CALIDAD DEL AIRE - La U Verde de Colombia
53
CALIDAD DEL AIRE - Protección y control. Autoridades competentes / MEDIO AMBIENTE SANO - Protección y control de la calidad del aire El decreto 948 de 1995 contiene el reglamento de protección y control de la calidad del aire, de alcance general y aplicable en todo el territorio nacional, mediante el cual se establecen entre otros, las normas y principios generales para la protección atmosférica, las directrices y competencias para la fijación de las normas de calidad del aire o niveles de inmisión, las normas básicas para la fijación de los estándares de emisión y descarga de contaminantes a la atmósfera, las de emisión de olores ofensivos, el otorgamiento de permisos de emisión, los instrumentos y medios de control y vigilancia y la participación ciudadana en el control de la contaminación atmosférica (art. 1). Indica las funciones del Ministerio del Medio Ambiente y de las Corporaciones Autónomas Regionales en lo relativo a la calidad y el control de la contaminación del aire. Entre las funciones correspondientes al Ministerio señaló las siguientes: definir la política nacional de prevención y control de la contaminación del aire; fijar la norma nacional de calidad del aire; establecer las normas ambientales mínimas y los estándares de emisiones máximas permisible, provenientes de toda clase de fuentes contaminantes del aire; declarar, en defecto de la autoridad ambiental competente en el área afectada, los niveles de prevención, alerta y emergencia y adoptar las medidas que en tal caso correspondan y establecer las normas de prevención y control de la contaminación atmosférica proveniente de actividades mineras, industriales y de transporte, y en general, de la ocasionada por toda actividad o servicio, público o privado (art. 65 literales a, b, c, f y j). Respecto a las funciones que le conciernen a las CAR, el decreto en mención, señaló, entre otras, las de otorgar permisos de emisión de contaminantes al aire; declarar los niveles de prevención, alerta y emergencia en el área de donde ocurran eventos de concentración de contaminantes que así lo ameriten, conforme a las normas establecidas para cada nivel por el Ministerio del Medio Ambiente, y tomar todas las medidas necesarias para la mitigación de sus efectos y para la restauración de las condiciones propias del nivel normal; restringir en el área afectada por la declaración de los niveles de prevención, alerta o emergencia, los límites permisibles de emisión de contaminantes a la atmósfera, con el fin de restablecer el equilibrio ambiental local; realizar la observación y seguimiento constantes, medición, evaluación y control de los fenómenos de contaminación del aire y definir los programas regionales de prevención y control; adelantar programas de prevención y control de contaminación atmosférica en asocio con las autoridades de salud y con la participación de las comunidades afectadas o especialmente expuestas e imponer las medidas preventivas y sanciones que correspondan por la comisión de infracciones a las normas sobre emisión y contaminación atmosférica (art. 66 literales a, b, c, d, i, j). El mismo decreto dispuso que las corporaciones autónomas regionales y los grandes centros urbanos, los departamentos, los municipios y distritos, en su orden, en su condición de autoridades ambientales, podrán adoptar normas específicas de calidad del aire, de emisión de contaminantes más restrictivas que las establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente; lo anterior de acuerdo a ciertas consideraciones (art. 70). Los artículos 72 y 73 explican lo relativo al permiso de emisión atmosférica y los casos en los que se necesita entre los cuales se encuentran las descargas de humos, gases, vapores, polvos o partículas por ductos o chimeneas de establecimientos industriales, comerciales o de servicio. ACCION COMUNAL - Legitimación en la causa por activa en la acción popular
Transcript of CALIDAD DEL AIRE - La U Verde de Colombia
CALIDAD DEL AIRE - Protección y control. Autoridades competentes /
MEDIO AMBIENTE SANO - Protección y control de la calidad del aire El decreto 948 de 1995 contiene el reglamento de protección y control de la calidad del aire, de alcance general y aplicable en todo el territorio nacional, mediante el cual se establecen entre otros, las normas y principios generales para la protección atmosférica, las directrices y competencias para la fijación de las normas de calidad del aire o niveles de inmisión, las normas básicas para la fijación de los estándares de emisión y descarga de contaminantes a la atmósfera, las de emisión de olores ofensivos, el otorgamiento de permisos de emisión, los instrumentos y medios de control y vigilancia y la participación ciudadana en el control de la contaminación atmosférica (art. 1). Indica las funciones del Ministerio del Medio Ambiente y de las Corporaciones Autónomas Regionales en lo relativo a la calidad y el control de la contaminación del aire. Entre las funciones correspondientes al Ministerio señaló las siguientes: definir la política nacional de prevención y control de la contaminación del aire; fijar la norma nacional de calidad del aire; establecer las normas ambientales mínimas y los estándares de emisiones máximas permisible, provenientes de toda clase de fuentes contaminantes del aire; declarar, en defecto de la autoridad ambiental competente en el área afectada, los niveles de prevención, alerta y emergencia y adoptar las medidas que en tal caso correspondan y establecer las normas de prevención y control de la contaminación atmosférica proveniente de actividades mineras, industriales y de transporte, y en general, de la ocasionada por toda actividad o servicio, público o privado (art. 65 literales a, b, c, f y j). Respecto a las funciones que le conciernen a las CAR, el decreto en mención, señaló, entre otras, las de otorgar permisos de emisión de contaminantes al aire; declarar los niveles de prevención, alerta y emergencia en el área de donde ocurran eventos de concentración de contaminantes que así lo ameriten, conforme a las normas establecidas para cada nivel por el Ministerio del Medio Ambiente, y tomar todas las medidas necesarias para la mitigación de sus efectos y para la restauración de las condiciones propias del nivel normal; restringir en el área afectada por la declaración de los niveles de prevención, alerta o emergencia, los límites permisibles de emisión de contaminantes a la atmósfera, con el fin de restablecer el equilibrio ambiental local; realizar la observación y seguimiento constantes, medición, evaluación y control de los fenómenos de contaminación del aire y definir los programas regionales de prevención y control; adelantar programas de prevención y control de contaminación atmosférica en asocio con las autoridades de salud y con la participación de las comunidades afectadas o especialmente expuestas e imponer las medidas preventivas y sanciones que correspondan por la comisión de infracciones a las normas sobre emisión y contaminación atmosférica (art. 66 literales a, b, c, d, i, j). El mismo decreto dispuso que las corporaciones autónomas regionales y los grandes centros urbanos, los departamentos, los municipios y distritos, en su orden, en su condición de autoridades ambientales, podrán adoptar normas específicas de calidad del aire, de emisión de contaminantes más restrictivas que las establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente; lo anterior de acuerdo a ciertas consideraciones (art. 70). Los artículos 72 y 73 explican lo relativo al permiso de emisión atmosférica y los casos en los que se necesita entre los cuales se encuentran las descargas de humos, gases, vapores, polvos o partículas por ductos o chimeneas de establecimientos industriales, comerciales o de servicio.
ACCION COMUNAL - Legitimación en la causa por activa en la acción
popular
El artículo 1° del decreto reglamentario 1.930 de 1979, por el cual se reglamentó parcialmente el artículo 1º literal f del decreto ley 126 de 1976, las define así:“Junta de acción comunal es una corporación cívica sin ánimo de lucro compuesta por vecinos del lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar la solución de las necesidades más sentidas de la comunidad”. Sobre esas Juntas la jurisprudencia de la Sección Primera de esta Corporación ha dicho que "Las Juntas de Acción Comunal, tal como se definen al tenor del artículo 1° del decreto 1930 de 1979, son personas jurídicas particulares, bajo la forma de "corporación cívica sin ánimo de lucro, compuesta por los vecinos de un lugar", quienes en su calidad de socios vienen a constituir uno de sus órganos, cual es el de la asamblea de socios. Su carácter de corporación privada se da no obstante encontrarse sujetas a la regulación, control y vigilancia del Estado, como lo están muchos entes de carácter privado, precisamente por sus fines enteramente cívicos". Y la doctrina señala que "la Acción Comunal es un organismo para - estatal que colabora con la Administración y puede contratar con ella, posee personería jurídica y por lo tanto tiene representante legal". Partiendo de la naturaleza que el ordenamiento jurídico les otorga a esas Juntas, corporaciones sin animo de lucro, están ubicadas dentro de la gran clasificación de personas jurídicas de derecho privado. El Código Civil enseña que las personas jurídicas son “de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia pública” (art. 633 C.C.). Por lo tanto es titular de la acción popular y por tanto está legitimada (ley 472 de 1998, art. 12 num 1º).
MEDIO AMBIENTE SANO - La inexistencia de parámetros legales para la
medición del impacto ambiental no implica desprotección del derecho /
DERECHO AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO - Responsabilidad de
saneamiento ambiental es del Estado
Desde el punto de vista objetivo la Constitución de 1991 responsabilizó al Estado en el saneamiento ambiental, por lo tanto le impuso una carga de diligencia frente a las situaciones que generar el daño ambiental, precisamente porque todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. Por eso el legislador señaló, entre otros, en el Código de Recursos Naturales renovables y del Medio Ambiente que el gobierno debe mantener la atmósfera en condiciones que no cause molestias o daños o interfieran el desarrollo normal de la vida humana, animal o vegetal y de los recursos naturales renovables. Igualmente le indicó que para prevenir la contaminación atmosférica debe dictar normas sobre: *) calidad del aire como elemento indispensable para la salud humana, animal o vegetal; *) grado permisible de concentración de sustancias aisladas o en combinación, capaces de causar perjuicios o deterioro en los bienes, en la salud humana, animal y vegetal; *) métodos apropiados para impedir y combatir la contaminación atmosférica; *) empleo de métodos adecuados para reducir las emisiones a niveles permisibles; *) establecimiento de estaciones o redes de muestreo para localizar las fuentes de contaminación atmosférica y detectar su peligro actual o potencial (art. 73 y 75 literales a, b, c, g y h). En la actualidad, el Gobierno no ha dictado normas sobre materias relativas a los niveles de sulfuro de hidrógeno y amoníaco en el aire. Y, de otra parte, la Sala advierte que las normas internacionales incorporadas al derecho interno colombiano sobre el medio ambiente no atañen tampoco sobre regulaciones sobre “niveles de sulfuro de hidrógeno y amoníaco”. En efecto: Mediante las leyes Nos. 29 de 1992 y 99 de 1993 el legislador incorporó al sistema normativo de la República, respectivamente: -El Protocolo de Montreal mediante el cual se fijaron plazos máximos para la eliminación de la producción y el consumo de las principales
sustancias agotadoras de la capa de ozono, que entró en vigor el 1º de enero de 1989. La Declaración de la Conferencia de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, llevada a cabo en Río de Janeiro, en junio de 1992, referente al conjunto de principios sin fuerza jurídicamente vinculante; busca reafirmar y desarrollar la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972); su principal objetivo es el de alcanzar el desarrollo sostenible, reconociendo el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, así como el derecho soberano de los Estados para aprovechar sus recursos naturales. Como se advierte de esas normas internacionales, incorporadas al Derecho de Colombia, no refieren a los niveles en el aire de las sustancias químicas indicadas. Para la Sala, tal situación de vacío normativo no implica que el Estado deba tolerar - en el evento de que se dé - daño al interés o al derecho colectivo por la ausencia de fijación legal de mínimos y máximos de tolerancia de impacto ambiental, porque la Constitución sentó un principio de responsabilidad del Estado sobre el saneamiento, también ambiental, el cual supone que cuando se demuestre el daño al interés o al derecho colectivo así no exista parámetro legal de medición, los hechos dañinos corroborados deben ser causa para la dinámica en la acción del Estado para el saneamiento. En el caso concreto, si bien para el momento de demandar y actualmente subsisten algunos olores mínimos producidos en los galpones de la Sociedad, tal circunstancia no representa ni amenaza ni vulneración al derecho o interés colectivo del medio ambiente sano, porque el impacto negativo mínimo del olor es circunstancia que el Estado tolera como consecuencia de la modernidad en la producción de las actividades económicas que no lesionan ni la vida del hombre ni del medio natural que lo rodea. La Sala encuentra que la sentencia recurrida en su motivación razonó bien cuando concluyó que no pueden prosperar las pretensiones de “revocatoria” y de cancelación de la licencia ambiental de la Sociedad Latinoamericana S.A porque no se probaron las imputaciones fácticas y jurídicas indicadas en la demanda contra la C.R.C.. Nota de Relatoría: Se reitera la sentencia AP-1339 del 12 de julio de 2001
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil uno (2001)
Radicación número: 19001-23-31-000-2000-3555-01(AP-230)
Actor: JUNTA DE ACCION COMUNAL DE LA ARROBLEDA (CAUCA)
Demandado: CORPORACION REGIONAL DEL CAUCA
Referencia: ACCION POPULAR
I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por la C. R. C.
“C.R.C” y por la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A., demandado y
tercero afectado respectivamente, contra la sentencia proferida el día 10 de
agosto de 2001, por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se
resolvió:
“PRIMERO: No se declara probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA propuesta por el Ministerio del Medio Ambiente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ordénase al Ministerio del Medio Ambiente en el cumplimiento de las previsiones contenidas en el Decreto 948 de 1995 artículo 65 literal c) determinar al menos para el caso concreto de la operatividad de la SOCIEDAD AGROPECUARIA LATINOAMERICANA los estándares de CALIDAD DE AIRE Y DE EMISIÓN DE GASES PARA FUENTE FIJA para dos parámetros concretos: AMONÍACO (NH3) Y SULFURO DE HIDRÓGENO (H2S), dentro de un término prudencial MÁXIMO de seis meses.
TERCERO: Ordénase a la CORPORACIÓN REGIONAL AUTONOMA DEL CAUCA EXIGIR a la SOCIEDAD AGROPECUARIA LATINOAMERICANA la presentación de manuales de operación y mantenimiento de las unidades que actualmente operan en el tratamiento de gases de la planta de compostaje.
CUARTO: Ordénase a la CORPORACIÓN REGIONAL AUTONOMA DEL CAUCA exigir a la sociedad AGROPECUARIA LATINOAMERICANA aproximar el NH3 y el H2S al estándar Suizo, hasta tanto el Ministerio del Medio Ambiente fije los estándares de Emisión de Gases y de calidad de aire en general o para el caso concreto de fuente fija, dentro de los parámetros del AMONIACO Y EL SULFURO DE HIDRÓGENO, exigencia que la citada sociedad ha de cumplir efectivamente en un plazo no superior a tres meses.
QUINTO: Ordénase a la Corporación Regional autónoma del Cauca, exigir a la sociedad AGROPECUARIA LATINOAMERICANA, subir la eficiencia del sistema de aspiración de la chimenea a un 50% dentro de los tres meses siguientes y en el término de un año, el sistema deberá estar por encima del 75%, aspectos que naturalmente determinarán la ampliación de la planta conforme la propuesta inicial. SEXTO: El Tribunal fija el monto del incentivo por el ejercicio de la presente acción popular, atendiendo las previsiones del artículo 39 de la ley 472 de 1.998, en la cantidad de 10 salarios mínimos legales mensuales, los que serán cancelados por el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y la CORPORACIÓN REGIONAL AUTONOMA DEL CAUCA , por partes iguales.
SÉPTIMO: La CORPORACIÓN REGIONAL AUTONOMA DEL CAUCA vigilará el cumplimiento de lo dispuesto en la presente providencia, y dará cuenta periódica a esta Corporación sobre el cumplimiento de su gestión” (fols. 219 a 244 c.1).
II. ANTECEDENTES
A. Demanda:
La presentó, el 21 de julio de 2000, la Junta de Acción Comunal de la Arrobleda
de Santander de Quilichao (Departamento del Cauca) y se dirigió contra la C. R. C
“Corporación Regional del Cauca” (fols. 1 a 15 c.2).
B. Pretensiones :
“Ordenen a la Corporación Regional del Cauca –CRC- en cumplimiento de la Resolución No. 0373 de Julio 1 de 1999 Artículo Décimo Primero, REVOQUE DICHA RESOLUCIÓN Y ORDENE EL CIERRE DE LA SOCIEDAD AGROPECUARIA LATINOAMERICANA S.A.” (fol. 14 c.2).
C. Hechos:
1. La Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. radicó ante la C. R. C.
una solicitud de licencia ambiental para el proyecto de construcción de un
establecimiento avícola localizado en la Hacienda Egipto, vereda La Arrobleda
(municipio de Caloto).
2. La misma sociedad, mediante oficio No. 1103 del 17 de marzo de 1998
pidió al Ministerio del Medio Ambiente información sobre si en el norte del Cauca
existen comunidades negras susceptibles de consulta previa de acuerdo con la ley
70 de 1993.
3. Ese Ministerio conceptuó lo siguiente al peticionario, por medio del oficio
No. 01570 del 13 de abril de 1998: “Opera la consulta previa a las comunidades
negras cuando se solicita otorgamiento de Licencia Ambiental para un proyecto
obra o actividad, cuando el área en el cual se pretende adelantar el proyecto, obra
o actividad corresponda a una en donde se encuentre asentada y sea susceptible
de adjudicación colectiva por el Estado, una comunidad negra de características
prevista en la Ley 70 de 1993”.
4. El representante legal de la sociedad mencionada informó a la C. R C. , en
diciembre de 1998, que asume la responsabilidad del trámite de la licencia y del
Plan de Manejo Ambiental de las Obras Civiles Anticipadas; anexó el original del
certificado de existencia y representación legal y la copia de la solicitud de
información sobre la existencia de comunidades negras e indígenas en la zona de
influencia del proyecto.
5. El Subdirector de Gestión Ambiental de la C.R.C solicitó a la referida
Sociedad allegar la información del Plan de Manejo de Obras Civiles anticipadas
para poder tomar una decisión al respecto. El 30 de diciembre de 1998, el
interesado le presentó la información.
6. Posteriormente, la C.R.C. expidió el auto de iniciación de trámite mediante
el cual avocó el conocimiento de la mencionada solicitud por encontrarla ajustada
a derecho, la cual fue notificada personalmente y publicada; el 14 de enero de
1999 la C.R.C. remitió al interesado los términos de referencia del proyecto.
7. La Dirección General de la C.R.C. expidió la resolución No. 0082 del 22 de
febrero de 1999 por la cual aprobó el plan de manejo ambiental de obras civiles
anticipadas del proyecto mencionado; dicho acto administrativo fue notificado
personalmente a la apoderada de la sociedad.
8. La Sociedad presentó el estudio de impacto ambiental el cual fue recibido
en la C.R.C. el 7 de abril de 1999. El responsable del Programa de Licencias
Ambientales de la C.R.C. expidió el auto de evaluación del Estudio de Impacto
Ambiental el 15 de abril de 1999. Ese auto fue complementado por la Sociedad el
7 de mayo de 1999.
9. El 29 de septiembre de 1998 el gobernador del Cauca solicitó al director de
la C.R.C. en ejercicio de la facultad que confiere el artículo 72 de la ley 99 de
1993 convocar a audiencia pública por tratarse de un caso de solicitud de licencia
ambiental. Afirmó que hizo la solicitud porque ha constatado que en el norte del
Cauca continúan construyéndose obras importantes sin ningún compromiso social
en la zona en la cual deben darse acuerdos entre la comunidad y los
sociedadrios.
10. El Director de la C.R.C. convocó a la audiencia pública ambiental del
proyecto de Agropecuaria Latinoamericana S.A. a celebrarse el 25 de mayo de
1999; la convocatoria fue publicada en el diario “El Tiempo” el 14 de mayo de
1999, invitándose a las autoridades civiles, administrativas y políticas.
11. El día señalado se realizó la audiencia pública ambiental con la presencia
de la C.R.C. como autoridad ambiental convocante, autoridades invitadas, el
propietario del proyecto y la comunidad interesada, especialmente los habitantes
del área de influencia del proyecto.
12. El 21 de junio de 1999 la Sociedad presentó al Subdirector de Gestión
Ambiental el concepto técnico del proyecto en el cual se describe y se afirma que
los residuos sólidos generados en el proceso son básicamente gallinaza, cáscaras
de huevo, plumas, e.t.c. los cuales son reutilizados en la producción de compost;
explicó que “este proceso está basado en el principio de fermentación aeróbica de
un producto orgánico con una buena relación de carbono nitrógeno donde el
proceso en sí, genera incrementos de temperatura (auto combustión), de compost
obligándolo a perder humedad por evaporación (...) “Durante el proceso por efecto
de autocalentamiento y la acción de las bacterias aeróbicas se libera humedad
como vapor de agua y otros gases que se mezclan con el aire, igualmente
generan cambios químicos dentro del material ocasionando la estabilidad del
producto final y su óptima concentración de nutrientes para ser utilizados como
fertilizantes. El proceso de compost está diseñado para operar en forma continua
durante 24 horas cuando la cantidad de producto así lo amerite (...) “El alimento
es entregado y suministrado automáticamente por medio de silos y transportados
en carros a cada una de las jaulas, las heces (gallinaza) caen en una banda
transportadora localizada debajo de cada piso de jaulas y es recogida, accionando
la banda todos los días en trailers (volcos) especiales los cuales son llevados por
tracción hasta la planta de compost”.
13. Es curioso que en una parte la resolución No. 0373 de julio 1 de 1999, la
C.R.C. diga textualmente que “el proceso productivo no genera ningún tipo de
emisiones atmosféricas” mientras en otro de sus apartes dice que “la acción de
las bacterias aeróbicas se libera humedad como vapor de agua y otros gases que
se mezclan con el aire...”
En el concepto técnico No. 301-0754 de 21 de junio de 1999 de la C.R.C. se
afirmó que si se presentaban olores y gases en la atmósfera que no hayan sido
contemplados, el beneficiario de la Licencia Ambiental debe inmediatamente dar
solución a esto, implementando las medidas para prevenir o mitigar este impacto
no declarado; que el beneficiario debe informar a la C.R.C. para obtener el aval a
la solución adoptada; que con la condición anterior quedaba solucionado lo
relacionado con los olores producto del proceso de compostaje si estos se
presentaban.
De todas maneras sí se presentó el problema relativo a los olores; no fue algo
imprevisible porque desde antes la Agropecuaria Latinoamericana informó que
sucedería.
Además en la planta que tiene la Sociedad en Bucaramanga se presentan malos
olores; cosa distinta es que en esta ciudad no existen asentamientos humanos
que se puedan ver afectados y los vientos van de abajo hacia arriba debido a la
topografía, haciendo que los olores se dispersen más rápidamente.
En cambio en este caso, el del juicio, es diferente porque la planta está ubicada
en una región con gran cantidad de población a sus alrededores y la geografía es
diferente, lo que amerita la toma de medidas inmediatas, como lo señaló la
mencionada resolución.
14. La C. R. C. a pesar de referirse al grado de contaminación que puede
causar el proyecto y las dudas que quedaron al hacer el estudio de impacto
ambiental resolvió en el artículo 1 de la resolución No. 0373 de 1999 otorgar
licencia ambiental a la sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A.
15. La resolución mencionada se refiere a que en caso de incumplirse el Plan
de Manejo Ambiental y sus anexos así como cualquier obligación, se anulará el
concepto y es causal para cancelar la licencia ambiental.
En vista de que la C.R.C. ha hecho caso omiso del problema, el Comité socio -
ecológico citó a una reunión a la comunidad de la Arrobleda, a los presidentes de
las Juntas de Acción Comunal de la Cienagahonda, Crucero de Gualí, Bodega,
San Jacinto, La Dominga, Palestina, San Rafael, a las autoridades
administrativas, a los alcaldes de los municipios del área de influencia y a los
representantes de la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana; dicha reunión se
convocó con el fin de que la comunidad tomara decisiones con respecto a la
problemática que ha generado el establecimiento de la Sociedad referida.
Esa reunión se llevó a cabo el 12 de febrero de 2000;, en ella se leyó el resumen
del sentir de la comunidad sobre el problema de la emisión de olores
nauseabundos.
16. En tal reunión, la Sociedad solicitó se le diese más plazo para adelantar las
obras tendientes a mejorar la situación; por lo tanto, la comunidad se negó a darle
más plazo.
17. Mediante resolución No. 0206 de 24 de febrero de 2000 la C.R.C.
reconoció que después de que sus funcionarios visitaron las instalaciones de la
Sociedad, el 10 de noviembre de 1999, encontraron que no se han cumplido las
obligaciones establecidas en la Licencia Ambiental y, por lo tanto, se requirió al
representante de la Sociedad, mediante oficio No. 300-10537 de acuerdo con lo
previsto en el artículo 33 del decreto 1.753 de 1994 que se refiere a la suspensión
o revocatoria de licencias ambientales.
Posteriormente, la C.R.C. afirmó que la Sociedad está generando olores y gases a
la atmósfera que no fueron contemplados en el estudio de Impacto Ambiental y
está incumpliendo una de las cláusulas establecidas en la resolución que otorgó la
licencia; en su artículo dice: “La Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A.
deberá en caso de detectarse durante el tiempo de ejecución de las obras u
operación del proyecto efectos ambientales no previstos, suspender los trabajos e
informar de manera inmediata a la C.R.C., para que determine y exija la adopción
de las medidas correctivas que considere necesarias, sin perjuicio de las medidas
que deba tomar el beneficiario de la misma para impedir la degradación del medio
ambiente”.
La C.R.C. resolvió en la resolución 0206 de 2000 (artículo 1) ordenar a la
Sociedad que suspendiera en forma provisional e inmediata toda clase de obras
civiles y actividades relacionadas con la construcción y ampliación de galpones o
con el desarrollo del proyecto, incremento del número de aves y la instalación de
equipos para la operación del proyecto. Adicionalmente, determinó que las
medidas de seguridad impuestas son de inmediata ejecución, tienen carácter
preventivo y transitorio y se levantarán cuando se compruebe, mediante visita y
elaboración de acta, que ha desaparecido la causa que las originó, sin perjuicio de
que continúe la investigación administrativa o penal si fuese necesaria y la
imposición de las sanciones por incumplimiento, que establecen los artículos 86
de la ley 99 de 1993 y/o el artículo 62 ibídem. En otros apartes de la resolución, la
C.R.C. otorgó plazos a la Sociedad que se prolongaron porque a ésta no se le
notificó personalmente sino por edicto ese acto administrativo. De tal manera la
sociedad trató de ganar tiempo y de adelantar las obras civiles que, según ellos,
acabarían con los olores.
18. Luego, una comisión del Comité Socio Ecológico visitó las instalaciones de
la Sociedad y observó que las obras prácticamente estaban terminadas y que
definitivamente los olores no había mermado; sólo habían cambiado de horario
pues parece que los trabajos en el PIC para el manejo del compost lo están
realizando a las horas de la madrugada sin descartar que durante el día el galpón
huele apestosamente.
19. En los primeros días del mes de mayo de 2000 se presentó una falla
técnica en un galpón en el cual, según información de la gerente de la Sociedad,
murieron 62.000 aves que fueron sepultadas en la Hacienda Egipto en la cual
funciona la misma sociedad, sin tener en cuenta la contaminación que ello trae a
nivel freático y en las vertientes de agua que corren por debajo de la tierra
contaminando así los aljibes de los cuales se provee del agua que consume la
comunidad.
La resolución 0206 de 2000 de la C.R.C no solucionó el problema; en la
actualidad existen 360.000 gallinas que siguen causando una gran contaminación.
El Comité Socio Ecológico de la vereda citó de nuevo a la comunidad el día 8 de
mayo de 2000, en la cual se avaló la decisión de instaurar acción popular contra la
C.R.C. con el fin de que ésta revoque la licencia ambiental; la gerente de la
sociedad afirmó en la reunión que no se puede garantizar que haya cero olores.
Se citó a otra reunión para el 9 de julio del mismo año con el fin de que la
comunidad de la Arrobleda se pronuncie sobre el problema de la contaminación y
de la aparición de moscas que ha provocado que las personas y los animales de
la región se llenen de nuches (fols. 2 a 14 c.2).
El día 1 de septiembre de 2000 se adicionó la demanda; solicitó el actor
ordenar a costa suya un peritazgo con el fin de medir el grado de contaminación
ambiental y el daño que está causando la Sociedad Agropecuaria
Latinoamericana S.A. (fol. 133 c.2)
D. Derecho colectivo que se indicó como vulnerado:
El goce a un ambiente sano (artículo 4, ley 472 de 1998) está siendo vulnerado
por la C.R.C., de un lado, por ser permisiva en el desarrollo de conductas del
beneficiario de la licencia, concedida mediante la resolución 0373 de 1999, las
cuales lesionan el derecho colectivo indicado y, de otro lado, porque a pesar de
las múltiples quejas comunitarias y de haber suspendido la licencia, mediante la
resolución No. 0206 de 2000, para que el beneficiario de la licencia se adecuara a
las exigencias legales aún sigue causando daño al derecho colectivo mencionado
(fol. 1 c.2).
E. Actuación procesal:
1. El día 27 de julio de 2000, el Tribunal admitió la demanda; ordenó, de una
parte, notificar al demandado (C.R.C), a la sociedad Latinoamericana S.A. como
tercero afectado con las resultas del proceso, al Ministerio del Medio Ambiente y
al Procurador Judicial en Asuntos Administrativos; y de otra parte ordenó informar
a la comunidad de la vereda “La Arrobleda” y enviar copia del auto admisorio a la
Defensoría del Pueblo de Popayán (fols. 75 a 77 c. 2).
2. En la oportunidad legal, mediante apoderados el demandado y el Ministerio
del Medio Ambiente contestaron la demanda, en los siguientes términos:
a. C. R. C. Se refirió a los hechos en términos semejantes a los de la
demanda. Manifestó que en ejercicio de sus potestades normativas y como
autoridad ambiental del departamento del Cauca inició las labores de seguimiento
y monitoreo ambiental para controlar y asegurar el cumplimiento de las
obligaciones impuestas en la licencia ambiental otorgada a la Sociedad Agrícola
Latinoamericana S.A.; que para tal fin se expidió la resolución 0206 de 24 de
febrero de 2000 ya mencionada; que ante el riesgo latente, la C.R.C. ha exhortado
al beneficiario de la licencia a que cumpla las obligaciones impuestas para
prevenir la ocurrencia de impactos ambientales imponiéndole un Plan de Manejo
Ambiental que se ha evaluado periódicamente. Señaló que considera que ha
cumplido y sigue cumpliendo eficientemente con su deber legal de autoridad
ambiental del departamento al hacer uso de las facultades que le otorga la ley y la
licencia ambiental que, entre otros, autorizó a la Sociedad Agropecuaria
Latinoamericana S.A. para realizar el seguimiento y monitoreo ambiental con
miras a controlar y asegurar el cumplimiento de las obligaciones impuestas; que
en cumplimiento del parágrafo del artículo 33 del decreto 1.753 de 1994 se
produjo un requerimiento el 12 de noviembre de 1999 a la sociedad con el fin de
exhorta al cumplimiento de algunas obligaciones adquiridas en la licencia
ambiental, al haberse constatado su incumplimiento; que dicha sociedad viene
cumpliendo con lo ordenado pues si no lo hace puede hacerse acreedora a las
sanciones previstas en la ley, entre las cuales se encuentra la suspensión o
revocatoria de la licencia ambiental; que es improcedente revocar un acto
administrativo que se ha ceñido a las exigencias legales para su expedición y
ejecución; que el Tribunal no debe acceder a las pretensiones de la demanda
hasta que no sea legalmente factible que la C.R.C. imponga las sanciones como
consecuencia de la renuencia del beneficiario de la licencia ambiental a cumplir
con las obligaciones ambientales respectivas (fols. 98 a 104 c.2).
b. El Ministerio del Medio Ambiente. Adujo que no le constan y que
corresponderá a las entidades competentes impugnar las apreciaciones del actor,
demostrar las acciones adelantadas al respecto e informar los programas que
tengan para recuperar la zona; indicó las normas relacionadas con sus funciones,
objetivos y naturaleza jurídica y con las Corporaciones Autónomas Regionales y
concluyó que él, de acuerdo a la ley 99 de 1993, es un organismo rector de la
gestión ambiental y no ejecutor; que para el caso particular, la competencia en
materia ambiental corresponde a la C. R. C. (art. 33 ley 99 de 1993).
Se opuso en cuanto a las pretensiones por cuanto el Ministerio no tiene
competencia en ninguno de los hechos, actos u omisiones de la presente acción.
Propuso a título de excepciones las siguientes: inexistencia del demandado por
falta de legitimación por pasiva y las demás procedentes para la acción popular
de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 de la ley 472 de 1998 (fols. 121 a 123
c.2).
3. La Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. contestó
extemporáneamente (fols. 146 a 162 c.2).
4. El Tribunal decidió admitir la adición de la demanda, el día 6 de septiembre
de 2000 y ordenó notificar a todos los sujetos procesales (fol. 175 c.2).
5. Luego, el 26 de septiembre de 2000 se citó a audiencia especial de pacto
de cumplimiento a la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana, al Ministerio del
Medio Ambiente y al Agente del Ministerio Público (fol. 207 c.2).
6. El 12 de octubre de 2000 se aplazó la referida audiencia; el 18 de octubre
de 2000 se ordenó adelantar la misma (fols. 226 y 238 c.2).
A la audiencia de pacto de cumplimiento asistieron los apoderados de las partes,
el Ministerio del Medio Ambiente, la Defensoría del Pueblo, el agente del
Ministerio Público, la C.R.C. y el presidente de la Sociedad Agropecuaria
Latinoamericana S.A.; Dentro de la diligencia, entre otros:
. La parte actora se reafirmó en los hechos y pretensiones de la demanda y
expresó que después de ser conocidos los intereses de los actores no es
viable llegar a un pacto de cumplimiento;
. El tercero afectado retomó los planteamientos de hecho y de derecho
expuestos en la contestación de la demanda y entre ellos reiteró la existencia
de la veeduría; resaltó que el Plan de Manejo Ambiental es de carácter público
habiéndose invitado a la comunidad a participar; que no comparte la
indiferencia de la comunidad frente al referido Plan; que se han implementado
planes de contingencia tales como el estudio de calidad del aire en la zona de
influencia de la sociedad. Presentó algunos documentos sobre el cumplimiento
de los planes de contingencia y otros en los que se apoya la continuidad de la
sociedad por razones de carácter social y económico.
. La entidad demandada reiteró lo planteado en la contestación de la
demanda y resaltó la actividad reglada a la que debe someterse la C.R.C. con
base en la ley 99 de 1993 y el decreto 1.793 de 1994; explicó las actuaciones
de la C.R.C. como autoridad ambiental en lo relacionado con la licencia
ambiental objeto de la controversia, entre ellas, la exigencia de una auditoria
permanente de carácter ambiental para el manejo del proyecto.
. El Ministerio del Medio Ambiente propuso falta de legitimación en la causa
por pasiva; explicó que el manejo ambiental está en manos de la C.R.C. y que
se acoge a los planteamientos que la última haya hecho.
. El agente del Ministerio Público estimó que es difícil llegar a un pacto de
cumplimiento y que considera que se debe continuar con el proceso.
. La Defensoría del Pueblo indicó que en la visita que practicó a las
instalaciones de la Sociedad encontró orden, limpieza y alta tecnología,
trabajadores que declararon en Asamblea General que la sociedad les cambió
la vida personal y familiar, los ha capacitado, ha brindado posibilidades de
empleo para todos los habitantes del lugar, perspectivas de desarrollo
comunitario por la inversión en proyectos productivos de la comunidad y la
existencia de una conciencia clara de las directivas de su responsabilidad en el
manejo ambiental frente al Estado y a los habitantes de la zona. Señaló que sí
existieron olores los cuales con posterioridad fueron técnicamente
controlados; que en la parte interna de las máquinas robotizadas que producen
gallinaza es el único lugar donde se percibe un fuerte olor semejante al del
amoníaco. Sugirió que se replantee la posición de la comunidad frente a
Agropecuaria Latinoamericana y que puede ayudar a construir nuevos
escenarios de diálogo para lograr el bienestar de las partes en conflicto.
El Tribunal declaró, finalmente, fallida la audiencia de pacto de cumplimiento
(fols. 245 a 249 c.2) .
7. El Tribunal ordenó mantener el expediente en Secretaría, mediante auto
del 31 de octubre de 2000, por el término de cinco días, a disposición del
demandante para los fines previstos en el artículo 399 del C.P.C. (fol. 360 c.2).
8. El día 15 de noviembre de 2000 se abrió el proceso a pruebas (fols. 365 a
367 c.2).
9. Practicadas las pruebas, se corrió traslado a las partes para alegar de
conclusión.
La Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. Con base en pruebas afirmó su
idoneidad; que las emisiones producidas por el proceso de compostación no
representan riesgo potencial a la salud de las personas que viven dentro de la
comunidad; que las concentraciones medidas de amoníaco y sulfuro de hidrógeno
están dentro del umbral de olor y se detectan al interior de la comunidad como
olores de tipo ofensivo; que los aspectos explicados en la “evaluación en el
sistema de tratamiento de gases” son de fácil solución; que cumple con los
parámetros legales y que no existe vulneración o amenaza al derecho a un medio
ambiente sano; que por no existir prueba de amenaza o vulneración al derecho
colectivo las pretensiones procesales no deben prosperar (fols. 603 a 608 c.1).
El demandante, por el contrario expresó que la C.R.C. está incumpliendo con las
funciones que debe ejercer de acuerdo a la ley 99 de 1993; reiteró en un todo su
posición procesal anterior y concluyó que el dictamen pericial contradice la
realidad de la región toda vez que los olores y la presencia de moscos es
insoportable (fols. 609 a 611 c.1).
La C. R C. se ratificó en que las súplicas de la demanda no deben prosperar, que
ella ha cumplido con los requisitos legales de expedición de la licencia, con la
vigilancia y control del beneficiario de la licencia; que le cerró provisionalmente la
obra para que el beneficiario se adecuara a las exigencias normativas y que éste
respondió adecuadamente (fols. 612 a 616 c.1).
F. Sentencia impugnada:
En la parte motiva indicó que no hay lugar ni la revocatoria del acto que concedió
la licencia ni a la cancelación de ésta. En la parte resolutiva declaró no probada la
excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Ministerio del Medio
Ambiente; y a pesar que en la motiva indicó que no prosperarían las pretensiones
de la demanda ordenó al demandado C. R. C y al Ministerio del Medio Ambiente
la ejecución de algunas conductas activas y además fijó para el demandante el
incentivo.
Respecto a la falta de legitimación mencionada consideró que no es cierta porque
se probó en el juicio un hecho que tiene relación con el cumplimiento de una
obligación legal que está a cargo de ese Ministerio, cual es la contenida en el
decreto 948 de 1995 (art. 65, literal c) que se refiere al establecimiento de normas
ambientales mínimas y a los estándares de emisiones máximas permisibles
provenientes de toda clase de fuentes contaminantes del aire, que tienen relación
con esas funciones generales; que estas funciones el Ministerio las reconoce
como de su competencia.
Después de analizar las pruebas y referir a todos los hechos ocurridos desde el
otorgamiento de licencia por la CRC para funcionamiento de la avícola y además
hasta el momento actual, en el cual la avícola cumple con todas las exigencias,
indicó con base en el dictamen pericial que Agropecuaria Latinoamericana S.A. ha
venido mejorando sus procesos productivos y que los olores ofensivos son
menores en la medida en que se han implementado los correctivos; que cualquier
correctivo al proceso de compostación y al sistema de tratamiento de gases debe
hacerse sobre la marcha, esto es, sin interrupción de la actividad productiva; que
algunos aspectos detallados en la “Evaluación del sistema tratamiento de gases”
son de fácil solución y que al normalizar el proceso de compostaje buena parte de
ellos quedarían solucionados, sin requerir necesariamente hermeticidad del
galpón.
Señaló que la aclaración del dictamen incluye aspectos de importancia para la
decisión como que en la región existen otros factores de riesgo potencial al medio
ambiente: los humedales, el alto flujo vehicular, los pozos sépticos de más de diez
años de operación y otras actividades agroindustriales; que no se puede atribuir
todo el problema a la Agropecuaria; que Colombia no presenta normativa para
calidad de aires de gases como el amoníaco y el sulfuro de hidrógeno ni para la
emisión de los mismos; que a falta de normativas, se deben revisar los problemas
asociados a la salud (informaciones toxicológicas) y que estas informaciones
dejan que se presenten valores límites permisibles de acuerdo al tiempo de
exposición de un trabajador; que no se pueden tomar como referencia las normas
internacionales a falta de normativa para Colombia ya que cualquier normativa de
emisión o inmisión estará por debajo de la concentración a la cual se empieza a
tener efectos adversos en la salud; que para el caso del amoníaco tanto las
concentraciones de emisión (chimenea) como de inmisión (calidad de aire – aire
respirable) registradas durante el peritaje están dentro del umbral de olor lo que
no presenta efectos adversos a la salud por exposición continua y permanente;
que las concentraciones de inmisión para el amoníaco son menores a los límites
para ambientes de trabajo (valores TWA y STEL) y aún en ambientes cerrados no
presentan daño a la salud; que el proceso de compostación no es peligroso para
la salud. También analizó los testimonios.
Adujo que el peritaje es prueba fundamental porque está sólidamente apoyado en
elementos técnicos y científicos que han permitido establecer unas conclusiones y
que no fueron desvirtuadas; que se concluye que no hay lugar a ordenar el
cierre de la sociedad; que sin embargo, el hedor puede constituir violación al
derecho fundamental a la intimidad; que los olores pueden ser mitigados a un
nivel tolerable; que a través del informe pericial han podido determinarse falencias
corregibles en el proceso que se adelanta; que el Ministerio del Medio Ambiente
omitió establecer los estándares de emisiones máximas permisibles provenientes
de fuentes contaminantes del aire respecto de las cuales la autoridad ambiental
regional debe hacer exigencias precisas a la sociedad; que la C.R.C. omitió
requerir al Ministerio para obtener la fijación de estándares de emisión de gases
en fuentes fijas y calidad de aire; que la C.R.C. tampoco ha revisado el Plan de
Manejo Ambiental propuesto por la sociedad en donde se especifiquen manuales
de operación y mantenimiento de la planta de compostaje (fols. 619 a 644 c.1).
G. Impugnación:
La Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. (tercero afectado) y la C.R.C.
recurrieron el fallo de primera instancia.
La Sociedad impugnó el numeral 4º de la sentencia que refiere a la orden que se
dio a la C.R.C. para que le exija la aproximación del NH3 y el H2S al estándar
suizo, hasta tanto el Ministerio del Medio Ambiente fije los estándares de Emisión
de Gases y de calidad de aire en general o para el caso concreto de fuente fija,
dentro de los parámetros del AMONÍACO Y EL SULFURO DE HIDRÓGENO y el
cumplimiento efectivo en un plazo no superior a tres meses; solicitó aclaración y
complementación del punto relativo al incentivo para que se cumpla el
compromiso de pagar a la sociedad el 50% del pago del peritaje.
Al sustentar el recurso ante el Consejo de Estado expresó que es imposible
cumplir lo ordenado por el fallo en su aparte recurrido, dentro del término
perentorio de tres meses, por cuanto ello conduciría al detrimento social y
económico de la comunidad y de la sociedad. Citó normas ambientales
referentes a la creación, objetivos y funciones del Ministerio del Medio Ambiente
(ley 99 de 1993), al Sistema Nacional Ambiental (SINA), a la protección de la
atmósfera (decreto 2811 de 1974 – Código de Recursos Naturales), a los
principios generales ambientales (ley 23 de 1973), a las funciones del Ministerio
del Medio Ambiente y de las Corporaciones Autónomas Regionales en relación
con la protección y control de la calidad del aire (decreto 948/95). Del análisis de
las normas concluyó que al Ministerio le corresponde, como ente regulador del
Estado en lo atinente a los bienes del medio ambiente (aire, suelo, agua), regular
las emisiones permisibles de NH3, amoníaco y H2S, sulfuro de hidrógeno al aire,
para el caso concreto relativo al punto impugnado; que a la C.R.C. le corresponde
establecer las mediciones para hacer cumplir esos estándares regulados por el
Ministerio del Medio Ambiente. Adujo que al no poder cumplir a tiempo lo
ordenado, el tribunal exigiría la revocatoria de la licencia ambiental y el cierre de la
sociedad, lo que como ya se afirmó traería graves consecuencias para la
comunidad y la sociedad; que la aplicación de estándares depende de la situación
geográfica concreta, es decir, el ecosistema de Suiza es diferente al de Colombia;
que la emisión de amoníaco y sulfuro de hidrógeno tiene un comportamiento
diferente en los dos países debido a los factores climáticos; que en la vereda la
Arrobleda (Caloto – Cauca) situada en el trópico y en donde impera el clima cálido
hay una constante evolución de la materia orgánica y por tanto, la disolución
atmosférica de los gases es más rápida o difusa. Explicó el procedimiento técnico
que sigue el Ministerio para estandarizar una norma. Como corolario de lo
expuesto, solicitó revocar el aparte cuarto resolutivo del fallo de primera instancia
(fols.649 y 650; 670 a 676 c.1).
La C. R. C. cuando sustentó el recurso indicó que no corresponde a las
Corporaciones Autónomas Regionales velar porque el Ministerio del Medio
Ambiente cumpla con las funciones que la ley le otorga; que la autonomía de las
corporaciones no está ligada con poder jerárquico con el Ministerio y viceversa;
que no obstante el Ministerio indicado remitió a algunas corporaciones regionales
los proyectos de resolución de normas sobre la calidad del aire y de las
emisiones de chimenea; que la C.R.C. sí exigió a la sociedad Agropecuaria
Latinoamericana S.A. desde noviembre de 2000, la presentación de los manuales
de operación y de mantenimiento de la planta de compostaje.
Indicó que a partir de la queja inicial de la comunidad manejó el aspecto de los
olores originados por la Sociedad; que muestra de esto es que ordenó su cierre
provisional, mientras solucionaba el problema de la muerte de algunas aves; que
a partir del levantamiento de la sanción se realizaron una serie de compromisos
destinados a dar una solución progresiva a las emisiones de olores; que la
Sociedad ha implementado tecnología y que ella ha venido evaluando
progresivamente;; que es casi imposible para ella solucionar el problema de los
olores ofensivos pues aquellos no provienen en forma permanente y significativa
de la Sociedad sino de factores externos, de origen natural provocados por la
acción de los habitantes y de origen geográfico; que no puede acoger o exigir
normas bajo las cuales no exista un aval o autorización del Ministerio pues aún si
fuera posible tendría que acogerse al principio de Rigor Subsidiario (art. 70
decreto 948 de 5 de junio de 1995) conforme al cual las corporaciones autónomas
regionales y grandes centros urbanos (departamentos, municipios y distritos), en
su condición de autoridades ambientales podrán adoptar normas específicas de
calidad del aire y de emisión de contaminantes, más restrictivas que las
establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente; que deben mediar estudios de
meteorología y de calidad del aire pormenorizados en donde aparezcan
muestreos de más de un año lo que hace contraproducente lo ordenado por el
tribunal; que con el requerimiento que hizo la C.R.C. a la sociedad en noviembre
del año pasado, se cumplió anticipadamente con la primera exigencia del tribunal
a la C.R.C. Finalmente, pidió que se revoque la sentencia del a quo o en su
defecto se tengan en cuenta la posición de la C.R.C. al respecto (fols. 653 a 657
c.1).
H. Actuación procesal posterior a la sentencia de primera instancia:
El tribunal determinó respecto de la solicitud de aclaración de la sentencia hecha
por la Sociedad avícola, mediante auto del 28 de agosto de 2001, que al juez no
le es dable ordenar el destino que los beneficiarios del incentivo deben darle a
éste porque los arreglos que las partes hagan extrajudicialmente respecto del
mismo, sólo le corresponde a ellas cumplirlos, en aras de la palabra empeñada;
que es deseable que se destine el incentivo al reintegro del valor adeudado a la
sociedad; que no accede al pedimento de aclaración de la sentencia en este
sentido (fol. 659 c.1).
Después del reparto del asunto en el Consejo de Estado, el ponente corrió
traslado a los recurrentes, mediante auto del 26 de septiembre de 2001 (fols. 667
y 668 c.1).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a
resolver previas las siguientes,
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala decidir sobre las impugnaciones presentadas por la C. R.
C. y por la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. contra la sentencia
proferida el 10 de agosto de 2001 por el Tribunal Administrativo del Cauca.
A. Acción popular.
Generalidades.
Tiene por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos
relacionados con el goce a un ambiente sano, el patrimonio, el espacio, la
seguridad y la salubridad pública, entre otros, y procede contra toda acción u
omisión de las autoridades públicas o de los particulares que “hayan violado o
amenacen violar” los derechos e intereses colectivos (arts. 88 C. N., y 2, 9 ley
472 1998).
La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de
las conductas provenientes de acciones u omisiones de las entidades públicas y
de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, por regla
general (art. 15 ley 472 1998).
La mencionada acción tiene como finalidad o evitar el daño contingente, o hacer
cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravios sobre estos derechos e
intereses colectivos y/o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere
posible (art. 2).
Por lo tanto la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada
con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar
deben estar establecidos:
• La acción u omisión del demandado - autoridad pública o particular en ejercicio
de función administrativa o por fuero de atracción con aquella - y
• La amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos
B. Panorama legislativo.
Antes de hacer referencia a los antecedentes fácticos la Sala se detendrá en las
previsiones normativas sobre el medio ambiente y actividades sobre el impacto
del mismo, las licencias y la calidad de aire.
1. La Constitución Nacional de 1991 responsabiliza al Estado y a las personas
de proteger las riquezas culturales y naturales del país; establece la
responsabilidad del Estado en el saneamiento ambiental; indica que todas las
personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano; protege la diversidad e
integridad del ambiente y facilita la participación de las comunidades en las
decisiones que puedan afectarla; prescribe que el Estado planificará el manejo y
explotación de los recursos naturales y controlará los factores de deterioro
ambiental (arts 8, 40, 79, 80 y 81).
2. El decreto ley 2.811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y Medio Ambiente) y la ley 9ª de 1973 (Código Sanitario Nacional)
vinculan los efectos sobre el medio ambiente con la salud humana y los aspectos
sanitarios. El decreto mencionado, en lo relativo a la contaminación atmosférica,
enseña que el gobierno debe mantener la atmósfera en condiciones que no
cause molestias o daños o interfieran el desarrollo normal de la vida
humana, animal o vegetal y de los recursos naturales renovables y que para
prevenir la contaminación atmosférica se deben dictar, entre otras disposiciones
las concernientes a las siguientes materias:
• calidad del aire como elemento indispensable para la salud humana, animal o
vegetal;
• grado permisible de concentración de sustancias aisladas o en combinación,
capaces de causar perjuicios o deterioro en los bienes, en la salud humana,
animal y vegetal;
• métodos apropiados para impedir y combatir la contaminación atmosférica;
• empleo de métodos adecuados para reducir las emisiones a niveles
permisibles;
• establecimiento de estaciones o redes de muestreo para localizar las fuentes
de contaminación atmosférica y detectar su peligro actual o potencial (art. 73 y 75
literales a, b, c, g y h).
3. La ley 99 de 1993, por medio de la cual se creó el Ministerio del Medio
Ambiente y varias Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), organizó el
Sistema Nacional Ambiental y fijó el requisito de la licencia ambiental previa para
el desarrollo de proyectos, obras o actividades que generen un efecto grave sobre
el medio ambiente, establece especialmente:
“Artículo 49. De la obligatoriedad de la licencia ambiental. La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental”.
4. El decreto reglamentario 1.753 de 1994, “Por el cual se reglamentan
parcialmente los títulos octavo y doce de la ley 99 de 1993, sobre licencias
ambientales”, define qué se entiende por “Plan de Manejo Ambiental”; dice que
el establece de manera detallada “las acciones que se requieren para prevenir,
mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos
ambientales negativos causados por un proyecto, obra o actividad”; también
define los siguientes conceptos:
Proyecto, Obra o Actividad” es el que incluye la planeación, ejecución, emplazamiento, instalación, construcción, montaje, ensamble, mantenimiento, operación, funcionamiento, modificación, y desmantelamiento, abandono, terminación, del conjunto de todas las acciones, usos del espacio, actividades e infraestructura relacionadas y asociadas con su desarrollo.
Análisis de riesgo” es el estudio o evaluación de las circunstancias, eventualidades o contingencias que en desarrollo de un proyecto, obra o actividad puede generar peligro de daño a la salud humana, al medio ambiente y a los recursos naturales (art. 1º).
La Licencia Ambiental” es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo, a una persona, para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que conforme a la ley y a los reglamentos, puede producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, y en la que se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada” (art. 2).
Competencia del Ministerio del Medio Ambiente: “(...) En los proyectos, obras o actividades que pretenda adelantar el Gobierno mediante el sistema de concesión, el pronunciamiento del Ministerio del Medio Ambiente sobre el Diagnóstico Ambiental de Alternativas será condición previa para el otorgamiento de dicha concesión” (Parágrafo 3º, art. 7).
Acerca de los estudios de impacto ambiental: el artículo 27 ibídem ordena que estos no se deben aprobar sino que se deben hacer conceptos técnicos, con base en los cuales la autoridad ambiental decide sobre el otorgamiento o no de Licencia Ambiental.
Suspensión o revocatoria de la licencia ambiental: La licencia ambiental podrá ser suspendida o revocada mediante resolución motivada sustentada, por la misma autoridad ambiental que la otorgó o por el Ministerio del Medio Ambiente, cuando el beneficiario de la licencia ambiental haya incumplido cualquiera de los términos, condiciones, obligaciones o exigencias inherentes a ella consagrados en la ley, los reglamentos o en el mismo acto de otorgamiento.
Parágrafo. Antes de proceder a la revocatoria o suspensión de la licencia ambiental se requerirá por una sola vez al beneficiario de ésta, para que corrija el incumplimiento en el cual ha incurrido o presente las explicaciones que considere necesarias sobre las causas de su incumplimiento. En el mismo acto de requerimiento, la autoridad ambiental competente fijará el plazo para corregir el incumplimiento, de acuerdo con la naturaleza del asunto (art. 33).
5. El decreto 948 de 1995 (1) contiene el reglamento de protección y control de
la calidad del aire, de alcance general y aplicable en todo el territorio nacional,
mediante el cual se establecen entre otros, las normas y principios generales para
la protección atmosférica, las directrices y competencias para la fijación de las
normas de calidad del aire o niveles de inmisión, las normas básicas para la
fijación de los estándares de emisión y descarga de contaminantes a la atmósfera,
las de emisión de olores ofensivos, el otorgamiento de permisos de emisión, los
1 Reglamentario parcial de la ley 23 de 1973, de los artículos 33, 73, 74, 75 y 76 decreto ley 2811 de 1974, de los artículos 41, 41, 43, 44, 45, 48 y 49 ley 9ª de 1979 y de la ley 99 de 1993 en lo relativo a la prevención de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire.
instrumentos y medios de control y vigilancia y la participación ciudadana en el
control de la contaminación atmosférica (art. 1).
Indica las funciones del Ministerio del Medio Ambiente y de las Corporaciones
Autónomas Regionales en lo relativo a la calidad y el control de la contaminación
del aire.
Entre las funciones correspondientes al Ministerio señaló las siguientes: definir la
política nacional de prevención y control de la contaminación del aire; fijar la
norma nacional de calidad del aire; establecer las normas ambientales mínimas y
los estándares de emisiones máximas permisible, provenientes de toda clase de
fuentes contaminantes del aire; declarar, en defecto de la autoridad ambiental
competente en el área afectada, los niveles de prevención, alerta y emergencia y
adoptar las medidas que en tal caso correspondan y establecer las normas de
prevención y control de la contaminación atmosférica proveniente de actividades
mineras, industriales y de transporte, y en general, de la ocasionada por toda
actividad o servicio, público o privado (art. 65 literales a, b, c, f y j).
Respecto a las funciones que le conciernen a las CAR, el decreto en mención,
señaló, entre otras, las de otorgar permisos de emisión de contaminantes al aire;
declarar los niveles de prevención, alerta y emergencia en el área de donde
ocurran eventos de concentración de contaminantes que así lo ameriten,
conforme a las normas establecidas para cada nivel por el Ministerio del Medio
Ambiente, y tomar todas las medidas necesarias para la mitigación de sus efectos
y para la restauración de las condiciones propias del nivel normal; restringir en el
área afectada por la declaración de los niveles de prevención, alerta o
emergencia, los límites permisibles de emisión de contaminantes a la atmósfera,
con el fin de restablecer el equilibrio ambiental local; realizar la observación y
seguimiento constantes, medición, evaluación y control de los fenómenos de
contaminación del aire y definir los programas regionales de prevención y control;
adelantar programas de prevención y control de contaminación atmosférica en
asocio con las autoridades de salud y con la participación de las comunidades
afectadas o especialmente expuestas e imponer las medidas preventivas y
sanciones que correspondan por la comisión de infracciones a las normas sobre
emisión y contaminación atmosférica (art. 66 literales a, b, c, d, i, j).
El mismo decreto dispuso que las corporaciones autónomas regionales y los
grandes centros urbanos, los departamentos, los municipios y distritos, en su
orden, en su condición de autoridades ambientales, podrán adoptar normas
específicas de calidad del aire, de emisión de contaminantes más restrictivas que
las establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente; lo anterior de acuerdo a
ciertas consideraciones (art. 70).
Los artículos 72 y 73 explican lo relativo al permiso de emisión atmosférica y los
casos en los que se necesita entre los cuales se encuentran las descargas de
humos, gases, vapores, polvos o partículas por ductos o chimeneas de
establecimientos industriales, comerciales o de servicio.
El principio de legalidad visto servirá una vez se analicen los antecedentes
fácticos establecidos para concluir si el fallo apelado debe mantenerse o debe
revocarse como lo piden los recurrentes.
B. Caso concreto.
1. Legitimación del actor procesal y de la Autoridad del Medio Ambiente
citada.
a. El demandante es una Junta de la Acción Comunal. Por lo tanto se
examinará que naturaleza jurídica tiene y además si en términos de la ley 472 de
1998 está o no legitimada para promover la demanda.
El artículo 1° del decreto reglamentario 1.930 de 1979, por el cual se reglamentó
parcialmente el artículo 1º literal f del decreto ley 126 de 1976, las define
así:“Junta de acción comunal es una corporación cívica sin ánimo de lucro
compuesta por vecinos del lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar
la solución de las necesidades más sentidas de la comunidad”.
Sobre esas Juntas la jurisprudencia de la Sección Primera de esta Corporación ha
dicho que "Las Juntas de Acción Comunal, tal como se definen al tenor del artículo
1° del decreto 1930 de 1979, son personas jurídicas particulares, bajo la forma de
"corporación cívica sin ánimo de lucro, compuesta por los vecinos de un lugar",
quienes en su calidad de socios vienen a constituir uno de sus órganos, cual es el
de la asamblea de socios. Su carácter de corporación privada se da no obstante
encontrarse sujetas a la regulación, control y vigilancia del Estado, como lo están
muchos entes de carácter privado, precisamente por sus fines enteramente cívicos"
(2).
Y la doctrina señala que "la Acción Comunal es un organismo para - estatal que
colabora con la Administración y puede contratar con ella, posee personería jurídica
y por lo tanto tiene representante legal" (3)
Partiendo de la naturaleza que el ordenamiento jurídico les otorga a esas Juntas,
corporaciones sin animo de lucro, están ubicadas dentro de la gran clasificación de
personas jurídicas de derecho privado. El Código Civil enseña que las personas
jurídicas son “de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia
pública” (art. 633 C.C.) (4).
Particularmente, la Junta de Acción Comunal de “La Arrobleda” obtuvo
reconocimiento de su personería jurídica el día 3 de octubre de 1963, mediante la
resolución 062 proferida por la Gobernación del Cauca (Documento público en
original; fol. 652 c.1). Por lo tanto es titular de la acción popular y por tanto está
legitimada (ley 472 de 1998, art. 12 num 1º).
2. El Ministerio del Medio Ambiente, autoridad que fue citada por el Tribunal,
está legitimado para actuar en el proceso debido a que la ley citada dispuso que el
auto admisorio de la demanda se “le comunicará a la entidad administrativa
encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado” (ultimo inciso art.
21 ibídem). Se analiza lo anterior porque el mismo Ministerio al contestar la
demanda negó legitimación para ser citado y en consecuencia propuso a título de
excepción, su ilegitimación. Dicha norma sirve para concluir al igual que el
Tribunal que el Ministerio indicado sí tiene legitimación en el proceso. El Consejo
de Estado advierte que el hecho propuesto como excepción no tiene ese calidad y
2 Expediente No. 5463; M.P.: Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA. 3 Londoño de Botero, Beatriz; "Las Juntas Administradoras Locales", 3a edición, Concejo de Medellín - Biblioteca Jurídica Diké, 1990. 4 Véase en el mismo sentido sentencia proferida el día 23 de agosto de 2001. Sección Tercera. Expediente AC 1.408. Actor: Humberto Rodríguez Rangel.
por tanto no es objeto de declaración en la parte resolutiva del fallo; se reitera la
posición jurisprudencial de la Sala 5
2. Interpretación de la demanda.
La mencionada Junta solicitó a esta justicia “la revocación de la licencia
ambiental” que la C.R.C. otorgó a la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A.
El Consejo de Estado interpreta, del contenido integral de la demanda, que lo que
la actora realmente solicita es que se libre orden de cancelación de ese acto
administrativo; y se comprende por lo siguiente:
▪ En la demanda se alude a que la C.R.C a pesar de que la Sociedad
beneficiaria de la licencia no cumplió con las condiciones impuestas por la
misma, debió proceder, ante los incumplimientos de la beneficiaria en el
respeto del derecho colectivo del medio ambiente, a cancelar la licencia
como así se previo dentro de la misma. Y,
▪ La Constitución obliga a que prevalezca el derecho sustancial sobre el
formal; y como los antecedentes fácticos del juicio dicen de situaciones que
de ser ciertas podrían generar la cancelación del acto y con éste la pérdida
de su fuerza ejecutoria, concluye que la declaración judicial que se ruega
es que se libre la orden de hacer, de cancelación. Además, finalmente, es
necesario recordar que la revocación de actos administrativos es materia que
está reservada por la ley, generalmente, al autor del acto. Y
▪ En el juicio de acción popular las decisiones del juez, en términos del artículo
34 inciso 1º de la ley 472 de 1998, pueden consistir en librar o “una orden de
hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya
causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública
no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas
necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del
derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible ( )” .
5 Sentencia proferida el día 17 de mayo de 2001. Radicación número: 12.956. Actor: Hernando
Teniendo en cuenta el marco de competencia en el fallo del juzgador de la acción
popular se examinarán las pruebas para determinar, si las conductas imputadas a
la C.R.C. amenazan o vulneran el derecho colectivo del medio ambiente.
3. Verificación de las imputaciones hechas contra la C.R.C:
Como el demandado C.R.C. solicitó en el recurso de apelación contra el fallo de
primera instancia el estudio del juicio es abierto. Ahora, para entrar en materia,
recuérdese que la demanda se presentó el día 21 de julio de 2000. Tomando en
cuenta esta fecha se observa que las pruebas recepcionadas, unas son anteriores
a la presentación de la demanda y otras fueron practicadas después de la
presentación de la misma.
a. Hechos acaecidos antes de demandar y pruebas tomadas en esa
época:
a.1. El día 30 de octubre de 1998, mediante escritura pública No. 3597 de la
Notaría Segunda de Bucaramanga, se constituyó la sociedad Agropecuaria
Latinoamericana S.A.; el día 3 de noviembre de 1998 se inscribió en la Cámara de
Comercio (fols. 111 a 119 c.2).
a.2. El día 1 de julio de 1999, la C. R. C. mediante la resolución No. 0373:
. otorgó licencia ambiental a la Sociedad mencionada para el
proyecto, construcción y operación de una planta cuyo objeto es la cría,
levante de pollitas y compra de pollas levantadas con destino a la producción
de huevos para el consumo humano destinado a la venta y/o
comercialización, la producción de alimento y compost para la venta,
localizado en la Hacienda Egipto, Vereda La Arrobleda, Municipio de Caloto,
Departamento del Cauca;
Palacios Aroca y otros.Demandado: Nación (Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional).
. determinó que la licencia está sujeta al cumplimiento por parte del
beneficiario de ciertas obligaciones contenidas en los documentos
presentados y a las obligaciones indicadas en los conceptos técnicos de
junio 21 y 28 de 1999. En el primero de éstos se dice que la industria no
produce emisiones de partículas en suspensión y gases a la atmósfera y que
por tanto, no requiere de permiso para emisiones atmosféricas de acuerdo a
lo expresado en el Estudio de Impacto Ambiental; que si se presentan olores
y gases a la atmósfera que no hayan sido contemplados en el E.I.A. (estudio
de impacto ambiental) el beneficiario debe inmediatamente dar solución,
implementando las medidas para prevenir o mitigar este impacto no
declarado; que debe informar a la C.R.C. para obtener el aval a la solución
adoptada; que para el funcionamiento de la planta, la referida Sociedad debe
contratar una auditoria ambiental que debe rendir informes y hacer el
seguimiento del Plan de Manejo Ambiental durante la fase de construcción y
operación de la industria; que el incumplimiento del Plan de Manejo
Ambiental y sus anexos como de cualquiera de las obligaciones anteriores
anula el concepto y es causal para cancelar la licencia ambiental.
. Indicó que lo dispuesto en ella no exime a la sociedad del
cumplimiento de los requerimientos y obligaciones que las demás
autoridades le formulen en los asuntos de sus competencias; que la licencia
ambiental que se otorga no ampara ningún tipo de obras o actividades
diferentes a las descritas en los planos y documentos presentados y
aprobados por la Corporación; que la C.R.C. en coordinación con las
autoridades competentes respectivas ejercerá las labores de seguimiento y
monitoreo ambiental para controlar y asegurar el cumplimiento de las
obligaciones impuestas; que el beneficiario de la licencia será responsable
por cualquier deterioro o daño ambiental causado por él o sus trabajadores y
deberá realizar las actividades necesarias para corregir los efectos
causados; que igualmente será responsable de los daños y perjuicios que
cause a terceros en el desarrollo del proyecto; que la Sociedad deberá en
caso de detectarse durante el tiempo de ejecución de las obras u operación
del proyecto, suspender los trabajos e informar de manera inmediata a la
C.R.C. para que determine y exija la adopción de las medidas correctivas
que considere necesarias, sin perjuicio de las medidas que deba tomar el
beneficiario de la misma para impedir la degradación del medio ambiente;
que si el beneficiario incumple esas obligaciones se le impondrán las
sanciones del artículo 85 de la ley 99 de 1993; entre estas se incluye la
revocatoria de licencia (Documento público en copia simple; fols. 30 a 57
c.2).
a.3. Entre septiembre y octubre de 1999, CODINSA (Compañía de
Ingeniería Sanitaria), como interventora, realizó una visita de auditoria ambiental
No. 1 a la Sociedad y rindió informe bimestral; entre las conclusiones y las
recomendaciones indicó que la Sociedad respecto del adelanto de las obras las
lleva en forma adecuada y de acuerdo con el Plan de Manejo Ambiental; que las
observaciones – sobre emisión de gases - que le ha hecho a la Sociedad se han
tenido en cuenta y, por tanto, se han corregido con prontitud (Documento privado
en copia simple; fol. 7 anexo 5).
a.4. El día 5 de octubre de 1999, se presentaron al Director de la C.R.C.
varias firmas de personas de la Vereda La Arrobleda con el fin de que se tomen
medidas tendientes a corregir la contaminación derivada de los olores producida
por la mencionada sociedad (Documento privado en original, fol. 61 c.2).
a.5. El día 12 de noviembre de 1999 se reunieron ingenieros, el Comité
Socioecológico y la comunidad, ambos de la Arrobleda, con el fin de buscar
alternativas para solucionar el problema de la emisión de olores; la Sociedad
indicó las actividades que seguirá con el fin de mitigarlos (Documento privado en
copia simple; fols. 21 a 23 c.2).
a.6. Entre noviembre de 1999 y enero de 2000, CODINSA realizó otro
informe, el trimestral, de la visita de auditoria ambiental a la sociedad (durante
operación); entre las conclusiones y las recomendaciones incluyó la de que los
sistemas de ventilación instalados en los galpones de postura, los cuales han
causado la dispersión de plumas en el área de construcción y vías, puede estar
asociados a la presencia de olores propios del funcionamiento interno del galpón,
en las comunidades cercanas; que por esta razón se debe estudiar la posibilidad
de depurar y conducir estas corrientes de aire para su mejor dispersión; que por
parte de la interventoría se ha percibido el olor característico de una avícola hasta
unos 100 metros de los mismos en diferentes direcciones y a 150 metros en
dirección de los extractores; que esta situación está ligada básicamente con la
dirección predominante de los vientos; que ante el requerimiento inmediato de
disminuir y dar solución definitiva a la generación de olores en el área de galpones
de compostaje, la Sociedad planteó como medida inicial la disminución de la
humedad del material secante por medio de la construcción de un galpón para el
almacenamiento y acondicionamiento del material, al igual que adelantar la
arborización; que estas medidas se realizaron de manera parcial debido a
inconvenientes climáticos; que la Sociedad propuso otras medidas para el manejo
de los olores en la planta de compostaje las cuales se establecieron a través de
un cronograma de trabajo a corto y mediano plazo (Documento privado en copia
simple; fols. 10, 11 y 12).
a.7. El día 18 de enero de 2000 se reunió la comunidad de la Arrobleda;
aquella afirmó que antes de que se estableciera la sociedad, gozaba de un
ambiente sano el cual se ha alterado hasta el punto que el olor se ha vuelto
insoportable; que piden a la C.R.C. que haga cumplir los numerales de la
resolución que otorgó la licencia, relativos a los permisos y obligaciones
(Documento privado en copia simple; fols. 24 a 28 c.2).
a.8. El día 24 de febrero de 2000, la C. R. C. mediante resolución No.
0206 le ordenó a la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. que: a)
suspenda en forma provisional e inmediata toda clase de obras civiles y
actividades relacionadas con la construcción o ampliación de galpones o con el
desarrollo del proyecto, incremento del número de aves y la instalación de equipos
para la operación del proyecto; b) la presentación a la C.R.C. de un Plan de
Manejo Ambiental para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los
efectos ambientales causados por las obras o actividades ya autorizadas,
relacionadas con la generación de olores y gases los cuales no fueron
contemplados en el Estudio de Impacto Ambiental y c) determinó que si no se
cumple lo ordenado se impondrán sanciones como multas sucesivas, el cierre
temporal o definitiva de la sociedad y la revocatoria de la Licencia Ambiental
(Documento público en copia simple; fols. 16 a 20 c.2).
a.9. Entre febrero y abril de 2000, CODINSA realizó el informe trimestral
de la visita de auditoria ambiental No. 3 a la sociedad (fase operativa); explicó que
de acuerdo con los requerimientos realizados por la C.R.C. para dar solución
definitiva a la generación de olores en el área de galpones de compostaje se
cerraron, entre otros, las estructuras de galpones de compostaje para evitar salida
de gases como CO2 Y NH3; se cuenta con la asesoría técnica de la Universidad
de Antioquia en la que se determinarán los parámetros óptimos de operación del
proceso de tal forma que se controlen olores, proliferación de vectores,
seguimiento constante del proceso de maduración del compost y por consiguiente
se minimicen los impactos producidos en esta etapa; que en relación con la
muerte de animales ocurrida el 25 de abril la sociedad adelantó un plan de
contingencia de acuerdo con las recomendaciones realizadas por la Dirección de
Gestión Ambiental de la C.R.C. (Documento privado en copia simple; fols. 12 y 13
anexo 7).
a.10. El día 29 de marzo de 2000, la Sociedad presentó el escrito de Plan
de Manejo Ambiental en cumplimiento al artículo 3 de la resolución 0206 de 24 de
febrero de 2000 de la C.R.C. (Documento público en copia simple; fol. 1 anexo 4);
determinó la implementación de unas medidas a corto, mediano y largo plazo con
el fin de mitigar y corregir los efectos ambientales causados por la operación de la
avícola; explicó que ese plan debe ir acompañado de una auditoria permanente
por parte de la C.R.C.; anexó una propuesta para el manejo del proceso de
compostación de la Universidad de Antioquia y un plano de la máquina
transportadora de compost (fols. 4 a 7 anexo 4).
a.11. En mayo de 2000, personas de la vereda manifestaron, con su firma,
su apoyo a presentar la demanda en ejercicio de la acción popular iniciada en
contra de la Sociedad Latinoamericana S.A. (Documento privado en original; fols.
62 a 70 c.2).
a.12. En el mismo mes, personas de las comunidades San Jacinto,
Bodega Arriba, Ciénaga Honda, Crucero de Gualí, Guasimo, Arrobleda y
Guachene expresaron su apoyo a la sociedad; afirmaron que en un principio
existía un mal olor pero que a partir de febrero de 2000 ha disminuido
notoriamente el olor por el tratamiento aplicado al compost; que por esa razón no
desean que desaparezca la sociedad (Documento privado en copia simple; fols.
250 a 264 c.2).
a.13. Entre mayo y julio de 2000, CODINSA LTDA presentó el informe
trimestral del Programa de Interventoría y monitoreo ambiental a la sociedad
Agropecuaria Latinoamericana; entre las conclusiones y recomendaciones incluyó
las relativas al seguimiento del Plan de Contingencia presentado por la sociedad
de acuerdo con la resolución 0206 de 24 de febrero de 2000, así:
“Se ha planteado un sistema para succionar los gases retenidos en el galpón de compostaje a través de tubería perforada ubicada en la parte superior del balcón. Los gases se conducen hacia una torre y pasan por una cortina húmeda (solución de cloro) donde deben ser removidos. Las correspondientes fichas técnicas, planos y diagramas del sistema serán presentados en los informes posteriores para un mejor entendimiento de su funcionamiento (...)”
En el anexo 3, de panorama de riesgos, recomendó que la parte posterior de los
silos donde se encuentra la banda que transporta la gallinaza debe tener un
mayor orden y limpieza para evitar olores y presencia de moscas; observó que
entre los riesgos más relevantes y que tienen mayor grado de peligrosidad está el
químico (polvo, amoníaco); precisó que el amoníaco se encuentra
específicamente en el área compost.
En el anexo 4, en el registro fotográfico, indicó que se debe utilizar una malla más
fina en la trampa de cáscaras para evitar obstrucción del filtro anaeróbico; observó
la panorámica del sistema de extracción de gases en la zona de compostaje y las
líneas internas de succión al interior del galpón.
En el anexo 5, referente al acta de visita de la Comisión de Seguimiento de la
C.R.C a la finca de Agropecuaria Latinoamericana, señaló que con relación a
visitas anteriores se han realizado las siguientes acciones para mitigación de
olores:
• Encerramiento de los galpones de ponedoras. • Encerramiento de galpón del proceso compost. • Instalación de tubería para aireación de piscinas de compostaje. • Instalación de tubería y planta purificadora para disminución de olores
(filtros).
• Instalación de chimenea más o menos de 12 metros de altura para quema de residuos olorosos - combustibles.
• Siembra de especies vegetales, nativas, ornamentales y frutales como barreras naturales .
• Construcciones de aguas residuales domésticas. • Rellenos para manejo de charcos y humedales alrededor de los galpones
de ponedoras y en de compostaje (Documento privado en copia simple y en original; fols. 300, 331, 347, 349, 351, 352 c.2).
a. 14. El día 13 de mayo de 2000, la Sociedad Agropecuaria
Latinoamericana S.A. invitó al Comité socio ecológico de la vereda La Arrobleda a
la participación activa en la implementación y funcionamiento del Plan de Manejo
Ambiental presentado a la C.R.C. para mitigar el impacto ambiental generado por
la actividad de la sociedad (Documento privado en copia simple; fol.186 c.2).
a.15. El día 18 de mayo de 2000, el Grupo Interdisciplinario de Estudios
Moleculares del departamento de Química de la Universidad de Antioquia explicó
que en términos de volumen se debe formular una proporción Gallinaza: Aserrín
(1 : 5 respectivamente), es decir, se pasa de una proporción 1 : 2 a 1 : 5 con el fin
de mejorar la relación Carbono / Nitrógeno inicial y disminuir los riesgos de olores
ofensivos; que sin embargo, es importante recordar que al aumentar los niveles de
carbono, necesariamente el proceso se torna más lento pues los microorganismos
requieren más tiempo para degradar todo el material (Documento público en copia
simple; fols. 169 a 173 c.2).
La Sala:
De los documentos públicos vistos aprecia, para la fecha de la última prueba
indicada, que la C.R.C para la época en que se presentó la demanda no estaba
incursa en omisión administrativa, pues una vez conoció del impacto negativo de
olores causados por la actividad de la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana
adoptó la medida prevista en el mismo acto en el cual le otorgó la licencia a dicha
Empresa y procedió a la suspensión de la licencia. En este nuevo acto, de
suspensión, le indicó a la Sociedad las medidas que debía adoptar para evitar el
efecto negativo. En tal sentido la Sociedad adoptó los planes y medidas
necesarias. Luego CODINSA - como auditor - concluyó en dos informes que las
medidas adoptadas por la Sociedad fueron efectivas y realizadas de acuerdo con
lo exigido por la C.R.C.
Sin embargo la Sala aprecia que la conclusión administrativa referente a que la
Sociedad sí está cumpliendo ahora lo exigido por ella, es punto que el
demandante controvierte. Por ello se pidieron y se decretaron pruebas, las que a
continuación se examinarán con el objeto de determinar si existe o no amenaza o
vulneración al derecho colectivo indicado. Lo anterior porque la ley 472 de 1998
enseña que la promoción de la acción popular pende de la subsistencia “de la
amenaza o peligro al derecho o interés colectivo” (art. 11).
b. Medios probatorios recepcionados después de iniciado este
proceso.
b.1. El día 13 de septiembre de 2000, algunos trabajadores de la
sociedad expresaron al Defensor del Pueblo, regional Popayán, que están
amenazados sus trabajos debido a la presentación de la acción popular; que la
sociedad está legalmente constituida y cuenta con la respectiva licencia
ambiental; que hasta la fecha la sociedad ha vinculado 220 trabajadores que viven
en el área de influencia del proyecto que carecen de mínimas posibilidades de
empleo por no tener suficiente capacitación; que la sociedad los ha capacitado en
las diferentes labores avícolas; que la avicultura se ha desarrollado desde hace
muchos años sin ocasionar ningún problema contra la salud de los trabajadores y
la comunidad (Documento privado en copia simple; fols. 265 a 270 c.2).
b.2. El día 20 de septiembre de 2000, los trabajadores de la sociedad le
manifestaron lo mismo al gobernador del Cauca (Documento privado en copia
simple; fol. 271 y 273 a 277 c.2).
b.3. El día 21 de septiembre de 2000, un número considerable de
habitantes de las veredas del área de influencia del proyecto manifestaron su
apoyo a la sociedad en su proceso industrial y sus beneficios para la zona
(documento privado en copia simple; fols. 187 a 205 c.2).
b.4. El día 10 de octubre de 2000, los representantes del Comité de
Trabajadores de la sociedad manifestaron su desacuerdo con la presentación de
la acción popular porque los hechos que originaron el proceso existieron pero en
la actualidad se corrigieron, mitigando el olor (Documento privado en original; fol.
218 c.2).
b.5. El día 3 de noviembre de 2000, la Subdirección de Gestión
Ambiental de la C.R.C. emitió concepto de la visita a la sociedad; encontró que la
gallinaza se recoge en bandas transportadoras; que el tiempo de permanencia en
el sitio de almacenamiento temporal es poco y no alcanza a descomponerse;
que de allí se transporta en volquetas hasta la productora de compost y esto se
hace varias veces en el día; que los galpones cuentan con sistema de extracción
de aire y los olores producidos en esta área son mínimos; que los huevos que
se quiebran son recogidos e incorporados al proceso de compostificación, no así
las aves que se mueren por asfixia las cuales son sepultadas; que el sistema de
producción de compost es aerobio y se produce aireación para que no se
generen gases; que en este proceso hay una alta producción de amoníaco por lo
que es necesario disponer de caretas o máscaras antigases; que esta área está
completamente cerrada con muros hasta la altura del tejado de tal forma que
se impida que los olores generados al interior de la edificación sean
transportados por el viento hasta la comunidad vecina y causen problemas;
que se ha instalado una tubería aérea que captura las emisiones de gases y los
transporta hasta un filtro en la parte externa; que este filtro está conectado a una
chimenea que en su parte superior tiene un quemador que funciona
automáticamente cuando se producen gases inflamables; que alrededor de esta
zona se están sembrando especies vegetales como eucalipto y glutinosa
para que sirvan de barrera rompe vientos; que en el momento de la visita se
aprecia un mejor manejo de los olores generados en la avícola,
específicamente, en la producción del compost que originó conflictos con la
comunidad de la Arrobleda por lo que se deduce que los proyectos realizados
en el Plan de Manejo han servido para mitigar los problemas causados
(Documento público en copia simple; fols. 402 a 405 c.1).
b.6. En diciembre de 2000, Análisis Ambiental Ltda. realizó un estudio de
calidad de aire. Afirmó que los resultados de partículas en suspensión se
encuentran por debajo de la concentración estipulada como norma local de
calidad del aire establecida en el artículo 31 del decreto 02 de 1982 del
Ministerio de Salud para este parámetro, en los tres puntos de monitoreo; que
en la legislación ambiental de Colombia no existen normas de calidad del aire
para Sulfuro de Hidrógeno y Amoníaco; que por tal razón se tomaron normas
internacionales como puntos de referencia; que las concentraciones de Sulfuro
de Hidrógeno medidas en los tres puntos estudiados se encuentran por
debajo del umbral de olor (estándar de la EPA: 5.0 ppm); que los valores
obtenidos de Amoníaco están por debajo del límite para 24 horas de exposición
del Estándar de la República Checa que es de 0.14 ppm para un tiempo de
exposición de 24 horas; que las concentraciones de amoníaco están por debajo
del límite para 24 horas de exposición del estándar de referencia de la República
Checa que es de 0.14 ppm para un tiempo de exposición de 24 horas,
considerando esta referencia la emisión generada en la planta de compostaje no
representa un riesgo por inhalación a la salud de la comunidad; que no hay
que descartar que el olor que percibe la comunidad puede provenir de otra fuente
de generación de olor diferente al sulfuro de hidrógeno y amoníaco; que se
recomienda mantener el área del procesamiento del compost completamente
cerrada lo que evita la emisión sin tratamiento del amoníaco y evita la discusión
en torno a la procedencia del olor de acuerdo a su composición química; (fols.
425, 426, 428, 429 c.1).
b.7. El día 5 de diciembre de 2000, el tribunal recepcionó las siguientes
declaraciones:
. De Francisco Campos Gómez, quien fue presidente de la Junta de
Acción Comunal de La Arrobleda. Manifestó que desde que se instaló el gallinero
se comenzaron a percibir olores que no se sentían antes en la comunidad, olores
fétidos producto de la descomposición de la materia orgánica producida por estos
animales; que las viviendas están ubicadas aproximadamente a unos 200 o 250
metros del lugar donde están instalados los galpones y donde se lleva el proceso
de descomposición de la materia orgánica; que la escuela más próxima a la
sociedad se encuentra a quinientos metros; que con respecto a los parámetros
que debió cumplir la sociedad para la obtención de la licencia ambiental no sabe
con certeza toda vez que supo de la instalación de galpones que funcionaban en
otro lugar por unos videos acerca de la producción de huevos en los que
afirmaban que no se generaba ningún tipo de olores; que como presidente de la
Junta de Acción Comunal no asistió a la audiencia pública en la que se dan a
conocer los resultados de un estudio de impacto ambiental (E.I.A.) y que debe
desarrollar la sociedad dueña del proyecto; que en la mencionada audiencia se
determinaron los beneficios de la instalación de la sociedad y se reiteró la no
existencia de olores por lo que la comunidad aceptó a la sociedad; que con
respecto al plan de manejo ambiental conoció los documentos previos y las
acciones que se emprenderían para que en lo posible no hubiera olores; que no
sabe exactamente en qué momento inició funciones la sociedad; que él tuvo la
iniciativa de presentar la acción popular por causa de los malos olores pero sin
basarse en elementos técnicos a los que a la comunidad se le dificulta acceder;
que la autoridad ambiental idónea para orientar a la comunidad es la C.R.C.; que
él considera que son los responsables del manejo ambiental los que deben buscar
a la comunidad para tratar los problemas que surjan de la ejecución de la licencia
y que hasta ahora no ha tenido ningún llamado por parte de ellos.
Afirmó que no sabe si se consultó con la comunidad el hecho de continuar con los
galpones; que visitó las instalaciones y conoció el proceso que llevan para la
obtención de la materia orgánica producto de la gallinaza y que es cierto también
que hay épocas en que el olor era mucho más fuerte o duraba más; que debe
tener razón la apoderada de la sociedad al afirmar que se dio un hecho fortuito
que consistió en que el proceso de compost se desdobló, es decir, pasó de
aeróbico a anaeróbico lo que significa que el producto secante con el cual se
mezcla la gallinaza guardó un alto índice de humedad en un momento dado por el
factor climático y esto hizo que el olor en un momento dado aumentara
fortuitamente; que al momento de la declaración, no se percibe el olor todo el día
pero que hay intervalos del día o la noche en los que el olor es insoportable; que
la sociedad ha realizado algunos trabajos para tratar de mitigar los olores pero
que no se han dejado de percibir los olores; que considera que debía haber
medidores que determinarán el olor permisible por las autoridades ambientales;
que sabe que la sociedad ha hecho inversiones técnicas para garantizar a la
comunidad la calidad del aire en lo relativo a los gases que emite pero que no se
ha podido llegar a un punto de equilibrio; que es representante de la mayoría de la
comunidad; que saben que es imposible garantizar cero olores; que se llegue a un
nivel de olor aceptable para la convivencia; que no está en contra de la sociedad
porque genera empleos; que pide a la sociedad que implemente la tecnología
adecuada para manejar los olores; que lo que realmente desea la comunidad es
que no haya olores o haya un olor permisible (fols. 14 a 18 c.3).
. Declaración de Néstor Raúl Monsalve Hazbon, ingeniero conocedor
del tema del compost; indicó que este proceso es de transformación de un
material orgánico inestable a un material orgánico cien por ciento estable; el
resultado debe ser del compostaje debe ser asimilable completamente por la tierra
sin dejar residuos químicos; que existen dos tipos de compostaje: aeróbico y
anaeróbico; el primero requiere de aire para que se dé el proceso y el segundo
proceso, anaeróbico, no requiere de aire y se da por descomposición de los
materiales orgánicos.
Afirmó que la sociedad debe realizar el compost debido al gran número de aves
que se planea tener, para procesar su estiércol, para que los productos de la
granja sean altamente rentables y para que las aves no se enfermen; que el
compost como producto terminado es un material orgánico en su totalidad que se
consigue después de un proceso de pasteurización al ser calentado a 60 grados
centígrados durante 45 días y al final de ese proceso se obtiene un abono cien
por ciento orgánico rico en nitrógeno, potasio, fósforo y ácidos únmicos y
fúnmicos, que son los encargados de llevar los nutrientes a las plantas. También
es un material totalmente estable que no lleva larvas ni semillas indeseables ya
que en el proceso de compostaje los posibles materiales indeseables se eliminan
al durar tanto tiempo a una temperatura tan alta; que como resultado del proceso
se obtiene un abono que ha sido el único aceptado para cultivos de productos de
exportación como el banano y el plátano, por la Comunidad Europea; que es el
único abono cien por ciento orgánico que a los cultivadores nacionales les permite
obtener el sello verde lo que quiere decir que es libre de químicos para entrar a
los mercados de Europa y Estados Unidos; que el carbono y el oxígeno
mezclados con el estiércol de las aves son capaces de generar el cambio de
material inestable a estable; que el beneficio que se da para quienes trabajan en
estas plantas es un ambiente no nocivo, libre de moscas, libre de contacto con
productos químicos que pudiera afectar el manejo del compost y a las aves les
permite vivir en un ambiente sano porque todos los días se trata su estiércol.
Explicó el proceso implementado por la sociedad para la optimización y mitigación
de olores; en resumen, dijo que la gallinaza se transporta a la planta de
compostaje; que dicha planta es completamente cerrada, con un ambiente
controlado; que la gallinaza se oxigena durante 45 días; que hay un ventilador que
captura los gases que emanan del proceso de compostaje; que los posibles gases
que no fueron condensados se queman; que inicialmente el proceso no contaba
con el remolque mezclador ni con la torre de condensación lo que hizo que se
generaran los gases que la comunidad detectó; que ahora si se tienen esos
aparatos por lo que se está solucionando el problema; que cuando no hay oxígeno
dentro del material de aporte, el proceso deja de ser aeróbico y se convierte en
anaeróbico; que este último genera metano, anhídridos y otros gases de mal olor;
que el proceso recupera nuevamente su calidad de aeróbico en el momento en
que los equipos retiran la humedad adicional.
Señaló que debido a la ley Páez tuvieron que facturar a los tres meses de que se
estableció la sociedad por lo que no contaban con toda la infraestructura para la
mitigación de olores; que después vino un fuerte invierno que no permitió construir
rápidamente toda la planta de compostaje; que a la fecha de la declaración, el
proceso es óptimo y se ha desarrollado dentro del plan de manejo de mitigación
propuesto; que se siguen implementando más equipos para el manejo del
compost para que en el futuro la sociedad pueda seguir creciendo; que la
sociedad ha cumplido con la licencia, el plan de manejo ambiental, el plan social y
que además, cuentan con la vigilancia que hace CODINSA (sociedad de Auditoria
Ambiental) la cual reporta mes a mes a la C.R.C. todo el funcionamiento de la
sociedad desde el punto de vista ambiental para que se cumpla con lo dispuesto
en los planes de manejo y disposición de la granja. El ingeniero anexó unos
planos en los que se encuentran el sistema de aspiración y eliminación de olores y
el galpón de compost (fols. 19 a 23, 26, 30 c.3).
b.8. El día 11 de enero de 2001, el Subdirector de Gestión Ambiental (E)
de la C.R.C. le comunicó al gerente de la sociedad que ha mejorado en la
mitigación de los olores producidos por el manejo de la gallinaza, situación actual
que atenúa los conflictos generados con la comunidad y que demuestra la
voluntad de la sociedad para solucionar los problemas generados en su operación
(Documento público en copia simple; fol. 402 c.1).
b.9. El mismo día, la Subdirección afirmó, de acuerdo a algunas fotos,
que el proceso de mezclado y aireado permite un tratamiento aeróbico del
compost; que en el proceso de compostaje no se incluye la mortandad la cual se
maneja con un incinerador; que las líneas de compostaje son ventiladas por el
suelo utilizando estas turbinas para garantizar que el proceso sea aeróbico con lo
cual se reduce la humedad del material y se evitan lixiviados; que durante la
producción del compost, la materia orgánica desprende gases como amoníaco,
metanos y otros, los cuales son colectados por ductos extractores hacia la planta
de extracción y de tratamiento ubicada por fuera de la bodega; que en la parte
inferior de la cumbrera están las tuberías recolectoras de los gases; que los gases
producidos en el proceso de compostaje son extraídos mediante este equipo tipo
ciclón que pasa los gases por un medio húmedo para filtrarlos y finalmente, se
expiden por la chimenea; que el sistema de tratamiento los gases se localizó
buscando el sitio adecuado de acuerdo a la rosa de los vientos, opuesta a esta
barrera (Documento público en original; fols. 413 a 418 c.1).
b.10. El día 16 de mayo de 2001 los peritos de este juicio presentaron el
documento original y copia del informe de peritaje.
El objeto de tal prueba fue el siguiente:
“Grado de contaminación ambiental y el daño que está causando la sociedad Latinoamericana S.A. ubicada en el Km. 4 vía Villarrica-Caloto y así mismo verificar la certeza y eficacia de los sistemas de aspiración, filtración y condensación de gases de la planta de Compostaje, la implementación de un sistema desecante de material de enmienda, la instalación de un filtro en el quemador de la torre de condensación” (Documento público en original, fol. 565 c.1).
El dictamen concluyó:
• que la sociedad cuenta con sistemas de tratamiento para los residuos líquidos
generados, un sistema de tratamiento para emisiones de gases en su proceso
productivo; que se ha instalado dentro del galpón de compostaje un sistema de
tratamiento para gases;
• que las concentraciones de óxidos de azufre, nitrógeno y carbono se
encuentran dentro de la norma de calidad de aire local dada por la legislación
ambiental vigente para la comunidad de La Arrobleda; que la concentración de
partículas de las estaciones de muestreo se encuentra por encima de la norma
de calidad de aire local (promedio geométrico de muestras recolectadas por 24
horas) dadas por la legislación ambiental vigente para la comunidad de La
Arrobleda; que las concentraciones diarias se encuentran por debajo de la
norma de concentración máxima permitida para esta comunidad; que sin
embargo, estas concentraciones pueden influir en problemas de tipo
respiratorio para la salud de la comunidad; que las emisiones de chimenea no
aportan contaminantes como óxidos de azufre, nitrógeno y carbono a la
atmósfera y por tanto la sociedad no representa un riesgo potencial a la salud
por emisiones de este tipo; que las emisiones de partículas en suspensión de
la chimenea se encuentran dentro de la norma de emisión y no representan un
aporte significativo a la contaminación del aire local; que las dos razones
expuestas (quemas abiertas y tráfico vehicular) son las mayores aportantes de
contaminación local, las emisiones producidas por la chimenea (parámetros
estipulados por la legislación ambiental vigente) no pueden ser asociadas con
la existencia de problemas respiratorios en caso de haberlos; que de igual
forma se infiere que los contaminantes procedentes por óxidos de carbono,
nitrógeno y azufre presentes en la calidad de aire local provienen de fuentes
externas ajenas al proceso de compostación; que el amoníaco y el sulfuro de
hidrógeno son considerados por la legislación ambiental como sustancias de
olores ofensivos; que de acuerdo a las normas de salud ocupacional, las
concentraciones encontradas se encuentran dentro del umbral de olor pero no
representan ningún riesgo a la salud; que durante las visitas de inspección se
determinó que el compost (producto final) no presenta ningún olor
desagradable ni de tipo ofensivo;
• que la sociedad ha ido mejorando sus procesos productivos y los olores
ofensivos que son menores en la medida en que se han implementado los
correctivos; que cualquier correctivo al proceso de compostación y al sistema
de tratamiento de gases debe hacerse sobre la marcha, sin interrupción de la
actividad productiva;
• que la calidad de aire de la comunidad presenta riesgo a la salud por
altas concentraciones de partículas en suspensión pero estas no
corresponden a aportes significativos de emisiones de la Sociedad
Agropecuaria Latinoamericana S.A.;
• que la firma D.B.O. Ingeniería Sanitaria realizó un estudio de calidad de aire y
evaluación de emisiones atmosféricas en la zona de influencia de la sociedad,
que se anexó al peritaje, en el cual determinó que las concentraciones de
partículas en la zona sobrepasan la norma de calidad local de aire
calculada para la zona; que este parámetro como ya se mencionó es de
origen heterogéneo, siendo fuente principal el flujo vehicular y la quema
de combustibles de todo tipo; que se considera a la sociedad un
aportante de partículas pero no se debe desconocer el aporte de fuentes
aledañas como es la vía que atraviesa la población.
En el anexo 5 del dictamen aparece un informe enviado a la sociedad que
determina que los análisis del compost indican que el proceso de humidificación
aún no ha terminado o que el material que se está usando en mezcla con la
gallinaza no está siendo transformado debidamente. De otra parte el alto PH
obtenido en el compost no es adecuado (Documento público en original; fol. 12,
14, 26, 34, 35 del dictamen pericial; fol. 18 anexo 3).
El dictamen fue aclarado el día 6 de junio de 2001, sobre el factor de riesgo
potencial al medio ambiente: los humedales, el alto flujo vehicular, los pozos
sépticos que pueden tener más de 10 años de operación y pueden estar en
el límite de saturación y otras actividades agroindustriales pero en ningún
momento se mencionan como contribuyentes totales y significativos del
problema; que es necesario hacer estas consideraciones porque existe una
fijación mental en la comunidad de atribuir todo el problema a la existencia de la
Agropecuaria sin considerar que ellos mismos son generadores del problema; que
las concentraciones permitidas según las normas internacionales garantizan una
razonable seguridad al operador para desempeñar sus labores en una jornada
normal de trabajo sin sufrir molestias o daños en la salud; que se puede apreciar
que los estándares de cualquier país estarán para el caso del amoníaco por
debajo de la concentración adversa a la salud (97 ppm), y que las
concentraciones dentro de un lugar de trabajo siempre estarán por debajo del
umbral de incomodidad; que cualquier normativa de emisión o inmisión estará por
debajo de la concentración a la cual se empieza a tener efectos adversos en la
salud; que para el caso del amoníaco tanto las concentraciones de emisión
(chimenea) como de inmisión (calidad de aire- aire respirable) registradas
durante el peritaje en el área en cuestión están dentro del umbral de olor y
no presenta efectos adversos a la salud por exposición continua y
permanente; que se aprecia que las concentraciones de inmisión para el
amoníaco son menores a los límites para ambientes de trabajo (valores TWA y
STEL) y por tanto aún en ambientes cerrados no presentaría daño o efecto
adverso a la salud; que tomar una normativa internacional de emisión o inmisión
sería incurrir en una posición parcializada y se prestaría para acomodarse a
intereses particulares; que el proceso de compostación no es peligroso para la
salud pues la conversión biológica no emite concentraciones de gases que
puedan afectar a la salud las personas de la comunidad; que todos los valores se
encuentran dentro de la norma local, la cual es más restrictiva que la norma
regional.
Determinó que tan solo se registraron valores para gases de amoníaco, sulfuro de
hidrógeno y partículas en suspensión y que este último está muy por debajo de la
norma local; que se ratifica el hecho de que hay otras actividades
antropogénicas o aportes naturales los que pueden estar contribuyendo al
deterioro del ambiente atmosférico de la localidad; que no se solicitó estudiar
la calidad de aire local sino determinar el daño ambiental de la sociedad hacia la
comunidad y por ello de acuerdo con lo que se vio “existe en la zona alto fluido
vehicular y se realizan a diario quemas a campo abierto después de las 18 horas
dentro de la comunidad y que no poseen un servicio de recolección de residuos
sólidos”; que se verificó la existencia de unidades que tratan los gases, se
determinó su eficiencia, se constató la presencia o ausencia de componentes
propuestos en el diseño inicial y que no corresponde a los peritos cuestionar por
qué no funciona el quemador o por qué no se ha implementado un filtro; que lo
que la ingeniería ambiental ha pretendido es que de acuerdo con las necesidades
y tipo de emisiones se conforme a partir de unidades simples un sistema que
tenga la mayor eficiencia de remoción y que pueda cumplir con estándares
ambientales; que el problema de la emisión de gases a la atmósfera no está en el
número de unidades componentes del sistema sino en las deficiencias en la
optimización del proceso de compostación (más exactamente entre el balance de
carbono aportado al proceso con respecto a la concentración de nitrógeno
proveniente de la gallinaza); que en las conclusiones del informe se mencionan
otras condiciones que deben tenerse en cuenta para minimizar las emisiones
fugitivas; que el hecho de no haber presentado un formato donde se registren los
tiempos de duración de eventos ni ubicación de lugares no significa que las
actividades no se hayan realizado; que en varias ocasiones en presencia de
miembros de la comunidad y la sociedad se hicieron las determinaciones
organolépticas (olores); que la constancia de permanencia firmada por un
funcionario administrativo de la sociedad y por la apoderada de la demandante
confirman que el cronograma se llevó a cabo (Documento público en original; fols.
4, 6, 7, 8, 9, 10, 11 aclaración dictamen pericial).
Teniendo en cuenta los anteriores medios de prueba la Sala entrará a concluir si
hay lugar o no la revocatoria de la sentencia impugnada.
c. Análisis del caso.
1. Desde el punto de vista objetivo la Constitución de 1991 responsabilizó al
Estado en el saneamiento ambiental, por lo tanto le impuso una carga de
diligencia frente a las situaciones que generar el daño ambiental, precisamente
porque todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano.
2. Por eso el legislador señaló, entre otros, en el Código de Recursos
Naturales renovables y del Medio Ambiente que el gobierno debe mantener la
atmósfera en condiciones que no cause molestias o daños o interfieran el
desarrollo normal de la vida humana, animal o vegetal y de los recursos naturales
renovables. Igualmente le indicó que para prevenir la contaminación atmosférica
debe dictar normas sobre: *) calidad del aire como elemento indispensable para la
salud humana, animal o vegetal; *) grado permisible de concentración de
sustancias aisladas o en combinación, capaces de causar perjuicios o deterioro
en los bienes, en la salud humana, animal y vegetal; *) métodos apropiados para
impedir y combatir la contaminación atmosférica; *) empleo de métodos
adecuados para reducir las emisiones a niveles permisibles; *) establecimiento de
estaciones o redes de muestreo para localizar las fuentes de contaminación
atmosférica y detectar su peligro actual o potencial (art. 73 y 75 literales a, b, c, g
y h).
2. La ley 472 de 1998, sobre acciones populares y de grupo, es muy clara en
indicar que frente a los derechos e intereses colectivos se aplicará la regulación
legal y la posterior que se expida (art. 4º). Tal indicación alude a la normatividad
que habrá de regir esos derechos e intereses, lo cual no se puede confundir con
las normas reguladoras de cada situación real en cada momento, pues de
conformidad con la Constitución Política la aplicable a todo caso debe ser
preexistente al hecho que se imputa.
Sobre la interpretación de los derechos protegidos el artículo 7º de la ley
mencionada dispone que en las acciones populares como en las de grupo se
observarán y aplicarán de acuerdo “a como están definidos y regulados en la
Constitución, en las leyes y los tratados internacionales que vinculen a Colombia”
(art. 7º).
En la actualidad, de una parte y como lo señaló en su intervención el Ministerio del
Medio Ambiente, el Gobierno no ha dictado normas sobre materias relativas a los
niveles de sulfuro de hidrógeno y amoníaco en el aire. Y, de otra parte, la Sala
advierte que las normas internacionales incorporadas al derecho interno
colombiano sobre el medio ambiente no atañen tampoco sobre regulaciones
sobre “niveles de sulfuro de hidrógeno y amoníaco”. En efecto: Mediante las leyes
Nos. 29 de 1992 y 99 de 1993 el legislador incorporó al sistema normativo de la
República, respectivamente:
▪ El Protocolo de Montreal mediante el cual se fijaron plazos máximos para la
eliminación de la producción y el consumo de las principales sustancias
agotadoras de la capa de ozono, que entró en vigor el 1º de enero de 1989.
▪ La Declaración de la Conferencia de Río sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, llevada a cabo en Río de Janeiro, en junio de 1992, referente al
conjunto de principios sin fuerza jurídicamente vinculante; busca reafirmar y
desarrollar la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Humano (Estocolmo, 1972); su principal objetivo es el de alcanzar el
desarrollo sostenible, reconociendo el derecho de los seres humanos a una vida
saludable y productiva en armonía con la naturaleza, así como el derecho
soberano de los Estados para aprovechar sus recursos naturales.
Como se advierte de esas normas internacionales, incorporadas al Derecho de
Colombia, no refieren a los niveles en el aire de las sustancias químicas
indicadas.
Para la Sala, tal situación de vacío normativo no implica que el Estado deba
tolerar - en el evento de que se dé - daño al interés o al derecho colectivo por la
ausencia de fijación legal de mínimos y máximos de tolerancia de impacto
ambiental, porque la Constitución sentó un principio de responsabilidad del Estado
sobre el saneamiento, también ambiental, el cual supone que cuando se
demuestre el daño al interés o al derecho colectivo así no exista parámetro legal
de medición, los hechos dañinos corroborados deben ser causa para la dinámica
en la acción del Estado para el saneamiento.
3. Desde el punto de vista particular del caso concreto se concluyen los
siguientes puntos:
a. Que la C.R.C., como lo sostuvo el a quo, no ha incurrido en omisión
administrativa respecto de sus deberes de vigilancia sobre la Sociedad
Agropecuaria Latinoamericana (beneficiaria de la licencia). Recuérdese que
cuando le otorgó la licencia a esta Empresa en el mismo acto, resolución 0373 de
1º de julio de 1999 le indicó fundamentalmente que la licencia está sujeta al
cumplimiento de ciertas obligaciones contenidas en los documentos del
beneficiario e indicadas en los conceptos técnicos; que lo dispuesto en la licencia
no exime a la sociedad del cumplimiento de los requerimientos y obligaciones que
las demás autoridades le formulen en los asuntos de sus competencias etc..; que
si el beneficiario incumple esas obligaciones se le impondrán las sanciones
del artículo 85 de la ley 99 de 1993; entre estas se incluye la revocatoria de
licencia.
b. Que el artículo 33 decreto 1.753 de 1994 reglamentario, en parte, de la ley
99 de 1993 dispuso que la licencia ambiental podrá ser suspendida o revocada
mediante resolución motivada sustentada por la misma autoridad ambiental que la
otorgó o por el Ministerio del Medio Ambiente, cuando el beneficiario haya
incumplido cualquiera de los términos, condiciones, obligaciones o exigencias
inherentes a ella consagrados en la ley, los reglamentos o en el mismo acto de
otorgamiento.
En uso de tal facultad, la C.R.C actuó conforme con lo indicado en dicho
parágrafo, el cual enseña que antes de proceder a la revocatoria o suspensión de
la licencia ambiental se requerirá por una sola vez al beneficiario de ésta, para
que corrija el incumplimiento en el cual ha incurrido y presente las explicaciones
que considere necesarias sobre las causas de su incumplimiento.
La C.R.C. en virtud de tal disposición le suspendió la licencia a la Sociedad
mencionada y le hizo indicaciones para su ajustamiento; esa sociedad cumplió
con las exigencias del plan de manejo ambiental; el auditor – CODINSA –
después de practicadas tres visitas - concluyó en cada una de ellas que la
Sociedad satisfizo razonablemente todos los requerimientos estatales. Precisó
además que los daños que la comunidad de “La Arrobleda” dice padecer, se
causan en hechos ajenos a la actividad de la Sociedad, cuales son: los
humedales, el alto flujo vehicular, los pozos sépticos de más de diez años de
operación y otras actividades agroindustriales.
a.3. Que para cuando se presentó la demanda no había subsistencia
de los hechos amenazadores ni vulneradores ni por parte de la C.R.C ni de la
Sociedad, respectivamente, porque la Autoridad administrativa cumplió sus
deberes de protección al medio ambiente – al suspenderle la licencia a la
Sociedad y comprobar posteriormente la mejoría de las actividades de ésta – y la
Sociedad satisfizo los requerimientos de la misma autoridad.
a.4. Que si bien para el momento de demandar y actualmente subsisten
algunos olores mínimos producidos en los galpones de la Sociedad, tal
circunstancia no representa ni amenaza ni vulneración al derecho o interés
colectivo del medio ambiente sano, porque el impacto negativo mínimo del olor es
circunstancia que el Estado tolera como consecuencia de la modernidad en la
producción de las actividades económicas que no lesionan ni la vida del hombre ni
del medio natural que lo rodea. La Sala reitera lo dicho en sentencia proferida 12
de julio de 2001:
“ ( ) el constituyente como el legislador son conocedores de la realidad de los hechos sociales y de su impacto sobre el medio ambiente; del reflejo que la industrialización, las actividades modernas traen sobre aquel y de la consecuencia que sobre el mismo apareja el desarrollo de esas situaciones y el efecto que dejan algunas actuaciones diarias del hombre.
En ese principio de legalidad se incluyen entonces normas que permiten, bajo ciertas condiciones, que el medio ambiente debe soportar. Por ello el Estado el titular original de la función legislativa y de la función administrativa ha tomado en sus decisiones, político – constitucionales – ejecutivas, medidas programáticas de adecuación para que los hechos de impacto ambiental que puedan ocurrir sacrifiquen a lo menos, negativamente, la naturaleza y con esas medidas, se prevengan o se castiguen, la amenaza y/o vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados, entre otros, con el medio ambiente sano.
A lo anterior se explica:
• Que entre otras muchas disposiciones constitucionales, se diga que el
Estado controlará los factores de deterioro ambiental (art. 80);
• Que la ley 99 de 1993 haya instituido el mecanismo previo de la Licencia
Ambiental para el desarrollo de proyectos, obras o actividades que generen
un efecto grave sobre el medio ambiente (art. 49); queda pues a manos de la autoridad administrativa competente definir si hay lugar o no al otorgamiento de la licencia, cuando la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje;
• Que el decreto reglamentario 1.753 de 1994 también señale políticas administrativas que se requieren para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos ambientales negativos causados
por un proyecto, obra o actividad; le imponga a la autoridad administrativa competente el estudio de “análisis de riesgo” para evaluar las eventualidades o contingencias que en desarrollo de un proyecto, obra o actividad puede generar peligro de daño a la salud humana, al medio ambiente y a los recursos naturales; que en el otorgamiento de la licencia ambiental el Estado
reconoce que en la ejecución de una actividad se “puede producir deterioro grave “ y como obligación al beneficiario de la misma se le condiciona el ejercicio de la licencia a la realización de ciertas
conductas que tiendan a mitigar, corregir y manejar los efectos ambientales” (6).
Del análisis anterior se encuentra que la sentencia recurrida en su motivación
razonó bien cuando concluyó que no pueden prosperar las pretensiones de
“revocatoria” y de cancelación de la licencia ambiental de la Sociedad
Latinoamericana S.A porque no se probaron las imputaciones fácticas y jurídicas
indicadas en la demanda contra la C.R.C..
Sin embargo, el Consejo de Estado encuentra que la motivación del fallo no es
armónico con su parte resolutiva. Dejando de lado la precisión que se hizo antes
sobre el hecho de ilegitimación en la causa, el cual no es objeto de declaración en
la parte resolutiva, se advierte que si como lo indicó muy bien el Tribunal respecto
a que no se probó omisión o acción del demandado, C. R. C., de amenaza o
quebranto al derecho o interés colectivo, el a quo debió denegar las pretensiones
de la demanda al a quo le correspondía denegar las pretensiones de la demanda.
En las acciones populares la ley 472 de 1998 prevé que sólo cuando proceden
las pretensiones, el juez podrá en el fallo de acuerdo con el artículo 34 (inc. 1º)
librar “una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando
se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad
pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas
necesarias para volver a las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho
o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible”.
Por consiguiente sí las pretensiones debían denegarse, y así lo afirmó el a quo en
la parte motiva de la sentencia, su parte resolutiva debió ser desestimatoria; no
debió ni dar órdenes para el demandado, el tercero interesado (Sociedad
Agropecuaria Latinoamerica S.A.) y la Autoridad Ambiental citada por mandato
legal (Ministerio del Medio Ambiente) ni fijar incentivo a favor del demandante.
Se resalta que el artículo en mención da claridad al punto cuando alude a que en
la orden de hacer o de no hacer debe definir de manera precisa la conducta a
cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o
6 Sección Tercera del Consejo de Estado. Expediente No. A P 1.339. Actor: Personería Municipal
vulnerado y prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que
dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Ese contenido
normativo hace visible que las órdenes en el fallo de acción popular están
dirigidas a proteger el derecho o interés colectivo respecto del cual se probó o la
amenaza o la vulneración. Tal regulación objetiva orienta, sin ninguna duda, del
condicionamiento de órdenes en la sentencia a la previa y comprobada lesión a
derechos o intereses de esa clase.
Igualmente se observa que el Tribunal se adentró en el análisis de hechos que
conoció dentro del juicio pero que no fueron causa de éste y por lo tanto no eran
materia del litigio. La sentencia de primera instancia indicó: 1) Respecto del
Ministerio del Medio Ambiente que omitió establecer los estándares de emisiones
máximas permisibles provenientes de fuentes contaminantes del aire respecto de
las cuales la autoridad ambiental regional debe hacer exigencias precisas a la
sociedad y 2) En lo que atañe con la C.R.C. que omitió requerir al Ministerio para
obtener la fijación de estándares de emisión de gases en fuentes fijas y calidad de
aire; que la C.R.C. tampoco ha revisado el Plan de Manejo Ambiental propuesto
por la sociedad en donde se especifiquen manuales de operación y
mantenimiento de la planta de compostaje.
Todo lo anterior da lugar a que prospere la petición de revocatoria de la sentencia
propuesta por la C.R.C., en su recurso de apelación y a que no prospere el
argumento de la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A en lo que concierne
a que el demandante debe cubrir con el incentivo parte del gasto que ella tuvo que
asumir en las expensas que se le erogaron por concepto de la práctica del
dictamen pericial. Para la Sala es claro que si entre esas dos personas acordaron,
dentro del juicio, que la asunción de costos de la experticia se condicionaba a la
fijación del incentivo, no hay lugar porque las pretensiones se denegarán, como ya
se explicó.
Cabe indicar que si bien el Consejo de Estado comparte la mayoría de análisis
que el Tribunal efectuó en la parte motiva del fallo no ocurre lo mismo con la parte
resolutiva. Por lo tanto lo revocará y en consecuencia denegará las súplicas de la
demanda.
de Coello (Departamento del Tolima).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO. REVÓCASE la sentencia proferida el día 10 de agosto de 2001 por
el Tribunal Administrativo del Cauca.
SEGUNDO. DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen.
Alier Hernández Enríquez
Presidente de la Sala
Jesús María Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez
Ricardo Hoyos Duque Germán Rodríguez Villamizar
