+Canelo Almeyda, Nemesio - s3 Planeamiento Urbano y Regional

Cátedra de Planeamiento Urbano y Regional DEPARTAMENTO ACADÉMICO DE CONSTRUCCIÓN - FACULTAD DE INGENIERÍA CIVIL - UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA

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PLANEAMIENTO URBANO Y REGIONAL1

Por: Ing. Nemesio Canelo Almeida 2

ANTECEDENTES

El planeamiento, planificación o planeación como se le usa llamar en el rico

idioma castellano, surgió como una disciplina especialmente cultivada por el hombre

occidental, a propósito de los grandes cambios y efectos que plantea el proceso de la

civilización occidental cristiana; particularmente, a raíz de la revolución burguesa que

reinició el auge del comercio; el inicio de la consecuente revolución demográfica a

impulso de la fuerza centrípeta y su efecto, el éxodo rural y la urbanización; de la

revolución cultural e impulso científico y artístico del renacimiento; y sobre todo de la

revolución industrial y del transporte, inaugurando la era mecanizada de la

humanidad, la intensificación del proceso de urbanización, el surgimiento de las urbes

y su devenir en ciudades modernas caóticas, con graves dicotomías, febriles y

contaminadas; y la aparición de la fuerza centrífuga, el desarrollo lineal de las

ciudades y la conurbación.

Las primeras respuestas de mediados del siglo XIX e inicios del XX a tamaños

retos, particularmente a la extrema dicotomía, caos y contaminación de las grandes

ciudades, configuraron la aparición de la nueva disciplina y arte del urbanismo.

El "urbanismo destructor" de Haussmann, el "urbanismo conservador" de

Camilo Sitte y los románticos alemanes, las propuestas de los utopistas socialistas y

el inicio de las encíclicas sociales de los papas con la aparición de la Rerum Novarum

- cuyo centenario se conmemora este año -, la "ciudad jardín" de Ebenezer Howard, la

"idea de Radburn" de Clarence Stein con la diferenciación de redes viales y la

"supermanzana", Patrick Geddes, la "ciudad lineal" de Soria y Mata, la "unidad

vecinal" y la estructuración escalonada de la ciudad, los utopistas modernos, etc.;

jalonan el proceso planificador para el ordenamiento de la ciudad fuera de control,

masiva y caótica, haciéndose cada vez más patente que el esfuerzo previsor de

ordenamiento necesita basarse en un sólido análisis de cada caso, único y especifico.

En el planeamiento no cabe recetas generales.

Exigencia científica y técnica que descubrió la mayor amplitud y profundidad

del fenómeno, dando paso, del urbanismo inicial al nuevo concepto del planeamiento

1 Documento extraído del “Seminario Internacional de Microzonificación y su Aplicación al Planeamiento

Urbano para mitigación de desastres” realizado en julio de 1991. Pág. 7 - 18. 2 Prof. FIC -UNI, MgPUR, Yale y MgVT, UNI.


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urbano, al tomarse conciencia de la íntima y sustancial interrelación dependiente entre

las diversas facetas de la actividad humana - cultural, social, económica, política y

administrativa -, con su expresión y concreción física y territorial - la ciudad no es solo

sus edificios, sus calles, espacios libres y servicios, sino también y antes, la

comunidad humana que los habita, los construye y modifica -; y luego al del

planeamiento urbano y regional, al percatarse de la asimismo íntima interdependencia

entre las ciudades de la región y entre la ciudad y el campo.

Pronto, la exigencia de la previsión ordenadora de los intrincados y complejos

problemas del mundo moderno y contemporáneo fue generalizando el esfuerzo

planificador especializado para cada sector de la actividad social y económica

humana, dando origen a la planificación sectorial. Ella ganó en profundidad por su

especialización, pero rápidamente demostró su inoperancia cuando se la concibió

como actividad estanco, sin tomar en cuenta las concomitancias laterales y verticales

del conjunto.

La corrección del exceso no se hizo esperar, retroalimentando la necesidad de

conciliar sus solicitaciones lineales, armonizándolas entre sí y con el conjunto

mediante la planificación comprehensiva de base territorial, en sus diversos niveles de

tratamiento: local, regional y nacional, e internacional en los últimos tiempos; tanto en

sus versiones rural y/o urbana.

Se ha llegado, pues, a la era del sistema de planificación; representado por

una trama de líneas verticales de planificación sectorial y de líneas horizontales de

planeamiento comprehensivo y territorial a sucesivos niveles.

1 2 3 4 5 6 7 8 … …

1) Desarrollo

Agrario

Plan

Internacional 2)

Desarrollo

Industrial

3) Transportes

Plan Nacional

4) Energía

5) Educación

Plan Regional

6) Vivienda

7) Salud Plan

Microregional 8) … otros …

Plan Local


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PLANEAMIENTO URBANO Y REGIONAL PARA MITIGACIÓN DE DESASTRES

La dura experiencia en la historia ha mostrado cómo los mejores logros

alcanzados por el hombre, con planificación o sin ella, han sido muchas veces

destruidos en breves instantes por desastres no previstos a pesar de ser fenómenos

regulares en la historia del planeta, con dolorosas pérdidas de vidas humanas y de los

bienes esforzadamente obtenidos.

La reacción del hombre lo ha llevado a tomar progresivamente conciencia de

su imprevisión y a tratar de incorporar en sus medidas de planeamiento ordenador, las

de prevención y mitigación de desastres.

En orden a la más eficiente organización del territorio para el desarrollo, así

como para la prevención y mitigación de desastres que frecuente y gravemente lo

jaquean, la experiencia muestra que los niveles de planeamiento más apropiados son

el del planeamiento regional y el del local. Materia del arte y disciplina del

planeamiento urbano y regional. No puede prescindirse de las pautas de orientación

de nivel nacional, pero los niveles que mejor permiten las concreciones operativas y

efectivas necesarias, son el regional y el local.

Sin duda alguna, el planeamiento a nivel local - que puede ser urbano o rural -

es el que permite con mayor precisión, disponer el ordenamiento territorial con la más

adecuada previsión específica del uso del suelo, así corno de la máxima densidad de

población y construcción deseables; y por lo tanto, tomar en consideración para el

efecto, las características de la microzonificación para la prevención y mitigación de

desastres.

Es obvio que las áreas más propensas a los desastres y más sensibles a sus

efectos, no podrán ser empleadas sino para usos que exijan las mínimas

concentraciones de población, de funciones instalaciones, destinándolas a áreas de

reserva natural, de equilibrio ecológico y de retiro recreativo pasivo o deportivo; y

reservar las más seguras, estables y accesibles, para las mayores concentraciones de

actividad, de residencia, de población en alta densidad; y para instalaciones cruciales

de control y comando, como centros de decisión, de distribución de la circulación y las

comunicaciones, así como para instalaciones de refugio y asistencia de emergencia

frente a los desastres.

Tal cometido no puede ser abordado sin tener en cuenta las condiciones de

eficiencia social y económica que todo planeamiento para el bienestar y el desarrolla

exige; es decir, la verificación de la conveniencia moral y cultural, y concretamente, de


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la factibilidad social y económica de las disposiciones que se propongan para el uso

del suelo, la localización de actividades productivas y de servicios, y las densidades

permisibles deseables.

Factibilidad que es función de las condiciones dinámicas que afectan a toda

localidad y cuyas raíces en el mundo de hoy no son solamente locales, sino

regionales, nacionales e internacionales. Por tanto, son los objetivos y metas del

desarrollo nacional los que crearán el marco general de resonancia y apoyo al que

deben conciliarse las medidas locales para resultar realmente factibles y eficaces.

La mejor oportunidad de conciliación entre los intereses concretes locales y los

generales nacionales, la ofrece el nivel intermedio del planeamiento regional: la mejor

mesa de negociaciones para armonizar en concreto ambas solicitaciones necesarias.

Suficientemente cercano al nivel local, como para poderse identificar con sus

necesidades concretas, transmitirlas y hacerlas valer en el nivel nacional, y gozar por

lo tanto del respaldo de la vasta ciudadanía local que con ellas se identifica y por las

que se moviliza, aportando su iniciativa y cooperación fundamental; y suficientemente

cercano también al nivel nacional, para comprender sus grandes planteamientos y

orientaciones, y viabilizar su comprensión por parte del nivel local y de la ciudadanía

de toda la región, ganándole su respaldo y cooperación.

En el mundo complejo de hoy y más aún en el del futuro, el ámbito regional

requerido para el desarrollo exige una dimensión o masa crítica - demográfica, social

y económica - suficientemente amplia como para poder alternar, en igualdad de

oportunidades, con el resto del mundo en la sociedad abierta hacia la que se avanza y

en la libre competencia de la economía de mercado que se está generalizando.

Según la opción de densidad que le permitan la soportabilidad ecológica y el

grado de productividad y de urbanización de su espacio, habrá de requerir de una

cierta dimensión de área territorial, generalmente vasta, que comprende normalmente

áreas rurales y concentraciones urbanas. Aunque hay casos de regiones

predominantemente rurales, de baja densidad y, ya con cierta frecuencia, de regiones

predominantemente urbanas y conurbadas, de alta densidad.

Por todo lo expuesto, se entiende el carácter de planeamiento urbano y

regional que hoy y más aún en el futuro, es pragmáticamente requerido.

Pero más allá del simple reconocimiento práctico de una realidad que se

impone, debe tenerse presente la indispensable simbiosis de la mutua dependencia

armónica entre la ciudad y el campo, y recordar que la ciudad surgió en la historia

cuando la cultura rural logra alcanzar la suficiente productividad como para producir

los excedentes que liberaron a parte de la población del trabajo de la tierra.


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La población así liberada del trabajo del campo, pudo concentrarse a impulso

de la vocación social del hombre, en conglomerados mayores que las aldeas,

dedicándose a la prestación y producción especializada de servicios y artefactos pan

el mejoramiento de la vida humana. Servicios y artefactos que intercambió con los

productos del campo, dinamizándolo y ofreciéndole mercado para su desarrollo

económico y social, y mejorando también así su nivel de vida y de producción.

La ciudad no puede existir, por consiguiente, sin el soporte de un ámbito rural

suficientemente productivo, ni éste prosperar sin el apoyo de los servicios e ingenios

coda vez más sofisticados producidos por la ciudad.

Lo que implica una armónica interrelación sustantiva entre los sectores

económicos productivos de materias primas, y los de productos industriales y de

servicios; entre las aldeas rurales, caletas pesqueras y campamentos mineros, de un

lado, y las ciudades, del otro; entre el nivel de consumo y el bienestar deseado, y la

productividad económica capaz de solventarlo; entre la soportabilidad ecológica del

ámbito territorial, y la intensidad de explotación que se le exige; entre la preservación

de los recursos, y su explotación evitando su depredación; entre la salud ambiental, y

el riesgo de contaminación y desastres.

Todo lo cual sustenta el indispensable carácter comprehensivo requerido por

las circunstancias del mundo de hoy y más aún, del futuro. De allí, el carácter

comprehensivo del planeamiento urbano y regional.

COMPLEJIDAD DEL MUNDO CONTEMPORÁNEO Y DE SU PROBLEMÁTICA DE

DESARROLLO

La sociedad crecientemente abierta e intercomunicada a la que se va

avanzando por sobre las fronteras políticas y la economía de intercambio a la que se

ha llegado por efecto del proceso de la civilización, del incremento, expansión e

interrelación demográfica, y de la creciente urbanización; al punto de hoy verse la

humanidad sometida, de un lado, a la doble dinámica del éxodo rural por la fuerza

centrípeta y del desarrollo lineal y el riesgo de la conurbación generalizada por la

fuerza centrifuga; y de otro, a que toda la población, tanto la urbana como la rural,

aspira naturalmente a acceder a los también crecientes niveles de vida que el

vertiginoso progreso de la ciencia y la tecnología nos ha alcanzado, pero procurando

al mismo tiempo liberarse de la excesiva densificación, masificación y polución

ambiental que todo ello conlleva; nos plantea a los hombres contemporáneos, el

complejo y difícil problema de cómo alcanzar esos niveles de bienestar y seguridad

para todos con los siempre escasos recursos disponibles, sin vernos sumidos, como


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infortunadamente muchas veces viene sucediendo, en severas crisis económicas,

sociales, ambientales y políticas; desesperando muchas veces de lograrlo.

Desaprovechamiento, mal uso, sobrexplotación y depredación de los recursos.

Despilfarro. Desocupación, subempleo. Estancamiento. Carencias esenciales.

Desequilibrios y dicotomías externas. Frustraciones. Miseria. Hacinamiento y

promiscuidad. Masificación. Incomunicación. Contaminación. Morbilidad. Alta

mortalidad, sobre todo infantil. Altos riesgos e imprevisión frente a desastres. Caos.

Desconcierto. Conflictos. Inseguridad. Desesperanza. Violencia. Drama, en suma, que

se quiere expresar con el término: problemática del desarrollo.

Todos vivimos hoy con la obsesión del desarrollo. Todos lo queremos alcanzar

con los recursos que creemos contar, que no conocemos bien y que son mucho más

limitados y frágiles de lo que suponemos; y no acertamos bien como. Incluso,

paradójicamente, llegamos a depredarlos irremediablemente y a destruir las delicadas

calidades del hábitat, sumiéndonos en un mundo insalubre, empobrecido e inhumano.

Y es que en el proceso histórico de la civilización, la humanidad, que

paralelamente ha venido creciendo y poblando el planeta, ha venido también

necesariamente evolucionando: del hombre cazador y recolector, básicamente

depredador, al ganadero y agricultor, y finalmente, al transformador y creador

especializado de artefactos, servicios y modos de hacer, cada vez más sofisticados,

eficientes y poderosos, pero también complicados y costosos.

De la cultura nómada se pasó a la rural y luego, a la administrativa, comercial e

industrial de las ciudades. De una economía depredatoria, a una productora

autárquica, para llegar finalmente, con la división del trabajo, a la resultante de la

especialización y el intercambio: la economía de mercado; dinamizadora pero costosa

y compleja. Con productividades crecientemente más altas, pero también con costos

sociales más altos y complejidades de vida cada vez más sofisticadas e intrincadas.

Mundo el contemporáneo, civilizado y costoso que, como precio de disfrute,

exige una tecnología y productividad acordes. Ello implica una ética del saber, del

esfuerzo, de la producción, del uso y el consumo, dentro de un intercambio equitativo

y solidario. Una más fina y exigente disciplina para el buen uso de un más fino y

complicado instrumento. Pero infortunadamente, no toda la humanidad ha

desarrollado esa capacidad.

Los pueblos de suyo son sociedades heterogéneas en cuanto cultura de vivir,

de usar, consumir y producir en función de los medios geográficos en que están

asentados, de su momento histórico y de su propio genio y voluntad; siendo más

agudo el caso de los países de menor desarrollo. Como el del Perú, uno de los más


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dramáticos por la extrema heterogeneidad de su rico mestizaje, no solo de diversas

etnias y razas, sino sobre todo, de hombres de distintas cultural históricas.

Convivimos en el Perú, compartiendo su igualmente heterogéneo y difícil

territorio; hombres del mundo moderno - a la manera de los siglos XIX y XX -, en

plena cultura de las ciudades de la era mecanizada y capitalista de la república; con

los de ciudades menores y pueblos de alejadas provincias, a la manera cortesana y

mercantilista de los siglos XVI al XVIII del virreinato; con hombres que perviven.

Aún en la cultura rural, a la manera incluso de los ayllus del incario en el siglo

XV, en aldeas recónditas del macizo andino; y aún, con hombres seminómadas en lo

profundo de la Amazonía; todos, con sus distintos valores, intereses, capacidades y

herramientas.

Pero todos también, en la perspectiva de incorporarse a los beneficios del

mundo moderno y manejarse dentro de sus costos y complejidades, en la medida que

les va llegando su conocimiento por la navegación, el ferrocarril, la carretera, el avión,

el helicóptero, la prensa, el correo, la telefonía, la radio, la televisión y las

telecomunicaciones.

CONCEPCIÓN DEL PLANEAMIENTO COMPREHENSIVO DEL DESARROLLO

La magnitud y complejidad del reto precisa pues un esfuerzo suficiente, bien

orientado, prudente y eficaz, necesariamente mediante aproximaciones sucesivas,

para lograr su resolución: el planeamiento comprehensivo del desarrollo.

Tal tarea, nada sencilla, es un arte que compromete la participación de toda la

sociedad dentro de un proceso ordenado y polivalente - vale decir, cubriendo codas

las múltiples y diversas facetas y sectores necesarios de tratar -. Arte, cuya

naturaleza, campo de acción y finalidad también se precisa esclarecer.


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NATURALEZA DE LA FUNCIÓN DEL PLANEAMIENTO COMPREHENSIVO

El esfuerzo planificador necesita básicamente seguir el siguiente orden

procesal:

1) sabiendo como debieran ser las cosas,

2) examinar cómo se encuentran, para

3) proponer las medidas factibles que con

eficiencia permitan llevarlas de cómo

están a como debieran ser.

Lo primero implica que el planeamiento comprehensivo del desarrollo necesita

de un amplio conocimiento humanístico universal, auténticamente universitario, fruto

de una labor de siempre. Cuanto más profundo y amplio, tanto mejor. En ello es y

opera como sabiduría.

Para lo segundo, el planeamiento comprehensivo se desenvuelve como una

labor de rigor científico, que con disciplina objetiva busca la verdad de la situación real

por resolver, en toda su diversidad y unidad. En esto, es ciencia y necesita seguir

procedimientos científicos. En lo tercero, la búsqueda de la manera eficaz de resolver

la compleja problemática planteada, implica intuir con gran talento práctico, entre

innumerables alternativas y combinaciones, la mejor, la más viable, pronta y de

mínima costa. Por lo que, en esto, el planeamiento comprehensivo termina siendo un

arte.

El planeamiento comprehensivo, por lo señalado, es pues, sabiduría, ciencia y

arte, a la vez. Por ello, no es tarea para un solo hombre por genial que fuera. Es tarea

fundamentalmente de equipo, donde a la manera de una orquesta necesitan concurrir

diversos talentos y capacidades en un proceso armónico bien orientado de trabajo.

Como arte que finalmente es, el planeamiento comprehensivo, urbano y regional, es

ciencia práctica y como tal también se define según su objeto formal sobre el que

incide y la finalidad con que lo hace.

SU CAMPO DE ACCIÓN - OBJETO FORMAL

El objeto formal del planeamiento comprehensivo, vale decir su campo propio

de acción, es el establecimiento humano. Concepto de la geografía humana y

económica que caracteriza el fenómeno del asentamiento humano en la geografía y

su funcionamiento.

Su clara comprensión permite visualizar todo el ámbito del fenómeno a tratar,

en su diversidad de elementos y en su unidad dinámica; lo que es esencial para el


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planeamiento comprehensivo que necesita cubrir toda la variedad de facetas y

sectores que intervienen en la unidad funcional y orgánica de la compleja realidad

existente a resolver.

Como se muestra en el esquema ilustrativo (Gráfico 1), el establecimiento

humano aparece cuando un determinado grupo humano - el hombre -, dejando su

deambular nómada e impelido para resolver sus necesidades, se asienta en un

determinado territorio que encuentra conveniente – el media físico - y crea un

ambiente apto para su vida - el medio racionalizado (o humanizado o civilizado o

urbanizado para el caso más avanzado de urbanización) - que le permita alcanzar un

también determinado nivel de vida.

En la generación del Establecimiento Humano, el Hombre interviene como el

agente activo determinante, porque siendo vivo e inteligente, toma la iniciativa, crea y

puede potencialmente transformar la naturaleza del Medio Físico; y éste, constituye el

agente pasivo condicionante, al Hombre y su acción con las características

específicas de su naturaleza material, dando al ambiente de vida del Medio

Racionalizado que crea el Hombre y a éste, en su vivir en él, su particular

característica cultural.

NIVEL DE

VIDA

Estructuras Físicas

MEDIO

RACIONALIZADO

Estructuras No Físicas

HOMBRE

MEDIO

FISICO

EL ESTABLECIMIENTO HUMANO: Objeto del Planeamiento del Desarrollo

Gráfico 1


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El medio ambiente, tanto material, como social y cultural – humano - , que el

Hombre crea al transformar, con su inteligencia y su trabajo, tanto el Medio Físico –

imprimiendo en él el sello de su racionalidad -, como su propia dimensión y dinámica

humana, convirtiéndolos en el Medio Racionalizado, queda constituido por un conjunto

de estructuras, hechura del hombre, tanto físicas como no físicas.

Esto es, ordenamientos racionales de ser y funcionar, que responder al

ordenamiento inteligente de la razón para apropiarlos a los requerimientos exigidos

por las necesidades materiales y no materiales del ser humano racional. Estructuras

físicas son todos los cambios y adecuaciones del Medio Físico hechos por el Hombre,

como nivelaciones, parcelamientos, habilitaciones de suelos, captaciones de agua,

embalses, canalizaciones, caminos, edificaciones, usinas, líneas de transmisión, etc.

También por supuesto, las ciudades en cuanto modelación material del espacio físico,

lotes, edificios, vías y servicios.

Estructuras no físicas son todos los ordenamientos de la vida social, política,

económica, religiosa y cultural que el Hombre ha creado, adecuadamente adaptados

a los condicionamientos del Medio Físico, para el mejor desenvolvimiento de su

existencia social, cultural y espiritual en él. Todos los órdenes, instituciones, sistemas,

procedimientos y usos. También las ciudades, en cuanto comunidades humanas y

ambiente cultural.

Todo el ordenamiento del Medio Racionalizado permite alcanzar un

determinado Nivel de Vida para el Hombre. Será mejor cuando dicho ordenamiento,

vale decir cuando las estructuras tanto físicas como no físicas que lo conforman, son

eficientes, estén bien logradas por el Hombre, por un Hombre sano y competente que

ha acertado y ha sabido acondicionarlas bien a las características del Medio Físico y a

las de su propia dimensión e índole humana y cultural, por lo que resultan realistas y

adecuadas.

Si el Nivel de Vida resulta bajo, será porque las estructuras están fallando, por

inadecuadas a la realidad del Medio Físico y del Hombre en él establecido, por ser

irracionales, ser copiadas de realidades distintas, o ser obsoletas. O bien porque los

agentes generadores del Establecimiento Humano presentan deficiencias; el Hombre

es débil, inculto, de salud precaria, no calificado; o el Medio Físico es hostil,

demasiado adverso y presenta severos condicionamientos no factibles de modificar.

Como se puede apreciar, la concepción del Establecimiento Humano define

bien el campo de acción del planeamiento comprehensivo por cuanto le permite una

visión completa y distinta de su objeto formal, en su conjunto, en sus principales

partes constitutivas, en su funcionamiento y en sus resultados. Referencia básica para

el tratamiento comprehensivo que es indispensable.


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SU FINALIDAD

Debidamente especificada, es mejorar el nivel de vida del establecimiento

humano. Entendiendo por nivel de vida, el grado de satisfacción de las necesidades

humanas.

Economía y Humanismo de Louis Joseph Lebret contribuyó a objetivar esta

valoración, de suyo sumamente difícil por la subjetividad que implica. Señaló que las

necesidades humanas son de tres tipos: básicas, de comodidad y de finalidad; siendo

ineludible la debida atención de las tres para el logro del bienestar humano, conforme

es el hombre.

Básicas, son aquellas necesidades humanas que de no atenderse, el hombre

perece. Como nutrición, albergue (vivienda), abrigo individual frente a la inclemencia

ambiental (vestido), y salubridad suficiente (higiene). En esta calidad son de valor

objetivo común a todos los hombres, cualquiera que sea su estatus cultural, social y

económico. De determinados mínimos no puede descender ningún ser humano.

De comodidad, son las necesidades que al atenderse, facilitan la vida. Como

mobiliario, menaje, herramientas, energía eléctrica, abastecimiento de agua potable a

domicilio, alcantarillado, transporte motorizado, teléfono, etc. En esta calidad, varían

conforme a las características culturales y al grado de civilización alcanzado por cada

grupo humano. Cada caso tendrá sus mínimos específicos.

De finalidad, son las que al atenderse, le dan sentido a la vida. Como el acceso

a la cultura, la educación, la recreación, la comunicación social, el arte, la vida

intelectual y espiritual, la religión, etc.

Para la medición objetiva del nivel de vida alcanzado, existen dos maneras de

procurarla: el método microanalítico del "diagrama mariposa" ideado por economía y

humanismo, bastante pormenorizado y de excelente aplicación práctica, pero

laborioso y costoso, en base a expresas encuestas especializadas; y el del

macroanálisis de la contabilidad social de que se dispone en publicaciones regulares,

para interpretar la situación de manera general, rápida y con bajo costo.


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EL PROCESO DEL PLANEAMIENTO

En base a la teoría expuesta, el esfuerzo requerido, en la práctica, se viabiliza

mediante un proceso secuencial que en sus grandes rasgos (gráfico 2), empieza,

luego de identificar y delimitar el ámbito objeto del planeamiento y el nivel a quo se

requiere el estudio, 1) por procurar conocer los términos del problema del caso

especifico, reuniendo en un expediente la información necesaria planteada por la

hipótesis resultante de un rápido reconocimiento previo, luego 2) analizándola para

caracterizar la situación y concluyendo en la síntesis de su diagnosis y prognosis al

plazo previsto del plan, planteando en concreto la problemática a resolver.

Gráfico 2. Proceso de planificación para el desarrollo

REAJUSTES

EVALUACION

EJECUCION

IMPLEMEN-TACION

PROGRAMA- CIÓN Y PRESU-

PUESTO

PROGRAMA Y PROYECTOS

EXAMEN DE FACTIBILIDAD

PLAN IDEA RECTORA

OBJETIVOS METAS

EXPEDIENTE

ESTRATEGIA Y

POLITICA

ANALISIS DIAGNOSIS PROGNOSIS

RECONOCI-

MIENTO


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La respuesta al problema se empieza a preparar mediante 3) la formulación de

objetivos metas que serían requeridos para resolver sus términos, entendiendo por

objetivos, líneas y dirección de acción y por metas, la cuantía en que la acción sería

conveniente cumplirla; lo que implica ya el arte de ponderar posibilidades con los

recursos y el tiempo disponible.

Como la sumatoria de objetivos y metas planteados no es realizable, primero

porque su totalidad generalmente demandaría mucho más recursos que los

disponibles y segundo, porque muchos objetivos y metas necesariamente se

contraponen, de tal suerte que si se ambiciona mucho de algo necesariamente se

tendrá que reducir de otro, hace falta luego 4) seleccionar y priorizar los objetivos

convenientes y ajustar prudencialmente sus metas para armonizarlos en una síntesis

operativa, conjugándolos en un todo orgánico con unidad en su diversidad,

funcionalmente operativo y eficaz: el Plan como idea rectora. A partir de esta

concepción directriz genérica se necesita 5) empezar a examinar objetivamente su

factibilidad con los siempre escasos recursos de se dispone, aunque aún en sus

grandes términos, a fin de hacerle ajustes prudenciales para hacerla lo más realista

posible. Grandes planes ideales e imaginativos que deslumbran por su concepción,

pero que no se pueden realizar con los recursos disponibles, son pésimos planes.

Planes menos ambiciosos y más modestos, pero realizables por los hombres de la

localidad con los recursos que realmente disponen, son los planes excelentes.

Obtenido un plan director al parecer realista, hará luego falta 6) examinar su

viabilidad política frente a la reacción de los intereses creados que se afectarían con

los cambios que propone y diseñar la política y estrategia con que superarla; lo que

puede implicar algunos ajustes al plan adicionales. Si en todo el proceso del trabajo

planificador se le ha conducido democráticamente; esto es, en permanente diálogo

con el pueblo para quien se planifica, manteniéndolo informado y acogiendo sus

sugerencias y reclamos, el plan no tendrá mayor oposición y gozará del consenso y

apoyo político indispensable. Más aún, el pueblo lo sentirá suyo y necesario y sin

esperar su promulgación formal, lo empezará por sí mismo a ejecutar.

Este plan eficaz, realista, factible y con apoyo político, como planteamiento

director genérico no es realizable. Para su realización precisa ser traducido y

viabilizado en 7) un paquete de proyectos y programas concretos de inversión; etapa

del proceso donde corresponde formular y evaluar económica y socialmente los

proyectos y programas de inversión que se considera convenientes para la

materialización: del plan. Examen de factibilidad en profundidad, decisorio, en

concreto y puntual. Usualmente se descubre en esta etapa, la inviabilidad e

inconveniencia de ideas de ejecución que por supuestamente buenas se las previó

para concretar el plan. En este caso, habrá que descartarlas y sustituirlas por


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alternativas económica y socialmente rentables, recomponiendo el paquete de

inversiones que constituye el plan concreto a ejecutar.

En base a esta concreción suficiente, ya se puede proseguir con las

previsiones racionales necesarias para implementar y ejecutar responsable y

controladamente lo propuesto. Para ello, primero habrá que 8) programar en el tiempo

y presupuestar en sus costos, las acciones previstas de ejecutar, luego disponer 9) la

implementación que hará falta, entendiendo por tal la creación de las autoridades

ejecutivas necesarias debidamente facultadas y la puesta a su disposición de los

recursos presupuestados en las oportunidades de la programación. Base

indispensable para una administración eficiente y los oportunos reajustes que

necesariamente en la marcha habrán de requerirse.

Con estas previsiones, las autoridades diseñarán y procederán a 10) la

ejecución, 11) evaluando constantemente los resultados para disponer oportunamente

11) los reajustes necesarios. Para la evaluación final de los resultados del plan y el

diseño de los reajustes que ameriten debido a factores no previstos y a los cambios

de la situación por efecto del mismo plan ejecutado, se requerirá en la práctica

actualizar el expediente, la diagnosis, proyectar la nueva prognosis, reformular

objetivos y metas, un nuevo plan director, examinar su factibilidad, rediseñar en

concordancia la política y estrategia que hará falta para viabilizarlo, formular y evaluar

los proyectos de inversión correspondientes, reprogramar y presupuestar los

reajustes, ejecutarlos, evaluar nuevamente resultados para luego pacer nuevamente

reajustes necesarios; en suma, hará falta siempre reciclar el proceso del plan. Al

primer plan seguirá uno segundo perfeccionando resultados; y a este, un tercero y así

sucesivamente.

Iniciado el proceso de planeamiento, nunca acaba. Se recicla pertinentemente

en aproximaciones sucesivas. Es una función asesora a la marcha de los pueblos,

permanente. Por ello, también hace falta preparar planes a distinto plazo: a corto - 1 a

2 años -, mediano - 4 a 8 - y largo plazo – 10 a 20 o más -, que den perspectiva a todo

el proceso. Solo se ejecutan los de corto plazo por la mayor y más cercana precisión

de sus parámetros. Los de mediano y largo plazo dan la perspectiva orientadora en

que se inscriben los de corto plazo y solo se ejecutan a través de éstos. A la manera

de las luces de los vehículos: altas para saber hacia dónde se está yendo, medianas

para alertarse de lo que va llegando y cortas para maniobrar la conducción de la

marcha sobre el camino directamente conocido.

Una posible organización para el funcionamiento permanente de una oficina de

planeamiento podría ser la ilustrada en el organigrama que se muestra en el Gráfico

3, donde aparecen básicamente cuatro órganos de línea y dos de apoyo.


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OFICINA DE PLANIFICACIÓN

Gráfico 3

Órganos de línea:

1) el dedicado a preparar y actualizar permanentemente el expediente - obtención

del conjunto de material de datos a trabajar - y de valorizarlo mediante

cuadros, estadísticos y gráficos; 2) el dedicado a todos los procesos de análisis

y síntesis requeridos para establecer la diagnosis, prognosis, formular objetivos

y metas, formular el plan director, examinar su factibilidad y diseñar la política y

estrategia a seguir, 3) el encargado de la formulación y evaluación de

proyectos de inversión; y 4) el abocado a formular las programaciones y

presupuestos de referencia que las autoridades ejecutoras habrán de utilizar

pan la implementación y ejecución.

Órganos de apoyo:

1) la oficina de relaciones públicas encargada de cultivar un abierto y estrecho

contacto con la comunidad para la que se planifica, sus autoridades, sus

instituciones y hombres de estudio, sus medios masivos de comunicación, etc.,

difundir los avances del proceso planificador, propiciar reacciones que lo

retroalimenten, mediante publicaciones, exposiciones, foros, conferencias de

prensa, debates radiales y televisivos, etc.; y 2) el centro de documentación y

banco de datos que sistemáticamente recoge y colecciona toda información útil

que se publique o emita en el exterior o en la propia oficina sobre el área de

planificación.

DIRECCION

OFICINA DE

RELACIONES

PÚBLICAS

CENDO

EXPEDIENTE

ANÁLISIS PLAN

PROYECTOS

PROGRAMACIÓN

Y PRESUPUESTO


16

CONDICIONES DE VIABILIDAD

Pero en todo este quehacer se requiere sobretodo la más clara comprensión

de lo que se tiene entre manes: el desarrollo.

De lo que se entienda por tal, depende el acierto en el esfuerzo. Según Sunkel

y Paz, "el concepto de desarrollo, concebido como un proceso de cambio social, se

refiere a un proceso deliberado que tiene como finalidad ultima la equiparación de

oportunidades sociales, políticas y económicas, tanto en el plan nacional, como en

relación a sociedades que poseen patrones más elevados de bienestar social" y así

mismo, que "el desarrollo y el subdesarrollo pueden comprenderse, entonces, como

estructuras parciales, pero interdependientes que configuran un sistema único. La

característica principal que diferencia a ambas estructuras es que: la desarrollada, en

virtud de su capacidad endógena de crecimiento es la dominante, y la

subdesarrollada, dado el carácter inducido de su dinámica, es dependiente y esto se

aplica tanto entre países como dentro de un país."

Francoise Perroux lo conceptúa como "la combinación de los cambios

mentales y sociales de una población que la hacen apta para hacer crecer,

acumulativa y duraderamente, su producto real global"; y economía y humanismo

precisa: con la finalidad concreta de mejorar el nivel de vida del hombre, esto es, del

grado de satisfacción de sus necesidades - básicas, de comodidad y de finalidad -.

A lo que podríamos concluir, de nuestra parte, que pueblo desarrollado es el

capaz de afrontar por sí mismo, su responsabilidad de alcanzar el nivel de vida que

cree necesario y para el cual vale la pena trabajar y esforzarse.

POLÍTICA NACIONAL, REGIONAL, DE GRANDES OBJETIVOS ECONÓMICOS Y

SOCIALES

El nivel de vida que se cree necesario, es la base y punto de partida

fundamental para ordenar el proceso planificador, conciliando prudentemente el deseo

de lo máximo con las limitaciones de lo posible, el interés de hoy con el del futuro.

Delicada opción donde se juega la eficacia del esfuerzo y del equilibrio saludable del

conjunto.

Para ello y en función de los términos requeridos por cada situación real y

concreta, se precisaría básicamente estructurar el plan según los siguientes grandes

objetivos económicos y sociales, o condiciones fundamentales de eficiencia para el

desarrollo:


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1. Procurar en el ámbito del caso, el pleno empleo de su mayor población económicamente activa posible, con un ingreso mínimo por empleo - nivel de productividad económica y de correspondiente bienestar social - cuidadosamente determinado, conciliando los heterogéneos extremos históricos, geográfico económicos y sociales de la sociedad;

2. Simultáneamente, promover la provisión de servicios sociales en concordancia,

que garanticen el mínimo bienestar social considerado; 3. Garantizar que estos dos grandes objetivos correspondientes y armónicos,

puedan alcanzarse en todo lugar del territorio conveniente de ser puesto en valor, para evitar excesivas densidades y concentraciones poblacionales y lograr una distribución armónica de la población, de su actividad y de los servicios en relación al medio; y

4. Cautelar que el logro de los objetivos precedentes, sea alcanzado sin afectar el

equilibrio ecológico ni depredar los recursos naturales, a fin de preservar el hábitat, legado tanto a los hombres de hoy como a los del futuro.

Todas, condiciones de eficiencia ecológica, económica y social, que pueden

ser consideradas y verificadas concretamente a través de la formulación y evaluación

económica y social de proyectos de inversión, y la subsiguiente administración y

control de su ejecución; donde, tanto en la ingeniería del proyecto, como en la

selección del tamaño, la localización y disposición de planta, como en las alternativas

de financiación y gerencia administrativa y particularmente en el cálculo de los costos

y beneficios para su evaluación privada - económica y financiera y sobre todo, social,

al igual que en el análisis de sensibilidad, riesgo e incertidumbre, deberá considerarse

necesariamente los costes y beneficios inherentes a la preservación del ambiente, los

recursos naturales, el equilibrio ecológico ambiental, y la prevención y mitigación de

desastres.

En la ingeniería del proyecto, investigando y utilizando la mejor tecnología

posible para minimizar y optimizar el uso de los recursos, alcanzar el máximo de

reciclaje, evitar la contaminación y minimizar los riesgos de desastres. Igual cuidado

para estos efectos en la selección de la localización, del tamaño y de la disposición de

la planta.

Naturalmente, considerando ineludiblemente entre los factores concurrentes al

establecimiento de los costos y los beneficios, los relativos a la preservación del

ambiente y los recursos y a la prevención y mitigación de desastres, y los márgenes

de economía y de bienestar social que de ellos se derivan. Sobre todo, en el cálculo

de los precios de cuenta, precios sombra o precios sociales para la evaluación social

del proyecto.

+Canelo Almeyda, Nemesio - s3 Planeamiento Urbano y Regional

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