Camino_Reforma_Empleo_Publico.pdf

7/24/2019 Camino_Reforma_Empleo_Publico.pdf

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En elcaminode la reforma del

empleo pblico


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En el Camino de la Reforma del Empleo Pblico

Octubre, 2005

Lima-Per

CONGRESO DE LA REPBLICA - PROGRAMA PRO DESCENTRALIZACIN

La informacin contenida en esta publicacin puede ser reproducida total oparcialmente, siempre y cuando se mencione la fuente de origen y se enve un

ejemplar al Congreso de la Repblica y a PRODES.

Diseo de cartula: Enrique Lara

Diseo de interiores: A4 Impresores SRL.

Impresin: Forma e Imagen

Hecho el depsito legal N2005-6900, en la Biblioteca Nacional del Per.

Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de USAID-PER, bajo los trminos del contratoN 527-C-00-03-00049-00. Las opiniones expresadas por los autores no reejan necesariamenteel punto de vista de la agencia


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ndice

Presentacin 7

PrlogoCarlos Ferrero 9

IntroduccinErnesto Herrera 11

Captulo IEmpleo Pblico: La Reforma en Discusin 15

Captulo IITexto Sustitutorio de Proyecto de la Ley General del Empleo Pblico 29

Captulo IIISntesis de los Aportes de los Participantes en los Desayunos de Trabajo 75

Captulo IVRelatora del Frum Problemas y Retos en la Reforma del Empleo Pblico 85

Anexo N 1

Informacin de Consulta 105

Anexo N 2Relacin de Asistentes a los Desayunos de Trabajo 106

Anexo N 3Programa del Frum Problemas y Retos en la Reforma del Empleo Pblico 109


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Presentacin

En el ao 2002, el Per inicia un proceso de modernizacin y descentralizacin del Estado, conel objetivo primordial de mejorar los servicios que ste brinda a sus ciudadanos y ciudadanas.As, se aprob la modicacin del Captulo de Descentralizacin de la Constitucin Poltica, laLey Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado y la Ley de Bases de la Descentralizacin,que establecen el marco general de este proceso.

Recogiendo la opinin de diversos especialistas en el tema, se considera que la reforma delempleo pblico es un elemento de singular importancia para profundizar e institucionalizar losresultados de los procesos de modernizacin y descentralizacin del Estado. As, la Comisin deDescentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado, y principalmenteel Subgrupo de Trabajo de Modernizacin de la Gestin del Estado presidido por el congresistaErnesto Herrera, trabajo para enriquecer los proyectos de ley de desarrollo de la Ley Marco del

Empleo Pblico remitidos por el Poder Ejecutivo al Congreso con los comentarios y sugerenciasde congresistas, especialistas en el tema y sectores involucrados en la reforma.

Para ello, se organizaron siete reuniones de trabajo en las que particip un total de 104especialistas para discutir los cinco proyectos de desarrollo de la Ley Marco del Empleo Pblico,se organiz un Frum con ms de 300 participantes de distintos sectores y grupos de la sociedad,entre ellos los representantes de los trabajadores, y se cont con una asistencia tcnica para laintegracin y perfeccionamiento de cuatro de los cinco proyectos de desarrollo. Como resultadode este intenso proceso de discusin, consulta y ajustes, en junio del presente ao la Comisinde Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado aprob el TextoSustitutorio del Proyecto de Ley General del Empleo Pblico, el mismo que actualmente se

encuentra en agenda para su discusin en el pleno del Congreso.Esperamos que el proyecto pueda ser discutido y enriquecido por los Congresistas en unaprxima sesin del pleno del Congreso y que pronto los servidores pblicos cuenten con unnuevo marco normativo que les permita hacer carrera en el Estado, las autoridades tenganuna herramienta importante para modernizar e institucionalizar sus entidades y los ciudadanosreciban del Estado una respuesta mejor a sus necesidades.


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Prlogo

Como decimos en el Parlamento, aqu hay una cuestin previa: dilucidar si la exibilizacin que

hoy se preconiza en el trabajo privado debe tambin ser un principio para el servidor pblico.Mi respuesta es que no, porque sera absurdo defender la necesidad de una carrera pblica yen paralelo hablar de exibilizacin laboral (an cuando no todos la entienden igual).

Sobre el tema de fondo hay que resaltar lo inaudito que resulta haber tenido durante losltimos aos varios sistemas legales para servidores pblicos: D.L. No728, No 276 y otros, lo cuales la seal ms evidente de lo absurdo de la situacin sobre todo porque unos perciben muchosmejores ingresos que los otros, sin ninguna justicacin.

Como corolario adems, que para evitar mayor gasto scal hoy tenemos 60,000 trabajadorespblicos contratados bajo la modalidad de servicios no personales (SNP) que no reciben seguro,vacaciones ni CTS, y algunos llevan 12 15 aos en esa situacinqu vergenza!.

Las nuevas leyes del empleo pblico no slo jan un marco normativo bsico y permanente enbenecio de los trabajadores pblicos, sino que adems establecen reglas que servirn para darun mejor servicio a la colectividad.

Si algunos sindicalistas vienen oponindose a la Ley General del Empleo Pblico es por ceguerao por inters: Cegueraen no ver lo que es obvio: la necesidad de ordenar; intersya que unasituacin resuelta ya no les dejara espacio para aglutinar protestas sin justicacin, de lascuales han hecho una forma de vida.

Carlos Ferrero

Congresista de la Repblica

Ex Primer Ministro


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Introduccin

Despus de diversos gobiernos con poco xito en el manejo econmico y diez aos de dictadura,nuestro pas inicia en el ao 2000 un proceso de transicin democrtica que encontr entre susprincipales escollos, la profunda desconanza ciudadana, el desprestigi de la administracinpblica y graves niveles de corrupcin en el conjunto del Estado.

Por ello, un tema central de la agenda poltica de esta dcada era el inicio de reformasque permitan la reconciliacin entre el Estado y los ciudadanos; entre las reivindicacionesnacionales, regionales y locales con la necesidad de cambios en la administracin pblica, quehagan viable que el Estado otorgue servicios ecaces y de calidad, utilice los escasos recursosque recauda de manera eciente y rinda cuentas de manera peridica; en donde exista espaciosde participacin ciudadana y mecanismos de transparencia de la gestin pblica.

El desarrollar una real reforma del Estado era la oportunidad para reconstruir la conanza delos ciudadanos en las instituciones estatales y en la democracia, y la posibilidad de forjar unaciudadana activa y propositiva. Sin embargo, a pesar del consenso formal existente expresadoen el Acuerdo Nacional y en diversas declaraciones de los lderes polticos ms destacados denuestro pas, an nos encontramos a medio camino.

Los pasos ms importantes dados en ese norte en el Congreso de la Repblica se encuentranen las normas aprobadas alrededor del proceso de descentralizacin, ah tenemos la reformaconstitucional en el captulo de descentralizacin, la Ley de Bases de la Descentralizacin, laLey Orgnica de Gobiernos Regionales, la Ley de Presupuesto Participativo, la Ley de Incentivos

para la Conformacin de Regiones y un conjunto de leyes complementarias que permiten quehoy la descentralizacin sea un proceso en curso. De manera paralela a estas normas en el ao2002 se aprob la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, en el 2004 la Ley Marcodel Empleo Pblico y en el presente ao la creacin del Centro de Planeamiento Estratgico(CEPLAN). Estas ltimas normas tienen el objetivo evidente de sentar las bases de una reformadel Estado y junto a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, cuyo dictamen se encuentra en laagenda del pleno, deberan ser las herramientas para su impulso. Sin embargo, ellas no hanpodido constituirse en los motores de la transformacin y modernizacin estatal. El Ejecutivono implement las experiencias piloto previstas en la Ley Marco de Modernizacin del Estado;el CEPLAN recientemente creado an no entra en funcionamiento; y la Ley Marco del EmpleoPblico que debi entrar en vigencia en el ao en curso, no es aplicada debido a la falta de sus

normas de desarrollo.Justamente para discutir las leyes de desarrollo propuestas por el Poder Ejecutivo y dinamizarel proceso de reforma, la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin dela Gestin del Estado, decidi conformar un Subgrupo de Trabajo de Modernizacin, el cual conel apoyo del Programa Pro Descentralizacin - PRODES de USAID desarroll siete reuniones conespecialistas para discutir cada una de las leyes de desarrollo, as como el Frum Problemasy retos en la reforma del empleo pblico en el que participaron distintos sectores y gruposde la sociedad, entre ellos dirigentes de organizaciones laborales. Estos eventos precisarondiferentes aspectos de cada una de las propuestas en debate y recomendaron la unicacin detodos los proyectos en un solo texto.

El subgrupo de trabajo conformado, con el aporte recibido en cada uno de estos eventos ycon el apoyo de Mayen Ugarte contratada por PRODES, decidi elaborar un texto nico que


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incluyese el conjunto de proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo, las diferentes propuestaspresentadas por los Congresistas e incluso la propia Ley N 28175. Se elabor un proyecto depredictamen, que luego de varias sesiones de discusin fue aprobado por la Comisin. A esteproyecto unicado se le denomin Ley General del Empleo Pblico, en l se regulan los aspectos

generales relacionados al empleo pblico, a la carrera pblica, al rgimen de los funcionariosy empleados de conanza, la gestin del empleo, y las incompatibilidades y responsabilidades;dejando para otra norma legal el sistema de remuneraciones, que es una de los proyectospresentados por el Poder Ejecutivo.

El proyecto elaborado, desde nuestro punto de vista, realiza un conjunto de modicacionessustanciales, entre las ms saltantes podemos mencionar: la eliminacin del nmero de nivelespara permitir mayor exibilidad en los rangos salariales; el mantener una lista de elegibles luegode los concursos pblicos por un periodo determinado; la posibilidad de transferir a un servidorpor descentralizacin; la modicacin de la direccin del Consejo de Alta Gerencia Pblica,reduciendo sus posibilidades de politizacin; el reconocimiento de vacaciones a los funcionariosde eleccin popular, pero no la compensacin por no hacer uso de ellas; el establecimiento denormas especiales para los gobiernos locales de circunscripciones con poblaciones menoresa 150 mil y 50 mil habitantes; la unicacin de los instrumentos de gestin, estableciendotres centrales, el Cuadro de Asignacin de Personal Presupuestado (CAP + PAP), el Manual deOrganizacin de Funciones y perl de competencias, y el Programa de Desarrollo Institucional;se incluye los derechos de los trabajadores y se garantiza su estabilidad y participacin;entre un conjunto de aspectos adicionales. Todo esto se desarrolla raticando los principiosplanteados en la ley marco y agregando un glosario de trminos que permita su ms fcilentendimiento; estableciendo el concurso pblico como la exclusiva forma de ingreso al empleopblico; sealando los deberes del empleado pblico enfatizando en el inters comn, lainstitucionalizacin del Estado y la participacin ciudadana. Se arma y ratica la induccin, lacapacitacin como deber y derecho, la progresin y los incentivos; y se incluye el concepto de

gestin por resultados como criterio central que gua la administracin del Estado.

Quizs, el aspecto ms importante que se incluye en este texto unicado ha sido incorporar tresfases en las cuales se aplica la ley; colocando en la primera de ellas la adecuacin del nivel msalto de carrera, es decir iniciar la reforma por la gerencia pblica avanzando de arriba haciaabajo, logrando de esta manera enfrentar en primer lugar la institucionalizacin de la direccinde la administracin pblica.

Durante el debate en la Comisin se agreg diferentes aspectos, entre los que tenemos laprecisin que se hizo a la evaluacin, como causal de cese de los empleados. De acuerdo a loaprobado en el dictamen, la evaluacin del desempeo del trabajador provocar su cese, si es

que se le calica de manera negativa durantes tres aos consecutivos o alternos en un periodode cinco aos.

Sabemos que una norma por s misma no cambia ni transforma la realidad. Son las decisionespolticas, los liderazgos y la participacin ciudadana las que pueden permitir una profunda eirreversible reforma del Estado. La Ley General del Empleo Pblico es un instrumento urgentepara ordenar y mejorar el gasto pblico; para medir el grado de ecacia, eciencia y losresultados que se obtienen con los recursos que entregamos todos los ciudadanos al Estado.El dictamen que estamos poniendo a debate debe servir para romper el crculo perverso deempezar de nuevo, cada cuatro o cinco aos, despus de elegir nuevas autoridades nacionalesregionales o locales; debe evitar la destruccin de lo bueno que se avanza, en nombre dela renovacin y el triunfo electoral y permitiendo en cambio armar la institucionalidad yel profesionalismo en las instituciones. La Ley General del Empleo Pblico debe poner n


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al ingreso de empleados por ser militantes del partido gobernante, a la inequidad en lossistemas laborales y sus benecios, al maltrato y atropello de los derechos fundamentales delos trabajadores, a la mediocridad e ineciencia en el cumplimiento de sus deberes.

Soy un convencido que este proyecto es un instrumento central para que se aprovechen bien losrecursos pblicos y para consolidar el proceso de descentralizacin, para garantizar su xito.Hoy los buenos ingresos obtenidos por canon o regalas mineras, o los ingresos nacionales porla agro exportacin, deben ser utilizados en polticas y acciones de desarrollo que combatan lapobreza y demuestren que la democracia es smbolo de conanza.

El proyecto de Ley General del Empleo Pblico se encuentra en la agenda del Pleno delCongreso, es sin duda uno de los puntos ms importantes de la agenda legislativa pendiente.Para ilustrar ese debate en el seno del Congreso y en la opinin pblica entregamos un resumende los eventos realizados y el dictamen materia de debate esperando contribuir de esta maneraen el debate pblico y en el seno del Congreso.

Agradezco al equipo de trabajo de PRODES, de manera especial a Elena Conterno y a MayenUgarte que han apoyado durante todo este proceso de discusin, a Eduardo Gonzlez y a todoslos que han colaborado para que podamos tener hoy el proyecto de Ley General del EmpleoPblico.

Ernesto Herrera

Coordinador del Subgrupo de Trabajode Modernizacin de la Gestin del Estado


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La Ley Marco del Empleo Pblico, Ley N 28175, publicada el 19 de febrero de 2004, establecilos lineamientos generales del empleo pblico y encarg al Poder Ejecutivo la elaboracin decinco proyectos de ley para desarrollar los siguientes temas:

Carrera del Servidor Pblico;

Funcionarios Pblicos y Empleados de Conanza;

Gestin del Empleo Pblico;

Incompatibilidades y Responsabilidades; y,

Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico.

En el mes de julio de 2004, el Ejecutivo remiti al Congreso de la Repblica cuatro de los cincoproyectos de Ley, en tanto que en febrero de 2005 remiti el proyecto pendiente sobre elSistema de Remuneraciones.

La Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado,y en especco el Subgrupo de Trabajo de Modernizacin de la Gestin del Estado, promoviel dilogo en torno a los proyectos de ley presentados por el Ejecutivo. Este Subgrupo estuvoconformado por los congresistas Gloria Helfer, Enma Vargas, Csar Zumaeta, MercedesCabanillas, Henry Pease y Ernesto Herrera, quien lo presidi.

El Subgrupo, considerando que los proyectos de ley no slo deben basarse en una labor decarcter tcnico-legal sino tambin en la discusin y construccin de consensos con el conjuntode sectores involucrados y especializados en el tema, desarroll con el apoyo del Programa Pro

Descentralizacin - PRODES de USAID siete desayunos de trabajo para discutir y enriquecer losproyectos de Ley. En cada una de las reuniones se cont con la participacin de aproximadamente30 especialistas y en total participaron 1042.

Los desayunos de trabajo se complementaron con un Frum organizado por el Congreso de laRepblica, PHRplus3y PRODES en diciembre de 2004, donde participaron ms de 300 personasde distintos sectores y grupos de la sociedad, entre ellos los representantes de los trabajadoresdel sector pblico.

Cabe sealar que un planteamiento reiterado de los participantes en las reuniones de trabajoiniciales fue que los primeros cuatro proyectos deban fusionarse en uno solo, lo cual fuerealizado por el Subgrupo y sometido a discusin en el ltimo desayuno. El proyecto unicadoahora Proyecto de Ley General del Empleo Pblico- no slo junt los textos sustitutorios que

vena trabajando el Subgrupo tomando en cuenta las propuestas del Poder Ejecutivo y laspropuestas de los congresistas, sino que adems (i) incorpor los comentarios y sugerenciasformulados por los participantes en los desayunos de trabajo y en el Frum de diciembre de

C a p t u l o I

Empleo Pblico: La Reforma en Discusin1

1 Elaborado por Elena Conterno, Coordinadora de Fortalecimiento Normativo e Institucional del Programa Pro Descentralizacin, conel aporte de Eduardo Gonzlez, Asesor del Congreso, para la seccin de antecedentes histricos.

2 En el Anexo 2 se presenta la relacin de los 104 participantes.

3 PHRplus (Partners for Health Reformplu) es un proyecto de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional(USAID) para el fortalecimiento de las polticas y el sistema de salud en los pases en desarrollo y en transicin, con nfasis en temasrelacionados al nanciamiento, organizacin de los sistemas de salud, sistemas de informacin y participacin comunitaria. En el

Per, las actividades de PHRplus, estn diseadas para (i) apoyar la poltica de descentralizacin en el sector salud (ii) promoveriniciativas de reformas en el sector y (iii) promover el diseo de una poltica social integrada.


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16 En el camino de la reforma del empleo pblico

2004, y (ii) simplic lo regulado a nivel de ley, de 400 a 100 artculos, dejando aspectos nosustanciales para la va reglamentaria.

El Proyecto de Ley General del Empleo Pblico trabajado por el Subgrupo de Trabajo deModernizacin de la Gestin del Estado fue discutido por la Comisin de Descentralizacin,

Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado, instancia en la cual fue perfeccionadocon las opiniones y comentarios de los Congresistas y aprobado en junio del presente ao,quedando pendiente su discusin en el pleno del Congreso.

En el presente texto se hace referencia a diversos comentarios y planteamientos de losespecialistas que participaron en los eventos de dilogo mencionados, as como a losplanteamientos de la especialista Mayen Ugarte, quien fue contratada por PRODES para apoyaral Subgrupo en la tarea de proponer un marco normativo para la reforma del empleo pblico.

Luego de presentar los antecedentes histricos de la funcin pblica en el Per (Seccin II) yuna sistematizacin de los distintos diagnsticos existentes sobre el empleo pblico peruano(Seccin III), el presente texto presenta el contexto y los lineamientos de la esta reformatomando como base lo planteado por los especialistas en el Frum realizado (Seccin IV). Luegopresenta la clasicacin del empleo pblico y la institucionalidad que para ello se plantea en lareforma (Seccin V), los temas que motivaron mayor discusin en los desayunos de trabajo y el

Frum (Seccin VI), y comentarios nales sobre la reforma (Seccin VII).

I . A n t e c e d e n t e s H i s t r i c o s d e l a Fu n c i n P b l i c a e ne l Pe r

La administracin pblica en nuestro pas tuvo sus bases en la administracin colonial. As, en1821 Jos de San Martn promulga el Estatuto Provisional, mediante el cual se dispuso que semantena la legislacin colonial4. El antecedente ms importante en el tema vino aos despus,cuando el Mariscal Ramn Castilla en su primer gobierno (1845-1851) aprueba el primerPresupuesto de la Repblica, promulga el Cdigo Civil, la Ley de Organizacin Interior, la Ley deMinisterios que reconoce los derechos de los empleados pblicos y aprueba la Ley de Cesanta

Relacin de Desayunos de Trabajo de Discusin del Marco Normativo del Empleo Pblico

Tema del Desayuno Fecha

Carrera Administrativa del Servidor Pblico 9 de julio de 2004

Problemas y Retos en el tema del Empleo Pblico 20 de octubre de 2004

Carrera Administrativa del Servidor Pblico e Incompatibilidades yResponsabilidades del Empleo Pblico

27 de octubre de 2004

Funcionarios Pblicos y Empleados de Conanza 3 de noviembre de 2004

Gestin del Empleo 10 de noviembre de 2004

Sistema de Remuneraciones 1 de abril de 2005

Proyecto de Ley General del Empleo Pblico 8 de abril de 2005

4 Basadre, Jorge. Historia de la Repblica del Per 1822-1933, Tomo II, Lima: La Repblica, 1997.


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17Em p le o P b l i c o : L a Re f o rm a e n D i s c u s i n

y Jubilacin5. Todas estas leyes se producen en un contexto en el cual empieza a instalarse ungrupo de ocinas pblicas en todo el pas.

Luego existe un conjunto de normas que se van dando en diferentes gobiernos para trataraspectos parciales de la administracin pblica. Entre las ms importantes guran las dictadas

en 1918 por el gobierno de Jos Pardo: se reglamenta la asistencia de los empleados pblicosy la realizacin de un censo de empleados pblicos y se aprueba la Ley N2760 que declarainembargables los sueldos, salarios y pensiones. Est tambin la Constitucin de 1920, queestablece que nadie podr gozar de ms de un sueldo o emolumento del Estado, sea cualfuese el empleo o funcin que ejerza. En 1931 el gobierno de David Samanz Ocampo dicta elD.L. N7455, el cual reconoce la estabilidad de los puestos pblicos y precisa las causales deseparacin. Est tambin la Ley 8801 dictada por el General Odra, por medio de la cual creala Direccin General de Escalafn y listas pasivas, dependientes del Ministerio de Hacienda, lacual a partir de 1947 es denominada como Direccin General de Servicio Civil.

La primera norma que trata de manera integral la carrera administrativa es la Ley N11377- Estatuto y Escalafn del Servicio Civil, que fue dictada en 1950 por el General Manuel Odra.

Esta norma [...] establece los derechos y deberes de los empleados pblicos, reconociendola carrera administrativa, escalafn y clasicacin peridica, igual oportunidad para hombresy las mujeres, el ingreso por concurso para el personal de carrera, ascenso por concurso ybasndose en la foja de servicio. Los empleados pblicos [segn esta norma] correspondan a losministerios, instituciones pblicas, benecencias, universidades estatales, municipalidades, yel personal administrativo de otros poderes del Estado6.

As, la norma sealada crea la carrera administrativa, establece el escalafn y constituyeel Consejo Nacional del Servicio Civil. Cabe sealar que clasica a los trabajadores en trescategoras (ociales, auxiliares y ayudantes), y contempla nueve niveles por cada una de ellas.As mismo, dene cuatro clases de empleados: de carrera, por contrata, adscritos y personaldel servicio interno. Crea tambin la Orden del Servicio Civil e instaura el 29 de mayo (fecha de

su promulgacin) como el da del empleado pblico.

Ocho aos despus se crea el Instituto Peruano de Administracin Pblica con el n de capacitara los servidores pblicos y en 1964 se conforma la Ocina de Racionalizacin y Capacitacin dela Administracin Pblica. Esta ltima funciona hasta 1968, ao en el que se crea la EscuelaSuperior de la Administracin Pblica (ESAP).

En el ao 1973, el gobierno del General Velasco emite el D.L. N20316, por medio del cual creael Instituto Nacional de la Administracin Pblica, como entidad rectora de la administracinpblica, que se hace cargo de la ESAP.

En la bsqueda por ordenar la administracin pblica y adecuarla al desarrollo del Estado, en1984, el gobierno de Fernando Belande Terry dict el D.L. N276, Ley de Bases de la Carrera

Administrativa y de Remuneraciones del sector pblico. Esta norma recoge los principios ymodelos establecidos en el D.L. N11377 y pone nfasis en los derechos de los servidorespblicos. Esta Ley establece una nica clasicacin para todas las entidades, que comprende14 niveles y tres grupos ocupacionales (profesionales, tcnicos y auxiliares), e instituye elmrito y el tiempo de servicio como factor de ascenso en la carrera. Si bien la norma estableceel concurso obligatorio para el ingreso a la carrera, al permitir el contrato de trabajo y laincorporacin la carrera de los contratados luego de tres aos continuos de servicio, lo que enla prctica se ha dado es que la principal forma de ingreso a la carrera ha sido por contratosy no por concursos. Establece adems que las remuneraciones se jan desde el nivel central,

5

Tauro del Pino, Alberto. Enciclopedia Ilustrada del Per, Tomo IV , (pp. 543-544) (3 ed). Lima: Peisa, 2001.6 Centro de Investigacin Parlamentaria. Carrera Pblica: Problemas y propuestas, Lima: Congreso de la Repblica, 2003.


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lo que permiti que por decreto supremo se deniesen escalas remunerativas especiales paraalgunas entidades pblicas, generando grandes diferencias remunerativas.

Segn la revisin realizada, los dos principales intentos que han buscado reformar y reordenarla administracin pblica, el D.L. N11377 y el D.L. N 276 no fueron sucientemente ecaces.

Entre las razones para ello gura haber contemplado excepciones, que han sido una puertapara desvirtuar los principios que la norma persegua. Ambas leyes han carecido adems deestmulos al rendimiento, el mrito y la capacidad, poniendo ms bien el nfasis en las formasy los derechos, lo cual sabemos no ha promovido el orden y la racionalidad en la organizacindel aparato estatal.

Quiz, el mayor problema que ha existido en estas leyes ha sido su rigidez, que ha repercutidonegativamente en el conjunto de la administracin pblica, diluyndose el objetivo central:la prestacin de servicios ecientes a los ciudadanos y ciudadanas. Ha sido esta rigidez la quehabra propiciado el burocratismo, la prdida de compromiso y vocacin de servicio, y la quehabra convertido la carrera pblica en un sistema esttico, en el cual los trabajadores notienen posibilidades de ascender y en donde el ascenso o el retiro no estn vinculados con el

desempeo y la funcin que se ejecuta.

I I . E l Em p le o P b l i c o H o y

La situacin del empleo pblico peruano ha sido calicada por diversos especialistas comocatica. Son muchos y diferentes los problemas que enfrenta y entre ellos los ms saltantes sonla falta de orientacin a resultados, la coexistencia de diversos regmenes, la ausencia totaldel sentido de mrito y desempeo como factores para el ingreso, permanencia y ascenso, y laabsorcin cada vez mayor del gasto pblico por las planillas. Sin duda, todos estos problemasinciden en la baja calidad de los servicios que el Estado brinda a la ciudadana.

Segn resalta el informe elaborado en el ao 2001 por la Comisin Multisectorial encargadade estudiar y elaborar un diagnstico de la situacin del personal de la administracin pblicacentral (D.S. N 004-2001-TR), en el Estado coexisten principalmente tres regmenes decontratacin de personal: nombrados y contratados bajo el rgimen laboral pblico (D.L.N 276), contratados bajo el rgimen laboral privado (D.L. N 728) y los contratos por serviciosno personales. Estos regmenes se sujetan a principios, criterios y normas dismiles entre s:el rgimen pblico, de naturaleza estatutaria, est regido por el derecho administrativo; elrgimen privado, de naturaleza contractual, se regula por el derecho laboral; a los contratos deservicios no personales no corresponde ninguna regulacin legal especca ()7.

El Informe de la Comisin Multisectorial resalta adems que el concepto de carrera pblica seha ido diluyendo, con lo cual el personal permanente del rgimen de la carrera pblica vigente

se encuentra estancado en su puesto desde hace ms de 10 aos, y aquel contratado por elrgimen privado no siente que est haciendo carrera en el Estado.

En relacin a la importancia de los distintos regmenes, de acuerdo al censo realizado porel Ministerio de Economa y Finanzas MEF a nes de 2004 el total de personas que trabajanpara el Estado es de 684 mil, de las cuales 67% corresponde al rgimen del D.L. N 276, 5% alrgimen del D.L. N 728, 19% a los regmenes especiales de las fuerzas armadas y policiales y9% a contratos por servicios no personales. Ello sin incluir a quienes trabajan en las entidadesde tratamiento empresarial, empresas de FONAFE y gobiernos locales, ni a quienes prestanservicios al sector pblico a travs de sistemas de intermediacin laboral.

7 Informe Final de la Comisin Multisectorial encargada de estudiar y elaborar un diagnstico de la situacin del personal de laadministracin pblica central (D.S. 004-2001-TR), julio de 2001.


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Al validar y contrastar la informacin recogida con aquella de la RENIEC, el MEF habra encontradoque en el registro de trabajadores activos y pasivos existen 7,100 personas fallecidas. Seencontr tambin que en el caso de 170 mil trabajadores sus datos no pudieron cruzarse conaquellos de RENIEC, lo cual se presume se debe a errores en los datos ingresados, tales como

nombre, apellido o nmero de DNI, pero tambin podra implicar la existencia de trabajadoresfantasma. Al respecto, el Ministerio de Educacin viene implementando desde enero de 2005un proceso de depuracin de la planilla que estima podra resultar en ahorros del orden de 80millones de soles al ao.

Adicionalmente a estos problemas, Pierina Pollarolo, especialista en temas de reforma delEstado, resalt en el Frum que tdecir tambin existe la idea extendida en la ciudadana deque el puesto pblico es una recompensa o un favor que dan los polticos a sus colaboradores,parientes, amigos o partidarios. En relacin a ello, destac que mientras se siga pensandoas, se seguir teniendo presiones sobre las instituciones pblicas para dar nuevo empleo omantener el que ya existe aunque no sea necesario -lo cual tendr que seguir siendo nanciadopor los impuestos de los ciudadanos-. En este escenario, remarc que se continuar hundiendo

a la Administracin Pblica en la mediocridad y el desprestigio.A todo lo anterior hay que agregar la ausencia de orientacin a resultados en los trabajadoresdel Estado. Actualmente la retribucin a los trabajadores no guarda ninguna relacin con questos alcancen los objetivos y metas que les corresponden segn el plan de trabajo de suentidad. As, no se puede premiar a quienes brindan mejores servicios de educacin o llamar laatencin a quienes no cumplen con brindar servicios de salud con calidad y oportunidad para lapoblacin ms necesitada.

Un problema adicional es el crecimiento del gasto en las planillas estatales, sin guardarninguna relacin con la prestacin de mejores servicios. Segn clculos del MEF, el gasto enplanillas del Estado se ha casi duplicado entre 1999 y 2005, lo cual implica un crecimientoanual de 11%, que es mucho mayor al crecimiento del presupuesto estatal. As, la planilla

cada vez absorbe un porcentaje mayor del presupuesto, dejando cada vez menores recursosdisponibles para inversiones. Al respecto, los aumentos dados a docentes, mdicos, policas ytrabajadores estatales no tienen por lo general relacin con la mejor prestacin de servicios eneducacin, salud o seguridad. Por el contrario, se presentan casos en donde se aumentan lasremuneraciones a costa de reducir la calidad del servicio, toda vez que los recursos destinadosa bienes y servicios complementarios quedan desnanciados luego del aumento.

As, en tanto no se reforme el empleo pblico, no se podr avanzar en la modernizacin delEstado, donde un punto de partida debe ser la orientacin a resultados en los trabajadorespblicos. Como resaltaba ya en 1997 el Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial,El lograr un Estado moderno es una necesidad y no un lujo para los pases . Los aos pasany el Per se sigue rezagando a nivel internacional en la productividad de su aparato pblico,lo cual no slo incide en los servicios que ste presta a los ciudadanos, sino tambin en lacompetitividad de sus empresas, en la medida que las ineciencias del Estado se trasladan alas empresas en la forma de impuestos. Al respecto, de acuerdo al ndice de Competitividadde Crecimiento del Foro Econmico Mundial, el Per ha pasado del puesto 47 en el ao 2000 alpuesto 68 en el 2005.

Por todo ello, la reforma del empleo pblico no debe esperar.

I I I . L i n e am ie n t o s d e l a R e f o r m a

Uno de los principales retos que enfrenta el Per actualmente es reformar el Estado para

que pueda brindar mejores servicios a los ciudadanos y generar condiciones para mayoresoportunidades de empleo. Un primer paso fundamental fue la modicacin del rgimen


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pensionario y la aprobacin del marco normativo del proceso de descentralizacin, as como lareciente creacin del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico.

Continuando con este objetivo, el siguiente paso debera dar solucin a la problemtica descritaen la seccin anterior y por ello es prioritario enfrentar la tarea de reformar el rgimen del

empleo pblico.Los resultados de las reformas antes mencionadas slo podrn materializarse si dotamos al Estadode un rgimen de empleo pblico que permita que autoridades y servidores pblicos reformensus instituciones y establezcan bases slidas para la continuidad de las polticas, el aprendizajeconstante y la orientacin a resultados. Al respecto, la experiencia de otros pases ha demostradoque la reforma del empleo pblico es un aspecto central de la modernizacin del Estado.

La Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado fue aprobada en el ao 2002; sinembargo, poco se ha podido avanzar a la fecha. Un nuevo rgimen de empleo pblico es laherramienta que las autoridades necesitan para modernizar sus instituciones y reorientarlashacia el servicio de la ciudadana.

Al denir la reforma del empleo pblico es importante tener en cuenta dos aspectos delcontexto: la evolucin del rgimen del empleo en el sector privado y la evolucin del rgimende la carrera pblica a nivel internacional. En relacin a lo primero, Ins Temple, GerentaGeneral de DBM8, destac en el Frum que en todo el mundo la situacin del empleo en el sectorprivado ha cambiado completamente. Resalt que ahora todos los trabajos son temporales y nose paga a los trabajadores por ir a trabajar o por su tiempo, sino por hacer, por agregar valor,por contribuir. Es decir, los trabajadores deben preocuparse de mantener a su cliente -elempleador- interesado en seguir contratando sus servicios.

En relacin a la evolucin del rgimen de carrera pblica, Pierina Pollarolo coment que en elmundo se estn cuestionando los sistemas de carrera tradicionales, especialmente en los pasesdesarrollados que los tienen, por considerar que han sido el sustento de administraciones rgidas

y lentas preocupadas nicamente por el cumplimiento de obligaciones y no por la productividado el buen desempeo. Enfatiz que se trata de transformar las administraciones pblicas lasque han llegado al punto en que se sirven a s mismas antes que al ciudadano, que es la raznde ser del Estado.

As, los regmenes pblico y privado estn evolucionando a nivel mundial poniendo nfasis en eldesempeo, tendencia de la cual el Per no puede permanecer al margen.

Al respecto, Jorge Dans, en ese momento Jefe de Gabinete de Asesores de la Presidencia delConsejo de Ministros, mencion en el Frum que en la elaboracin de los proyectos remitidospor el Poder Ejecutivo al Congreso se tomaron en cuenta los documentos de las ConferenciasIberoamericanas de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado de los aos 2002y 20039, que presentan el estado de la cuestin de la reforma del empleo pblico en Amrica

Latina y resaltan la importancia de poner nfasis en el desempeo. Seal adems que enfuncin de los planteamientos de estos documentos se haba optado por una reforma con cuatroejes principales:

Modernizacin, en la medida que se busca un rgimen de funcin pblica que permitauna administracin moderna que d respuesta a las demandas de los ciudadanos;

Profesionalizacin, en tanto se busca que el personal al servicio del Estado adquieraatributos como idoneidad, mrito, objetividad, vocacin de servicio, orientacin aresultados, honestidad, responsabilidad y adhesin a valores democrticos;

8 DBM es una empresa consultora especializada en temas de recursos humanos.

9 Estos documentos son la Declaracin de Santo Domingo de la Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica yReforma del Estado del ao 2002 y la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica de la Conferencia Iberoamericana de Ministros deEstado de Administracin Pblica y Reforma del Estado del ao 2003.


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Transparencia, ya que se quiere poner la informacin sobre el quehacer del Estado alalcance de todo ciudadano, al establecer obligaciones de publicidad de los procesos; y,

Calidad, en tanto esta reforma constituir un catalizador para la introduccin de unanueva cultura de calidad en el funcionamiento de la administracin pblica.

Dans seal adems que la reforma busca crear un sistema de carrera pblica que ofrezca a losservidores de la administracin pblica un plan de vida futuro, y busque la profesionalizacinde la funcin pblica, lo cual signica que quienes formen parte del empleo pblico seanprofesionales especialistas en funcin pblica y tengan como meta el servicio pblico, laatencin a los ciudadanos y la tutela de los intereses generales.

Mencion adems que la reforma busca que el acceso al empleo pblico sea en funcin acapacidades, que la permanencia y progresin se basen en el mrito y que la evaluacin deldesempeo sea un proceso que se desarrolle peridicamente, de manera objetiva e imparcial.

En relacin al desempeo y las remuneraciones, Mario Pasco, reconocido abogado laboralista,seal que el sistema debe tener una dosis de rigidez y una dosis de exibilidad, en el sentido

que debe permitir medir y premiar el desempeo institucional y el desempeo individual, noslo con diplomas, sino con una remuneracin que premie el rendimiento, el esfuerzo y eldesarrollo personal.

Por su parte, Helena Pinilla, especialista en gestin de recursos humanos, remarc que eraimportante recordar que el objetivo detrs de la reforma es mejorar la calidad de los serviciosque presta el Estado, y que ello no se puede lograr cambiando estructuras, cambiando sistemas,mejorando infraestructura, si es que no se trabaja con el principal activo de toda organizacin,que es la gente. As, coment que si se quiere cambiar radicalmente la calidad de la gestin,la reforma del empleo pblico debe realizarse pensando en transformar a los trabajadores enservidores pblicos orgullosos, satisfechos y contentos.

En consecuencia, la reforma del empleo pblico debe garantizar contar con una burocraciacalicada, en permanente desarrollo, orgullosa de las funciones que cumple y con una actuacinorientada al servicio de las personas.

I V. C l a s i f i c a c i n e I n s t i t u c i o n a l i d ad d e l Em p le oP b l i c o

Como parte de la reforma, en el Proyecto de Ley General del Empleo Pblico se plantea laexistencia de tres tipos de empleados pblicos, que describimos a continuacin.

Funcionarios pblicos. Son quienes desarrollan funciones de preeminencia poltica, querepresentan al Estado o a un sector de la poblacin. Se clasican en los siguientes grupos:

a) De eleccin popular, directa y universal o conanza poltica originaria, son aquelloscuyo ingreso, permanencia y trmino de su funcin estn regulados por la Constituciny las leyes de la materia, como por ejemplo congresistas, alcaldes y consejerosregionales.

b) De nombramiento y remocin regulados, son aquellos cuyo nombramiento, periodode vigencia y causales de remocin estn regulados en norma expresa. Se ubicanen este grupo, por ejemplo, los magistrados del Tribunal Constitucional, el Defensordel Pueblo, el Contralor General de la Repblica, los presidentes y miembros de losConsejos Directivos de los organismos reguladores, entre otros.

c) De libre nombramiento y remocin, son aquellos cuya incorporacin a la funcin

pblica se realiza por libre decisin de un funcionario pblico de los grupos anteriores.Se ubican en este grupo los ministros y viceministros, los presidentes de Directorio de


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organismos pblicos descentralizados y de empresas del Estado, los gerentes generaleso equivalentes- de los gobiernos regionales y locales, entre otros.

Empleados de conanza.Son quienes desempean cargos tcnicos o polticos y gozan de laconanza directa del funcionario pblico que los designa. Aqu se encuentran los asesores y

otros puestos de las entidades en los cuales los funcionarios pblicos optan por tener a unapersona de conanza.

Servidores pblicos.Son quienes forman parte de la carrera administrativa y se clasican enlos siguientes grupos ocupacionales:

a) Directivos superiores, son quienes desarrollan funciones administrativas relativasa la direccin de un rgano, programa o proyecto, la supervisin de empleadospblicos, la elaboracin de polticas de actuacin administrativa y la colaboracinen la formulacin de polticas de gobierno. En este grupo se ubican, por ejemplo, losdirectores generales de los Ministerios.

b) Ejecutivos, son aquellos que desarrollan funciones administrativas, entendindose por

ellas al ejercicio de autoridad, de atribuciones resolutivas, de fe pblica, asesoralegal preceptiva, supervisin, scalizacin, auditora y, en general, aquellas querequieren la garanta de actuacin administrativa objetiva, imparcial e independientea las personas. A este grupo corresponden los jefes de ocina o subdirectores.

c) Especialistas, son los que desempean labores de ejecucin de servicios pblicos; noejercen funcin administrativa. En este grupo se ubican los abogados, economistas yotros profesionales, dentro de las direcciones u ocinas.

d) De apoyo, se reere a todos aquellos que desarrollan labores auxiliares de apoyo ocomplemento. Se encuentran en este grupo las secretarias, los choferes, los conserjes,entre otros.

Segn se puede apreciar, la carrera administrativa no incluye a los ministros y viceministros,ni a los gerentes generales o equivalentes- de los gobiernos regionales y locales, con lo cualslo llega hasta el tercer nivel jerrquico de las organizaciones. El Proyecto de Ley Generaldel Empleo Pblico destaca adems que no son parte de la carrera los servidores contratadostemporalmente ni los trabajadores de las empresas del Estado, ni los obreros municipales,quienes se regulan por su respectivo rgimen jurdico. Precisa adems que el actual personalque cumple labores de apoyo o actividades complementarias ser incorporado en el GrupoOcupacional de Apoyo, luego de lo cual queda cerrado el ingreso de personal en este grupo,en la medida que necesidades de este tipo debern ser satisfechas mediante la tercerizacin ointermediacin laboral.

En cuanto a la organizacin del Sistema de Administracin del Empleo Pblico, se plantea que

ste quede conformado por las siguientes instancias:Consejo Superior del Empleo Pblico COSEP, como organismo pblico descentralizado rectordel empleo pblico, entre cuyas funciones gura vigilar, normar y supervisar el cumplimiento delas normas y procesos tcnicos del empleo pblico. Como rganos desconcentrados del COSEPse contempla a:

a) Tribunal del Empleo Pblico, como instancia independiente que conoce y resuelveen ltima instancia administrativa los recursos de apelacin interpuestos contra losactos de las entidades en materia de acceso, capacitacin, ascenso, calicacin,desplazamiento, rgimen disciplinario y terminacin del empleo pblico.

b) Escuela Nacional de Administracin Pblica, como la instancia responsable de

dirigir las actividades de capacitacin del sector pblico y de emitir las normastcnicas mediante las cuales se organizar y calicar a las actividades decapacitacin.


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Ocinas de Recursos Humanos de las entidades pblicas, como responsables de laimplantacin, operacin y evaluacin del sistema de gestin de recursos humanos al interiorde las entidades.

V. A l gu no s Temas Cen t r a le s de l a Re fo rm a

En los prrafos siguientes se presentan algunos elementos del diseo de la reforma en discusin,los cuales suscitaron mayor inters entre los participantes a los siete desayunos de trabajo yal Frum.

1. Orientacin a Resultados y Evaluaciones

En armona con la tendencia de los regmenes pblicos y privados del empleo a nivelmundial, en esta reforma se incorpora la orientacin a resultados y el nfasis en elbuen desempeo en el sector pblico.

As, se contempla como uno de los principios que rigen el empleo pblico el de Mritoy Capacidad, por lo cual el ingreso, la permanencia y las mejoras remunerativas decondiciones de trabajo y ascensos se fundamentan en el mrito y la capacidad delos postulantes y del personal de la administracin pblica. Uno de los principalescomponentes para ello es la evaluacin de desempeo, que busca dotar al gestor derecursos humanos de informacin sobre su personal para el proceso de capacitacin,para orientar el desarrollo de las personas, estimular y premiar a los trabajadores conlas mejores evaluaciones, entre otros.

En relacin a este tema, Jorge Dans coment que tena conocimiento del temor dealgunos sectores quienes estaran asociando esta evaluacin al despido de un grannmero de trabajadores. Al respecto, seal que en esta reforma las evaluaciones no

son despido, sino que estn previstas como mecanismo para la concesin de estmulosy premios, a n de promover el desempeo del trabajador en el sector pblico. Resaltque estas evaluaciones existen en varios pases de nuestro entorno, como por ejemploen Colombia, Chile y Mxico, en que se practican regularmente, y que los documentosinternacionales orientadores de reformas de este tipo establecen que las evaluacionesde desempeo son parte necesaria de las polticas de gestin de recursos humanos enel sector pblico.

El proyecto de reforma establece que la calicacin obtenida en la evaluacin esdeterminante para la concesin de estmulos y premios a los servidores, para habilitarsu participacin en concursos de ascensos y la permanencia en el servicio, y disponeque por la evaluacin se calica a los servidores en (i) personal de rendimiento

distinguido, (ii) personal de buen rendimiento y (iii) personal de rendimiento sujeto aobservacin.

Para una verdadera incorporacin de la orientacin a resultados en los trabajadoresdel Estado ser fundamental que las entidades realicen un adecuado planeamientoestratgico y establezcan indicadores de desempeo, tarea que deber promover elrecientemente creado Centro Nacional de Planeamiento Estratgico.

2. Estabilidad Laboral

En cuanto a la estabilidad laboral, la reforma busca dar a los trabajadores del sectorpblico un tratamiento similar al que se da a los trabajadores del rgimen privado,

lo cual incluye la participacin del Tribunal del Empleo Pblico como instanciade vericacin de la no arbitrariedad de los actos de gestin de personal de lasentidades.


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En relacin a este tema, los asistentes a los desayunos de trabajo manifestaronque se deba buscar un balance entre dar garantas al funcionario y dar garantasa la administracin. Es decir, proteger a los empleados pblicos de arbitrariedadesprincipalmente por razones polticas, pero tambin proteger al Estado de poder contar

con el personal idneo para una buena gestin e indirectamente a los ciudadanos derecibir un servicio eciente del Estado.

Los asistentes sealaron adems que la proteccin a los empleados pblicos debereferirse principalmente a quienes ejercen funciones de ius imperium, que son quienespueden ser objeto de presiones polticas. Se resalt que ello no implica no proteger alresto de trabajadores, sino protegerlos de manera distinta, de manera similar a comose hace en el rgimen de la actividad privada.

Si bien en el rgimen privado se contempla el despido por un rendimiento decientede acuerdo a las caractersticas establecidas en la norma de la materia, en estareforma un despido de este tipo requiere de una sistemtica calicacin decientedel trabajador en las evaluaciones. As, se establece que el trabajador evaluado como

personal sujeto a observacin por tres veces consecutivas o tres alternas en un periodode cinco aos, es sujeto a evaluacin por el COSEP, dentro de un periodo no mayora 30 das, el cual podr conrmar o modicar la evaluacin. Si el COSEP conrmala evaluacin, la calicacin del trabajador pasa a ser de personal de inecienciacomprobada, lo cual determina la terminacin de la carrera.

Al respecto, Mayen Ugarte seala que, si bien la proteccin contra el despido arbitrariodebe ser ms intensa en el mbito pblico que en el privado para evitar el abusopoltico de esta prerrogativa legal, resulta excesivo establecer un periodo mnimode tres aos para recin iniciar el trmite (el rgimen de evaluacin establecido enel proyecto corresponde a los ltimos doce meses de trabajo). Plante que se debecomprender que la nalidad principal del Estado no es mantener el empleo de su

propio personal, sino prestar servicios de calidad a todos los ciudadanos, para lo cualemplea personal que si tiene buen desempeo, el propio Estado se preocupar porconservarlo. Manifest adems que, si esto no se comprende, continuaremos con unEstado capturado por los intereses de algunos servidores pblicos.

Se contempla adems que las entidades puedan suprimir puestos por procesos dedesactivacin, reestructuracin, fusin o reorganizacin declarada por razonestcnicas o nancieras, siempre y cuando dichos procesos estn amparados en normalegal expresa. En estos casos, las entidades evaluarn a su personal afectado ydeclararna los servidores calicados para reubicacin, quienes tendrn dos mesespara ser reubicados; de no resultar reubicados en ese plazo, concluir su relacin decarrera administrativa por supresin del empleo y sern incorporados en la relacin deelegibles para futuros concursos, correspondindoles una indemnizacin automtica.

En el sistema privado esta posibilidad se regula a travs de la gura de terminacin dela relacin de trabajo por causas objetivas (antes cese colectivo) donde por razonesvinculadas con motivos econmicos, disolucin o reestructuracin se puede produciruna terminacin colectiva de los contratos de trabajo teniendo el trabajador dentrodel plazo de un ao el derecho de preferencia para su readmisin en el empleo si elempleador decidiera contratar directamente o a travs de terceros nuevo personalpara ocupar cargos iguales o similares. En caso el empleador incumpla con esederecho de preferencia, el ex trabajador tendr derecho a demandar judicialmenteuna indemnizacin. Ntese que en el sector privado no existe la proteccin por dosmeses en tanto se produce una reubicacin ni tampoco una indemnizacin.


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Pierina Pollarolo se reri en el Frum a la importancia de que el proyecto de leycontemple un procedimiento para la racionalizacin del personal, lo cual es un temadifcil y a la vez muy reclamado, especialmente por las municipalidades. Al respecto,coment que muchos alcaldes tienen la preocupacin de que hasta 90% de su

presupuesto debe ser destinado a planillas, las cuales consideran han sido engrosadaspor administraciones anteriores con puestos que no se necesitan. As, seal que estaley intenta una solucin sensata porque atiende al problema, otorgando garantascontra el cese administrativo y previendo la reubicacin de los funcionarios excedentesinicialmente y, si ello no es posible, el pago de una indemnizacin.

3. Tratamiento Diferenciado para Gobiernos Regionales y Locales

Tomando en cuenta la heterogeneidad de entidades que conforman el sector pblicoperuano, que van desde Ministerios grandes y slidos hasta municipalidades rurales dereciente creacin, y que de las cerca de 2400 entidades pblicas existentes el 75% sonmunicipalidades, se plantea que la reforma debe dar respuesta a todo el universo de

entidades pblicas existentes. En tal sentido, la reforma debe ser funcional a entidadesgrandes que manejan millones de soles mensualmente y cuentan para ello con cientosde trabajadores, y tambin al grueso de municipalidades rurales, que ejecutan menosde cincuenta mil soles al mes y cuentan con menos de cinco trabajadores.

Para ello, en las reuniones de trabajo se plantearon dos opciones: (i) entrar en lasleyes a los detalles de cmo debe funcionar el Sistema de Empleo Pblico pero preverun rgimen especial para las municipalidades, o (ii) evitar los detalles en las leyesy que luego stos se establezcan a nivel reglamentario diferenciando en funcin detipos de entidades. En esta reforma, se est optando por una combinacin de ambosal haberse incluido en el Proyecto de Ley General del Empleo Pblico el ttulo DelRgimen Especial para los Gobiernos Regionales y Locales que permite desarrollar

normas especiales para stos en la va reglamentaria. En relacin a este tema, Roxana Rocha, especialista en gobiernos locales, destac en

el Frum que se exigen demasiados instrumentos de gestin a las municipalidades.Al respecto, seal que en el proyecto se mencionan de manera enunciativa cinco(programa de desarrollo institucional, plan de gestin de recursos humanos, cuadropara asignacin de personal presupuestado, manual de organizacin, funciones yperles de competencias y sistema de incentivos), que junto con aquellos que secontemplan en las normas del proceso de descentralizacin podran atiborrar a lasmunicipalidades con tareas de planicacin.

Al respecto, el proyecto de reforma dispone que el COSEP establecer normasespeciales en materia de capacitacin, proceso de seleccin y evaluacinpara los gobiernos locales de circunscripciones con poblacin menor a 150,000habitantes y que podr establecer normas para que los gobiernos locales decircunscripciones menores a 50,000 habitantes compartan personal de la carreraadministrativa.

En el ltimo desayuno de trabajo los asistentes consideraron que estosplanteamientos an requeran ajustes para responder a la realidad y necesidadesde los gobiernos regionales y locales. En cuanto a aspectos especficos quedeban abordarse de manera diferenciada, se resalt, por ejemplo, que no erarealista pedir a las municipalidades tener un informe de una sociedad auditoracomo condicin para un pacto laboral, ni tampoco exigirles contratar con

terceros servicios como limpieza y seguridad.


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4. Trnsito del Rgimen Actual al nuevo Rgimen

Otro tema que fue resaltado en las diversas reuniones fue la necesidad de regularadecuadamente el trnsito de los actuales trabajadores del sector pblico al nuevorgimen que se cree con la reforma.

Al respecto, en los desayunos de trabajo se destac la dicultad de los procesos decambio, ya que existen intereses creados y probablemente diversas personas estarnen contra de lo planteado. En tal sentido, se seal la conveniencia de estableceruna aplicacin gradual de la nueva carrera, as como mecanismos para visibilizar losaspectos positivos de la misma, facilitando su aplicacin en mayor escala.

En atencin a las preocupaciones sealadas, el Proyecto de Ley General del EmpleoPblico incluye como Primera Disposicin Transitoria un Proceso de Implementacinde la carrera pblica en la etapa de transicin con tres fases:

Fase Inicial: corresponde a la revisin y formulacin de los Cuadros de Asignacinde Personal Presupuestados - CAPP de las entidades comprendidas en la ley, en el

que se incluir la situacin de los recursos humanos y se identicar las brechasexistentes respecto de las necesidades de la entidad. En esta fase se calicar alpersonal que corresponda como funcionario pblico y se determinar los cargoscorrespondientes al Grupo Ocupacional Directivo Superior (que sern sometidos aconcurso pblico abierto).

Fase Intermedia: corresponde a la calicacin de los servidores con vnculopermanente, bajo cualquier rgimen laboral, en la nueva carrera administrativa.Incluye la incorporacin del personal permanente a la nueva carrera.

Fase Final: corresponde a la culminacin del proceso de transicin, en que lospuestos contemplados en el CAPP que no hubieren sido cubiertos sern sometidos aconcurso pblico abierto. Se establece que quienes hubiesen estado contratados por

servicios no personales desempeando actividades en puestos que corresponde seanrealizados por servidores de carrera podrn postular a las plazas que se convoquenen la entidad con una bonicacin proporcional al periodo de servicios prestados.

En relacin a este tema, en los desayunos de trabajo se recomend precisar las accioneso instrumentos previstos para cada fase del proceso de implementacin, y para evitarcomplicaciones innecesarias, partir porque cada entidad dena cul es su PEA (totalde trabajadores), seleccione a sus Directivos y, con ellos, formule un CAPP ideal enfuncin de su orientacin modernizadora para determinar qu tipo de trabajadoresrequerir, y con ese enfoque identicar los trabajadores que no tendran puesto yanalizar qu opciones se presentan. Se sugiri adems empezar la incorporacinal nuevo rgimen por quienes tienen un vnculo permanente (contratados por losregmenes de los D.L. N 276 y 728), y luego ver lo correspondiente a los grupos decontratados por servicios no personales que hoy no ostentan estabilidad para cubrir conellos las plazas que hayan quedado vacantes. De todas las modicaciones propuestaspor el dictamen, quizs la ms importante sea la gradualidad para la implementacinde la ley, que da prioridad a la reestructuracin a nivel de la gerencia pblica de lasentidades, para que sea sta la que oriente la reestructuracin en los otros niveles.Cabe resaltar tambin que el dictamen opta porque el personal correspondiente alGrupo Ocupacional Directivo Superior y Ejecutivo se someta a un concurso pblicoabierto, buscando as atraer a los mejores profesionales al sector pblico.

En los eventos se manifest que frente a las expectativas y preocupaciones existentes

en los trabajadores respecto de las implicancias del nuevo marco normativo, eraimportante desarrollar una campaa de informacin para explicar el proceso detransicin y las ventajas de la propuesta elaborada.


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V I . C o m e n t a r i o s F i n a l e s

La reforma del empleo pblico es una de las medidas ms importantes para lograr lamodernizacin del Estado e incluso para garantizar el xito del proceso de descentralizacin.

Dada esa trascendencia, su implementacin requiere de un amplio acuerdo y consenso polticoque involucre a los lderes polticos y sociales. Este compromiso, ya suscrito en las polticasde Estado del Acuerdo Nacional, requiere hoy evidenciarse en la aprobacin de las normas quepermitan su implementacin.

Sin lugar a dudas, el proyecto de Ley General del Empleo Pblico aprobado en la Comisin deDescentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado representa unavance signicativo respecto del actual marco normativo del empleo pblico y tiene la virtudde haberse nutrido de numerosos eventos de dilogo con especialistas y sectores vinculados conel tema. Es una propuesta que avanza en crear las condiciones para que se brinden mejoresservicios a la ciudadana, que es la razn de ser de la Administracin Pblica.

El texto recoge el conjunto de aspectos sustanciales planteados en la Ley N 28175 y en losproyectos del Ejecutivo, ratica los objetivos de proporcionar una atencin eciente y sindiscriminacin a todos los usuarios y busca incorporar la eciencia y la calidad en los serviciosdel Estado. Establece adems un conjunto de incentivos para el buen desempeo, garantas depermanencia en el servicio y posibilidades de desarrollo profesional, para provocar un cambioen la forma de ser de los trabajadores pblicos y por lo tanto en la relacin que stos establecencon su institucin y los clientes o usuarios de las mismas.

Sin embargo, como se ha visto en el presente documento, algunos especialistas han planteadomejoras al proyecto, en especial respecto (i) de la exigencia de tres evaluaciones negativas ypor tanto tres aos- para el cese de trabajadores de la carrera por ineciencia comprobada,(ii) de otorgar mayores facultades al COSEP para establecer normas especiales para los gobiernoslocales de circunscripciones pequeas en temas adicionales a los ya contemplados y (iii) deprecisar las fases del trnsito de la situacin actual hacia el nuevo rgimen.

Los debates sostenidos a lo largo de estos meses de trabajo concluyen en que requerimos demanera urgente una reforma del empleo pblico, que sea capaz de consolidar los resultadosmacroeconmicos que se vienen alcanzando y lograr que los mayores ingresos que se estngenerando se traduzcan en mejores servicios para la ciudadana. Slo una administracinpblica eciente que goce de mnimos niveles de legitimidad ser garanta del buen uso de losrecursos econmicos que se recauden.


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A continuacin se presenta el Texto Sustitutorio del Proyecto de Ley General del EmpleoPblico aprobado por la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de laGestin del Estado en junio del presente ao, el mismo que est para discusin del pleno delCongreso.

P R OYEC T O DE LEY GENER A L DEL EMP LEO P B L IC O

Ttulo Preliminar

Artculo I.- Finalidad

La presente Ley tiene como nalidad normar las relaciones de empleo en el sector pblico,de acuerdo con lo previsto en la Constitucin Poltica, as como establecer los lineamientosgenerales para promover, consolidar y mantener una administracin pblica moderna, jerrquica,profesional, unitaria, descentralizada y desconcentrada, basada en el respeto al Estado deDerecho, los derechos fundamentales y la dignidad de la persona humana, el desarrollo de losvalores morales y ticos y el fortalecimiento de los principios democrticos, para obtener mayoresniveles de eciencia del aparato estatal y el logro de una mejor atencin a las personas.

Artculo II.- PrincipiosSon principios que rigen el empleo pblico:

1. Principio de legalidad.- Los derechos y obligaciones que generan el empleo pblico se

enmarcan dentro de lo establecido en la Constitucin Poltica, leyes y reglamentos. Elempleado pblico en el ejercicio de su funcin acta respetando el orden legal y laspotestades que la ley le seala.

2. Principio de modernidad.- Procura el cambio orientndolo hacia la consecucin efectivade los objetivos de la administracin pblica.

3. Principio de imparcialidad.- La funcin pblica y la prestacin de servicios pblicos seejerce sin discriminar a las personas y sin realizar diferencias. La implementacin depolticas armativas respecto a personas con discapacidad o sectores vulnerables noconstituyen discriminacin en los trminos de esta Ley.

4. Principio de neutralidad.- Las actividades y las competencias de los empleados pblicosdeben ser ejercidas con objetividad e imparcialidad.

5. Principio de transparencia y rendicin de cuentas.- Busca que la informacin de losprocedimientos que lo conforman sea conable, accesible y oportuna y que las personasencargadas del manejo econmico rindan cuentas peridicas de los gastos que ejecutan.Los actos del empleo pblico son, en principio, pblicos y accesibles al conocimientode todo ciudadano. El empleado pblico debe brindar y facilitar informacin dedigna,completa y oportuna de conformidad con la legislacin de la materia.

6. Principios de ecacia y eciencia.- Los empleados pblicos procuran ecacia en elservicio a los intereses generales y eciencia en la utilizacin de los recursos para ellogro de los objetivos.

7. Principio de probidad y tica pblica.-El empleado pblico actuar de acuerdo a los

principios y valores ticos establecidos en la Constitucin y las leyes, que requiera lafuncin pblica.

C a p t u l o I I

Texto Sustitutorio de la Ley General delEmpleo Pblico


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8. Principio de mrito y capacidad.-El ingreso, la permanencia y las mejoras remunerativasde condiciones de trabajo y ascensos en el empleo pblico se fundamentan en el mritoy capacidad de los postulantes y del personal de la administracin pblica. Para losascensos se considera adems el tiempo de servicio.

9. Principios de Derecho Laboral.-Rigen en las relaciones individuales y colectivas delempleo pblico, los principios de igualdad de oportunidades sin discriminacin, elcarcter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitucin e interpretacinms favorable al trabajador en caso de duda. En la colisin entre principios laborales queprotegen intereses individuales y los que protegen intereses generales, se debe procurarsoluciones de consenso y equilibrio.

10. Principio de preservacin de la continuidad de polticas del Estado.-La especializacindel empleo pblico preserva la continuidad de las polticas del Estado.

11. Principio de provisin presupuestaria.-Todo acto relativo al empleo pblico que tengaincidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado.

Artculo III.- FuentesSon fuentes de derecho en el empleo pblico:

1. La Constitucin Poltica.

2. Los Tratados y Convenios aprobados y raticados.

3. Las leyes y dems normas con rango de ley.

4. Los reglamentos.

5. Las directivas emitidas por el Consejo Superior del Empleo Pblico.

6. Las ejecutorias que jan principios jurisprudenciales emitidas por las autoridadesjurisdiccionales sobre las normas relativas a la Administracin Pblica.

7. Las resoluciones calicadas como vinculantes por el Tribunal del Empleo Pblico.8. Los pronunciamientos y consultas calicadas como vinculantes por el Consejo Superior

del Empleo Pblico.

9. Los convenios colectivos del empleo pblico.

Las fuentes sealadas en los numerales 6, 7 y 8 sirven para interpretar y delimitar el campo deaplicacin del ordenamiento jurdico positivo al cual se reeren.

Artculo IV.- Interpretacin de las normasNinguna disposicin de la presente ley puede ser interpretada de manera que limite lacompetitividad de las entidades del Sector Pblico, lo desvincule de la demanda de serviciosde la colectividad, diculte la adaptacin a las transformaciones del entorno o favorezca la

pasividad del personal del sector pblico.Es nula toda norma administrativa, acto administrativo o pacto colectivo que contravenga odesnaturalice las reglas de los procesos tcnicos de la carrera administrativa establecidos en lapresente ley y su reglamento.

Ttulo I. Disposiciones Generales

Artculo 1. mbito de aplicacin1.1. La presente ley regula la relacin de empleo entre las entidades de la administracin

pblica y los funcionarios pblicos y los empleados de conanza, la carrera administrativade los servidores pblicos, incluyendo al personal civil de las Fuerzas Armadas y la Polica

Nacional, la parte orgnica e instrumental y funcional de la gestin del empleo pblicoy el rgimen de incompatibilidades y responsabilidades del personal del empleo pblico,incluyendo a los altos funcionarios de las empresas del Estado, miembros de consejos


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Te x t o S u s t i t u t o r i o d e l a L e y Ge n e ra l d e l Em p le o P b l i c o 31

consultivos, tribunales administrativos y otros rganos colegiados que cumplen funcinpblica o encargo del Estado y asesores con encargos especcos a dedicacin exclusivao inclusive parcial cuando el encargo asumido dure ms de cuatro meses.

1.2. Supletoriamente, esta ley se aplica a los regmenes especiales de carrera administrativa

sealados en la tercera disposicin complementaria, salvo en los casos que contravengandisposiciones especcas propias de la estructura de dichas carreras.

1.3. No estn comprendidos en la presente ley los miembros de las Fuerzas Armadas y de laPolica Nacional del Per, as como los obreros municipales.

Artculo 2. Entidades comprendidas2.1. La presente Ley se aplica a todas las entidades la Administracin Pblica. Para efectos de

la presente Ley son entidades de la Administracin Pblica:

a. El Poder Legislativo, conforme a la Constitucin y al Reglamento del Congreso de laRepblica.

b. El Poder Ejecutivo: ministerios, organismos pblicos descentralizados, proyectosespeciales y, en general, cualquier otra entidad perteneciente a este Poder.

c. El Poder Judicial, conforme a lo estipulado en su ley orgnica.

d. Los Gobiernos Regionales, sus rganos y entidades.

e. Los Gobiernos Locales, sus rganos y entidades.

f. Los organismos constitucionales autnomos.

2.2. En lo expresamente establecido, la presente ley tambin es de aplicacin para lasentidades del Sector Pblico.

Artculo 3. Sistema de Administracin de Personal

El Sistema de Administracin de Personal es un sistema administrativo que tiene a su cargo lossiguientes procesos tcnicos: Planeacin de Recursos Humanos, Ingreso, Desarrollo Profesional,Capacitacin, Evaluacin de Desempeo, y Terminacin del Empleo.

Artculo 4. Nulidades4.1. Nulidad por trasgresin de reglas de ingreso

a. La inobservancia de las reglas de acceso al empleo pblico vulnera el inters generale impide la existencia de una relacin vlida, en consecuencia cualquier declaracino acto de la autoridad es nula de pleno derecho. La mxima autoridad administrativade la entidad, y, en su caso, el Tribunal del Empleo Pblico, son competentes paradeclarar la nulidad, dentro de los tres aos de incurrido el vicio. Sin embargo, las

actuaciones administrativas realizadas por quien, en virtud de dicha circunstancia,se vincul al empleo pblico no podrn ser no podrn ser cuestionadas por esemotivo.

b. Las autoridades que recluten, incorporen o contraten a personal y dispongan suremuneracin, vulnerando los procesos que comprenden la dotacin de personal y lanormativa prevista en el presente Estatuto y disposiciones reglamentarias, podrnser sujetos de responsabilidad civil por el dao econmico al Estado.

4.2. Prohibicin de recomendacionesa. Quedan prohibidas las Ocinas de Trmite Documentario de las entidades, dar trmite

a cualquier tipo de solicitudes de empleo pblico fuera de las fechas indicadas en elcronograma de los concursos pblicos.

b. Es prohibido recibir recomendaciones de cualquier tipo en favor de algn postulante al empleopblico o empleado pblico. Dicha accin se considera desfavorable a sus intereses.


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Artculo 5. DenicionesPara efectos de la presente ley, se aplicarn las siguientes deniciones:

5.1. Sector pblico: Comprende a todas las entidades de la administracin pblicacontempladas en el artculo 2.1 de la presente ley, as como a las empresas del Estado de

mbito nacional, regional y local en las que ste es accionista mayoritario.5.2. Administracin pblica:Comprende a todas las entidades de la administracin pblica

contempladas en el artculo 2.1 de la presente ley.

5.3. Empleo o empleado pblico:Comprende a los servidores de la carrera administrativa,a los funcionarios, a los empleados de conanza, a los contratados, as como a lostrabajadores de los regmenes especiales y de las empresas del Estado de mbitonacional, regional y local en las que ste es accionista mayoritario.

5.4. Funcin Pblica: consiste en toda actividad temporal o permanente, remunerada uhonoraria, realizada por una persona natural, en nombre del Estado o al servicio delEstado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerrquicos o clasicacin.

5.5. Incompatibilidad: Supuestos que conllevan un impedimento o falta de cumplimiento derequisito para asumir uncargo con respecto al ejercicio de la funcin pblica.

5.6. Prohibicin:Disposiciones que restringen el ejercicio de la funcin pblica.

5.7. Responsabilidad disciplinaria:Alude a la que asumen el personal del empleo pblico porlas faltas disciplinarias que seale la presente ley.

5.8. Responsabilidad administrativa, civil y penal: Se entiende por ellas las denicionescomprendidas en la Ley N 27785.

5.9. Registro de sanciones:Alude al Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido,creado por el artculo 242 de la Ley de Procedimiento Administrativo General en el cualse anotan las sanciones aplicadas en virtud de la presente ley y que esta a cargo del

Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP), conforme a lo previsto en el artculo 87 t,de esta misma norma.

5.10. Archivo de declaraciones: El titular de cada pliego presupuestal a travs de larespectiva ocina general de administracin (OGA) o las que haga sus veces, archivacopias autenticadas de las declaraciones a las que se reere la presente ley para los nesde control, conforme a norma.

5.11. Nombramiento: Es el acto administrativo de incorporacin de una persona natural a lafuncin pblica o a la carrera pblica.

5.12. Designacin: Es el acto administrativo por el cual la autoridad determina la contratacinde un empleado de conanza. La designacin se sujeta nicamente a la voluntad de laautoridad competente y se formaliza a travs de un contrato temporal.

5.13. Remocin: Es el acto administrativo de cese de la designacin o nombramiento realizadopor la entidad o funcionario competente.

5.14. Alto cargo de la Administracin Pblica: Se reere a los funcionarios pblicos conexcepcin de los previstos en el artculo 55.2. Asimismo, incluye a:

a. Miembros del Directorio o Consejos Directivos o de Comisiones Consultivas o ConsejosNacionales, Regionales o Locales;

b. Gobernadores y Tenientes Gobernadores;

c. Consejeros y Asesores internos y externos de la Alta Direccin de las Entidades de laAdministracin Pblica;

d. Funcionarios hasta el cuarto nivel jerrquico de las Entidades de la AdministracinPblica; y,


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e. Procuradores permanentes o ad hoc.

5.15. Relacin Estado-Empleado: Es la relacin que vincula al Estado como empleador y alas personas que le prestan servicios remunerados. Incluye a las relaciones de conanzapoltica originaria.

Artculo 6. Deberes generales del empleado pblicoTodo empleado pblico est al servicio de la Nacin, en tal razn tiene el deber de:

6.1. Cumplir su funcin buscando el desarrollo del pas y la continuidad de las polticas deEstado.

6.2. Supeditar el inters particular al inters comn y a los deberes y obligaciones delservicio.

6.3. Superarse permanentemente en funcin a su desempeo.

6.4. Desempear sus funciones con honestidad, probidad, criterio, eciencia, laboriosidad yvocacin de servicio.

6.5. Conducirse con dignidad en el desempeo del cargo.6.6. Respetar y convocar las instancias de participacin ciudadana creadas por la ley y las

normas respectivas.

Artculo 7. Prohibicin de doble percepcin de ingresos7.1. Ningn empleado pblico puede percibir del Estado ms de una remuneracin, retribucin,

emolumento o cualquier tipo de ingreso. Es incompatible la percepcin simultnea deremuneracin y pensin por servicios prestados al Estado.

7.2. Las nicas excepciones las constituyen la funcin docente y la percepcin de dietas porparticipacin en uno (1) de los directorios, consejos directivos u otros rganos colegiadosde entidades o empresas del estado

Artculo 8. Programas de bienestar socialEl Sector Pblico a travs de sus entidades deber disear y establecer polticas para implementarde modo progresivo programas de bienestar social e incentivos dirigidos a los empleados y sufamilia.

Artculo 9. Reconocimiento especial

El desempeo excepcional de un empleado origina el otorgamiento de especial reconocimientoque deber enmarcarse en las siguientes condiciones:

9.1. Lograr resultados ecientes en el servicio que presta a la poblacin.

9.2. Constituir modelo de conducta para el conjunto de empleados.

9.3. Promover valores sociales.9.4. Promover benecios a favor de la entidad.

9.5. Mejorar la imagen de la entidad frente a la colectividad.

Ttulo II. Del Rgimen General de la Carrera AdministrativaCaptulo I. Normas generales

Artculo 10. Denicin de Carrera AdministrativaLa carrera administrativa es un sistema tcnico de administracin de personal constituidopor un conjunto de principios, normas y procesos que tiene por objeto la incorporacin, lapromocin de la profesionalizacin y la retencin del ncleo estratgico de servidores pblicos,

en funcin a su desempeo.


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Artculo 11. Estructura de la Carrera Administrativa11.1. La carrera administrativa se estructura en grupos ocupacionales y en niveles profesionales

escalonados. En cada nivel de carrera, el nmero de servidores pblicos no ser mayor alnmero existente en el nivel anterior.

11.2. El reglamento regula las exigencias de calicacin para la admisin a los gruposocupacionales y a los niveles profesionales.

11.3. No estn incluidos en la Carrera Administrativa los funcionarios pblicos, los empleadosde conanza, los servidores contratados temporalmente, ni los trabajadores de lasEmpresas del Estado, ni los obreros municipales,quienes se regulan por su respectivorgimen jurdico.

Artculo 12. Grupos ocupacionalesEl Grupo Ocupacional es cada una de las clases de servidores pblicos en cualquiera de lasentidades de la Administracin Pblica, comprendidos en la Carrera Administrativa.

Los Grupos Ocupacionales son:

12.1. Directivo superior:el que desarrolla funciones administrativas relativas a la direccinde un rgano programa o proyecto, la supervisin de empleados pblicos, la elaboracinde polticas de actuacin administrativa y la colaboracin en la formulacin de polticasde gobierno. Su porcentaje no exceder el 10% del total de empleados de cada entidad.

12.2. Ejecutivo:el que desarrolla funciones administrativas, entindase por ellas al ejerciciode autoridad, de atribuciones resolutivas, las de fe pblica, asesora legal preceptiva,supervisin, scalizacin, auditoria y, en general, aquellas que requieren la garanta deactuacin administrativa objetiva, imparcial e independiente a las personas.

12.3. Especialista:el que desempea labores de ejecucin de servicios pblicos. No ejercefuncin administrativa.

12.4. De apoyo:el que desarrolla labores auxiliares de apoyo y/o complemento, aun cuandosean profesionales o tcnicos siempre que presten servicios en cargos correspondientes aeste grupo. No estn comprendidos en este grupo quienes se desempean como obrerosen los gobiernos locales.

Artculo 13. Niveles profesionales13.1. El nivel profesional es cada uno de los escalones de la carrera administrativa en que se

ubica a los servidores pblicos, segn los factores de progresin evaluados y comprobadospor la entidad.

13.2. A cada nivel profesional, le es inherente, un grupo de cargos compatibles con el nivelrespectivo, una oferta de capacitacin adecuada para su progresin y niveles de

responsabilidad diferenciadas.13.3. El Consejo Superior del Empleo Pblico establecer el nmero de niveles profesionales

necesarios para la adecuada gestin de la Carrera Administrativa.

13.4. Cada entidad determina el nivel correspondiente al cargo ocupacional conforme a lasreglas que establece el COSEP y la Ley.

Artculo 14. Cargos estructurales14.1. El cargo estructural es el puesto de trabajo establecido ocialmente por la entidad en el

documento de gestin institucional respectivo.

14.2. A travs del cargo, el servidor pblico desempea las funciones asignadas segn el diseoorganizacional aprobado para la entidad.

14.3. La carrera administrativa no se hace por los cargos estructurales, ni su asignacin a ellos,signica su permanencia o pertenencia.


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Artculo 15. Criterios bsicos de la carrera administrativaLos procesos tcnicos de la carrera respetan los criterios de desempeo, igualdad deoportunidades y desarrollo continuo de los servidores:

15.1. Por el desempeo, los ms aptos sern empleados, capacitados, promovidos, y retenidos

en el servicio pblico, favoreciendo su estabilidad en el empleo.15.2. Por la igualdad de oportunidades, los procesos tcnicos de la carrera estn sujetos a

reglas generales e impersonales previamente determinadas, sin discriminar a nadie, pormotivos de raza, religin, idioma, apariencia fsica, condicin social, tendencia polticao sexo. De esta manera el Reglamento establece mecanismos que garantizan el accesoequitativo de la mujer a la Carrera Administrativa y promueve polticas generales parala proteccin e integracin de minoras, y la inclusin de etnias, discapacitados, uotras causas reconocidas. Las disposiciones de accin armativa slo sern aplicablesa las personas que hayan satisfecho los requisitos establecidos para el puesto al quepostulan.

15.3. Por el desarrollo continuo, el servidor de carrera, con el respaldo de la entidad, mejorasostenidamente sus aptitudes, actitudes y conocimientos requeridos por el servicio pblico,as como mantiene una continua iniciativa para el logro de los objetivos institucionales.

Captulo II. Derechos y Obligaciones del Servidor Pblico

Artculo 16. Derechos individuales del personal en la carrera administrativa16.1. Son derechos de los servidores pblicos:

a. Permanecer en el nivel profesional obtenido, ms no en determinado cargoestructural, hasta la conclusin de su relacin de empleo, segn las condicionesprevistas en esta Ley.

b. Hacer carrera pblica sin discriminacin alguna y en orden de mrito

c. Percibir las remuneraciones, pago de horas extras, benecios, estmulos y aguinaldoscorrespondientes por los servicios efectivamente realizados, de acuerdo con lanormatividad de la materia.

d. Recibir compensacin por tiempo de servicios al trmino de la relacin de empleopblico, en razn de una remuneracin por cada ao completo de servicios o fraccinde mes o da.

e. Obtener prstamos administrativos cumpliendo con los requisitos contemplados enel ordenamiento legal.

f. Gozar de descanso vacacional, licencias y permisos

g. Impugnar las decisiones administrativas, conforme a la presente Ley que afectensu desarrollo profesional, capacitacin y terminacin de la carrera, as como en loscasos en que se disponga su desplazamiento violando las disposiciones que para taln contemple el reglamento.

h. Recibir y conocer informacin oportuna y exacta de la entidad sobre los aspectosque puedan concernir al desarrollo de su carrera.

i. Seguridad social de acuerdo a ley.

j. Participar en los procesos de capacitacin para el ascenso y para elperfeccionamiento.

k. Defensa legal en procesos judiciales y policiales por omisiones, actos o decisionesadoptadas o ejecutadas en el ejercicio regular de sus funciones, inclusive como

consecuencia de encargos, an cuando al momento de iniciarse el proceso hubieseterminado la vinculacin con la respectiva Entidad.


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l. Reincorporarse a la carrera al trmino del desempeo de cargos electivos en loscasos que la ley seale.

m. Gozar de estabilidad. Ningn servidor puede ser cesado ni destituido, salvo por causalegal o previo proceso disciplinario segn corresponda; o en los casos previstos en la

presente ley.n. Aliarse, desaliarse o no aliarse a sindicatos, y ejercer la representacin

colectiva gozando de las facilidades necesarias, sin que por ello se perjudique elfuncionamiento ptimo de los servicios de la entidad.

16.2. Los dems que seale el ordenamiento jurdico.

Artculo 17. Derechos colectivos del personal en la carrera administrativa17.1. Los servidores pblicos tienen los siguientes derechos colectivos:

a. Libertad sindical, con arreglo a ley.

b. Negociacin colectiva, conforme a las disposiciones del artculo siguiente

c. Huelga, conforme a ley.d. Realizar veedura en los procesos de ingreso, evaluacin y promocin de los servidores

de acuerdo con las disposiciones contempladas en el reglamento.

e. Proteccin de sus organizaciones gremiales, en ejercicio de la libertad sindical.

f. Gozar de las facilidades necesarias para que sus representantes en ejercicio puedanejercer la licencia sindical con goce de haber, conforme a reglamento.

17.2. No son de aplicacin a los servidores pblicos las normas legales que establezcan derechosen favor de los trabajadores del sector privado.

Artculo 18. Negociacin colectiva en el empleo pblico

18.1. La negociacin colectiva en el empleo pblico tendr por objeto exclusivamente ladeterminacin de las condiciones de empleo de los servidores pblicos susceptibles deser atendidas con los recursos de la Entidad considerados en el Presupuesto Institucionalde Apertura, aprobado por el Congreso de la Repblica para el respectivo perodo, sinafectar las metas institucionales. El pliego de peticiones deber estar sustentado en uninforme nanciero de viabilidad econmica para el periodo presupuestal.

18.2. No podrn ser objeto de pacto colectivo:

a. Las polticas de Estado, sectoriales o institucionales.

b. Las decisiones que limiten, afecten o restrinjan las potestades de direccin y controlque sobre el empleo corresponden a la entidad.

c. Las decisiones que afecten el ejercicio de los derechos ciudadanos, la calidad de losservicios prestados a la ciudadana, ni los procedimientos de formacin de actos ydisposiciones administrativas.

d. Las reglas de acceso, progresin, evaluacin, terminacin del empleo publico,estructura de la carrera, grupos ocupacionales o niveles establecidos por la presenteLey y sus reglamentos.

18.3. Previamente a la suscripcin del pacto colectivo, las entidades debern obtener uninforme nanciero y contable favorable emitido por una sociedad auditora de reconocidoprestigio, sobre la viabilidad de los compromisos a asumir, segn su proyeccin de ingresosordinarios y los compromisos de gastos existentes para el periodo.

18.4. La duracin del pacto colectivo es anual en consideracin al periodo presupuestal

establecido en el artculo 77 de la Constitucin Poltica del Per, salvo que existainformacin nanciera que haga posible su pacto plurianual.


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Te x t o S u s t i t u t o r i o d e l a L e y

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