CANARIAS, REGIÓN INSULAR - datosdelanzarote.com · Canarias, región insular: la Insularidad como...

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Capítulo 8. Canarias, región insular: la Insularidad como condicionante en el análisis socioeconómico y territorial. Instrumentos de orde-nación de espacios insulares

403Informe Anual 2003. CES de Canarias

8.1. La Insularidad como condicionan-te en el análisis socioeconómico yterritorial

8.1.1. La insularidad: lugar común o factor de-terminante. Contexto de análisis eimplicaciones de la pequeña insularidad

8.1.1.1. El contexto: regiones insulares y glo-balización

Dentro del conjunto de investigaciones deámbito regional se puede apreciar en los últimosaños una significativa revitalización, que en prin-cipio se puede atribuir tanto a la influencia deaportaciones teóricas significativas en el marcodel análisis espacial1 que han contribuido a atem-perar la tradicional tentación descriptivista deeste tipo de estudios, como al paso a un primerplano de algunas de las principales consecuen-cias de la reciente evolución de la sociedad.

Así, la escala regional se refuerza como mar-co de análisis relevante dentro de los factoresexplicativos y de los efectos de la globalización:caracterizada ésta por el aumento de la conec-tividad derivada de los crecientes flujos materialese inmateriales entre las distintas regiones y delpapel de las redes de información en la creación

de valor añadido -con una transformación de losatributos tradicionalmente asociados distanciay accesibilidad (Graham, 1998)-, esta intercone-xión conduciría también a la modificaciónsustancial de la naturaleza de los límites admi-nistrativos, culturales y socioeconómicos entrelas regiones, con el surgimiento de nuevos pro-cesos de integración y reordenación territorialen distintas escalas.

Ya dentro de nuestro ámbito europeo, y coin-cidente con un proceso generalizado dereordenación de competencias político-adminis-trativas que está reforzando tanto la importanciade los niveles de decisión comunitarios como la am-pliación de los niveles de autonomía subestatales(Keating & Loughlin, 1997), se constata la crecien-te importancia de las políticas regionales, aplicadasen un marco territorial que supera la tradicionalnaturaleza de continente banal y que condicionadecisivamente la efectividad de dichas políticas endiferentes escalas.

Estos condicionantes impulsarían la nece-sidad de encontrar paradigmas que en el ámbitoregional ofrezcan respuesta adecuada a las de-mandas de gestión y de desarrollo equilibradode la sociedad postfordista desde una perspec-tiva renovada, y de hecho a lo largo de la décadade 1980 se identifica toda una nueva corriente

CAPÍTULO 8CANARIAS, REGIÓN INSULAR:

LA INSULARIDAD COMO CONDICIONANTE EN EL ANÁLISIS SOCIOECONÓMICOY TERRITORIAL INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DE ESPACIOS INSULARES

1 Especialmente, y dentro de las “nuevas” teorías económicas, la “nueva” geografía económica. Consúltese, por ejemplo, Fujita,Masahisa, Krugman, & Venables (2000); Martin, R. (1999); o, desde otra perspectiva, Becattini, G. y Rullani, E. (1996).

La economía, la sociedad y el empleo en Canarias durante 2002

404 Informe Anual 2003. CES de Canarias

de análisis regional, el nuevo regionalismo, (Amin& Thrift, 1994) en respuesta a la “nueva cuestiónregional europea”. Si las políticas de la posgue-rra europea estaban planificadas por losgobiernos estatales y se dirigían básicamente ala inversión en infraestructuras y al otorgamientode subvenciones y ventajas fiscales para favo-recer el desarrollo de ámbitos territorialesconcretos, a partir especialmente de esa décadade 1980 se ha ido consolidando la idea de quelas regiones deben definir su propio lugar en Eu-ropa y en la división internacional del trabajo através de la búsqueda de sus ventajas competi-tivas dentro de los mercados europeos y globales,en un contexto de incertidumbre derivado delriesgo constante de la posible relocalización deactividades (Benko & Lipietz, 1994, 2000). Porello, el crecimiento de la autonomía regionaldebe valorarse tanto en términos políticos deaumento de la capacidad jurisdiccional dentrode un estado, como en términos económicos des-de la percepción de la necesidad de aumentarla capacidad de toma de decisiones autónomas(por tanto, de autogobierno) en el marco de losmercados globales (Keating, 2001).

De esta manera, tanto desde un punto devista académico como en términos de justifica-ción social y política, los estudios regionalesadquieren considerable relevancia, pero no poruna utilidad subsidiaria derivada de un papelcomplementario tradicional de marcos de aná-lisis más relevantes de ámbito estatal, sino porla propia necesidad de explicación de los fenó-menos asociados a la dinámica de la globalizacióny de adecuación de las políticas de gestión y dedesarrollo descentralizado.

En este contexto, la insularidad apareceríainicialmente como una variante regional de cier-ta singularidad en cuanto a definición y atributos-que, para algunos llegarían incluso a consti-tuir rasgos de exclusividad e implicarían relevanciaanalítica-, y que podría justificar en consecuen-cia un tratamiento específico en cuanto a políticasde gestión y desarrollo.

En este sentido, parece haber consensoacerca de numerosas limitaciones estructuralesque hacen a las regiones insulares especialmen-te frágiles y vulnerables, en razón básicamente

a su reducido tamaño y su marginalidad, eco-nómica y política (que se destaca aún más en lafase de la globalización actual), magnitudes cuyaextremosidad en estas regiones las hace contarcon algún rasgo de singularidad.

Esta singularidad debe en cualquier casoser justificada y ponderada, y superar el uso delugares comunes que, descontextualizados, serevelan como irrelevantes. La demostración deeste planteamiento requiere un breve desarro-llo que debe pasar en primer lugar por ladefinición de términos que, a pesar de su uso ha-bitual, pueden constituir en la práctica rótulosdifusos.

8.1.1.2. La compleja delimitación del hechoinsular

En principio, el término isla tiene una defi-nición etimológica de indudable certeza, peroigualmente presenta una modulación y unas im-plicaciones complejas: Sumatra e Inglaterra sonislas, y para algunos hasta Australia; pero si tam-bién son islas las Seychelles o Diego García, pareceevidente que grandes diferencias cuantitativasimplican naturaleza cualitativa distinta; en elcaso de Canarias, se estaría más cerca de este úl-timo tipo de islas que de las primeras.

Por ello y en primer lugar habría que dis-tinguir una pequeña insularidad que sería larelevante en términos de análisis diferencial -y hasido asumido como término de uso común-, pueslos grandes conjuntos insulares se comportaríanen general como los ámbitos continentales ex-cepto por la influencia de algunos condicionantesderivados de la limitada accesibilidad que con-tribuirían -caso de Gran Bretaña o Japón- amantener cierta autonomía respecto de las áreascontinentales vecinas (Royle, 2001).

La delimitación conceptual de la pequeña in-sularidadpuede afrontarse desde dos perspectivas:la primera consistiría en una definición lo más ajus-tada posible a partir de criterios de ampliageneralización; la segunda sería la exposición delos atributos asociados, aspectos que suelen pre-sentarse habitualmente como una colección delimitaciones estructurales (y, en mucha menor me-dida, ventajas comparativas) para su desarrollo.



En cuanto a los intentos de definición, se ba-san en la determinación de intervalos cuantitativos,que evitan discrecionalidad y permiten una rápidaclasificación. Suelen estar propuestos por institu-ciones u organismos internacionales. Ahora bien,la elección de la magnitud delimitada y del inter-valo ofrece alguna dificultad, y dos posibilidadessurgen de entrada en una valoración de sus im-plicaciones socioeconómicas: la dimensión superficialy la poblacional. Las categorizaciones que se hanrealizado suelen elegir una u otra, o las dos, y enocasiones se acompañan con aspectos relativos ala accesibilidad/perificidad, en cuanto sus nivelesimplican grados de aislamiento: la isla está rodea-da de un medio que dificulta su acceso e incrementala lejanía efectiva -y por tanto la perificidad-, perotambién la isla está delimitada y por consiguientetiene unos recursos y unas posibilidades tambiéncondicionadas al tamaño.

Alguna de las definiciones es de gran sencillezy escasas pretensiones, como la propuesta por la Com-monwealth (Commonwealth Secretariate, 1997), quecifra para la pequeña insularidad (referida a los esta-dos insulares) el umbral de 1,5 millones de habitantes.

En el caso de la Unión Europea (Eurostat) seañade algo de complejidad al introducir criterios deaccesibilidad y políticos: una isla sería una superficiede al menos 1 km2 permanentemente habitada porun mínimo de 50 personas, separada del continen-te por una distancia mayor de 1 km y no conectadacon él por infraestructuras permanentes, y dondeno esté situada la capital del Estado.

De acuerdo esta definición, las 26 regionesinsulares de la UE (sin incluir numerosos terri-torios ultramarinos que, a pesar de pertenecera países integrantes, no forman parte de la Unióny por tanto no deben computarse: por ejemplo,Nueva Caledonia o Groenlandia) abarcan 109.423km2 y albergan unos 14 millones de habitantes,es decir, alrededor del 3,4% de la superficie y dela población del conjunto de la Comunidad.

Esta relativa importancia de las regiones in-sulares europeas ha hecho que los atributos delimitativos del desarrollo asociados a la condi-ción insular hayan sido reconocidos por la

legislación primaria de la Comunidad (Tratadode Ámsterdam) de forma explícita: los artículos154 (referente a las redes transeuropeas), 158(que afecta a las bases legales de las políticas decohesión) y 299.2 (referente a las Regiones Ul-traperiféricas), y la Declaración anexa nº 30 sobrelas regiones insulares (que define las obligacio-nes que respecto de las islas tiene la UE).

Por último, podemos citar la definición quela ONU-UNESCO aplica específicamente a los pe-queños estados insulares, delimitados comoterritorios rodeados por mar con menos de10.000 km2 y de 500.000 habitantes. La relevan-cia de esta definición se explica por la existenciade un importante lobby, la Association of SmallIslands States (AOSIS), lobby del Small Islands De-velopment States (SIDS), que funciona en lasNaciones Unidas desde 1991, y que representaa 43 estados insulares de reducidas dimensiones(37 de ellos de la ONU: un 20% del total de es-tados pertenecientes a esta Organización). Comoaspecto destacable, también son miembros es-tados no insulares: Surinam, Guyana, GuineaBissau y Belice, e islas de considerable dimensión:Cuba (112.000 km2) y Papúa Nueva Guinea(463.000 km2), lo que en la práctica reconoce laconfluencia de circunstancias limitativas con pe-queños estados continentales marginales.

Obviamente estas definiciones son discuti-bles y hasta contradictorias, por lo que su utilidadsuele más bien relativa y su uso orientado a laformación de categorías estadísticas. Por ello,dentro de la literatura científica se opta gene-ralmente por la delimitación y análisis de losatributos de la pequeña insularidad.

Ahora bien, debe advertirse desde ahoraque la profusión de estudios regionales insula-res más o menos descriptivos no se ha vistoacompañada por una teoría de la insularidadampliamente desarrollada y reconocida. Euris-les2 lo afirma explícitamente:

“La insularidad está reconocida mayorita-riamente por geógrafos y por un reducidonúmero de investigadores en Ciencias sociales.Pero cuando se busca una evaluación de sus con-

2 Sistema de conexión e intercambio de información entre regiones insulares europeas amparado en la Comisión de las Islas de laConferencia de Regiones Periféricas y Marítimas Europeas (CRPM), dependiente a su vez de la Unión Europea.



secuencias en el desarrollo de un territorio insu-lar, el volumen de textos cae al nivel de uncuaderno de notas. Ello se debe a que histórica-mente la ciencia económica se ha basado en elconcepto de nación. Incluso en su acepción deciencia regional, la aproximación al territoriocomo tal no es el mejor ángulo de la teoría, quese enfoca completamente a las actividades ur-banas o industriales. (…) No existe una ‘teoríainsular’ para los economistas, e incluso si inten-tamos dentro de los límites de la Unión Europeatener una visión global de la situación econó-mica de las regiones insulares, nos encontramoscon una situación estadística bastante pobre3.”

En cualquier caso, pueden identificarseaportaciones significativas en vistas a la catalo-gación de los condicionantes y atributos de lapequeña insularidad. Dentro de la variada co-lección de aportaciones a este efecto, podemoscitar a Baldacchino et al (2000, 2001) y a Royle(2001) -que hacen análisis globales y tipologíasde la insularidad-, o a Gortázar y Marín (1999),a Hache (1997, 2000), a López Aguilar (2001) yal propio CES (1996) -que se centran básicamenteen la insularidad europea-, pero también es ne-cesario incluir a otras obras que inciden enaspectos de notable importancia: la relevanciade la insularidad como objeto analítico (Gode-nau y Hernández Martín, 1996) o la valoracióndel caso concreto de las regiones insulares ul-traperiféricas europeas (Guillaumin, 2000,Fortuna et al, 2001 y Hernández et al, 2002).

Haciendo una recopilación que no preten-de ser exhaustiva de las aportaciones citadas,pueden destacarse diversos condicionantes fa-vorables (los menos) y desfavorables (la mayoría)al desarrollo asociados a la pequeña insularidad.En general, se destacarían dimensión (superfi-cial, poblacional, económica) y accesibilidadreducidas, hábitats frágiles, vulnerabilidad y de-pendencia en el marco de la globalización, entreotros, como factores que han condicionado lascaracterísticas y los modelos de desarrollo de lasregiones insulares y archipelágicas. Agrupandodichas características y atributos se podrían iden-tificar tres grandes grupos de condicionantes:

1. Desde el punto de vista territorial y ambien-tal. Se constataría especialmente la granfragilidad de los ecosistemas, con amenazas ala biodiversidad (no sólo la estrictamente bio-lógica, sino también a la riqueza cultural propiade estas regiones insulares); en caso extremo,existe también gran vulnerabilidad a las ca-tástrofes (singularmente climáticas ygeológicas).

Esta fragilidad ambiental tendría implicacio-nes decisivas, en cuanto buena parte de losmodelos de desarrollo económico de las re-giones insulares pasan por la implantaciónde actividades turísticas con una gran apor-tación de inputs, recursos y hastaconsumidores foráneos (desde los materialesde construcción hasta los turistas, pasandopor buena parte de los trabajadores y de lasempresas) que consumen masivamente losrecursos más frágiles, no renovables (espaciofísico, paisaje y recursos naturales), que sonlos que en buena medida han condicionadosu atractivo como producto diferenciado ysusceptible de aprovechamiento.

Por otro lado, la gestión de las aguas resi-duales y también de los Residuos SólidosUrbanos sería compleja (sobre todo en capa-cidad de almacenamiento y procesado) yhabría dificultad para absorber los distintostipos de contaminación.

Como aspecto positivo se puede destacar so-bre todo el elevado valor del patrimoniomedioambiental, biológico y paisajístico entérminos cuantitativos y cualitativos.

2. En cuanto la actividad económica en térmi-nos de oferta/demanda y disponibilidad delos factores de producción, hay en primer lu-gar una reducida dotación y variedad derecursos y materias primas, que además tie-nen a menudo valor estratégico, desde elterritorio al agua y a la energía, y también exis-te propensión a la especialización productiva(monocultivos, turismo), a menudo orientadaa mercados exteriores con una importante vul-nerabilidad y exposición a las condiciones

3 http://www.eurisles.org/textes/statut_iles/ abs-tract_statistiques.htm



internacionales de toda índole, desde inesta-bilidad política hasta coyunturas económicas.

En cuanto a los recursos humanos, se apre-ciarían problemas de cualificación de la manode obra (derivados de déficits educativos, sin-gularmente en la formación profesional) ytambién una escasa capacidad emprende-dora; influido en parte por lo antedicho, enlas pequeñas regiones insulares son habitua-les el elevado desempleo y fuertes flujosmigratorios.

Como consecuencia de lo anterior, habría unestrecho margen de maniobra de las políti-cas económicas y una considerable dificultadpara adaptaciones rápidas a contextos cam-biantes.

En el caso de los Archipiélagos la fragmen-tación territorial adicional impondría unoscostes relativos elevados de buena parte delos bienes y servicios, pues al sobredimen-sionamiento derivado de la escasa dimensiónde los mercados se une la multiplicación delas instalaciones y establecimientos desde unaperspectiva regional. Ello redundaría en unoscostes de producción superiores en general yen una debilidad de los sectores productivos,especialmente de las de elevado valor aña-dido y en determinados servicios avanzados.

Desde la perspectiva de la demanda, las re-ducidas dimensiones de los mercados localesno sólo dificultan las posibilidades de bene-ficiarse de economías de escala yaglomeración, sino que limitan la capacidadde diversificación económica, con lo que nu-merosos sectores carecen de estímulo para sudesarrollo; además, suele existir una débilcompetencia en los mercados interiores quefavorece situaciones de oligopolio. Sólo lafunción de puerto de escala (habitual por otraparte en las regiones insulares más dinámi-cas) puede compensar parcialmente estasituación, en cuanto la adquisición de mer-cancías y el abaratamiento de las mismaspuede inducir a importantes cambios; es elcaso, por ejemplo, del sector energético enCanarias, donde la existencia de la Refineríay el papel decisivo de suministro y avitualla-

miento de los principales puertos canarios haestado en la base de algunas de las ventajascomparativas del sector en las Islas.

Desde la perspectiva de los transportes y lascomunicaciones, se constata la multiplicaciónlas infraestructuras (puertos, aeropuertos), almismo tiempo que la discontinuidad territo-rial evidencia la valorización de su papel comodecisivo para el desarrollo regional. Una re-ducción de costes o una mayor accesibilidadentre islas y fuera de ellas puede traer con-sigo unos cambios radicales, en muy pocotiempo, en el conjunto de la actividad eco-nómica, al ampliar la dimensión de losmercados y aumentar la accesibilidad y lacomplementariedad de los diferentes secto-res: este ha sido el caso, por ejemplo, de laconexión Tenerife-La Gomera y Gran Cana-ria-Tenerife por medio de barcos rápidos, quehan permitido aumentar las áreas comercia-les y empresariales y dinamizar el conjuntode la actividad económica favoreciendo lamovilidad.

Como aspecto positivo, puede nombrarse laexistencia de rentas de situación derivadas dela posición geoestratégica o de la posibilidadde desarrollar determinadas actividades ba-sándose en las singularidadesmedioambientales, especialmente cultivosfuera de estación o de ámbito subtropical yturismo, aspectos éstos que incluso puedenconstituir hitos en el desarrollo económico deregiones como la canaria. Además, la escasaimportancia en los mercados internacionalesde la, en general, limitada producción inter-na, hace que pueda haber cierta flexibilidaden la colocación de aumentos de producción.

3. Desde el punto de vista social e institucio-nal, es habitual el desarrollo de marcospolítico-institucionales especiales. La perifici-dad y aislamiento de las islas pequeñas hafavorecido la existencia de elevados grados deautonomía de gobierno y en muchos casos laplena independencia, que la mayoría de pe-queños estados insulares alcanzaron entre elfinal de la Segunda Guerra mundial y la dé-cada de 1960, hasta el punto de constituir unode los bloques de estados más numerosos y



homogéneos (AOSIS). Ahora bien, ha de ad-vertirse que en una perspectiva históricareciente la tendencia independentista se hareducido, de forma que las regiones insularespropenden más bien hacia regímenes de ad-hesión favorables que les permita recibirtransferencias económicas de las metrópolis(Mcelroy & Mahoney, 2000) simultáneamen-te a la consecución de niveles de autogobiernosignificativos, en el marco de los procesos dedescentralización regional, singularmente enEuropa.

La opción de la independencia o de regí-menes singulares de asociación con las metrópoliscon elevadas cotas de autonomía a menudo sedirige a la constitución de áreas fiscales especia-les, que vienen a complementar las otras dosbases tradicionales (cultivos de exportación, tu-rismo; podríamos añadir incluso las ayudasinternacionales) de la economía de los ámbitospequeño insulares. La propia OCDE en informede 1998 explicitaba 40 países y regiones autó-nomas a las que calificaba de paraísos fiscalescon prácticas reprobables de falta de transpa-rencia, dentro de los cuales 33 eran de carácterinsular (Hampton y Christensen, 2002). Casoscomo las Islas Caimán (con el estatus de inde-pendencia, que albergaba a 60.000 compañíasy 464 bancos off-shore con 648.000 millones dedólares de activos computados) o de Jersey yGuernsey (pertenecientes al Reino Unido, perono integradas en la UE: 260.000 millones de dó-lares en 147 bancos off-shore y cerca de 50.000compañías) serían indicativos de esta situación,y marca el contexto de la vocación de nuestroArchipiélago de conseguir alguna de estas ven-tajas asociadas a la radicación de actividadesoff-shore.

Por otro lado, el elevado impacto relativoque el acceso a fondos provenientes de orga-nismos internacionales tiene en estados de tanreducidas dimensiones como los pequeños es-tados insulares puede constituir una notableventaja comparativa, pues contribuye de formaconsiderable a su desarrollo: así, en la clasifica-ción de los Niveles de Desarrollo Humano de laONU (CMUD, 2002), los tres países africanos me-jor situados serían pequeñas islas: Seychelles(puesto nº 47), Mauricio (puesto nº 67) y Maldi-vas (puesto nº 84); dentro de los 100 primeros

países sólo están presentes dentro de los esta-dos africanos Túnez (nº 96) y Cabo Verde (nº 100),nuevamente un pequeño estado insular. En elcaso de las Seychelles, en el período 1975-1989las ayudas netas al desarrollo de organismos in-ternacionales superaron anualmente el 10% delPIB y contribuyeron decisivamente a la mejorade sus niveles de vida; los otros pequeños esta-dos insulares también se beneficiaron decantidades muy importantes de ayudas inter-nacionales (Goldsmith, 2001).

Puede destacarse por último como aspec-to positivo asociado a la condición de pequeñainsularidad la existencia de una importante co-hesión social y hasta una compulsiva tendenciaa la valoración del sentimiento isleño (Hache,1997), lo que favorece también la candidatura ainversiones exteriores, como en el caso de Mau-ricio. También, al igual que existe un importantepatrimonio natural, asociado al aislamiento sepueden identificar rasgos culturales diferencia-dos y un notable patrimonio asociado.

8.1.1.3. Insularidad y ultraperificidad como es-pecificidad regional

Ahora bien, como apuntan Godenau y Her-nández (1996), y posteriormente Fortuna et al(2001) y Hernández et al (2002) si la ampliaciónde un glosario de características asociadas a lapequeña insularidad es sencilla -y hasta inter-minable-, más complicado es establecer cuálesde estas características son exclusivas, y sobretodo si este concepto es relevante en términosanalíticos. Según estos autores pueden identi-ficarse dos perspectivas:

a) En primer lugar, la perspectiva diferencial, se-gún la cual la insularidad en sí misma esrelevante para la explicación de procesos enámbitos insulares. A partir del aislamiento de-rivado de la pequeña insularidad, seimprimirían caracteres singulares en diferen-tes niveles: los condicionantesmediambientales y biológicos, la estructuraeconómica, la sociedad y la cultura y la orga-nización política.

Esta postura está implícita en numerosos tra-bajos, sobre todo los que realizan análisis de



carácter local más descriptivista, y en los quela isla o el archipiélago constituyen un mar-co relevante y exclusivo de análisis.

Aunque minoritarios, también hay otros tra-bajos que explícitamente valoran la existenciade importantes particularidades socioeconó-micas derivadas de la insularidad. Es el caso delas obras del antropólogo Brookfield, aunqueesa especificidad se refiere sólo a islas muy pe-queñas, por debajo de 1.000 km2 ó 100.000habitantes (Brookfield, 1990); aquí nuevamen-te se establece un umbral asociado a la escasadimensión y vinculado al aislamiento, pero en-tendemos que se propone como especialidadalgo que en el fondo es una categoría.

En este sentido, y en cuanto al aislamiento,ya L. Fébvre, (citado por Aubert de La Rue,1935) lo valoraba como “un hecho humanomás que geográfico, pues depende más dela navegación que de la situación”; de hecho,“a pesar de ser consideradas habitualmentecomo lugares aislados por excelencia, las is-

las lo son en realidad menos que algunos al-tos valles donde los habitantes estánbloqueados por la nieve durante largas se-manas (…); es un hecho bien conocido porlos geógrafos que la montaña, el desierto yel bosque aíslan tanto o más que el mar”.La propia denominación de archipiélago res-ponde a la etimología ‘muchos mares’, puesel mar puede unir más que separar, como yadesde la época griega se constataba.

b) En segundo lugar, la perspectiva analítica, queconsidera la insularidad como una especiali-dad regional asociada a reducido tamaño yaccesibilidad, y que por tanto no tendría porqué vincularse con la categoría geográfica no-minal de isla: por ejemplo, el caso de la GuyanaFrancesa, región ultraperiférica como los otrosseis archipiélagos de la UE incluidos en estecluster regional, o el caso de los estados con-tinentales de la AOSIS, como Belice.

En este sentido, estamos más de acuerdo enproponer que la pequeña insularidad ad-

FIGURA 8.1. MAGNITUDES DE DEFINICIÓN DE LA ULTRAPERIFICIDAD

Fuente: Elaboración propia.

ULTRAPERIFERICIDAD MARGINALIDAD

PERIFERICIDAD CENTRALIDAD

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Proximidad

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Accesibilidad/Conectividad(distancia+tiempo+red)

MARGINALIDAD

off-line

on-line

ULTRAPERIFERICIDAD

PERIFERICIDAD CENTRALIDAD



quiere relevancia en cuanto se asocia en cir-cunstancias extremas a la ultraperificidad,concepto éste que es de capital importanciapara Canarias hasta el punto que constituyeun eje director de la actuación política y seaprecia como elemento decisivo en los aná-lisis regionales del Archipiélago (Consejeríade Economía, Hacienda y Comercio, 2001),en cuanto existe una asociación directa entrepequeña insularidad y grado extremo del do-ble eje cartesiano que se puede definir en lasmagnitudes tamaño/accesibilidad (figura 8.1,adaptada de Fortuna et al y de Hernández etal); un mayor aislamiento se traduciría en unamayor singularidad respecto de los territorioscontinentales, y especialmente en las áreascentrales, y el caso extremo se traduciría enla ultraperificidad. Ello explica también el in-terés de determinadas regiones continentalesmarginales europeas (las del extremo nortede los Países Escandinavos) de incluirse en el“club” de las Regiones Ultraperiféricas al en-tender que sufrirían de desventajasestructurales semejantes como consecuenciade su extrema marginalidad y reducidas di-mensiones de población y recursos.

Este aislamiento propio de los pequeños es-pacios insulares debe vincularse al nivel dedesarrollo tecnológico, en el sentido de quelos recursos existen, pero no están disponibleshasta que no se produzca la conexión con losmercados (lo que está relacionado con el pro-pio desarrollo tecnológico): ello ha sido unaconstante en la historia económica isleña y, porejemplo, en Canarias los hitos tecnológicos enel ámbito de la accesibilidad del Archipiéla-go han actuado como puntos de referencia enla evolución general de su historia económicay de su estructuración territorial: desde la lle-gada de los vapores en la Carrera Colonial, afines del XIX en el modelo agrocomercial has-ta la generalización de los vuelos chárter en ladécada de 1960 en el modelo turístico. En laactualidad, la conectividad en la sociedad redse revela como fundamental para la capacidadde adaptación con éxito a las dinámicas de la

globalización (figura 8.1). Así, la proximidadgeográfica va siendo sustituida por la accesi-bilidad, que también tiene influencia en eltamaño efectivo (desde una perspectiva mars-halliana) de población y recursos.

Si volvemos al caso de las Islas Canarias, nocreemos que se pueda afirmar que los condicio-nantes y características de los diferentes agenteseconómicos hayan constituido un rasgo dife-renciador por sí mismo en la evolución delArchipiélago en su relación político-administra-tiva y en su modo de inserción económica con elconjunto de España y, más recientemente con laUnión Europea; características semejantes encuanto a recursos naturales y humanos, dispo-nibilidad de capitales, tipo y ciclos de laproducción o niveles de renta pueden encon-trarse en diversas regiones. El hecho diferencialcanario, acuñado como término de uso comúnya desde la década de 1970 explicitaba una se-rie de particularidades socioeconómicas y jurídicasque, en general, se atribuían a la confluencia delas especialidades de la historia económica y lasestrategias de adaptación a las coyunturas mun-diales y a la división internacional del trabajo. Deahí surgirían diferentes ciclos económicos y undevenir que en conjunto merecería la califica-ción de singular, de diferente.

Por ello, y en sintonía con lo anteriormentedescrito, parece más ajustado expresar una vin-culación última de este carácter diferencial a dosfactores mucho más restringidos (en comparacióncon otras regiones): la pequeña insularidad y laperificidad (es decir, y bajo nuestra perspectiva,ultraperificidad), condiciones que parece no ha-ber duda que el Archipiélago ostenta y que setraducen en unos condicionantes estructuralesque limitan (más que favorecen) las posibilidadesde desarrollo. Esta restricción geográfica se haceevidente en el ámbito europeo, donde, de en-tre el catálogo de regiones administrativas (211en el nivel NUTS 2), 26 son insulares y si bien bue-na parte de ellas tienen reconocidos legalmentediversos grados de autonomía, sólo 6 se puedenconsiderar plenamente como periféricas4.

4 13 regiones insulares europeas tienen reconocidos explícitamente tratamientos específicos en sus constituciones (aunque, for-malmente, no existe constitución escrita en Gran Bretaña): Aland, Azores, Baleares, Canarias, Cerdeña, Feroe, Groenlandia,Guernsey, Jersey, Madeira, Man, Sicilia y Svalvard; a ella deben añadirse (por su especial vinculación con la UE, los departamen-tos insulares ultramarinos franceses: Martinica, Guadalupe y Reunion (P. Olausson, 2002). Las seis regiones con reconocimientoexplícito de su carácter (ultra)periférico son las recogidas en el art. 299.2 del Tratado de Ámsterdam, es decir, Canarias, Azores,Madeira, Martinica, Guadalupe y Reunion (a las que se uniría el departamento ultramarino continental americano de la Guyana).



Ahora bien, independientemente de la re-levancia o irrelevancia analítica comosingularidad exclusiva, sí es cierto que las conse-cuencia de la insularidad han sido decisivas entérminos de política económica, pues estas ca-racterísticas están en la base del tratamientodieferenciado del Archipiélago y, por tanto, desus especificidades. Y no sólo en las circunstan-cias actuales dentro de la Unión Europea, sinodesde una perspectiva histórica: todos los regí-menes especiales y las políticas compensatoriasde los ámbitos suprarregionales han estado sus-tentadas en gran medida por la condición insular,desde el Régimen de Puertos Francos a los suce-sivos REF y hasta llegar a la condición específicade la ultraperificidad, que puede comprender-se como el nuevo rótulo en el que de forma másajustada se tratan de incluir las características es-tructurales que condicionan el desarrollo isleño.

Y es que, como hemos apuntado anterior-mente, la propia Unión Europea en los cuatrotextos mencionados incluidos en el Derecho pri-mario referidos a la insularidad/ultraperificidadviene a sancionar la existencia de característi-cas singulares asociadas a la misma. Así, el artículo158 del Tratado de la Unión declara que:

“En orden a la promoción del desarrolloarmónico, la Comunidad desarrollará y favore-cerá acciones conducentes al fortalecimiento deso cohesión social y económica. En particular, laComunidad tendrá como objetivo la reducciónde las disparidades entre los niveles de desarro-llo de las regiones menos favorecidas o islas,incluyendo las áreas rurales.”

La Declaración nº 30 aneja al Tratado deÁmsterdam dice que:

“La Conferencia reconoce que las regionesinsulares sufren de desventajas estructurales vin-culadas a su carácter insular cuya permanenciaperjudica a su desarrollo económico y social. Laconferencia, reconoce que la legislación de la Co-munidad debe tener en cuenta esosinconvenientes y que cuando así se justifique de-ben tomarse medidas específicas a favor de estasregiones en orden de su mejor integración den-tro del mercado interior en condicionesfavorables.”

El artículo 154 del Tratado de la Unión, ex-plicita que:

“La Comunidad deberá tomar en cuentaen particular la necesidad de conectar a las islas,áreas aisladas y regiones periféricas con las re-giones centrales de la Comunidad.”

Por último, el bien conocido artículo 299(2)del Tratado de Ámsterdam, advierte que:

“(…) teniendo en cuenta la situación es-tructural social y económica de losdepartamentos franceses de Ultramar, las Azo-res, Madeira y las Islas Canarias, caracterizadapor su gran lejanía, insularidad, reducida super-ficie, relieve y clima adversos y dependenciaeconómica de un reducido número de produc-tos, factores cuya persistencia y combinaciónperjudica gravemente a su desarrollo, el Con-sejo, por mayoría cualificada, a propuesta de laComisión y previa consulta al Parlamento Eu-ropeo, adoptará medidas específicas orientadas,en particular, a fijar las condiciones para la apli-cación del presente Tratado en dichas regiones,incluidas las políticas comunes”.

Estos textos son de importancia fundamen-tal en cuanto manifiestan la asunción que el poderpolítico supraestatal tiene de la condición de in-sularidad y, por tanto, justifican la existencia depolíticas específicas en razón de características di-ferenciadas asociadas a dicha condición, lo que seha traducido en una serie de acciones que han te-nido una gran relevancia en las Islas, desde lasiniciativas REGIS a los programas POSEI, condi-cionados todos ellos también con un objetivo quese revela como fundamental en el horizonte isle-ño: la traslación del artículo 299.2 a la ConstituciónEuropea, durante los debates que deberán es-tar avanzados durante 2003.

8.1.2. El análisis de la realidad insular a partirde las fuentes estadísticas: crítica y limi-taciones

8.1.2.1. La producción estadística en Canarias

Tal y como se ha visto en el primer apar-tado (8.1) y como se verá en el siguiente (8.2), lanaturaleza insular de Canarias ha tenido reper-



cusiones que han condicionado las políticas eco-nómicas y territoriales, al convertirse la isla en elreferente básico de análisis y objeto prioritariode actuación. Ello ha sido así no sólo por ido-neidad analítica sino por decisiónpolítico-administrativa. Los instrumentos de go-bierno en Canarias se han basado en granmedida los niveles insulares, desde la constitu-ción de los modernos cabildos y su progresivoaumento de competencias a lo largo del pro-ceso autonómico, hasta la elección del modeloparlamentario autonómico donde se ha prima-do el equilibrio entre islas y la propiacircunscripción insular. El canario se ha enten-dido que es sobre todo isleño y de hecho los flujosy reflujos del pleito insular, las reclamaciones delas islas menores o el difícil equilibrio entre el po-der del gobierno regional, el insular y el local(dentro de los niveles subestatales) constituyentodavía hoy asignaturas sin superar y problemasrecurrentes en vistas a la consecución de un mo-delo estable de estructuración político-económicoy territorial del Archipiélago.

En cualquier caso, parece incuestionableque la práctica de gobierno descentralizado hacenecesario el fortalecimiento de los instrumentosde análisis regional, y por tanto de las fuentesestadísticas desagregadas, que están en la basede cualquier documento que permita el conoci-miento de la realidad a esas escalas subestatales.Y si en Canarias el referente básico es el insular,era de prever una profundización y una prolife-ración de las estadísticas insulares, que en elnuevo ordenamiento jurídico estatal deberíandemandar exhaustivamente el gobierno regio-nal y los cabildos, así como los propiosinvestigadores de diferentes organismos.

El Estatuto de Autonomía de Canarias (ar-tículo 29.17) atribuye a la AdministraciónRegional competencia exclusiva en materia de“Estadística de interés de la Comunidad”, si bienhasta la Ley 1/1991 de 28 de enero, de Estadís-tica de la Comunidad Autónoma de Canarias nose produce desarrollo normativo específico.

En el preámbulo de dicha Ley, que deberíamarcar el hito del desarrollo de la producción es-tadística isleña, se declara que “poseer unconocimiento adecuado de la realidad es un re-

quisito imprescindible para la toma de decisio-nes, tanto para la Administración Pública comopara los ciudadanos e instituciones de todo tipo”,que “la situación de la estadística en Canarias seha caracterizado tradicionalmente por la caren-cia de datos, su difícil acceso, dispersión, falta deorganización y fiabilidad, cuestiones éstas quehan venido siendo reiteradamente planteadasdurante largo tiempo y desde diversas instan-cias, sin que, hasta muy recientemente, hayancomenzado a ser debidamente atendidas”, y que“la información estadística requiere un nivel su-ficiente y adecuado de desagregación parapermitir comparar los distintos ámbitos territo-riales, considerando las diferentes instanciasexistentes en el ámbito de Canarias, sin que ellovaya en detrimento de la comparabilidad de lasestadísticas con las de otras instancias superio-res, mediante la necesaria homologación ycoordinación metodológica”.

Para conseguir los objetivos de excelenciaen calidad estadística y en volumen de la mismaen el ámbito de la Administración Regional y Lo-cal del Archipiélago, la Ley 1/1991 crea tambiénal organismo autónomo al que se le atribuyela función central de creación, gestión y coor-dinación de un Sistema Estadístico Público de laComunidad Autónoma: el Instituto Canario deEstadística (ISTAC). Este tipo de organismo au-tónomo -que ha dependido de la Consejería deEconomía en sus diferentes denominaciones yque venía a sustituir al Centro de Documenta-ción de Canarias (CEDOC) fundado seis años antesy que sigue funcionando dentro de esa Conse-jería como unidad estadística propia-, essemejante en su concepción y atribuciones a losde otras Administraciones públicas, y con él sepretendía evitar la dispersión de las materias es-tadísticas entre diferentes departamentos yórganos de la Comunidad Autónoma y de la Ad-ministración Local.

El ISTAC ha realizado sobre todo en los úl-timos años diversas iniciativas tendentes a lamodernización y mejora de la oferta estadística:se ha regulado que el Padrón Municipal de Ha-bitantes sea explotado por un Sistema Integradode Gestión Demográfica (SIGEDEM), que ade-más incluiría, en acuerdos con la empresasemipública Grafcan el ambicioso objetivo de lageorreferenciación en cartografía digital de las



unidades poblacionales y callejero. También seha llegado en 2002 a un acuerdo marco de coo-peración con el INE, nuevamente en laexplotación de datos, básicamente en relaciónal Plan Estadístico Nacional, pues como se ha co-mentado todavía no se ha aprobado unaplanificación semejante en nuestro Archipiéla-go.

Por ello, y a pesar de que la producción au-tonómica de estadística es muy importante -yque el ISTAC es referente básico, al proporcio-nar, aparte de las publicaciones en papel unavariada información en línea en una quincenade categorías diferentes, desde el Territorio yMedio Ambiente a estadísticas insulares-, las ex-pectativas puestas en la constitución de unorganismo que, a semejanza del INE, produjeseinformación en cantidad y de calidad elevada sehan visto en buena medida defraudadas. Indu-dablemente, la cantidad de informacióndisponible y la posibilidad de acceder a ella deforma inmediata ha permitido una importantedifusión de la información; pero la provisiónde estadísticas más detalladas o la consolidaciónde las básicas, derivadas de la explotación de cen-sos y padrones sigue constituyendo un aspectoclaramente mejorable. La causa de esta frus-tración de expectativas se puede atribuir a variascausas.

1. En primer lugar, no se ha ejecutado una pla-nificación estadística que, tal y como estabaprevista en la Ley 1/1991, hubiera servido paradiseñar la provisión de información estratégi-ca estadística secuencial coordinada. En la Leyde Estadística Canaria se definía la figura delPlan Estadístico Canario (PEC, que debería seraprobado por el Parlamento a partir de ante-proyecto preparado por el ISTAC), a partir delcual se desarrollarían Planes Estadísticos Anua-les durante el período de vigencia del mismo.Además, se preveía la creación de un Consejode Estadística de Canarias como órgano con-sultivo. Sin embargo, en la década largatranscurrida desde entonces dichos instru-mentos no se han llegado a constituir.

Como resultado de ello, la producción esta-dística regional ha estado condicionada porlas prioridades definidas por los distintos or-ganismos productores, Consejerías, Cabildos5

y hasta ayuntamientos, con bastante discre-cionalidad, y en algunos casos con producciónautónoma y hasta contradictoria con la pro-porcionada por otras fuentes.

Ante esta situación, en ocasiones, la necesi-dad de provisión de datos estadísticos que seconsideran relevantes y “urgentes”, ha lle-vado a la publicación de Decretos delGobierno Regional que, ante circunstancias“excepcionales” (coincidentes habitualmen-te con la elaboración de Padrones y Censos),y para dar “justa respuesta a las reiteradas so-licitudes de disponer de informaciónadecuada, realizadas por los distintos agen-tes sociales, tanto públicos como privados, yaque la estadística constituye un instrumen-to imprescindible para la toma racional dedecisiones” (Decreto 193/2000 de 2 de octu-bre) disponían la elaboración dedeterminadas estadísticas de especial rele-vancia. Dentro de estas últimas, podemosdestacar por su gran interés la Estadística deCondiciones Sociales de la Población Canaria,presentada en septiembre de 2001.

2. En segundo lugar la recogida de informaciónha presentado problemas de calidad. El siste-ma tradicional preautonómico de recogida deestadística de las oficinas del INE y de los Mi-nisterios solía contar con funcionarios dedilatada experiencia y continuidad en sus tra-bajos, lo que garantizaba cierta seguridad enla homogeneidad de las series, si bien éstas nose realizaban en buena medida con los crite-rios de desagregación y, sobre todo, deinsularización, que priman tras la consolida-ción de la Autonomía. Pero en el ámbitoautonómico de Canarias ha sido notable unadiscontinuidad en la gestión de los organis-mos regionales e insulares generadores deestadística, la contratación más o menos even-tual de personal, aspectos todos que no hancontribuido a dotar de calidad al producto es-

5 Además de los propios Planes Insulares de Ordenación de cada isla, que han funcionado como grandes recopiladores de infor-mación, pueden destacarse, entre otros, el Servicio Técnico de Desarrollo Económico del Cabildo Insular de Tenerife, el Centro deDatos del Cabildo de Lanzarote -dependiente de la Presidencia-, o la unidad estadística dependiente de la Consejería de Industriay Energía del Cabildo de Fuerteventura.



tadístico. Esta inseguridad ha empeorado conuna tendencia creciente al ocultamiento dedatos en las encuestas y a la propia dificultadañadida que ha tenido la recopilación de in-formación por una serie de fenómenos socialesque se han ido produciendo en las últimas dé-cadas, desde el aumento del trabajo de lamujer fuera del hogar -con la consiguiente di-ficultad de localizar físicamente a losencuestados en numerosos barrios dormito-rio-, a problemas demográficos derivados delaumento de la movilidad y de las migraciones,como la multirresidencialidad o las conse-cuencias derivadas de la centralización de lasinstalaciones sanitarias y las posibles conse-cuencias (a pesar de las medidas correctorasque se aplican a la hora del registro) de mo-dificación de las cifras de natalidad ymortalidad.

Un ejemplo de lo anterior que evidencia estasdificultades y muestra unas contradicciones ex-traordinarias es el de las estadísticaspoblacionales de los Censos y Padrones, pro-bablemente las más importantes de las queconstituyen objeto de análisis estadística.

8.1.2.2. El problema de las contradicciones enCensos y Padrones

Siguiendo a García Rodríguez y Zapata Her-nández (2001) el tradicional problema de lasfuentes demográficas en Canarias no se ha re-suelto en los últimos años, e incluso se puededecir que en determinados aspectos se puedehaber agravado. Como es bien sabido -y por de-

cisión del INE- en la actualidad el Censo de Po-blación, realizado a través de agentes censalespor parte del INE (y teóricamente con métodosde control de calidad razonablemente buenos)sólo tiene valor estadístico y complementario delreferente oficial de la población, es decir, el Pa-drón Municipal de Habitantes, que se haconvertido en un instrumento de actualizacióndemográfica permanente, a partir de un cóm-puto de altas (nacimientos, inmigración) y bajas(defunciones, emigración) padronales, en un me-canismo controlado por los Ayuntamientos, quepuede permitir una importante discrecionalidad(y liberalidad) en la inclusión de empadronados,especialmente en el cómputo de las “altas poromisión”, que de situación excepcional (no debeser justificada por registro civil o por traslado) sepuede convertir en práctica habitual. Por tanto,las cifras oficiales son las que se derivan del pro-cedimiento de gestión de los padronesmunicipales, y que se publican anualmente, conreferencia al 1 de enero, mediante Real Decre-to.

Ella es una de las razones que justifica elnotable desfase entre los datos del Censo y la ac-tualización padronal correspondiente. Esteproblema es especialmente grave en Canarias,donde la comparación del Censo (a efectos 1 denoviembre de 2001) y Padrón arroja un déficitde aquél en relación con éste de cerca de 140.000habitantes, es decir, más del 8% de la población(tabla 8.1). En algunas Islas este desfase es par-ticularmente notable, como en Fuerteventura yLanzarote, un 14,7%, y un 12,7% respectiva-mente, pero también El Hierro (14,1%) y Tenerife

TABLA 8.1. DATOS POBLACIONALES DE CANARIAS, SEGÚN CENSO Y PADRÓN

Total CanariasLanzaroteFuerteventuraGran CanariaTenerifeLa GomeraLa PalmaEl Hierro

1.833.357108.79269.139

768.692772.40519.08085.3429.906

1.694.47796.78160.273

730.622701.03418.28578.8008.682

*Los datos del Censo están referidos al 1/11, y los del Padrón están interpolados a esa misma fecha a partir de losreferidos a 1 de enero de 2001 y 1 de enero de 2002.

Padrón 2001* Censo 2001* Diferencia (habs.) Diferencia %138.88012.0118.866

38.07071.371

7956.5421.224

8,212,414,75,2

10,24,38,3

14,1



(10,2%), isla ésta en la que la comparación de ci-fras absolutas produce un efecto escandaloso:más de 70.000 personas de diferencia entre Cen-so y Padrón.

La inflación de cifras del Padrón no debeatribuirse al cómputo de inmigración ilegal oirregular por parte de los Ayuntamientos, queno suele estar registrada por razones evidentesde ocultación por parte de los ciertamente nu-merosos inmigrantes que en los últimos años sehan establecido en diversos municipios insula-res. De hecho, a escala estatal la divergencia decifras es muy inferior: la diferencia entre los da-tos del Censo y del Padrón interpolado a fecha1 de noviembre de 2001 ofrece un desfase desólo el 2,1% en el global español, y sólo Balea-res, otra región insular turística, alcanza la cifrade Canarias, estando el resto de ComunidadesAutónomas por debajo del 3,5%.

Si descendemos a casos concretos de mu-nicipios (tabla 8.2) se pueden apreciar con mayordetalle estas grandes diferencias, que en térmi-nos relativos se concentran en buena medida en

ámbitos turísticos (en principio, en razón de po-blación flotante), además con grandesfluctuaciones anuales, como en el caso de Aro-na, que pasa entre 2001 y 2002 de 43.259 a52.572 habitantes empadronados. En cualquiercaso, probablemente la cifra más llamativa es lade Santa Cruz de Tenerife, donde se produce undesfase de cerca de 30.000 habitantes entre Cen-so y Padrón. Y es que para todo tipo decómputos, desde los políticos hasta la financia-ción municipal, los Ayuntamientos estánfuertemente interesados en tener un númerode habitantes lo más alto posible: si no se arbi-tran medidas de control por parte de organismossupramunicipales de normalización, la realidadmunicipal y la agregación insular y regional co-rrespondiente inducirá a errores y distorsionesconsiderables.

Las implicaciones de esta disparidad de ci-fras no se restringe a la simple discrepanciaestadística y al incómodo cuestionamiento de lacalidad de las mismas, que puede argumentar-se que se basa en la utilización de metodologíasdiferentes que desembocan en resultados dife-rentes: los datos se utilizan indistintamente según

TABLA 8.2. DATOS POBLACIONALES DE DIVERSOS MUNICIPIOS CANARIOS, SEGÚNCENSO Y PADRÓN

ArrecifePuerto del RosarioLas Palmas de Gran CanariaTeldeSanta LucíaSan Bartolomé de TirajanaArucasSanta Cruz de TenerifeLa LagunaAdejeAronaLa OrotavaLos RealejosPuerto de la CruzSan Sebastián de La GomeraSanta Cruz de La PalmaLos Llanos de AridaneValverdeFrontera

47.80222.999

369.67090.88249.44542.14032.855

216.871134.72724.76151.02039.02435.25430.3647.188

18.22420.1214.5915.314

44.98021.296

354.86387.94947.65234.51532.466

188.477128.82220.25540.82637.73833.43826.4416.618

17.26517.7204.2274.455

*Los datos del Censo están referidos al 1/11, y los del Padrón están interpolados a esa misma fecha a partir de losreferidos a 1 de enero de 2001 y 1 de enero de 2002.

Padrón 2001* Censo 2001* Diferencia (habs.) Diferencia %2.8221.703

14.8072.9331.7937.625

38928.3945.9054.506

10.1941.2861.8163.923

570959

2.401364859

6,38,04,23,33,8

22,11,2

15,14,6

22,225,03,45,4

14,88,65,6

13,58,6

19,3

Municipios



diferentes escalas y pueden conducir a una im-presión sensiblemente diferente de la realidad.

Así, una población inventada evidente-mente no nace, pero tampoco muere, ni se casa,ni tiene hijos, pero tampoco se emplea, ni vota,con lo que buena parte de las estadísticas que seutilizan, y sobre todo en determinados ámbitosinsulares o municipales pueden tener unas dis-torsiones muy significativas: los canarios, segúnello podríamos tener mayores índices de nata-lidad, fecundidad, mortalidad o participación enconsultas electorales, pero también podríamostener mayores niveles de renta relativa; esta pue-de ser una de las causas de las disparidades encuanto al cómputo de los niveles de renta res-pecto de la media comunitaria, que en losorganismos comunitarios y buena parte de loscentros de estudio estatales utilizan los datoscensales en lugar de los padronales, con una evi-dente contraposición entre ambos: en lasestadísticas europeas, por ejemplo, Canarias sue-le estar cerca del 80% de la media comunitaria,mientras que en las de la Comunidad Autóno-ma, se queda por debajo del 75%, umbral deacceso automático a la elegibilidad de las re-giones Objetivo 1.

En cualquier caso, la modernización esta-dística en cuanto a metodologías y sistemas deanálisis estadístico avanzados no se ha traduci-do en una mejora sustancial de la calidadestadística, por mucho que, como se ha comen-tado anteriormente, haya un volumen muyimportante de información disponible. En con-creto, la multirresidencialidad (debido a desidiade cambio de residencia o a interés en conser-var una segunda adscripción familiar porcuestiones afectivas o fiscales) sigue constitu-yendo un problema sin resolver, que deberíasolucionarse por el cruce de los datos padrona-les de los municipios y la expurgación de losredundantes; el mayor control del empadrona-miento, y especialmente de los residentesausentes, que trae consecuencias de diversa ín-dole, incluso políticas. En último término, seríaimprescindible que en un ámbito relativamen-te reducido como el canario se pueda conseguirla universalidad en el registro de la población yla normalización razonable de las estadísticas.

8.1.2.3. La información estadística sobre laeconomía insular

La planificación económica, entendidacomo el proceso de toma de decisiones, exigeinstrumentos adecuados que alimenten el pro-ceso. Cierto es que las decisiones de los agentes,ya sean empresarios, autónomos, trabajadoresocupados, parados, inactivos o instituciones pú-blicas, siempre se toman con informaciónracionada. Pero es exigible que la informaciónque sirve de fundamento a la toma de decisio-nes esté lo menos racionada que se pueda. Laausencia de información de ámbito insular fia-ble de carácter fundamental es un importantedefecto del proceso de planificación que puedeconducir a graves errores, con el coste econó-mico, social y político consiguiente.Desgraciadamente, este es el caso de Canarias.El Consejo Económico y Social de Canarias ha ma-nifestado reiteradamente su opinión sobre lanecesidad de disponer de información estadís-tica sobre la economía insular. Es una opinióndifícilmente cuestionable. Como se ha señaladoreiteradamente, Canarias es diversa desde la pers-pectiva geográfica y demográfica. También laeconomía insular es diversa. El Instituto Nacio-nal de Estadística ofrece un nivel de informaciónestadística de nivel regional o provincial. Peroesta información, cuando se trata de tomar de-cisiones en el ámbito insular, presenta gravesproblemas porque esconde en su agregación re-alidades insulares muy diferentes.

La Encuesta de Población Activa ofrece in-formación sobre población mayor de 16 años,inactivos y activos. Los grados de desarrollo delas Islas Canarias y el ritmo de crecimiento eco-nómico han provocado cambios en las tasas decrecimiento de la población notablemente di-ferentes. Las estrategias que tienen comoobjetivo el pleno empleo y la búsqueda de em-pleo decente exigen el conocimiento insular deaquellas variables básicas.

En un sentido similar, se ha debatido sobrela necesidad de ofrecer información estadísticainsular del IPC. Con independencia del debatesobre si el IPC es el mejor indicador posible hoypara medir la incidencia de los precios en la eco-nomía, en Canarias es necesaria la informaciónsobre precios desde el nivel insular a fin de es-



tablecer medidas antiinflacionistas al margen dela política monetaria.

La Encuesta de Presupuestos Familiareses fun-damental para la articulación de la políticaeconómica. Desde el estudio de la incidencia de losimpuestos hasta la medición de la distribución dela renta, las aplicaciones de la encuesta son múlti-ples. Percibimos que la realidad insular es diferentey que en cada realidad insular la población obtie-ne ingresos y realiza el gasto familiar con unadistribución diferente. Pero la percepción debe sercuantificada y sustentada sobre la medición.

Si las encuestas anteriores son fundamen-tales para la política económica y la orientaciónde las decisiones de los agentes, la existencia deuna contabilidad insular resulta igualmente ne-cesaria. El diferente crecimiento económicoinsular y, por tanto, la articulación de políticaseconómicas exige el conocimiento de los agre-gados fundamentales.

De la misma forma podría argumentarse lanecesidad de disponer de información estadísti-ca sobre el turismo, la sanidad, la educación, lacultura, como sectores claves de la convivencia enCanarias. Entre otros, se perfila como una cues-tión fundamental y de extrema prioridad encuanto a su puesta en funcionamiento, el pro-mover el desarrollo de un sistema de elaboraciónde estadísticas relevantes en el sector del turismoen Canarias, con el objeto de disponer de formaperiódica y actualizada de los índices de actividadmás importantes del sector; a tal efecto, se hade contar con una amplia estructura de indica-dores que abarque las más diversas esferas de larealidad turística en Canarias, reflejando con to-tal fiabilidad el escenario apuntado,constituyéndose, de esta forma, el sistema de in-formación estadística en el soporte sobre el quesustentar el análisis de actividades y políticas fu-turas que afecten a la industria del turismo en lasIslas; particularmente, urge la necesidad de cen-sar la totalidad de establecimientos alojativosactualmente operando en el Archipiélago, de-tallando las más diversas categorías que permitanla clasificación de los establecimientos atendien-do, por ejemplo y entre otros aspectos, a sumodalidad, calidad, emplazamiento y capacidad.

8.2. Instrumentos de ordenación de es-pacios insulares

8.2.1. La necesidad de un esquema concep-tual, metodológico e instrumental deOrdenación del Territorio adaptada a lasingularidad del hecho insular: de la le-gislación urbanística y ambiental a lasDirectrices de Ordenación

Las especificidades de la insularidad no sólose concretan en una singularidad en el trata-miento de los análisis y las políticas económicas.De hecho, un ámbito esencial en el que se evi-dencia la necesidad de un planteamientoconceptual e instrumental derivado de la insu-laridad es en la Ordenación del Territorio.

La insularidad ha condicionado decisiva-mente la Ordenación del Territorio en nuestroArchipiélago. En una perspectiva diacrónica sepuede evidenciar una progresiva asunción deeste hecho, que toma cuerpo definitivamenteen la etapa autonómica, especialmente a par-tir de las leyes 1/1987 y 12/1987, que muestranun desarrollo paralelo de lo urbanístico-territo-rial y de lo ambiental, en una doble vía queprogresivamente se va a ir integrando, espe-cialmente a través de los Planes Insulares deOrdenación.

Esta doble vía, a medida que se van incor-porando los nuevos conceptos regionales y laasunción de las implicaciones ambientales, tie-nen su epítome en el Decreto Legislativo 1/2000,de 8 de mayo, que ya constituye el elemento di-rector y organizador del territorio insular, desdeuna doble perspectiva geográfica y temática.

En la figura 8.2 se puede apreciar la evolu-ción de las normas legislativas y de losinstrumentos de ordenación territorial a escalainsular. Dicho esquema nos servirá en su des-arrollo subsiguiente para evidenciar la progresivaasunción de dicha necesidad, que se ha concre-tado en el desarrollo legislativo concreción deesta perspectiva, es decir, el Decreto Legislativo1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Re-fundido de las Leyes de Ordenación del Territorioy de Espacios Naturales de Canarias, y que en2003 se profundiza con la aprobación de las Di-



rectrices de Ordenación General y de las prime-ras Directrices Sectoriales: las Directrices deOrdenación del Turismo de Canarias.

Con esta norma también se dibuja una sen-da en la que el territorio es el centro dondeconfluyen no sólo la organización y planificación

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urbanística, sino la ambiental y la económica. Dehecho, en un ámbito insular como el canario enel que el recurso suelo es tan escaso y está so-metido a una presión desde diferentes ámbitos(a menudo con carácter especulativo) de tan im-portantes consecuencias, la Autonomía canariaha optado por una ordenación del territorio in-tegrada con la planificación ambiental yconcluyente también con la planificación eco-nómica.

Ello está en el espíritu y la letra de la legis-lación autonómica; así, en la sección 2 delmencionado Decreto Legislativo 1/2000, de 8 demayo, se dice que las Directrices de Ordenación“constituyen el instrumento de planeamientopropio del Gobierno de Canarias que integrala ordenación de los recursos naturales y del te-rritorio”, pero además, dichas Directrices tendránpor objeto, entre otros, “articular las actuacio-nes tendentes a garantizar el desarrollosostenible de Canarias”, y referirse a “uno o va-rios ámbitos de la actividad social o económica”.Este proceso se profundiza a partir de 2003 conla aprobación de las Directrices de OrdenaciónGeneral y de las primeras Directrices Sectoriales:las Directrices de Ordenación del Turismo de Ca-narias, en un proceso que en los próximos añosha de extenderse a los diferentes ámbitos de laplanificación económica y habrá de coordinarsecon los principales instrumentos de gestión te-rritorial insular: los Planes Insulares deOrdenación.

8.2.2. El proceso de configuración de un ins-trumento de ordenación territorial delos espacios insulares canarios

8.2.2.1. La etapa preautonómica de la ordena-ción territorial de los espacios insulares

La etapa preautonómica se caracterizó por

la práctica ausencia de instrumentos de planifi-cación territorial y planeamiento urbanísticoadaptados a la realidad insular. Las únicas refe-rencias o intentos relacionados con esta cuestiónfueron dos: los Planes Insulares y el Proyecto deDecreto sobre Ordenación del Territorio y Des-arrollo Regional del Archipiélago Canario.

Los Planes Insulares fueron redactados en-tre 1968 y 1974 para cada una de las Islas, ainstancias de las Mancomunidades de Cabildos.Elaborados en el marco conceptual y metodo-lógico derivado de las directrices programadaspara el Archipiélago por parte de la política dela Comisaría del IIº Plan de Desarrollo6 -”Plan Ca-narias”-, constituyeron una experiencia deordenación integral del territorio dirigida a unenfoque global de los problemas de cada es-pacio insular y constituyeron la primera reflexióna esta escala, pues tuvieron como objetivo pri-mordial la estructuración del desarrollo territorialde cada uno de los espacios insulares.

Ahora bien, esta iniciativa evidenciaba con-tradicciones en su solapamiento con la legislaciónurbanística existente, pues de acuerdo con lo es-tablecido en la Ley sobre Régimen del Suelo yOrdenación Urbana de 1956, los Planes Insula-res debían “configurar las grandes directrices dela organización urbanística del territorio, en fun-ción de las conveniencias de la ordenación socialy económica, para el bienestar de la población”,por lo que esta primera actuación suponía unejercicio de formulación de planes de ordena-ción del territorio de ámbito supramunicipal, enlos que, por una parte, la planificación del te-rritorio se ponía al servicio del establecimientoy a la priorización de los objetivos de naturale-za económica7, y por otra, se planteaba lanecesidad de vincular el desarrollo previsible ala capacidad de respuesta del cuerpo social y delhecho insular. Por esta razón tuvieron un difícil

6 Como es sabido, las sucesivas leyes que aprobaron los Planes de Desarrollo Económico y Social marcaron una evolución de la pla-nificación económica en España. Así, en concreto, el IIº Plan (1969-1973) supuso una política continuista del anterior —”favore-cer la elevación del nivel de vida de las regiones o zonas económicas de baja renta”—, por lo que su objetivo prioritario era lograrel crecimiento económico desde una perspectiva fundamentalmente cuantitativa. Por esta razón, la ordenación urbanística seconcibió como una materia subordinada y al servicio de los objetivos e intereses puramente de carácter sectorial y económico delPlan, lo que provocaba que las acciones económicas con incidencia territorial se resolvían al margen del mismo y, por tanto, impli-caban la consagración de una lógica exclusivamente crematística y especulativa que, en algunos casos, contradecía a lo previstode la legislación urbanística. Una de las escasas coincidencias fue la consideración por parte del Plan de la necesidad de tomarcomo referencia para la planificación el ámbito supraprovincial.

7 Según Parejo Alfonso (1979), este planteamiento se había iniciado en 1962 con la promulgación del Decreto 94/1962, de 1 defebrero, por el que se creaba la Presidencia del Gobierno a cargo del Comisario del Plan de Desarrollo Económico, con el carác-ter de Delegado permanente del Gobierno para la elaboración y vigilancia del Plan, y del Decreto 3060/1962, de 23 de noviem-bre, por el que se establecieron las directrices y medidas preliminares del citado Plan.



encuadre dentro de la Ley del Suelo vigente enla época, sobre todo en razón de la inexisten-cia de un equivalente administrativo a escalanacional -la Ley solo previó los planes provincia-les promovidos por las Diputaciones-. Noobstante, esta cuestión pudo ser solventada demanera similar a lo que sucedía con el planea-miento urbanístico: si bien se dotó a los Cabildosde la capacidad para su formulación, el Gobier-no se reservó la facultad de su aprobacióndefinitiva con el fin de garantizar el equilibrioregional.

A pesar de las potencialidades de estas me-didas en relación con la planificación integral delos espacios insulares canarios, las diferentesorientaciones que se dieron a estos Planes In-sulares cuestionan su funcionalidad al menosdesde la perspectiva actual8:

a) El Plan Insular de Tenerife se concibió comoun documento estratégico, con carácter esen-cialmente urbanístico e infraestructural,dirigido esencialmente a la clasificación urba-nística de suelo urbano y urbanizable. EstePlan constituyó la base documental para lapuesta en valor turístico del Sur de la Isla y parael fortalecimiento de la accesibilidad en la ver-tiente norte. Sin embargo, el hecho que lerestó valor como instrumento de planificaciónterritorial lo han planteado acertadamenteDomínguez Anadón y Díaz-Reixa Suárez (1995:121): “El Plan fue más el instrumento que sir-vió para dar cobertura administrativa ycientífica a unas decisiones que estaban pre-viamente tomadas por el Cabildo. Es decir, unPlan que va a la zaga de la decisión política to-mada, no en el contexto de un análisisterritorial global, sino como decisiones aisla-das”.

b) Los Planes de El Hierro, La Gomera y La Palma,elaborados metodológicamente de manera si-milar al anterior, no respondieron a ningunapolítica definida de acción territorial.

c) El Plan Insular de Gran Canaria sucumbió a ladinámica territorial de la Isla, y estuvo clara-mente influido por las decisiones de los agentes

económicos. Se planteó como una versiónecléctica de lo que debía ser un ejercicio deplanificación insular, por lo que asumió las pro-puestas existentes en lugar de plantear otrasnuevas. El resultado final fue el diseño de unesquema general capaz de albergar cualquiertipo de modelo de desarrollo económico.

d) El Plan Insular de Lanzarote se caracterizó porser excesivamente técnico y por no contar conel apoyo de los gestores políticos; por ello seconvirtió en “letra muerta” (Equipo de Estu-dios e Investigaciones Canarias, 1981). Así,basándose en la experiencia del Plan Insularde Gran Canaria, éste se diseñó desde una pre-misa fundamental: la redistribución insularequitativa de los beneficios y recursos deriva-dos de las actividades turísticas.

e) El Plan Insular de Fuerteventura se instrumentóa través de Plan Especial, con lo cual la orde-nación territorial insular se planteó desde unadimensión claramente especulativa y de cali-ficación urbanística indiscriminada de grandesextensiones de suelo.

En general, estos Planes Insulares no tu-vieron concreción práctica, y quedaronbloqueados en su tramitación, sobre todo porsu escasa articulación con las previsiones de laLey del Suelo de 1956 y la evidencia de su esca-sa efectividad. A estas circunstancias se añadióla coincidencia de su formulación con la crisis po-lítica y social del país, el replanteamiento de lasfiguras de ordenación del territorio derivado dela promulgación de la Ley 19/1975, de Reformade la Ley sobre Régimen del Suelo y OrdenaciónUrbana de 1956, y el declive del protagonismode los Cabildos Insulares -que provocó una pér-dida de su capacidad de inversión y gestión paraimponerse como los órganos de coordinaciónde la planificación territorial insular-.

Por su parte, el Proyecto de Decreto sobreOrdenación del Territorio y Desarrollo Regionaldel Archipiélago Canario (PDOTDRAC) fue for-mulado por el Ministerio de Obras Públicas yUrbanismo, aunque en coordinación con el EntePreautonómico canario para intentar evitar un

8 Estas determinaciones territoriales contenidas en cada uno de los Planes Insulares han sido analizadas, entre otros, porDomínguez Anadón (1981) y Martín Galán, Ruiloboa Santana y Cáceres (1988).

planteamiento centralista. Este Proyecto se in-sertó en el conjunto de decretos promulgadosen 1976 a iniciativa del entonces Ministerio dela Vivienda, que estaban orientados a la formu-lación de Planes Directores Territoriales deCoordinación (PTDC) de ámbito regional -Ara-gón, Asturias, Andalucía y Galicia-, y quepretendían la aprobación de diferentes normasque contribuyesen a superar la disfuncionalidad,el solapamiento de actuaciones, e incluso, la des-coordinación, que caracterizaron a las primerasetapas del proceso de autogobierno autonómi-co.

El PDOTDRAC propuso una secuencia su-cesiva de medidas en materia de Ordenación delTerritorio, consistente en dos actuaciones: la ela-boración de un PTDC, y tras su aprobación, laformulación y elevación a las Cortes de un Pro-grama de Desarrollo Regional para cinco años,prorrogables, lo que supuso en la práctica unadesvirtuación del sentido original tendente ala racionalización de las decisiones que se deri-vaban de esa figura, al implicar retraso oinhibición en la ejecución: la ejecutividad del pro-yecto quedó paralizada por la evolución delproceso político autonómico, el cambio minis-terial de febrero de 1979, las propias dificultadesinternas del Ente Preautonómico y, sobre todo -en virtud de la Ley del Suelo de 1975-, por lacarencia de competencias de la Junta de Cana-rias para la formulación y proposición deaprobación de un Plan Director Territorial de Co-ordinación a escala regional (esta capacidadresidió en el Ministerio de Obras Públicas y Ur-banismo y, a escala insular, en los Cabildos). Pero,además, incluso en la hipótesis de aplicación espresumible que se hubiera producido su fraca-so, pues el concepto de gestión mixta en la queel Ente Preautonómico estaba tutelado por laAdministración Central implicaba un elevadogrado de centralismo que lo hubiera hecho di-fícilmente operativo.

8.2.2.2. La etapa autonómica de la ordenación

territorial de los espacios insulares

8.2.2.2.1. Los Planes Insulares de Ordenación

El Estatuto de Autonomía Canariasde agos-to de 1982 definió un modelo por el que estaComunidad Autónoma asumió con carácter ex-clusivo las competencias en materia de“ordenación del territorio, urbanismo y vivien-da”. Durante una primera etapa (1982-1986), losesfuerzos de la Comunidad Autónoma se cen-traron en la esfera organizativa. En este sentido,la reestructuración orgánica del Ejecutivo reali-zada en 19859 condujo a la creación de una“cartera” exclusiva y específicamente dedicadaal “gobierno del territorio”, que coordinase atodas las actividades públicas o privadas con in-cidencia territorial y, por tanto, relacionadas conla política territorial, el urbanismo y el medio am-biente10. Esta iniciativa quedó justificada en elpropio texto del Decreto 247/1985 al explicitarlo siguiente: “La especial importancia que enel ámbito de la Comunidad Autónoma de Ca-narias tienen los problemas medioambientales,directamente vinculados al desarrollo urbano ya la ordenación del territorio, aconsejan del mis-mo modo configurar un área competencial conel nivel de gestión suficiente, para garantizarla coordinación y ejecución de las políticas terri-toriales del Gobierno de Canarias en estecampo”.

Podemos afirmar que esta argumentaciónfue consecuencia de los efectos territoriales de-rivados del proceso de consolidación del modeloturístico canario. A pesar de la existencia de cier-tos instrumentos urbanísticos y medios legalespara implantar un desarrollo territorial del tu-rismo racional y ordenado -entre otros, la Ley delSuelo de 1956 y su Reforma de 1975 y su desa-rrollo normativo, o la Ley sobre Costas de 1969y su Reglamento de ejecución de 1980-, en lapráctica, el proceso de desarrollo territorial delturismo de masas no puede calificarse como óp-



9 Decreto 247/1985, de 18 de julio, por el que se modificó la estructura del Gobierno de Canarias (BOC número 90, de 26 de julio).10 Esta modificación de la estructura del Gobierno Autónomo respondió también a la necesidad de dotar a su Administración de

los instrumentos necesarios para facilitar a los diversos sectores económicos de la Región su adecuación a las coordenadas quehabía diseñado la reciente adhesión de España a la Comunidad Económica Europea. En este sentido, esta nueva circunstanciasupuso un marco de relaciones institucionales, inmediatas y complejas entre la Administración del Estado y la ComunidadAutónoma de Canarias, que aconsejó que las competencias que tenía asignada la suprimida Consejería de Economía y Comerciose integrase en la Presidencia del Gobierno, órgano que ejecutaría la política del Gobierno Autónomo que se derivó de dichaintegración, particularmente en lo relativo al protocolo adicional de Canarias consecuentemente dirigirá la planificación econó-mica regional.

timo desde el punto de vista ambiental. Algu-nos condicionantes que justifican estacircunstancia fueron los siguientes: la insuficienciade medios disponibles para su compleja aplica-ción, la utilización del planeamiento como fuentede financiación municipal, la dificultad de mo-dificar pautas de comportamiento heredadas enlas que el interés general se subordina al parti-cular, la falta de voluntad política ante el riesgode enfrentarse a intereses particulares, el impulsoa las actuaciones inmobiliarias de carácter espe-culativo -éstas se ampararon en la generaciónde empleos, la potenciación de la demanda y laoferta de bienes de consumo local o la necesi-dad de incorporar a los rentistas insulares-, y laausencia de planes a escala supramunicipal. Estasituación generó una situación de incertidum-bre y de cierta preocupación entre la sociedadcanaria, que favoreció la oportunidad de im-plementar una política específica de ordenacióndel territorio, dirigida a reducir los conflictos, enparticular en el área de influencia de las activi-dades turísticas, con el fin de evitar nuevosproyectos de urbanización turística intensiva ode trazados de infraestructuras y minimizar elimpacto ambiental de las actividades preexis-tentes.

Siguiendo estas premisas e insertándose enla desaceleración que en 1985 comenzó a mos-trar el desarrollo turístico, el proceso iniciado conla reestructuración administrativa continuó conuna serie de llamadas de atención por parte delcolectivo de profesionales vinculados al planea-miento de iniciativa pública, que plantearon suutilidad y capacidad para instrumentar la ges-tión territorial y la regulación racional de losrecursos. A este hecho debemos añadir la fir-ma del denominado Pacto de Progreso de eseaño 1985, que alcanzó el poder autonómico apartir de este año y entre cuyas determinacio-nes se incluyeron las de dar prioridad a laelaboración de medidas legislativas de ordena-ción urbanística y territorial que pusieran frenoa lo que se entendía como acelerado y genera-lizado proceso de deterioro ambiental de las Islas.

De esta manera, una vez consolidada la au-tonomía regional y el funcionamiento de una

Consejería de Política Territorial como órganode gobierno competente en el tema, se procu-ró modificar el panorama de la Ordenación delTerritorio en las Islas. Para ello, se intentó intro-ducir un control efectivo en la redacción delplaneamiento parcial y municipal, definir una fi-gura de planificación física e integral adaptadaal hecho insular, y precisar las diferentes cate-gorías del suelo rústico y sus condicionesurbanísticas y de tramitación11. Prueba de estanueva voluntad política de intervención sobreel territorio fue una de las primeras iniciativas deesta Consejería: la suspensión de la vigencia delPlan Insular de Lanzarote de 1973, con el fin quereducir o eliminar el riesgo de que se alcanzaseel desmesurado techo alojativo previsto, ante elelevado ritmo urbanizador que se producía yla carencia de una figura de planificación ade-cuada para el control y la ordenación de la Isla.

Con estos antecedentes, las medidas vin-culadas con el gobierno del territorio y laadecuación de la normativa en esta materia a larealidad canaria constituyeron una de las prio-ridades en el Discurso de Investidura delPresidente del Gobierno -apoyada por la coali-ción política denominada Pacto de Progreso- dejulio de 1985 y, por tanto, de su gabinete y po-lítica de gobierno. A partir de ese momento-comienzos de la IIª Legislatura del Parlamentode Canarias-, la Consejería de Política Territo-rial comenzó a abordar de forma efectiva lapolítica de ordenación territorial, socioeconó-mica y ambiental del Archipiélago. El finfundamental perseguido fue suprimir los efec-tos negativos derivados de la falta de legislaciónpropia y singular en materia de ordenación te-rritorial y urbanística, que se traducía en unaausencia en la aplicación de la competencia le-gislativa plena y en la potestad reglamentariay la función ejecutiva asumida constitucional yestatutariamente. Esta circunstancia determinóque en el ámbito territorial autonómico rigierala legislación general sobre el régimen del sue-lo y ordenación urbana, constituida, básicamente,por el Texto Refundido de la Ley sobre Régimendel Suelo y Ordenación Urbana de 1976 y los re-glamentos dictados para su desarrollo yejecución.



11 En este sentido, se trató de un conjunto de normas que hacen buena la rotunda afirmación de Marchena Gómez (1994:46) deque “el paradigma ambiental ha calado con inusitada fuerza en nuestra sociedad y la Ordenación del Territorio, por fortuna,técnica y políticamente lo ha hecho suyo”.

Para conseguir dicho fin se formuló una se-rie de preceptos legales “autóctonos” conincidencia territorial en aras de la singularizaciónde una legislación propia, al amparo de las com-petencias exclusivas en materia urbanística yambiental contenidas en el Estatuto de Auto-nomía para ejecutar la legislación yreglamentación del Estado en dicha materia. Enconcreto, se trata del grupo de normas legalesde carácter eminentemente urbanístico, redac-tadas con la urgencia que requería la situacióny revestidas de caracteres sistémicos que, juntoa la Ley Territorial 3/1985, de 29 de julio, de Me-didas Urgentes en Materia de Urbanismo yProtección de la Naturaleza, se configuraron porla Ley 1/1987, de 13 de marzo, Reguladora de losPlanes Insulares de Ordenación, Ley 5/1987, de7 de abril, sobre Ordenación Urbanística del Sue-lo Rústico de la Comunidad Autónoma deCanarias, Ley 6/1987, de 7 de abril, sobre el sis-tema de Actuación de Urbanización Diferida, yLey 12/1987, de 19 de junio, de Declaración deEspacios Naturales de Canarias.

Además de intentar corregir la generali-dad inherente a la Ley del Suelo de 1975 -que,en cierta medida, dificultó su aplicación y ade-cuación a distintas situaciones territoriales ysociales-, estas iniciativas legislativas pretendie-ron alcanzar los siguientes objetivos: a) protegerel “medio ambiente” de cada uno de los espa-cios insulares; b) ordenar el “suelo rústico”,aceptando la diversidad e importancia de sususos; c) regular los procesos espontáneos de ur-banización y edificación del suelo; d) concretarla figura de ordenación territorial más adecua-da para aplicar a la realidad geográfica insulary; e) corregir los problemas urbanísticos here-dados, como la inadecuación de las ofertas desuelo en cantidad y calidades, la escasa funcio-nalidad de los planes municipales, laheterogeneidad en la calificación del suelo rús-tico, las inadecuadas localizaciones territorialesen los bordes costeros, etc.

De esta manera, insertadas en un compor-tamiento nominalmente declarado como dedefensa del interés general, estas normas pre-tendieron constituirse en mecanismos de controly arbitraje singular del suelo, de corrección delas patologías del territorio heredadas, así comode la mencionada reclamación del reconoci-

miento y la regulación específica de las singu-laridades que la ordenación territorial yurbanística -y, por ende, ambientalse entendíadebía presentar en el Archipiélago. Así, susten-tadas en un cuerpo teórico exhaustivamentefundamentado en los horizontes de control te-rritorial y ambiental, enmarcadas dentro de unasdirectrices políticas determinadas (Pacto de Pro-greso) e impregnadas de una ideologíaurbanística y ambiental que puede considerar-se como realmente avanzada en relación con elmomento de su redacción y el contexto social yeconómico en el se iba a implementar, éstas seaprobaron con el presupuesto fundamental deactuar como instrumentos correctores: se tratóde un grupo de normas legislativas definidas porel objetivo común de lograr una corrección ur-gente del proceso de urbanización asociado aldescrito proceso de turistización, y, especialmente,al desarrollo inmobiliario asociado a la viviendade autoconstrucción y a la satisfacción de la de-manda de residencia secundaria en suelo rústico.

Para lograr estos objetivos, este conjuntonormativo se sirvió de técnicas de carácter ur-banístico, considerándose como pertinente suutilización para articular, disciplinar y atender,entre otras cuestiones, y como aspecto novedo-so, a una serie de medidas de salvaguardia delos espacios naturales. Este hecho se debió a queéstas eran las materias que en esos momentosse encontraban en el marco de las plenas com-petencias de la Comunidad Autónoma, ya queel artículo 33.a del Estatuto de Autonomía deCanarias había establecido la competencia paraejecutar la legislación y reglamentación del Es-tado en materia de medio ambiente,atribuyendo únicamente competencias legisla-tivas con carácter exclusivo en materia deordenación del territorio, urbanismo y vivien-da -artículo 29.1. i)-. Por ello, se consideraroncomo áreas de actividad con clara incidencia so-bre los problemas de protección del medioambiente.

Este cuerpo normativo pretendió conver-tirse en el conjunto de elementos jurídicosindispensables para abordar con un mínimo degarantías la regulación global e interrelaciona-da de los fenómenos territoriales y la definiciónde directrices para la determinación y desarro-llo del modelo territorial. En la práctica,



constituyeron un notable avance, al introducirun elemento innovador en relación con la pla-nificación del territorio: la consideración delambiente como objeto de protección jurídica,aunque integrada en una estrategia general deOrdenación del Territorio dirigida a dotar a lautilización del suelo de un tratamiento global.De esta manera, se establecieron unas relacio-nes normativas entre la planificación territorialy la protección ambiental, resultaron de la con-cepción del suelo como un componenteambiental y un elemento en el que confluyerondiversos sectores de la Ordenación del Territorioen su relación con los usos del mismo. Como con-secuencia, la legislación urbanística-territorialasumió la protección del medio ambiente, apor-tando una serie de normas jurídicas dirigidas ala política de protección ambiental del territo-rio, o lo que es lo mismo, supuso una concepciónurbanística del ambiente12, y, por tanto, el pre-dominio de los habituales profesionales delurbanismo -ingenieros de obras públicas, arqui-tectos, abogados-urbanistas-.

En relación con el tema principal de esteestudio, a continuación procederemos a anali-zar de manera sucinta las implicaciones de la Ley1/1987 sobre la ordenación territorial de los es-pacios insulares.

La promulgación de esta norma legislativatuvo lugar en el nuevo contexto de pensamien-to vinculado con el cambio de enfoque de laplanificación territorial de finales de los años se-tenta y principios de los ochenta. Este implicóuna cierta intensificación de la idea de interve-nir de modo planificado en el territorio y deromper con los modelos de equilibrio de la eco-nomía regional y con el entendimiento de lossistemas territoriales como estructuras cerradascon desequilibrio interno que eran susceptiblesde ser reconducidos mediante la acción pública.En este sentido, la Ley 1/1987 fue también con-secuencia de la reorganización del aparatoproductivo, sectorial y organizativo y, por tanto,de la nueva cuestión regional -que, tal como seha expuesto en la primera parte del trabajo, cen-tró el debate territorial de los años ochenta en

Europa y por ende, en Canarias- y, sobre todo,de la nueva cultura europea de la Ordenacióndel territorio, consecuencia del fin de la capaci-dad técnica desarrollada en los años sesenta parainterpretar y predecir las transformaciones te-rritoriales y, sobre todo, de la ruptura con laspolíticas regionalistas de corte funcionalista, ba-sadas en criterios distributivos zonales y enmodelos de objetivos abstractos -equilibrio in-tersectorial, independencia y autocentramientode las economías regionales, etc-, que se mues-tran en meras políticas testimoniales. Supuso porello un rechazo a la visión totalizadora, regio-nalista, economicista, comprensiva y modelísticade la ordenación territorial tipo structure plan,que caracterizó, por ejemplo, la teoría del re-gional planning, los modelos econométricos ypredictivos o los comportamientos regulares so-bre los que se basaron los modelos territorialesdesarrollados sobre las ideas clásicas de estruc-tura y equilibrio del sistema, que se volvieronineficaces para explicar y evaluar las nuevas op-ciones ante los hechos económicos y urbanos denaturaleza inédita derivados del desarrollo tu-rístico (Quero Castanys, 1995).

Así mismo, esta norma jurídica fue pro-mulgada en el momento en el que la ComunidadAutónoma ostentó las plenas competencias enmateria de Ordenación Territorial y Urbanismo(artículo 29.2 del Estatuto de Autonomía de Ca-nariasy Real Decreto de Transferencias 1445/1984,de 8 de febrero) y, por tanto, su capacidad paraadaptar la legislación estatal a su realidad te-rritorial específica -sin más constricción que lasderivadas del texto constitucional- y proyectarla técnica de los instrumentos al servicio de am-bas disciplinas; en este sentido, su promulgaciónfue, en gran medida, consecuencia de la discu-sión que, a inicios de los años ochenta, se abrióen Canarias acerca de la conveniencia de la ela-boración de unas directrices regionales deOrdenación del Territorio o, por el contrario, deunos planes con aplicación en el ámbito insu-lar, cuya suma generase un proceso quecondujera al diseño de un modelo regional deplanificación “desde abajo o desde arriba” y sidebía ser “sectorial o integral”. Además, se in-



12 Esta última afirmación procede de lo expresado por Prieur acerca de los dos sentidos de la noción del environnement: “aquélque proviene de las ciencias de la naturaleza y aplicado a las sociedades humanas, que se aproxima a lo ecológico [...]” y “aquélque se aplica en el vocabulario de los arquitectos y urbanistas y que sirve para cualificar la zona de contacto entre un espacioedificado y el medio ambiente (natural o artificial)”. (Prieur, 1991: 2).

sertó en un contexto de coincidencia de volun-tades entre algunos Cabildos Insulares y laComunidad Autónoma de consolidar un planterritorial de aplicación insular con el objetivode compatibilizar una adecuada protección delmedio ambiente con el desarrollo urbanístico,sobre todo, el inducido por la actividad turística.

Aunque esta normativa no se concibiócomo norma vinculada directamente con las es-trategias de protección ambiental del territorio,en la práctica contuvo una serie de determina-ciones con gran incidencia en la evolución dela política de Ordenación del Territorio en Ca-narias. Por esta razón, consideramosconveniente introducir un breve comentarioacerca de la figura de los Planes Insulares de Or-denación.

La isla como ámbito territorial de aplicación dela figura del Plan Insular de Ordenación

La Ley 1/1987 se fundamentó de forma sus-tantiva en la premisa, que en nuestro ámbitoregional insular parece indiscutible, de que el es-quema de la legislación estatal del suelo noresultaba idóneo para su aplicación a la orde-nación integral de los espacios insulares canarios,al no disponer de un instrumento de planifica-ción territorial que se adaptase al hecho insular;a este respecto, la legislación estatal sólo ofrecíados posibilidades: la de los Planes Generales deOrdenación Urbana de dos o más municipios -escala supramunicipal- o la de los PlanesDirectores Territoriales de Coordinación -escalasuprainsular-. Ambas opciones se consideraroncomo insuficientes: mientras que la primera tuvodificultades de alcanzar y coordinar acuerdos yactuaciones entre las directrices insulares y laspropias municipales de los distintos Ayunta-mientos; la segunda, aunque se configuró comouna figura de planificación socioeconómica ade-cuada para la escala regional y, en particular, paralograr un desarrollo territorial equilibrado enfunción de la discontinuidad del Archipiélago,se estimó excesivamente compleja y de escasaoperatividad para el tratamiento del hecho in-sular, al tratarse de una figura con vocación yutilidad orientada a la escala regional, y ademáscon el inconveniente de la constatación del es-caso éxito de su redacción en otras Comunidades

Autónomas como, por ejemplo, Andalucía. So-bre el citado rechazo también influyeron losfracasos de anteriores iniciativas de planificaciónregional desarrolladas durante los años setentay, en concreto, los intentos frustrados de redac-tar un Plan Regional a modo de adaptación a lasingularidad canaria de los Planes Directores Te-rritoriales de Coordinación (PDTC); en concreto,el Informe Previo para un Plan Regional del Co-legio Oficial de Arquitectos de Canarias y a losPlanes Insulares de Doxiadias Ibérica.

Estas cuestiones contribuyeron a que el le-gislador rechazase ambas opciones como modelosa seguir para la definición del instrumento ópti-mo de ordenación territorial del espacio insular, alno ajustarse a las necesidades y peculiaridadesinherentes al hecho insular, abandonándose, portanto, el modelo teórico de los Planes DirectoresTerritoriales de Coordinación: la asignación en tér-minos físicos al suelo de las previsiones de laplanificación económica o de la programación deinversiones. Así, aunque se optó por la adopcióny ajuste funcional del sistema instrumental de laLey del Suelo de 1975y su desarrollo normativo alámbito territorial y sectorial de Canarias -acep-tando, en buena medida, el modelo de ordenaciónterritorial, el contenido, las funciones y los efectosde los PDTC y llegando, incluso, a reproducir casitextualmente los artículos que la legislación esta-tal del suelo destinó a este instrumento deplanificación-, no obstante, en lo relativo a la elec-ción concreta de la figura más adecuada para laordenación territorial de los espacios insulares, am-bas opciones fueron rechazadas, sobre todo, comose planteó en el Preámbulo de la Ley 1/1987, porla necesidad de llenar el vacío dejado a escala su-pramunicipal por el esquema de la Ley del Suelode 1975. Para ello, se creó un nuevo instrumentode gobierno del territorio insular: los Planes Insu-lares de Ordenación -PIO en adelante-.

La idea de entender cada espacio insularcomo un objeto unitario de ordenación terri-torial provocó que la figura del PIO se concibieracomo el instrumento más adecuado para afron-tar su planificación integral. Para ello, seconsideró que, desde el punto de vista geográ-fico, su ámbito territorial básico y pertinenteestuviera entre la escala supramunicipal y la su-bregional, esto es, la insular. La elección de estaescala geográfica se fundamentó sobre las si-



guientes valoraciones que, en sí mismas, cons-tituyeron aspectos novedosos desde el punto devista de la ordenación del territorio y, en con-creto, de los espacios insulares:

a) Se adecuaba a la idiosincrasia y peculiarida-des del Archipiélago, esto es, del hechoinsular13. A este respecto, se estimó que cadaPIO, en función de los objetivos propuestospara cada uno, se debía elaborar teniendo encuenta la realidad global de la correspondienteisla, especialmente las características socio-eco-nómicas de su territorio y población en relacióncon las posibilidades y los programas de ac-tuación del sector público y las posiblesactuaciones del privado, en el marco de losobjetivos que cada PIO propusiera.

b) Se aplicaba a un espacio geográfico física-mente acotado.

c) Disponía de un órgano político adecuado parasu redacción y gobierno del territorio -los Ca-bildos Insulares-, a los que se encargó la laborde formular su respectivo PIO, aunque con laparticipación de los Ayuntamientos y las dis-tintas instancias de la administración regional.De esta manera, se posibilitó que los CabildosInsulares dispusieran de unos mecanismos decontrol e intervención en la ordenación del te-

rritorio insular, confiriéndole un singular pro-tagonismo e impulso a la necesariadescentralización regional en esta materia14.Esta medida provocó respuestas dispares y con-tradictorias por parte de los Ayuntamientos,pues, hasta ese momento, el peso fundamen-tal de la iniciativa pública en materia deurbanismo había correspondido a estas insti-tuciones.

d) Permitía salvar las barreras establecidas sobreel territorio por los términos municipales y,por tanto, la escasez de operatividad de las fi-guras de planeamiento urbanístico existentes.

Los PIO constituyeron la creación formal deun instrumento de planificación territorial y ur-banística a escala insular, que, sin constituir unPlan General supramunicipal, se articuló desdearriba entre las figuras de planeamiento muni-cipal y las de planificación territorial reguladaspor el ordenamiento urbanístico vigente, es de-cir, Planes Directores Territoriales de Coordinacióna escala regional; de esta manera, éstos queda-ron sometidos jerárquicamente a estas directricesgenerales de ordenación territorial del Archi-piélago -escala regional-, obligando, a su vez, aresponder a sus determinaciones al conjunto deplanes y normas inferiores, esto es, los corres-pondientes al planeamiento general municipal.



CUADRO 8.1. PERIODIFICACIÓN DE LA APROBACIÓN DE LOS PLANES INSULARESDE ORDENACIÓN

* El PIO de El Hierro tuvo que volver a tramitarse como consecuencia de la sentencia 1009/1998 de la Sala de loContencioso Administrativo de Santa Cruz de Tenerife**El PIO de Lanzarote culmina en esa fecha el proceso de revisión al que fue sometido.

Avance Aprobación inicial Aprobación definitiva

El Hierro

La PalmaLa GomeraTenerifeGran CanariaFuerteventuraLanzarote

10 de abril de 1989

29 de julio de 19921 de febrero de 199427 de julio de 19935 de abril de 199029 de julio de 1988

10 diciembre 1990

16 de agosto de 199420 de diciembre de 200230 de marzo de 199520 de diciembre de 199317 de julio de 199220 de enero de 1989

Decreto 132/1995 de 11 de mayoDecreto 72/2000 de 8 de mayo *

Decreto 150/2002 de 16 de octubreDecreto 7/1995 de 27 de eneroDecreto 100/2001 de 1 de abrilDecreto 63/1991 de 9 de abrilDecreto 95/2000 de 22 de mayo**

13 Resulta de interés lo que sobre esta cuestión ha comentado Rodríguez-Araña: “el hecho insular, es claro, exige un tratamientoadecuado de la Ordenación del Territorio insular que viene determinado, como dispone la propio exposición de la Ley [Ley1/1987], por el equilibrio territorial, que es una exigencia derivada de su propia naturaleza” (Rodríguez-Araña, J. F., 1988, 99).

14 Estas competencias se materializaron con posterioridad en el marco de la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Reforma de la Ley8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias.

Esta posición estratégica de los PIO posibilitó darrespuesta al problema de la autonomía munici-pal y a la necesidad de imponer un determinadotipo de clasificación del suelo por razones de in-terés supramunicipal en materias tales como lapropia protección de espacios naturales, la pro-tección del patrimonio cultural, la ordenaciónterritorial del litoral, la ordenación de las activi-dades extractivas, etc.

Los PIO, tuvieron en su concreción prácticanumerosas vicisitudes de acuerdo con las cir-cunstancias de cada isla. En el cuadro 8.1 se puedeapreciar la periodificación seguida en las sucesi-vas fases de redacción y aprobación: algunoscomienzan su elaboración pronto, con fases deexposición de sus Avances relativamente pron-to (Islas Orientales, El Hierro), otros, sin embargo,se retrasan, y la mayoría se aprueba hace rela-tivamente poco tiempo, o incluso no han sidoaprobados todavía (La Palma, La Gomera).

En definitiva, el legislador estimó conve-niente que esta Ley Territorial contribuyese aabandonar parcialmente la finalidad de los Pla-nes Directores Territoriales de Coordinación deprocurar una confluencia y coordinación ex-haustiva entre la planificación socioeconómicay el planeamiento físico-urbanístico (SantanaArozena, Domínguez Vila y Ruiloba Santana,1988). Esto iba a permitir flexibilizar la compo-nente de planificación económica, consideradaen aquel momento como más propia de la es-cala regional, con el fin de lograr un esquematerritorial equilibrado, inherente a dichos PlanesDirectores, concebidos como guías rígidas, ce-rradas, concretas y exactas, aunque manteniendobásicamente su contenido en cuanto a la plani-ficación física. De este modo, cada PIO “seautolimitó a la ordenación territorial y urbanís-tica de la isla, aligerando todo el componentede planificación y coordinación con las políticassocio-económicas propio de los Planes Directo-res Territoriales de Coordinación , e incluyendotodos los contenidos territoriales del mismo”(Domínguez Vila, 1996: 444). En contraposición,con el fin de compensar este aligeramiento delos PIO de la componente socioeconómico y ha-cerlos operativos en el contexto jurídico del PlanDirector Territorial de Coordinación, se estable-ció la aplicación supletoria de lo dispuesto enla Ley 1/1987 con las disposiciones de la Ley del

Suelo de 1975 -en cuanto no se opusieran a laprimera- y el desarrollo de dichos Planes Insula-res a través de Planes Especiales. Esta iniciativatuvo dos objetivos básicos: por una parte, des-arrollar la infraestructura básica insular y elequipamiento y dotaciones al servicio de la po-blación insular -comunicaciones terrestres,marítimas y aéreas, abastecimiento de aguas, sa-neamiento, suministros de energía y otrasanálogas- y, por otra, asegurar la protección delpaisaje, del suelo y del medio urbano, rural y na-tural para su conservación y mejora endeterminados lugares, con el objeto de lograr lautilización racional y equilibrada de los recursosnaturales.

Los contenidos y funciones de los Planes Insu-lares de Ordenación

Con el fin de alcanzar el objetivo funda-mental de la Ley 1/1987, esto es, la reducción delcomponente socioeconómico de los PIO y el in-cremento de su funcionalidad comoinstrumentos de planificación física de cada es-pacio insular, se determinó que cada Plan debíaincorporar el siguiente conjunto mínimo de pre-visiones:

“Artículo 3.– Los Planes Insulares de Or-denación contendrán:

a) El esquema para la distribución geográfica delos usos y actividades a que debe destinarseprioritariamente el suelo, señalando el carác-ter principal o secundario, excluyente oalternativo de los distintos usos o actividades.

b) El señalamiento de las áreas en que se debanestablecer limitaciones requeridas por el in-terés público, teniéndose en cuenta lanecesaria intervención de las Administracio-nes públicas interesadas por razón decompetencia.

c) La delimitación de las áreas y medidas de pro-tección del territorio que por sus característicasnaturales, paisajísticas o de conservación de lacalidad de vida deban ser excluidas de los pro-cesos de urbanización o edificación.

d) Las medidas para defender, mejorar, desarro-



llar o renovar el medio ambiente natural o ur-bano, especificando las meras prohibiciones,las obligaciones que para tal defensa, mejoray desarrollo o renovación correspondan a laAdministración y a los particulares.

e) Las medidas a adoptar para defender, mejo-rar y ordenar el litoral, señalando lasactividades a desarrollar en el mismo, en fun-ción de la implantación de los tipos yactividades previsto en el ordenamiento ur-banístico, en el ámbito territorial anexo,teniendo en cuenta, en todo caso, la legisla-ción específica en la materia.

f) Las medidas adecuadas para impedir que seanafectadas por el desarrollo urbano áreas que,sin precisar de protección en orden a sus va-lores naturales, ecológicos, paisajísticos o decualquier tipo, no sean necesarias para tal des-arrollo.

g) Las medidas específicas de protección del pa-trimonio histórico artístico, arquitectónico ycultural, no sólo en cuanto afecten a monu-mentos y conjuntos, sino también en suentorno a los espacios que sean precisos parapreservar determinadas perspectivas.

h) El señalamiento y localización de los equipa-mientos o infraestructuras básicas relativas alas comunicaciones terrestres, marítimas y aé-reas y al abastecimiento de agua, saneamiento,producción y distribución de energía, trata-miento de residuos y otras análogas cuandoafecte a más de un municipio, teniendo encuenta, en todo caso, la legislación específicaen la materia y previo informe o a propuestade la Administración competente.

i) Asimismo estos Planes podrán establecer, concarácter indicativo las directrices de coordina-ción de política territorial sobre: mejora ydesarrollo agrario, pesquero, industrial, turís-tico y restantes sectores de la actividadeconómica.

j) La programación de las acciones necesariaspara la ejecución de sus previsiones”.

Como se puede apreciar, esta categoriza-ción de contenidos supuso la atribución a los PIOde su conceptuación como instrumentos de or-denación territorial y urbanística dirigidos a laorganización física de cada isla de acuerdo conunas directrices y, sobre todo, con la utilizaciónracional del territorio y la protección ambien-tal del mismo. Esta consideración se acentúa siconsideramos la mencionada posición jerárqui-ca de planificación de estos Planes, que trascendióla perspectiva localista consustancial del plane-amiento urbanístico.

En función de sus contenidos sustantivos,los Planes Insulares constituyeron instrumentosdiseñados desde una concepción positiva de laplanificación territorial y urbanística del territo-rio en relación con la protección del medioambiente. Para ello, se estableció un sistema uni-tario entre ambos aspectos, con el fin de lograruna relación coherente entre la administraciónresponsable de los recursos naturales y la pro-tección ambiental del territorio. Por esta razón,los PIO se concibieron desde la necesidad de pro-yectar un sistema que respondiese a unplanteamiento global de utilización del suelo -definición de un modelo territorial a escalainsular- que, en función de las exigencias del des-arrollo regional, la articulación racional de lasdistintas políticas y actuaciones con incidenciassobre el territorio y la mejor distribución globalde los usos o actividades e implantación coor-dinada de las infraestructuras básicas, pudieraotorgar una atención fundamental a los pro-blemas de protección del medio ambiente y laadministración responsable y adecuada de losrecursos naturales y de los bienes culturales. Eneste contexto, los PIO fueron deudores en granmedida de la dimensión atribuida por la CartaEuropea de Ordenación del Territorio de 1983 ala protección de la naturaleza y los espacios na-turales como objeto de la Ordenación delTerritorio, así como de la dinámica general que,durante la década de los ochenta y principios delos noventa, siguieron un conjunto de Comuni-dades Autónomas que, ejerciendo su potestadlegislativa en cuanto a la Ordenación del Terri-torio, promulgaron una serie de textos jurídicosrelacionados con esta materia con un notableacento ambiental15.



15 En concreto, nos referimos a las siguientes normas jurídicas: Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial de Cataluña;Ley Foral 12/1986, de 12 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Cantabria y Ley 6/1987, de 10 de abril, de Normas

Estas potencialidades vinculadas con las es-trategias de protección ambiental del territorioderivaron esencialmente de las innovaciones in-troducidas por la Ley 1/1987, con la asignacióna los PIO de funciones directivas típicas de orde-nación territorial que, en esencia, secorrespondieron con las propias de los Planes Di-rectores Territoriales de Coordinación; enconcreto, nos referimos a la función para aco-meter y operar en materia de planeamientourbanístico, mediante la utilización de sus pro-pias técnicas, en particular, la clasificación de suelorústico -suelo no urbanizable-, al que la Ley au-tonómica consideró de especial relevancia parala consecución del equilibrio natural de cada es-pacio insular. Esta capacidad derivada de sualcance supramunicipal, tuvo como objetivo pri-mordial salvaguardar el suelo rústico, con el finde excluir del mismo cualquier proceso de ur-banización o edificación, implantar usos yactividades contrarios a su genuina naturalezay/o específicos valores contenidos en él -carac-terísticas naturales, ecológicas, paisajísticas, etc-,e implementar las medidas adecuadas de pro-tección territorial.

De esta manera, la Ley 1/1987 planteó laposibilidad de que los Planes Insulares pudierandelimitar y actuar sobre los suelos rústicos. Noobstante, esta capacidad se limitó en función deque los municipios tuvieran o no planeamien-to general o Normas Subsidiarias dePlaneamiento. En el primer supuesto, se asig-nó a cada PIO la capacidad para clasificar suelorústico con arreglo a sus diferentes característi-cas y potencialidades en aquellos casos en quepreviamente no existiera una clasificación delsuelo dimanante de tales figuras de planea-miento urbanístico; el único límite era no invadirla reserva competencial municipal en aquel sue-lo urbano susceptible de ser clasificado comourbano mediante el correspondiente Proyectode Delimitación. En el segundo caso, se estable-ció la potestad de los mismos para “reclasificarsuelo rústico a expensas del suelo clasificadocomo no urbanizable, urbanizable no progra-

mado o apto para la urbanización sin Plan Par-cial por los Planes Generales de OrdenaciónUrbana y Normas Subsidiarias o Complemen-tarias de Planeamiento vigentes” (artículo 4 dela Ley 1/1987). Lo que se pretendió con esta me-dida fue extender la capacidad de afección delos PIO sobre los planeamientos urbanísticos pre-existentes.

Por tanto, los PIO se concibieron como ins-trumentos jurídicos para racionalizar y controlarlas transformaciones territoriales desde una pers-pectiva geográfica insular. A este respecto, enfunción del contenido exigido a los PIO, éstos seconcibieron como instrumentos de ordenacióndel territorio, del urbanismo y de los recursos na-turales, al añadirse una serie de cuestiones ycapacidades a las asignadas a los Planes Direc-tores Territoriales de Coordinación por el artículo11 del Reglamento de Planeamiento Urbanísti-co de 1978: a) clasificar y reclasificar suelo rústico;b) introducir indicativamente las directrices decoordinación o políticas territoriales en agricul-tura, pesca, industria y turismo, las medidas deprotección del litoral y la interdicción de des-arrollo urbano en las áreas no precisas para elcrecimiento urbano; y c) suspender el otorga-miento de las licencias al momento de laaprobación inicial.

Sin embargo, en relación con la anterior lis-ta de contenidos propios de los PIO, debemosdiscernir entre las dos técnicas que se introduje-ron con el fin de identificar los contenidos delPlan; nos referimos a la potestad de distinguirde modo preciso entre los contenidos de inci-dencia territorial -Determinaciones deOrdenación- y los de coordinación -Directricesde Ordenación-. En este sentido, aunque los pa-rámetros de concreción fueron análogos -estoes, el desarrollo regional, la articulación de polí-ticas sectoriales con incidencia sobre el territorio,la distribución global de usos o actividades e im-plantación coordinada de las infraestructurasbásicas, y la protección del medio ambiente, delos recursos naturales y de los bienes culturales-



Urbanísticas Regionales para la protección y uso del territorio; Ley 1/1987, de 30 de marzo, de coordinación y OrdenaciónTerritorial; Ley balear 8/1987, de 1 de abril, de Ordenación Territorial; Resolución de 28 de junio de 1988, por el que se apruebael Plan Especial de protección del Medio Ambiente Natural de la Rioja y las Normas Urbanísticas Regionales; Ley 6/1989, de 7 dejulio, de Ordenación del Territorio de Valencia; Ley vasca 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio; Ley murciana4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio; Ley aragonesa 11/1992, de Ordenación Territorial; Ley madrile-ña 9/1995, de 28 de marzo,, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo; Ley 1/1994, de 11 de enero de Ordenación delTerritorio de Andalucía; Ley gallega 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio.

, la naturaleza jurídica y la fuerza de obligar fuedesigual: mientras que las primeras se estable-cieron con capacidad de vinculación directa,vinculante y obligatoria sobre el planeamientomunicipal, las segundas se concibieron desde unmero valor orientativo.

Las Determinaciones de Ordenación seplantearon como de inmediata aplicación, “obli-gando a todos de modo general y directo”(artículo 5.1), al ser consideradas como las pre-visiones de actuación territorial y decisionessustantivas de ordenación, con incidencia sobreel interés supramunicipal; por esta razón, pre-valecieron sobre los límites establecidos por lascategorías de suelo a escala municipal. Así, se di-señaron desde la congruencia y eficacia de laescala insular, la dimensión netamente orde-nancista de sus disposiciones y con el objetivoque los programas de actuación del planea-miento municipal y/o sectorial disconforme setuviera que acomodar a las mismas. Para ello,fueron dotadas de efecto derogatorio respec-to a las disposiciones de los planes y normaspreexistentes contradictorias con las mismas; elobjetivo primordial fue que pudieran regular di-rectamente el uso del suelo y/o la edificación,con efecto vinculante sobre los particulares y laAdministración Pública. Desde esta perspectiva,se consideraron como tales a aquellos conteni-dos que implicaban alguna de las siguientesacciones:

a) La clasificación o reclasificación de suelo rústi-co en los supuestos comentados y, sobre todo,en aquellos casos que “comportasen la clasifi-cación directa del suelo rústico o reclasificaciónde suelo rústico originariamente clasificadocomo urbanizable no programado o apto paraurbanizar, los dimanantes de disposiciones so-bre protección y los que impusieran concretasy delimitadas clasificaciones urbanísticas justi-ficadas en orden al interés supramunicipal”(artículo 5.2 de la Ley 12/1987). Con objeto deampliar la superficie de suelo rústico, se atri-buyó a los PIO la capacidad para modificar lasdelimitaciones del suelo urbanizable progra-mado tanto cuando éste hubiera incumplidoo su programa fuera de imposible cumpli-miento, como cuando los correspondientesPlanes Parciales aprobados resultasen incum-plidos o de cumplimiento imposible. Como si

se tratase de un Plan General de OrdenaciónUrbana, cada PIO adquirió la capacidad paraoperar sobre dichas clasificaciones urbanísticasdefinidas previamente por el correspondien-te planeamiento municipal, pudiendo, incluso,alterar sus delimitaciones originales, con lo cualse les atribuyó la posibilidad de llegar a susti-tuir las competencias municipales sin menoscabodel reconocimiento constitucional de la auto-nomía local.

Desde el punto de vista de la política de pro-tección ambiental del territorio, esta medidadotó a los PIO de la capacidad de intervenirsobre las áreas protegidas preexistentes, asícomo de proyectar disposiciones de protecciónambiental sobre otras unidades territoriales me-recedoras de ser declaradas como tales por suscaracterísticas intrínsecas o por su consideraciónpor parte del planeamiento urbanístico. Así,desde la visión insular inherente a dichos Planeslo que se pretendió fue atender a los objeti-vos e intereses supramunicipales que escapasendel sistema de límites establecidos por los re-gímenes específicos o especiales de protecciónambiental del territorio y, en concreto, la adop-ción de medidas de protección de los bienesambientales, naturales, paisajísticos y cultura-les.

b) La clasificación urbanística de suelo, es decir,de reservas puntuales de suelo en orden a laimplantación territorial de elementos gene-rales y de significación insular -de interéssupramunicipal-, como las infraestructuras bá-sicas, la red de servicios básicos y el sistema deequipamientos y dotaciones insulares, se plan-teó de modo independiente a la de laclasificación de dicho suelo por parte de losplanes o normas preexistentes, ya que al con-siderarlos como elementos estructurales delterritorio y del ulterior desarrollo urbanístico,requerían de una precisión y ejecución físicaadecuada para que se ajustasen al modelo te-rritorial diseñado.

c) La delimitación de áreas concretas para la pla-nificación ambiental o especial protección y/omejora de bienes o valores estratégicos, na-turales o culturales de calidad e importanciaen la dimensión interés insular -o superior-, in-



dependiente de la clasificación de dicho sue-lo por los planes o normas preexistentes.

En función de estos contenidos, las Deter-minaciones de Ordenación adquirieron unatrascendencia especial en los ámbitos vetados alos PIO, esto es, sobre los suelos ya clasificados porel planeamiento urbanístico como urbanos o ur-banizables programados -o aptos para urbanizarcon Plan Parcial-, al establecerse su aptitud paravincular inmediatamente y prevalecer sobre losmismos con efecto erga omnes y ser ejecutadas através de Planes Especiales (Santana Arozena, Do-mínguez Vila y Ruiloba Santana, 1988).

Por su parte, las Directrices de Ordenaciónse concibieron a modo de recomendaciones o lí-neas maestras de compatibilidad y coordinaciónsectorial sobre el medio físico, como simples di-rectrices de coordinación de las iniciativas públicasdistintas a la insular -de ámbito municipal y sec-torial-, dirigidas al mantenimiento del modeloterritorial diseñado por el propio PIO. Desde estaóptica, las Directrices se consideraron de carác-ter indicativo y opcional, por lo que carecieronde efectos vinculantes erga omnes, excepto paralas Administraciones Públicas, a las que vincula-ron directamente “[...] sin perjuicio de losprocedimientos legalmente establecidos para laresolución de los conflictos competenciales dedistintos órdenes en su repercusión territorial”(artículo 5.1).

Por consiguiente, las Directrices se orien-taron únicamente a la actividad de planificaciónterritorial de las Administraciones Públicas titu-lares e involucradas por el propio PIO en eldesarrollo de sus previsiones de contenido es-pacial y, en ningún caso a los particulares16; conesta medida, se pretendió que dejaran un am-plio grado de libertad a los planes y normas,aunque dentro de un marco general. Como con-secuencia, requirieron de desarrollo o concreciónen el planeamiento general municipal, debidoa que se las dotó únicamente de un carácter in-dicativo y sólo a título de orientación orecomendación para las Administraciones des-tinatarias de las mismas.

A este respecto, por exclusión, los conteni-dos de los Planes Insulares con incidencia ambientalsobre el territorio, definidos a modo de directri-ces de ordenación de compatibilidad ycoordinación sectorial, fueron fundamentalmentedos. Por un lado, los relacionados con la zonifica-ción de usos y actividades resultante de lasprevisiones definidoras del diseño de la distribu-ción geográfica de los usos y actividades a quese debía destinar prioritariamente el suelo, y quetuvieron como objeto orientar, a modo de es-quema directivo, la clasificación y calificaciónurbanística a definir con posterioridad por el co-rrespondiente planeamiento municipal; para ello,fue preciso la utilización por parte de los PIO deuna categorización de los usos del suelo en tér-minos básicos y generales (poblacional, industrial,turístico, agrícola, de especial protección, etc). Porotro lado, los vinculados con las directrices decoordinación de política territorial sobre mejoray desarrollo agrario, pesquero, industrial, turísti-co y restantes sectores de la actividad económica.

Como se puede apreciar, los PIO constitu-yeron planes que, desde la perspectiva deteorización del territorio y de la intervención enél, se relacionaron con el modelo de ordenacióninherente a los Planes Directores Territoriales deCoordinación, en concreto, en lo relativo a laasignación al territorio de previsiones económi-cas.

En cuanto al resto de determinaciones acontener por los PIO, la Ley 1/1987 no indicó ex-presamente si debían tener un caráctervinculante o de directriz. Esta circunstancia im-plica que se les dotó de la potestad para calificarsus contenidos en forma de Determinación o Di-rectriz, sin perjuicio de lo establecido en elmencionado artículo 5.2; en todo caso, los Pla-nes Insulares se concibieron con la voluntad decompatibilizar el desarrollo urbanístico induci-do por el modelo de desarrollo turístico de masascon una adecuada protección ambiental del te-rritorio. Esto permitió que, en función de lasdeterminaciones de ordenación y de las direc-trices de compatibilidad y de coordinaciónsectorial sobre el marco físico, el modelo terri-torial definido por cada PIO subordinase a los



16 Esta consideración realizada por la Ley 1/1987 estableció una importante diferencia respecto a la Ley del Suelo de 1975 y, en con-creto, a los Planes Directores Territoriales de Coordinación, cuyas previsiones -vinculantes- afectaron indistintamente a laAdministración Pública y a los particulares.

planes y normas inferiores a su ámbito; así, porejemplo, la Ley 1/1987 otorgó a los PIO la capa-cidad para definir los umbrales máximos decrecimiento de la oferta turística en el ámbitoinsular.

En conclusión, los PIO se concibieron comola figura de ordenación territorial y urbanísticaa escala insular que debía regular y ordenar porla vía de aplicación directa -Determinaciones- odiferida -Directrices- varios sectores bien dife-renciados (las zonas turísticas, el suelo rústico, losespacios naturales, las actividades extractivas, elsector agrario, el patrimonio histórico-arqueo-lógico), así como los sistemas de infraestructuraterritorial (corredores costeros, carreteras, sis-tema aeroportuario y portuario, captación ydistribución de agua, saneamiento y transportede energía eléctrica).

8.2.2.2.2. La adaptación de los Planes de Orde-nación de Recursos Naturales a losPlanes Insulares de Ordenación

Entre las aportaciones más significativas dela promulgación de la Ley Territorial 12/1994, de19 de diciembre, de Espacios Naturales de Ca-narias, se puede destacar la inclusión de uninstrumento de planificación ambiental del te-rritorio dirigido a la “regulación delaprovechamiento de los recursos naturales”; nosreferimos a los Planes de Ordenación de los Re-cursos Naturales -PORN-, con importantesimplicaciones en el planeamiento insular.

En realidad, esta figura supuso la importa-ción de un instrumento de planificacióncontemplado en la Ley 4/1989, de 27 de marzo,de Conservación de Espacios Naturales y de laFauna y Flora Silvestres. En esta norma, los PORNse concibieron con el fin de lograr los siguientesobjetivos: a) definir y señalar la calidad ambien-tal de los recursos y ecosistemas en el ámbitoterritorial de que se trate; b) determinar las li-mitaciones que deban establecerse a la vista dela misma; c) señalar los regímenes de protecciónambiental del territorio que procediera; d) pro-mover la aplicación de medidas de salvaguarda,restauración y mejora de los recursos naturalesque lo precisen; y e) formular los criterios orien-tadores de las políticas sectoriales y ordenadores

de las actividades económicas y sociales, públi-cas y privadas, para que sean compatibles conlas exigencias señaladas.

Por tanto, bajo estos presupuestos el régi-men de protección ambiental del territorio seextendió más allá de los límites de las áreas pro-tegidas, e implicaba:

a) La delimitación del ámbito territorial objetode ordenación y descripción e interpretaciónde sus características físicas y biológicas

b) La definición del estado de conservación delos recursos naturales, los ecosistemas y lospaisajes que integran el ámbito territorialen cuestión, formulando un diagnóstico delmismo y una previsión de su evolución fu-tura.

c) La determinación de las limitaciones genera-les y específicas que respecto de los usos yactividades hayan de establecerse en funciónde la conservación de los espacios y especies aproteger, con especificación de las distintas zo-nas en su caso.

d) La aplicación, en su caso, de algunas de las ca-tegorías de protección ambiental del territorioprevistas en la legislación básica del Estado enmateria de protección ambiental del territorio.

e) La concreción de aquellas actividades, obraso instalaciones públicas o privadas a las quedebe aplicárseles el régimen de evaluaciónprevisto en el Real Decreto Legislativo1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación deImpacto Ambiental (y la Ley canaria 11/1990,de 13 de julio, de Prevención del Impacto Eco-lógico).

f) El establecimiento de criterios de referenciaorientadores en la formulación y ejecución delas diversas políticas sectoriales que inciden enel ámbito territorial en relación con los obje-tivos planteados.

No obstante, la Ley canaria no se limitó asu mera imitación y aplicación, sino que, además,procedió a su adecuación -adaptación- a la rea-lidad insular. En este sentido, la verdadera



innovación -especificidad- con respecto a la le-gislación básica estatal radicó en esta últimacuestión: mientras que su elaboración y apro-bación se estableció a escala estatal como untrámite obligatorio previo a la declaración de lasáreas protegidas17, la Ley 12/1994 modificó dichafuncionalidad original en virtud del apartado 3del artículo 5 de la Ley 4/198918 y, sobre todo,su concepción como los instrumentos cabecerasdel grupo de figuras de planificación ambiental(Castanyer Vila, 1991). Así, la aportación reali-zada por la legislación canaria en la adaptaciónde la Ley estatal consistió en la definición de laisla como ámbito territorial prioritario de losPORN y su integración con los PIO. De esta ma-nera, los PORN se van a “aprovechar” delcomentado contenido y funciones asignadas alos PIO19.

El resultado final fue la generación de unúnico instrumento de planificación que debe or-denar integralmente el territorio en cada isla,afectando tanto a los recursos naturales como aaquellos otros aspectos regulados hasta ahorapor planes de naturaleza urbanística o sectorial.Esta posición jerárquica los convirtió en instru-mentos estratégicos desde la perspectiva de laOrdenación del Territorio, por cuanto van a con-dicionar la ordenación urbanística y sectorial,al prevalecer sobre los instrumentos de planifi-cación territorial y planeamiento urbanísticopreexistentes, así como sobre los que los des-arrollan. Esta función de coordinación ypreponderancia de los PORN respecto a las res-tantes políticas territorial constituye unacondición indispensable para lograr la preten-sión primordial de la Ley 4/1989 de prevenir ycorregir los impactos ambientales de signo ne-gativo. Ello explica los contenidos mínimosincorporados por la Ley 12/1994, con el fin de in-

corporar las especificaciones propias de su nue-va funcionalidad y, en particular, de los ámbitosinsulares:

a) La delimitación de las áreas del territorio que,por sus características naturales, paisajísticaso de conservación de la calidad de vida, de-ban ser excluidas de los procesos deurbanización o edificación.

b) Las medidas para defender, mejorar o res-taurar el medio ambiente natural,especificando las meras prohibiciones y lasobligaciones que para tal defensa, mejora orestauración correspondan a la Administra-ción y a los particulares.

c) Las medidas a adoptar para defender, orde-nar y mejorar el litoral, y los espacios naturalesmarinos, señalando las actividades a desarro-llar en el mismo.

d) El señalamiento de los lugares aptos para larealización de las actividades mineras y las ex-tractivas de tierra y áridos, así como los aptospara el vertido de tierras y escombros, de-biendo contemplarse los correspondientesPlanes de Restauración.

8.2.2.2.3. La Ley de Ordenación del Territorio ysu refundición posterior con la Leyde Espacios Naturales de Canarias

Una de las innovaciones más sobresalien-tes del Real Decreto-Legislativo 1/1992, de 26 dejunio, de Texto Refundido de la Ley sobre Régi-men del Suelo y Ordenación Urbana (BOE nº 156,de 30 de junio de 1992)20, en consonancia con laprevisión constitucional, fue la inclusión de los



17 Esta determinación posibilitó la implementación de regímenes específicos de protección ambiental del territorio —y, en concre-to, los criterios y normas de carácter básico que regulasen la gestión territorial y el uso de los recursos naturales y compatibili-zasen su salvaguarda con el adecuado desarrollo socioeconómico— sobre ámbitos territoriales no declarados formalmente comotales y, por tanto, la aplicación territorial de lo proyectado en el artículo 7.1 de la Ley 4/1989, esto es, durante su tramitación “nopodrán realizarse actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacerimposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos de dicho Plan”.

18 “Los instrumentos de ordenación territorial o física existentes que resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de losRecursos Naturales deberán adaptarse a éstos. Entre tanto dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planesde Ordenación de los Recursos Naturales se aplicarán, en todo caso, prevaleciendo sobre los instrumentos de ordenación terri-torial o física existentes”.

19 A su vez, la instrumentación de este contenido se previó vía reglamentaria. Así, el Decreto 6/1997, de 21 de enero (BOC nº 14,de 31 de enero de 1997) lo completó, mediante la fijación de una serie de directrices formales y metodológicas relativas a suMemoria, en concreto su contenido —fases de trabajo—, los objetivos de ordenación territorial, la delimitación de zonas y lanormativa a aplicar sobre ellas, así como a su base cartográfica y estudio financiero.

20 Esta norma resultó de lo establecido en la Disposición Final Segunda de la Ley 8/1990, de 25 de julio sobre Reforma del RégimenUrbanístico y Valoraciones de Suelo, refundió las disposiciones estatales vigentes sobre suelo y ordenación urbana, compren-

planes de ordenación del territorio junto a losestrictamente urbanísticos. Este hecho supusouna ruptura, en gran medida, con la ordenaciónterritorial desarrollada hasta su promulgación.De manera esquemática, se traducía en un cons-tante intento de aplicar la acción pública yprivada sobre el territorio desde una lógica úni-ca y de un mismo sistema de planificación -en lamedida en que la legislación urbanística cubríapor entero su regulación-, así como de poner enun mismo orden constitucional sustantivo lascompetencias en materia de medio ambientey de ordenación del territorio -y urbanismo- (Pa-rejo Alfonso, 1998). En consecuencia, el RealDecreto-Legislativo 1/1992 promovió una acu-sada armonización e interrelación, a modo deconexión sistemática, entre las competencias ylas políticas públicas horizontales de ordenacióndel territorio y urbanismo -y, por tanto, de losvalores de desarrollo económico: artículo 45 dela Constitución Española-.

Por su parte, la importantísima Sentencia61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitu-cional, respecto al Texto Refundido de la Leysobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbanamarcó un hito en la legislación autonómica enmateria de ordenación del territorio y medio am-biente, y, por ende, de la de Canarias. Como essabido, significó la declaración de inconstitucio-nalidad de gran parte del articulado del TextoRefundido 1/1992, por razones estrictamentecompetenciales, al considerar las ComunidadesAutónomas que presentaron los recursos -entreellas, la de Canarias-, que, a tenor de lo dispues-to en el artículo 149.1 de la ConstituciónEspañola, ésta menoscababa el título compe-tencial exclusivo para legislar en materiaurbanística y de ordenación del territorio, bienpor haberse excedido el legislador estatal res-pecto del título competencial ejercido, bien porhaber sido establecido en función supletoria res-pecto del Derecho autonómico careciendo elEstado de competencia al respecto.

Como consecuencia de un efecto conco-mitante a la nulidad de gran parte del citadoTexto Refundido, se produjo una aceleración dela promulgación de la Ley 9/1999, de 13 de mayo,de Ordenación del Territorio de Canarias21-LOTCen lo sucesivo-: al carecer la Comunidad Autó-noma canaria de una legislación urbanísticapropia completa, se produjo la recuperación delTexto Refundido de la Ley sobre Régimen delSuelo y Ordenación Urbana de 1976 y, por tan-to, de una norma preconstitucional quelógicamente no correspondía a la realidad te-rritorial de aquel momento. Esta empeoró conla promulgación de la Ley Estatal 6/1998, de 13de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones(BOE nº 89, de 14 de abril de 1998), que, conce-bida como la normativa legal básica reguladorade los usos del suelo, generó un nivel de confu-sión e inseguridad jurídica, al considerar quevulneraba la mencionada Sentencia, la cual des-ligaba al Gobierno Central en materia urbanísticay de ordenación del suelo, e incluso, negaba lasupletoriedad de su Derecho respectivo.

Ambas circunstancias hicieron precisa unaintervención legislativa autonómica: la elabora-ción, tramitación y aprobación de la LOTC, que,al tiempo que provee a la Comunidad de unapolítica propia e integral en materia de orde-nación del territorio, urbanismo y protección delos recursos, la dota de su base y marco legal for-mal, necesario, suficiente y completo en ejerciciopleno de la competencia, que corresponde des-de luego a la misma. A este respecto, Gutiérrezy Aznar Vallejo (1999) han calificado de loable yacertada la opción seguida por el legislador ca-nario ante la situación creada por la citadaSentencia, a diferencia de otras Autonomías queoptaron por dictar apresuradamente medidaslegislativas urgentes, transitorias e, incluso, deartículo único, que, ante tal vacío legal genera-do, se limitaron a adoptar el Derecho estatal enesta materia -esto es, el Texto Refundido 1/1992-como propio. Por el contrario, el Ejecutivo ca-nario procedió, no a introducir meras reformas



diendo también la regularización y aclaración de las mismas. Como se señala en el propio Preámbulo del Texto Refundido, elproceso de refundición se caracterizó por dificultades objetivas derivadas de las profundas diferencias existentes entre la Leysobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 y la Ley 8/1990, así como de los diversos Reales Decretos Leyes que sobrela materia se han dictado entre las fechas de referencia y las innovaciones que en materia urbanística introdujo la ConstituciónEspañola, al atribuir a las Comunidades Autónomas competencias sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (artícu-lo 148.1.3) , e imponer una regulación del suelo acorde con el interés general que impida su especulación (art. 47).

21 El procedimiento legislativo de su formulación, tramitación y aprobación parlamentario lo han analizado Gutiérrez y AznarVallejo (1999).

en dicha normativa legislativa precedente, sinoque, ejerciendo de modo pleno su potestad le-gislativa, aprobó la LOTC, por la que se derogabaexpresamente dicha legislación, clarificando ydepurando la inseguridad jurídica generada porel citado fallo.

La LOTC avanzó en la materia de Ordena-ción del Territorio, sobre la cual, sorprendente,no hizo alusión significativa la Sentencia 61/1997.Así, siguiendo la misma metodología empleadapor el Tribunal Constitucional en su Sentencia102/1995, de 26 de junio, para acotar el concep-to de medio ambiente, la LOTC concibió a lamateria de ordenación del territorio como “elarreglo, organización y disposición adecuadasde las actividades humanas desde la dimensiónespacial para la utilización racional de los recur-sos naturales”. Para ello, se planteó laconcurrencia o acomodación al juego de la or-denación del territorio del sistema legalurbanístico y de las políticas públicas sectoria-les con una directa proyección física o territorial.De esta manera, el planteamiento de la LOTC deque la planificación física o territorial precisa serintegral explica su aspiración de convertirse enel mecanismo único para disciplinar todos losusos y las actividades que se desenvuelven enel mismo territorio. Para ello, se abrogó de for-ma expresa y por sustitución un importantepaquete de textos legales del ordenamiento ju-rídico propio de esta Comunidad Autónoma22,con el fin de lograr el anterior objetivo que pue-de calificarse de omnicomprensivo.

Sin embargo, aunque la Disposición Dero-gatoria Única, apartado 1.a) 6) del Proyecto deLey de Ordenación del Territorio de Canarias (PL-26 )23 contuvo la derogación expresa de losartículos 6, 19, 23 al 28, 30 al 36, 40 al 50 y apar-tados 4 y 5 de la Disposición Adicional 1ª de lareferida Ley 12/1994, en el texto legal aprobadodefinitivamente quedó eliminada, limitándose

únicamente a lo referido en la cláusula genéri-ca número 2 de la Disposición Derogatoria. Lajustificación de esta acción resulta evidente: con-siderando que la Ley de Espacios Naturales deCanarias (LENC) regulaba todo lo relativo a la or-denación territorial de las áreas protegidas, suderogación hubiera dejado sin marco jurídico dereferencia al proceso de planificación física delas áreas protegidas hasta que se produjera latarea refundidora encomendada en la Disposi-ción Final 1ª. Por esta razón, durante el trámiteparlamentario se enmendó dicha conflictividad,convirtiendo a la LENC en una norma supletoriade la LOTC en lo referente a la elaboración y con-tenido de tales instrumentos. Finalmente, lasituación se normalizó con la promulgación delcitado Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayode 2000, que refundió ambas leyes, que fueronderogadas expresamente, planteando su co-rrespondiente Texto Refundido a modo de anexoen una norma de artículo único.

8.2.3. La ordenación del territorio en la regióninsular de Canarias: un sistema jerarqui-zado, único e integrado. La planificacióneconómica

El Texto Refundido de las Leyes de Orde-nación del Territorio de Canarias y de EspaciosNaturales de Canarias articuló un sistema de or-denación del territorio que contempló todas lasvariables que inciden sobre la misma, incardi-nando el contenido ambiental dentro de sudimensión urbanística. Así, se ha planteado unsistema de ordenación territorial único, integraly jerarquizado, con el fin de superar las limita-ciones y los problemas derivados de laplanificación sectorial y, en su caso, las interven-ciones relevantes sobre el territorio no sujetasa la correspondiente planificación previa24. Con-cebido como pieza clave de este nuevo marcolegal, consiste en una estructura de la ordena-ción territorial que, mediante el establecimiento



22 Estas Leyes fueron: la Ley 3/1985, de 29 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Urbanismo y Protección de la Naturaleza;Ley 1/1987, de 13 de marzo, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación; Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre OrdenaciónUrbanística del Suelo Rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias; Ley 6/1987, de 7 de abril, sobre el Sistema de Actuaciónde Urbanización Diferida; y Ley 7/1990, de 14 de mayo, de Disciplina Urbanística y Territorial.

23 Parlamento De Canarias (1998): Proyecto de Ley en trámite PL-26, de Ordenación del Territorio de Canarias, en Boletín Oficialdel Parlamento de Canarias. IV Legislatura, nº 81, de 22 de junio de 1998, 83 páginas.

24 Resulta clarificador el siguiente planteamiento extraído de la propia Exposición de Motivos de la LOTC: “En consecuencia, unaley canaria sobre el territorio no puede descansar solamente en la aplicación de técnicas urbanísticas necesarias para articular losintereses públicos y su relación con la propiedad privada, sino que la perspectiva debe ampliarse hasta incardinar dentro de ellael contenido medioambiental y la ordenación de los recursos naturales, referidos no sólo a aquellas partes del territorio objetode protección sino también al ámbito urbano y rural, a fin de garantizar como objetivo último la calidad de vida de los ciuda-

de reglas jerárquicas de prevalencia-dependen-cia, se fundamenta en dos tipos de escalas quehemos denominado como “temática” y “geo-gráfica-espacial”. La adecuación e integraciónde los diferentes planes a dicha “arquitectura”de instrumentos de ordenación territorial haconstituido la estrategia básica y de gran tras-cendencia en la consolidación del “gobierno”del territorio de los espacios insulares canarios,así como una auténtica innovación en el sistemajurídico español en esta materia.

8.2.3.1. La escala temática de actuación

Siguiendo el criterio legislativo iniciado enla propia Ley 12/1994, el Texto Refundido arti-cula un sistema de ordenación integral delterritorio que contempla todas las variables queinciden en ella, esto es, las ambientales, las deestructuración territorial -sectorial- y las urba-nísticas. Desde esta perspectiva, la “escalatemática” implica la institución de forma ge-nérica de una integración jerárquica en laestructura interna de los Planes y Normas delas áreas protegidas en relación con los crite-rios de la ordenación y las determinaciones deestricto contenido ambiental, territorial-secto-rial y urbanística. De este modo, las dos últimasse ponen al servicio de la primera a través de lautilización racional de los mismos. Así, por ejem-plo, los Planes Territoriales Especiales debenajustarse a las determinaciones de las Directricesde Ordenación en cuanto a su posición geográ-fica, y a los Planes Insulares de Ordenación en lorelativo a la ordenación de los recursos natura-les. Esta jerarquía constituye un elemento degran interés e innovación en orden a establecerdeterminaciones estrictamente territoriales y ur-banísticas desde su aspecto negativo, esto es,remarcando la posición de dependencia de ellasrespecto de las de carácter ambiental, de modoque éstas deben servir de fundamento y justifi-cación a las segundas.

De esta manera, el Texto Refundido gene-ra un reajuste en la ubicación de los Planes yNormas de las áreas protegidas en función de su

posición dentro de la estructura de ordenaciónterritorial que genera. Este planteamiento deri-vó de la idea contenida en el artículo 6.3 de laLENC, que indicaba que la “planificación hidro-lógica insular se adaptaría a lo previsto en losPORN”, o de los apartados 1 y 2 del artículo 2 dela Ley 1/1987, reguladora de los Planes Insularesde Ordenación, que dispuso que “las determi-naciones de ordenación y las directrices decompatibilidad y de coordinación sectorial so-bre el marco físico, adecuadas para definir elmodelo territorial a que deben responder losPlanes y Normas inferiores de su ámbito” [...] “sejustificarán por relación a las exigencias del des-arrollo regional, a la articulación racional de lasdistintas políticas y actuaciones con incidenciassobre el territorio, a la mejor distribución globalde los usos o actividades e implantación coor-dinada de las infraestructuras básicas, y a lanecesaria protección del medio ambiente, de losrecursos naturales y de los bienes culturales”. Así,se produce el establecimiento de la obligatorie-dad de cumplimiento de las disposiciones de losinstrumentos de ordenación de las áreas pro-tegidas no con un sentido jerárquico estrictocomo puede suceder con el planeamiento ur-banístico, sino con una relación de subordinación.Consecuentemente, el resto de instrumentos deordenación territorial, a excepción de las Direc-trices y los Planes Insulares de Ordenación, hande considerar las previsiones de los mismos y, enel supuesto de que se produzca un conflicto, hande abordarlo expresamente y resolverlo, en sucaso, mediante su derogación expresa.

En consecuencia, la temática ambientalse considera como una materia transversal de laordenación del territorio. En la práctica, esta es-tructura temática jerarquizada constituye la baseconceptual y doctrinal de la conceptuación y pro-yección espacial del “desarrollo sostenible”, porcuanto la ordenación de los recursos y las áreasde elevada calidad ambiental se va a producirsobre la ordenación y determinaciones de es-tricto contenido territorial y urbanístico. Asímismo, esta circunstancia no tiene precedentejurídico alguno ni en la normativa estatal ni en



danos y la armonía con su entorno. Con esta finalidad, esta Ley pretende, mediante la ordenación integral, asumir, en mayor omenor medida, la actual legislación autonómica de incidencia territorial, terminando así con la indeseada dispersión de normasurbanísticas y medioambientales sectoriales, a fin de formar un cuerpo legal en el que de forma sistemática y coherente se rela-cionen entre sí, y propiciando la simplificación de los procedimientos administrativos, necesidad ampliamente demandada porlos operadores del derecho al aplicar la Ley”.

la del resto de las Comunidades Autónomas,constituyendo, por tanto, una concepción pio-nera en la consideración de la planificaciónterritorial-urbanística y ambiental como una fun-ción pública única y regulada en un mismo textonormativo (Villodre, 1999).

Esta escala temática, su encuadre jerárqui-co como pieza angular de la ordenación de losespacios insulares justifica que los PIO debían in-cluir el siguiente contenido desde su dobleperspectiva como PIO y PORN (art. 18 de la LOTC):

a) En lo relativo a su carácter de PORN, debencontener una descripción y evaluación deta-llada de los recursos naturales, su calidadambiental y previsible evolución, así como loscriterios de aplicación en su ordenación, enconcreto, en lo relativo a las siguientes cues-tiones:

• Las limitaciones de uso en función de la sin-gularidad de los ecosistemas y de su estadode conservación y, en particular, señala-miento de las áreas del territorio que debanser excluidas de los procesos de urbaniza-ción y, en su caso, de edificación, por suscaracterísticas naturales, su trascendenciapara el mantenimiento de los procesos eco-lógicos esenciales, para la preservación dela diversidad genética y de la variedad, sin-gularidad o belleza de los ecosistemas y delpaisaje.

• Las directrices o criterios básicos para la ges-tión de las áreas protegidas y también delas especies de flora y fauna amenazadas oen peligro, según los criterios internacio-nalmente admitidos, estableciendo oproponiendo en su caso, según la legisla-ción sectorial aplicable, los regímenes deprotección que procedan.

• La defensa y mejora del ambiente naturaly establecimiento de prohibiciones a las Ad-ministraciones canarias y a los particularesderivadas de esos criterios.

• La conservación o mejora del patrimoniohistórico incorporando, en su caso, las me-didas necesarias de protección e

intervención previstas en las leyes secto-riales correspondientes.

• Los criterios complementarios de referen-cia orientadores de la formulación y ejecuciónde las políticas sectoriales que inciden en elterritorio, dentro del marco establecido porlas Directrices de Ordenación.

• La defensa, mejora y ordenación del espa-cio litoral y espacios naturales marinos,incluyendo un listado de actividades sus-ceptibles de desarrollarse en los mismos yen su entorno y, en su caso, las medidas es-pecíficas que deban ser tomadas por laAdministración competente.

• El reconocimiento y ordenación de los asen-tamientos rurales y agrícolas.

b) En cuanto a su dimensión como PIO, éstos de-ben incluir, como mínimo, las siguientesdeterminaciones:

• La estructura y localización de las infraes-tructuras, los equipamientos y las dotacionese instalaciones de servicios públicos de re-levancia e interés social para la Isla.

• El esquema de distribución y priorizaciónde los usos y actividades estructurantes delterritorio insular, con expresa localización yregulación ordenada de las actividades re-levantes para el desarrollo económico ysocial autonómico o insular y, específica-mente, criterios para la delimitación en losinstrumentos urbanísticos de ámbito mu-nicipal de las siguientes zonas del territorio:

1) Las que deban salvaguardarse del proce-so urbanizador y, en su caso, edificatorio,porque su transformación sería incompa-tible con el desarrollo sostenible de la Isla.

2) Las que deban destinarse a usos del sectorprimario, en especial los forestales, agra-rios o extractivos.

3) Las aptas para el desarrollo de nuevos es-pacios turísticos, determinando si procede



las condiciones que limiten el incrementode capacidad, reservando a los Planes Ge-nerales la delimitación de los sectoresurbanizables turísticos.

8.2.3.2. La escala geográfica de actuación

Esta escala surge del carácter integrado eintegral otorgado al citado sistema, en cuantocada instrumento que lo conforma tiene asig-nado un ámbito territorial y material deintervención claramente definido y diferente alos restantes tipos de Planes, a los que comple-menta y, en su caso, dirige o desarrolla, nopudiendo ser sustituido (García Márquez y San-tana Rodríguez, 1999). Según su posición dentrode la estructura proyectada, cada instrumentodebe afrontar su función, esto es, la ordenaciónde su correspondiente ámbito territorial, conel grado de detalle y precisión que le sea propio.Como se aprecia en la figura 8.3, dicha estruc-tura se configura en dos grandes niveles osubsistemas: el de la ordenación de los recursosnaturales y el territorio y el de la ordenación ur-banística, que básicamente coinciden con losinstrumentos de planificación territorial -en sen-tido estricto- y ambiental, y los de planeamientourbanístico, respectivamente. Esta distinción seadecua a la distribución de los órganos compe-tentes: la Comunidad Autónoma y los CabildosInsulares en la primera y los ayuntamientos enlos segundos.

Dentro de esta estructura rigen relacio-nes de jerarquía y especialización, diferenciadaspor su escala y competencia. De este esta ma-nera, los planes quedan supeditados a losinstrumentos superiores, prevaleciendo sobre elresto -inferiores- o de implementación a ma-yor escala. De esta manera, los instrumentos deordenación urbanísticos quedan completamen-te subordinados y supeditados a los deordenación territorial, que, consecuentemente,se plantean como figuras omnicomprensivas. Así,por ejemplo, los Planes Insulares de Ordena-ción–Planes de Ordenación de RecursosNaturales, se encuentran supeditados a las Di-rectrices de Ordenación -escalasuprainsular-regional-, prevaleciendo sobre elresto de instrumentos territoriales y urbanísti-cos.

De manera sucinta, los instrumentos de in-cidencia básica en la escala insular van a ser losde ordenación territorial, esto es, las Directricesde Ordenación, los Planes Insulares de Ordena-ción–Planes de Ordenación de RecursosNaturales, los Planes y Normas de las Áreas Pro-tegidas, y, en menor medida, los PlanesTerritoriales de Ordenación -Parcial y Especial-,así como, con carácter excepcional, los Proyec-tos de Actuación Territorial y las CalificacionesTerritoriales.

En definitiva, se ha creado una “arquitec-tura” de instrumentos de ordenación territorialy urbanística, que en ningún caso se ha proyec-tado como una mera suma, sino de maneraconjunta, a modo de sistema, y, por tanto, comoun todo coherente, complejo e interrelaciona-do. Aunque cada uno de ellos tiene existenciapropia, su elaboración no se ha planteado comoplanes aislados, desarticulados y descoordina-dos, sino como una pieza de un entramadoestructural, cuya interconexión les dota de unsignificado trascendente a sus respectivas indi-vidualidades. Esta concepción del conjunto deinstrumentos induce a su comprensión en tér-minos de su integración en un único proceso deplanificación (Castanyer Vila, 2001: 19), aunqueplanteado desde una organización jerárquica -planificación en cascada-.

Por su parte, las Directrices marcan el iniciode un proceso de articulación de la planificaciónterritorial y sectorial a escala regional, por cuan-to la LOTC las situó en la cúspide de la pirámidedel sistema de instrumentos de ordenación delterritorio, de manera que se fijó su prevalenciacomo los instrumentos circunscritos a ámbitosterritoriales suprainsulares. Esto supone el ajus-te jerárquico del resto de figuras de planificaciónterritorial y planeamiento urbanístico a sus de-terminaciones, que se dividen en tres grupos: las«normas de aplicación directa», «las normas dedirectivas» y las «recomendaciones». La dife-rencia radica en su carácter vinculante, de modoque las dos primeras son de obligado cumpli-miento para las Administraciones y losparticulares, la tercera tiene un carácter de orien-tación para los mismos. En este sentido, en eltexto aprobado definitivamente predominan lasnormas directivas y, por tanto, las determina-ciones que se van a desarrollar a través de los



instrumentos de ordenación del territorio y delas disposiciones administrativas.

El proceso de formulación de las Directri-ces Generales se inició con el Decreto 4/2001, de12 de enero, en el que se estableció su finalidad,objetivos, criterios básicos para su elaboración,órganos a los que ser encomendó la formulacióny el procedimiento de elaboración, tramitacióny aprobación. En virtud del artículo 14.5 del Tex-to Refundido, se redactó el Avance de Directrices,sometido al trámite de participación ciudadana.Tras la reorientación de los apartados relativosa la ordenación territorial y de las actividades tu-rísticas, se procedió a su aprobación inicial.Finalmente, tras su sometimiento a informaciónpública, a consultas a todas las Administraciones

Públicas implicas, estudio de alegaciones e in-formes y, en su caso, incorporación de lasmodificaciones, así como informe por la Comi-sión de Ordenación del Territorio y MedioAmbiente de Canarias, se elevó al Gobierno, sien-do aprobada definitivamente.

Las Directrices de Ordenación responden alos principios inherentes a la Carta Europea deOrdenación del Territorio (1983), de manera queconstituye un mecanismo de equilibrio y «ho-mogeneización» de las determinaciones deordenación a escala regional, en concreto, en lorelativo a los objetivos establecidos en el apar-tado 2º del artículo 15 de la LOTC: a) definir loscriterios de carácter básico de ordenación y ges-tión de uno o varios recursos naturales; b) fijar



FIGURA 8.3. ESTRUCTURA JERARQUIZADA DEL SISTEMA DE INSTRUMENTOS DEORDENACIÓN TERRITORIAL ESTABLECIDA EN EL TEXTO REFUNDIDO DE LAS LEYESDE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE CANARIAS Y DE ESPACIOS NATURALES DE

CANARIAS

Fuente: Elaboración propia.

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Planes Insulares de Ordenación

Directrises de Ordenación del Territorio

Planes Territoriales de Ordenación Planes y Normas de las áreas protegidas

Estudios deDetalles

Planes Generales de Ordenación Plan Operativo

Planes Parciales de Ordenación Planes Especiales de Ordenación

los objetivos y estándares generales de las ac-tuaciones y actividades con relevancia territorialde acuerdo con la legislación sectorial que co-rresponda; c) establecer estrategias de acciónterritorial para la definición del modelo terri-torial básico de Canarias; y d) articular lasactuaciones sobre la base del equilibrio interte-rritorial y la complementariedad de losinstrumentos que conforman el sistema de or-denación territorial.

8.2.3.3. La planificación económica

Planificación económica de ámbito insularno sólo se refiere al territorio. El complejo y am-plio proceso de transferencias competenciales alos ámbitos políticos insulares supone una elec-ción sobre las Administraciones que debenrealizar las funciones de asignación de determi-nados bienes y servicios a los ciudadanos, bienespúblicos o preferentes, y de redistribución dela renta. Ambas funciones son consideradas porla teoría del federalismo fiscal como típicas delas administraciones subcentrales. El problemase presenta en orden a determinar los nivelesque debe garantizarse en el ámbito de Canarias,estableciendo mínimos homogéneos para el con-junto de ciudadanos de las Islas conindependencia del lugar en el que residan, yaquéllos que son gestionados por las institucio-nes locales en busca de una mayor eficacia. Setrata pues de combinar un nivel regional conotro subregional.

Se ha sostenido por la teoría que las admi-nistraciones locales detectan mejor lasnecesidades de los ciudadanos y pueden así es-tablecer prioridades más realistas en la asignaciónde bienes y servicios. También se ha señalado quela asignación de recursos ampliamente descen-tralizada permite establecer una especie decompetencia entre los “lugares”, de suerte queaquellas administraciones más eficientes seríanatractivas para la población de manera que seproducirían flujos hacia ellos. Se ha dicho que los

ciudadanos “votarían con los pies”. Sin embar-go, y en sentido contrario, se ha argumentadoque la mayor eficiencia en la prestación de de-terminados servicios por las instituciones localessería “castigada” si se trata de población de-pendiente que fluye hacia esos lugares, lo queactuaría como un desincentivo a la eficiencia.

Parece, por tanto, que Canarias se en-cuentra ante el problema de articular unprocedimiento de planificación que integre dis-tintos niveles político-administrativos. Talarticulación debe incentivar los ámbitos políti-cos regionales con los locales, pero también lacoalición de ámbitos locales del mismo nivel afin de obtener la dimensión óptima en la pro-visión de bienes y servicios respecto a la escala.

La Ley de Financiación de las Haciendas Te-rritoriales Canarias establece un Fondo Insularpara Inversiones para atender a los planes sec-toriales. Resulta necesario explorar extensamentela posibilidad de articular a través de estos pla-nes sectoriales una parte importante de laprovisión de bienes mínima y suficiente a la quetodos los ciudadanos residentes en Canarias tu-vieran acceso. Esta experiencia convendríaextenderla a un bloque de bienes y servicios de-terminado que se consideraran preferentes. Nodebe olvidarse la posibilidad de establecer in-centivos para que las administracionessubregionales establezcan acciones conducen-tes a alcanzar mayores niveles de eficiencia ensu territorio. En coherencia con lo anterior, es ne-cesaria la evaluación de las acciones.

Parece conveniente volver a pensar en elesquema de transferencias establecido a fin deestablecer el sistema de planificación y los in-centivos a la coalición entre instituciones delmismo nivel. Tal reflexión conviene que se reali-ce en un clima de cooperación de suerte que sepudieran determinar las dimensiones óptimasde gestión.



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