección y, más allá de la discusión sobre los estatutos del PRI que explícitamente rechaza el IVA en ali-mentos, muchos asumieron su compromiso de campaña de votar en contra de tal impuesto.

Aunado a lo anterior, las cifras con las que la SHCP pre-tendía convencer de las bondades de la reforma fueron insuficientes y por lo mismo cuestionadas por diversos actores. Incluso se presentaban estimaciones poco con-vincentes que luego eran sustituidas por otras igualmente endebles. Incluso desde la misma Conago se pedían cifras,



ejercicios y “corridas” pero no se logró tener claridad so-bre los efectos reales de la propuesta de reforma.

De manera paralela, fue significativa la conformación de un grupo plural de diputados con miembros de todos los partidos que demandaban que sus puntos de vista fueran escuchados y tomados en cuenta, no sólo en los temas económicos pero de manera especial en ellos. El re-sultado fue que la diputación priísta y la misma Cámara de Diputados se vio prácticamente partida a la mitad. Ante el estilo impositivo de la líder del PRI en la Cámara y las presiones que ejerció sobre muchos de ellos, la opción fue oponerse a la propuesta ostensiblemente impulsada por la diputada Gordillo.

La iniciativa llegó al pleno cameral y la negociación se llevó al extremo. Horas antes del inicio de la sesión defi-nitiva, diputados de algunos estados priístas condiciona-ban su voto favorable a la reforma: primero se tenía que sustituir el liderazgo del grupo de la diputada Gordillo. Así primero se ungía a Emilio Chuayffet como nuevo líder de la fracción priísta y luego se votaba favorablemente la reforma. Sin embargo, la líder magisterial no aceptó esta situación; en todo caso, sólo después de aprobada la re-forma dejaría su lugar al grupo opositor. Confiada en que por línea y amenazas unos y por convicción los menos, contaba con los votos suficientes para la aprobación de la reforma, se llevó al pleno cameral esa histórica votación donde por unos cuantos votos (7) la iniciativa fue rechaza-da. La nueva correlación de fuerzas definía una nueva ma-



yoría con capacidad para incidir en la agenda legislativa y en el 2004 haría valer su fuerza.

Tomada la decisión en materia de ingresos, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, encabezada por un diputado del PRI, Francisco Rojas, sacó adelante el Decreto de Presupuesto. Previsoriamente, ante lo incierto que había sido el futuro de la reforma fiscal, la Comisión había preparado un presupuesto sin reforma, con lo cual el trabajo nunca se detuvo. Las negociaciones con la SHCP, los gobernadores, los secretarios, los rectores y con di-versas organizaciones sociales se desenvolvieron con apertura pero prácticamente en los mismos términos que regularmente se venían dando; los funcionarios de la SHCP mantuvieron su activa participación. Dado el énfasis que la nueva mayoría legislativa puso en la discusión interna del PRI y en la propuesta de ingresos, en materia de gasto no hubo una presencia e intervención decisiva.

No obstante, la lección fue evidente: los diputados re-clamaron su derecho a participar ampliamente en las nego-ciaciones y decisiones de la Cámara. Los liderazgos de las fracciones y las presidencias de comisiones ya no podrían imponer sin más sus acuerdos al resto de los diputados. La democracia llegó a la casa de los representantes populares y con ella los mecanismos institucionales de organización del trabajo legislativo comenzaron a ser cuestionados.

En el seno del PRI la especulación sobre las diferen-cias entre su presidente nacional y la secretaria general se acentuó. Para los analistas políticos el relevo de mandos legislativos pareció confirmar tal situación pero al mismo



tiempo se apreciaba como inminente la competencia de liderazgos entre los grupos ganadores del PRI.

La discusión económica legislativa del 2004 inicia con los trabajos de la Convención Nacional Hacendaria (Convención propuesta por los gobernadores de la Conago que fue vista con serias reticiencias por el gobier-no federal pero finalmente aceptada), así como con el re-levo de diputados calificados como “elbistas” que estaban ubicados en posiciones clave de la Cámara. De este modo, el grupo que había pasado a controlar la Cámara consoli-da a Manlio Fabio Beltrones como Presidente de la Mesa Directiva y al diputado Ángel Buendía como presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, ambos provenientes del PRI. A esta última se incorpora un equipo reducido, pero con conocimiento técnico en el área pre-supuestal, formado en el ámbito hacendario-financiero y, además, con experiencia de gobierno.

Los trabajos de la CNH se dieron con altibajos y bajo reglas que si bien no daban ventaja si cuidaban los intere-ses del gobierno federal. Las propuestas de los gobiernos estatales y municipales se incorporaron al cúmulo de diagnósticos y alternativas presentadas, pero la toma de acuerdos, al necesariamente ser por consenso y bajo la premisa de que “nadie pierde” limitó los resultados a una serie de recomendaciones aplicables por la vía ad-ministrativa y a unas cuantas iniciativas que sí requerían pasar por el proceso legislativo. Como observadores, los legisladores tomaron nota pero se esperaba que fuera el



gobierno federal el que preparara las iniciativas de refor-ma correspondientes.

Mientras se desarrollaba el proceso de la CNH, los di-putados impulsaron la reforma de la Ley de Presupuesto. Con ello se modificaban las fechas para la presentación del paquete económico por parte del ejecutivo y también la fecha para su aprobación por parte de las Cámaras. La nueva ley adelantó al 8 de septiembre la obligación del Ejecutivo Federal para enviar las iniciativas del paquete económico; también fijó como fecha límite para la aproba-ción del Decreto de Presupuesto por parte de la Cámara de Diputados el 15 de noviembre. En los hechos, además del margen adicional para la revisión y discusión de las iniciativas se creó uno más, pues de ser necesario un pe-ríodo extraordinario para dicha aprobación, se contaba con otros 45 días naturales previos a la fecha fatal del 31 de diciembre.

Sin embargo, el cambio verdadero, impulsado por todas las fracciones de la Cámara, fue la propuesta que recogía una añeja exigencia del PAN y que había sido señalada como necesaria por diputados del PRD: la au-torización constitucional explícita para que la Cámara de Diputados tuviera la facultad de modificar la propuesta de presupuesto del gobierno federal. A mediados de año, de manera contundente, con 391 votos a favor, 5 abs-tenciones y ningún voto en contra, la propuesta fue aproba-da con votos de todas las fracciones, con lo cual se abrió la posibilidad real de que el legislativo “presupuestara”; en este punto nunca apareció la figura del veto presidencial.



El texto de la fracción cuarta del artículo 74 de la Constitución Política señalaba como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, entre otras, la de “Examinar, dis-cutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que a su juicio, deben decretarse para cubrirlo,...”. De acuerdo con el Diario Oficial de la Federación del 30 de julio de 2004, con la reforma el texto quedó en los siguientes términos: “Aprobar, anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modi-ficación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo,...”. El papel del PAN fue importan-te en este trámite, y, seguramente con la carga de haber sido tanto tiempo partido de oposición no previó las conse-cuencias que tendría la medida ahora que ya es gobierno.

Mientras tanto, los acercamientos y las pláticas para la conformación del nuevo paquete económico para 2005 fueron avanzando. La Comisión de Hacienda encabezada por el diputado del PAN, Pablo Emilio Gustavo Madero, mostró mayor apertura y capacidad de diálogo. La Comisión escuchó y valoró con mayor disposición que en el pasado las opiniones de distintos grupos interesados y mostró cierta sensibilidad al reconocer las preocupa-ciones que despertaba el paquete fiscal. Ello no limitó su trabajo con la SHCP, el cual continúo siendo muy cercano.

Por su parte, la Comisión de Presupuesto inauguró una mecánica distinta de trabajo al “salir al país” organi-zando encuentros regionales con los gobiernos estatales.



En estos encuentros participaron diputados de todos los signos, todas las comisiones y todos los presidentes de las mismas. Ello trajo ventajas y desventajas. Se recono-cieron problemas e insuficiencias, pero también se engro-só la cartera de compromisos y peticiones.

El proceso fue novedoso y al mismo tiempo histó-rico, la limitante fue de nueva cuenta la insuficiencia de ingresos fiscales para atender todas las demandas. No obstante, por esa vía la dirección de la Comisión de Presupuesto fue delineando sus prioridades, las cuales no fueron diferentes a las planteadas por los gobernadores un par de años atrás: inversión en infraestructura, campo, educación y salud.

Por su parte, la SHCP continuaba su trabajo interno y de revisión con las dependencias del gobierno federal. El objetivo fue conformar un presupuesto acorde con los principios de la estabilidad con avances en la supresión del déficit público y con perspectivas petroleras mínimas. Esto es, menos gasto y menos recursos excedentes petroleros.

Pese a las oportunidades de contacto entre el Ejecutivo y el Legislativo que se presentaron a lo largo de la CNH y aún con la claridad de la reforma suscrita por todos los partidos, ni la SHCP, ni la Cámara se ocuparon de establecer una dinámica de trabajo conjunta que les per-mitiera anticipar inquietudes e intereses de unos y otros para así acercar las posiciones. Tampoco hubo el mecanis-mo institucional que llevara a ello. Así, mientras que los diputados recogían observaciones de todos los gobiernos estatales, Hacienda hacía lo propio con sus dependencias



pero los Poderes nunca dialogaron. Esto fue un primer desencuentro.

Sin tomar en consideración los antecedentes de la ríspida relación entre los dos Poderes, acentuada incluso luego de la votación fiscal del año anterior, con la misma actitud de años anteriores, el Ejecutivo Federal cumplió con su mandato constitucional y envió el paquete sin que hubiera habido una lectura de las nuevas condiciones le-gislativas y, en consecuencia, sin el trabajo político previo que ello exigía.

El Presidente de la República, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público presentó una propuesta que contemplaba la reforma a la ley federal de derechos (régimen fiscal de Pemex), la iniciativa de Ley de Ingresos, la iniciativa de Decreto de Presupuesto y las consabidas misceláneas que las acompañan. Los parámetros clave eran: déficit público de 0.1% del PIB, precio del petróleo de 23 dólares el barril, tipo de cambio de 11.60 pesos por dó-lar, déficit en cuenta corriente de 2.1% del PIB crecimiento del PIB de 3.8% e inflación de 3 por ciento.

En lo que corresponde al régimen fiscal de Pemex hubo dos propuestas, la del Ejecutivo Federal y la de la misma Comisión de Energía encabezada por el PAN. Ambas con una idea similar a la iniciativa originalmente discutida y rechazada el año anterior. El eje de la discusión fue la propuesta de la Comisión trabajada muy cercanamente con las autoridades de la paraestatal. La negociación fue intensa pero con una clara apertura al diálogo. Para mu-chos era la oportunidad de fortalecer a la paraestatal y



no se veía problema mayor con el impacto en su contribu-ción al ingreso fiscal total. Coincidiendo con la propuesta de la SHCP también se contemplaba la supresión, aunque gradual, de la participación petrolera con que cuentan las entidades federativas.

La incorporación de la Conago en la discusión y la disposición de diputados del PRI para revisar más en detalle las implicaciones de la reforma posibilitaron que se reconociera la participación de los estados en el be-neficio petrolero. Curiosamente, ante la mayor facilidad de los diputados de todos los partidos para agruparse y desagruparse según los temas de la agenda, en el seno de la Comisión de Energía se conformó una posición multi-color en contra de las propuestas de participación de los estados. Esto es, surgieron los diputados de Pemex, no de partido, no ciudadanos, no de un sector.

La presidencia de la Comisión de Energía optó por la negociación y el diálogo, con lo que se superaron las diferencias y por unanimidad de comisiones de energía y hacienda se aprobó la reforma. Quedaba pendiente el Senado y sobre todo una revisión del tema del impacto futuro sobre el ingreso fiscal, cuestión que para muchos no quedaba clara y más bien se veía como un riesgo de mayor deterioro de los ingresos públicos. Para otros era andar el camino al revés: primero esta reforma y luego, por las consecuentes presiones por la disminución de los ingresos fiscales petroleros, la reforma fiscal.

El consenso obtenido en este tema no fue posible en lo demás. En ingresos la preocupación de la presiden-



cia de la Comisión de Hacienda por recoger las inquietu-des de sectores, estados y municipios fue evidente, pero no hubo posibilidad de superar la rigidez de los funciona-rios de Hacienda (como ejemplo el costo de ventas, que tanto molestó a empresarios). Tampoco en algunos temas fue posible remontar posiciones de la nueva mayoría le-gislativa, el peso de esos votos redujo sustancialmente la capacidad de conducción del PAN.

Por lo que toca al tema mayor, el IVA, se dejó a un lado pues no se presentó formalmente. Al parecer se pensó que ante la insuficiencia de recursos, de los mismos diputados saldría la intención de la reforma pero no fue así.

Un tema cercano fue el de las recomendaciones de la CNH. Destaca la creación de un impuesto federal a las ven-tas finales a favor de gobiernos estatales y municipales, pero a cambio de reducir la tasa general de IVA. El punto fue que la CNH recomendaba la restitución de potestades, siempre y cuando nadie perdiera y se definiera un fondo para compensar a las entidades perdedoras. La iniciativa no prosperó pues nunca se tuvo certeza sobre el impacto y sobre el mecanismo de compensación necesario. La es-casa aceptación de las entidades a este cambio impidió su aprobación.

La verdadera polémica se presentó en la definición de los lineamientos generales y en las metas propuestas por el Ejecutivo. Con demandas adicionales de presupuesto cercanas a los 70 mil millones que llegaron a ser en algún momento de más de 120 mil millones de pesos, la nueva ma-yoría legislativa necesitaba mejorar las metas de ingreso.



La Comisión de Presupuesto tomó la iniciativa de ofre-cer a la SHCP un camino de negociación que le permitiera a la dependencia identificar ella misma las posibilidades de recursos para las demandas de los diputados. Los técnicos de la Comisión trabajaban en la identificación de “bolsas de recursos” y encontraban opciones de reasigna-ción, pero la suma alcanzada era insuficiente. Como la SHCP optó por no transitar por la vía ofrecida, el legislativo sólo tuvo la opción de efectuar reasignaciones más drásticas y modificar la parte más sensible del programa económico del Ejecutivo: las metas macroeconómicas. Este fue el se-gundo desencuentro.

Los parámetros que presentan los Criterios Generales de Política Económica involucran metas fiscales y de ingreso petrolero fundamentales para el proceso de de-finición de la Ley de Ingresos y el Presupuesto federal. Año con año han sido cuestionados pero prácticamente han sido inamovibles. Ahora la nueva circunstancia polí-tica y legislativa llevó a que se planteara la modificación de la meta de déficit, el incremento de las estimaciones de recaudación tributaria y a elevar el precio estimado del petróleo de exportación.

La polémica se desató de manera airada, lo que limitó aún más la posibilidad de entendimiento. Cada décima del PIB en el déficit representaba 7 mil millones de pesos más y cada dólar al alza de la estimación del precio del petró-leo significaba 8 mil millones de pesos más. En materia de déficit la posición legislativa no era exagerada cuando mu-cho mantener la meta del 2004, 0.3% del PIB; pero la petro-



lera oscilaba entre un incremento de dos a ocho dólares el barril. Finalmente, los diputados acordaron autorizar un déficit de 0.3% del PIB y un precio del petróleo de 27 dóla-res por barril.

La reacción en contra se explica por dos cosas. Una es la aparente pérdida de la SHCP del control de las principales metas macroeconómicas; la segunda, el supuesto atentan-do contra los principios de la estabilidad. Con metas de in-greso en el papel elevadas, pero en los hechos irrealizables para Hacienda, el aumento del gasto que se propiciaría sólo derivaría en un descontrol del déficit y en endeudamiento.

Finalmente con el voto en contra del PAN, la Comisión de Hacienda aprobó los cambios en los parámetros de la Ley de Ingresos.

El tercer desencuentro fue el del Senado, Hacienda y la Cámara de Diputados. Ante la oposición del gobierno federal a lo aprobado por los diputados la opción era de-tenerlo en el Senado de la República. Como pocas veces la propuesta de ingresos confrontó a diputados y senadores. Además con un Senado encabezado por el PRI, también se vislumbraba otro conflicto legislativo entre grupos de ese partido. Hacienda aprovechó la circunstancia y logró acuerdos para modificar la propuesta de los habitantes de San Lázaro. Las más altas esferas del PRI tuvieron que actuar para evitar una confrontación interna más. Cabe recordar también, que todo ello se daba en medio de la disputa por las definiciones rumbo al 2006 y con la expec-tativa de los fallos judiciales definitivos sobre varias elec-ciones estatales ganadas por el PRI.



Es estas condiciones, con un retraso no esperado, y con un gran desgaste de los diputados que negociaban con el Senado y confrontaban el embate mediático, el Senado regresa a la Cámara su propuesta con observacio-nes. Las más debatidas fueron la variación de una décima de la meta de déficit para dejarla en 0.2% del PIB y los can-dados para garantizar la asignación de los recursos prove-nientes de los cuatro dólares de sobreprecio del petróleo por arriba a los 23 dólares para fines de inversión. Pese a lo tenso de la negociación entre diputados y senadores finalmente la Cámara aprobó las modificaciones y hubo Ley de Ingresos.

La Secretaría de Hacienda finalmente reconoció que aún con esos parámetros no se vulneraba el principio de equilibrio macroeconómico y fiscal. Lo cierto es que pese a los cambios introducidos a final de cuentas la SHCP mantuvo capacidad suficiente para controlar el ejercicio del gasto y con ello, evitar cualquier tipo de descontrol financiero.

En el frente del gasto, los miembros de la Comisión de Presupuesto se reunían con secretarios de dependencias del gobierno federal, organizaciones sociales, rectores y demás. Lo relevante fue que secretarios de despacho cuyo jefe es quien firma y envía su propuesta de presupuesto, el Presidente de la República, adoptaron una posición crítica sobre el presupuesto; esto es no comparecían para funda-mentar y sostener la posición de su jefe, sino que más bien acudían con la expectativa de modificarla a favor de los programas que tenían a cargo.



Las baterías, finalmente, se enfocaron –con mayor o menor comedimiento, dependiendo de cada secreta-rio– a la SHCP. Resulta lógico pensar entonces que el pro-ceso previo de negociación interna del gobierno federal (entre Hacienda y las dependencias) no fue ni eficiente, ni satisfactorio. Por ello, el tono de las participaciones de los secretarios y demás funcionarios federales fue el de cuestionar su presupuesto.

Con las entidades federativas y municipios fue lo mismo. Sorprendentemente la propuesta de presupuesto ignorando el discurso federalista del que presume exclu-yó al menos dos elementos. El PAFEF y la participación de las entidades en los recursos petroleros excedentes. La Conago exigió la restitución del PAFEF, que además surgió como iniciativa de los diputados de la anterior legislatura, así como la definición de un mecanismo de participación en los excedentes petroleros, en el entendido de que son recursos de la Nación no propiedad exclusiva del gobier-no federal. Asimismo, se planteó preservar renglones prio-ritarios de gasto. De este modo, en materia educativa y de salud, por ejemplo, las reuniones de la comisión involu-craron no sólo a las dependencias federales, sino también a las estatales. En algunos casos dependencias federales y estatales hicieron frente común. En todo caso fueron las insuficiencias y la ausencia de la iniciativa de gasto del go-bierno federal lo que propició que los actores interesados promovieran la modificación del presupuesto.

El equipo de la Comisión de Presupuesto, con ex-periencia profesional y política en la conformación de



presupuestos trabajó adelantándose a las conclusiones en materia de ingresos. Con ello logró estructurar un texto de Decreto de Presupuesto avanzado y avalado por profesionales involucrados en el tema, así como una ver-sión de montos y partidas presupuestales acorde con la disponibilidad de recursos, pero con un mayor detalle de disección de los ramos presupuestales.

Para cuando se resolvió el tema de los ingresos la cohesión del grupo PRI-PRD-PT-Convergencia y PVEM era evidente, mientras que los diputados del PAN se queda-ban solos y sujetos a las capacidades de negociación de los funcionarios de Hacienda que los paraba y sentaba en la mesa de negociación. El PRI, vía la mesa directiva y la presidencia de la Comisión, asumió la conducción de los trabajos pero en un entorno en el que se percibían ciertas tensiones entre el líder de la fracción, la mesa directiva de la Cámara y la Comisión de Presupuesto. A ello se agregaba la lección aprendida por los diputados identifi-cados con sus estados y no tanto con dichos liderazgos, por lo que las presiones sobre el presupuesto fueron en aumento. En el PRD el liderazgo de la fracción adoptaba posiciones cada vez más beligerantes frente a las autori-dades hacendarias, mientras que sus diputados y presi-dentes de comisión operaban e impulsaban acuerdos en materia de educación, desarrollo social, salud y desarrollo agropecuario, por ejemplo, que implicaban destinar más recursos para esos sectores.

En estas condiciones la apertura de la discusión de los lineamientos del Presupuesto a las fracciones de los



Partidos convirtió la discusión en una asamblea sumaria donde diputados censuraban y cuestionaban programas federales y se exigían recortes presupuestales. Retomar el control del proceso exigió un esfuerzo adicional de los diputados de la Comisión de Presupuesto, algunas dife-rencias fueron subsanadas, los programas prioritarios del Ejecutivo Federal no fueron tocados, pero las presiones siguieron en aumento. Con la apertura del presupuesto, vía techos financieros, a las demás comisiones se logró contener en parte la avalancha de sugerencias, propues-tas, exigencias y demandas. No obstante, aún por sobre los acuerdos que iban tomando las comisiones siempre existía la presión de grupos o diputados que por su peso político, o votos que “traían detrás”, insistían en modi-ficar los acuerdos. Lo mismo llegaron a hacer políticos representantes de sectores o estados al presentarse con exigencias muy puntuales de gobiernos estatales u organi-zaciones políticas y sociales.

En suma, “los diputados andaban sueltos” y la subas-ta de recursos que regularmente es la negociación de los márgenes que permite el presupuesto, se convirtió en un gran mercado donde todo mundo regateaba y cada dipu-tado iba viendo qué podía llevarse a su canasta. Si antes se les criticaba por no aportar beneficios a sus distritos, ahora veían la oportunidad de reorientar recursos e indu-cir obras para sus electores. El comentario era que así las cosas, al presupuesto se acabarían agregando 500 artícu-los transitorios, uno por cada diputado.



Esta dinámica abrumadora que no exculpa pero expli-ca parte de lo ocurrido hizo evidente otro desencuentro, el cuarto: ante el entusiasmo legislativo hicieron falta re-glas precisas para el control, negociación y conformación interna del Presupuesto. La nueva realidad legislativa se hizo presente sin que hubieran creado nuevos mecanismos institucionales para el proceso legislativo. El cambio en la máxima legislación pero la ausencia de una reglamen-tación clara y acordada entre las partes para procesar el paquete económico llevó a que se incurriera en excesos y errores. Cabe mencionar que en el seno de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública se sabía de la falta de dicha reglamentación e incluso se había llegado a elaborar un primer avance en ese sentido, sin embargo, no fue posible concluir ese trabajo antes de la discusión presupuestal.

En el tramo final de la negociación se presentaría el quinto desencuentro. El equipo técnico de la Comisión preparó un texto de Decreto que recogía avances en ma-teria de transparencia y control presupuestal, pero que limitaba, aunque no suprimía, la discrecionalidad de la SHCP en la administración del ejercicio. Candados, con-dicionamientos y sanciones para la autoridad federal en caso de incumplimiento de lo aprobado fueron inmedia-tamente cuestionados por los funcionarios de la SHCP. La negociación entre el frente PAN-SHCP y el equipo de especia-listas y diputados opositores se tornó muy complicada. Con inusitada molestia y exasperación tanto diputados panistas y funcionarios federales entraban y salían de las negociaciones. La falta de condiciones y flexibilidad para



el entendimiento pronto llevaría a las descalificaciones, acusaciones de deslealtades y amenazas. Sin embargo, el texto del Decreto fue suavizado y así se presentó ante el pleno de la Comisión donde, aún con diferencias y la oposición del PAN, fue votado y aprobado.

Un sexto desencuentro fue la negociación de las cifras en sí del Presupuesto. Como se había venido dando el pro-ceso, las Comisiones tuvieron bajo su responsabilidad el ajuste de cifras, pero éste se daría con el énfasis decidido por la Comisión de Presupuesto y de acuerdo con el traba-jo realizado meses atrás, esto es, con énfasis en la inver-sión, sobre todo en infraestructura carretera e hidráulica, el fomento de la competitividad, el fortalecimiento del federalismo y el desarrollo social y con un mayor detalle la disección de los ramos presupuestales.

El presupuesto original contemplaba recursos por 1.744 billones de pesos. Vía reasignaciones e incremen-tos de recursos derivados de los cambios en la Ley de Ingresos la Cámara autorizó un presupuesto de 1.818 bi-llones de pesos, lo que representa una diferencia de 4.3% y de cerca de 1.0% del PIB. Agricultura, Reforma Agraria, Educación, Salud, Medio Ambiente, Ciencia y Tecnología y, en general, la inversión en infraestructura, fueron los ramos más beneficiados. Las reasignaciones introducidas por los diputados pusieron el énfasis en funciones pro-ductivas y de desarrollo social, pero el mismo sólo radicó mayores recursos en programas federales a cargo de de-pendencias del Ejecutivo Federal. La gran mayoría de los recursos reorientados contaron con el sustento técnico



y los acuerdos establecidos entre los distintos órdenes de gobierno. Por ejemplo, funcionarios de la SCT de alto nivel, participaron intensamente en la conformación del paquete carretero, de modo que en el seno de la comisión de comunicaciones y en reuniones con la de presupuesto, con pleno conocimiento proponían o avalaban propuestas con el suficiente soporte administrativo y técnico y acor-des con su programa sectorial.

No obstante, para la SHCP se había llevado al extremo la viabilidad de concretar realmente el nivel de ingresos establecido, pero más grave aún era el hecho de que se afectaba partidas centrales para la operación de los pro-gramas y el cumplimiento de las funciones centrales de las dependencias. Para los diputados era necesario revertir situaciones en las que la inversión se castigaba a favor del gasto corriente. El gasto de inversión propuesto era 14.5% menor al aprobado en 2004 con lo cual su participa-ción en el total se reducía de 14 a 11%, correspondiendo 88.9% restante a gasto corriente. Además, se castigaba la inversión en caminos rurales, carreteras, obra hidráulica, educación superior y desarrollo agropecuario. Por ello, se buscó reducir el número y nivel de ingreso de las plazas de mayor jerarquía de la administración federal y proteger a los empleados públicos de menores niveles de ingreso. La reasignación de los diputados fue a un nivel general, la decisión de dónde ajustar quedaba en manos de cada dependencia.

Cabe aclarar que la propuesta original de inversión pública para 2005 era de sólo 1.7% del PIB, porcentaje que



contrasta con la alcanzada en 1999 que fue de 2.6% del producto. De acuerdo con la Cámara de Diputados, los ru-bros de inversión más castigados eran: infraestructura fí-sica, -26%; carreteras, -23%; obra hidráulica, -30%; caminos rurales, -58%; urbanización, vivienda y desarrollo regional, -17%. En el mismo sentido, la propuesta del Ejecutivo fe-deral reducía los recursos para universidades públicas y desarrollo agropecuario en 10 por ciento.

Es necesario apuntar también que algunos diputados en lo individual se hicieron presentes en la negociación “en corto” y de acuerdo a su peso en número de votos o según el peso de la alianza que representaban, o bien, en función de la afinidad de intereses con la Comisión, en el margen lograron incidir para definir recursos y obras a favor de sus entidades, municipios o distritos, aunque en algunos casos lo propuesto correspondía más a una responsabilidad estatal o municipal. Pero lo cierto es que estuvieron ahí y como pocas veces impulsaron agendas locales y personales.

Con un PAN aislado y con el constante ir y venir de la SHCP no hubo posibilidades de comunicación para revisar los ajustes en las cifras. La falta de reglas, las presiones de tiempo, la renuencia de la administración federal de buscar acuerdos, la competencia entre y al interior de las comi-siones, la presencia de grupos y personajes políticos, la avalancha de diputados en lo individual, y el clima enrare-cido por la disputa judicial por gobiernos estatales, y la aún incierta renovación de equilibrios internos del PRI, fueron el marco de una negociación intensa y constante, por lo que



los errores y excesos eran inminentes.En este contexto, curiosamente, a través del diputado

Molinar Horcasitas, el PAN presentó primero en un tono nada conciliador al líder priísta Emilio Chuayffet y después en conferencia de prensa, un ejercicio de reasignación, el cual consideraba recursos adicionales por 69 886 millones de pesos y un recorte al gasto del gobierno federal por 11 537 millones, con lo que en los hechos también se des-calificaba la propuesta original del Ejecutivo Federal.

Sin condiciones para la negociación, con el tiempo agotado, en un ambiente de crispamiento y tensión, las cifras fueron votadas por la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública (el texto del Decreto ya había sido apro-bado). Con ello, se quiso llegar al pleno lo que fue im-pedido por los diputados del PAN. En la madrugada del 18 de noviembre, al celebrarse finalmente la votación, la nueva mayoría legislativa por 323 votos a favor aprobó el Presupuesto para llegar a un séptimo desencuentro con la posición asumida por el C. Presidente de la República y la amenaza de veto. La historia continuó con un desen-cuentro más que es el de la Suprema Corte de Justicia y la mesa directiva de la Cámara de Diputados. Con ello, se puso en entredicho al árbitro y pese a que a la fecha se limaron algunas asperezas, ello no significa que las dife-rencias hayan desaparecido.

Lo que se hizo evidente fue la necesidad de redefinir el marco institucional para procesar la controversia política en materia económica, pues es más que necesario fortale-cer los espacios legales y constitucionales para procesar



las diferencias que hoy más que nunca se presentan en un ambiente de competencia política y contrapesos reales al presidencialismo mexicano. Los órdenes de gobierno y los Poderes de la Unión se encuentran en una situación de involucramiento que hace necesario aclarar las compe-tencias y responsabilidades de cada uno de ellos, pero so-bre todo, los alcances y nivel de injerencia de cada orden de gobierno y cada Poder en los asuntos hacendarios y de orden constitucional.

Hay que recordar que desde el momento en que la Cámara de Diputados aprobó el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, el titular del Ejecutivo Federal anunció que impugnaría la decisión de los diputados y que se interpondría una dis-puta legal ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. De este modo, otro Poder se incorporó al debate presu-puestal.

Así las cosas el Ejecutivo insistió en que tenía el dere-cho de hacer observaciones al PEF aprobado por la Cámara de Diputados, por lo que el órgano legislativo debía revi-sarlo y tomar en cuenta las observaciones del Ejecutivo. Por su parte, para la Cámara de Diputados, lo aprobado era ya un mandato y el presupuesto debía ser ejercido en los términos en que fue votado; más aún dicha Cámara el 14 de diciembre de 2004 votó un acuerdo en ese sen-tido para no reconocer las observaciones del Ejecutivo Federal. La Corte tenía entonces que tomar una decisión para establecer con claridad si el Ejecutivo podía o no



hacer tales observaciones y si la Cámara debía atenderlas o no. La capacidad de hacer observaciones es la que se entendió como veto.

La Presidencia de la República presentó cuatro ob-servaciones generales y 66 observaciones específicas al Presupuesto aprobado por los diputados. Una parte central de su argumentación estribó en que con las modi-ficaciones realizadas por el Legislativo se contravenía lo dispuesto por el Plan Nacional de Desarrollo, se incurría en contradicciones técnico-presupuestarias, se mermaba la función pública y se caía en la inconstitucionalidad al contravenir, lo aprobado, varias leyes federales. A todo esto, la Cámara respondió con la elaboración de una répli-ca puntual especificando que más bien las modificaciones hechas a la propuesta del Ejecutivo reforzaban el cumpli-miento de lo propuesto por el PND y los programas secto-riales al destinar mayores recursos a áreas y entidades federativas donde eran manifiestos los incumplimientos y rezagos. Obras de infraestructura, sobre todo carrete-ra, así como acciones en materia de educación, salud y desarrollo social, eran los sectores beneficiados con las modificaciones introducidas por los diputados.

Las referencias constitucionales para esta discusión fueron el artículo 74 constitucional en su fracción IV, que como ya se señaló, establece claramente, de acuerdo con el Diario Oficial de la Federación del 30 de julio de 2004, que la Cámara de Diputados tiene la facultad exclusiva de “Aprobar, anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modi-



ficación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo”. A su vez, el artículo 72 constitu-cional establece que “Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas” y más adelante, en su inciso c) señala: “El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen.” Asimismo, se establece que su reconsideración requerirá de la acepta-ción de las dos terceras partes de los diputados. Esto es, el Presidente de la República puede hacer observaciones a decretos y leyes que son aprobados por ambos órganos legislativos, esto es tanto por la Cámara de Diputados como por la Cámara de Senadores.

De este modo, tal y como están escritos ambos artí-culos, no habría posibilidad alguna para que el Presidente enviara observaciones al Decreto de Presupuesto; sin em-bargo, al involucrar a la Corte se entró en un proceso de interpretación de la Carta Magna que generó una mayor tensión entre los tres poderes. Para unos, “quien podía lo más, podía lo menos” y se justificaba la objeción presiden-cial, para otros la Constitución era muy clara y no habría lugar a tal, además de que se estaban poniendo en riesgo facultades de la Cámara de Diputados pues su principal instrumento de gobierno es la expedición de Decretos.

Cabe mencionar que desde el inicio del proceso hubo marcadas diferencias entre la Corte y los diputados. El primero tuvo que ver con la aceptación de la controversia pues no estaba claro si en período vacacional los jueces



de guardia podían recibir un asunto de tal magnitud; el segundo fue cuando se aceptó dar inicio al proceso y se congelaron las partidas presupuestales controvertidas.

Finalmente, luego de un periodo que fue más largo de lo esperado, en el cual la SCJN dio la impresión de que espe-raba que las partes llegaran a un acuerdo o que se presen-tara algún tipo de reforma que hiciera innecesaria su reso-lución, en el mes de mayo de 2005, es decir prácticamente a mediados de año y luego de haber escuchado a los terce-ros involucrados, en este caso las entidades federativas, la SCJN resolvió que el Ejecutivo federal si tiene facultades para hacer observaciones al DPEF aprobado por los dipu-tados, por ello fue obligado que se le diera entrada y se analizara la objeción del Ejecutivo Federal en una sesión extraordinaria de la Cámara citada expresamente para ello; posteriormente, también resolvió que la aprobación del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación es un acto administrativo y no norma general, por lo cual el Presidente mantiene la capacidad de observarlo pero que aún así, los diputados cuentan con la posibilidad de desechar las observaciones si ello es decidido por las dos terceras partes de los diputados presentes en la sesión citada para revisar las observaciones presidenciales. En suma, lo que se resolvió fue darle al Ejecutivo un poder de veto parcial pues que a condicionado a laaceptación de una mayoría calificada de diputados.

De lo complicado de la resolución da cuenta la vo-tación de los magistrados (6 vs 5) pues fue el voto del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación



el que decidió otorgarle un poder no reconocido explícita-mente en la Constitución al Presidente de la República. Si bien es cierto que con ello los jueces ejercieron su calidad de intérpretes de la Carta Magna, la diferencia de un solo voto llevó a unos, los que votaron a favor, a reiterar que simplemente cumplieron con sus facultades pero a otros, los que votaron en contra, a expresar que no hubo una interpretación sino que más bien se hizo jurisprudencia. Cabe mencionar que incluso en el alegato del presidente de la Suprema Corte se hizo énfasis en temas relativos a la necesidad de mejorar y profundizar en el desarrollo democrático del país y en el imprescindible equilibrio de Poderes para justificar su voto, lo que habla de que más allá de la interpretación jurídica hubo consideraciones de otro carácter.

La siguiente votación en el sentido de si el Presupuesto era una norma de carácter general y por lo tanto “no obser-vable” por el Presidente, o si se trataba de un acto adminis-trativo, sobre el que entonces sí podía hacer observacio-nes, arrojó una votación de 7 contra 4 que vino a ratificar la facultad del Presidente para observar lo aprobado por los diputados. Esta fue una votación con una diferencia más amplia pero que igualmente generó controversia.

La salida dada por la SCJN pareció atender parcialmen-te intereses de los Poderes confrontados. El Presidente tenía derecho a una última palabra, pero los diputados –por mayoría calificada– podían ignorarlo. Con ello esta resolución le ayudó a la Corte a salvar una situación que la puso al borde del desprestigio y la confrontación si resol-



vía abiertamente a favor de uno de los dos Poderes. Esto puede ser visto como una resolución de coyuntura que no fue al centro de la controversia de facultades que se debía resolver. Hubo sí un resultado, sin embargo, el conflicto de fondo no quedó resuelto.

La resolución de la Corte fue aplicable al Presupuesto 2005 y no acotó ni limitó la facultad del legislativo para introducir modificaciones a las propuestas de PEF del Ejecutivo Federal; es decir, no se llegó al fondo de la problemática de los alcances de las facultades de cada Poder, por lo que tampoco se definió un nuevo espacio institucional y legal que permitiera que la definición de presupuestos posteriores se desarrollara en un marco de mayor transparencia y renovado diálogo institucional entre Poderes. La SCJN eludió así una confrontación directa y dejó la decisión final de nueva cuenta en las manos de los principales actores: Presidencia y Cámara de Diputados.

La controversia y la decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dejaron en claro la necesidad que tiene el país de construir una nueva institucionalidad democrática que permita que los pesos y contrapesos ne-cesarios se ejerzan en un marco de corresponsabilidades y facultades claras, con base en reglas transparentes y aceptadas por todos, lo que pone de nueva cuenta al ejer-cicio de la Política –y sus actores- por delante.

La conclusión parcial de la discusión del gobierno federal con las entidades federativas y con el Poder Legislativo se dio finalmente cuando se discuten y aprue-ban dos modificaciones sustanciales al marco legal como



lo son la adición a la Ley Federal de Derechos con la que se modifica la contribución fiscal de Pemex y la aprobación de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Federalismo y la ley federal de derechos

Las disposiciones de la Ley Federal de Derechos en mate-ria de Hidrocarburos tal vez sean la reforma del régimen fiscal más importante de los últimos años, en la medida que al modificar la disponibilidad de recursos públicos de las entidades federativas, municipios y del gobierno fede-ral, sin duda pone en mayor tensión al Pacto Federal.

El hecho es que la reforma modificó el papel de Pemex como contribuyente fiscal y les redujo a las entidades federativas y municipios la disponibilidad de recursos fiscales petroleros. En virtud de las insuficiencias reales de Pemex y su dependencia de la SHCP, la reforma dejó al-gunas inquietudes en torno a la efectividad de la reforma concebida para que la paraestatal verdaderamente se vea fortalecida y continúe generando los recursos necesarios para impulsar el desarrollo económico y social del país.

El itinerario de “despetrolización” del sector externo y en general de la economía no fue acompañado, por un proceso similar en el frente de la hacienda pública. Por el contrario, la dependencia de los ingresos públicos de los petroleros no sólo se mantuvo sino que se reforzó. A final de cuentas, en virtud de los desequilibrios entre el monto y estructura de los ingresos y gastos del sector público, el factor petrolero se convirtió en el amortiguador funda-



mental del desequilibrio en las finanzas públicas y en el recurso fiscal por excelencia.

El resultado fue que en diversos momentos la afluen-cia de recursos petroleros si bien coadyuvó a superar situaciones de crisis, también es cierto que propició la postergación de decisiones fundamentales en materia fiscal y contribuyó al deterioro del margen financiero de maniobra de la propia paraestatal, limitando su disponibi-lidad de recursos de inversión.

Es claro que el aporte fiscal de Pemex ha sido la ca-racterística de su accionar. En tanto Organismo Público Descentralizado, la operación de la empresa ha estado sujeta a las premisas de la política tributaria, incluyendo el ajuste fiscal. Se puede afirmar que históricamente la decisión fun-damental alrededor del significado de la empresa para el país fue aquella que la convirtió en un factor de sustento y pro-moción del desarrollo nacional. Esto es, antes que empresa y más que un mero organismo público, Pemex fue considerado un instrumento fiscal para la promoción del desarrollo eco-nómico y social del país.

Es necesario señalar que las actividades de Pemex se rigen por la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, vigente a partir del 30 de noviembre de 1958 y modificada el 12 de mayo de 1995 y el 14 de noviembre de 1996, así como por la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, vigente a partir del 17 de julio de 1992 y mo-dificada el 1° de enero de 1994.



A través de las reformas introducidas, se confirieron a Petróleos Mexicanos la conducción central y la dirección estratégica de todos los Organismos Subsidiarios que se crearon con la mencionada ley: Pemex Exploración y Producción; Pemex Refinación; Pemex Gas y Petroquímica Básica y, Pemex Petroquímica; entidades todas organis-mos descentralizados de carácter técnico, industrial y comercial, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Dichos organismos tienen el carácter de subsidiarios respecto a Petróleos Mexicanos, siendo este último un Organismo Público Descentralizado del Gobierno Federal.

Esta serie de cambios tuvieron un impacto decisivo en el comportamiento de las finanzas del gobierno federal, las entidades federativas y los municipios. La Coordinación Fiscal se construyó a partir del planteamiento de que una parte importante de la bolsa de recursos que se participa-rían a todos los órdenes de gobierno, vía la recaudación de gravámenes federales, se integraría con los prove-nientes del petróleo. A cambio las entidades dejarían en “suspenso” el cobro de impuestos locales al ingreso y al consumo.

Al mismo tiempo, las entidades petroleras que venían cobrando un Impuesto Petrolero –en virtud de que la ex-tracción de los hidrocarburos existentes en su subsuelo afectaba su economía y generaba impactos sociales– per-dieron recursos al desaparecer el concepto de impuesto petrolero y pese a que fueron parcialmente compensadas vía la asignación de Participaciones, volvieron a ser afecta-das cuando las modificaciones en el régimen de Derechos



volvió a reducir sus recursos fiscales petroleros. Por lo que toca a la entrada en operación de la Red

Fiscal, el artículo 7º de la Ley de Ingresos de la Federación, con la cual se gravaba el ingreso total de Pemex con una tasa de 60.8%, consideraba los siguientes gravámenes: • Derecho sobre la Extracción de Petróleo• Derecho Extraordinario sobre la Extracción de

Petróleo• Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo• Impuesto sobre Rendimientos Petroleros• Derecho sobre Hidrocarburos• Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (a las

gasolinas)• Impuesto al Valor Agregado (a las gasolinas)• Impuesto a la Importación• Impuesto a la Exportación• Aprovechamiento sobre Recursos Excedentes• Aprovechamiento para Obras de Infraestructura en ma-

teria de Exploración, Gas, Refinación y Petroquímica

Además de lo anterior Pemex debía cubrir gravámenes locales como:

• Predial• Nómina• Derechos de agua• Derechos vehiculares



Con esta carga fiscal determinada por la necesidad del Estado mexicano de contar con un instrumento que apalancara el desarrollo del país, la contribución del Organismo Público Descentralizado, Pemex, a las finanzas públicas ha sido determinante, permanente y creciente.

Hay que considerar también que la ausencia de un planteamiento de consenso sobre una reforma fiscal via-ble incrementó la necesidad gubernamental de obtener re-cursos petroleros para el financiamiento del Presupuesto. Retomando un estudio sobre las finanzas públicas del Banco de México, se observa que los ingresos petro-leros representaron, en promedio, 29.15% del Ingreso Presupuestario Total durante el período 1988-1994; 31.56% en el período 1995-2000 y, 30.62% en el lapso 2001-2003.

En su conjunto, de acuerdo con el Instituto Central, a lo largo del periodo 1988-2003 el promedio de participa-ción de los ingresos petroleros en el total de los ingresos presupuestarios fue de 30.27%, al tiempo que representa-ron 6.98% del PIB.

Las diferentes naturalezas de Pemex

Pemex es una Empresa Petrolera, pero a diferencia de otras similares en el mundo tiene carácter de Paraestatal, lo que le confiere condiciones específicas para su actua-ción. Por ello, la empresa se encuentra sujeta a un régimen especial, que en buena medida, y en la práctica, la hace mas parecida a una Dependencia Directa Gubernamental,



que a una Entidad Productiva del Estado coordinada por el gobierno federal.

Pemex no es solamente propiedad del Estado, sino que se encuentra bajo Control Presupuestario Directo, esto es, se encuentra bajo un sistema integrado por un conjun-to de procesos y procedimientos administrativos que vigi-lan y controlan externamente, la autorización, tramitación y aplicación de los recursos humanos, financieros y mate-riales que configuran el gasto, lo mismo ocurre mediante formas análogas con los ingresos.

Todos los ingresos de Pemex se consignan en la Ley de Ingresos de la Federación que cada año autoriza el Congreso Federal, en tanto que sus presupuestos de gastos por programas, forman parte del Presupuesto de Egresos de la Federación que autoriza la Cámara de Diputados; esto es, se trata de un ente Presupuestal. Así, Pemex no tiene ingresos reales, pues de acuerdo a la Ley de Ingresos quien los tiene es la Hacienda Federal y sus gastos, a su vez, se realizan con recursos Federales Presupuestarios.

Aquí entonces se distinguen varias naturalezas de Pemex: Como Entidad Paraestatal, lo que condiciona y acota la na-turaleza de empresa productiva; como Empresa Petrolera; como Entidad Presupuestal y, como Contribuyente fiscal.

Finalmente, la importancia de la contribución de los “Ingresos Petroleros” en el soporte del gasto federal, le asignan a Pemex una naturaleza especial; como se mencio-nó, los ingresos corrientes esperados de esa paraestatal son consignados en la Ley de Ingresos, lo mismo que un régimen fiscal amplio y detallado para cada año por trans-



currir; ello en adición de todas las otras contribuciones fiscales que “como Empresa” tiene que cumplir Pemex.

Por lo anterior, más allá de que Pemex sea una Empresa “Contribuyente” mas, dentro del diseño del con-junto presupuestario federal, los ingresos federales que produce son la primera base del cálculo del presupues-to federal, por eso su naturaleza relevante y específica como “Contribuyente”. De este modo, se puede afirmar que la calidad de Contribuyente Fiscal de Pemex subordina la calidad de Entidad Presupuestaria que a la vez condicio-na la calidad Paraestatal que también subordina la calidad de Empresa Petrolera.

Asimismo, Pemex forma parte del sector paraestatal, es una entidad de control presupuestario directo, cuya ad-ministración de gasto y definición de ingresos se determi-nan en primera instancia por el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El presu-puesto de Pemex forma parte del Presupuesto de Egresos de la Federación, cuya autorización pasa por la Cámara de Diputados. Esto es, Pemex forma parte del Sector Público Federal, es una instancia del gobierno federal.

Es por ello que la organización fiscal del país depen-de en buena medida de los recursos que genere o deje de generar Pemex. Para el gobierno federal su control y administración es el punto de partida para la definición del PEF que agrupa todos sus programas y acciones de gobierno; en tanto que para las entidades federativas y la Coordinación Fiscal en particular, los ingresos petroleros que forman parte de la bolsa de recursos participables son



indispensables. En suma, los recursos que se distribuyen entre los actores de la coordinación fiscal, la Recaudación Federal Participable (RFP), tiene un alto grado de depen-dencia de los ingresos petroleros y, a su vez, la integración de los ingresos de los gobiernos locales para financiar la operación y el ejercicio de gobierno de entidades federati-vas y municipios depende de la RFP.

Aquí es donde cobra relevancia el hecho de que del to-tal de los ingresos recaudados por todos los gravámenes y órdenes de gobierno del país, 94% provienen de impuestos federales, mientras que el resto proviene de instrumentos y esfuerzos locales de recaudación fiscal. El compromiso de compartir ingresos con el gobierno federal crea tal distorsión; en esa medida se agudiza la dependencia de las finanzas locales de los ingresos federales que además de estar condicionados por las premisas macroeconómi-cas, están íntimamente ligados al comportamiento de los ingresos petroleros. Basta recordar el impacto que tuvo la caída de los precios del petróleo en los años de 1997 y 1998 cuando el precio del barril de exportación llegó a ser inferior a los diez dólares por barril para dimensionar la dependencia petrolera de las finanzas del gobierno fede-ral, los gobiernos estatales y los municipales.

Por ello es que cuando se han explorado alternativas para fortalecer las finanzas de Pemex se hace una reflexión paralela sobre el estado de las fuentes de ingreso público; en sentido contrario, si se habla de las opciones para una reforma fiscal, necesariamente se llega al tema Pemex.



Esta dualidad llevó a considerar que toda Reforma Fiscal debía ir de la mano de la reforma al régimen fiscal de Pemex. Durante muchos años se estimó, incluso, que primero habría que reformar la estructura de los ingresos públicos y luego, en función de sus resultados, ir reducien-do la carga fiscal de Pemex. Otras visiones estimaron que lo conveniente era modificar el régimen fiscal de Pemex independientemente de la consideración de una reforma fiscal, pues la acumulación de rezagos, sobre todo en ma-teria de inversión, limitaría por sí misma la viabilidad del organismo público descentralizado como fuente de recur-sos fiscales y como empresa petrolera.

Por eso cuando dio inicio el proceso por el que se conformó la Conferencia Nacional de Gobernadores, la Conago, los Ejecutivos estatales manifestaron constante-mente su convicción de mejorar las condiciones fiscales y financieras de Pemex, a fin de que la más importante empresa del país continuara cumpliendo con su función de soporte del desarrollo económico y social del país.

Una única condición fue puesta sobre la mesa: que ningún orden de gobierno debía ver mermados el nivel de sus ingresos fiscales. Este candado buscaba proteger los niveles de recursos alcanzados por el gobierno federal, los estatales y municipales, lo cual además de establecer una garantía implicaba romper con el juego de “suma cero” donde lo que unos ganaban otros lo perdían.

Las conclusiones y recomendaciones de la Convención Nacional Hacendaria, adoptadas por consenso, recogieron este principio como punto de partida para la discusión



de toda reforma que modificara el status de la hacienda pública.

Con estos antecedentes, a finales de 2003, la discusión sobre una nueva reforma fiscal que entraría en vigor en 2004, donde destacaba la problemática del IVA, a parte de ríspida fue estéril pues no hubo el acuerdo necesario en la Cámara de Diputados para que saliera adelante. Al año siguiente, junto con el paquete económico para el ejerci-cio fiscal 2005 el Ejecutivo Federal envió una iniciativa de reforma a la Ley Federal de Derechos con la cual se modi-ficaba la estructura de las fuentes de ingreso público pues la contribución de la paraestatal al fisco federal se reducía pero sin ninguna opción que permitiera compensar la pér-dida que conllevaba la reforma en la Recaudación Federal Participable.

En esa primera discusión la participación de los se-cretarios de finanzas de la Conago, siguiendo el mandato de los gobernadores, posibilitó que la reforma al régimen fiscal de Pemex contemplara un piso a la reducción de la RFP y la posibilidad de seguir disponiendo de parte de los recursos excedentes para financiar inversión física en las entidades federativas.

Después de una negociación complicada y difícil se llegaron a acuerdos que respetaban principios de repar-to federalista y directrices de la Convención Nacional Hacendaria. Con estas características la reforma aproba-da por unanimidad en Comisiones Unidas de Hacienda y Energía de la Cámara de Diputados pasó en igual forma por el pleno y se turnó al Senado de la República.



La Cámara Alta dio inicio a la revisión de lo aprobado por los diputados y en el curso del año de 2005 afinan su postura hasta llegar a un dictamen que modificaba sustan-cialmente lo aprobado por los diputados. La interacción legislativa quedó en cuestión y con dificultades, sin estar de acuerdo y con la percepción de sufrir una imposición del Senado, los diputados aceptaron la propuesta de los senadores.

El resultado fue la pérdida de todo lo que se había logrado cuidar para no afectar negativamente las finanzas estatales y municipales. El enfoque federalista fue dejado de lado para concretar una reforma al régimen fiscal de Pemex que no convenció del todo y que sí sembró mu-chas inquietudes. Incluso, para diputados miembros de la Comisión de Energía la propuesta original superaba con mucho la del Senado. En los hechos con la reforma apro-bada habrá más recursos para Pemex, pero no necesaria-mente para financiar su inversión física, no obligadamente para fortalecer la exploración y la explotación, ni para cu-brir las necesidades de modernización o ampliación de su capacidad productiva.

Desde la óptica de algunas entidades federativas, el sacrificio fiscal lo realizarán las entidades federativas, el gobierno federal pondrá lo que tenía en una bolsa en otra y el objetivo de mejorar la capacidad de operación y genera-ción de recursos de Pemex no queda claro.

Hasta donde se ve y por las declaraciones de algunos senadores una vez aprobada la reforma a la Ley Federal de Derechos con la que se modificó el régimen fiscal de



Pemex, aún no se han resuelto las limitaciones de capa-cidad de gestión de la paraestatal pues quedaron por resolver algunos pendientes como la reforma estructural, orgánica y funcional que los gobernadores propusieron al Ejecutivo y al Congreso diseñar y aprobar. Igualmente, desde una óptica más amplia y con un espíritu Federalista la opción puede ser otra, la de modificar la naturaleza de la empresa a partir de definir explícitamente a un órgano de Estado cuya responsabilidad máxima sea la tutela del patrimonio nacional que representan los hidrocarburos, bajo los lineamientos constitucionales establecidos, para abrir nuevas opciones de gestión para la empresa, como lo es la iniciativa para la creación del Consejo Nacional del Petróleo planteada por la diputación federal de Tabasco.

El tema no puede así, darse por concluido pues lo fis-cal, la visión Federalista y el futuro de Pemex van ligados a la definición de una nueva institucionalidad que paso a paso ha ido definiendo los rasgos del cambio estructural en materia hacendaria, legislativa e institucional.

Federalismo y la ley de presupuestoy responsabilidad hacendaria

Desde que se presentó en 2004 a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública esta iniciativa de ley ge-neró polémica y dio margen para que se retomaran otras propuestas similares. El resultado fue la realización de un análisis comparativo de las iniciativas existentes cuyas conclusiones fueron postergadas hasta 2006.



Ello no estuvo exento de un intenso trabajo de nego-ciación en el que el gobierno federal terminó asumiendo el liderazgo de una propuesta frente a lo que sostenía un buen número de diputados y las mismas entidades fede-rativas. En consecuencia, fue el Ejecutivo Federal el que empujó su propuesta frente a una fracción de la Cámara de Diputados y a los representantes de los secretarios de finanzas de los gobernadores agrupados en la Conago.

La intención de la ley de dar un mejor orden a la discu-sión presupuestal nunca fue cuestionado, lo que generó di-ferencias fue el grado de intromisión y discrecionalidad que gana la autoridad hacendaria federal con el establecimiento de algunos apartados y artículos. Por otro lado, los diputa-dos vieron mermada la facultad dada por el nuevo artículo 74 constitucional en la medida en que las reasignaciones y modificaciones están vinculadas a propuestas en materia de ingreso. Para las entidades federativas, se modifica el acceso a recursos excedentes, cuya definición depende de la nueva metodología que define la estimación del precio de la mezcla mexicana de exportación de referencia.

Con estos temas sobre la mesa, la Ley sí garantiza un nuevo orden en la discusión y establece plazos definidos para conocer las estimaciones de ingresos federales con-tra los cuales se debe hacer el ejercicio de presupuesta-ción federal. Se gana certidumbre en la determinación de variables financieras de referencia y se establece la obli-gación de que las finanzas públicas federales garanticen siempre que en algún momento se llegará al equilibrio presupuestal.



En la discusión las entidades federativas propusieron una serie de modificaciones algunas de las cuales que-daron incorporadas en el texto definitivo aprobado. Se reconoce una vertiente Federalista con el PAFEF y se garan-tiza un destino de los excedentes petroleros que si bien favorecen la creación de fondos de estabilización, dejan un margen para el financiamiento de la inversión en infra-estructura de las entidades federativas.

Con todo, las entidades mantienen el PAFEF y parte de la fuente de financiamiento del Fideicomiso para Inversión, FIES, instrumentos ambos, consolidados en los últimos cinco años y mecanismos imprescindibles para el desarrollo de programas y acciones de inversión propia de los estados y el distrito federal.

En la discusión de la Ley de Ingresos y el Decreto de Presupuesto de la Federación para el ejercicio 2006, el pa-pel de los gobernadores fue importante al lograr nuevos avances en materia de la legislación hacendaria anual, pero también para que finalmente se concretaran las reformas en materia de derechos y del proceso presupuestal.

De este modo, a pesar de que el acceso a los exceden-tes petroleros por lo elevado que se estimó el precio del crudo afectará los recursos de inversión de los estados, básicamente los gobernadores lograron cinco cosas:

• La primera tiene que ver con el Programa de Apoyos al Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), mismo que en su proyecto el Ejecutivo envió en ceros. Los diputados no sólo le asignaron los 17 mil millones de



pesos que ha tenido en los tres últimos ejercicios, sino que lo aumentaron en 5.5 mmp para quedar finalmente en 22.5 mmp. Se trata de un recurso fundamental para los estados toda vez que su destino principal es la ejecu-ción de proyectos de infraestructura. Por lo demás, esta cantidad es cercana a lo que no habrán de aumentar las participaciones y aportaciones a entidades federativas como consecuencia de la aplicación del NRFP.

• La segunda es que se estableció un Aprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes (ARE) a cargo de Pemex si el precio del petróleo rebasa durante el ejercicio la estimación contenida en la Ley de Ingresos (36.5 dólares por barril). Si bien se trata de un precio elevado y es poco probable que pudiera resultar una diferencia tan grande como la que se ha vivido en este 2005, además de que la tasa que ahora se fijó (6.5%) es menor a la que aplicó en el presente año (19.6%), se mantiene una participación de las entidades federati-vas.

• La tercera es que además de la anterior, para el caso de que el precio que se observara resultara mayor que el estimado, Pemex tendría que pagar un derecho ex-traordinario a una tasa de 13.1% cuyo destino sería un fondo de estabilización para las entidades federativas. Esto significa que, en última instancia, la suma del ARE y de este derecho le daría a los estados la misma tasa que el ARE en 2005, esto es, 19.6%. Particularmente en 2006, estos recursos financiarán exclusivamente la inversión en infraestructura de las entidades fede-



rativas a través del Fideicomiso de Inversión de los estados, FIES, con lo cual dicho fondo administrado por Banobras contará con 19.6% de los recursos ex-cedentes generados a partir de un precio de la mezcla mexicana de exportación de 36.5 dólares por barril.

• La cuarta es que los estados podrán cobrar el Impuesto al Valor Agregado (IVA) al régimen de pequeños contri-buyentes (Repecos). Hasta ahora y en los dos últimos años ya lo venían haciendo pero al Impuesto sobre la Renta (ISR), mediante la suscripción de convenio con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Aunque la suma resultante es poco cuantiosa, sí significa la posi-bilidad de que se hagan de algunos recursos más.

• La quinta, y no por ello menos importante, es que al haberse ampliado el gasto de inversión las entidades se benefician, o más precisamente sus pobladores. El ma-yor gasto en carreteras, apoyos al campo, universida-des públicas, agua, etcétera, implica un impacto mayor en el desarrollo económico y social de las entidades en comparación con el que se hubiera logrado de haberse aprobado en sus términos el proyecto del Ejecutivo.

Adicionalmente, si en junio el Congreso de la Unión apro-bó la adición a la Ley Federal de Derechos en materia de Hidrocarburos fue por la disposición de los gobernadores pese a que habían manifestado no estar de acuerdo en algunos de sus términos, pues como señalaron los diputa-dos, el dictamen contenía varias fallas e inconsistencias. Por ello, no fue cierto que las observaciones presidencia-



les derivaran de una demanda de los gobernadores, sino que ambas instancias ejecutivas llegaban a conclusiones similares. El resultado, fue la casi unanimidad con la que los diputados aceptaron algunas de las observaciones presidenciales. Sin el visto bueno de los gobernadores es probable que no se juntaran las dos terceras partes de los diputados requeridas, dado el compromiso que éstos tienen con el distrito de los estados que representan o por la cercanía con sus Ejecutivos.

Esta misma disposición de la Conago para el diálogo y su postura de no enfrentamiento posibilitó que se aproba-ra la Ley de Ingresos y el mismo Presupuesto de Egresos de la Federación. Los gobernadores mostraron capacidad para negociar y llegar a acuerdos; buscan recursos para el desarrollo económico y social de sus entidades pero tam-bién entienden hasta dónde pueden llegar, hasta dónde los diputados y hasta dónde el Ejecutivo Federal.

Meses después de la negociación del paquete econó-mico para 2006, la decisión del Senado de aprobar la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que en su momento fue aprobada por la Cámara de Diputados, cerró una etapa más en la discusión y revisión de los ordenamien-tos hacendarios de los últimos años. Incluso si se recuerda lo que fue la aprobación de la reforma a la Ley Federal de Derechos –en la parte correspondiente al régimen de hidrocarburos–, resulta entonces que en cuatro meses el Congreso de la Unión aprobó dos iniciativas de ley que mo-dificaron el quehacer de la Hacienda pública mexicana.



De acuerdo con lo que desde su origen planteó la Secretaría de Hacienda, la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se hace cargo de los precep-tos que identifican la política económica de los últimos años; de esta forma se fortalece la idea de mantener el equilibrio presupuestal, ingreso igual a gasto, con la sal-vedad de que sólo en “casos excepcionales” y plenamente justificados se puede incurrir en un cierto nivel de déficit público, siempre y cuando, también exista el compromiso de suprimirlo en unos cuantos años y se presente un pro-grama de trabajo claro para alcanzar ese fin. Sin negar, la necesidad de conservar una cierta relación de estabilidad y financiamiento sano del gasto, el riesgo que se corre es el de convertir el instrumento de política económica Déficit Público, en un fin en sí mismo. La responsabilidad en el manejo y administración del precepto contenido en la ley deberá buscar el equilibrio necesario no sólo entre ingresos y egresos, sino entre responsabilidad financiera y necesidades y prioridades del desarrollo.

Otro elemento central es que con la aprobación de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se esta-blece un mecanismo único para la determinación del precio del petróleo mexicano de exportación usado como referen-cia para la estimación de los ingresos fiscales. La Ley indica las alternativas cuyo sustento es la referencia histórica de los precios de la mezcla mexicana de exportación y la es-timación de los mercados de futuros. Lo anterior aunado a la modificación de la aportación fiscal de Pemex generó inquietud pues si el precio de referencia para la estimación



de los ingresos fiscales está mayormente determinado por precios castigados y si los efectos del régimen fiscal de Pemex reducen la disponibilidad de recursos propios del gobierno federal, entonces en los siguientes años la administración pública federal en su conjunto, enfrentará un presupuesto de salida muy acotado, lo que, sin reforma fiscal integral, puede traducirse en negociaciones presu-puestales más complicadas que en el pasado.

Otra cuestión es que si el diferencial de precios entre el de referencia y el de mercado se mantiene, efectivamen-te habrá la posibilidad de constituir fondos necesarios de reservas financieras para garantizar la estabilidad finan-ciera, pero también se puede dar el caso de que haya una mayor discrecionalidad en las decisiones de la administra-ción hacendaria en cuanto a sus reglas y destinos.

Por otra parte, dado el mecanismo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal y el peso de las Participaciones Federales en los ingresos locales, el horizonte para la deter-minación de los presupuestos estatales y municipales tam-bién se verá reducido, en tanto que el ejercicio cotidiano de gasto se encontrará mayormente supeditado al flujo real de participaciones. El efecto puede ser no muy favora-ble en términos de la planeación estatal y municipal.

Otros temas presentes y positivos son el hecho de que el gobierno federal tendrá la obligación el 1º de abril de dar a conocer los objetivos de la Ley de Ingresos y del DPEF para el año siguiente, así como los primeros escenarios ma-croeconómicos, los programas prioritarios y una estima-ción preliminar del presupuesto de salida. El día 30 de junio



se deberá conocer la estructura programática del gasto y el 8 de septiembre se deberá entregar formalmente el paquete económico del gobierno federal. Asimismo, habrá una fe-cha límite para que los diputados y los senadores aprueben la Ley de Ingresos, el 20 y el 31 de octubre, respectivamente y el 15 de noviembre los diputados el DPEF.

En suma, durante los últimos cuatro años, los gober-nadores y jefe de gobierno de las entidades federativas agrupados en la Conferencia Nacional de Gobernadores realizaron diferentes diagnósticos y propuestas con el fin de resolver las problemáticas comunes que afectan a su población y a su capacidad de gobierno. En este sentido, la Conago promovió iniciativas tendentes a fortalecer el Federalismo, la relación republicana entre órdenes de gobierno y la vida institucional del país. Uno de los temas centrales ha sido el relativo al fortalecimiento de las finanzas públicas de los gobiernos municipales, de las entidades federativas y del gobierno federal. Ejemplo de ello fue el impulso de la Convención Nacional Hacendaria cuyo objetivo principal fue encontrar alternativas para el mejoramiento de la Hacienda Pública del país. Entre sus acuerdos destaca que toda medida encaminada a mejo-rar las capacidades de recaudación y gasto de cualquier entidad u orden de gobierno no debía afectar de manera negativa las de los demás.

En este contexto, se presentó la oportunidad de in-troducir cambios en la organización fiscal del país. Las modificaciones de la aportación fiscal de Pemex y el pro-ceso de presupuestación federal son una realidad que a fin



de cuentas reconocen parcialmente las propuestas y nece-sidades de las entidades federativas. Durante el período 2003-2006 el financiamiento de la inversión física en obras de infraestructura y desarrollo social, documentado por la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público, provino de una partida creada por la misma Cámara de Diputados y defendida por los gobernadores, el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, PAFEF, Ramo 39, así como de la parte de los excedentes petro-leros canalizados al Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados, FIES, administrado por Banobras, como resultado del nuevo reparto de excedentes petroleros que benefició a las entidades federativas. Está documentado que durante los ejercicios fiscales de los años 2003, 2004 y 2005, los recursos que por ambas vías los gobiernos de las entidades federativas canalizaron a la inversión ascendie-ron a 36 876; 40 297 y, 40 000 millones de pesos, respectiva-mente y, para 2006, de acuerdo a lo establecido en materia de Aprovechamientos y Derechos de nueva cuenta habrá un apoyo a la inversión.

De ahí la importancia de la nueva capacidad de inter-vención de los gobiernos de las entidades federativas en la discusión pública como contrapesos y protagonistas de la discusión nacional y federal. El saldo, considerando la necesidad que hubo de involucrar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación es favorable y saludable para la construcción de una nueva relación institucional que con-solide el cambio estructural en el quehacer institucional del Estado mexicano.



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