FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

Sede Académica México

Maestría en Ciencias Sociales Tesis para optar el grado de Maestro en Ciencias Sociales

“XVIII” Promoción, 2010/ 2012

Economía política de la política económica: Coaliciones de gobierno y Patrón de acumulación

en Argentina, 1998-2008

Francisco J. Cantamutto Director: Dr. Luis Daniel Vázquez Valencia

Seminario de Tesis: La globalización y las políticas de desarrollo económico en América Latina. Una mirada desde la exclusión social

Línea de investigación: Integración y dinámica socio-económica latinoamericana México, D. F., Julio de 2012

Se agradece el auspicio de S.E.P para la realización de este posgrado.

i

RESUMEN

La etapa neoliberal impuso en Argentina una lógica de funcionamiento económico y

político de marcado favor hacia el capital más concentrado. La última de las crisis que

marcan esta etapa fue la caída del régimen de la Convertibilidad (1991-2001), por la

conjunción de la movilización social y un revés en el sector externo. Durante esta

coyuntura, la política económica se reorientó, dando lugar a una renovada expansión de

la acumulación. La presente tesis se centra en la relación entre las características

específicas que definen esta expansión con las políticas públicas que la estructuran; en

particular, la política de tipo de cambio alto y la de “desendeudamiento”. Asimismo, se

entiende que éstas son el resultado de la presión ejercida por diferentes grupos sociales

con intereses asociados a la acumulación. Esta tesis busca identificar esos grupos

sociales concretos, definidos a partir de las clases sociales, que forman la coalición

político-económica que impulsa los cambios observados, y se beneficia de ellos. En

particular, defendemos la hipótesis de que la principal beneficiaria de la nueva fase ha

sido –nuevamente- una fracción de la gran burguesía, aún cuando otros grupos sociales

hayan tenido injerencia en el proceso político o recibido mejoras materiales de la

acumulación.

PALABRAS CLAVE : Patrón de acumulación, Argentina, Clases sociales, Neoliberalismo,

Política Económica, Tipo de cambio, Deuda externa, Coalición político-económica.

ABSTRACT

The neoliberal stage in Argentina imposed an economic and political functioning logic

that works in the most concentrated capital’s clear favor. The collapse of the

Convertibility regime (1991-2001) was the last one of the stage crises, caused by the

conjunction of social mobilization and a reversal in the external sector. At this point,

economic policy was reoriented, resulting in a renewed expansion of accumulation. This

thesis focuses on the relationship between the specific characteristics that define this

expansion with the public policies that structure them; particularly, the high exchange

rate policy and the “debt reduction” one. It is understood that the latter are the result of

pressure exerted by different social groups, whose interests are associated with the

ii

accumulation. This thesis seeks to identify those specific social groups, defined on the

basis of social classes, which form the political-economic coalition that drives the

observed changes, and benefits from them. In particular, we support the hypothesis that

the main beneficiary of the new phase has been, once again, a fraction of the big

bourgeoisie, even when other social groups have took part in the political process or

received material improvements from the accumulation.

KEY WORDS: Accumulation pattern, Argentina, Social classes, Neoliberalism,

Economic Policy, Exchange rate, External debt, Political-economic coalition.

iii

A Agos.

Porque sin ella, este proyecto nunca hubiera existido.

iv

AGRADECIMIENTOS

La presente investigación no hubiera sido posible sin un innumerable conjunto de

solidaridades y afectos, que, de un modo u otro, tantos y tantas contribuyeron a hacer

real. Quisiera hacer algunos agradecimientos explícitos por todo ello, aún a riesgo de

cualquier olvido.

Quiero agradecer a Agos, porque fue con ella que pude imaginar embarcarme en

este proyecto de indagar un horizonte distinto, lejos de la propia tierra, y gracias a su

compañía es que fue posible atravesar este tiempo. A ella debo, además, incontables

lecturas y discusiones de borradores de esta tesis.

En una forma muy distinta, pero con igual fuerza, a mi familia, que me apoyaron

en mis decisiones y también se esforzaron por hacer más chicas las distancias: mis

hermanas Lucía y Magui, mi hermano Martín (Ruso), mi mamá Loise, mi papá Bochi,

mi abuela Mercedes, mi abuelo Tagala. También Jose, Mati, Merce, Santi, Fede, Jandy,

Zulita, Cris, y, adoptándonos, Julio, Moni, Seba, Alfon.

Para que esta investigación cobrara forma y terminase en esta tesis, la labor de mi

director, Luis Daniel Vázquez, fue central. Le agradezco la increíble disposición y buena

voluntad con la que leyó mis avances, y discutió conmigo cada paso. En el mismo

sentido, a Alicia Puyana y Graciela Bensusán, que fueron de enorme ayuda en la

gestación del proyecto de la tesis y los primeros avances, encontrando un gran equilibrio

como coordinadoras del seminario y pares académicas. Asimismo agradezco a Pablo,

Andrea y Andrés, que con sus observaciones, críticas y sugerencias en el seminario de

investigación contribuyeron a darle forma a estas ideas. A mis lectores, José Romero y

Martín Schorr, por leer con disposición las tantas páginas de esta tesis.

A amigos y compañeros que siguieron el desarrollo de esta investigación (incluso

desde antes que fuera un proyecto claro), y me ayudaron a pulirla y mejorarla, me

leyeron y aportaron material, correcciones e ideas: Julio Aibar, Gustavo Burachik (a

quien debo muchas de las inquietudes que originan esta tesis), Emiliano López,

Francisco López Corral, Rodrigo Pérez Artica. Las discusiones y lecturas dentro del

marco de la línea de procesos políticos contemporáneos de FLACSO también fueron de

mucha ayuda, y a quienes ahí participaron agradezco.

v

A mis compañeros y compañeras de la XVIII, con quienes aprendí a ver la

geografía de Latinoamérica una intensidad distinta, compartida. Mucho aprendí, además,

de sus intervenciones en clases, del material que intercambiamos, de los proyectos en

que nos embarcamos, de las gratas discusiones de pasillo, las vía mail, las de entre

chelas. En especial, me vi atrapado en todos estos formatos con Fer, Jorge, Lean,

Sandro, Jairo, Cuau, Pablo, Andrea. Con mucho afecto, también quiero nombrar a Jenny,

Juan Guillermo, Omar, Isaac, Tchux, Braulio, Nacho, Naco, Lucas, Karla, Rosy. A

Moni, Nela y Danilo, adoptadas y adoptado por la MCS.

A Fede, que ha sido un guía indispensable en nuestro derrotero mexicano, y una

suerte de fuente inagotable de buena onda y coherencia de vida. A Sole, que también fue

una enorme ayuda para llegar a este destino.

A Santiago, Liliana y Cecilia, que tuvieron que lidiar con nuestras inquietudes y

ansiedades en ese primer trimestre, y nos sirvieron de oportunidad de empezar a pensar,

más allá de la disciplina de grado de cada cual, en términos de Ciencias Sociales.

A Sebastián Katz, Héctor Palomino y Jorge Remes Lenicov, que muy

gentilmente me permitieron entrevistarlos durante la investigación.

A amigos/as que me pueda estar olvidando, pero saben que son fundamentales

para mí.

A los mexicanos y las mexicanas que amablemente nos acobijaron en su país, en

especial a quienes hicieron de este tiempo algo grato de contar.

A quienes encuentren en esta tesis algo de valor para sí o para otros, y lo puedan

llevar más allá de mis notas.

Gracias. Muchas.

vi

ÍNDICE GENERAL

RESUMEN ............................................................................................................................ i

AGRADECIMIENTOS .......................................................................................................... iv

ÍNDICE GENERAL .............................................................................................................. vi

ÍNDICE DE TABLAS ......................................................................................................... viii

ÍNDICE DE GRÁFICOS ..................................................................................................... viii

ÍNDICE DE MATRICES ..................................................................................................... viii

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 1

CAPÍTULO 1. MARCO TEÓRICO ....................................................................................... 11

1. LA ACUMULACIÓN DE CAPITAL ............................................................................ 11

1.1. CONTINUIDADES Y CAMBIOS : PATRÓN DE ACUMULACIÓN .......................... 11

1.2. PATRÓN DE ACUMULACIÓN Y CICLOS ECONÓMICOS EN ARGENTINA .......... 15

2. POLÍTICA Y CONFLICTO ....................................................................................... 20

2.1. ESTADO, GOBIERNO Y SOCIEDAD .................................................................. 20

2.2. DECISIONES POLÍTICAS COMO CAMPO DE DISPUTA ..................................... 26

2.3. SOCIEDAD : CLASES Y ACTORES ..................................................................... 32

2.4. ESTADO, SOCIEDAD Y ACUMULACIÓN ........................................................... 45

3. CONFLICTOS , DECISIONES POLÍTICAS Y PATRÓN DE ACUMULACIÓN EN ARGENTINA .................................................................................................................. 52

3.1. ANTECEDENTES ............................................................................................. 52

3.2. MARCO TEÓRICO INTEGRADO ...................................................................... 55

CAPÍTULO 2. MARCO HISTÓRICO .................................................................................... 65

1. EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN NEOLIBERAL ....................................................... 66

1.1. EL MUNDO Y AMÉRICA LATINA .................................................................... 66

1.2. ARGENTINA NEOLIBERAL .............................................................................. 70

1.3. LA LÓGICA DE LA CONVERTIBILIDAD .......................................................... 76

2. CRISIS DEL MODELO Y REHABILITACIÓN DE LA ACUMULACIÓN ......................... 81

2.1. LA CRISIS ....................................................................................................... 81

2.2. DUHALDE Y LA DEVALUACIÓN ...................................................................... 92

2.3. NÉSTOR K IRCHNER Y LA CONSOLIDACIÓN DE LA NUEVA ETAPA ................ 96

2.4. CRISTINA FERNÁNDEZ : PACTO SOCIAL Y SU AGOTAMIENTO .................... 100

3. ORGANIZACIONES Y REPRESENTATIVIDAD ........................................................ 103

CAPÍTULO 3. TRAYECTORIA Y CAMBIOS EN EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN ............... 114

1. TRAYECTORIA : EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN NEOLIBERAL ........................... 114

vii

2. CONTINUIDADES Y CAMBIOS EN EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN ....................... 125

2.1. DIMENSIÓN I . LA ACUMULACIÓN PROPIAMENTE DICHA ............................ 126

2.2. DIMENSIÓN II . LA PRODUCCIÓN.................................................................. 129

2.3. DIMENSIÓN III . INSERCIÓN EXTERNA ......................................................... 135

2.4. DIMENSIÓN IV . DISTRIBUCIÓN DE EXCEDENTES ........................................ 139

3. BALANCE ............................................................................................................. 146

CAPÍTULO 4. EL TIPO DE CAMBIO ................................................................................. 152

1. “D OLARIZAR ES UNA IDEA SEXY ”: EL PASE DE SALIDA DE MENEM .................. 156

2. DE LA CONVERTIBILIDAD A LA CONVERTIBILIDAD AMPLIADA Y SU CRISIS ..... 163

2.1. LOS INTENTOS DE DE LA RÚA ..................................................................... 163

2.2. EL BREVE INTERINATO DE RODRÍGUEZ SAÁ , O LA IMPOSIBILIDAD DE LA TERCERA MONEDA DEVALUADA ............................................................................. 173

3. LA EMERGENCIA DEL ESQUEMA DE “T IPO DE CAMBIO REAL ALTO ” .............. 176

3.1. AJUSTE Y DEVALUACIÓN REAL : DUHALDE ................................................. 176

3.2. DEMANDAS EN TORNO AL NUEVO ESQUEMA CAMBIARIO ........................... 181

3.3. ADMINISTRACIÓN DEL TCRA: EL GOBIERNO DE K IRCHNER .................... 189

3.4. EMERGENCIA Y CRISIS DEL PACTO SOCIAL : EL AGOTAMIENTO DEL TCRA DURANTE EL GOBIERNO DE FERNÁNDEZ ............................................................... 196

4. COALICIÓN DE GOBIERNO DE LA POLÍTICA DE TCRA ...................................... 198

CAPÍTULO 5. REESTRUCTURACIONES DE LA DEUDA EXTERNA ..................................... 205

1. REESTRUCTURACIONES DE LA DEUDA ............................................................... 209

2. REESTRUCTURACIONES ANTES DEL DEFAULT .................................................... 214

3. DESPUÉS DEL DEFAULT : RETOMAR LA SENDA DEL MERCADO ........................... 223

3.1. DE DUHALDE A K IRCHNER : “ UNA NEGOCIACIÓN FIRME PERO RAZONABLE ” 224

3.2. PROPUESTA DE DUBAI -BUENOS AIRES ....................................................... 228

3.3. LA AGENDA POST-CANJE Y EL PAGO AL FMI ............................................. 238

3.4. EL CLUB DE PARÍS Y LOS HOLDOUTS: NUEVOS ENSAYOS DE SALIDA DEL DEFAULT .................................................................................................................. 242

4. “E S UNA PROPUESTA REALISTA”: POSTURAS E INTERESES DE LOS DISTINTOS GRUPOS SOCIALES ...................................................................................................... 248

CONCLUSIONES .............................................................................................................. 258

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................... 266

FUENTES HEMEROGRÁFICAS ........................................................................................ 283

FUENTES ESTADÍSTICAS ................................................................................................ 283

ANEXO A ........................................................................................................................ 285

viii

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Ciclos ampliados en la etapa neoliberal ........................................................... 118 Tabla 2. Comparación grandes empresas nacionales y extranjeras ............................... 129 Tabla 3. Tasas de crecimiento anuales, por sector ......................................................... 130 Tabla 4 .Tasas de variación acumuladas, por sector y rama de actividad ...................... 132 Tabla 5. Utilidad grandes empresas, por sector de actividad ......................................... 142 Tabla 6. Comparación grandes empresas nacionales y extranjeras ............................... 143 Tabla 7. Reestructuraciones de la deuda externa argentina entre 1998 y 2008 ............. 210 Tabla 8. Peso de los intereses de la deuda ..................................................................... 211 Tabla 9. Propuesta de canje de Buenos Aires, en Junio de 2004 ................................... 231

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1. PBI a precios de mercado e Inversión, en millones de pesos de 1993.......... 115 Gráfico 2. Concentración industrial y extranjerización ................................................. 116 Gráfico 3. Ahorro nacional e inversión, como proporciones del PBI ............................ 117 Gráfico 4. Grado de industrialización ............................................................................ 120 Gráfico 5. Inserción externa de Argentina: apertura comercial y deuda externa ........... 121 Gráfico 6. Posición externa de Argentina: términos de intercambio (2000=100) y transferencia neta de recursos en millones de dólares ................................................... 122 Gráfico 7. Participación del ingreso asalariado en el total ............................................. 124 Gráfico 8. Salario real y costo laboral unitario (CLU), 1974 = 1 .................................. 124 Gráfico 9. Tasa de inversión .......................................................................................... 126 Gráfico 10. Tasa de desocupación urbana...................................................................... 134 Gráfico 11. Exportaciones e importaciones, en millones de dólares ............................. 136 Gráfico 12. Rentas de la inversión, en millones de dólares ........................................... 138 Gráfico 13. Roles en la balanza de pagos, en millones de dólares................................. 139 Gráfico 14. Precios relativos, 1993 = 100 ...................................................................... 140 Gráfico 15. Evolución índice de rentabilidad cúpula empresarial ................................. 141 Gráfico 16. Evolución del índice de salarios, IV-01 = 100 ............................................ 144 Gráfico 17 .Salario mínimo real, IV-01 = 100 ............................................................... 145 Gráfico 18. Salarios medios y mínimos en dólares ........................................................ 145 Gráfico 19. Movimientos de capitales por sectores, en millones de dólares ................. 212 Gráfico 20. Reservas de libre disponibilidad, en millones de dólares ........................... 240

ÍNDICE DE MATRICES

Matriz 1. Coalición político-económica ............................................................................... 61 Matriz 2. Coalición político-económica de la política de TCRA ...................................... 203 Matriz 3. Coalición político-económica de la política de desendeudamiento ................... 256

1

INTRODUCCIÓN

Los últimos años han sido testigos de diversos cambios políticos, económicos y

culturales, que han modificado, probablemente de modo indeleble, la sociedad argentina.

Luego de ser uno de los países de referencia del neoliberalismo, el modelo argentino

prácticamente colapsó a fines de los noventa. La magnitud de la crisis fue tal que no sólo

forjó una huella traumática dentro del país, sino que recorrió el mundo como una imagen

del fracaso, signado por una fuerte incomprensión de lo ocurrido: ¿cómo había llegado

ese país a tal grado de conmoción social? Y tan importante como esto, ¿cómo saldría de

ese atolladero? Es probable que pocos observadores contemporáneos hubieran podido

prever en esos años el advenimiento de los cambios posteriores. La economía se

recuperó y superó sus anteriores marcas de expansión, involucrando ahora –al menos en

algún grado- a amplios sectores de la sociedad. Nuevos gobiernos de una impronta

particular se estabilizarían al comando de un “modelo”, que se presentaba como un

cambio progresista, la inversión proporcional de las décadas neoliberales. Difícilmente

escape a argentinos y argentinas la actualidad de esta situación a la que aludimos.

La presente tesis quiere aportar a la comprensión de estos cambios.

Concretamente, el estudio se centrará en la relación entre las características específicas

que definen la economía de la etapa con las políticas públicas que lo estructuran. Esta

somera presentación requiere de dos aclaraciones.

En primer lugar, a modo de confesión de parte, el autor de esta tesis proviene de

una formación inicial como economista. Inevitablemente, como punto de partida, esto

produce ciertos sesgos epistemológicos que demarcan focos de atención y puntos ciegos.

Esta orientación central, sin embargo, pretendió ser puesta en cuestión durante esta

investigación, cuya área de conocimiento se inscribe –como el postgrado al que se

aspira- en las ciencias sociales. Esto significa un esfuerzo por superar las limitaciones de

perspectiva, sin por ello abandonar las fortalezas ya conseguidas: lograr dialogar con

otras disciplinas de ciencias sociales, para una comprensión exhaustiva de los procesos

2

estudiados. Una convicción profunda guía esta búsqueda, y es que ninguna disciplina

por separado es capaz de dar cuenta global y juiciosamente de la realidad social.

En segundo lugar, y por lo anterior, la orientación que conduce la comprensión

del proceso argentino es el análisis de los cambios en el modo en que la acumulación se

desarrolla. El concepto de patrón de acumulación fungirá como guía de análisis: ¿cuáles

son exactamente los cambios operados en la etapa abierta luego de la crisis? ¿Qué

elementos marcan diferencias concretas respecto de la etapa previa? Para poder

distinguir los componentes novedosos, será necesario establecer una mirada de largo

plazo, que ayude a trazar una línea de base sobre la cual se hagan visibles los nuevos

relieves.

Específicamente, se define como período de estudio los años que van entre 1998

y 2008. Esta elección obedece a varios motivos. El primero de ellos es que estos años

componen el recorrido completo de un ciclo económico, desde el auge en 1998 al piso

de la crisis en 2002, y de allí la expansión que va hasta la breve recesión a principios de

2009. En segundo lugar, en 1997 comienzan a estallar las crisis en países periféricos,

modificando significativamente el escenario mundial. La sucesión de crisis llega hasta el

estallido de las “punto com” entre 2000 y fines de 2002, momento a partir del cual se

reinicia una fase de expansión mundial, hasta el estallido de la crisis en 2008 en los

países centrales. Es decir, dos grandes conjuntos de crisis enmarcan el escenario mundial

del período estudiado.

En tercer lugar, los años elegidos abarcan una serie de cambios sociales y

políticos no triviales. A partir de la emergencia a nivel nacional de los piqueteros y la

generalización del repudio a la corrupción del menemismo, comienza a entrar en

decadencia el modelo político de la Convertibilidad. El gobierno de la ALIANZA (1999-

2001) buscará conciliar los cambios éticos y políticos para administrar el modelo

económico, fracasando estrepitosamente en 2001. Los aspectos sociales y políticos de la

crisis quizás hayan sido más disruptivos que los económicos (si hubiera modo de

separarlos y compararlos); la reconstrucción del sistema político posterior a 2002 fue

una tarea ardua y lenta, a la que se abocó primero Duhalde y luego Kirchner. El año

2008, a partir del enfrentamiento con “el campo” y el estallido de la crisis mundial,

3

impulsan al gobierno de Fernández a cambiar de estrategia: la estatización de las AFJP

marcaría un primer y muy leve indicio de ruptura en la impronta del gobierno. En años

siguientes se sucederían algunas decisiones como la ley de medios (que significó una

confrontación directa con cierta fracción del capital) o la asignación universal por hijo

(la primera política de intención universal del período), que motivarían el apoyo de

nuevos grupos sociales, que enfatizarían los elementos progresistas del gobierno. Estos

cambios exceden al presente estudio.

Entonces, una vez establecidos cuáles son los principales cambios del patrón de

acumulación, emerge la pregunta: ¿qué los ocasionó? Aquí es donde los alcances del

conocimiento exclusivamente económico, aislado, llegan su límite. Esta disciplina tiene

una evidente inclinación por buscar modelos que expliquen los fenómenos que

componen su objeto de estudio. Al margen de las posibilidades heurísticas de tal

procedimiento (que no están puestas en discusión aquí), la idea de un “modelo” que

explique los cambios de la realidad se sostiene sobre una ilusión moderna de

racionalidad plenipotenciaria, que extrema hasta la obnubilación aquello de que lo real

es racional y lo racional es real. Aunque el recurso del modelo pretende realzar sus

cualidades de elegancia y sencillez interpretativa,1 la intuición última es que la realidad

transcurre de acuerdo a un cierto plan predefinido, y que éste ha sido diseñado por algún

alma lo suficientemente esclarecida. Quizás sea al mismo tiempo una fortaleza de la

disciplina, y una declaración de impotencia.

Las modificaciones en las políticas públicas, especifican la orientación general de

la actividad económica, definiendo los cambios en el patrón de acumulación. Desde las

definiciones básicas de derecho que sustentan la economía de mercado, hasta las

intervenciones más puntuales en torno a regulaciones macroeconómicas o compra-venta

de recursos para la administración, el Estado está presente en la economía. Aunque esto

sea una verdad de Perogrullo, las corrientes hegemónicas en economía parecen haberlo

olvidado. Afortunadamente, las contrariedades mundiales actuales están poniendo este

1 El famoso economista David Romer (2002: 9) nos aclara: “el modelo no pretende ser realista. Al fin y al cabo, ya poseemos un modelo que es absolutamente realista: la realidad misma; el problema que éste es un modelo muy difícil de interpretar.” Esta versión de filosofía nominalista, por la cual las palabras y las cosas no tienen ninguna relación (no una unívoca, sino ninguna), lleva la discusión a definir qué ficción es más interesante, no cuál explica mejor o cuál permite una actividad práctica más liberadora.

4

descuido sobre la mesa. Recordar la permanente interacción del Estado y el mercado

requiere del estudio de sus características, y abandonar la pretensión de que ésta

obedezca a una lógica de racionalidad sistémica. El Estado, y más específicamente, el

gobierno, actúan de acuerdo a un juego de presiones, intereses y demandas expresados

por la sociedad.

Este trabajo busca, justamente, aportar en este sentido: establecer cuáles son esas

demandas, intereses y presiones que la sociedad imprime sobre el Estado, orientando su

actividad. Trazar líneas de diálogo con la teoría política, retomar la vieja tradición de la

economía política. Las políticas públicas, y más específicamente, la política económica,

no realizan una idea predefinida al margen de sus circunstancias: incluso cuando hubiera

un “modelo” a aplicar, éste emerge de las tensas relaciones entre actores específicos que

buscan inducir la acción estatal en función de sus ideas, intereses y recursos. Por ello

mismo, no es suficiente con cruzar esta frontera hacia la política. Necesitamos

abandonar un supuesto fuerte: asumir que la sociedad está compuesta por individuos

atomizados que actúan en completa dispersión. ¿Cómo comprenderíamos la acción

colectiva organizada de modo no espurio para influir sobre la orientación de las

políticas? Por ello, requerimos también de dialogar con la sociología, ayudándonos a

pensar el origen y la forma concreta que adquieren esas presiones, demandas e intereses.

Es oportuno especificar entonces el planteo de la presente investigación. Nos

interesa aquí indagar los cambios en la acumulación de capital en Argentina durante la

etapa 1998-2008, explicándolos en función de sus determinantes en la política

económica y los intereses a que ésta responde. Se estudiará para cada decisión de

política económica cuál fue la coalición que apoyó o impulsó (mediante sus

declaraciones y acciones), y qué grupos sociales quedaron fuera de ella. En caso de

existir una coalición que sistemáticamente haya apoyado o impulsado las decisiones

tomadas, se la considerará coalición gobernante.

De acuerdo con la literatura existente, se pueden definir dos grandes restricciones

a la expansión de la actividad económica en el país, contradicciones que se expresan en

conflictos concretos de acuerdo al momento histórico. En particular, la creciente

actividad económica induciría a deterioros en la balanza de pagos (restricción externa) y

5

en la tasa de ganancia (restricción interna). Ambas tensiones pueden encontrar

soluciones, al menos temporales, y estudiar su especificidad depende de las

características históricas específicas. Por ello, para el análisis de las políticas económicas

que inducen los cambios en el patrón de acumulación, estudiaremos dos políticas en

particular, que cambian de orientación en el epítome de la crisis, y buscan resolver estas

restricciones: la política de Tipo de Cambio Real Alto (TCRA) y la política de

desendeudamiento. Analizaremos cada una de ellas buscando establecer tanto sus

efectos como la constelación de intereses y demandas de grupos sociales concretos que

las orientó.

La elección de estas dos políticas no es caprichosa. Por el mismo hecho de estar

orientadas a resolver las dos restricciones más importantes para la acumulación en el

país, estas políticas fueron ampliamente debatidas en el espacio público, generando

intensos intercambios de opiniones. Esto permite un estudio pormenorizado de las

mismas, donde no será necesario imputar las posturas e intereses de los distintos grupos

sociales, sino que se puede recurrir a sus propias enunciaciones. Al mismo tiempo,

permiten analizar el modo en que se construyeron alianzas a través de las negociaciones

de intereses, pues al ser políticas tan significativas, involucran a mayor cantidad de

grupos sociales: sería difícil –aunque no imposible- que una política más específica (por

ejemplo, una sectorial) generase posicionamientos tan generalizados de la sociedad.

Más allá de resolver trabas generales a la acumulación e implicar en el debate a

amplios sectores de la sociedad, se trata de dos políticas que influyen fuertemente en el

modo de inserción externa de Argentina. Si la Convertibilidad implicaba la pérdida de

grados de libertad para aplicar políticas económicas (se perdía la política cambiaria,

monetaria y parte de la fiscal), definiendo una inserción subordinada a la economía

mundial, la propuesta de la dolarización era su extremo. De hecho, era pensada como un

paso para insertar al país en el ALCA, quizás el proyecto geoestratégico más importante

de Estados Unidos para la región durante el período. El cambio a una política de TCRA

amplió los grados de libertad de la política económica y de inserción externa: significó

un alejamiento de la impronta de subordinación política exterior. En un sentido quizás

más significativo opera el cambio de política en relación a la deuda externa. La deuda es

6

un mecanismo básico de la relación entre naciones centrales y periféricas, y una de las

continuidades más importantes de la etapa. Poner en entredicho su continuidad, a través

de la cesación de pagos, funciona como una amenaza importante a las relaciones

internacionales. De hecho, no sólo significó el comienzo de una larga serie de

complicaciones externas para Argentina, sino que contribuyó a poner en vilo el papel

mismo del FMI en la arquitectura financiera mundial. Es decir, no son sólo materia de

política económica interna, sino que forman parte además de la forma de regulación de

las relaciones internacionales argentinas y los proyectos de geopolítica con que negocia.

No hay muchas otras decisiones que tengan esta relevancia.

Por todo lo anterior, consideramos sumamente relevantes estas políticas. Sin

embargo, no pretendemos afirmar que se trate de las cuestiones excluyentes de interés e

importancia. Ambas son complementadas por una multiplicidad de otras políticas que

deberían ser analizadas para completar el cuadro de la coalición gobernante. En algunos

casos existen estudios que ayudan en este sentido, como por ejemplo la pesificación

asimétrica, que es estudiada minuciosamente por Cobe (2009). En otros casos será

necesario expandir la agenda de investigación a futuro. Por otra parte, habrá que discutir

la capacidad de este abordaje metodológico para dar cuenta de otro tipo de políticas, no

asociadas directamente al patrón de acumulación, necesarias para dar cuenta cabal de los

grupos que forman la coalición de poder en el gobierno.

La definición de la coalición gobernante y del patrón de acumulación será

analizado por dos vías: el análisis de datos económicos agregados (capítulo 3) y de

políticas específicas (capítulo 4 y 5). Tal como insistimos, los “carriles” por los que la

acumulación se guía (y que marcan temporalidades específicas) son establecidos a través

de decisiones políticas, fruto de la presión de fuerzas sociales (los grupos o clases

pugnando). El capítulo 3 dará cuenta de las continuidades y los cambios en el período

bajo estudio, buscando explicitar los grupos sociales más beneficiados. Es que el patrón

de acumulación y sus cambios son expresión material de un proyecto social particular,

que requiere constante regulación en busca de coherencia: toda modalidad de

acumulación desarrolla tensiones y contradicciones que potencialmente pueden llevarla

a la crisis. Ahora bien, la salida de la crisis y la modificación –si existe- de las

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características del patrón de acumulación depende de las decisiones tomadas desde el

gobierno y de la contingencia de la disputa entre distintos grupos que componen de la

sociedad, a través de las múltiples organizaciones que los representan. El análisis

minucioso de las disputas asociadas al establecimiento de nuevas políticas económicas,

desarrollado en los capítulos 4 y 5, permitirá identificar qué grupos específicos

impulsaron estos cambios a través de su accionar en el espacio público, obteniendo así

una asociación no espuria de políticas y beneficiarios.

Del establecimiento de ciertas continuidades y rupturas en estas dimensiones

durante la etapa 1998-2008, pretendemos dar cuenta de cuáles fueron los intereses que

guiaron la conformación de una nueva fase expansiva de la acumulación en Argentina

(desde 2002). Llamaremos coalición político-económica al conjunto de grupos sociales

cuyos intereses se imponen en cada una de las decisiones políticas clave para orientar la

economía, y llamaremos coalición gobernante a aquel conjunto que se imponga de

modo sistemático en las políticas analizadas así como en los beneficios de los cambios

agregados del patrón de acumulación. La pregunta de investigación es, entonces:

¿Cuáles fueron las coaliciones político-económicas que permiten explicar los principales

cambios en el patrón de acumulación en Argentina entre 1998 y 2008?

Concomitantemente, existe una serie de preguntas complementarias, secundarias en el

orden de importancia: 1) ¿Cuáles son los cambios operados en el patrón de acumulación

durante 1998-2008? 2) ¿Existió un grupo que liderara sistemáticamente las coaliciones?

3) ¿Existe acaso un cambio en estas coaliciones respecto de las preponderantes durante

el declive (la fase previa) de la Convertibilidad?

Con base en los antecedentes teóricos y empíricos revisados, creemos que

durante la etapa bajo estudio hubo un cambio dentro de la coalición político-económica

respecto de la prevaleciente en el período inmediato anterior, la fase de crisis de la

Convertibilidad (pregunta secundaria 3). El giro en el patrón de acumulación a un

esquema más intensivo en empleo, privilegiando actividades transables, superavitario en

la balanza comercial, y de crecimiento sostenido (pregunta secundaria 1), ofrece una

intuición acerca del cambio en el liderazgo dentro de la coalición político-económica

(pregunta secundaria 2). Concretamente, creemos que si bien la mayoría de los grupos

8

sociales considerados participaron en alguna de las coaliciones que impulsaron las

distintas políticas, sólo grupos pertenecientes a la gran burguesía permanecieron de

modo estable en todas ellas, conformando de este modo la coalición gobernante. Los

grupos que no participan de la coalición gobernante no necesariamente ven sus intereses

perjudicados de modo sistemático: posiblemente han logrado participar exitosamente de

alguna de las políticas evaluadas (u otras no estudiadas aquí).

Esta investigación se propone discutir con aquellos estudios que sostienen que la

etapa abierta luego de la Convertibilidad representa una orientación de política

completamente nueva, y con ella un cambio del patrón de acumulación previo. Tanto

desde la economía como desde la teoría política, se ha presentado a esta última fase

como una ruptura en prácticamente todos los órdenes respecto del pasado: se trataría de

un giro populista (en un sentido no peyorativo), que atendiendo a las demandas

populares, habría producido la salida del neoliberalismo, aproximándose al patrón de

especialización vigente en la etapa de sustitución de importaciones y con un Estado más

atento a las necesidades sociales. Nuestra interpretación, sin dejar de reconocer ciertas

novedades en la última fase, no abona en este sentido: no sólo las continuidades en el

patrón de acumulación, sino también en los grupos sociales que orientan las políticas

subyacentes, impiden hablar de una ruptura.

El abordaje metodológico para indagar estas preguntas y verificar las hipótesis

combinará elementos de las diferentes disciplinas mencionadas. Así, se utilizarán como

fuentes de información a las estadísticas agregadas, las entrevistas semi-estructuradas,

las fuentes periodísticas, la literatura especializada. Se recurrirá a la estadística

descriptiva y al análisis hemerográfico como principales estrategias metodológicas para

procesar la información disponible.

Es posible pensar los aportes de este trabajo en dos sentidos. En primer lugar, la

investigación empírica permite dar cuenta de los cambios en el patrón de acumulación

de Argentina en referencia a grupos sociales específicos. Si bien existen estudios que

exploran –al igual que éste- un balance global del patrón de acumulación, no abundan

los que busquen vincularlos orgánicamente a grupos sociales concretos: no bajo la

imputación teórica de beneficios, sino mediante el estudio de los diagnósticos y las

9

acciones de los propios grupos en relación a su situación particular en la acumulación.

En segundo lugar, se trata de un intento por desarrollar una metodología que combine

herramientas de diferentes disciplinas sociales para poder evaluar empíricamente lo

anterior. En ambos sentidos, se puede pensar esta investigación como un primer esbozo

o ensayo de aporte para una teoría social más amplia que las disciplinas sociales

separadas.

Entre las limitaciones que vale la pena resaltar, debe consignarse –aunque

parezca evidente- que esta investigación no parte de la nada: existen una diversa

cantidad de estudios, teóricos y empíricos, que abonan en el mismo sentido que esta

tesis. La novedad del aporte está, en todo caso, en el intento de globalidad, y es posible

que, en este afán, la investigación no haya hecho justicia de algunos debates o

problemas. En un sentido similar, el intento por combinar disciplinas, con sus

respectivas metodologías y supuestos teóricos, puede haber provocado cierto

eclecticismo, y como efecto de ello, un desarrollo insuficiente en profundidad respecto

de alguna de las disciplinas de las que se echa mano: no es una tesis de economía, ni de

teoría política, ni de sociología. Se trata de un riesgo que se corre conscientemente, en

razón de una búsqueda epistemológica de la que esta investigación es apenas un primer

ensayo.

Finalmente, algunas limitaciones diferentes provienen de las fuentes de datos. La

información estadística disponible para Argentina tiene un severo problema de

credibilidad a partir de la intervención en 2006 del instituto de estadísticas oficial

(INDEC), al punto de haberse debatido en el Congreso nacional esta situación. Este

problema ha sido parcialmente resuelto mediante el uso de estadísticas de nivel sub-

nacional, y de estudios privados. La información cualitativa, en cambio, proviene en su

mayor parte de un periódico diario de tirada nacional que cubre el período: La Nación.

Por un lado, hubiera sido apropiado poder complementar esta fuente con documentos

propios de los grupos sociales estudiados, así como un mayor número de entrevistas. Por

otro lado, también hubiera sido apropiado utilizar otra publicación periodística: es

sabido el sesgo político liberal del diario utilizado, así como su asociación histórica con

los intereses de ciertas fracciones concentradas de terratenientes. Más allá de que las

10

restricciones de tiempo impedirían cumplir con discreción ambas intenciones, creemos

que esta limitación es parcialmente soslayable, en el sentido de que esta publicación

refleja –al margen de sus preferencias ideológicas- el estado de discusión pública a nivel

nacional. Si un problema o debate no aparece mencionado en sus páginas, no es osado

decir que no ha ganado importancia suficiente como para modificar o cuestionar la

agenda pública, y en este sentido, los grupos relegados están bajo una relación de poder

que les impide formular intereses o demandas con impacto suficiente. En cualquier caso,

toda vez que pareció necesario y fue posible, se buscaron fuentes alternativas de

información.

La tesis se organiza de la siguiente forma. El capítulo 1 ofrece los lineamientos

teóricos básicos, así como la propuesta metodológica con base en la cual la investigación

se llevará a cabo. Se presentan aquí las dimensiones a estudiar, y asimismo las

organizaciones representativas de los grupos sociales considerados. El capítulo 2

propone un recuento de la etapa histórica, en aras de dar una perspectiva amplia del

proceso estudiado. En este capítulo se desarrollan en detalle los principales sucesos

sociales, las decisiones políticas clave, y elementos relacionados a la representación,

tanto a nivel de gobierno como de asociaciones. El capítulo 3 se dedica al análisis global

del patrón de acumulación y sus cambios. Los capítulos 4 y 5 analizan en detalle las dos

políticas establecidas como centrales, respectivamente la de TCRA y la de

desendeudamiento. Por último, se ofrece una síntesis de los resultados.

11

CAPÍTULO 1. MARCO TEÓRICO

La presente investigación busca dar cuenta de los cambios ocurridos dentro de la

economía argentina durante el período 1998-2008, y relacionar éstos con la puja de

intereses entre diferentes grupos sociales. El período abarca un ciclo económico

completo: desde un auge (1998) hasta el epítome de la crisis (2002), y la fase de

expansión siguiente hasta su interrupción (2008). Nos interesa remarcar que la reversión

de la crisis no fue un fenómeno aleatorio, sino el resultado exitoso de una serie de

decisiones de política económica, que implicaron un cambio en la distribución de costos

y beneficios entre los diferentes grupos sociales. Para comprender este cambio es

necesario, entonces, estudiar tanto las modificaciones de la política económica como la

economía política que orientó las mismas.

En este capítulo desarrollaremos las categorías conceptuales que utilizaremos en

esta investigación. La primera sección presenta el concepto de patrón de acumulación

como herramienta teórica para comprender los aspectos económicos de los cambios del

período. La segunda sección se centra en los aspectos políticos que guían los cambios en

el patrón de acumulación, presentando qué grupos sociales estudiaremos y desarrollando

el vínculo entre sus intereses y las decisiones de política, mediante el concepto de

coalición político-económica. La tercera sección reúne ambos factores para presentar el

marco teórico integrado de esta tesis.

1. LA ACUMULACIÓN DE CAPITAL

1.1. CONTINUIDADES Y CAMBIOS : PATRÓN DE ACUMULACIÓN

La acumulación refiere al proceso por el cual el capital se expande, a través de su

aplicación a la producción de mercancías. En este sentido, se entiende que, en el modo

capitalista de producción, el capital-dinero es transformado en bienes y servicios, para

ser vendidos buscando obtener una ganancia, logrando así un capital-dinero mayor en el

momento final. Esta decisión de invertir en la producción es tomada individualmente por

12

los poseedores del capital, atendiendo a las propias expectativas para valorar la potencial

verificación futura de esta expansión de su capital. Este proceso se repite entre las

múltiples unidades que componen el sistema económico, debiendo incurrir en diversos

mecanismos de coordinación, no necesariamente exitosos (Shaikh, 2006).

El estudio de la acumulación es una preocupación central de la disciplina

económica desde sus orígenes. Las corrientes de pensamiento en economía pueden

distinguirse en relación a la visión que proponen sobre las capacidades del sistema

económico de expandirse. Así, por ejemplo, mientras que para los neoclásicos la

acumulación se puede desarrollar sin mayores sobresaltos, para los keynesianos el

proceso puede ser errático e incurrir en despilfarros. No obstante, ambas corrientes

aceptan como supuesto la expansión indefinida de la acumulación de tipo capitalista. El

marxismo, por su parte, entiende que un sistema de este tipo se enfrenta a obstáculos de

diverso tipo (coyunturales, estructurales, históricos), que le impiden progresar

indefinidamente sin realizar ajustes sustantivos (Astarita, 2006, 2008).2

De acuerdo a la forma que tomen estos ajustes, se definen temporalidades

específicas en la acumulación de capital, más concretas que la categoría de modo de

acumulación (Valenzuela Feijóo, 1990). Así, es posible definir dentro del modo

capitalista de producción, unidades temporales con cierta lógica interna específica, que

dan cuenta de la particularidad de cada momento histórico. Éste sería el caso cuando

Lenin habla de imperialismo como una fase o etapa del capitalismo o el caso de Mandel

al hablar de capitalismo tardío (Lenin, 1972; Mandel, 1979). Existe cierta coincidencia

en entender que a partir de la década de los setenta la economía mundial sufrió una serie

de cambios, definiendo una nueva etapa, comúnmente denominada neoliberal, cuyas

principales características serían un deterioro generalizado de las condiciones de vida de

los asalariados, un aumento de la inestabilidad macroeconómica y menores tasas de

2 La tradición keynesiana entiende –a grandes rasgos- que es posible que la acumulación se detenga debido a una insuficiencia de la demanda efectiva agregada, que puede ser corregida por una expansión del gasto fiscal del Estado (Estey, 1960). Algunas variantes del marxismo coinciden en este argumento de subconsumo, aunque difieren en las posibles soluciones (por ejemplo, el imperialismo como vía de expansión de la demanda). Sin embargo, el argumento central de Marx en el tomo III de El Capital para explicar las crisis se basa en la ley de caída tendencial de las ganancias, cuya resolución incluye las salidas antes mencionadas pero también otras no contempladas por la tradición keynesiana (como el aumento de la tasa de explotación) (Bakir & Campbell, 2006; Heller, 2003; C. Katz, 2000; Marx, 1981; Shaikh, 2006).

13

crecimiento, mayor importancia de los flujos internacionales de capital y de la actividad

financiera (Astarita, 2006; Duménil y Lévy, 2007). A esto debe sumarse un cambio

sustantivo en la geopolítica mundial, la caída del bloque socialista, que contribuyó a

estrechar los márgenes de la política económica en todo el mundo, al eliminar el

principal proyecto social en competencia (Hobsbawm, 2003). Estos elementos

(desarrollados en la sección 1.1 del capítulo 2) contribuyen a la comprensión de la etapa

a nivel mundial; sin embargo, es necesario precisar aún más el criterio temporal a escala

nacional.3

Las regularidades que se pueden identificar en el proceso de acumulación, la

“huella” dejada al pasar por la producción y la circulación (Osorio, 2004), se puede

llamar patrón de acumulación. Podemos entender por este concepto a un criterio de

periodización que “(…) apunta a dar cuenta de las formas como el capital se reproduce

en períodos históricos específicos y en espacios económico-geográficos y sociales

determinados (…)” (Osorio, 2008: 150). Se trata, entonces, de otorgar cierta unidad

analítica a la descripción de procesos –en primera instancia- económicos en un tiempo y

espacio específicos. Los criterios para definir esta unidad no son únicos, y por lo tanto,

es esperable que existan diversas formas de agrupar los procesos, por su carácter

múltiple y complejo.

Valenzuela Feijóo (1990) remarca este punto, y propone una serie de

dimensiones a analizar para organizar el estudio. A partir de las sugerencias de este autor

y las propuestas de Burachik (2009), podemos plantear tentativamente las siguientes

dimensiones:

i. La acumulación propiamente dicha: identificar la intensidad del proceso (a través

de la generación de valor agregado y su inversión), así como los agentes que lo

guían (empresas nacionales, extranjeras o estatales), y las fuentes de

financiamiento a las que recurren (excedente interno, préstamos, etc.).

3 No es redundante insistir con que las economías nacionales no son sino partes de un sistema de acumulación a escala mundial, cada una con especificidades propias y condicionamientos externos (Beigel, 2006; dos Santos, 1998)

14

ii. La producción: identificar qué sectores o ramas lideran el crecimiento, nivel de

ocupación de los factores, productividad.

iii. El contexto externo: caracterizar la coyuntura y tendencias centrales del

intercambio comercial, en especial a partir de los términos de intercambio, y del

flujo de capitales, en sus formas de inversión directa y de inversión de cartera.4 En

este punto la dimensión regional es superlativa, identificando posiciones en la

división internacional del trabajo (Aiolfi, Catão y Timmermann, 2006; Izquierdo,

Romero y Talvi, 2008; Katz, 2000).

iv. La distribución de los excedentes: caracterizar la “constelación” de precios

relativos (Vitelli, 1990), a partir de la cual se pueden hacer visibles la tasa de

ganancia, los salarios reales, y la distribución del ingreso.

Es posible lograr una descripción acabada del proceso de acumulación con base

en estas dimensiones, dando cuenta de las continuidades y rupturas que en ellas se den

durante el período estudiado. Todas las dimensiones señaladas poseen indicadores

disponibles en las estadísticas nacionales, y algunos trabajos especializados en la

materia. Las decisiones sobre el peso de cada una de estas dimensiones en la definición

de etapas dependerán de los intereses de la investigación y constituyen entonces materia

de indagación de la misma. Un punto central en la definición de un patrón de

acumulación es identificar las principales contradicciones a partir del análisis de estas

dimensiones: ¿qué procesos, al mismo tiempo que favorecen la acumulación, señalan

límites para su reproducción?

La especificación de estas contradicciones debe dar cuenta de los obstáculos

endógenos que el proceso contiene. Considerando además lo que podríamos llamar

elementos exógenos al sistema económico analizado, tendríamos un buen panorama de

las condiciones en las que se desarrolla la acumulación. La aparición sistemática de

obstáculos en la acumulación induce a momentos donde la actividad económica se

deprime, cuya superación permite la revitalización del proceso. A las inestabilidades de

este tipo, cuando se presentan con cierta regularidad, se las conoce en economía como 4 Se pueden considerar además otros elementos, como las tasas de inflación o de interés a nivel internacional.

15

ciclo económico, y su estudio tiene muchas vertientes doctrinales.5 Nos resulta relevante,

sin embargo, resaltar lo siguiente: aún cuando sea posible identificar ciertos patrones de

reiteración de un tipo de ciclo en un sistema económico dado, el fenómeno estudiado

nunca se repite tal cual. Suponer tal cosa es abjurar de la historicidad de los procesos

sociales. En todo caso, el estudio de los ciclos permite establecer un tipo especial de

regularidades dentro del patrón de acumulación: aquellas que expresan los obstáculos a

la expansión de la actividad.

1.2. PATRÓN DE ACUMULACIÓN Y CICLOS ECONÓMICOS EN ARGENTINA

Las etapas definidas históricamente para Argentina tienen mucha relación con las que se

suelen identificar para la región en la que se inserta, América Latina (Ocampo, 2004;

Prebisch, 1981). Sin abundar en el punto, nos interesa señalar que la industrialización

tuvo en Argentina (como en otros países de la región) dos subperíodos bien definidos: la

etapa “fácil” y la “difícil” (Burachik, 2009; Ferrer, 1998; Peralta Ramos, 1978).6

Mientras que la primera etapa se caracterizó por un proceso de expansión de industrias

con escasa complejidad tecnológica, bajos requisitos de capital, alta demanda de mano

de obra de baja calificación, escalas mínimas eficientes relativamente pequeñas,

producción de bienes de consumo y alta participación de pequeñas unidades domésticas

(por todo esto, una etapa de desarrollo relativamente fácil); la segunda etapa tuvo las

características opuestas (todas ellas dificultando el desarrollo de la acumulación): alta

complejidad tecnológica, intensidad en el uso de capital, grandes escalas mínimas

eficientes (superiores a la demanda del mercado doméstico), uso de mano de obra de alta

calificación, producción de insumos, bienes intermedios y de capital, mayor

5 No obstante su importancia, carecemos de espacio aquí para hacer una revisión siquiera escueta de los diferentes enfoques para el estudio de los ciclos. 6 Es posible dar otros nombres a estas etapas, resaltando el carácter de la intervención del Estado, por ejemplo (Ocampo, 2004). No es nuestro interés desarrollar esta discusión aquí.

16

participación de grandes empresas de capital nacional y extranjero, y de empresas

estatales (Peralta Ramos, 1978; Vitelli, 1999).7

El desarrollo del patrón de acumulación industrializador difícil, por las

características mencionadas, se encontró con variadas restricciones, que se presentaban

de modo reiterado. Las necesidades de acceso a tecnología moderna, a recursos

crediticios, y a mercados más amplios, para profundizar este patrón requerían de un

cambio que tardaría en consolidarse (Basualdo, 2006). El estudio de ciclos económicos a

partir de esta etapa puede ayudarnos a comprender la coyuntura analizada en esta

investigación. Existen dos grandes enfoques sobre este tema.

El primer conjunto de autores, englobados en lo que se conoce como la literatura

de la restricción externa, enfatizaban la dependencia de Argentina de recursos externos

–básicamente, divisas (Braun, 1973; Díaz Alejandro, 1975). Éste era el factor realmente

escaso (y no el capital), puesto que la satisfacción de las necesidades de la acumulación

antes mencionadas requería para Argentina de la demanda de bienes y servicios al resto

del mundo, cuya compra requería del uso de divisas. Dado que la moneda argentina no

es medio de cambio a escala internacional, el país debe obtener los recursos que

cumplan esa función en el exterior. Siendo que los mercados de capital no tenían el

grado actual de desarrollo, y las economías nacionales se encontraban relativamente

cerradas, la vía principal para obtener este recurso era el intercambio comercial.

La necesidad de obtener superávit comercial se veía obstaculizada por un

problema de tipo estructural-histórico, que era la existencia de diferenciales de

productividad muy elevados entre los sectores de la economía.8 Diamand (1972) llamó

esta situación como estructura productiva desequilibrada, identificando al agro como el

sector más competitivo, responsable de abastecer de divisas al país, pero incapaz de

7 Es importante notar el cambio en el rol económico del salario (deja de ser un factor de demanda relevante) y las posibilidades de integración políticas de los asalariados bajo este nuevo patrón de acumulación. Volveremos más adelante sobre este punto. 8 Es necesario señalar que existen también dificultades para obtener un saldo comercial positivo por el lado de la demanda: trabas impuestas en los países importadores, determinación de precios en plazas de mercados centrales, la tendencia declinante de los términos de intercambio, etc. (Braun, 1973; Prebisch, 1981).

17

emplear la mano de obra disponible.9 El recurso a la devaluación como forma de

corregir el desajuste comercial externo operaba a través de un mecanismo de inflación

cambiaria (es decir, originada en la modificación del tipo de cambio), que generaba

recesión al licuar los ingresos de los asalariados, reduciendo así la demanda al sector

industrial (Diamand, 1973).10 Una vez recuperado el superávit externo, existía holgura

de divisas para que la industria retomara el crecimiento. El obstáculo principal estaría

entonces situado en el acceso a divisas, y sus dificultades traían aparejada la constante

recurrencia a devaluaciones y la inflación de allí derivada (Brodersohn, 1974).11

El segundo enfoque para el estudio de los ciclos en esta etapa se centra en lo que

podríamos denominar la restricción interna. Vitelli (1990) encuentra evidencia empírica

que indica la existencia periódica de “saltos” de inversión: cambios de nivel que se

mantienen hasta el próximo ajuste. Los determinantes de estos saltos serían, básicamente

la conformación y credibilidad de una constelación de precios relativos determinada, la

disponibilidad de fondos captables y el comportamiento inversor del Estado (Brenta,

2008; Vitelli y Brenta, 1995).

En tanto el Estado logre definir las señales adecuadas en este sentido, la

acumulación se rehabilita, hasta tanto éstas dejen de ser creíbles. Esto significa que

desde el Estado se tienen que alterar algunos precios relativos clave (tipo de cambio,

tasas de interés, retenciones a las exportaciones, salarios, tarifas de servicios públicos) y

dar muestras claras de que los sostendrá por un margen de tiempo adecuado como para

valorizar la producción obteniendo ganancias; debe además generar fuentes de fondos

disponibles para la inversión (la propia rehabilitación de las ganancias genera una fuente

de fondos, pero también pueden verificarse otras vías, especialmente la atracción de

fondos desde el exterior); y debe dar cuenta de la credibilidad de su estrategia dando

inicio por su propia cuenta a un comportamiento inversor.

Sin entrar en mayores detalles, su enfoque resulta muy significativo, ya que

señala tres puntos fundamentales para nuestra investigación. Primero, marca la

9 Llach y Gerchunoff (1978) discuten la idea de la estructura productiva desequilibrada. 10 Esta idea fue criticada por Cortés y Marshall (2003). 11 Braun y Joy (1981) y Canitrot (1983) ofrecen buenos modelos algebraicos de esta explicación. Ver también las revisiones empíricas de Canitrot (1975), Heyman (1980) y Di Tella y Zymelman (1973).

18

centralidad de la política económica para orientar la acumulación. Mientras que en el

planteo previo, la política económica es casi un efecto derivado de la restricción al

crecimiento (pareciera no haber elección); en este caso, es el resultado de una acción

específica y voluntaria para incentivar la acumulación, cuyos efectos acaban por

desestabilizar a la economía (sean o no las medidas exitosas). Es decir, el “normal”

desarrollo de la acumulación requiere de ejercer presión sobre el gobierno para que

adopte ciertas políticas. Este punto marca una relación intrínseca entre las necesidades

de los capitalistas y las posibilidades que ofrece el aparato estatal.12

En segundo lugar, establece la importancia de los precios relativos en la

determinación de un incremento en la tasa de ganancia, principal condición para la

inversión de recursos de capital. En tercer lugar, señala justamente el rol del gobierno en

la formación y credibilidad de esos precios relativos. Señalamos esto último porque –

aunque el autor no lo desarrolle- para que el gobierno pueda formar y sostener esos

precios requiere de la capacidad de “equilibrar” los intereses de los distintos grupos

sociales. Esto abre un espacio de sumo interés para nuestra investigación, dado que

permite vincular de modo específico y directo al gobierno con los intereses de distintos

grupos, y a través de la política que expresa ese vínculo, orientar la acumulación.

El Estado, al intervenir en la formación de precios relativos, facilita la captación

de fondos invertibles, e impulsar la inversión a través de su propio gasto de capital,

orienta las vías por las que la acumulación puede avanzar. Dado que la mayor parte de

las decisiones ligadas a este proceso son de tipo privadas, el Estado debe ser capaz de

convencer a los capitalistas para que estos apliquen sus recursos de modo productivo (no

atesoren).13 El Estado, obligado a persuadir a los capitalistas de invertir, tiene que

facilitarles oportunidades de inversión (espacios donde valorizar su capital) tanto como

el acceso a fondos invertibles (recursos disponibles); de la forma específica en que

12 Esto contradice abiertamente los postulados de la economía neoclásica, que entiende al Estado como un componente externo y extraño al desarrollo de la acumulación. 13 Tal como Keynes señalara, no es suficiente con que los capitalistas tengan fondos disponibles (como sugieren las tesis neoclásicas, que insisten sobre la necesidad de generar ahorro), sino que éstos deben aplicarlos a la producción para movilizar la acumulación (Keynes, 1983). Si Keynes insiste sobre el rol de la demanda efectiva, Vitelli está remarcando además la importancia de una ganancia futura definida por los precios relativos.

19

resuelva tales necesidades, resultará el patrón de acumulación específico (Burachik,

2007a, 2007b).

De este modo, para poder analizar las señales que gobiernan el inicio de una fase

de acumulación, según lo que la literatura previa sugiere, tendríamos que identificar qué

ocurre en el ámbito de los precios relativos (dimensión iv del patrón de acumulación) y

en el sector externo (dimensión iii). Éstos serán los determinantes privilegiados para

identificar un cambio en las políticas económicas que modifican el sentido del ciclo:

logran salir de la crisis para iniciar la fase de expansión. El estudio de las políticas

públicas que afecten a estas dimensiones será clave en la presente investigación: es por

ello que el capítulo 4 se aboca a la política de TCRA y el capítulo 5 a la política de

desendeudamiento.

Así, la existencia de cambios en los precios relativos y en el contexto externo no

necesariamente indica un nuevo patrón de acumulación, sino que puede tratarse de un

ciclo al interior de un mismo patrón de acumulación: sería necesario dar con un conjunto

novedoso de cambios y contradicciones en todas las dimensiones para hablar de un

nuevo patrón de acumulación.14 Por supuesto, ambos tipos de cambios pueden coincidir

en un mismo momento, y quizás la distancia histórica sea la vara que permita distinguir

con precisión lo ocurrido. No obstante, una postura marxista asume la necesidad y la

posibilidad de identificar en el presente las posibles trayectorias futuras que las actuales

bases materiales admiten.

Esto no significa que la existencia de modificaciones dentro del mismo patrón

sea menospreciable: todo lo contrario, se trata de cambios sustanciales, en especial

cuando afectan a la distribución de excedentes. Utilizando las dimensiones antes

referidas (sección 1.1), deberemos dar cuenta de las continuidades y cambios del período

analizado (1998-2008), para luego analizar la dinámica propia del período. Para esto

último, como veremos en el capítulo 3, será apropiado recurrir a las mismas

14 Como ya dijimos, es materia de debate qué fija los límites de un cambio dentro del mismo patrón de acumulación y un cambio del patrón de acumulación. La interpretación del actual contexto argentino es fuente de acaloradas discusiones en este sentido: las posiciones más oficialistas lo presentan como un quiebre absoluto del modelo previo mientras que otros autores tienden a matizar estas diferencias (ver por ejemplo, Castillo, 2007; Chena, Crovetto, & Panigo, 2011; Sanmartino, 2009). Este punto se discutirá en el capítulo 3.

20

dimensiones: qué modificaciones en la inserción externa y en los precios relativos

promueven la acumulación, qué agentes la protagonizan, con qué intensidad y en cuáles

ramas de producción, para finalizar analizando cómo se distribuyen los excedentes de la

acumulación.

2. POLÍTICA Y CONFLICTO

2.1. ESTADO, GOBIERNO Y SOCIEDAD

Según hemos señalado ya, hay un rol central en las definiciones tomadas por el Estado

para definir los carriles por los cuales avanzará la acumulación. Estas definiciones son

establecidas en primera instancia, pero no exclusivamente, por las decisiones de política

económica: definiciones en materia de política social, diplomacia o seguridad interna

también inciden en el formato que adquiere la acumulación, en la medida en que

estructuran el marco de oportunidades y restricciones en el que los diversos agentes

económicos actúan. Nos enfocamos en la política económica en aras de enfatizar.

El agente de la política económica es, por definición, el Estado “(…) porque es el

único protagonista de la realidad social que puede actuar en nombre de toda la sociedad

asumiendo la representación del conjunto (…)” (Briones, 1988: 60).15 O’Donnell (2004:

155) identifica 3 dimensiones del Estado, todas ellas en disputa por los grupos sociales

existentes: como foco de identidad colectiva, como sistema legal y como burocracia. En

tanto foco de identidad colectiva, el Estado aparece como la promesa de integración de

sus ciudadanos, más allá de sus diferencias fácticas: la igualdad formal como marco de

solidaridad, expresado normalmente en la idea de nación.16 Esta “promesa” se expresa

cabalmente en las tensiones inmanentes a la democracia liberal (Borón, 2000; Fitoussi, 15 Esta capacidad de representación ha confundido a algunos autores clásicos, que suponen que por aquello mismo el Estado debe “elevarse por encima de intereses particulares (...) [guiándose] por los intereses de la economía global” (Seraphim, 1961: 213-216). Un recurso típico del liberalismo, especialmente en economía, ha sido asumir una separación ontológica del Estado respecto de la sociedad, lo que habilita a suponer que aquel pueda separarse de los intereses particulares que en ésta se disputan (Anderson, 1978; Bobbio, 1985). 16 Para que el Estado pueda erigirse como polo de unidad ante la diversidad de la sociedad, es necesario que se le reconozca a ésta una instancia de igualdad, expresada en tanto conjunto de ciudadanos. La posibilidad de realización de tal igualdad, más allá de las reglas jurídicas, parece estar sostenida justamente en la capacidad de remitir al conjunto de prácticas, costumbres y tradiciones que forman el contenido de la idea de nación.

21

2004): toda decisión política favorece ciertos intereses por sobre otros; la cuestión es

que, al menos en un contexto de democracia –incluso entendida sólo como

procedimentos-, ésta debe legitimarse ante el conjunto de la sociedad nacional. La

democracia capitalista moderna se caracteriza además por ser capaz de contener

potencialmente la incorporación al Estado de toda la sociedad en tanto representada.17

En tanto sistema legal, como resaltan las corrientes institucionalistas, se entiende

al Estado “(…) como una organización e institución dotada de poder, económico y

político, [tiene capacidad] para imponer el marco de obligaciones, regulaciones y

restricciones a la vida social y el intercambio económico” (Cavadias, 2001: 18).18 Es

decir, se funden en esta dimensión tres aspectos concomitantes: el Estado es origen de

derecho ya que instituye reglas formales, de aplicabilidad obligatoria; es también el

sistema mismo de esas reglas formales (Estado de derecho); y es, por último, la garantía

última de ese sistema (por su capacidad de legitimarse como representante de la

sociedad y por su control privilegiado de los medios de coerción).

Finalmente, como burocracia, el Estado se compone de un conjunto de agentes y

agencias (órganos) dedicados a la administración pública. Incluso bajo regímenes

democráticos, sólo un segmento de esa burocracia está sujeto a elección: se trata de

aquella fracción que no sólo administra, sino que decide. Se trata de lo que normalmente

entendemos como gobierno, la cúpula de funcionarios cuyas decisiones tiene

aplicabilidad universal sobre el territorio abarcado por el Estado.19 Por esta capacidad de

tomar decisiones con carácter –en última instancia- coercitivo, el gobierno es foco de

disputa entre los diferentes grupos sociales.

17 “La revolución producida por la clase burguesa en la concepción del derecho y, por ende, en la función de Estado consiste especialmente en la voluntad del conformismo (y, por consiguiente, eticidad del derecho y del Estado). Las clases dominantes eran en esencia conservadoras en el sentido de que no tendían a elaborar un acceso orgánico de las otras clases a la suya, vale decir, no tendían “técnica” e ideológicamente, a ampliar su esfera de clase: la concepción de casta cerrada. La clase burguesa (en cambio) se considera a sí misma como un organismo en continuo movimiento, capaz de absorber toda la sociedad, asimilándola a su nivel cultural y económico” (Gramsci, 1984: 214-215). Lechner (1978) insiste sobre esta idea. 18 Esta capacidad de dar forma al sistema de relaciones sociales se sostiene en el control del sistema legal y la supremacía en el control de los medios de coerción física (O’Donnell, 2004: 149-150). 19 La mayor parte de los sistemas democráticos del mundo sólo somete a elección a los miembros del poder ejecutivo y el legislativo, dejando fuera a los del poder judicial y los del poder militar. Por lo tanto, incluso en regímenes democráticos, la posibilidad de elegir esta “cúpula” de gobierno suele estar restringida.

22

Nuestra investigación se centrará sobre las decisiones tomadas por el gobierno

nacional, especialmente aquellas ligadas a la política económica. Especialmente,

atenderemos a las decisiones tomadas por el poder ejecutivo nacional, debido a que la

tendencia de Argentina a mostrar elementos de una democracia delegativa se acentuó en

el período, mientras regía la ley 25,561 de emergencia pública (que delegaba mayores

facultades al ejecutivo): todas las decisiones que analizaremos fueron tomadas por el

poder ejecutivo. En un contexto de descrédito y crisis de representación de los partidos

tradicionales, no resulta creíble que el análisis del poder legislativo exprese con la

claridad de un ágora la voluntad de los distintos sectores de la sociedad. No obstante, se

señalarán oportunamente aquellos aspectos ligados a decisiones o presiones de otros

poderes del Estado nacional (legislativo y judicial), así como de niveles subnacionales.

Estas apreciaciones se encuentran mayormente contenidas en el capítulo 2, a efectos de

facilitar la posterior exposición en los capítulos siguientes.

Sin embargo, como vimos, sabemos que el Estado abarca más dimensiones que

el gobierno, todas ellas cruzadas por disputas sociales. El Estado, en cualquiera de sus

dimensiones, nunca es neutral, como algunas corrientes institucionalistas tienden a

asumir (cf. North, 1993). Aunque tampoco sería cierto afirmar que se trate de un aparato

instrumental que funcione a favor excluyente de un solo grupo. Dado que los distintos

grupos a lo largo de la historia han tenido distintos recursos y posibilidades de

utilizarlos, no es esperable que el Estado refleje una suerte de equilibrio entre ellos, sino

que existe una preponderancia relativa de ciertos conjuntos sociales; específicamente, la

clase capitalista.20

El hecho de que distintos grupos tengan diferente capacidad de influencia o

presión en la sociedad y en el Estado, surgida de la diferente posesión de recursos, no ha

sido completamente asimilado por gran parte de la literatura. Este conflicto, que

atraviesa y tensiona la estructura social (entre los polos de mantenimiento y cambio de la

distribución de recursos económicos y políticos), impacta de modo directo en el Estado,

en todas sus dimensiones. En particular, los diferentes grupos o clases buscan formar

parte del gobierno, o al menos tener capacidad para influir sobre sus decisiones. Desde

20 Por una interpretación más acabada en este sentido, ver Thwaites Rey (2004).

23

las disciplinas de la economía y la ciencia política se ha tendido a abstraer esta tensión y

su impacto en la relación entre mercado y Estado.

Así, del lado de la economía, el enfoque neoclásico tiende a asumir la acción del

Estado (confusamente asociado a gobierno) como una perpetua interferencia en los

(eficientes) mercados (Astarita, 2008). Los keynesianos, por su parte, consideran vital la

acción del Estado, pero no problematizan cómo es que ésta se genera ni a qué intereses

responde (más bien, parece actuar como una necesidad del sistema, y no por el interés de

algún grupo o conjunto de grupos sociales). El enfoque de Public Choice expande la

lógica de la economía neoclásica al Estado, y propone que su acción se basa en las

decisiones de actores racionales auto-interesados (Downs, 1991; Tullock, 1984). Más

allá de los intereses (altruistas o egoístas) que guíen la acción, no aparece desde estos

cuerpos de literatura una explicación que vincule orgánicamente la política a la

economía, sino que sobreponen los intereses y comportamientos de la segunda a los de

la primera. La existencia de las clases sociales ha sido menospreciada, tanto al interior

de cada “escenario” de actuación (la economía o la política), como en la mediación de

ambas.

Por el lado de la ciencia política, los estudios de la democracia tienden a

enfocarse en las decisiones tomadas por el gobierno como resultante de cierta relación

con los votantes o con ciertas instituciones del sistema político (Lipset, 1992;

Przeworski, Álvarez, Cheibub, y Limongi, 2000). Sin perjuicio de sus aportes, existe una

cierta tendencia en esta literatura a subestimar –a pesar de reconocer- las desigualdades

que el mercado genera, al estudiar a los votantes como iguales entre sí. No parecen

integrar las desiguales capacidades de presión en la explicación de la generación de las

políticas (Lindblom, 1999; Offe y Wiesenthal, 1980; Vázquez Valencia, 2009). Si se

quiere, se está incurriendo en el reduccionismo opuesto: suponer que la política es

autónoma de la economía, y de hecho la subordina mediante sus determinaciones.

Quizás los aportes de Tsebelis (2006) sobre los actores con poder de veto ofrezcan un

acercamiento relevante para dialogar con esta corriente de pensamiento.21 Sin embargo,

21Aunque la literatura de ciencia política haya insistido en centrarse sobre los actores institucionales con poder de veto (Cox & McCubbins, 2001; Roller, 2005). Si bien esto no necesariamente niega la importancia de otros actores, sí parece subordinarlos en su relevancia teórica.

24

nuevamente se está menospreciando la importancia de los grupos sociales definidos a

partir de posición en la estructura social, como mediación entre la economía y la

política. Sin esta instancia relacional, los grupos considerados (aún cuando puedan ser

útiles para la explicación de un fenómeno particular) son un agregado ad hoc, y no un

componente sistémico de la política.

Existen al menos dos enfoques que, combinando elementos de la ciencia política

y la economía, ofrece una posible integración entre ambas disciplinas, tratando de

explicar cambios en la acumulación mediante procesos políticos. El primero de ellos es

el conjunto de estudios conocidos como “ciclo político” o “ciclo electoral” (Political

Business Cycle), que surge a mediados de los setenta, y que trata de dar cuenta de las

variaciones que se pueden concebir en materia de política económica sobre la base de: a)

los incentivos oportunistas del gobierno (Cukierman y Meltzer, 1986; Nordhaus, 1975;

Rogoff y Sibert, 1988); b) las orientaciones ideológicas de los partidos (Alesina, 1987,

1989; Hibbs, 1977); c) una combinación de ambas (Alesina, 1988; Nordhaus, 1989;

Schultz, 1995). El proceso de refinamiento de esta propuesta teórica se guió básicamente

por la incorporación del supuesto de expectativas racionales de los votantes (Drazen,

2000) a la modelización típicamente neoclásica. Su discusión vincula cambios en el

empleo, la inflación y el producto respecto de las funciones objetivo de los partidos que

acceden al gobierno, bajo la restricción de acceder al gobierno mediante el voto. Esta

literatura compone un antecedente relevante para esta investigación. Sin embargo, por la

naturaleza de los supuestos (individualismo metodológico, racionalidad plena,

naturaleza equilibrada del mercado, entre otros) y su orientación a la contienda electoral

como única mediación entre economía y política, no resulta el marco conceptual

apropiado para nuestros objetivos.22 Se le pueden repetir las críticas que antes hicimos

respecto de la falta de integración teórica de agrupamientos sociales estables.

El segundo grupo está constituido por los estudios de la economía política de las

reformas. Estos trabajos surgidos a fines de los ochenta, pretenden dar cuenta de los

motivos para dilatar la aplicación de las reformas estructurales neoliberales (Alesina y

Drazen, 1991; Rodrik, 1992, 1996). Así, asumen éstas como un óptimo social (a lo 22Por otra parte, hemos realizado un estudio empírico preliminar con base en este enfoque para el caso argentino, y la evidencia no parece avalar las predicciones de estos modelos.

25

sumo, un segundo mejor), y procuran explicar qué explica que los gobiernos demoren su

aplicación. Un importante aporte es que aceptan la existencia de grupos que presionan

por sostener cierta estructura de políticas, aunque éstas sean deseables: la definición de

las políticas no se determina plenamente en la arena electoral (Alesina, Carloni, y Lecce,

2011; Grossman y Helpman, 2001). Por distintos mecanismos, estos grupos logran

alterar la agenda de decisiones políticas, haciendo persistir mecanismos de distribución

espurios que son, además, ineficientes (Acemoglu y Robinson, 2001; Drazen y Limâo,

2003, 2008). A partir de ello, el rol de las crisis como mecanismos para modificar la

distribución de costos entre los grupos de interés y facilitar la aplicación de reformas

(Alesina, Ardagna, y Trebbi, 2006; Drazen y Easterly, 2001; Hsieh, 2000).

A pesar de la relevancia de estos aportes, tenemos algunas diferencias con ellos,

que nos hacen oponernos de modo diametral. Estos análisis asumen que las reformas

estructurales neoliberales son un óptimo para la sociedad, y los grupos que dilatan la

aplicación están defendiendo intereses particulares. Nuestro análisis difiere,

principalmente, en que no asume que exista un “óptimo social” predefinido y fuera de

discusión: siempre es una disputa entre intereses particulares que buscan generalizarse.

Asumir lo contrario favorece posturas que resaltan la aplicación de reformas de modo

autoritario (esto se puede ver explícitamente en Rodrik, 1996). Por otra parte, comparten

algunos problemas con el primer grupo. No trivialmente, muchos de los autores de

ambos grupos son los mismos: no es extraño que compartan supuestos y metodología.

Así, la plena racionalidad, el individualismo, el hedonismo, la suposición de mercados

casi-perfectos (generalmente sólo cuestionados por la información imperfecta), son

supuestos fuertes con los que no acordamos. Finalmente, si bien se considera a los

grupos de interés –haciendo un gran avance respecto de los modelos exclusivamente

electorales- no se distingue entre ellos mediante ninguna tipología: son todos

simplemente “grupos” (Grossman y Helpman, 2001). Creemos que esto es un serio error

conceptual, incluso bajo un enfoque de acción colectiva racional (Offe, 1992; Offe y

Wiesenthal, 1980) y lo criticaremos a continuación.

Necesitamos avanzar en la conceptualización de una relación entre economía y

política que trascienda las barreras disciplinares: es válido (e incluso, valioso) aceptar

26

los recortes metodológicos de los objetos de estudio, pero no puede postularse a partir de

una operación de este tipo la existencia real escindida de estos objetos. Valiéndonos de

aportes de diferentes disciplinas de las ciencias sociales, debemos ser capaces de

despabilar la mirada sobre la realidad, para entenderla traicionando lo menos posible su

complejidad.23 Teniendo por establecida la existencia de relaciones (tensas) entre el

Estado, el gobierno y la sociedad, necesitamos indagar mejor la toma de decisiones,

como recurso para comprender el vínculo entre actores sociales y las políticas llevadas

adelante por el gobierno.

2.2. DECISIONES POLÍTICAS COMO CAMPO DE DISPUTA

Centrándonos por el momento en el gobierno, creemos que Aguilar Villanueva (2000)

acierta en señalar que los gobiernos contemporáneos no tienden a gobernar con arreglo a

un plan nacional coherente e integrado, sino más bien a través de soluciones particulares

a problemas específicos: las políticas públicas.24 Sin perjuicio de la necesidad de cierta

integración de las políticas, resulta apropiado considerar las dificultades del gobierno en

sostener un programa cerrado de acción. De hecho, adelantándonos, asumimos que, para

nuestro estudio, la línea de coherencia está definida por la necesidad (y voluntad) de

sostener la acumulación.

El modo en que las políticas públicas se definen es motivo de debate en la

literatura especializada. Sin embargo, no parece arriesgado entenderlas como el

resultado de un proceso (Franco y Lanzaro, 2006: 26; Kingdon, 1984: 3), que involucra,

en rasgos generales: i. la definición de un problema; ii. la proposición de alterativas de

23 La mirada con la que se indaga una realidad específica es siempre construida por el investigador, con base en los fundamentos teóricos que –conscientemente o no- adopta. Bourdieu Chamboredon y Passeron (1975: 16 y 24) llaman “vigilancia epistemológica” al cuidado de esta relación. Ver también Zemelman (2005). 24 Sin embargo, no compartimos en absoluto el tono celebratorio de su planteo. El autor propone que se trata de un giro “democratizante” del Estado, rebasado de demandas ante una sociedad “autónoma” y crecientemente plural. Más bien, pensamos que se trata de un cambio ligado a los desórdenes provocados por las clases capitalistas internacionales, conocidos como “neoliberalismo” (Duménil & Lévy, 2007). Por otro lado, la inexistencia de un programa definido no significa que no haya un marco general de coherencia: los márgenes de la política económica, de hecho, parecen haberse reducido sustancialmente en las últimas décadas, bajo el argumento de respetar las necesidades del capital (Lindblom, 1999; Offe & Wiesenthal, 1980; Vázquez Valencia, 2009).

27

solución; iii. la elección de una alternativa; iv. su implementación. En este proceso,

distintos actores negocian e intercambian (según intereses, capacidades y percepciones)

en diferentes escenarios, buscando establecer o bloquear determinados problemas y sus

posibles soluciones (BID, 2006: 11-18; Lahera, 2006: 75). Esta negociación no tiene

siempre un resultado esperado compatible con los intereses de todos los actores en

juego: algunas decisiones implican conflicto antagónico; y las distribuciones de poder,

como veremos en la siguiente sección, no son equitativas.

El proceso descrito no siempre está guiado por una lógica de racionalidad

optimizadora: en contextos de relativa estabilidad, bien puede aplicar la lógica de “salir

del paso” (Lindblom, 1992).25 Sin embargo, para que esta lógica impere, es necesario

que la naturaleza de los problemas no varíe demasiado y las soluciones anteriores sean

relativamente exitosas (Dror, 1992): condiciones ambas que no suelen presentarse en

momentos de crisis. De hecho, según vimos en la sección anterior, las crisis son un

momento oportuno para modificar el rumbo de las políticas públicas, al reducir el costo

de su aplicación. Cuando existe una crisis, se hace visible que el conjunto de políticas

públicas aplicado está fallando en algún punto, y resalta la necesidad de un cambio. En

estas oportunidades la disputa por imponer orientaciones de sentido en la gestación de

nuevas políticas se vuelve más intensa. Por ello no nos enfocamos en la racionalidad de

“salir del paso” para dar cuenta del cambio general de la orientación de las políticas

públicas. Esta idea sí será útil para comprender la ejecución prolongada de esas políticas.

Es importante señalar que nuestro interés de estudio no está enfocado sobre todo

este proceso, sino sobre un aspecto del mismo: la toma de decisiones políticas sobre

ciertos problemas. Entendemos por decisión política a la elección entre diferentes

alternativas sobre un problema particular, tomada por el gobierno en ejercicio de sus

facultades, y cuyos efectos revisten de cierta obligatoriedad y generalidad sobre la

población gobernada. La naturaleza del problema estudiado, centrado en el patrón de

acumulación, involucra aspectos de regulación que permitirían, siguiendo la tipología de

Lowi (1992), la existencia de intereses más o menos estables, expresados a través de

25 Esta racionalidad, sin embargo, puede entenderse como una ponderación elevada del riesgo de cambiar de rumbo, y por lo tanto ser una decisión de racionalidad optimizadora: no se trata de planteos necesariamente opuestos.

28

grupos y asociaciones. No obstante, en esta arena política, señala el autor, los conflictos

son múltiples y la teoría pluralista podría aún explicar la toma de decisiones; esto nos

enfrenta con el hecho de estar obviando una estructura de poder, basada en la existencia

de clases, que sí es medianamente estable (Lowi, 1992: 115), y cuya consideración

introduce la posibilidad de conflictos de tipo antagónico. El punto aquí es que cualquier

medida de regulación del patrón de acumulación es al mismo tiempo, en tanto que

modifica los precios relativos, una medida de redistribución, y por lo tanto es esperable

que efectivamente exista cierta estabilidad tanto en los actores involucrados como en su

capacidad de ejercer influencia o presión. En este sentido, tampoco seguimos el

paradigma general de análisis de las políticas públicas (dando cuenta de cada una de

estas etapas),26 puesto que el objetivo de la investigación está centrado en ligar ciertas

decisiones a los intereses de ciertos actores colectivos.

Sin embargo, este esquema general permite comprender la dinámica básica de las

decisiones políticas. La pregunta por el modo en que se llegan a tomar estas decisiones

remite a cuestiones de formación de agenda, en cuya definición influyen diversos

factores (Cobb y Elder, 1993). Al respecto, Kingdon (1984: 175-200) propone la idea de

“ventana política” como la oportunidad de introducir un problema o su solución en un

momento dado: para ello tienen que acoplarse corrientes de problemas (qué temas se

tratan), de políticas (cómo tratarlos) y de política (opinión pública, fuerzas organizadas y

la presión electoral). Estas corrientes tienden a coincidir en momentos de crisis, cuando

es más fácil lograr (o forzar) acuerdos sobre los problemas acuciantes e instalar con

rapidez soluciones. Dado que nuestro período bajo estudio involucra una fase de crisis,

es esperable detectar en esa coyuntura el momento preciso para inducir cierto giro en las

políticas públicas.

Ahora bien, algunos autores ligados al estudio de las políticas públicas resaltan

que parece haber una creciente disociación entre éstas y la política, entendida como

“espacio democrático de participación electoral” (Franco y Lanzaro, 2006: 24-26; Surel,

2006: 44). Creemos que es esta misma definición acotada de la política lo que restringe

el campo de estudio, dificultando la comprensión de este problema. No creemos que sólo

26Por críticas a esta presentación, ver Parsons (2007: 111-113).

29

se trate, como proponen los citados autores, de los procesos de creciente especialización

técnica, el peso de la herencia (o la inercia) burocrática y legal que enfrentan los

gobiernos, o la fase actual del proceso de mundialización capitalista (la mal llamada

“globalización”; ver Astarita, 2006). De acuerdo con los elementos ya presentados,

entendemos que es necesario ampliar el espectro analítico para incluir otros escenarios y

actores cuya influencia se hace sentir en la orientación de las decisiones políticas. En

todo caso, resulta importante considerar que en este particular se expresan con ímpetu

las relaciones de poder: quién puede proponer temas, qué temas propone, cómo se

resuelven (Parsons, 2007: 165-179).

Es posible que esta disociación entre “políticas y política” encuentre su

fundamento en los cambios operados en la naturaleza del Estado contemporáneo,

durante la etapa neoliberal. Como ya dijimos, el Estado burgués siempre ha enfrentado

el problema de la legitimidad, dado por el hecho de que se trata de una minoría que

busca imponerse, mientras se sostiene la promesa de la incorporación del conjunto de la

sociedad, promesa exacerbada en contextos de regímenes democráticos (Lechner,

1978).27 El deterioro de la representación se agravó con las reformas de Estado, que

redujeron la capacidad burocrática de atender demandas sociales, y de los cambios de

los principales partidos políticos, que perdieron base programática e ideológica en un

giro “atrapa-todo” (Offe, 1992; Roberts, 2002). Por esto, no es extraño que el gobierno

requiera de establecer alianzas lo más consistentes y estables posibles con grupos

sociales de apoyo, que ayuden a controlar la información y expectativas de los

individuos, así como la traducción de un proyecto no incluyente a políticas públicas que

sostengan una aparente igualdad (Lechner, 1978: 1244). Esto favoreció un proceso de

duplicación de los circuitos de representación de intereses: el poliárquico electoral junto

a uno de tipo corporativo (Offe, 1992: 139-140).

La literatura de políticas públicas refiere a estos actores con el nombre genérico

de “grupos de presión” o “de interés” (Grossman y Helpman, 2001), y, a pesar de no

negar su importancia (Kingdon, 1984: 72-73; Lahera, 2006: 86; Parsons, 2007: 227-

230), no parece haber una incorporación sistemática a su análisis –centrado en las 27 Llamamos régimen a los mecanismos para acceder al gobierno y a las instituciones ocupadas por quienes logran aprovechar exitosamente los mismos (O’Donnell, 2004: 152).

30

lógicas de instituciones políticas. El BID (2006: cap. 5) llama a este conjunto “actores

informales”, debido a que su acción no está regulada constitucionalmente, y resalta la

presencia de: las empresas, los sindicatos, los medios de comunicación, los movimientos

sociales y los expertos y académicos. De todos ellos, resalta el informe, al menos para

América Latina, los primeros son los que más recursos poseen para influir sobre la toma

de decisiones.28

Sin embargo, esta literatura suele sostener una idea ambigua de política como

intercambio (de votos, de favores, etc.), a la que asignan un locus privilegiado

(generalmente, las elecciones), como la cristalización de la política como ámbito

separable: diferente de todo otro campo en que los individuos o grupos actúen.29 Se

reduce así el conflicto a un juego de posiciones. Además, los autores citados en el

párrafo anterior suelen entender a los grupos de presión o actores informales sólo en

tanto expresiones abiertas de conflicto o presión: hasta tanto no exista una acción

dirigida a modificar o mantener la agenda (los problemas y soluciones que se discuten, y

las decisiones que se toman), no existen como tales. Detectan la influencia, es decir, la

situación en la que un actor toma una decisión que no hubiera tomado de la misma

forma en la misma situación sin el impulso proveniente de otro actor: necesitan entonces

que el actor estudiado realice una acción no esperada para sus disposiciones y que otro

actor esté comportándose de modo de generar ese comportamiento (Birle, 1997: 38). El

problema se presenta cuando los actores no hacen nada para modificar el curso de acción

de otros.

En este sentido, se mantienen dentro de la que Lukes (2007) llama primera

dimensión del poder.30 La teoría institucionalista y su vertiente en las políticas públicas,

al igual que los dos enfoques que señalamos como antecedentes en la sección anterior,

no distinguen con claridad una propia teoría del poder. En todo caso, asumen la

28Mencionan la contribución a las campañas, las redes de contactos, la corrupción, la participación directa en el gobierno, la delegación de políticas en sus manos, el cabildeo, la presencia de asociaciones fuertes, entre otras formas de presionar (BID, 2006: 98). 29 La crítica a esta idea cara al liberalismo se puede encontrar en Pereyra (2009) y el clásico Schmitt (2001). 30 Mirada emparentada con el enfoque pluralista de teoría política (Dahl, 1963). No trivialmente, ambos tipos de enfoques, en campos diferentes, buscan resaltar el carácter democrático de las relaciones políticas contemporáneas.

31

existencia de influencia; pero no discuten al poder. A efectos de continuar con la

discusión, entendemos aquí por poder la probabilidad de imponer la propia voluntad en

una relación social, aún contra toda resistencia y cualquiera sea el fundamento de esa

probabilidad (Weber, 1964). Es decir, la relación de poder incluye a la influencia, pero

admite la posibilidad de conflicto (observable o no) y el uso de la coerción.31 Es

necesario, entonces, poner en consideración al menos aquellos temas, problemas y

soluciones que no logran ponerse en discusión: la segunda dimensión del poder

(Bachrach y Baratz, 1962, 1963). ¿Qué hace que ciertos grupos no aparezcan en las

discusiones o sus problemas no sean discutidos?

En este sentido, los aportes de Gaventa (1980) y Lukes (2007) son de vital

importancia, al resaltar las diferentes dimensiones del poder. En el estudio de las

decisiones se debe considerar no sólo qué interés se encuentra en negociación y se

impone (primera dimensión), sino cuáles no ingresan en la agenda pública (segunda

dimensión), e incluso cuándo un grupo social está actuando a favor de demandas que se

contraponen a sus intereses (tercera dimensión). Esta última dimensión tiene dificultades

ligadas a la determinación de qué sería el interés “real” del grupo social en cuestión. Las

primeras dos dimensiones, más sencillas de verificar empíricamente, son de utilidad para

pensar qué temas componen la agenda, qué soluciones se discuten y qué decisiones

políticas finalmente se toman, a partir no de imputaciones ideológicas al gobierno o a las

relaciones de interdependencia entre las ramas político-administrativas del Estado, sino

de la actividad de actores extra-gubernamentales.

Según establecimos hasta aquí, entonces, para comprender la lógica con la que el

gobierno define sus políticas públicas es necesario partir de la influencia de diferentes

actores sociales sobre la toma de decisiones políticas. Queda aún por verse qué actores

son los que consideraremos. La definición de éstos debe ser capaz de dar cuenta de la

desigual distribución de poder que los afecta. El inciso siguiente se aboca a esta tarea.

31 Una discusión más profunda se puede encontrar en Lukes (2007).

32

2.3. SOCIEDAD : CLASES Y ACTORES

Como dijimos, es momento de avanzar sobre qué actores sociales consideraremos. Esta

definición debe dar cuenta de la desigual distribución de poder, y debe además

permitirnos asociar los actores a los conflictos ligados al patrón de acumulación. Es

posible entonces que la primera distinción relevante sea de tipo estructural: distinguir

entre clases sociales.

En principio, podemos distinguir entre clases en la sociedad con base en su

acceso y control de ciertos capitales, activos y habilidades. Estos conjuntos sociales

definen posiciones objetivas en la división social del trabajo y son, por lo tanto,

relativamente independientes de la voluntad de los individuos que la componen: más allá

del paso de una clase a otra de uno o varios sujetos, las clases persisten en tanto

conjuntos estables (Olin Wright, 1983: 24). Concretamente, se pueden considerar tres

factores para definir la estructura social en países de América Latina: a) la posesión de

medios de producción; b) la posesión de habilidades escasas en el mercado laboral; y c)

el control sobre el trabajo ajeno (Portes, 1995: 80; Portes y Hoffman, 2003: 356).32

Debemos distinguir además las posibilidades de cada clase para valorizar los activos o

recursos que posee en el mercado (en particular, para identificar diferencias al interior de

los trabajadores). Las clases consideradas aquí serían entonces:

i. Gran burguesía: Tienen control de los procesos de producción de la economía y

del trabajo de un significativo número de subordinados. Está compuesta por

capitalistas nacionales, gerentes y altos administrativos de empresas

trasnacionales, altos funcionarios de empresas públicas. Sus ingresos se componen

de ganancias (remuneración al capital) y de salarios u honorarios ligados a metas

de rentabilidad.

ii. Pequeña burguesía: Al igual que la clase dominante, controla trabajo ajeno y

posee medios de producción, pero tiene diferencias fundamentales con ésta: A. el

tamaño de las empresas (se trata de pequeñas unidades, de menor competitividad);

32 Estos factores repercuten en la capacidad de cada clase de valorizar sus posesiones en el mercado y obtener así ingresos. La forma específica adoptada por este cuarto factor (d), que son los ingresos, define en gran medida las posibilidades de vida de cada clase (Veltmeyer & Petras, 2005: 123).

33

B. las fuentes de ingresos (no admiten planificación, ingresos irregulares en

función de la situación del mercado), C. el carácter de las relaciones laborales

(utilizan trabajo ocasional de familiares no asalariados y trabajadores empleados

con otros mecanismos contractuales). Se incluye también aquí a profesionales y

técnicos autoempleados, dado que poseen habilidades laborales relativamente

escasas en el mercado.

iii. Trabajadores: No tienen control de los medios de producción ni del trabajo de

otros; se considera que tampoco tienen habilidades escasas en el mercado que los

ubique en roles jerárquicos superiores. Se pueden distinguir tres grandes

fracciones:

- Formales: Sus ingresos son salarios, establecidos contractualmente y

regulados por leyes laborales –que implican otros elementos extra-salariales

en la remuneración total. Poseen organizaciones representativas en los

sindicatos.

- Informales: Son empleados por cuenta propia, trabajadores familiares sin

remuneración o contratados bajo formas jurídicas precarias (generalmente, de

modo verbal), que los deja sin acceso a beneficios de la protección social.

- Desocupados: No logran valorizar su fuerza de trabajo en el mercado, lo que

implica una importante dificultad para obtener ingresos, dependiendo de

fuentes alternativas al salario: producción de autoconsumo, planes sociales,

caridad de instituciones privadas, actividades delictivas, etc. Al encontrarse

disponibles para realizar trabajos ocasionales a muy bajos costos, tienden a

abaratar los costos de reproducción del capital a nivel agregado.

Las clases así definidas permiten dar cuenta de ciertas asimetrías en la estructura

social, que a su vez permiten establecer algunas relaciones (no directas ni automáticas)

en términos de conflictividad social y política.33 El acceso diferencial a recursos y

activos, y el control sobre el trabajo de otros, remite a un espacio de disputa por ese

acceso y control entre las diferentes clases: la sociedad, de este modo, se encuentra en un

permanente estado de conflicto latente, del cual las diferentes expresiones concretas son

manifestaciones abiertas y no disrupciones de un orden estable previo (Galafassi, 2006). 33 En el anexo A ofrecemos algunas estimaciones cuantitativas de las clases sociales para Argentina.

34

No pretendemos, sin embargo, una determinación unívoca y lineal de la estructura social

hacia el conflicto, sino una relación dialéctica entre ambos elementos, sobre los que es

necesario reconocer, además, la importante influencia de otros factores (culturales,

institucionales, etc.).34

La gran burguesía,35 por su gran dotación de recursos y por la escasa cantidad de

sus miembros (ver Anexo A), es la clase social más poderosa. Cuando las clases se

organizan colectivamente para actuar, la gran burguesía tiene además otras razones por

las cuales tiene mayores probabilidades de éxito: Offe y Wiesenthal (1980) señalan,

entre otras, la mejor definición de intereses y menor grado de conflicto con los intereses

de los representados, el carácter secundario, instrumental y ofensivo de esta

organización, el mayor repertorio de formas de acción colectiva, la capacidad de sanción

al trabajo y concentración de objetivos. Birle (1997) añade otros elementos que

refuerzan la capacidad de negociación de la gran burguesía: la capacidad de generar

amenazas creíbles, la cohesión ideológica, el grado de organización y cohesión interna, y

la capacidad de formular objetivos comunes.36 Es decir, por distintas razones, esta clase

social cuenta con una mayor capacidad de influir en la toma de decisiones públicas, o

incluso de ejercer una relación de poder en la misma.

Justamente, en términos de poder, esta clase cuenta con una ventaja más aún.

Diferentes autores coinciden en plantear que esta clase, además de poseer medios de

presión e influencia abierta, tienen una serie de facultades que les dan una capacidad de

inducir la toma de decisiones en función de sus intereses sin necesidad de actuar. Estos

autores llaman a esta facultad poder estructural, y está sostenido en la situación que ya

hemos descrito: el control privilegiado sobre medios de producción y trabajo ajeno

(Lindblom, 1999; Offe y Wiesenthal, 1980; Vázquez Valencia, 2009). Insertos en un

modo de producción capitalista, estos actores tienen la capacidad de decidir –en su fuero 34 Estas ideas sobre conflicto y estructura están desarrolladas con base en un trabajo en elaboración, en el que el tesista participa junto con P. Cuevas Valdés, L. Gamallo y F. Munguía Galeana. 35 En esta tesis se homologan los términos de empresarios y capitalistas, a pesar de existir algunas diferencias entre ambos conceptos. Asimismo, se distingue entre pequeños y grandes capitalistas en relación al tamaño de su capital puesto en producción, y se hace corresponder estos términos con pequeña y gran burguesía. Nuevamente, no desconocemos la existencia de diferencias entre ambos conceptos, por eso esta aclaración. 36 Este último elemento ha sido señalado como vital en la instauración de un orden político cuyos beneficios no se distribuyen homogéneamente (Lechner, 1978).

35

“privado”- sobre la inversión de recursos en la producción, la contratación de mano de

obra, etc., decisiones que involucran efectos sobre toda la sociedad.37 Por esto, los

sujetos que compongan el gobierno –estén de acuerdo o no- deben considerar los

intereses de esta clase incluso sin que sean formulados explícitamente.

En este sentido, estaríamos ante una situación donde estructuralmente ciertos

grupos tienen mayores posibilidades de afectar la toma de decisiones. Estos grupos,

además, son los mismos que detentan la propiedad de los medios de producción y

controlan procesos de producción (ejecutados mediante trabajo ajeno), es decir, poseen

también un rol más que significativo en la economía. Se trata de un conjunto de actores

que, participando en los dos campos, acumulan recursos políticos (influencia) y

económicos (dinero) más o menos a la par. Offe (1992) señala que los trabajadores

también poseen capacidad de interrumpir la producción, por lo que también poseerían

poder estructural; sin embargo, éste es mucho menor al de los capitalistas porque, por un

lado, estos últimos no necesita organizarse colectivamente para tener capacidad de

influencia sobre las decisiones públicas (a diferencia de los trabajadores), y por otro

lado, estas organizaciones no contradicen los incentivos individuales de sus miembros (a

diferencia de los trabajadores, que tienen incentivos a salirse de la organización para

obtener beneficios individuales).

Este poder se ejerce especialmente en relación a lo que estos autores llaman el

acuerdo fundamental o consenso básico de la clase burguesa. Birle (1997: 33) lo

describe como el desarrollo y garantía de la infraestructura institucional del capitalismo,

es decir, las instituciones de la propiedad y el contrato, en la previsibilidad de las

decisiones jurídicas, en el funcionamiento de los mercados de trabajo y capital, y de

bienes y servicios, y en la protección contra intervenciones estatales no deseadas.

Muchas veces este acuerdo aparece expresado públicamente como el resguardo de un

cierto “clima de negocios”, una demanda típica de esta clase. Por ejemplo, una

asociación de la gran burguesía (sin distinciones internas) creada en 2002, remarcaba

que, más allá de las políticas públicas circunstanciales, “en las decisiones de inversión

37 Lindblom (1999) resalta además otros factores que favorecen la generación de un cierto consenso “automático”, como la posibilidad de generar hábitos e incluso gustos a partir de la disciplina que los capitalistas imponen en los lugares de trabajo o a partir del control de los medios de comunicación.

36

también influyen el marco institucional y legal, la previsibilidad de las reglas

impositivas y laborales, el financiamiento a largo plazo y una mejora de la

infraestructura energética y de servicios públicos que acompañe el crecimiento de la

economía” (“¿Dólar alto, inversión alta?”, La Nación, 14 de Agosto de 2005).38

Es correcta la advertencia de Przeworski y Wallerstein (1988) respecto de no

exagerar el argumento del poder estructural, porque ello nos haría caer en la idea de que

cualquier gobierno, con cualquier base social, está igualmente constreñido en su margen

de acción, imposibilitado de contrariar en el menor punto a la clase capitalista. Incluso,

agregaríamos, esto significaría también asumir que la clase capitalista como tal tiene un

interés monolítico estable en el tiempo. A pesar de que esto sea cierto respecto de los

fundamentos últimos del sistema capitalista, existe una multiplicidad de definiciones

más específicas para determinar. Concretamente, en el estudio de ciertas definiciones de

políticas públicas, los intereses y acuerdos no suelen ser tan claros. En este sentido, para

evitar una idea univalente del poder estructural, Gough y Farnsworth (2000) señalan una

serie de indicadores para distinguir entre sectores de la clase capitalista y las variaciones

en sus capacidades de influir sin necesidad de recurrir a la presión directa. Siguiendo las

ideas de estos autores, y atendiendo a estudios previos sobre el empresariado en

Argentina (particularmente a Birle, 1997), podemos intentar las siguientes precisiones:

i. Diferencias según tamaño. Resulta bastante evidente que por la cantidad de

recursos que pueden movilizar a partir de su posesión de capital, los grandes

capitalistas tendrán mayor poder estructural que los pequeños. No obstante, quizás

sea importante distinguir un aspecto en el que las PyME tienen una importante

capacidad de presión, y es el hecho de ser las principales empleadoras de trabajo.

Esta capacidad se ve menguada por el hecho de que se trata de decisiones

altamente descentralizadas (es decir, no coordinadas colectivamente). Además, la

mayor parte de las veces, son tomadas bajo la influencia directa de las necesidades

de las grandes empresas para las cuales producen: se insertan subordinadamente en

cadenas de valor controladas por la gran burguesía. En este sentido, debe

38 Sobre esta entidad (AEA) ver más adelante en esta sección y en el capítulo 2, sección 3. La nota refiere al documento “Una agenda empresaria para la inversión y el crecimiento sostenido” (2005).

37

cuestionarse que los sectores PyME puedan imponer sus intereses sin necesidad de

presionar públicamente.

ii. Diferencias según origen. A priori no parece claro si, controlando las diferencias

de tamaño, el capital nacional posee o no mayor poder estructural que el

extranjero. No parece tener diferencias sustantivas y claras desde el punto de vista

de su capacidad de formar cuadros intelectuales, funcionarios políticos y técnicos,

su llegada a los medios de comunicación (o su control) o la capacidad de influir

sobre la opinión pública. Sin embargo, analizando la cúpula de las mayores

empresas, se encuentra que el capital extranjero logra mayores tasas de

rentabilidad, controla mayor parte de las exportaciones, tiene mayor facilidad para

obtener crédito externo en mejores condiciones, controlan mayores contingentes

de trabajo más productivo (Basualdo, 2006; Basualdo, Nahon, y Nochteff, 2007;

Burachik, 2007b, 2008). Finalmente, el capital extranjero tiene, al menos aquel

con origen en los países centrales, una llegada más directa de sus demandas a los

organismos internacionales de crédito. Todas estas características parecen indicar

que el capital extranjero tiene un mayor poder estructural, y es probable que

aproveche esta circunstancia para obtener lo que le interesa sin necesidad de

presionar abiertamente por ello (es decir, puede estar induciendo decisiones sin

necesidad de presionar abiertamente). En todo caso, la presión directa y abierta del

capital externo sobre la política nacional ha sido muchas veces vista como una

intromisión inadmisible.

iii. Diferencias por sector de actividad. Las diferencias entre sectores deben matizarse

por el hecho de que muchos capitales, especialmente los de mayor tamaño, tienden

a realizar operaciones en distintos mercados y sectores de actividad, lo que

relativiza la autonomía de cada sector. En términos de formación de cuadros o

influencia sobre la opinión pública aplican los mismos comentarios que el ítem

anterior. Al intentar establecer las diferencias entre sectores, nos encontramos con

una situación global poco clara: la industria y los servicios tienden a contratar

mayores contingentes de trabajo; la industria y el agro son responsables de obtener

divisas por exportaciones, pero son la industria y los servicios los que tienen

38

mayor acceso a préstamos externos; el agro tiene tasas de ganancia mayores a la

industria (Burachik, 2009; Iñigo Carrera, 2007). Dado que la situación de poder

estructural entre sectores es menos clara, resulta más indicado prestar especial

atención a las expresiones que los diferentes sectores tienen que hacer públicas

para presionar en su favor.

Para distinguir al interior de la clase capitalista (pequeña y gran burguesía), y en

particular, para comprender la influencia de la clase trabajadora, es necesario utilizar

otro marco conceptual. Los grupos sociales que no controlan estos recursos deben

recurrir especialmente a las acciones abiertas en el espacio público para intentar

modificar la agenda de gobierno. En este sentido, es posible estudiar su influencia a

través de un herramental asociado al estudio de los movimientos sociales. Debe notarse

en este punto que, si bien los capitalistas pueden tener una unidad de conjunto respecto

de una serie de ideas, intereses o valores, es lógico que tengan diferencias entre sí

respecto de cuestiones más concretas, decisiones específicas. Así, el sector donde se

ubiquen para valorizar su capital y las posibilidades competitivas que al interior de tal

espacio tengan, así como los recursos políticos de que dispongan, repercutirán sobre la

evaluación que hagan de su situación particular y sus intereses específicos, concretos

(Basualdo, 2007). Es probable entonces que los capitalistas se distingan entre sí en

diversas fracciones, con diferentes demandas respecto de decisiones políticas

específicas. La disputa entre estas fracciones por decisiones concretas, en la mayor parte

de los casos, adopta al menos parcialmente estado público, y por lo tanto puede

estudiarse del mismo modo que a otros grupos.

Particularmente, nos interesa enfocarnos, no en la constitución identitaria de los

diferentes grupos, sino en qué intereses hicieron explícitos y con qué estrategia los

promovieron: qué argumentos utilizaron, qué acciones llevaron a cabo, con quiénes se

aliaron. Éste es el tipo de herramientas que utiliza el enfoque de teoría de movilización

de recursos para el análisis de la acción colectiva (McCarthy y Zald, 1977). Este enfoque

tiene diversos problemas que se encuentran en tensión con la presente investigación,

entre los cuales dos son particularmente importantes: considerar que la sociedad se

encuentra en equilibrio entendiendo por tanto la acción colectiva como disruptiva de ese

39

orden; y derivado de ello, no asociar estas acciones a ningún contexto histórico o

material específico (Alzate Zuluaga, 2008; Esteve, 2010; Galafassi, 2006; Puricelli,

2005). Estos últimos autores entienden que, no obstante estas críticas, es posible integrar

sus herramientas con un enfoque general más amplio. En nuestro caso, el estudio del

decurso de un patrón de acumulación en una etapa específica en un país en particular.

Ahora bien, ¿qué actores consideraremos exactamente? Como ya hemos

desarrollado extensamente, la estructura social define la existencia de clases sociales, de

acuerdo al control y acceso a ciertos recursos y activos, estableciendo así el eje principal

de la conflictividad social. Esto nos define la primera matriz general de grupos sociales a

considerar. Sin embargo, como ya detallamos también, no alcanza con estas grandes

divisiones, puesto que solamente nos remiten a intereses estables y generales, que no nos

permiten aprehender la especificidad de las determinaciones particulares. Que la clase

capitalista de conjunto tenga una serie de recursos que la hacen particularmente

poderosa no es suficiente para comprender sus divisiones internas. El sector de la

producción donde cada grupo se asienta, la estructura productiva, define intereses que

pueden distinguirse entre los propios capitalistas: de acuerdo a la competencia que

enfrentan, el mercado al que atienden, el acceso privilegiado (o monopólico) a recursos,

etc., distintas fracciones de capitalistas pueden mostrar diferentes demandas. Podemos

identificar como los grandes sectores de actividad que nos permitan captar estas

diferencias al comercio, la industria, las finanzas, la construcción, y el sector

agropecuario.39

Sin embargo, no es suficiente con definir a nivel estructural los grupos sociales a

considerar, al menos por dos razones: en primer lugar, porque no es posible asignar

automáticamente intereses a los diferentes grupos a partir de su posición en la estructura;

y en segundo lugar, porque tampoco es posible suponer que esos intereses –sean cuales

fuesen- se “trasladen” de modo directo al espacio público y, en definitiva, a la arena

39 Por el modo en que definimos los sujetos a analizar, bien podríamos nominarlos como “fracciones de clase”. Hemos optado por llamarlos indistintamente “grupos sociales” o “actores colectivos” por una cuestión de simplicidad y fluidez, que al mismo tiempo resalte la dimensión performativa de estos conjuntos: una definición excesivamente estructural podría llegar a opacar el objeto de estudio mismo de este trabajo. No obstante, nuestra definición remite abiertamente a aquella denominación.

40

política.40 Lo primero implica que es necesario considerar las interpretaciones que los

propios grupos hacen de su situación: qué problemas identifican, qué razones le asignan,

qué piden para que esto cambie. Y lo segundo nos remite a las diferentes posibilidades

de cada grupo social para articular sus intereses en el espacio público, de modo de

inducir a que el gobierno tome decisiones que los favorezcan o al menos no los

perjudiquen: qué acciones públicas llevan a cabo, con quiénes se unen para poder

hacerlo, cómo argumentan para lograr ser tenidos en cuenta.

Para resolver ambos problemas, tomaremos en consideración organizaciones de

la sociedad civil que representen –aunque fuera de un modo imperfecto- a los grupos

sociales considerados.41 Se estudiará entonces al conjunto de grupos sociales que:

i. tienen un interés general-abstracto definible en función de su lugar en la estructura

social y económica (sin prejuicio de que se exprese en intereses concretos

variables);42

ii. poseen una organización formal con cierta dotación de recursos políticos que

expresa sus intereses, tanto el general-abstracto como los concretos;

iii. tienen capacidad de articular demandas a nivel nacional, y por ello el gobierno los

reconoce como grupos de interés específicos.

Con base en los anteriores criterios, podemos hacer un listado preliminar de las

organizaciones a considerar en los siguientes capítulos:

40 Postular la existencia de intereses u objetivos fijos, definidos en el espacio social (o más aún, en el económico) y trasladarlos a la política, ha sido un problema típico de la teoría política crítica. Ver Laclau y Mouffe (1987) y Lechner (1985). 41 Aunque no desconocemos la existencia de disputas al interior de las organizaciones por la representación de los intereses, no nos centraremos en este aspecto, refiriéndolo sólo en caso de que la magnitud de la disputa alcance la esfera pública en relación a las decisiones aquí consideradas. En cualquier otro caso, asumimos que la organización es representativa de los intereses de cada grupo social. Ver sección 3 del capítulo 2 por más detalles empíricos. 42La noción de interés que aquí utilizamos puede asociarse a la de Bourdieu (1997, 2001), cuya conformación resulta de la práctica pasada incorporada por el actor como parte de su habitus. En este sentido, no se trata de una racionalidad abstracta, sino el efecto de éxito pasado (repetido y por eso incorporado) en el logro de ajuste de la acción a ciertos resultados. Los intereses dependen de la posición en un campo y las relaciones con otros actores. Para definir el interés general abstracto, pensamos en la preferencia básica de autopreservación, autonomía y crecimiento (Scharpf, 1997: 63-65) de cada grupo.

41

Estructura social

Estructura productiva

Organización Características

Capitalistas

Sin distinción

Asociación Empresaria Argentina (AEA)

Creada en 2002, representante de grandes empresas sin distinción sectorial.

Industria Unión Industrial Argentina (UIA)

Organización representativa del sector, aunque liderada por la gran industria.

Agropecuaria

Sociedad Rural Argentina

Organización más antigua y tradicional del sector, usualmente asociada a posiciones liberales.

Confederaciones Rurales Argentinas (CRA)

Organización tradicional, ligada a grandes productores, especialmente ganaderos. Es la organización del agro con más asociados. De tradición confrontativa

Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa (CARBAP)

Es la organización miembro más importante de CRA, con un rol históricamente significativo por su centralidad en la zona pampeana.

Federación Agraria Argentina (FAA)

Organización representativa de pequeños y medianos productores (chacareros).43

Confederación Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO)

Organización nacional de cooperativas rurales, de importante presencia en el interior del país, ligada a pequeños y medianos productores.

Finanzas

Asociación de Bancos de la Argentina (ABA)

Asociación de reciente creación, representativa de las entidades resultantes de la concentración y extranjerización de la banca.

Asociación de Bancos Argentinos (ADEBA)

Organización representativa de los bancos de capital principalmente nacional.

Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República Argentina

Organización de reciente creación, representativa de capitales de origen nacional, la

43 Los chacareros suelen ser considerados como un tipo social ambiguo, híbrido, entre capitalistas y pequeños productores familiares. Aunque la presente clasificación no es del todo correcta, ciertamente no es incorrecta. La tesis de Costantino (2012), presentada en esta misma cohorte de la Maestría en Ciencias Sociales de FLACSO, desarrolla este punto con mayor detalle y claridad.

42

(ABAPPRA) cooperativa y la banca pública. Bolsa de Comercio Organización representativa de

agentes participantes en el mercado de capitales de Capital Federal.

Comercio Cámara Argentina del Comercio (CAC)

Organización representativa del conjunto del sector.

Construcción Cámara Argentina de la Construcción (CAC)

Organización representativa del sector, con liderazgo en las grandes constructoras.

Servicios públicos

Asociación de Empresas de Servicios Públicos Argentinos (ADESPA)

Organización de reciente creación, a partir de la privatización de los servicios públicos.

Pequeña burguesía

Asamblea de Pequeños y Medianos Empresarios (APYME)

Organización relativamente reciente, representativa del sector independientemente de su sector de actividad.

Confederación General Económica de la República Argentina (CGE)

Organización representativa del sector, independientemente del sector de actividad, creada por Perón.

Confederación Argentina de la Mediana Empresa (CAME)

Organización representativa del sector, con mayor presencia de empresas ligadas al comercio.

Trabajadores

Ocupados

Confederación General del Trabajo (CGT)

Organización histórica de los trabajadores argentinos, de mayor representatividad.

Central de los Trabajadores Argentinos (CTA)

Organización de reciente creación, más combativa que la CGT, con mayor representación entre los sectores estatales.

Desocupados

Polo Obrero (PO) Organización ligada al Partido Obrero.

Corriente Clasista y Combativa (CCC)

Organización ligada al Partido Comunista Revolucionario.

Federación de Tierra, Vivienda y Hábitat (FTV)

Organización originalmente ligada a la CTA.

Este mapa general de organizaciones nos dará la guía para los capítulos que

siguen. Es necesario hacer algunas aclaraciones. En primer lugar, no hemos considerado

organizaciones ligadas a profesionales y técnicos. Esto se debe a que existe una

43

multiplicidad y disgregación de entidades representativas, difícil de estudiar, y al hecho

de que estas entidades cumplen en muchos casos una función de control del ejercicio de

la profesión (colegios profesionales), asignada por ley, que confunde sus funciones

representativas y las regulativas en el marco del mismo rol corporativo. En segundo

lugar, sólo para el caso de los capitalistas hemos distinguido entre sectores de actividad.

Esto se debe a que, como afirmamos, esta clase social cuenta con mayores recursos y

poder, así como capacidad de definir intereses específicos en relación a las definiciones

de políticas, lo que hace que sus intereses diferenciados sean tomados en cuenta de

modo privilegiado.

En tercer lugar, tampoco consideramos organizaciones de trabajadores

informales, puesto que si bien éstas existen a niveles de lugar de trabajo, no hay

entidades representativas a nivel nacional. La CTA cumple parcialmente esta función, y

será considerada en estos términos. En cuarto lugar, no creemos que se pueda hacer un

estudio satisfactorio de todas estas organizaciones en su compleja articulación jurídica,

social y política a lo largo del tiempo: nos interesan aquí sólo en la medida en que

expresan intereses de ciertos grupos sociales respecto de ciertas políticas, y en ese único

sentido se las estudiará. En quinto lugar, no suponemos que este listado agote las

entidades representativas, y en el análisis de los capítulos siguientes posiblemente

debamos incorporar algunas otras, según el caso.

En el marco de esta investigación, y pesar de reconocer las diferencias

conceptuales de cada nominación, se utilizan como sinónimos las locuciones clase

social, grupo social y actor social. Hablar de grupo social indica adecuadamente que se

consideran colectivos dentro de la sociedad, y no individuos, pero carece de precisión

respecto de qué conjunto social específico se trata. Utilizar clase social resulta más

adecuado en este sentido, ya que la clase social está definida por la posesión y control

sobre activos y recursos específicos. Sin embargo, nos interesa estudiar los procesos de

intervención en el espacio público de estas clases, cuyas expresiones particulares,

incluso contradictorias, pueden entrar en conflicto con una definición amplia de clases

sociales. La dimensión de agencia colectiva aparece como de vital importancia, y por

ello la designación de actor social es útil. No obstante, no podemos recurrir

44

exclusivamente a este último término porque no da cuenta de la base específica sobre la

cual se definen los colectivos en cuestión. Tanto la denominación de actor social como

la de clase social remiten a tradiciones específicas de las ciencias sociales, que aportan

directa o indirectamente a esta investigación. Pero tratar de dar cuenta de sus respectivas

variaciones y debates sería demasiado extenso de reseñar en este espacio, y por ello se

las usa como aproximaciones a la determinación de los grupos sociales considerados.

Este conjunto de organizaciones articula en el espacio público demandas,

intentando definir en cada momento cuál es exactamente el problema al que se enfrenta

y qué soluciones darle. En la medida en que nos interesan las definiciones de política

económica que afectan al conjunto de la sociedad, no nos enfocamos en sus demandas

sectoriales particulares, sino en aquellas que se enfocan en problemas más generales. La

definición de qué es un problema general y cómo resolverlo a favor de la sociedad, será

materia de disputa entre los diferentes grupos sociales, que buscarán a través de diversas

estrategias participar o imponer sus interpretaciones. En la medida en que las presiones

sean ejercidas, se harán visibles en acciones públicas, que contribuirán a definir el

rumbo de las decisiones en materia de política económica.

Al hablar de coalición política-económica, nos estamos refiriendo, en primera

instancia, al conjunto de grupos sociales que coincide en su postura respecto de una

decisión o conjunto de decisiones de política pública. Para ello es necesario que los

grupos sociales expresen públicamente su postura en relación a las decisiones de

políticas tomadas en cuenta. No se estudian en la presente investigación las posibles

expresiones no públicas de interés en ciertas medidas: si existiese un grupo oculto al

conjunto de la sociedad que estuviera incidiendo en la toma de decisiones, por sus

propias características resulta imposible de investigar con la información disponible.

Aunque no es descartable a priori la existencia de complots o conjuraciones secretas en

la toma de decisiones (la historia cuenta con ejemplos que muestran lo contrario), es

extraño que estas intrigas no tengan alguna relación con fenómenos observables, y por

ende, considerados dentro de esta investigación.

Tomamos en cuenta una definición amplia de coalición político-económica. No

es condición necesaria que el conjunto de grupos sociales se reúna en una asociación ad

45

hoc, ni que actúe de común acuerdo; la simple coincidencia respecto de la decisión es

tomada aquí como una coalición (de intereses) de grupos sociales. Por supuesto, si

existiera tal sociedad o acuerdo explícito, la coalición tiene un grado de fortaleza mucho

mayor al de la simple coincidencia: es condición suficiente, pero no necesaria.

Aunque sabemos que los diferentes grupos sociales se expresan públicamente por

diferentes motivos e intereses, nos interesa aquí enfatizar las referencias materiales de

estos últimos, dado que se trata de una investigación que indaga –justamente- la relación

entre intereses de grupos sociales y cambios en la distribución material sobre esos

mismos grupos. En todo caso, sabiendo que pueden existir relaciones contradictorias

entre intereses referidos a la acumulación y otros tipos de intereses, asumimos que estas

relaciones no pueden darse a nivel colectivo de un modo sistemático sin que exista una

situación de dominación o subordinación.

Se estudiará para cada decisión de política económica cuál fue la coalición que

apoyó o impulsó (mediante sus declaraciones y acciones), y qué grupos sociales

quedaron fuera de ella. En caso de existir una coalición que sistemáticamente haya

apoyado o impulsado las decisiones tomadas, se la considerará coalición gobernante.

2.4. ESTADO, SOCIEDAD Y ACUMULACIÓN

Recuperando lo desarrollado hasta aquí, hemos visto que la acumulación se desarrolla

guiada por ciertos parámetros y tensiones; estos límites en los que se despliega son

definidos en gran medida por las decisiones de política (económica); estas decisiones

son fruto de un conjunto de presiones (explícitas o no) de actores sociales; estas

presiones emergen –aunque no estén determinadas- por las tensiones de la estructura

social. La estructura social, en la medida en que se define sobre la base de acceso y

control de ciertos activos y recursos, es modificada por la propia acumulación. Tenemos

entonces que la acumulación tiene una relación de imbricación con la conflictividad

social y política, y su separación sólo puede ser analítica, nunca ontológica.

46

Nos interesa pensar aquí la relación entre gobierno y sociedad, para completar la

propuesta comprensiva de relación entre las políticas públicas y la acumulación a través

de grupos sociales definidos a partir de las clases. Tal como lo hemos planteado, el

Estado está cruzado en todas sus dimensiones por los conflictos que atraviesan la

sociedad. Sin embargo, aún a la vista de esta interpenetración, pareciera que existe o se

sostiene una separación entre ambos términos de la relación. Y la pregunta que surge es:

¿cómo se relacionan los conflictos sociales con el Estado, y más en particular, con el

gobierno? De alguna forma, hemos insistido en las influencias de los diferentes actores

sociales sobre las decisiones del gobierno, veamos ahora la relación en un sentido

inverso.

No es posible pensar que un gobierno moderno responda monolíticamente y por

tiempo indefinido a un único grupo social (Lechner, 1978). Ello significaría no

considerar en ningún momento los intereses o los problemas de otros grupos sociales, y

la única forma de sostener tal prepotencia es con base en la fuerza. El modo de aplicar

esta estrategia por parte del grupo dominante es a través del establecimiento de

regímenes autoritarios, donde la coacción sea el recurso primario. No obstante, la

historia nos ha enseñado que incluso este recurso eventualmente se agota. Bajo

regímenes democráticos, el gobierno debe –aún cuando respondiera a los intereses de un

grupo en particular- intentar validar sus decisiones frente al conjunto de la población.44

En un régimen democrático, entonces, la mayor parte de la sociedad debe

considerar que las decisiones adoptadas son válidas, y de alguna manera implican una

mejora para el conjunto social, o al menos que no existe una alternativa a las mismas.

Siguiendo a Scharpf (1997: 153) la legitimidad de las decisiones de un gobierno puede

leerse desde sus input (sigue la voluntad del pueblo) o desde sus outputs (favorece el

bienestar del pueblo). Si el caso es que la primera forma de obtener legitimidad se

encuentra parcialmente opacada por la influencia privilegiada de ciertos grupos, al

menos la segunda tiene que estar presente.

44 Podemos llamar a estos regímenes como poliárquicos electorales (O’Donnell, 1997, siguiendo a Dahl). Los mecanismos de selección de los grupos capaces de acceder al gobierno implican su validación ante la sociedad mediante procesos electivos abiertos. Los partidos se vuelven organizaciones vitales para expresar proyectos.

47

Como dijimos, ningún grupo puede sostenerse indefinidamente con base

exclusiva en la coerción, aunque también es cierto que ésta puede cambiar de carácter,

transfigurar sus modalidades y no ser solamente coacción abierta. Según vimos antes,

los mecanismos de tipo más coactivo son potestad –aunque no excluyente- del Estado en

un sentido restringido, como sociedad política. En la medida en que el grupo social

privilegiado requiere el reconocimiento de legitimidad de la población, debe también

utilizar mecanismos de generación de consenso. Estos conjuntos de mecanismos son los

que Gramsci señala como coerción (dominación) y consenso (dirección) (Gruppi, 1976),

y en todo momento, el grupo o clase privilegiado combina ambos tipos de mecanismos

para legitimar sus proyectos.45 El acuerdo buscado puede ser simplemente pasivo (la no

confrontación) o tener una dimensión activa, siendo este último caso un ideal bajo un

régimen (democrático) que supone la elección abierta de proyectos de gobierno.

Si el consenso logra una dimensión activa, no puede ser pura dominación

ideológica o manipulación: los grupos sociales no privilegiados tienen que prestar su

consentimiento al proyecto del grupo con acceso favorecido al Estado. El logro de este

consenso es lo que Gramsci entiende por “hegemonía” (Kohn, 1991: 32). Ahora bien,

este consenso no puede ser construido sólo a nivel de gobierno (o Estado en un sentido

restringido): ¿qué pasaría con la conflictividad señalada, que cruza al conjunto de la

sociedad, desde un nivel estructural?

Las sociedades modernas cuentan con un complejo entramado de organizaciones

que ordenan y moldean los intereses de los sujetos sociales: sindicatos, cámaras

empresariales, iglesia, clubes, etc. Estas organizaciones son normalmente entendidas

como privadas, primero en el sentido que se fundan sobre intereses o necesidades

originalmente corporativos (propios de un grupo particular), y segundo por oposición al

carácter público –libre acceso, al menos potencial- del Estado (C. Pereyra, 1985). Estas

organizaciones dotan de densidad a la estructura política contemporánea, en una suerte

45 En lo que sigue trazaremos lineamientos conceptuales básicos para esta tesis, apoyándonos en las categorías de Gramsci. Sin embargo, es importante remarcar, no es nuestra intención zanjar densos debates teóricos. Se trata más bien de optar por un camino pragmático, definiendo algunas líneas interpretativas básicas para nuestro trabajo.

48

de “neocorporativismo pluralista” (Portantiero, 1981: 21).46 La relación del Estado no se

traza de modo “directo” con el pueblo representado en tanto átomos-ciudadanos, como

podía teorizar el liberalismo de los siglos anteriores, sino a través de la negociación con

una multiplicidad de organizaciones, representativas de intereses particulares. En todo

caso, como señalamos (sección 2.2), el Estado democrático debe validarse en un doble

circuito de representación: el electoral y el corporativo (Offe, 1992).

Ahora bien, si el ejercicio del gobierno se basa en la negociación con

instituciones y organismos que median con los intereses de grupos organizados en la

sociedad, ¿en qué punto se traza la separación entre gobierno y sociedad? El Estado, en

un sentido más amplio que el que venimos utilizando hasta el momento, se puede

entender como la conjunción de la sociedad civil y la sociedad política (gobierno, o

Estado en sentido restringido). La sociedad civil, e incluso en cierto punto, la propia

sociedad política (Thwaites Rey, 2004), están cruzados por conflictos entre los

diferentes grupos o clases, confundiéndose en espacios de ambivalencia. Por esto, es

posible entender a esta conjunción como un Estado ampliado (Chihu Amparán, 1991:

100-102; Portelli, 1976: 32-34). La clase o grupo dominante necesita recurrir al conjunto

de organizaciones del Estado en sentido amplio para legitimar sus proyectos ante la

sociedad. Debe rebasar los límites de sus intereses corporativos justamente para poder

satisfacerlos (Gramsci, 1975).

Resulta importante mantener esta idea en mente para el desarrollo de la presente

investigación. El estudio de las demandas y propuestas que sostienen en el espacio

público las organizaciones representativas de los grupos sociales definidos

estructuralmente, de acuerdo a como hemos desarrollado, tiene un vínculo orgánico con

las decisiones adoptadas por el gobierno en materia de política económica. No es posible

establecer una línea de separación profunda entre las decisiones tomadas en la cúspide

del Estado y los intereses expresados en la red de organismos sociales. Por un lado,

tenemos que considerar los múltiples vínculos de asociación entre sujetos intervinientes

46 A diferencia de la propuesta arriba mencionada, Oxhorn y Ducatenzeiler (1998) ponen en discusión la vigencia de ambos tipos de mediación sociedad-Estado, el neocorporativismo y el neopluralismo, como formas diferentes. No obstante, arriban a conclusiones no distantes de lo señalado por Portantiero. En el mismo sentido apunta Offe (1992).

49

en las organizaciones y en el gobierno, desde lo personal, lo ideológico, hasta lo

ocupacional, entre otras. Por otro lado, es relevante identificar la densidad con que

ambos, sociedad política y sociedad civil, se traban en múltiples presiones que definen

las orientaciones generales (o incluso específicas) de las decisiones tomadas con

aplicabilidad universal. Estas pugnas a veces son resueltas en la forma de una

negociación (primera dimensión del poder) y otras simplemente por consideraciones

implícitas (segunda dimensión del poder).

¿Dónde se separan exactamente sociedad civil y sociedad política cuando se

deciden los cambios en el salario mínimo en un consejo compuesto por cámaras

empresariales, sindicatos y poder ejecutivo? ¿Cómo excluir de las consideraciones de la

decisión de pagar la deuda externa las presiones cruzadas de la movilización en las

calles y la necesidad de crédito de ciertas empresas? Todos los actores sociales tienen

alguna capacidad de expresar sus demandas en el espacio público, y en todo caso, los

diferentes resultados dependen –entre otras cuestiones- de sus diferentes estrategias y

recursos. El gobierno, aún cuando tenga un sesgo de representación a favor de un grupo

o conjunto de grupos, no puede dejar de tomar en cuenta al conjunto de la sociedad.

En este sentido, existe cierta proximidad con la idea de legitimidad weberiana,

respecto de por qué atribuir validez a una autoridad y las decisiones por ésta tomadas

(Weber, 1964). Este autor resaltó la necesidad de obtener una adhesión activa por parte

de los sujetos sociales afectados por la decisión, y remarcó la relevancia de la dimensión

cultural. Sin embargo, existe una distancia significativa respecto de lo que venimos

conceptualizando: en el caso de la hegemonía gramsciana es imposible relegar el aspecto

estructural, incluso en un sentido material (Thwaites Rey, 1994). La hegemonía no es

puramente ideológica, y menos aún engaño: los grupos no privilegiados deben encontrar

en el proyecto de los grupos más poderosos algo que satisfaga sus necesidades, aunque

sea de modo incompleto, parcial o bajo una forma diferente.47 El grupo o clase

47 “(…) para imponerse, el grupo o combinación de grupos hegemónicos deberá también asumir ciertos compromisos con los subordinados, aceptar ciertas reglas de juego y admitir para ellos ciertos beneficios aunque, claro está, sin llegar tan lejos como para que se anule la condición económica que es privilegio del dominante” (Briones, 1988: 43).

50

dominante “(…) sólo puede lograr hegemonía haciendo concesiones a los intereses

materiales de las clases dominadas” (Emmerich, 1980: 15).48

Esto nos lleva al nudo gordiano de esta investigación, que es el vínculo entre la

acumulación y los intereses que la guían. Según consideramos ya, estos intereses se

expresan a través de las demandas de los diferentes actores sociales representativos

(organizaciones de la sociedad civil) de grupos o clases.49 Las decisiones de política

económica tomadas por el gobierno están necesariamente permeadas por las tensiones

entre los diferentes grupos, y esto es valioso toda vez que es la propia sociedad en sus

diferentes partes la que será afectada por las decisiones tomadas. La política económica

orienta la acumulación en cierto sentido, estableciéndole límites y oportunidades, que el

proceso de expansión del capital aprovechará, reproduciéndose y ampliándose al punto

de hacer evidentes sus propias restricciones. Los actores sociales que protagonizan el

proceso de acumulación, expresan estos obstáculos en forma de demandas en el espacio

público, o posturas respecto de las demandas de otros grupos. Para poder influir en los

objetivos de las políticas públicas, cada grupo debe “negociar” con otros en la defensa

de sus intereses, haciendo uso de los recursos de poder a su alcance.

Los “carriles” por los que la acumulación se guía (y que marcan temporalidades

específicas) son establecidos a través de decisiones políticas, fruto de la presión de

fuerzas sociales (los grupos o clases pugnando) que delimitan el proceso. “Podemos

definir en consecuencia a la modalidad de acumulación como manifestación concreta del

bloque histórico, en tanto expresión material del proyecto social sobre el que se basa la

hegemonía” (Briones, 1988: 86). La coherencia de la acumulación para con los intereses

de un grupo o conjunto de grupos sociales define la integridad del “bloque histórico”. La

regulación de esta coherencia –siempre precaria- involucra tanto el recurso del gobierno

48 Esto se puede plantear sin necesidad de renovar las pretensiones ontológicas sobre los intereses de los diferentes grupos sociales, es decir, aceptando que los intereses y proyectos no pre-existen a su realización, sino que se configuran en la propia práctica social, con base en la experiencia previa (cf. Bourdieu, 1997). 49 Entendemos que las demandas expresadas tienen alguna relación relativamente coherente con los intereses de cada grupo: asumimos que lo que cada grupo social “dice” a través de sus organizaciones, expresa aquello que busca o, al menos, no tiene una relación contraria. El supuesto es que no existen severos problemas de representación de intereses. Los problemas de representatividad son tratados en cierta medida en el capítulo 2.

51

y la toma de decisiones en su seno, como la negociación en el espacio de la sociedad

civil, a través de las múltiples organizaciones que la componen.

Por supuesto, pueden ocurrir diversas situaciones en las que esto no sea tan

evidente, y por supuesto, nunca es mecánico. Por un lado, el propio proceso de

acumulación privilegia el acceso y control de recursos por ciertos actores, que buscarán

nuevos ajustes institucionales a su situación, dado que rebasa los límites de su posición

original –cuando eran menos privilegiados. Esto genera disputas con grupos sociales

previamente dominantes, que utilizarán todos sus recursos para sostener sus privilegios

así como intentarán readecuar las lógicas de acumulación a sus intereses y posibilidades.

Por otro lado, los grupos subalternos procurarán obtener conquistas y se resistirán a

procesos que impliquen el deterioro de sus condiciones de vida. En la medida en que

puedan organizarse y desarrollar sus prácticas, obtener conquistas, implicarán un desafío

para todos los grupos privilegiados, se trate del grupo hegemónico o no. Estamos

hablando de la importancia del despliegue del propio patrón de acumulación y la

conflictividad (lucha de clases) que favorece.

Las formas en que estas tensiones y contradicciones se van resolviendo no

pueden ser previstas, sino que dependen –justamente- de las intervenciones y

negociaciones entre los diferentes grupos sociales en el sistema político.50 Parafraseando

a Mandel, el proceso de acumulación capitalista lleva necesariamente a crisis, bajo qué

esquema de acuerdos se sale de ella depende de la contingencia de la lucha de clases

(Mandel, 1985). Y agregaríamos: la propia persistencia de un patrón de acumulación

está atada a las contingencias de la lucha de clases, y como anverso, a la capacidad

hegemónica de las clases privilegiadas.

50 Portantiero (1982: 23-26) propone entender por sistema político el conjunto de instituciones y procesos políticos (gubernamentales o no) donde los grupos interactúan tomando decisiones globales, asentando pactos. Sería el espacio donde operan las mediaciones entre sociedad civil y sociedad política.

52

3. CONFLICTOS , DECISIONES POLÍTICAS Y PATRÓN DE ACUMULACIÓN EN ARGENTINA

3.1. ANTECEDENTES

Existen, para el caso argentino, al menos tres estudios profundos en la clave que

venimos proponiendo, sobre la etapa de industrialización y sus conflictos. Los estudios

de Portantiero y O’Donnell abonan a la idea que durante años que van de la caída de

Perón (1955) hasta el golpe militar del Proceso de Reorganización Nacional (1976)

existió una suerte de “empate hegemónico” (O’Donnell, 1977, 1982; Portantiero, 1977).

Esta idea cristaliza teóricamente la situación de las dos décadas en las que se suceden

golpes militares, gobiernos semi-democráticos y procesos de movilización popular. Se

trata de una situación en la cual el empate es doble: por un lado, ningún grupo logra

imponer su proyecto de modo duradero (empate entre clases dominantes y dominadas);

y por el otro, ninguna fracción entre las clases dominantes logra subordinar a las otras

(Emmerich, 1980: 75). Ningún grupo puede imponer su proyecto, pero existen grupos o

alianzas de grupos que pueden vetar al del resto. Se crea una situación que en la que se

dificulta avanzar en un proceso de modernización capitalista –debido al corte horizontal

entre los grupos dominantes- que obliga a las clases privilegiadas a recurrir a formas

abiertas de dominación (golpes) para intentar aplicar su proyecto.

Más próximo a nuestros intereses de investigación, O’Donnell propone en su

artículo de 1977 la idea del “péndulo” de la gran burguesía, tratando de dar una

explicación política de los ciclos descritos por la literatura de la restricción externa.

Según el autor, se podría distinguir entre 4 grandes grupos en la sociedad argentina

durante la ISI: la gran burguesía (industrial y concentrada, sin distinción por el origen de

capital), la burguesía rural (agrupa al conjunto de los productores del agro), la pequeña

burguesía urbana (empresarios industriales ligados al mercado interno) y sectores

populares (básicamente, clase trabajadora). La fase de expansión sería iniciada por las

políticas favorables al mercado interno que son fruto de la presión de la alianza débil

compuesta por la pequeña burguesía urbana y los sectores populares. La base objetiva de

esta alianza está en el aumento del salario, que eleva los ingresos de los segundos a la

vez que compone la fuente de demanda interna más significativa para la primera. La

53

gran burguesía obtiene también ciertos beneficios de esta expansión, gracias a la mayor

demanda y a la captación directa de recursos del Estado.

La expansión de la actividad, que deja marginada a la burguesía rural, vuelve

operativa la restricción externa: es decir, comienzan a escasear las divisas. La gran

burguesía es la principal demandante de divisas (debido a su intensidad de uso de bienes

de capital e insumos intermedios), y es por ello la que más sufre de esta restricción. Al

hacerse probable este escenario, incluso antes de efectivizarse, la gran burguesía

abandona su apoyo implícito a la política expansiva y se alía a la burguesía rural para

presionar por políticas restrictivas (péndulo). Las medidas de estabilización y

liberalización mueven el tipo de cambio a niveles que favorecen al sector más

productivo, permitiéndole acceder nuevamente a mercados externos y continuar con la

acumulación. Los sectores populares ven sus ingresos licuarse, y por ello su demanda

cae, afectando directamente a la pequeña burguesía. Este movimiento pendular de la

gran burguesía operó quebrando una y otra vez la posibilidad de modernización

capitalista mediante la alianza “superior” con la burguesía rural.

El especial énfasis prestado a las organizaciones corporativas de la sociedad

civil, y en particular, a las cámaras representativas y los sindicatos, logran dar cuenta de

la vida política y los cambios en el patrón de acumulación de modo integral. Cavarozzi

(2002) complementa este análisis a través de la consideración de las expresiones

políticas concretas que estas alianzas tomaban para obtener control del aparato estatal.

Su punto de partida es la proscripción del peronismo como fuerza legal, que habría

inducido a las clases populares a presionar de modo extrainstitucional para

salvaguardarse del dominio ejercido institucionalmente por las diferentes fracciones de

la burguesía. Con base en esta dualidad en la disputa política, las distintas fuerzas con

acceso al gobierno tomaban parcial nota de estas demandas, para adoptarlas o atacarlas.

El autor analiza las tensiones de los partidos políticos y las fuerzas armadas en relación a

esta situación.

No parece trivial enfatizar aquí algunos puntos, para ponerlos en relación a

nuestra investigación. En primer lugar, y como resulta evidente, estos autores explican la

inestabilidad política de la etapa a partir de las presiones cruzadas de grupos sociales

54

definidos a partir de una estructura social y económica. En este sentido, estos estudios

resultan el antecedente teórico y metodológico más importante de la presente

investigación, aún cuando, de acuerdo a nuestros intereses, consideraremos a grupos

sociales levemente diferentes.

En segundo lugar, los autores definen pautas generales de programas de gobierno

más o menos estables en los distintos conjuntos de actores, sin enfocarse en sus intereses

respecto de las decisiones políticas particulares. Es decir, la discusión parece centrarse

en alcanzar el control del gobierno (o una influencia considerable sobre el mismo).

Naturalmente, si se pretende dar cuenta de procesos de largo plazo, es necesario hacer

esta generalización. En nuestro caso, podremos detenernos sobre un conjunto de

decisiones para analizar las posiciones más específicas, y por lo tanto no necesitamos

recurrir a establecer programas de gobierno relativamente fijos.

En tercer lugar, las presiones sociales (institucionales o extrainstitucionales)

estudiadas expresan las dificultades de generar un consenso político sobre el patrón de

acumulación. A raíz de esta dificultad se explica la recurrencia de golpes cívico-

militares y gobiernos autoritarios como salida coactiva a la falta de consenso. Esta

recurrente salida golpista parece haberse obturado –afortunadamente- desde la transición

a la democracia en 1983, lo que parecería indicar que este tipo de mecanismos no se ha

privilegiado desde entonces. Sin embargo, no puede olvidarse que el uso de la coerción,

en sus distintas formas, no es potestad exclusiva de los regímenes autoritarios: gobiernos

de democracia han recurrido sistemáticamente a la represión o la persecución judicial de

opositores, por mencionar las formas más evidentes.51 Incluso más, se ha señalado que

uno de los principales objetivos de la última dictadura fue forjar en la clase trabajadora

una disciplina de mercado, como principal vía de coerción indirecta, mecanismo que los

gobiernos posteriores se encargaron de consolidar (Canitrot, 1980; Piva, 2007). Con

todo, no debe tampoco desestimarse el hecho de que durante el período de estudio de

esta investigación, existe un lapso de fundamental importancia, la presidencia de

51 Massetti (2006) ofrece una buena interpretación en este sentido. Existe información documental y amplias estadísticas en el sitio de la Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (CORREPI), http://www.correpi.lahaine.org/

55

Duhalde, cuyo gobierno no fue elegido por el voto abierto (ver sección 2.2 del capítulo

2).

En cuarto lugar, aquella situación de imposibilidad de construir consensos sobre

el patrón de acumulación generaba una significativa inestabilidad. Esto motivó la citada

propuesta de Portantiero de empate hegemónico, como un delicado equilibrio que –tarde

o temprano- se habría de quebrar. De hecho, la gran burguesía industrial realizó un

intento de modernización capitalista sin la concurrencia de la burguesía agraria, durante

el gobierno de Onganía (1966-70). A partir de la imposibilidad de subordinar al capital

agrario, y la creciente conflictividad de los sectores populares, posiblemente se haya

logrado converger a un programa relativamente homogéneo, cuya aplicación se inicia

con el Proceso de Reorganización Nacional. El golpe de Estado de 1976 se vuelve de

esta forma inteligible, algo que no ocurre observando exclusivamente el plano

económico o el político. La alianza entre los grupos poseedores del capital más

concentrado, independientemente de su sector de actividad, aplicó un plan por el modo

de la violencia para modernizar, de modo excluyente, la economía argentina. Se

inaugura así una nueva etapa en el patrón de acumulación argentino, cuyas

consecuencias sociales serán difícilmente revertidas. En el sistema político se enfatizan

al extremo los mecanismos de coacción directa. Se produjo un proceso que Villareal

(1985) señaló como de homogeneización “por arriba” y fragmentación “por abajo” (ver

también Schvarzer, 1994). Veremos más adelante cuáles son principales cambios

operados en la etapa post-dictadura (sección 1.2 del capítulo 2 y sección 1 del capítulo

3).

3.2. MARCO TEÓRICO INTEGRADO

El presente capítulo ha intentado retomar, quizás con cierto eclecticismo, elementos de

diferentes enfoques y teorías para intentar un estudio del patrón de acumulación de

Argentina durante el período 1998-2008, con la intención de ligarlo a los intereses de

diferentes grupos sociales. La pregunta de investigación es, tal como la enunciamos

antes: ¿Cuál fue la coalición político-económica que permite explicar los principales

56

cambios en el patrón de acumulación de Argentina entre 1998 y 2008? El presente

marco teórico definió qué son las coaliciones político-económicas (A) y el patrón de

acumulación (B), para luego explicar cómo se da la relación causal entre ambas (A �

B).

Hemos definido las dimensiones bajo las cuales es posible realizar un estudio del

patrón de acumulación, en el sentido más económico del concepto. Es necesario lograr

una descripción teóricamente fundada de los aspectos centrales del modo en que la

acumulación se despliega y desarrolla sus propios obstáculos para expandirse. De

acuerdo a las características que la expansión de la actividad toma, es posible identificar

ciertos grupos sociales que se puedan considerar principales beneficiarios o principales

perjudicados. Este aspecto de la investigación eminentemente cuantitativo nos sirve de

base para identificar las principales vías de desarrollo y, quizás más importante aún, nos

sirve para identificar aquellas trabas que se erigen y dificultan la acumulación. El

capítulo 3 se aboca a describir y explicar los cambios en el patrón de acumulación

durante el período estudiado. La definición de esas trabas y la solución a las mismas no

es algo que esté predeterminado, sino que resulta de interpretaciones en pugna de los

diferentes actores.

La regulación del proceso de acumulación y la redistribución de ganancias y

pérdidas se basará en decisiones de políticas públicas de aplicación general para la

sociedad. Para cada política se realizará un análisis de los cambios en la distribución de

ingresos y riqueza para cada uno de los grupos considerados.52 Para ello se recurrirá a

datos agregados y estudios previos que ayuden a definir los efectos de cada decisión. No

obstante, pueden existir dificultades para definir con precisión para todos los casos (cada

decisión y cada grupo) por la interacción de diversas políticas a lo largo de un período

de tiempo, por lo que la visión de conjunto de los cambios operados en el patrón de

acumulación (capítulo 3) resultará vital importancia en este respecto. Desde el punto de

vista de la explicación de los cambios en el patrón de acumulación, resultan clave al

52 La distribución de ingresos y riqueza es un resultado de la interacción social y no la potestad exclusiva de uno u otro grupo. Por lo tanto, si bien la posesión de determinado quantum de riqueza o ingresos es un atributo de cada grupo, la distribución a nivel agregado es un resultado de la interacción entre los diferentes grupos, específicamente, en el campo de la acumulación.

57

menos 2 políticas: la de TCRA (capítulo 4) y la reestructuración de la deuda externa

pública, o política de “desendeudamiento” (capítulo 5).

Como ya hemos insistido, no será posible pensar que estas decisiones son

tomadas por el gobierno de modo aislado o plenamente autónomo: la emergencia de

problemas y sus soluciones resulta de la conflictiva disputa entre actores dispersos

dentro y fuera del gobierno. Nuestra investigación se enfoca en aquellos actores que no

se encuentran dentro del gobierno (aunque puedan tener sus representantes), y que

podríamos ubicar en la sociedad civil. Si siguiéramos una distinción más bien liberal,

creeríamos que se ubican en un espacio plenamente distinguible del gobierno; pero,

como hemos desarrollado, no creemos que tal distinción pueda realizarse

sustantivamente. Muchas determinaciones definidas en disputas en la sociedad civil

implican decisiones en el gobierno, y no encuentran plena explicación fuera de la mutua

imbricación.53 A los grupos sociales que coinciden en sus intereses respecto de las

decisiones políticas tomadas, los llamaremos coalición político-económica.

El estudio de algunas de las políticas clave para definir los lineamientos centrales

del patrón de acumulación puede ayudar a comprender qué actores colectivos fueron

privilegiados. En el caso de que un grupo social o conjunto de grupos sociales hubiera

logrado imponerse de modo sistemático en la toma de las decisiones centrales,

estaríamos frente a la conformación de una coalición gobernante, el núcleo de actores

colectivos cuyos intereses se imponen en las decisiones políticas, al margen de estar o no

representados en el propio gobierno.

Finalmente, probar la existencia de una relación de causalidad es problemática en

general (como ya nos señalara Hume, 2000), y especialmente en las ciencias sociales:

¿por qué o cómo podemos determinar que un fenómeno A causa un fenómeno B

(A�B)? ¿En qué sentido podemos decir que uno provoca al otro? Sin discutir el estatus

ontológico de la relación, sí podemos hacer algunas precisiones epistemológicas.

53 Los propios actores gubernamentales posiblemente no identifiquen presiones externas en la toma de decisiones, y las presenten como un resultado autónomo propio. Sin menosprecio de la elaboración técnica de las decisiones, y el peso de las propias trayectorias personales, estamos insistiendo aquí que ciertos intereses son tomados en cuenta incluso cuando no se lo hace de modo explícito.

58

Primero, tiene que existir una relación de asociación entre ambos fenómenos: no

puede ocurrir que los cambios en el estado de uno no afecten al estado de otro; de lo

contrario i. no habría asociación alguna o ii. existirían otros fenómenos causales

concomitantes no considerados. En nuestra investigación, deberíamos encontrar una

relación de asociación entre la expresión de intereses en determinado sentido y cambios

en el patrón de acumulación en el mismo u otro sentido. Dado que consideramos

diversos grupos, siempre debe existir al menos uno de ellos que exprese su interés en

que se produzca el cambio en el patrón de acumulación en el sentido efectivamente

verificado.

En segundo lugar, esto nos lleva a pensar en la naturaleza de la relación de

causalidad, como suficiente o como necesaria. Por un lado, según nuestro planteo, no

alcanza con que un grupo o conjunto de ellos manifieste su interés para que un cambio

se produzca en el patrón de acumulación: debe existir una decisión de política

económica tomada por el gobierno que exprese esos intereses. Por otro lado, no puede

ocurrir que varíe el patrón de acumulación sin verificarse algún cambio en las demandas

de alguno o varios de los grupos: no puede ser que ningún grupo manifieste interés en

cierto cambio del patrón de acumulación y éste se produzca. Es decir, la existencia de

expresiones de interés de cierto grupo o grupos respecto de un cambio es condición

necesaria pero no suficiente de un cambio en el patrón de acumulación.

En tercer lugar, no es posible que todos los factores considerados en el

antecedente varíen en el mismo sentido. Para nuestra investigación, esto significa que no

puede ocurrir que todos los grupos se manifiesten interesados en un cambio del patrón

de acumulación en el mismo sentido, puesto que si así ocurriera, no sería posible

asociarlo al interés de ninguno de ellos: bien podría ocurrir que estuviera cambiando por

otro motivo no considerado en la investigación.

En cuarto lugar, necesitamos de una expresión pública o del conocimiento

público del interés de los grupos para poder imputar la relación. Esto no significa

necesariamente la precedencia en el tiempo (manifestar el interés antes de que ocurra el

cambio en el patrón de acumulación), puesto que por razones de estrategia política,

dificultades en el reconocimiento de los intereses propios de los grupos, u algún otro

59

motivo, es posible que el interés se haga explícito luego del cambio. Sólo

consideraremos manifestaciones públicas del interés en determinado cambio, puesto que

de lo contrario deberíamos imputar intereses, lo que cuestionaría seriamente nuestra

investigación.

En quinto lugar, el vehículo visible de la relación causal se expresa en la toma de

una decisión por parte del gobierno. Como se explicó, no entendemos a éste como

completamente separado del resto de la sociedad civil, y por esto mismo, no es posible

pensar sus decisiones como autónomas (al menos en un sentido pleno) de los intereses

expresados públicamente por los diferentes grupos sociales. Para que la demanda de un

grupo social o conjunto de ellos se vuelva un cambio efectivo y significativo54 en el

patrón de acumulación, resulta imprescindible que se tomen decisiones con poder

coactivo que los validen y hagan efectivos: de lo contrario, permanece en el reino de los

deseos. Una salvedad importante es necesaria en este punto, en relación al poder

estructural del capital, cuyas precisiones tomamos en cuenta más adelante.

El análisis de economía política de estas decisiones puede considerar que las

decisiones políticas están condicionadas al menos por el marco institucional, por las

ideas o las ideologías (en sentido amplio) de los decisores, o por los grupos que

presionan (Hall, 1997). En la medida en que ninguno de los factores mencionados son

creaturas individuales, más allá de que existan decisiones individuales, éstas se toman en

vista a un contexto de elección en el cual se definen los límites de lo que es aceptable y

lo que no, al menos bajo la permanencia de cierto orden político (es decir, sin una

revolución). Las decisiones, tal como las estudiaremos, no son un resultado meramente

individual. Por otra parte, más allá de las restricciones institucionales, sea que se tomen

con base en una convicción o con base en un criterio técnico, las decisiones se toman a

la vista de un interés u objetivo, que puede ser de tipo general o de tipo particular.

Hemos descartado el primer caso, dado que el interés general siempre es un resultado de

la interacción entre diferentes visiones en disputa. Por lo tanto, y según nuestro enfoque,

54 Todos los grupos sociales, en tanto agentes económicos, tienen posibilidades de tomar decisiones particulares que producen efectos marginales sobre la acumulación a escala agregada. Algunas unidades económicas, por su propio tamaño, producen efectos muy importantes con sus decisiones particulares. Sin embargo, en ningún caso pueden definir por su propia cuenta, y sin mediar la decisión política, sobre grandes variables macroeconómicas como el tipo de cambio, por ejemplo.

60

las decisiones se toman siempre en vista de los intereses de ciertos grupos sociales

particulares: incluso si éstos no operan de modo directo sobre la toma de decisiones. Por

lo tanto, existe siempre una asociación entre las decisiones tomadas y los intereses o las

demandas de diferentes grupos sociales: nuestra investigación se enfoca en las

decisiones relativas al patrón de acumulación y su relación con los intereses de ciertos

grupos ya definidos (aunque pudieran existir otros grupos igualmente interesados, cuya

consideración escapa a esta investigación).

Por lo tanto, podemos postular una relación de causalidad en el siguiente sentido:

Intereses de ciertos grupos en la sociedad civil, que estructuran un campo de problemas

y soluciones (causa)

↓

Decisión sobre política pública

↓

Cambios en la distribución de ingresos y riqueza (efecto)

Con base en qué intereses se privilegian en la decisión de política económica

tomada y qué efectos ésta genera, trataremos en cada caso de precisar qué grupo social o

conjunto de ellos (coalición político-económica) resultó predominante. No es posible

tomar en cuenta sólo la expresión de cada grupo, porque esto podría confundir: i. el

interés del grupo con una relación de dominación o subordinación por la cual éste se

expresa en un sentido que no le resulta el más conveniente; ii. la falta de recursos del

grupo para dar cuenta cabal de su interés; iii. la consideración estratégica por parte del

grupo al expresarse de otros intereses no ligados a la decisión en cuestión. La

consideración del efecto “real” de la decisión permite minimizar estos errores, aunque

no los elimine por completo: es posible cruzar la postura del grupo con el resultado

efectivo. Pueden darse diversos casos, según sea la postura expresada por cada grupo

social y los efectos que sobre estos se verifican a posteriori:

61

La matriz 1 permite asociar la expresión de cada grupo respecto de una decisión

particular y el efecto que ésta genera, de modo de identificar las distintas situaciones

(ubicar los grupos en las casillas) en cada caso (decisión). Los casos ubicados en la

diagonal (1, 5 y 9) no ofrecen problemas: se trata de la correcta previsión de cada grupo

respecto de los efectos de la decisión sobre su situación, y la adecuación de su estrategia

de presión pública. En tales casos, podemos asumir que los errores antes mencionados

son mínimos.

Matriz 1 . Coalición político-económica

Efecto “real” de la política: cambio en la situación del grupo respecto de la distribución de ingresos y riqueza

Mejora Empeora No cambia o no es claro

Expresión pública del grupo en relación a la política

A favor

El grupo prevé correctamente el

efecto de la decisión (1)

Error de predicción, interferencia de otras

decisiones u otros motivos //

dominación o subordinación

(2)

Error de predicción, interferencia de otras

decisiones u otros motivos

(3)

En contra

Error de predicción, interferencia de otras

decisiones u otros motivos //

dominación o subordinación

(4)

El grupo prevé correctamente el

efecto de la decisión (5)

Error de predicción, interferencia de otras

decisiones u otros motivos

(6)

No se expresa

El grupo aprovecha una situación de poder estructural

(7)

Error de predicción, interferencia de otras

decisiones u otros motivos //

dominación o subordinación

(8)

El grupo prevé correctamente el

efecto de la decisión (9)

Fuente: elaboración propia.

En las casillas donde no hay coincidencia entre la expresión de interés y el efecto

de la política (2, 3, 4, 6, 7, 8), es posible que exista un error de predicción (el grupo

62

asume que ocurrirá algo que lo lleva a expresarse de tal modo, pero finalmente no ocurre

tal cosa) o estén interfiriendo otras decisiones (la predicción del efecto fue correcta, pero

se tomaron además otras decisiones que cambiaron el efecto neto final) u otros intereses

(el grupo considera otros motivos que lo llevan a no expresar públicamente su interés en

la decisión sobre la política en cuestión). En todos estos casos, a menos que el propio

grupo lo reconozca en algún momento, no es posible imputar una razón única al

“desajuste” entre expresión y efecto.

En particular, los casos 2, 4 y 8 pueden expresar –además de errores de

predicción o interferencia- situaciones de dominación o subordinación, donde el grupo

toma una postura que no se condice con los efectos de la política en cuestión. Si la

decisión lo perjudica y éste no expresa públicamente una postura (8), es posible que el

grupo esté en una relación tal que se encuentra impedido expresar sus intereses (2°

dimensión del poder). Podemos encontrar como indicios de esta situación la expresión

esporádica de los intereses del grupo o su mención lateral en contextos ajenos a la

consideración de la política, y particularmente la falta de organizaciones representativas

del grupo social (el caso de los trabajadores informales es particularmente claro en este

sentido). Los casos 2 y 4, en los que el grupo se expresa en contra de sus propios

intereses, resultan más complejos (3° dimensión del poder), puesto que deberíamos

imputar el interés del grupo asociado exclusivamente a la consideración del efecto de la

política en cuestión, eludiendo otros posibles elementos de la toma de postura

respectiva. Será necesario prestar particular atención a estos casos.

Existe, finalmente, un caso especialmente interesante, que es aquel en que la

política mejora la situación del grupo pero éste no se expresa públicamente en relación a

la misma (7). En este caso, es muy probable que estemos ante la situación de un grupo

con poder estructural, que le permite inducir a la decisión sin necesidad de expresarse.

No podría ocurrir, según nuestro planteo, que grupos de trabajadores se ubiquen en esta

situación. En caso de encontrar algún grupo de la clase capitalista, deberemos analizar

con detenimiento si se trata o no de una situación de este tipo.

En todos los casos puede existir una asociación espuria de expresión y efecto,

pero no sería esperable que esto ocurra de modo sistemático en la decisión de más de

63

una política; de lo contrario, estaríamos ante un error de especificación en nuestro

planteo.

Entenderemos que la coalición político-económica que logra imponer sus

intereses efectivamente es aquel conjunto de grupos sociales que se expresa a favor de la

política y su situación realmente mejora, pero también aquellos cuya situación mejora y

no se expresaron al respecto (poder estructural). Excluimos a aquellos grupos que se

expresan a favor y su situación empeora (2), aquellos que se expresan a favor y su

situación no cambia o no es claro (3), y aquellos que se expresan en contra y su situación

mejora (4). En estos casos, se puede tratar de errores de predicción o interferencia de

otras decisiones u otros intereses, además de situaciones de dominación o subordinación.

Los casos 2 y 3 son una exclusión importante en relación a la coalición que

hubiéramos definido en caso de considerar sólo la postura del grupo, eludiendo el efecto

“real”. Si la postura del grupo es resultado de falta de conocimiento pleno de los efectos

o se trata de una imposición externa, la exclusión no parece ser problemática. Sin

embargo, es una posibilidad que el grupo esté apoyando la política con conocimiento de

sus efectos y sin ser objeto de influencia o dominación por parte de otro grupo, debido a

que puede resultar estratégico apoyar la política más allá de su efecto, por favorecer al

grupo en relación a otro tema o decisión. Esta posibilidad se ve minimizada si

consideramos el estudio de un grupo de políticas clave: sería al menos problemático que

un grupo apoye sistemáticamente decisiones que no lo favorecen sin presiones externas

de ningún tipo y con pleno conocimiento.

El caso 4 también podría tomarse como una elección estratégica del grupo, que

no revela sus “verdaderos” intereses: no obstante, nuevamente, sería extraño que el

grupo pueda beneficiarse sistemáticamente de las políticas mientras se opone a ellas. Por

otra parte, no podemos considerar que porque exista un cambio en el patrón de

acumulación que beneficie a un grupo determinado, éste sea resultado de una decisión

tomada con base en los intereses de este grupo. La afirmación del consecuente (cambio

favorable para un grupo) no nos permite afirmar el antecedente (interés del grupo en tal

cambio), un error lógico conocido como modus tollens. Las decisiones de política

tomadas a favor de los intereses de un cierto grupo pueden provocar cambios favorables

64

a otros grupos. Por ello, no consideraremos como parte de la coalición que define las

políticas a todos aquellos que resulten beneficiados por estas decisiones.

El siguiente capítulo da un marco histórico del período bajo estudio, básico para

la comprensión de los capítulos posteriores. El capítulo tercero se dedica al análisis del

patrón de acumulación y sus principales cambios, definiendo grandes beneficiarios de

estos cambios. Concomitantemente, se distinguen dos de las principales políticas

públicas que son modificadas durante este período y sirven para examinar los cambios

en la coalición gobernante. Los capítulos 4 y 5 se aprovechan de la matriz aquí

presentada para evaluar estas dos políticas públicas específicas, definiendo sendas

matrices de coaliciones político-económicas. Estos capítulos aprovechan las fuentes

hemerográficas disponibles para analizar las expresiones de interés de los grupos en

relación a las políticas evaluadas. Se recopilaron 8,861 páginas de noticias relativas a

estas políticas, y se las procesó utilizando el software Atlas.ti, codificando a partir de

demandas y posturas por cada grupo social. Los capítulos 4 y 5 son el resultado de ese

análisis.

65

CAPÍTULO 2. MARCO HISTÓRICO

Para poder adentrarnos en el estudio de los cambios en las políticas y sus efectos sobre

el patrón de acumulación, y relacionarlo con los intereses y demandas de los distintos

grupos sociales, es necesario tener detalle de los eventos desarrollados en el período. La

intención de este capítulo es dar una pauta del recorrido histórico a analizar en esta tesis.

Los capítulos siguientes se enfocan en el estudio de aquellos cambios.

El presente capítulo da cuenta de los eventos más importantes relacionados con

el tema bajo estudio. Se privilegian los aspectos ligados a las políticas económicas y los

cambios en los distintos gobiernos. Para ello, se ofrece una explicación general de

situaciones históricas concretas. El resultado de la lectura de este capítulo debe ser una

comprensión general del patrón de acumulación neoliberal para Argentina y sus

diferentes etapas. Asimismo, debería aclarar quiénes son los diferentes actores políticos

(a nivel de gobierno y a nivel de organizaciones) y cuál es su grado de representatividad.

Se divide el capítulo en 3 grandes partes. La primera de ellas desarrolla las

principales características del patrón de acumulación neoliberal, describiendo primero

los cambios en el mundo y en la región (sección 1.1), luego en el país (sección 1.2), para

proponer a la Convertibilidad como el epítome de la etapa (sección 1.3). Esta parte es

importante para comprender el marco histórico en que se inscribe el período bajo estudio

en esta tesis, y sienta las bases para la comprensión de las características particulares del

patrón de acumulación (capítulo 3).

La segunda parte se enfoca en el relato general de los sucesos acontecidos

durante el período bajo estudio. Se divide en 4 secciones. La primera de ellas se enfoca

en el despliegue de la crisis, mientras que las siguientes se guían por los cambios

acontecidos a partir de los distintos gobiernos. Esta parte funciona como marco de

referencia para el estudio de los intereses que guiaron la aplicación de determinadas

políticas y sus principales efectos (capítulos 4 y 5).

66

La tercera parte, finalmente, se encarga de señalar cuáles serán las entidades

analizadas en los siguientes capítulos y a qué sector social representan. Se presentarán

además las principales disputas por la representatividad de estas asociaciones durante el

período bajo estudio.

1. EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN NEOLIBERAL

Existe cierta coincidencia en que los años setenta marcan un cambio de la situación

mundial y nacional. Resulta materia de extenso debate trazar las continuidades y

rupturas en el patrón de acumulación y en el sistema político a partir de la última

dictadura cívico-militar (1976-83). No trataremos de zanjar tal debate aquí en unas

cuantas líneas, sino más bien trazar algunas generalidades que permitan situar la

trayectoria histórica del país, para una mejor comprensión del período bajo estudio

(1998-2008).

1.1. EL MUNDO Y AMÉRICA LATINA

Poco antes de finalizar la segunda guerra mundial, se firma un tratado en Bretton Woods

que dará origen a las instituciones que regularán el intercambio financiero y monetario a

nivel mundial: una arquitectura financiera mundial.55 Como expresión de los resultados

de la guerra, que habían hecho explícita la hegemonía internacional de Estados Unidos

(Block, 1989; Hobsbawm, 2003), estas instituciones muestran la distribución de poder

de aquel momento: la potencia norteamericana guarda para sí el poder de veto en todas

las instituciones financieras, a través de una representación proporcional superior al

resto de los países (Brenta, 2008). Se distribuyeron diferentes funciones entre las nuevas

instituciones, entre las que se destaca (por su relevancia para este trabajo) el rol del FMI

en compensar desequilibrios coyunturales de balanza de pagos. El arreglo monetario

acordado intentaba otorgar cierta estabilidad a los intercambios: se constituía al dólar

como moneda de referencia a nivel mundial, y se le daba a éste una paridad fija en 55 Estamos refiriéndonos por “arquitectura financiera mundial” al conjunto de arreglos y acuerdos que definen las características generales de funcionamiento del sector financiero a nivel mundial.

67

relación al oro. Los intercambios internacionales podían realizarse en dólares, teniendo

por respaldo las reservas de Fort Knox.

Este esquema comienza a resquebrajarse a fines de los sesenta, como resultado

de diversos cambios acontecidos a nivel mundial. Vale la pena remarcar las dificultades

de competitividad de Estados Unidos en relación a Japón y Alemania, que harán más y

más pesada la carga de un tipo de cambio fijo (dólar-oro). Esta situación desencadenará

la declaración de inconvertibilidad del dólar en 1971, y su posterior devaluación, que

generarán un contexto internacional donde la estabilidad dejaría de ser la regla. Esto es

importante en especial para los países periféricos, pues su deuda suele estar nominada en

moneda extranjera, quedando expuestos a las fluctuaciones de las monedas de

referencia.

La presión creada por los eurodólares (dólares creados por expansión secundaria

en bancos con sede en Europa) y los petrodólares (liquidez generada a partir del

aumento de los precios del petróleo por parte de la OPEP) impulsaron un fenómeno

inflacionario a nivel mundial. Sin embargo, y al mismo tiempo, tuvieron el efecto de

elevar la liquidez mundial (gracias a la previa declaración de inconvertibilidad del

dólar), lo que redujo las tasas de interés reales a niveles negativos. Ante la falta de

opciones rentables en los países centrales (debida a una caída en la tasa de ganancia), los

bancos decidieron desarrollar un mercado de deuda en –la siempre ávida de fondos-

América Latina. El resultado fue un fuerte impulso al endeudamiento en la región, a

tasas de interés reales negativas. Se inauguraba la fase latinoamericana de la expansión

del mercado mundial de capitales.

Esta coyuntura cambió con la llegada de Paul Volcker a la Reserva Federal de

EUA en 1979, entendida por muchos como el acto de toma de poder del sector

financiero a nivel mundial, inaugurando abiertamente la etapa neoliberal a través del

“shock Volcker” (Panitch y Gindim, 2005). Se trató de una elevación repentina de la

tasa de interés de los bonos de la Reserva Federal, que oficia de unidad de referencia a

nivel mundial como piso de las tasas de interés, por considerárselo el bono más seguro.

América Latina se sumirá durante los ochenta en la crisis de la deuda, de la que no podrá

68

salir sino hasta fines de esa década, a través de las negociaciones del plan Baker y el

plan Brady (Bulmer-Thomas, 1998).

A nivel mundial, la salida de los acuerdos de Bretton Woods inaugura una nueva

etapa, donde las instituciones financieras jugarán un nuevo rol, y cuya característica

central será el desarrollo del sector financiero. La caída de la tasa de ganancia en los

países centrales a fines de los sesenta representó un problema cuya solución se arbitró en

diferentes órdenes. En primer lugar, implicó una reversión política caracterizada por el

desmantelamiento de las instituciones del Estado de Bienestar. A partir de los ochenta,

con el advenimiento de los gobiernos neoconservadores de Reagan y Thatcher, la idea

de las reformas estructurales comienza a guiar la agenda a escala mundial (Hobsbawm,

2003). En segundo lugar, la necesidad de encontrar nuevas oportunidades de inversión

(rentables) en países periféricos traslada la presión de las reformas a estos países, que

deberán avanzar velozmente a la integración mundial a través de apertura,

desregulación, liberalización y reforma del Estado.

En tercer lugar, esta creciente integración a escala mundial permitió el desarrollo

de cadenas de valor a nivel global, donde la trasnacionalización de la producción es la

clave (Furtado, 1984). Se produce una nueva y profunda articulación del proceso de

valorización del capital productivo a escala mundial, trasladando parte de la producción

industrial a países periféricos, aunque reteniendo en los países centrales el control de las

cadenas de valor y la gestión de conocimiento (Astarita, 2006; Harvey, 2008; Pinazo y

Piqué, 2011). América Latina revitalizará su antiguo rol de proveedor de materias

primas y bienes salario, abaratando para ello su mano de obra y desprotegiendo sus

recursos naturales (J. Katz, 2000; Osorio, 2004; Sotelo Valencia, 2002).

En cuarto lugar, como parte de los anteriores procesos, se produce un

significativo desarrollo del mercado financiero (Chesnais, 2008; Duménil y Lévy, 2007;

Husson, 2008). En tanto se eleva la tasa de ganancia a través de reformas estructurales,

la clase capitalista cuenta con más recursos disponibles, cuya inversión no siempre

encuentra una aplicación productiva clara. La aplicación financiera de estos excedentes

ha originado sucesivas “burbujas”, tanto a través de la aglomeración sobre nuevas

oportunidades de inversión (las empresas de tecnología en los noventa, por ejemplo)

69

como a través procesos de fusiones y adquisiciones de elevada intensidad a nivel

mundial. Sin embargo, la naturaleza de este vínculo no es unidireccional: a medida que

aumenta la intensidad de capital, la creciente magnitud de los proyectos de inversión

hace necesaria la participación del sector financiero, que requiere a cambio de pagos en

forma de intereses, que actúan como exacciones a la tasa de ganancia. Por otra parte, y

en la medida en que decrece la porción del ingreso generado apropiada por la clase

trabajadora, si bien se eleva la ganancia en el circuito de la producción, se introducen

dificultades en el circuito de la distribución. El mercado financiero, a través de los

préstamos personales, viene a cumplir aquí también una función económica (permitir la

valorización de la producción) y política (evitar mayor malestar social debido a la

pauperización).

De este modo, se genera una compleja imbricación de intereses, donde la clase

capitalista de conjunto emerge como ganadora. Los diferentes impactos de las ganancias

apropiadas por esta clase dependen de la distribución en términos de inversión

productiva, especulativa o de consumo. La “filtración” de ganancias hacia el sector

financiero y la creciente movilidad del capital –sin parangón en la movilidad del factor

trabajo- indujo a un crecimiento más débil y más volátil. La expansión de las

operaciones financieras ha superado con creces el crecimiento del producto y el

comercio mundiales. Al mismo tiempo, esta ofensiva contra las clases trabajadoras

significó la desarticulación de las organizaciones obreras, y un deterioro relativo de las

condiciones de vida de la población (Bakir y Campbell, 2006; Duménil y Lévy, 2007;

Harvey, 2008; Husson, 2008). Su aplicación corrió por la cuenta de un giro político

neoconservador (y neoliberal en lo económico) en las principales potencias, que en los

países periféricos se expresó como abierta dictadura en muchos casos.

En relación a los países periféricos, como ya dijimos, la expansión del mercado

financiero se afianzó sobre la base de importantes reformas, orientadas a favorecer la

movilidad internacional del capital. Parcialmente, la definición misma de país periférico

implica la imposibilidad de contar con una moneda que funcione como reserva de valor,

dado que su inserción en los circuitos mundiales funciona como un mecanismo de

permanente exacción de recursos a favor de los países centrales (Braun, 1973; Marini,

70

1973, 1978). La oferta de recursos escasos para estos países (capital y monedas fuertes)

actuó entonces como un incentivo fuerte a la aplicación de reformas. La entrada de

capitales a la periferia en fases de liquidez mundial ha significado un proceso de

creciente endeudamiento, pero también ha ocurrido esto último en la situación inversa:

cuando los fondos escasean, los países centrales elevan la tasa de interés, y aumentan la

exacción de recursos de los países periféricos (Grove, 1959; Prebisch, 1981). Esta

asimetría de poder provoca una macroeconomía muy diversa, donde los países

periféricos son los que tienen que lidiar con shocks que no causan (Carrera Troyano,

2004).

No se pueden despreciar, además, las presiones abiertas de los países centrales.

En este último sentido, la actuación de los organismos multilaterales de crédito, y en

particular del FMI, ha sido clave. Este organismo ha ido modificando su rol, pasando a

ocuparse cada vez de más áreas: con la excusa de controlar el riesgo de desequilibrio en

las cuentas externas, fue incorporando a sus recomendaciones diferentes tipos de

políticas. Concretamente, el FMI utilizó las condicionalidades de sus préstamos para

“inducir” las reformas estructurales en los países periféricos, utilizando sus necesidades

de recursos como mecanismo extorsivo (Brenta, 2008). La arquitectura financiera

mundial reconoce como condición casi excluyente para la obtención de crédito el

acuerdo con el FMI: organismos como el BM o el BID no prestan a menos que exista la

anuencia del FMI, los agentes privados tienden a escudarse tras esta reglamentación o

prestar a tasas usurarias. Aunque los préstamos del FMI no representen una gran parte de

la deuda de países de renta media como Argentina, el organismo posee un poder muy

importante.56

Veamos ahora los cambios estructurales producidos en Argentina en esta etapa.

1.2. ARGENTINA NEOLIBERAL

En materia económica, la dictadura argentina representa un cambio sustantivo respecto

del patrón de acumulación previo (Basualdo, 2006, 2007; Burachik, 2009; Canitrot, 56 Veremos la importancia del FMI en este sentido a lo largo del capítulo 5.

71

1980; Ferrer, 1998; Jeannot, 1991; Peralta Ramos, 1978).57 Con todas las interrupciones

y problemas, la industria pesada había logrado cierta expansión durante las dos décadas

que van desde la caída de Perón al golpe de Estado de 1976, exacerbando las

necesidades antes presentadas (capítulo 1, sección 1.2). En este sentido, las demandas de

la gran burguesía industrial comenzaron a tener mayor cercanía a las de las fracciones de

la industria tradicional (ligada a la cadena agroalimentaria): se les hacía necesario un

acceso fluido al mercado de capitales y a los mercados de bienes internacionales (Birle,

1997). La “separación” entre la expansión de estas ramas y la demanda interna

asalariada quebró un vínculo objetivo (base de la alianza del primer peronismo), y

facilitó la cercanía con las demandas de la gran burguesía agraria (que, por su parte,

comenzaría en esos años una transición a un modelo de gestión empresarial más

avanzado) (O’Donnell, 1977, 1982). Se podrían resumir las demandas de la gran

burguesía, de conjunto, en:

i. Aumento de los márgenes de rentabilidad: a efectos de elevar la tasa de ganancia

se hacía fundamental elevar los márgenes, especialmente por el hecho de que las

funciones de producción se hacían más intensivas en el uso de capital (se

incrementa la inversión necesaria para obtener una masa de ganancias dada). Para

esto, la gran burguesía demandaba dos conjuntos de medidas: por un lado,

controlar efectivamente a la clase trabajadora, para contener sus demandas (es

decir, que aceptase un deterioro en sus condiciones de vida), y por otro lado,

eliminar un amplio conjunto de empresas de menores niveles de competitividad,

reemplazándolas por proveedores externos (de mayor eficiencia relativa). Lo

primero implicaba, además de la brutal represión a los sectores populares, un

cambio en la regulación del mercado de trabajo y la consecuente caída de los

salarios (Canitrot, 1980). Lo segundo apuntaba a una apertura comercial, una

mayor integración del país al intercambio internacional de bienes y servicios

(Canitrot, 1981).

ii. Mejoras de acceso a recursos de capital: debido a las escalas de producción, la

intensidad en el uso de nuevas tecnologías (la mayoría de ellas, patentadas en el

57 La presente discusión de los cambios económicos en esta etapa se basa Cantamutto y Pérez Artica (2008).

72

exterior), la necesidad de configurar un esquema de circulación del capital a escala

internacional (para poder exportar e importar) requerían de un mayor acceso a

fondos de capital por diferentes vías, sea crédito, sean mercados de valores. Las

dificultades históricas de consolidar un mercado de capitales nacional impedían

que esta necesidad fuera satisfecha internamente. El reclamo, pues, era una mayor

integración a los mercados de capitales a nivel mundial.

iii. Control privilegiado de los recursos del Estado: en un contexto en el que el Estado

parecía no poder escapar a una gran crisis fiscal, la gran burguesía proponía

recortar las funciones sociales, redireccionando el aparato estatal a la cobertura

plena de sus necesidades, tanto por el lado de las oportunidades de negocios como

por el lado del acceso a fondos.

Como respuesta a estas demandas, la última dictadura comenzó un proceso de

reformas estructurales que no se culminaría sino hasta el gobierno de Menem (1989-

1999),58 cuyos principales lineamientos se pueden ordenar como sigue:

i. Apertura comercial: a efectos de elevar la eficiencia agregada, se eliminaron

diversas trabas al comercio, reduciendo al conjunto de la estructura arancelaria, e

iniciando procesos de integración regional (Bouzas y Fanelli, 2001). De este

modo, se eliminó la “protección efectiva excedente”, es decir, el diferencial entre

los precios internos y los externos debido a la protección arancelaria, provocando

la desaparición de una gran parte del tejido industrial de pequeño y mediano porte

(Canitrot, 1980, 1981).

ii. Liberalización financiera y de la cuenta capital: la eliminación de trabas al libre

movimiento de capitales se hicieron operativas por distintas vías, desde la

desaparición de los controles de capitales (para la entrada o la salida) hasta el trato

igualitario (o incluso preferencial) al capital extranjero (Sourrouille, Kosacoff, y

Lucángeli, 1985; Sánchez Daza y Castillo Soto, 2006). Esto permitió no sólo la

expansión del sector financiero como tal, sino también la financierización

58 El gobierno de Alfonsín (1983-1989) tuvo cerca de un año de un ensayo heterodoxo, la “primavera” de Grinspun (ministro de economía entre 1983 y 1985). A partir de allí, mostró un claro giro hacia políticas de ajuste y estabilización, acercando posiciones con el FMI (Brenta, 2008). Gran parte del programa de reformas que luego continuaría Menem, había sido ya iniciado por Alfonsín (las privatizaciones de aerolíneas y el espectro radioeléctrico, mercado común regional), o al menos había sido intentado.

73

(aplicación de excedentes a actividades no productivas) de empresas productivas

(Damill y Fanelli, 1988; Kosacoff y Ramos, 2005; Pérez Artica y Cantamutto,

2009)

iii. Refuncionalización del Estado y desregulación selectiva de mercados: más que un

achicamiento, lo que se observa es un cambio de funciones del Estado, donde éste

se enfoca, más que en la redistribución social, en el subsidio y protección al capital

(rescates financieros, promoción industrial selectiva, desgravación impositiva,

etc.). Al mismo tiempo, se observa una retirada del Estado de la función de

producción a través de las privatizaciones, y un rol más laxo en materia de

regulación, quitando elementos de protección y fomentando la competencia (los

mercados laboral, financiero y agropecuario fueron particularmente desprotegidos)

(Burachik, 2009; Míguez y Fal, 2007; Santarcángelo y Cajal Grossi, 2007).

Las reformas apuntaban a “destrabar” la acumulación, con base en los obstáculos

erigidos en la ISI Difícil. Como tales, se pueden entender siguiendo las dimensiones del

patrón de acumulación que referimos (capítulo 1, sección 1.2): mejoras del acceso a

fondos en el exterior y aumento de la trasnacionalización (dimensión i), aumentos de

productividad y reprimarización de la estructura productiva (dimensión ii), apertura y

liberalización (dimensión iii), deterioro de las condiciones de vida de la clase trabajadora

(iv).

Como se puede prever, estas reformas tuvieron resistencia. El régimen autoritario

del Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) se encargó de eliminar, exiliar,

desaparecer y desorganizar a los sectores populares, a través del terrorismo de Estado

(Cavarozzi, 2002; Izaguirre y Aristizábal, 2002; Marín, 2003). Obturando las vías de

acceso al gobierno, se implementaron la mayor parte de estas reformas, aunque de modo

incipiente. El cambio en el contexto internacional afectó las posibilidades de sostener el

proceso de cambio, llevando a la crisis a la dictadura. Los procesos de movilización por

los derechos humanos y de segmentos del sindicalismo no comprometidos con el

gobierno, fueron desgastando la legitimidad de la dictadura (Acuña y Smulovitz, 1995).

Sin embargo, parte de la tarea estaba cumplida: la estructura social salía del proceso

concentrada “por arriba” y fragmentada “por abajo” (Schvarzer, 1994; Villareal, 1985).

74

Se inicia aquí el proceso de fuerte endeudamiento externo, destinado a financiar las

fuertes salidas de capital del sector privado y rescates abiertos, comprometiendo los

activos del Estado (Brenta, 2008; Cafiero y Llorens, 2004; Damill, Frenkel, y Rapetti,

2005).

Durante los años ochenta, la impronta anti-corporativa del gobierno de Alfonsín

va a producirle serias dificultades para acordar con las organizaciones de la sociedad

civil, y no pocos enfrentamientos (Birle, 1997; Ortiz y Schorr, 2006). El peso de la

deuda externa, sin acceso al mercado de créditos y la caída de los términos de

intercambio fueron un peso imposible de resolver para rehabilitar la acumulación

(Bulmer-Thomas, 1998). El intento de gobernar atrincherado en el gobierno, sumado a

adversas condiciones económicas, hizo de la vuelta a la democracia un derrotero de

traspiés. Si el gobierno de Alfonsín ensayó infructuosamente esta vía, Menem opondría

una vía de convergencia de intereses alrededor de las privatizaciones como punta de

lanza para el conjunto de las reformas, lo que Basualdo (2006) llamó la “comunidad de

negocios” (Forcinito y Nahon, 2005). La expresión más acabada de esta “comunidad”

fue la alianza del G8, que contenía a la mayor parte de la gran burguesía: Asociación de

Bancos de la República Argentina, Asociación de Bancos Argentinos, Bolsa de

Comercio de Buenos Aires, Cámara Argentina de Comercio, Cámara Argentina de la

Construcción, Unión Argentina de la Construcción, Unión Industrial Argentina y

Sociedad Rural Argentina. En parte de modo defensivo y en parte de modo oportunista,

la dirección de algunos sindicatos y la CGT participó en ciertos negocios de esta

“comunidad” (Etchemendy, 2004; Murillo, 2001), aunque no creamos que esto sea

suficiente para hablar de una alianza.

Alrededor de este programa, el gobierno logró articular una poderosa alianza, que

guió la aplicación de las reformas estructurales iniciadas por la dictadura e insinuadas

por Alfonsín. El resultado fue la exacerbación de los lineamientos antes planteados: se

volvió a la economía plenamente vulnerable a los cambios en la situación externa,

quitando herramientas de política económica al país (Bonvecchi y Porta, 2003; Nochteff,

1996). En un sugerente artículo, Piva (2007) propone entender el proceso de los años

noventa como una etapa de “consenso negativo”, a partir de la inacción de amplios

75

sectores de la sociedad, atrapados en el miedo ante la falta de crecimiento, la

hiperinflación y el desempleo. Podemos nombrar estos mecanismos de coerción a través

del mercado como indirectos. Se suma a esto un componente de tipo más autoritario,

configurado por el carácter de “democracia delegativa” del gobierno de Menem

(O’Donnell, 1998). Cuando nuevos actores sociales surgieron (especialmente, los

movimientos de desocupados) este consenso negativo entró en crisis, obligando a las

clases privilegiadas a recurrir a mecanismos de represión directa (Massetti, 2006).

En cierta forma, parece importante realzar el componente financiero de esta

trayectoria, característico de la etapa neoliberal. La aplicación de reformas financieras en

Argentina cuenta con una trama guiada por la creciente desregulación a partir de la

dictadura militar, en aras de una supuesta profundización financiera. Esto significará un

aumento de las tasas reales de interés, la concentración y la extranjerización del sector,

cuyas ganancias (medidas a través del spread bancario) aumentaron en el período (Cibils

y Allami, 2010). Debido al creciente atractivo de la actividad financiera (acompañada,

además, por un proceso de apertura comercial), se indujo a un aumento de la

importancia de este sector, en términos de producto y en términos de su peso entre las

empresas de mayor escala (Basualdo, 2007). Los efectos de esta transformación son

vastos, y no se pretende aquí dar cuenta de todos ellos.

Sí nos parece importante mencionar el impacto en términos de fases de

acumulación, pues se fue consolidando un ciclo de base financiera que puede resumirse

de esta manera: cuando existe liquidez externa, la entrada de capitales debida al

diferencial de tasas de interés (relativamente altas en el país periférico) impulsa la

actividad, pero al mismo tiempo aprecia el tipo de cambio y deteriora la balanza

comercial; si en cierto punto la tasa de interés se incrementa (por agotamiento interno o

por shock externo), la salida de capitales revierte el ciclo (Damill et al., 2005; Macías

Vázquez, 2008a). Como el movimiento de capitales es muy ágil, el ciclo puede volverse

más amplio y repentino (Schvarzer y Tavosnaska, 2008). Como veremos en el capítulo 3

(gráfico 6), las coyunturas de liquidez internacional parecen tener un peso importante en

la determinación de la fase de expansión de Argentina (Astarita, 2001; Carrera, Féliz, y

Panigo, 1999).

76

La Convertibilidad se presentó entonces como el epítome de este proceso de

expansión guiado por la lógica financiera. Este esquema, cuya crisis analizamos en esta

tesis, implicaba la pérdida de la política cambiaria y monetaria, mientras que los

acuerdos con el FMI prácticamente anulaban la posibilidad de política fiscal anticíclica:

Argentina estaba atrapada sin salida (Carrera Troyano, 2004). Las políticas del FMI

inducían a más recesión, que llevaban a más déficit, que genera peores condiciones de

financiamiento, que llevaba a más recesión: un círculo vicioso. Veamos con mayor

detalle las características de la Convertibilidad, esquema de políticas que bien puede

comprenderse como la exacerbación de todas las características del patrón de

acumulación neoliberal.

1.3. LA LÓGICA DE LA CONVERTIBILIDAD

Aunque ya trazamos un marco general del patrón de acumulación inaugurado con la

dictadura cívico-militar, es necesario hacer algunas precisiones mayores respecto del

programa que organizó la economía argentina durante la década anterior a la crisis de

2001-2002, la Convertibilidad. En muchos sentidos, este programa se parece a la política

de estabilización instaurada por el ministro de economía de la dictadura, Martínez de

Hoz, entre 1978 y 1981, conocida como “la tablita” (Azpiazu y Schorr, 2002). Al igual

que en aquel esquema, la Convertibilidad parecía reunir elementos de la política de

estabilización (corto plazo) con la política de ajuste y reforma (largo plazo) (Schvarzer,

1986, 1996).

Se suele asimilar a la Convertibilidad a un régimen de tipo de cambio fijo con

caja de conversión. Aunque esta caracterización es correcta, es insuficiente. La

Convertibilidad, entrada en vigor en Abril de 1991, ideada por el ministro de economía

de Menem, Domingo Cavallo, reunía otros elementos que la hacían particular. En primer

lugar, se trataba de un régimen de tipo de cambio fijo determinado por ley (Ley Nº

23928), no modificable por decreto. Esto significaba, lisa y llanamente, la renuncia a la

política cambiaria, bajo términos difíciles de modificar. En segundo lugar, dado que la

ley fijaba la masa monetaria en circulación a la disponibilidad de moneda fuerte (divisas

77

de países centrales, oro, etc.), obstruyendo la posibilidad del Banco Central de emitir

pesos, se renunció abiertamente a la política monetaria también. Como el déficit fiscal

no era monetizable (pues la emisión estaba restringida), las posibilidades de expansión

fiscal se veían acotadas a las posibilidades de encontrar financiamiento privado que

evaluara como rentable los proyectos de inversión a los cuales se destinaría. Es decir, el

gobierno veía reducirse ampliamente sus instrumentos de política económica (Brenta,

2002; Ferrer, 1998).

En tercer lugar, para fijar la paridad, se recurrió primero a una secuencia de

devaluaciones, la mayoría de ellas infructuosas (episodios de hiperinflación), hasta que

se definió fijar el nivel por ley. La paridad fijada para el tipo de cambio, de un peso a un

dólar, resultó una trampa: la inflación inercial no se redujo sino hasta 1993, año a partir

del cual Argentina mostraría niveles nulos o incluso negativos de inflación (deflación).

Pero esto significó que el tipo de cambio real se revaluó fuertemente en los primeros

años, deteriorando de modo severo la competitividad del país (Bonvecchi y Porta, 2003).

Esto generó fuertes incentivos a desplazar la actividad hacia los sectores no transables,

es decir, no expuestos a la competencia externa. Estos sectores, de hecho, continuaron

aumentando sus precios, deteriorando aún más la competitividad de los sectores

transables.

En cuarto lugar, la Convertibilidad no se reducía a las precisiones sobre el tipo de

cambio y su nivel, sino que se integraba como un programa de reformas estructurales,

como piedra de toque para ingresar a un nuevo orden mundial (Brenta, 2002). Las leyes

de Reforma del Estado (ley N° 23,696) y de Emergencia Económica (ley N° 23,697),

ambas aprobadas durante la transición de Alfonsín a Menem, fueron el modo de

empoderar al Poder Ejecutivo para aplicar como un golpe las reformas pedidas por el

poder económico de los países centrales (Nochteff, 2001). Estas reformas, como ya

explicamos, implicaban la apertura comercial, la liberalización financiera, la

refuncionacionalización del Estado y la desregulación selectiva de mercados, entre otras

(Nochteff, 2001). Es decir, la Convertibilidad fue la forma concreta que adoptó la

reestructuración regresiva del patrón de acumulación en Argentina (Basualdo y Nahon,

2007: 182).

78

El modo de impulsar la acumulación durante este período fue la atracción de

capitales desde el exterior, mediante la oportunidad de negocios (Burachik, 2007a) que

significaron las privatizaciones: enviar las señales “correctas” a la comunidad

internacional requería de una gran celeridad (Nochteff, 2001). Su importancia fue

fundamental en la conformación de una “comunidad de negocios” (Azpiazu y Schorr,

2002; Basualdo, 2006), que incluía al capital trasnacional (como operadores y como

entidades financieras) y al capital nacional. Entre estas empresas se concentraron las

oportunidades de negocios más rentables, favoreciendo un proceso de concentración en

torno a ellas (Azpiazu y Basualdo, 2004; Azpiazu y Schorr, 2002). En la medida en que

las privatizaciones sirvieron para reciclar la deuda externa pública en mora, a través de

su canje por acciones en las empresas, esta operación devolvió a Argentina a los

mercados financieros internacionales (Azpiazu y Basualdo, 2004; Schvarzer, 1996).

Como veremos en el capítulo 3 (gráfico 6), los capitales externos efectivamente fueron

atraídos. Según Basualdo y Nahon (2007), a las privatizaciones corresponde el saldo

positivo de la cuenta capital de aquella década, puesto que el resto del sector privado

fugó divisas sistemáticamente.59

El tejido empresarial, especialmente en la industria, sufrió la presión competitiva

de la apertura con tipo de cambio revaluado, desplegando un proceso de elevación de la

productividad agregada por la vía de la concentración y la centralización (Azpiazu y

Schorr, 2011; Bisang, Burachik, y Katz, 1995; J. Katz, 1996). Este proceso de

reconversión productiva generado por esta exposición externa, significó la desaparición

de un amplio segmento de PyMEs, lo que afectó al empleo, que se elevó fuertemente a

partir de la mitad de la década. Se sumó a esta tendencia el despido de empleados en las

empresas públicas, justo antes de ser privatizadas (Palomino y Schvarzer, 1996).

Una estrategia privilegiada por gran parte de las grandes empresas fue el

reemplazo de insumos y bienes de capital por importaciones, eliminando el esfuerzo

tecnológico creativo (Anlló, Kosacoff, y Ramos, 2007; J. Katz y Stumpo, 2001). Esto

significó un aumento del coeficiente de importaciones en las funciones de producción,

59 La importancia de estas operaciones como flujos de la cuenta capital (explican el 40% en promedio) y como fuente de inversión extranjera ha sido reconocido desde el propio estado (Dirección Nacional de Cuentas Internacionales, 2003, n.d.)

79

que elevaba la fragilidad externa de la acumulación (Chudnovsky y López, 2002). La

gran burguesía doméstica, desplazada por la inversión extranjera, se refugió en la

producción de bienes con ventajas competitivas o simplemente desapareció de la función

productiva. Las mejoras de competitividad, de hecho, se concentraron en algunas pocas

ramas, ligadas al procesamiento de recursos naturales, con cierta presencia de

manufacturas tecnológicamente más avanzadas en el comercio intrarregional

(Mortimore y Peres, 2001). El MERCOSUR se convirtió en el destino privilegiado de

las exportaciones industriales, mientras que, hacia el resto del mundo, Argentina retornó

a su especialización tradicional: exportaciones de bienes primarios o industriales de bajo

valor agregado, como insumos intermedios (Bekerman y Montagú, 2007; Bouzas y

Fanelli, 2001).

Bajo la presión de la competencia externa, la gran burguesía terció por (y obtuvo)

reformas laborales y fiscales que abarataran la mano de obra. La flexibilización laboral y

la desgravación impositiva fueron una fuente de incremento de la competitividad,

aunque insuficiente: ni el pago por debajo del valor de la fuerza de trabajo ni la

transferencia de la renta de la tierra vía tipo de cambio apreciado fueron suficientes

(Iñigo Carrera, 2006). La única forma de sostener el aumento de la demanda agregada

era el ingreso de capitales desde el exterior, y como dijimos, esta entrada estaba

supeditada al programa de privatizaciones.

A partir de 1998, la recesión tensionará la orientación general del programa.

Dado que, según hemos señalado, una de las principales cuestiones era la consistencia

externa, el Estado incrementó su rol como compensador a la salida de capitales: el

endeudamiento público externo aumentó significativamente.60 El déficit público se

incrementaba con el ritmo del aumento de la deuda y de los intereses: esto indujo a una

lógica perversa donde, para poder pagar deuda, el Estado contraía más deuda, en peores

condiciones, que elevaba a su vez la tasa de interés contratada (los aumentos del riesgo

país se volvieron un termómetro de la situación). En la medida en que los prestamistas

privados se iban retrayendo, los organismos internacionales de crédito se volvieron la

fuente de financiamiento para sostener la Convertibilidad. 60 Es decir, el endeudamiento público actuaba como subsidio para las fracciones de la gran burguesía que continuaban haciendo negocios con base enl tipo de cambio fijo.

80

Para incrementar la competitividad severamente dañada, el gobierno aprobó

nuevas desgravaciones a las empresas, lo que agravó su déficit fiscal. Las empresas

supervivientes a 7 años de Convertibilidad, sin embargo, no contaban ya con recursos

para afrontar la competencia. Se acelera la ola de quiebras y compras agresivas de

empresas nacionales por parte de empresas trasnacionales (Burachik, 2008).

Lentamente, segmentos de la gran burguesía (parte de la industria, en particular)

comienzan a hacer planteos al programa, aunque de modo solapado (Gaggero y Wainer,

2006; Schorr, 2001). Se discute públicamente la posibilidad de nuevas reformas

laborales, tomando en cuenta la anuencia de ciertos sectores sindicales (Etchemendy,

2004; Murillo, 2001).

El compromiso de los gobiernos nacionales con el programa parecía férreo. Con

la llegada al poder de la ALIANZA, el presidente Fernando de la Rúa (1999-2001)

reafirma su compromiso por sostener la Convertibilidad, saneando sus defectos de

corrupción.61 El bloque de partidos que componía la ALIANZA había realizado una

lenta depuración desde su origen en el Frente Grande hacia posiciones más

conservadoras (Godio, 1998), de lo que su gestión al gobierno dio cabal cuenta. No

puede menospreciarse, en este compromiso con el programa, la aparente satisfacción de

cierto segmento de votantes, que apostaba por la continuidad (Vázquez Valencia,

2009).62

Pero esta vez la profundización del modelo se encontró con ciertos límites, de los

que quizás dos sean los más relevantes. En primer lugar, la falta de fondos en el exterior

provocaban una situación externa difícil de controlar: el contexto no era el de principios

de la década. Y en segundo lugar, la presión y movilización popular resultaba cada vez

más apremiante. Por esto último es que Piva (2007) sostiene que el límite de la

Convertibilidad fue político, y no económico.

61 En una entrevista realizada por el autor, el ministro de economía de Duhalde, Remes Lenicov (2002), aseguró que existía un compromiso entre las principales fuerzas políticas por lograr una salida pautada de la Convertibilidad. Esta suerte de pacto no fue convalidado por las prácticas de de la Rúa. 62 Aunque también es cierto que este régimen excluyente en lo económico y lo social se expresó en una creciente apatía electoral, un alejamiento de las clases trabajadoras de la política tal como se mostraba: impropia, ajena (Campione, 2002)

81

Tomamos 1998 como el primero de nuestro período de análisis justamente por

mostrar las inconsistencias del programa económico. No hay que confundir, en el

planteo de este trabajo, a la Convertibilidad con el patrón de acumulación: ésta es más

bien la exacerbación de las características de este último, que se han ido delineando

desde la dictadura cívico-militar. Tal como veremos en la sección 1 del capítulo

siguiente, el aumento de la exposición externa es una constante del patrón de

acumulación, tal como lo es el proceso de reconversión productiva ligado a la

concentración, la centralización y la articulación de la función de producción a escala

global o, al menos, regional. El deterioro de las condiciones de vida de la población, el

cambio de funciones del Estado, el peso de la deuda externa, son también tendencias

iniciadas previamente, agravadas en la década de los noventa. Veamos con mayor

detalle la salida de la Convertibilidad y la gestación de un nuevo esquema de políticas

que impulsa la actividad.

2. CRISIS DEL MODELO Y REHABILITACIÓN DE LA ACUMULACIÓN

La presente tesis se enfoca en el estudio de la crisis de la Convertibilidad (1998-2002) y

la rehabilitación de la acumulación posterior (2002-2008), en lo que compone un ciclo

económico de crisis y crecimiento. Las siguientes secciones desarrollan el relato general

de los cambios sucedidos en esta etapa. La primera de ellas se enfoca en el despliegue de

la crisis, mientras que las siguientes se guían por los cambios acontecidos a partir de los

distintos gobiernos.

2.1. LA CRISIS

En 1997 estallan las crisis del sudeste asiático (Tailandia, Malasia, Indonesia, Filipinas,

Hong Kong y Laos), provocando una primera señal de alerta para los inversores

internacionales. Argentina pacta con el FMI en Febrero del año siguiente un acuerdo por

más de US$2,000 millones que Argentina no iba a utilizar (de hecho, el país paga al

organismo más de US$600 millones), pero que incluye una serie de condiciones:

82

implementar la reforma laboral, presentar una reforma tributaria, privatizar el Banco

Nación y revisar sistema de seguridad social (Brenta, 2008: 278). A la explosión del

esquema de apertura y liberalización en los otrora países modelo, se suma en 1998 la

crisis de Rusia, otro país que se había embarcado en un proceso de reconstrucción

capitalista de amplia escala. Los capitales comienzan a retirarse de los países periféricos,

quedándose únicamente a cuenta de mayores tasas de interés. En Argentina, tras

completar la privatización de la petrolera YPF, comienzan a escasear activos remanentes

plausibles de venta.63 Ante el encarecimiento del crédito y la escasez de activos

“privatizables”, las dificultades internas se incrementan.

A la apreciación real del tipo de cambio debida al aumento de los bienes no

transables, se suma entonces el aumento del costo financiero, poniendo mayores

dificultades a la competitividad externa. Sin embargo, plantear una salida en ese

momento no parecía ser sencillo: la población en general apoyaba al esquema cambiario

(Vázquez Valencia, 2009: 82). El presidente Menem, mostrándose como el responsable

del éxito de la Convertibilidad, y sin posibilidades de presentarse a reelección, no

enfrentó el inicio de la recesión como un desafío terminante. Sin embargo, la situación

se modificó en Enero de 1999, cuando Brasil abandona formalmente el plan Real al

dejar su moneda devaluarse frente al dólar. La recesión del principal socio del

MERCOSUR (pérdida de mercado), se presentó como un severo problema para los

productores de bienes transables, toda vez que sus competidores brasileros ganaban

competitividad por la vía cambiaria.

Apenas tres días después de iniciada la devaluación en el país vecino, Menem

hace el anuncio de que pretende dolarizar la economía argentina. A pesar de la sorpresa

del anuncio, el equipo económico de Menem había pensado esta idea con antelación.

Jorge Castro, Secretario de Planeamiento Estratégico, indicó que el presidente había

requerido el estudio de la posibilidad un año antes (“Menem propone como salida que el

Mercosur se dolarice”, La Nación, 16 de Enero de 1999). Pablo Guidotti, viceministro

63 Quizás el último gran activo plausible de privatización era el Banco Nación Argentina, cuya venta el FMI promovió a través de sucesivos acuerdos.

83

de economía, había publicado ya en 1992, junto al director del CEMA,64 Carlos

Rodríguez, un trabajo titulado “Dollarization in Latin America - Gresham's Law in

Reverse?”, quizás uno de los primeros trabajos del FMI en materia de dolarización (WP

91/117).65 Es posible que por esto mismo el FMI haya apoyado inicialmente el anuncio,

a diferencia de la fría recepción del gobierno de Estados Unidos. Veremos estas posturas

con más detalle en el capítulo 4.

El anuncio de Menem parecía, sin embargo, de difícil implementación en el corto

plazo: suponía más bien una perspectiva a mediano plazo (de tres a cinco años para su

implementación). Incluso fue entendida por muchos analistas como una declaración de

compromiso con la regla cambiaria y no un anuncio real de política.66 Es decir, se lo

interpretó como una señal de compromiso con cierta política exterior (subordinación a

los intereses estratégicos de Estados Unidos) y con la orientación de la política

cambiaria (preferencia por regímenes fijos o “súper fijos”). Sin dudas, la jugada política

de Menem sería provechosa: lograría poner el tema en la agenda, dominando el debate

incluso luego de la devaluación. De esta manera, se ubicaba como interlocutor

privilegiado para el siguiente gobierno, obligando al resto de los partidos y candidatos a

la presidencia a posicionarse al respecto. Incluso luego de las elecciones de 1999 y hasta

abandonar el ballotage contra Néstor Kirchner en 2003, el ex presidente reiteraría

periódicamente sus apariciones públicas indicando que la Convertibilidad no tenía otra

salida que la dolarización.67 De esta manera, ponían un eje a la discusión, y polarizaba

las posiciones con base en esta directriz: se trataría de un fantasma que sobrevolaría la

política argentina hasta el final de la Convertibilidad.

64 El Centro de Estudios Macroeconómicos de Argentina (CEMA) es un centro de estudios de clara inclinación neoliberal, fundado en 1978, plena dictadura militar en Argentina. 65 El trabajo fue reeditado al año siguiente (Guidotti & Rodríguez, 1992). 66 La dolarización se presentaba como una “amenaza” de último recurso ante un ataque especulativo, a modo de negación rotunda de la posibilidad de devaluar (“Dolarizar es la respuesta”, La Nación, 22 de Mayo de 1999). 67 En la campaña para las elecciones de 2003, su asesor económico Carlos Melconian debió aconsejarlo con abandonar ese discurso, de escasa viabilidad técnica y poca afinidad con la voluntad popular, de acuerdo a lo que indicaban las encuestas (“Dolarización: de eso no se habla”, La Nación, 14 de Marzo de 2003).

84

En este marco de presiones, De la Rúa (1999-2001) asume el gobierno,

prometiendo sostener la Convertibilidad y luchar contra la corrupción.68 No obstante,

esta defensa de la Convertibilidad tendría diversas aproximaciones, ante una recesión in

crescendo, cuya resolución no parecía evidente. La propuesta de continuidad implicaba

no sólo el sostenimiento de la regla cambiaria, sino también de sus implicancias de

política, de las cuales el ajuste fiscal sería probablemente la más que más tensiones

ocasionaría. No es extraño entonces que el gobierno haya estado signado desde el primer

año por paros y movilizaciones en todo el país. La respuesta del gobierno fue,

básicamente, la represión (Massetti, 2006).

El actor social por excelencia de esta etapa fue la clase trabajadora desocupada, a

través de las organizaciones piqueteras (Schuster et al., 2006).69 El enorme crecimiento

del desempleo arrastró a casi un cuarto de la población económicamente activa a la falta

de medios de subsistencia (ver gráfico 10 del capítulo 3). La precarización y la caída de

los salarios ofrecían una perspectiva nefasta a los trabajadores ocupados, pero el miedo a

perder lo poco que se tenía resultó paralizante en muchos casos. Por esto fue que los

trabajadores estatales, y en particular los docentes, protegidos aún por la estabilidad

laboral, fueron el segmento de ocupados más combativo. La CTA, con gran

representación de estos sectores, fue particularmente activa en el rechazo a la

Convertibilidad. Debe remarcarse, sin embargo, la importancia de una fracción de la

CGT liderada por el camionero Hugo Moyano, el Movimiento de Trabajadores

Argentinos, que también se sumó a las críticas y la movilización contra el régimen.70 La

lógica de ajuste ante un cuadro de situación de amplias necesidades insatisfechas

despertaba la protesta.

La ratificación del rumbo económico trazado casi una década atrás buscaba

funcionar como un seguro para los inversores, complementando estas señales con una

68 En una entrevista realizada por el autor, el ex ministro Remes Lenicov indicó la existencia de un pacto de apoyo mutuo entre De la Rúa y Duhalde para devaluar luego de las elecciones. Sin embargo, una vez ganada la elección, De la Rúa se mostró renuente a cumplir el trato. Por más detalles sobre el programa de gobierno de la ALIANZA, ver Vázquez Valencia (2009). 69 Llamadas así por la recurrencia al método del piquete (corte de ruta). 70 El MTA nace a mediados de la década como respuesta a la postura conciliadora de la dirección de la CGT para con las reformas de Estado, en particular las privatizaciones (Etchemendy, 2004; Murillo, 2001).

85

nula disposición a considerar las demandas de trabajadores, ocupados o desocupados. La

fuga de capitales del sector privado no mostraba compensaciones por el lado de las

privatizaciones, quedando sólo el endeudamiento del sector público como salida. La

medida clave de fines de 2000 fue, justamente, el “Blindaje financiero” obtenido por el

gobierno en negociaciones con el FMI (ver capítulo 5 por detalles). En Enero de 2001, el

FMI renovó el acuerdo con el país, ampliando el stand by (préstamo de menores

condicionalidades en materia de reformas pero mayores controles), obteniendo casi

US$3,000 millones.

En Marzo de 2001, tras la renuncia de Machinea, asume como ministro de

economía Ricardo López Murphy, un conocido representante de los intereses financieros

(Gaggero y Wainer, 2006). El flamante (y efímero) ministro, reconociendo la dificultad

de sostener la Convertibilidad sin un ajuste sustancial, anuncia un magnífico ajuste del

gasto público: recortes en educación, despidos masivos de personal y privatizar activos

remanentes (AFJP del Banco Nación, la Casa de la Moneda o la Lotería Nacional). El

“cóctel” resultó cualquier cosa menos popular (Levy Yeyati y Valenzuela, 2007: 30): el

rechazo al ajuste fue masivo y absoluto, realizándose un paro nacional y varias

movilizaciones. Ante la inviabilidad social del ajuste, el ministro debió renunciar a dos

semanas de asumir.

Ante el clima de inseguridades respecto del rumbo a seguir (había importantes

rumores de devaluación), el gobierno elige como sucesor del fallido ministro a un

referente de la solidez de la Convertibilidad: Domingo Cavallo. El estilo frenético (casi

histriónico) del economista doctorado en Harvard compensaría el criticado letargo del

presidente. Sin embargo, Cavallo llegaría con un discurso diferente sobre régimen

cambiario: hacía años que insistía con la incorporación gradual del euro a una suerte de

Convertibilidad ampliada. Aunque Cavallo la defendiera como una forma de darle

solidez al peso (incluso posicionarla como referencia para una futura moneda regional),

en los hechos, dada la sobrevaluación del dólar a escala internacional, representaba una

devaluación controlada, que generaría una pérdida de confianza en el régimen (Levy

Yeyati, 2001).

86

Un impedimento significativo para avanzar en el proyecto era la permanencia del

menemista Pedro Pou como presidente del BCRA. Para lograr avanzar en el proyecto, se

lo desplaza bajo el argumento de “mala conducta y negligencia”, acusado de estar

vinculado a operaciones de blanqueo de dinero (“El Gobierno echó a Pou y lo reemplazó

por Maccarone”, La Nación, 26 de Abril de 2001). El menemismo reaccionó

presentando un proyecto para dolarizar la economía, a pesar de saberse en minoría en el

Congreso. Quizás por esta misma resistencia es que, en Junio de 2001, Cavallo avanza

en el camino de resolver la sobrevaluación del peso sin salir del régimen cambiario,

cambiando la política comercial. Anuncia la implementación de un “factor de empalme”

para el comercio exterior, que calcula el valor del peso como si incluyera al euro en su

cálculo de paridad, cobrando un arancel a las importaciones y otorgando un reintegro a

las exportaciones por la diferencia con el peso equivalente a un dólar.

Ese mismo mes el gobierno negocia un nuevo acuerdo (el “Megacanje”) con el

FMI y un conjunto de bancos agrupados en ABA para reestructurar los vencimientos de

deuda. El canje fue denunciado judicialmente, debido a un gran número de

irregularidades. En los hechos, estas gestiones permitieron financiar la salida de

capitales hasta mediados de año. Técnicamente, para estas fechas, Argentina ya estaba

en cesación de pagos (Iñigo Carrera, 2001). La recesión de la economía había generado

un superávit comercial externo, pero éste no alcanzaba para compensar la salida de

fondos.71

Es por eso que en Agosto se renueva un acuerdo con el FMI, acordando un

incremento del stand by, que implicaba el desembolso de US$6,300 millones, cifra

equivalente a la caída de las reservas del BCRA de los últimos meses. A pesar de que no

todas las cláusulas del acuerdo trascendieron, la clave fue el compromiso del programa

del gobierno de “déficit cero”, por el cual se recortaban los salarios públicos en un 13%

y se reducían las transferencias a las provincias (coparticipación). Además de desatar

una nueva ola de protestas por parte de todas las organizaciones de trabajadores, este

plan impulsó el conflicto entre el Estado nacional y las provincias, que se encontraban

ya inmersas en una crisis fiscal: en 18 de ellas se estaban emitiendo bonos (cuasi 71 Por eso Chena y Giacobone (2008) y Schvarzer y Tavosnaska (2008) hablan de una nueva restricción externa en esta etapa neoliberal: además de la balanza comercial, las rentas de la inversión.

87

monedas) para pagar gastos corrientes.72 Según relataría el propio Cavallo años después

(“El rol del FMI en la crisis argentina”, La Nación, 28 de Junio 2006), este acuerdo

incluía una cláusula no escrita de dolarizar la economía, enunciada por el propio director

del FMI, Horst Köhler. Aunque el organismo no propugnaba públicamente esta postura,

tampoco desmintió oficialmente tal aseveración; y de hecho, sí se detecta un cambio de

actitud de Cavallo luego del acuerdo: de ser un férreo opositor a la idea, comenzó a dejar

abierta la posibilidad.

De hecho, en Noviembre de ese año, Cavallo y De la Rúa realizan reuniones casi

secretas con miembros del Tesoro norteamericano, aparentemente en aras de darle

viabilidad a este proyecto monetario. Ese mes se vuelve al ruedo con un nuevo canje de

deuda, ante la evidente falta de fondos para pagar los vencimientos. La propuesta se

enfocaría en tenedores domésticos de deuda, a los que se tentaría mediante el canje por

nuevos bonos garantizados con la recaudación fiscal (por eso se conoció este canje como

de “préstamos garantizados”).

El presidente De la Rúa se encontraba prácticamente en la soledad. La

ALIANZA había sufrido una serie de defecciones internas, entre las que se destacan la

salida del vice-presidente Álvarez y la ministra Fernández Meijide, referentes del

progresismo del FREPASO. El radicalismo, el otro partido de la coalición, también

había abierto una brecha con la conducción presidencial, pasando algunos de sus

máximos referentes a la crítica abierta (por ejemplo, el ex presidente Alfonsín). Por otra

parte, la ALIANZA sufre una importante derrota en las elecciones legislativas de

Octubre. El gobierno intenta la idea convocar a una multisectorial, que finalmente nunca

cumple.

Uno de los objetivos del canje de Noviembre era lograr el visto bueno del FMI

para un nuevo desembolso de los montos comprometidos por el “Blindaje”. Sin

embargo, el organismo alegó la falta de cumplimiento de metas fiscales (el déficit no se

reducía), y se negó a aportar fondos frescos. En el país, la caída de depósitos para

comprar dólares no se detenía. El 2 de Diciembre, días después de cerrado el nuevo

canje, Cavallo anuncia la aplicación a partir del día siguiente de un sistema de 72 Por detalles respecto de estas emisiones, puede consultarse Schvarzer y Finkelstein (2003).

88

restricciones al retiro de depósitos (máximo de $250 a la semana, acumulables en el

mes), el “corralito” financiero (decreto 1570/2001).73 Esta medida significaba en los

hechos la técnica del fin de la Convertibilidad en tanto caja de conversión: al prohibir al

público la libre disponibilidad de los depósitos para evitar la fuga al dólar, se estaba

declarando indirectamente la imposibilidad del banco central de responder a la demanda

de divisas extranjeras (Levy Yeyati y Valenzuela, 2007). Ante la imposibilidad de

convertir pesos a dólares, aunque el tipo de cambio aún no se hubiera modificado, la

Convertibilidad estaba ya en bancarrota.

A pesar de que en la implementación inicial se suponía que duraría sólo 90 días,

el público recibió la noticia con una mezcla de ira y pánico. Se formaban enormes colas

en los bancos, para tratar de aprovechar los intersticios en la normativa para retirar los

fondos: cuentas a Uruguay, compra de acciones en la bolsa de valores neoyorkinas, etc.

Llamativamente, el decreto no tomó por sorpresa a los operadores financieros, que

recibieron la noticia sin sobresaltos (“Medidas que el mercado descontaba”, La Nación,

3 de Diciembre de 2001). En gran medida, estos agentes eran responsables de la salida

de dólares del último año; mientras que el decreto “castigaba” a los ahorristas no

sofisticados, atrapados en un esquema cambiario que iba a la bancarrota. Entre

empresarios, el clima era de cierta incertidumbre. Se trataba de una clara señal de

debilidad; el signo de un gobierno que entraba ya en su debacle.

El FMI alegó una disconformidad con la aplicación de políticas no acordadas,

argumento que utilizaría durante el resto de la administración de De la Rúa. Cavallo

afirmaría luego que se trataba de una presión abierta del FMI para dolarizar en

Argentina, con responsabilidad directa de Köhler; de otra forma, no se entendería por

qué se retira la misión del país sin la anuencia del directorio del organismo: alguien con

autoridad autorizó el abandono. Las señales públicas del FMI son ambiguas en este

punto: Köhler, de hecho, insinuó la posibilidad de devaluar (“El país genera un debate

en el FMI”, La Nación, 5 de Diciembre de 2001), lo que fue rotundamente negado días

después por el vocero del organismo, Thomas Dawson (“Clima adverso en

Washington”, La Nación, 7 de Diciembre de 2001). No obstante, el vocero en ningún 73 El decreto incluía otras prohibiciones para el público, como las transferencias de fondos al exterior, y a las entidades financieras. Estas prohibiciones dificultaban, entre otras cosas, el comercio exterior.

89

momento negó la posibilidad de dolarizar, algo que Cavallo –contra sus posturas

previas- señalaba por esos días como salida posible ante la ruptura de la Convertibilidad

(“Cavallo sostuvo que no se puede descartar la dolarización”, La Nación, 6 de

Diciembre de 2001). El BM y el BID congelan sendos envíos de fondos, por un total de

US$850 millones, ante la falta de acuerdo con el FMI.

La bolsa de valores cae un 40%, en lo que los propios inversores señalan como

una “toma de ganancias” (“El mercado trató de descifrar las medidas”, La Nación, 10 de

Diciembre de 2001). Se suspenden planes de competitividad y exenciones impositivas,

lo que fue un golpe directo al apoyo empresarial. De hecho, el gobierno, aislado de los

apoyos empresariales y sin jamás haberse acercado a los trabajadores, busca cierto

respaldo político en alianzas con el PJ. Más allá del apoyo circunstancial de algunos de

sus referentes, el PJ no se encamina a la propuesta de un gobierno de unidad nacional.

Con mayores o menores reparos, toda la oposición se encolumnaba contra la

dolarización, en el mismo momento en que el gobierno incrementa sensiblemente las

referencias a esa posible salida (“Imprevisto elogio de Gallo al plan de dolarización”, La

Nación, 17 de Diciembre de 2001). Sitiado en su propio juego, el gobierno da un paso en

falso: buscando apoyos políticos, se alía al ex presidente Menem y su proyecto

dolarizador, incorporando incluso funcionarios a su gabinete (“El fantasma de la

dolarización se corporizó en la Casa Rosada”, La Nación, 15 de Diciembre de 2001). A

pesar de mantener la presidencia del PJ, Menem no cosechaba ninguna simpatía al

interior de su partido: la mayoría de los propios gobernadores peronistas se demarca de

esta alianza y retira sus apoyos. Era evidente que el PJ iba a dejar caer al gobierno.74 El

amplio arco opositor dejó en claro que no aprobaría el presupuesto del año siguiente,

signado por fuertes ajustes.

En la calle, se sucedían paros y manifestaciones, además de los recurrentes

piquetes en el conurbano y el interior. A las protestas y creciente grado de organización

74 El futuro presidente Kirchner diría en el Consejo Federal de Inversiones: “Acá hay que tomar una decisión: o buscamos una salida institucional porque este gobierno está terminado o hacemos algo distinto” (“El PJ presentará un plan de reactivación”, La Nación, 13 de Diciembre de 2001). Un asesor del senador Ramón Puerta afirmó que “El peronismo no apoya la gobernabilidad de la Nación si no hay un marco de gobernabilidad en las provincias” (“De la Rúa recibirá hoy a Menem”, La Nación, 13 de Diciembre de 2001).

90

de los piqueteros, se habían sumado las acciones de los trabajadores estatales. Con el

Corralito, la clase media se sumó a la protesta. Se comenzaron a multiplicar los saqueos

en el conurbano, con la aparente anuencia de sectores del partido justicialista (Iñigo

Carrera, 2006). La falta de respuestas del gobierno se conjugó con la falta de

cooperación de los sectores del capital concentrado: al margen de la retórica

conciliadora, fracciones de la gran burguesía ya estaban jugando sus cartas en otro

sentido.

La quiebra masiva de empresas y los muy elevados niveles de desempleo dan

espacio al inicio de una práctica novedosa: la recuperación de empresas (Rebón, 2004).

Esta práctica, que desafía el control de los capitalistas en el espacio productivo mismo,

fue duramente reprimida. No obstante, la emergencia social y económica impulsaba

estas salidas a fuerza de necesidad. Se generalizan los clubes de trueque y bancos de

horas, como formas de lograr el abastecimiento de bienes y servicios sin necesidad de

recurrir al mercado formal (Giarracca, 2001). Se suma esto a la autogestión entre

algunas organizaciones piqueteras para lograr el autoabastecimiento. Finalmente,

aparecen y se difunden las asambleas barriales, donde se comienza a deliberar y tomar

decisiones públicas, quitando potestad al Estado, que se encontraba sumido en la

parálisis de su propio proyecto (Fernández, 2006; Situaciones, 2002; Zibechi, 2006). Es

decir, por distintas vías, la clase trabajadora y sectores de la pequeña burguesía no sólo

repudian el modelo económico sino también se organizan frente a un Estado que se

muestra excluyente. La dimensión de esta impugnación generalizada al patrón de

acumulación y a su garante, el Estado, no puede subestimarse, aún cuando ésta no fuera

orquestada con tales propósitos.

El 19 de Diciembre una multitud se convoca a Plaza de Mayo, reuniéndose en un

cacerolazo imponente, que provoca la renuncia de Cavallo.75 La reacción del Estado fue

fatal: se ejecutó un amplio operativo represivo a través de la declaración del estado de

sitio (decreto 1678/2001), que implicó la muerte de decenas de argentinos (incluyendo

asesinatos a militantes sociales no presentes en las manifestaciones), heridos y detenidos

por centenares. El 20 de Diciembre la protesta se vuelve a manifestar en varios puntos 75 El cacerolazo era una medida de protesta consistente en golpear repetida y ruidosamente cacerolas, acción característica de la clase media en este período.

91

del país, logrando la renuncia del presidente De la Rúa. El saldo represivo de ambos días

no es exacto, pero involucra no menos de treinta muertos y más de 4,000 detenidos en el

país. La movilización social quiebra la aplicación del neoliberalismo “a rajatabla”

(Teubal, 2011). Las jornadas del 19 y 20 de Diciembre de 2001 resultaron traumáticas

para la sociedad argentina, calando con una severa profundidad en el imaginario

colectivo. La presencia masiva en las calles de la población, a nivel nacional, fue un acto

de repudio insostenible para el débil grupo gobernante.

Una vez aprobada la renuncia de De la Rúa, el Congreso debía resolver mediante

la ley de acefalía presidencial quién gobernaría el país.76 Tras un muy breve (dos días)

interinato de Ramón Puerta (presidente provisional del Senado, tras la renuncia del vice-

presidente Carlos Álvarez), el PJ acuerda nombrar por un período de dos meses al

gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá.77 El flamante presidente, en su discurso

de asunción, anuncia la cesación de pagos de la deuda pública externa, y es aclamado

por el congreso; los mismos representantes que avalaron el proceso de endeudamiento,

aplaudieron y aclamaron el anuncio. La intención del sanjuanino fue, tal como declarara

un colaborador, presentarse como el opuesto del letargo de De la Rúa: una gestión veloz

y decidida. De hecho, ese sería el signo de su breve mandato. Mantendría reuniones no

sólo con representantes de la gran burguesía sino también con sindicalistas,

organizaciones piqueteras (que por primera vez entrarían a la Casa Rosada) y Madres de

Plaza de Mayo (primera vuelta a la casa de gobierno desde 1984).

Esta “sobreabundancia” de actividad y anuncio de medidas profundas daban

cuenta de una vocación de Rodríguez Saá de permanecer en el gobierno más allá de los

dos meses que el peronismo le había asignado como misión. La presencia de algunos

funcionarios ligados al menemismo en el gabinete del puntano, sumado a las

declaraciones del propio Menem acerca de la conveniencia de que el gobierno

provisional durase hasta 2003 (“Menem, en favor de que Rodríguez Saá gobierne hasta

el 2003”, La Nación, 27 de Diciembre de 2001), dieron el argumento perfecto para

76 El art. 88 de la Constitución Nacional y la Ley 25,716 determinan cómo se realiza la sucesión en caso de muerte, renuncia o destitución del Presidente. A estas disposiciones se las conoce como ley de Acefalía. 77 La decisión habría sido tomada en una reunión de gobernadores del PJ en esa provincia (“Gobernadores del PJ quieren que rija la ley de lemas en la próxima elección”, La Nación, 21 de Diciembre de 2001).

92

quitar el apoyo: los gobernadores que previamente lo había apuntalado, ahora

denunciaban un pacto con el menemismo y el intento por enconarse en el poder (“Peleas

por el mandato del Presidente”, La Nación, 28 de Diciembre de 2001). La declaración

del sindicalista menemista Luis Barrionuevo acerca de que “los sindicalistas bancarán a

muerte” a Rodríguez Saá para que siga como Presidente (“Peleas por el mandato del

Presidente”, La Nación, 28 de Diciembre de 2001) sumaban calor al verano argentino.

Visiblemente alterado por la quita de apoyo, Rodríguez Saá se retira a San Luis,

y desde allí por fax envía su renuncia a la presidencia. Le faltó capacidad para sostenerse

frente a las pujas internas del propio peronismo. Hacía falta una figura más fuerte dentro

del propio partido. Tras otro brevísimo interinato del presidente de la cámara de

diputados, Eduardo Camaño, se elige para asumir el gobierno a Luis Eduardo Duhalde,

el mismo que dos años atrás había perdido frente a De la Rúa. Él sería el hombre del

peronismo que completaría el mandato del depuesto presidente, hasta 2003, un dirigente

con capacidad de disciplinar las filas del propio partido, al menos hasta completar la

tarea encomendada. Como señalan Alesina, Ardagna y Trebbi (2006), una crisis puede

llevar a realizar cambios de políticas, pero le es más fácil a un gobierno fuerte y al

principio de su mandato. Se completaba así la sucesión de 5 presidentes en 11 días.

2.2. DUHALDE Y LA DEVALUACIÓN

El 2 de Enero de 2002, asume la presidencia Eduardo Duhalde, con el acuerdo de la

mayor parte del partido justicialista y el Congreso Nacional (Rodríguez Diez, 2003). Su

programa de acción se orientó en el sentido de “normalizar” la situación social mientras

se arbitraba una salida a la Convertibilidad. Al día siguiente, Duhalde anunció la

pesificación de la economía: tarifas, contratos y deudas de hasta US$100,000 (artículos

6, 8 y 9 de la ley 25,561 de emergencia pública y reforma del régimen cambiario). El

MERVAL (índice bursátil argentino) sube casi un 10% ante el anuncio: los empresarios

veían venir medidas favorables. Días después, a través de las facultades delegadas por la

ley 25,561, se propone un tipo de cambio de $ 1.4 por dólar para las operaciones de

comercio exterior y uno libre para el resto de las operaciones. Aquí aparecía el nudo de

93

varias peleas que el gobierno mantendría con los diferentes sectores: era necesario

determinar quiénes serían los “perdedores” del cambio de la política y qué

compensaciones (si alguna) recibirían.

El principal problema financiero durante esta etapa estuvo ligado a la resolución

del corralito financiero y el posterior “corralón”: la reprogramación de depósitos

(decreto 214/02), que consistía en demorar un año la cancelación de plazos fijos o cajas

de ahorro, convirtiendo sus montos a $1.4 por dólar más un coeficiente de ajuste

(Coeficiente de Estabilización de Referencia, o CER). Los bancos no estaban dispuestos

a pagar en dólares y cobrar en pesos: una vez que vieron irreversible el camino de la

pesificación de deudas, negociaron con el gobierno las condiciones de ese ajuste.

Rodríguez Diez (2003: 92-94) relata una reunión el 2 de Febrero en el Palacio de

Hacienda, en la que el sector financiero asume esta nueva correlación de poder al aceptar

la pesificación asimétrica: se tomaría el dólar a $1 para las deudas y a $1.4 más CER

para los depósitos.78 La diferencia, así como los diferentes coeficientes de ajuste, fueron

compensados por el Estado a través de bonos, que explican la mayor parte del

incremento de la deuda en este período. El estudio de Cobe (2009) es exhaustivo sobre

esta decisión, y remitimos allí para mayor detalle de los intereses involucrados en la

negociación. El gobierno privilegió la resolución de este conflicto para buscar consenso

interno, mientras cumplía con los organismos multilaterales (Colectivo del

Departamento, 2004).

La normalización de la relación con los organismos internacionales formaba

parte de las tareas más urgentes, y por ello el gobierno se acercó rápidamente a ellos, a

pesar de los fuertes desencuentros verbales (Brenta, 2008; Ferrer, 2003; Rodríguez Diez,

2003). La negociación con el FMI sufrió severos traspiés, principalmente por la falta de

interés del organismo en acordar medidas, pero no por falta de disposición del gobierno,

a pesar de que públicamente lo denunciara en diversas ocasiones (Brenta, 2008).79 Debe

entenderse que en el clima de esos meses, hablar en contra del FMI era algo que hasta el

78 El gobierno estableció la pesificación asimétrica a través de sucesivos decretos: 214, 260, 320, 410 y 992, todos de 2002. 79 Esta falta de cooperación del organismo se sostendría en la negociación por el pago de la deuda, según lo señalaría en entrevista con el autor de este trabajo el ex Subsecretario de Programación Económica del Ministerio de Economía y Producción Sebastián Katz. El capítulo 5 (sección 3) abona esta interpretación.

94

stablishment académico internacional hacía. Levy Yeyati y Valenzuela (2007) y

Rodríguez Diez (2003) relatan las severas dificultades que el gobierno tuvo, además, por

los cortocircuitos con el poder legislativo (que dilataría hasta Mayo la aprobación de las

leyes reclamadas por el FMI), así como por la falta de apoyo de los gobernadores.

Las principales demandas del FMI en los primeros acercamientos eran: acordar

políticamente con las provincias, derogar la ley de subversión económica, reformar la

ley de quiebras y mantener una política fiscal y monetaria contractiva. La primera de

estas demandas fue lograda por un acuerdo con los gobernadores del PJ, en un acuerdo

que avalaba el resto de los pedidos del FMI (Acuerdo de “Los 14 puntos”).80 La segunda

demanda apuntaba a una ley de décadas atrás, originalmente aprobada en el curso de la

política de aniquilamiento de las actividades “subversivas”, y tenía que ver con lograr la

protección a los representantes de las finanzas, que podían ser llevados a juicio por su

responsabilidad en la reciente crisis (y de hecho, estaban siendo enjuiciados). La tercera

demanda era un pedido del capital trasnacional, que requería la posibilidad de hacerse de

empresas locales mediante procedimientos de quiebra de las empresas, cuya ejecución se

vio frenada por una reforma previa, demandada por el capital nacional en aprietos.

Finalmente, los pedidos de ajuste formaban parte de la liturgia permanente del

organismo.

El presidente declararía que “con el FMI, que somos socios, no es que no vamos

a aceptar presiones, vamos a ir con nuestro plan” (“Duhalde dijo que si no fuera

Presidente ‘estaría en un piquete o con una cacerola’”, La Nación, 29 de Enero de 2002).

Frente a las manifestaciones en contra de este “plan”, la respuesta de Duhalde llegaría

con claridad palmaria: “Yo les pido que hagan sus protestas, pero que entiendan que hay

decisiones que ya se han tomado y que vamos a seguir todos los pasos para que la

Argentina pueda reinsertarse en el mundo” (“El Presidente pidió una tregua a los

sindicalistas”, La Nación, 12 de Mayo de 2002).

En Marzo se anunciaría la ampliación de la cobertura de los planes sociales a

1,200,000 personas, una masificación de una escala inusitada (aún cuando no se trató de

80 La mitad de los 11 gobernadores peronistas firmantes de este documento eran los mismos que habían negado el apoyo a De la Rúa a fines de 2001.

95

una universalización, debido a la imposición de condicionamientos para obtener el plan

y la cobertura por debajo del universo de desocupados). La finalidad de estos planes era

triple: atenuar la pobreza y la indigencia, morigerar la conflictividad social, e introducir

un factor de cooptación y conflicto con las organizaciones piqueteras (Féliz y Pérez,

2007). Esta estrategia se combinaba con la represión abierta a la protesta social

(Massetti, 2006).

La devaluación corrió casi sin pausas hasta Junio de 2002, impulsada por la falta

de reservas, las incertidumbres respecto del nuevo valor y la posibilidad de un nuevo

episodio hiperinflacionario, y la salida de depósitos por la vía de amparos.81 El BCRA,

además de intervenir en el mercado vendiendo dólares, apostó a captar ahorro nacional a

través de la emisión de letras (LEBAC), cuyo rendimiento escaló hasta superar el 100%

anual de rendimiento.82 Una vez que el gobierno dio señales de que sería capaz de

mantener la estructura de precios relativos (control de tarifas y salarios reales en primer

lugar), el aumento de la rentabilidad comienza a funcionar como atractivo y la actividad

comienza a repuntar (primero de la mano de las exportaciones, luego del consumo de la

clase capitalista) (Burachik, 2009; Féliz, 2008). Para detener la fuga de capitales, el

gobierno impone ciertas restricciones a la compra de dólares y emite bonos a tasas de

interés muy elevadas (superando el 100% de interés anual), que logran contener la salida

(Rapetti, 2005).

Paralelamente, la tensión social iba en aumento. El punto culminante llega

cuando la policía, bajo las órdenes directas del gobierno, encierra una manifestación

piquetera en el Puente Pueyrredón, en Avellaneda, reprimiendo muy duramente,

provocando la muerte de dos jóvenes, Maximiliano Kostecki y Darío Santillán. La

dureza de la represión implicó la suspensión de más de cien efectivos policiales. El

gobierno quiso volver con la tesis de infiltración de la protesta, propuesta que era

fogueada por el ex presidente Menem demandando mayor represión (“Menem: ‘La calle

81 El gobierno de Duhalde tendría una lucha palmo a palmo con la Corte Suprema de Justicia de la Nación (compuesta por una mayoría de jueces afines a Menem), que permitiría a través de diversos fallos la salida de depósitos atrapados en el “corralito” (Levy Yeyati & Valenzuela, 2007: cap. 3). 82 La inflación minorista del año 2002 fue del 40%, por lo que en términos del poder adquisitivo interno de la población, las LEBAC eran más que atractivas. No ocurría lo mismo considerando el ritmo de devaluación o de aumento de los precios mayoristas.

96

está tomada por marxistas y la delincuencia’”, La Nación, 10 de Junio de 2002). Las

críticas llovieron por doquier, y el gobierno tiene que aceptar adelantar las elecciones,

pasando el mando en Mayo de 2003. A partir de allí comienza la competencia para las

elecciones siguientes, donde ningún candidato lograba conciliar un acuerdo claramente

mayoritario.

Es que, de hecho, los trabajadores fueron los más afectados por la devaluación y

sus efectos inmediatos. Mayor cantidad de desocupados y pérdida de poder adquisitivo

de los ocupados remanentes signaron los primeros meses del gobierno de Duhalde. Con

el objetivo de lograr un acuerdo de gobernabilidad y distender la situación social, el

gobierno convoca a un Consejo Económico Social. También se convoca, con el la

intención de discutir la recomposición salarial, a la Mesa del Diálogo por el Empleo

Decente. Justamente a través de acuerdos logrados en este organismo, se decretarían

sucesivos incrementos salariales en los siguientes meses.

A pesar de que el gobierno cumplió con los puntos que el FMI demandaba, éste

insistió con lograr un programa estable y creíble, y evitó llegar a un acuerdo hasta Enero

de 2003, en vísperas de la elección del siguiente presidente. Se buscaba hacer la

transición presidencial lo menos inestable posible, además de garantizarse el privilegio

del diálogo.83 La sucesión se resolvería luego de que Menem abandone la segunda vuelta

electoral (ballotage), y Néstor Kirchner gane la presidencia, llegando como delfín

político de Duhalde.

2.3. NÉSTOR K IRCHNER Y LA CONSOLIDACIÓN DE LA NUEVA ETAPA

Kirchner asumió en Mayo de 2003, anunciando su intención de reconstruir un

capitalismo nacional, que supondría el desarrollo con inclusión social. No intentaremos

aquí hacer un balance completo del gobierno de Kirchner. Baste con señalar el carácter

general del proceso que protagonizó: la reconstitución del poder del Estado como

83 “El programa de transición está focalizado en el mantenimiento de la disciplina fiscal y monetaria, que evite un cambio de rumbo en las políticas y reconstruya la seguridad jurídica”, señaló en un comunicado el director del organismo, Köhler (“Finalmente, ayer se firmó el acuerdo con el FMI”, La Nación, 25 de Enero de 2003).

97

mediador ante la sociedad, sobre la base de una fase de expansión económica de

características inclusivas. En materia de política macroeconómica, la continuidad entre

Kirchner y su antecesor es muy clara, más allá de algunos reajustes (de hecho, preservó

por largo tiempo al ministro de economía de Duhalde, Roberto Lavagna).

Sin embargo, y en una muy buena lectura de la situación social, Kirchner tomó

un giro respecto de su antecesor en el modo de legitimarse. Una fuente de legitimación

provino de la denuncia por su carácter de neoliberales a los gobiernos de la década de

los noventa y los intereses que representaban (el capital financiero trasnacional). A pesar

del fuego de su retórica, el gobierno efectivizó varias políticas que no sólo no

contravenían, sino que mejoraban la situación de estos mismos sectores. Analizaremos

en detalle estos aspectos en los capítulos siguientes.

Respecto de los trabajadores, las perspectivas de la expansión económica ya

iniciada hacía 9 meses daban credibilidad a la promesa de inclusión por la vía del

empleo. Justamente, el gobierno comenzará a incentivar la negociación colectiva de

trabajo como mecanismo para lograr futuras mejoras salariales, fortaleciendo a los

sindicatos. Resulta importante, en este mismo sentido, la convocatoria en Agosto de

2004 al Consejo del Salario Mínimo, Vital y Móvil, que permitió conducir el proceso de

recuperación salarial (decreto 1095/04).84 Participan de este Consejo 16 representantes

de los capitalistas y 16 de los trabajadores, y las decisiones se toman por mayoría (con

desempate de parte del gobierno, en caso de ser necesario). El Consejo se reunirá en

Agosto y a partir de allí definió una vez al año, cerca de Julio, el aumento del salario

mínimo.85

La política social comienza a ser modificada, para reducir su cobertura y

orientarse en el sentido de lograr la inclusión en el mercado de trabajo (en función de la

“empleabilidad” de los beneficiarios), bajo los lineamientos de focalización y beneficio

con contraprestación (Giosa Zuazúa, 2006; Pérez y Féliz, 2010). Por otro lado, el

gobierno abandona su sesgo abiertamente represivo, fomentando la imagen de respeto

84 El Consejo había sido creado en 1991, pero estaba inactivo desde hacía prácticamente una década. 85 El Consejo tiene otras dos comisiones dedicadas a analizar y negociar otras cuestiones ligadas al empleo, como la capacitación y la productividad.

98

por los derechos humanos.86 Kirchner formuló este cambio de política de “contención”

de la protesta social en ocasión de la toma del ministerio de trabajo en 2003 por parte de

grupos piqueteros “radicales” (“El Gobierno denunciará a piqueteros”, La Nación, 24 de

octubre de 2003). Esto no significa que el gobierno no reprima la protesta social: según

las estadísticas de la Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional, se trata

del gobierno con más presos e imputados por causas políticas desde el retorno a la

democracia, además de encontrarse ligado a múltiples grupos represivos para-

policiales.87

Kirchner, no obstante, tiene el mérito de haber impulsado la nulidad de las leyes

de la impunidad (Obediencia Debida y Punto Final) en el Congreso, lo que permitió

reabrir los juicios a los represores de la dictadura: esto produjo un inmediato

acercamiento con la mayor parte de los organismos de derechos humanos, y funcionó

como sustento de su discurso contrario a la represión.88

En 2005 llegaría el canje de la deuda en default. Se trataría de la reestructuración

de deuda en cesación de pagos más grande de la historia, la primera de la etapa

neoliberal realizada sin la intervención del FMI. Incluyó una quita de capital, que el

gobierno presentó como una intempestiva contra el capital financiero mundial. Este

punto será desarrollado y discutido con mayor detalle en el capítulo 5. Argentina daba

muestras de querer reinsertarse en el mundo, y eso, más allá de quitas y discursos

encendidos, era visto con buenos ojos por los organismos multilaterales.

Ese mismo año, en Noviembre, se realizó la IV Cumbre de las Américas, en Mar

del Plata (Argentina), donde se trataría el proyecto del Área de Libre Comercio de las

Américas (ALCA). La intención de EUA era lograr en esta cumbre la aprobación del

proyecto de integración. Sin embargo, esta pretensión no se condecía con las 86 No obstante lo cual, en Octubre de ese año, ante la acción de un grupo piquetero radical, que mantuvo de rehén al ministro de trabajo Tomada durante unas horas, se hablaría de la creación de una brigada antipiquetera, destinada a realizar tareas de espionaje y contención (aunque, afirmaban, no para reprimir). 87 Ver nota http://www.argenpress.info/2011/12/argentina-boletin-informativo-de_15.html 88 Sin embargo, como señalan otros organismos, el gobierno no ha ofrecido protección a los testigos (la desaparición de Julio López es cabal muestra), no provee de financiamiento para apoyar a los querellantes, se niega a ser querellante y englobar los distintos juicios en una sola causa que denuncie el terrorismo de Estado (tratando cada caso como una imputación individual), negándose en algunos casos incluso a investigar la existencia evidencia oficial. Ver por ejemplo http://www.lafogata.org/08arg/arg3/arg.24.10.htm

99

expectativas de otros de los asistentes: mientras que Venezuela y Cuba rechazaban de

plano esta opción, los países del MERCOSUR ponían su propio espacio como prioridad,

aunque estaban dispuestos a negociar un ALCA “light” si EUA cedía en el tema de los

subsidios agrícolas (Simonoff, 2009). Era sabido desde la campaña de 2003 que el

gobierno de Kirchner había propuesto como prioridad al espacio de integración del

MERCOSUR. Al mismo tiempo y en paralelo, se realiza en la misma ciudad la III

Cumbre de los Pueblos, convocando organizaciones sociales de todo el continente, que

abogaban por una integración más justa, y por lo tanto, repudiaban el proyecto del

ALCA. El resultado de la Cumbre de las Américas fue un retroceso de la política

impulsada por EUA, lo que provocaría un alejamiento del gobierno argentino.

El gobierno insistió en la búsqueda de nuevos acuerdos con el FMI, aunque no

dejaría de resaltar su rol en la crisis de 2001 (Ministerio de Economía y Producción,

2004). Sin embargo, el organismo no mostraría signos de autocrítica (Rodríguez, n.d.), e

insistiría con el programa de la década anterior junto a la necesidad de revisar la

situación de los acreedores que quedaron fuera del canje de 2005. El gobierno decide

entonces utilizar las reservas disponibles y pagar en Enero de 2006 la totalidad de la

deuda con el organismo, siguiendo la práctica de Brasil y Venezuela. La decisión sería

presentada como una política de desendeudamiento y como la conquista de grados de

libertad en materia de autonomía.

Es importante remarcar, no obstante, que el gobierno argentino, una vez

cancelada la deuda, no se salió del organismo sino que, más bien al contrario, se volvió

un activo impulsor de reformas en el interior del mismo. Se apoyó la candidatura del

Strauss Kahn para dirigir el organismo, que se presentaba como una opción reformista.

Una vez elegido director, en Septiembre de 2007, Strauss Kahn apoyó tibiamente a

Argentina. Asimismo, se hicieron algunos leves cambios en la distribución de votos en

el FMI, que dieron algo más de poder a países que no fueran potencias (Nemiña 2009).

Sin embargo, la filosofía del organismo no cambió sustancialmente, como tampoco lo

hizo la arquitectura financiera intencional: el FMI seguiría siendo la puerta de entrada al

arreglo con cualquier agente financiero en el mundo, y continuaría por ende expresando

las necesidades de los agentes financieros de mayor poder.

100

A fines de 2006, con el doble objetivo de reducir las expectativas inflacionarias

en la negociación colectiva de trabajo (ver capítulo 4, sección 3.3) y reducir la tasa de

endeudamiento público (ver capítulo 5, sección 3.3), se interviene el instituto nacional

de estadísticas (INDEC). La modificación de la metodología de medición de la inflación,

generó un sistema de subvaluación de los aumentos de precios (ver capítulo 3). Este

índice de precios, sin embargo, era el oficial, y por lo tanto, debía ser la referencia en las

negociaciones. Debido a esta situación irregular, el gobierno ya no volvería a permitir la

revisión macroeconómica anual correspondiente a todos los socios según el artículo IV

del estatuto del FMI, ocasionando mayores dificultades en la negociación. El FMI, con

Strauss Kahn en la dirección, bajaría el nivel de sus demandas, y propondría una

auditoría, que el gobierno quería restringir a las variables macroeconómicas (sin

intromisión en las políticas internas). Este conflicto permanecería abierto hasta el

momento de escribir esta tesis.

2.4. CRISTINA FERNÁNDEZ: PACTO SOCIAL Y SU AGOTAMIENTO

El gobierno de Cristina Fernández de Kirchner tiene líneas de sucesión evidentes con su

antecesor. En relación a la legitimación social de su gobierno, la entonces candidata tuvo

como una de sus principales propuestas la reconstrucción de un Pacto Social, al estilo

del español Pacto de la Moncloa. Posiblemente, esto se deba a las dificultades asociadas

a la resolución de las limitaciones del nuevo esquema. El desgaste de la devaluación real

y la espiral inflacionaria estaban consolidando una situación de disputa por la

distribución del ingreso en la que ninguna parte estaba dispuesta a ceder, ni hacer ceder

a las demás. A pesar de las promesas, el pacto social no encontraría rápida consumación

ni convocatoria.

En Marzo de 2008, ante el aumento del precio internacional de la soja, el

gobierno decide aplicar un sistema de retenciones (derechos de exportación) móviles a

las exportaciones, a través de la famosa resolución 125.89 Esto desataría uno de los

conflictos más importantes de esta nueva etapa: la disputa del gobierno con el campo. 89 La propuesta era que la alícuota de los derechos a las exportaciones creciera a medida que crecía el precio internacional de la soja.

101

No pretenderemos aquí un análisis detallado del conflicto ni mucho menos; nos

restringimos a señalar la importancia para la discusión aquí desarrollada. Aunque la

aplicación de las retenciones (con un precio internacional más alto) no implicaba

necesariamente una disminución del precio recibido por los productores agropecuarios,

aumentaba la caja disponible para el Estado, que utilizaba estos fondos –entre otros

usos- para subsidiar las tarifas de los servicios y para sostener planes sociales.90 Las

entidades del agro señalaban entonces que sobre la injusta exacción de sus recursos se

subsidiaba al resto de la economía, y esto no era tolerable.

A sabiendas de esta situación, Fernández convoca en Abril a una primera reunión

formal para reflotar el pacto social. Sin embargo, las entidades empresariales sabían que

no podían dejar fuera al agro, y la iniciativa no prospera. Sin embargo, la conflictividad

en ascenso no representaba una buena perspectiva para la gran burguesía de conjunto,

más allá de los alineamientos respecto de las políticas particulares. En Julio de ese año la

resolución 125 es sometida a la revisión del Congreso, donde se la revoca en una reñida

votación, desempatada a través del voto negativo del vicepresidente de la nación y

presidente del Senado, Julio Cobos.91 Aunque esto no resolvió el conflicto, redujo el

nivel de confrontación abierta.

En Septiembre de ese año, la quiebra de Lehman Brothers da forma real a la

anunciada crisis mundial. Se abre una fase de inestabilidad, y las dificultades de los

países centrales para acordar velozmente un programa de rescate coordinado van a abrir

una fase de incertidumbre a escala internacional.92 Se preveía un escenario de retirada de

los capitales de los países periféricos, lo que abortaba las posibilidades de mayor

financiamiento. La devaluación del real brasilero al mes siguiente incrementó la

preocupación: parecía que se volvía a la situación de 1999. Con el argumento de

90 Técnicamente, no hay relación directa entre los fondos obtenidos mediante los derechos de exportación y sus usos, pues forman parte de los recursos globales sin destino en las arcas públicas. Enfatizamos aquí estos usos porque fueron los señalados por las entidades agropecuarias durante el conflicto. 91 Cobos votó contra la iniciativa propuesta por el gobierno del que formaba parte, anunciado con la extraña fórmula de su voto “no positivo”. 92 Estados Unidos rechazaría primero y aprobaría después, en diferencia de días, una ley facultando al secretario del Tesoro a disponer de US$700,000 millones para rescatar empresas en problemas. No eran claros los criterios de aplicación. En Europa, en cambio, demoraría más en ubicar una estrategia para enfrentar la crisis, a pesar de que varios países europeos estarían en problemas –hasta el momento de escribir esta tesis.

102

garantizar políticas para salvaguardar el empleo a través de la negociación con

empresarios, el gobierno anuncia ese mes la estatización de las Administradoras de

Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). No puede dejar de notarse que muchas de

las AFJP estaban al borde de la quiebra, y esta medida resultó una anticipación a una

crisis más amplia. Por otra parte, todas ellas tenían la mayor parte de sus activos en

bonos del Estado, por lo que funcionaban como una suerte de comisionados (por las

importantes comisiones que cobraban) que vigilaban el pago estatal de las jubilaciones y

pensiones.

No obstante, la decisión representó la primera acción del kirchnerismo que

contrariaba el cumplimiento de los contratos y podía ser interpretado como un avance

sobre la propiedad privada. Por ello mismo, produjo una nueva división en la gran

burguesía, atrapada entre la necesidad de que el gobierno contenga las demandas

sociales, otorgue rescates a las empresas en crisis y al mismo tiempo respete las

prerrogativas del derecho que sostiene sus privilegios. Este clima febril de

incertidumbres cierra el período bajo estudio en esta tesis. A comienzos del año

siguiente se iniciaría una breve recesión (dos trimestres), la primera desde la etapa

abierta con la devaluación. En los años posteriores, se aprobarán una serie de leyes (ley

de medios, por ejemplo) y de políticas novedosas (asignación universal por hijo, por

ejemplo), que revitalizarán estas tensiones. Su análisis, sin embargo, escapa al presente

trabajo.

Para poder pasar a estudiar los cambios en las políticas y sus efectos en el patrón

de acumulación, es necesario tener primero un panorama de la situación de las

asociaciones representativas de los diferentes sectores. Finalizamos este capítulo con una

sección abocada a ello.

103

3. ORGANIZACIONES Y REPRESENTATIVIDAD

No se pretende aquí realizar una caracterización completa de las diferentes asociaciones

representativas de las diferentes fracciones de clase.93 Esta sección se propone señalar

cuáles serán las entidades analizadas y a qué sector social representan. Se presentarán

además las principales disputas por la representatividad de estas asociaciones.

De acuerdo con definición de las clases sociales presentada en el capítulo 1,

sección 2.3, se pueden realizar una estimación de la estructura social para Argentina. Tal

tarea se realiza en el anexo A. No intentamos aquí un análisis interpretativo exhaustivo

de este cálculo, su interés es más bien ilustrativo acerca de la representatividad de cada

clase social. Como se ve allí, la gran burguesía no representa en ningún momento mucho

más que el 1% de la población económicamente activa.94 Es decir, se trata de un grupo

más bien minúsculo, que, sin embargo, tiene una importante presencia pública, sostenida

en su poder estructural. Si bien esta clase puede tener un interés común en la

preservación de cierto orden social, no deja de ser cierto que tienen significativas

diferencias respecto de políticas concretas. Por este motivo, se consideran en detalle en

este trabajo a las organizaciones representativas de la gran burguesía según sector. Es

relevante señalar los cambios en la representatividad de estas asociaciones.

a) Sector financiero.

Dado el proceso de concentración de la banca durante los noventa, se produjo

una unificación de la representación del sector financiero privado en una sola

organización. La Asociación de Bancos de la República Argentina (ABRA) y ADEBA

se unifican en 1999 en ABA, que pasa a representar al conjunto del sector privado.

ABAPPRA mantiene la representación de la banca pública y cooperativa. A fines de la

Convertibilidad, un grupo de banqueros argentinos decide pasarse a ABAPPRA, con

argumentos de defensa de la representatividad de los intereses nacionales. Este grupo,

encabezado por Jorge Brito, será el que reflote ADEBA en Abril de 2003. Al momento

93 Birle (1997) ofrece una caracterización más minuciosa de las mismas asociaciones aquí estudiadas. 94 Portes y Hoffman (2003) consideran que la mayor parte de los ejecutivos y profesionales comparten valores e intereses con la clase capitalista, y por ello se los puede agrupar en la clase dominante. Dado que la mayor parte de sus expresiones públicas resultan de sus trabajos para las organizaciones representativas de los capitalistas, no se los consideró de forma separada en esta tesis.

104

de relanzar la asociación, en consonancia con lo que sería el proyecto de Kirchner, Brito

anunció que “Queremos discutir cómo hacer para recrear la burguesía nacional”

(“Queremos discutir cómo se hace para recrear la burguesía nacional”, La Nación, 9 de

Abril de 2003).95 La dirección de la Bolsa de Comercio, por su parte, no tuvo grandes

cambios en el período. Mostró un importante acercamiento al gobierno a partir de la

llegada Kirchner.96

b) Sector agropecuario.

En estas entidades no existieron pujas por la dirigencia que alteren

sustantivamente los perfiles de cada asociación. En Octubre de 2002, las 4 asociaciones

más importantes (CRA, CONINAGRO, FAA y SRA) mencionan la idea de formar una

entidad representativa de todo el sector. Esta idea estaba alentada por la disputa con el

gobierno de Duhalde y la aplicación de derechos de exportación a los productos del

sector. Esta misma idea se retomaría en 2008, durante el enfrentamiento con el gobierno,

por el mismo motivo: los derechos de exportación. En esa oportunidad, se formaría la

Mesa de Enlace, que funcionaría como un espacio de coordinación de actividades y

proclamas. No se produciría una fusión que reemplace a las entidades de base.

c) Sector industrial.

La Unión Industrial, en cambio, atravesaría diversos procesos que modificarían

el perfil de la entidad, al punto de producirse amenazas de ruptura de la asociación.

Existen dos grandes tendencias dentro de ésta, expresadas en sendas listas: el

Movimiento Industrial Argentino (MIA), de orientación más liberal, y el Movimiento

Industrial Nacional (MIN), de orientación más proteccionista.97 Desde mediados de los

noventa, ambas listas se alternan en la presidencia de la entidad. A fines de la

Convertibilidad, Ignacio de Mendiguren del MIN fungía en esta función. Cuando

Duhalde llega a la presidencia del país, lo nombra como ministro de producción, un

cargo creado ad hoc, y de nula trascendencia posterior. En su reemplazo, asume Héctor

95 Por más detalles sobre la representación del sector financiero, consultar en Cobe (2009) y Noriega (n.d.). 96 Entre otros “gestos”, Kirchner facilitaría la entrada de Werthein (presidente de la Bolsa) a Telecom. 97 Esta presentación es un tanto esquemática. Puede consultarse una mejor presentación en Dossi (n.d.) y en Gaggero y Wainer (2006).

105

Massuh como presidente de la UIA, teniendo a Alberto Álvarez Gaiani, del MIA, como

primer vicepresidente. La acción de de Mendiguren en el ministerio no fue aprobada por

el conjunto de la UIA y acentuó las discrepancias internas.

Esta situación se hará explícita con motivo de la VIII Conferencia Industrial en

2002, que se desdoblará en dos encuentros: el primero de ellos en Octubre, enfocado en

aspectos institucionales, y el segundo en Noviembre, enfocado en aspectos productivos.

Aparentemente, el segundo se realiza a pedido de una fracción del MIN que buscaba

reivindicar la devaluación y sus efectos, pues en la primera conferencia se aplaudieron

las críticas de Biolcati (vicepresidente de SRA) a la actividad de De Mendiguren

(“Buscan la unidad de los empresarios”, La Nación, 31 de Octubre de 2002, y “Los

hombres de negocios reacomodan sus alianzas”, La Nación, 2 de Noviembre de 2002).

Según los propios industriales, se trataba de una pelea que excedía la discusión sobre el

nivel del tipo de cambio, y consideraba cuestiones de liderazgo y de conveniencia

política.

De hecho, según algunas fuentes, la posibilidad de que el ex presidente Menem

ganara las elecciones de 2003, inclinó la balanza a favor de la elección de Álvarez

Gaiani como presidente de la UIA, un referente de buena relación con aquel político.

Las tensiones internas en torno a esta elección fueron muchas. A pesar de que, según el

pacto de alternancia era el turno del MIA, el MIN buscaba consolidar los cambios

puestos en marcha desde 2002. Finalmente, se arma una lista combinada, encabezada

por el MIA, que resultará ganadora.98 No obstante, una fracción minoritaria del MIN

presentará una lista alternativa, que mantendrá diversas disputas en torno a la

representatividad de la lista ganadora, e incluso creará en Junio una asociación civil

llamada “Industriales”. Esta asociación, que luego apoyará abiertamente al presidente

Kirchner, continuará la amenaza de ruptura de la UIA hasta fines de 2004.99 Mientras, la

lista ganadora, encabezada por el MIA, intentará aproximarse a la Asociación de

98 Entre los industriales se dijo al respecto que “habrá que encontrar una solución porque de otro modo habrá una crisis que puede llevar a una fractura que pondría en peligro la propia existencia de la UIA. Los costos de la ruptura serían tan grandes que en realidad se está ante un punto que podría llamarse de conciliación obligatoria” (“Fabriles temblores”, La Nación, 15 de Marzo de 2003). 99 Hubo en el ínterin intentos por quitar de la comisión directiva a miembros de la línea Industriales, lo que desató una serie de cruces verbales fuertes entre ambas líneas (“Debate empresarial por las importaciones”, La Nación, 29 de Junio de 2005).

106

Empresas Argentinas (AEA), presidida por Luis Pagani, un industrial perteneciente a la

misma lista interna en la UIA.

En Diciembre de 2004, se realiza un nuevo acuerdo entre las listas, y se elige a

Héctor Méndez (MIA) como presidente de la central fabril, para tomar posesión del

cargo a partir de Abril del año siguiente. Aparentemente, la unidad se debió al miedo a

enfrentar en desventaja la competencia de Brasil y China; al acercamiento de las

metodologías de trabajo de ambos grupos (mayor consulta a los asociados); y el que

Techint haya visto que tenía posibilidades de consenso interno en la UIA (de lo

contrario, hubiera quebrado la unidad, retirándose con Industriales) (“Méndez presidirá

la UIA por consenso”, La Nación, 3 de Diciembre de 2004, y “Ahora unida, la UIA

reclamó protección ante China y Brasil”, La Nación, 22 de Diciembre de 2004). Entre

ambos grupos el apoyo al gobierno creaba una distancia. El gobierno optó por morigerar

el enfrentamiento, al asegurar puestos a ambas tendencias en el rehabilitado Consejo del

Salario Mínimo: dos lugares para Industriales (más cercanos al gobierno) y 3 para el

MIA.

A partir de allí habría relativa “calma” entre ambas tendencias, actuando la UIA

con relativo acuerdo. De hecho, en 2007, un miembro de Industriales (Juan Carlos

Lascurain) asumiría la presidencia, como gesto para continuar el pacto de alternancia.

Las tensiones volverían a presentarse públicamente en ocasión de la estatización de las

AFJP, que renovaría las diferencias fuertes al interior de la central fabril.

d) Gran burguesía de conjunto: alianzas y nueva entidad.

La gran burguesía vería fracturarse la unidad que hubieran creado para apoyar la

Convertibilidad y sus reformas estructurales: el G8. Esta alianza estaba conformada por

ABA, ADEBA, Bolsa, CACom, CACons, Unión Argentina de la Construcción, UIA y

SRA. Luego de la salida de la recesión del Tequila, la alianza parecía quebrada. En

Junio de 1999, contra las pretensiones de Menem en los últimos momentos de su

mandato, el G8 vuelve a reunirse para avalar la Convertibilidad. Di Fiori, presidente de

CACom, fue quizás el más entusiasta al referir a la rehabilitación del G8. La defensa del

régimen por parte de las cámaras empresariales, sin embargo, contenía fuertes tensiones.

107

En realidad, se trataría de la última reunión del G8 como tal, pues futuros intentos por

reflotarla fracasarían.

En esa reunión se presentaría oficialmente la constitución del Grupo Productivo,

conformado por CRA, CACons y UIA. El Grupo no tuvo inicialmente pretensiones

abiertas de ruptura, pero con el tiempo y los conflictos, las posturas de éste y el resto de

la gran burguesía irían distanciándose cada vez más. A fines de Noviembre de 2001 se

realizan algunas reuniones de lo que se conocería como el Núcleo Nacional, al que

concurrieron el Grupo Productivo, ABA, ABAPPRA y la CGT (oficial y disidente). Se

trataría del último intento por una confluencia abierta donde el principal acuerdo fue la

defensa de la Convertibilidad y la reestructuración de la deuda. De hecho, nuevos

intentos por convocar al G8 fracasarían en parte por las críticas a la actuación pública de

este Grupo.

En Octubre de 2002 el Grupo Productivo, ABAPPRA y SRA llamarían a la

unión, pero CACom y ABA no asisten, pretendiendo alejarse de la prédica devaluatoria

de la UIA (“Buscan la unidad de los empresarios”, La Nación, 31 de Octubre de 2002).

Al mes siguiente, en la VIII Conferencia Industrial, nuevamente se intenta un

acercamiento: asisten SRA, CRA, ABAPPRA, CACons, la Bolsa de Comercio. Aunque

la conferencia intentó mostrar unidad, los aplausos a la SRA en la reunión anterior y las

loas a la devaluación en esta conferencia, así como los problemas internos de la UIA,

harían difícil el encuentro programático (“Los hombres de negocios reacomodan sus

alianzas”, La Nación, 2 de Noviembre de 2002).

En vísperas de la elección de 2003, una vez resuelta la interna de la UIA, los

empresarios intentarán un nuevo acercamiento. Se vuelve a convocar al G8, y asisten

UIA, Bolsa, SRA, CRA, CAC, ADEBA, CAC, AEA y Bolsa de Cereales, pero se vuelve

a excluir a ABA (“Se apresta a resurgir el Grupo de los Ocho”, La Nación, 3 de Mayo de

2003). En todo caso, la gran burguesía no lograban conciliar el apoyo unánime a un

candidato, aunque de las reuniones que hicieron con los distintos postulantes, parecían

mostrar cierta inclinación por la vuelta de Menem o por el ex ministro López Murphy

108

(“El dólar divide a los equipos de Menem y de López Murphy”, La Nación, 9 de

Noviembre de 2002).100

La creación de la mencionada AEA en Mayo de 2002 es uno de los datos más

interesantes del período. Se trata de una entidad destinada a representar a las grandes

empresas a través de una alianza transversal a los sectores de actividad. Su expresa

finalidad era “insertar a la empresa privada en la sociedad” ante la preocupación por un

discurso “antiempresarial” (“Se lanza AEA, la nueva central suprasectorial de

empresarios”, La Nación, 24 de Mayo de 2002). Según explicaron, “no se dedicarán a

defender intereses sectoriales, sino las bases mismas del sistema capitalista como aporte

a la reconstrucción del país” (“El empresariado más poderoso dejará de ser mero

espectador”, La Nación, 1 de Junio de 2002).

Aunque como declaración de principios fue efectiva, AEA no logró llegar a

mayores acuerdos sobre cuestiones clave en la discusión del momento, como el nivel del

tipo de cambio, de las tarifas o de los salarios. Sus demandas más sostenidas fueron la

formulación de reglas claras, normalización de la situación financiera, arreglo con el

FMI, pago de la deuda externa, ajuste del gasto, menor intervención directa del Estado

(aunque aceptaron la regulación de la economía a través de organismos independientes

del poder ejecutivo). Sin embargo, no es trivial el dato de la creación de una asociación

dedicada a preservar el lugar de “la empresa privada en la sociedad”: evidentemente, la

gran burguesía –más allá de demandas específicas por sector- encontraba indicios de que

algunos elementos del “acuerdo fundamental” (Birle, 1997; Lindblom, 1999) se

encontraban puestos en cuestión y era necesario salir a defenderlos.

e) La pequeña burguesía.

A la vista de los evidentes reacomodamientos en los distintos grupos sociales, la

pequeña burguesía buscó no quedarse atrás, y ser relegada como en la etapa de De la

Rúa. En Julio de 2004 nace la Central de Entidades Empresariales Argentinas (CEEN),

100 Si bien la mayoría apoyaba a Menem, temían que su elección exacerbara la protesta social, afectando sus negocios: “Tiene mucha gente en contra, probablemente podría generar una polarización social muy fuerte, como la que conmueve hoy a Venezuela” (“El camino a las elecciones”, La Nación, 16 de Marzo de 2003).

109

compuesta entre otras por ABAPPRA, APYME, FAA y FAN.101 Su objetivo: “cambiar

el modelo impuesto en los 90”, y recuperar “el aparato productivo, desde la

implementación de una política de producción para el desarrollo nacional”. CGE y

CAME, también representativas de la pequeña burguesía, no se alinearían con esta

Central, pero mantendrían la misma postura de apoyo al nuevo “modelo”. Se completaba

así el mapa de alineamientos de las asociaciones representativas de las distintas

fracciones de la clase capitalista.102

f) Trabajadores ocupados en el sector privado.

La CGT, representativa principalmente de los trabajadores ocupados en el sector

privado, cruzó los años noventa dividida: mientras que la conducción (a cargo de

Rodolfo Daer) pactaba con los gobiernos de turno por participar en diferentes reformas

como las privatizaciones o la reforma laboral, la corriente opositora (a cargo de Hugo

Moyano) se opondría a estos arreglos. Esta oposición, el Movimiento de Trabajadores

Argentinos, tendría un rol protagónico, cuestionando la representatividad de la

conducción oficial. La llegada al gobierno de Rodríguez Saá sería festejada por ambas

fracciones, y producirían un primer acercamiento significativo entre ellas, galvanizado

por la referencia común al ideario peronista. El gobierno de Duhalde volvería a

distanciar las fracciones, al nombrar ministra de Trabajo a Graciela Camaño, esposa de

Luis Barrionuevo, un dirigente sindical histórico ligado al menemismo.

La llegada al gobierno de Kirchner volvería a cambiar la ecuación. El gobierno

incentivará la negociación colectiva de trabajo como mecanismo para negociar acuerdos

salariales y laborales en general. En Marzo de 2004 se retraen algunos elementos de la

reforma laboral aprobada en 2000. Entre otros puntos, se limita el uso del período de

prueba, así como la posibilidad de negociar fuera del convenio colectivo si no fija

condiciones más favorables para el trabajador, y se prevé la renovación automática del

101 La nueva central es fruto de un acuerdo entre la Mesa del Empresariado Nacional Pyme (la que reclamara infructuosamente atención del gobierno de De la Rúa) y la Coordinadora Interempresarial Argentina. 102 En rigor, en Noviembre de 2004, CONINAGRO y la línea Industriales de la UIA lanzan una alianza para apoyar al gobierno: el Grupo Campo e Industria para la Producción, el Empleo y la Competitividad (Cipec). Sin embargo, esta alianza no tuvo ninguna trascendencia, pues no logró convocar ni a otras entidades del campo ni a la conducción de la propia UIA.

110

convenio anterior ante la falta de un nuevo acuerdo a la fecha de vencimiento (“Mientras

gran parte del sindicalismo celebra la reforma legislativa, los asesores del empresariado

dicen ver riesgos en las nuevas reglas de la negociación laboral”, La Nación, 7 de Marzo

de 2004). La rehabilitación del Consejo del Salario Mínimo en Agosto de ese año

mejoraba la posición de los sindicatos al negociar. Además, se mantuvo la doble

indemnización otorgada en calidad de emergencia por Duhalde en Enero de 2002, lo que

elevaba el costo de despido.103 Efectivamente, la negociación colectiva de trabajo tuvo a

partir de allí un fuerte impulso.104 Esta estrategia del gobierno, junto a la mejora en el

nivel de empleo fruto de la expansión de la actividad, fortalecerá la posición de la CGT,

que acabaría por reunificarse en Julio de 2004, mediante un triunvirato del que

participaba Moyano.

La dirección del antiguo opositor se afianzaría en esta alianza con el gobierno.

Este apoyo, generaría algunas disputas en torno a la magnitud de las conquistas

obtenidas. A mediados de 2006, se produce una nueva división cuando los “gordos” se

van de la comisión directiva de la central.105 La disputa crecerá en la medida en que cada

gremio intente obtener en las paritarias subas mayores a los demás gremios, buscando

así encuadrar trabajadores bajo su convenio y crecer en poder dentro de la central.

Cuando Cristina Fernández convoca al pacto social en su campaña, afirma que preferiría

otra conducción para la central, a lo que el secretario general Moyano amenaza con

romper con el gobierno.106 Para contener la amenaza, la electa presidenta amenaza con

103 El artículo 4 de la Ley nº 25,972 (Diciembre de 2004) disponía la prórroga de la suspensión de los despidos sin causa justificada, establecida originalmente por el artículo 16 de la ley nº 25,561 (Enero de 2002), hasta que la tasa de desocupación cayera por debajo del 10%. Esto ocurriría en Septiembre de 2007, por lo que se elimina esta disposición mediante el decreto Nº 1224/2007. 104 Las negociaciones colectivas de trabajo crecieron de 348 en 2004 a 1,231 en 2008, pasando de involucrar 1,222,000 trabajadores a 3,992,000 en el mismo período (Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, 2011). Sobre la importancia de este cambio y las políticas aplicadas para lograrlo, ver Etchemendy (2010) y Trajtemberg (2007). 105 En Argentina, se llama “gordos” a los conductores de los gremios de mayor cantidad de afiliados. En este caso, se refiere a los de Comercio (Cavalieri), Sanidad (West Ocampo), Luz y Fuerza (Lescano) y Alimentación (Daer). Existen otras atribuciones de los “gordos” que no viene al caso desarrollar. 106 En Diciembre de 2007 el gobierno vuelve a insistir con que vería bien otra conducción para la CGT, mencionando a Caló (de la Unión Obrera Metalúrgica) o Martínez (de la Unión Obrera de la Construcción de la República Argentina), ambos más cercanos a los desafiantes “gordos” que a Moyano. Llamativamente, Martínez terminaría alejándose al revelarse su rol en tareas de inteligencia para la dictadura militar.

111

darle la personería jurídica a la CTA, algo intolerable para la CGT. Es decir, el período

bajo estudio se cierra con la representatividad de la central puesta en cuestión.

g) Trabajadores estatales, informales y desocupados.

Desde su creación a principios de los noventa, en lucha contra la aplicación de

las reformas estructurales, la CTA ha intentando obtener el estatus jurídico de central

representativa. La ley argentina sólo reconoce a la central de mayor cantidad de

afiliados, que es la CGT, y desde la aparición de la CTA ambas entidades han disputado

en torno al reconocimiento de una central alternativa. La CTA tiene mayor

representación de trabajadores estatales. Pero además, admite afiliaciones individuales

por fuera de los sindicatos por rama. Esto hace que tenga representación de trabajadores

informales e incluso de desocupados. Su rol en el cuestionamiento del modelo de los

noventa es muy importante: además de evitar caer en las disyuntivas planteadas por la

burguesía,107 impulsó demandas de redistribución con propuestas concretas, y las validó

mediante mecanismos de participación que involucraban un alto nivel de coordinación

organizativa (Bonnet, 2002).

Esta central tuvo un fugaz acercamiento a las propuestas de la ALIANZA, antes

de que ésta fuera gobierno. A partir de la evidente desilusión con el rumbo elegido por

esta coalición partidaria, la CTA mantendría su distancia de los siguientes gobiernos,

aunque no dejaría de acercar propuestas de políticas públicas.108 La llegada de Kirchner

al gobierno plantearía nuevamente la cuestión. El primer problema se plantea en Junio

de 2004, con la participación de una agrupación piquetera perteneciente a la central en

un frente creado para apoyar al gobierno (ver a continuación). Aunque esto no

significaría un problema mayor, facilitaría el acercamiento de la conducción de la CTA

(Hugo Yasky) al gobierno. Las críticas internas obligaron a mantener el acercamiento

como un apoyo crítico. Sin embargo, en Julio de 2006 las divergencias internas se hacen

públicas en ocasión de una reunión del Consejo del Salario, donde la línea de Yasky

107 Como sí haría la CGT al sumarse a la coalición de devaluación, ver capítulo 4, sección 2.1. 108 No se puede menospreciar la importante presencia de tendencias políticas diversas al interior de la central: peronistas, demócratas cristianos, marxistas, trotskistas, etc. La CGT, aunque también tiene una importante diversidad ideológica interna, suele apelar con más éxito a su filiación peronista, minimizando la disputa política en este sentido.

112

apoyaría el acuerdo alcanzado, mientras que la línea de De Gennaro (oposición) se

abstendría de votar por considerar el acuerdo insuficiente.109

h) Trabajadores desocupados.

La fragmentación en este sector quizás sea mucho mayor que en otros. Existe una

multiplicidad muy grande de organizaciones representativas, con diferentes programas,

recursos y liderazgos. Se optó por analizar las posiciones de las organizaciones de mayor

peso, por cantidad de militantes y por exposición pública. Durante la Convertibilidad, el

conjunto de los piqueteros se opuso al modelo económico y político, y fue

probablemente el actor social clave de la ruptura de tal modelo. Pisarían por primera vez

la Casa Rosada (sede del poder ejecutivo nacional) con el fugaz gobierno de Rodríguez

Saá. La distancia se recrearía con el gobierno de Duhalde, de sesgo altamente represivo

(ver sección 2.2 en este mismo capítulo). En este período, como vimos, se producirá

además la masificación de los planes sociales, introduciendo un mecanismo de división

interna y cooptación muy importante. Pero la falta de diálogo con el gobierno facilitaría

que persistiera cierta coherencia programática entre las distintas corrientes.

Nuevamente, el gobierno de Kirchner sería el que planteara mayores desafíos a

estas organizaciones. Atraídos también por ciertas políticas activas y la propia

reactivación del mercado laboral (caracterizado como un logro político), algunas

agrupaciones piqueteras comienzan a acercarse al gobierno, sin dejar de reclamar por

redistribución del ingreso (mediante salarios y planes sociales).110 El gobierno, además,

optó por una estrategia de minimizar la represión directa, y apostar a la negociación y

cooptación (Massetti, 2006; Pérez y Féliz, 2010).111 Esta estrategia probaría ser efectiva,

puesto que dividía en el seno del movimiento piquetero: en Junio de 2004 se formaría

una coalición de agrupamientos piqueteros para apoyar al gobierno. Participaban de ella

la Federación de Tierra y Vivienda (Luis D'Elía), el Movimiento de Trabajadores

109 Ambas líneas presentarán candidatos en las elecciones de secretario general de la CTA en 2010, que fueron impugnadas por fraude. Se produce una virtual fractura de la central a raíz de los resultados. 110 En Agosto de 2003, el dirigente piquetero Luis D’Elía defendería al presidente afirmado que defendería al gobierno ante los reclamos conservadores a cualquier costo: si es necesario, “a los tiros” (“D´Elía: estaremos en la calle y a los tiros”, La Nación, 24 de Agosto de 2003). 111 No obstante lo cual, en Octubre de ese año, ante la acción de un grupo piquetero radical, que mantuvo de rehén al ministro de trabajo Tomada durante unas horas, se hablaría de la creación de una brigada antipiquetera, destinada a realizar tareas de espionaje y contención (aunque, afirmaban, no para reprimir).

113

Desocupados (Emilio Pérsico), el Frente Barrios de Pie (Jorge Cevallos), y el Frente

Transversal Nacional y Popular de la CTA (Edgardo de Petris). Algunos de estos

referentes participarán con cargos en el gobierno.

Los grupos que no se aliaron persistieron como piqueteros “duros” y fueron los

que sostuvieron la protesta durante el resto del período. El Movimiento de Trabajadores

Desocupados Aníbal Verón y la Corriente Clasista y Combativa forman parte de este

grupo de “duros”, aunque tuvieron cierta disposición de diálogo con el gobierno. El

Movimiento Independiente de Jubilados y Desocupados, el Polo Obrero, el Frente

Popular Darío Santillán y el Bloque Piquetero Nacional serían otras de las

organizaciones más importantes del sector de piqueteros “duros”, con menor disposición

al diálogo con el gobierno. Se apostó a deslegitimar a estas agrupaciones: el jefe de

gabinete Alberto Fernández les diría que “tengan presente la soledad en que han

quedado” (“Piqueteros mantendrán los cortes previstos”, La Nación, 18 de Febrero de

2004). Estas agrupaciones criticarían en varias oportunidades a la CGT y a la CTA por

los acuerdos con el gobierno.

***

Éste es, entonces, el panorama de los diferentes gobiernos y la representación

corporativa, inscritos en una serie de cambios en el patrón de acumulación y sus

políticas. Los capítulos siguientes se enfocan en desarrollar estos aspectos: el capítulo 3

analiza las modificaciones de las características de la acumulación, mientras que los

capítulos 4 y 5 se abocan a los cambios en las políticas aplicadas, relacionándolas con

los intereses de las distintas asociaciones representativas de las clases sociales y sus

fracciones.

114

CAPÍTULO 3. TRAYECTORIA Y CAMBIOS EN EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN

El patrón de acumulación, según definimos en el primer capítulo, es un concepto que

nos permite periodizar el análisis con base en ciertas regularidades. Como también ya

dijimos, no se trata de un criterio indisputable, y existen divergencias en torno a su

aplicación al período bajo estudio. Según las afinidades teóricas y políticas de cada

autor, se tiende a realzar los cambios o a enfatizar las continuidades, siendo difícil

establecer un balance unánime en torno a la realidad argentina actual. Algunos autores

se han inclinado por la idea de llamar a la etapa como neodesarrollismo, tratando de dar

cuenta de los quiebres respecto de los años previos, y resaltar la ligazón con el pasado

(el desarrollismo de los cincuenta) (Amico, 2008a; Chibber, 2005; C. Katz, 2010;

Sanmartino, 2009). A pesar de que la denominación no resulta del todo inadecuada,

otros autores enfatizan las continuidades que se encuentran considerando un período que

va desde la dictadura cívico-militar (1976-1983) (C. Castillo, 2007; Lucita, 2007;

Salama, 2007).

Para estudiar el período 1998-2008 nos conviene, entonces, retomar una

extensión de tiempo algo más amplia. Por eso este capítulo tiene una primera sección

dedicada a ello. La sección primera del capítulo 2 ofrece una base histórica para la

comprensión de las características aquí desarrolladas. La sección segunda de este

capítulo se aboca a dar cuenta de los cambios operados en el patrón de acumulación

durante el período bajo estudio. La última sección discute los resultados generales de

esta fase, y sus límites.

1. TRAYECTORIA : EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN NEOLIBERAL

Como desarrollamos en el capítulo anterior (secciones 1.1 y 1.2), existe cierta

coincidencia en que los años setenta marcan un cambio de la situación mundial y

nacional. La presente sección busca dar asidero empírico a tales cambios en Argentina.

Tal como dijimos, las reformas estructurales aplicadas desde la dictadura militar

115

apuntaban a “destrabar” la acumulación, con base en los obstáculos erigidos durante la

ISI Difícil. Como tales, se pueden entender siguiendo las dimensiones del patrón de

acumulación que ya referimos (capítulo 1, sección 1.1): mejoras del acceso a fondos en

el exterior y aumento de la trasnacionalización (dimensión i), aumentos de productividad

y reprimarización de la estructura productiva (dimensión ii), apertura y liberalización

(dimensión iii), deterioro de las condiciones de vida de la clase trabajadora (iv). Veamos

sus principales características.112

Gráfico 1. PBI a precios de mercado e Inversión, en millones de pesos de 1993

Fuente: elaboración propia con base en datos de Ferreres (2005) e INDEC

En relación a la acumulación propiamente dicha (dimensión i), medida tanto a

través del PBI como de la inversión, el resultado agregado es algo desesperanzador.

Como se ve en el gráfico 1, hasta principios de los noventa, el PBI se encuentra

estancado y la inversión cae. A lo largo de esa década, ambas series muestran un

112 Los datos en esta sección muestran diferentes temporalidades, de acuerdo con las estadísticas disponibles.

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PBI (eje izquierdo) Inversión (eje derecho)

116

impulso que se agota hacia el año 1998. La caída de ambas (más pronunciada en la

inversión) se extiende hasta 2002, año en que inician la recuperación a tasas elevadas.

Tomando todo el período de conjunto, el resultado neto de poco más de tres décadas de

inicio de esta etapa, ambas series aproximadamente duplicaron su valor (una tasa anual

acumulada de 2.3%).113 Prácticamente todo el aumento se registra en la segunda mitad

de la etapa. La etapa parece caracterizarse por un bajo crecimiento y una alta volatilidad

(Albrieu, 2008; Carrera et al., 1999; Schvarzer y Tavosnaska, 2008).

Gráfico 2. Concentración industrial y extranjerización

Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC y ENGE. Concentración: participación de las 500 empresas más grandes en el valor agregado nacional. Extranjerización: participación de las empresas de capital extranjero en el valor agregado de las 500 empresas más grandes.

Respecto de los agentes que protagonizan la acumulación, existe un claro

desplazamiento del Estado como productor, a partir del proceso de privatizaciones

(Basualdo, 2006), y de los productores nacionales: la burguesía nacional pierde

113 Schvarzer señalaba esta menor intensidad de la acumulación, frente al 4.2% anual acumulado de las dos décadas previas a la dictadura (Schvarzer, 1997: 13).

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Concentración Extranjerización

117

progresivamente control de la estructura económica (Burachik, 2007b, 2008). El proceso

de extranjerización se vio acompañado con un concomitante proceso de concentración

de la producción. El gráfico 2 muestra ambos fenómenos, con base a los datos

disponibles de las 500 empresas más grandes del país.

Gráfico 3. Ahorro nacional e inversión, como proporciones del PBI

Fuente: elaboración propia con base en datos de CEPAL, Ferreres (2005) e INDEC

Desde el punto de vista del financiamiento del proceso, que da cuenta del circuito

de valorización del capital, el gráfico 3 resulta interesante. Se pueden notar dos

situaciones básicas: una de exceso de ahorros y otra de déficit de los mismos. La primera

situación, que prevalece durante los ochenta y durante el inicio de la fase de expansión

bajo análisis (2002-2005), contraría directamente el argumento neoclásico tradicional

acerca de la falta de recursos invertibles: no resulta suficiente con obtener recursos, es

necesario que existan oportunidades para que éstos sean efectivamente aplicados a la

inversión.114 En los ochenta, la falta de utilización productiva de los fondos repercutió en

la recesión de la década. La situación en el siglo XXI es diferente; se financia con

114 No es novedoso que la crítica keynesiana atacó duramente este punto (Keynes, 1983).

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Ahorro nacional Inversión

118

recursos propios el incremento de la inversión.115 En la década de los noventa, la

situación fue inversa: el ahorro nacional fue insuficiente para sostener el incremento de

la inversión. Este salto de la inversión se explica básicamente por el amplio proceso de

privatizaciones, oportunidad que fue ampliamente aprovechada por inversores externos.

Tabla 1. Ciclos ampliados en la etapa neoliberal

Fase Período Variación total acumulada PBI, variación

anual acumulada PBI Bienes Servicios

Crecimiento 1976-1977 6% 8% 6% 3% Recesión 1978 -3% -7% 0% -3% Crecimiento 1979-1980 9% 4% 13% 4% Crisis 1981-1982 -8% -11% -4% -4% Total

2% -7% 15% 0%

Crecimiento 1983-1984 6% 4% 6% 3% Recesión 1985 -7% -9% -4% -7% Crecimiento 1986-1987 10% 13% 6% 5% Crisis 1988-1990 -10% -15% -7% -4% Total

-3% -9% 0% 0%

Crecimiento 1991-1994 36% 37% 30% 8% Recesión 1995 -3% -4% -2% -3% Crecimiento 1996-1998 18% 19% 19% 6% Crisis 1999-2002 -18% -23% -14% -5% Total

27% 21% 30% 2%

Crecimiento 2003-2008 63% 67% 53% 8% Fuente: elaboración propia con base en datos de Ferreres (2005) e INDEC. Las tasas de variación fueron calculadas en millones de pesos constantes de 1993.

La tabla 1 nos ofrece un panorama de la producción (dimensión ii) en esta etapa.

Nuestro período de análisis (1998-2008) enmarca dos fases consecutivas: crisis y

115 Esto avalaría la idea antes referida (capítulo 1, sección 1.2) acerca de que los recursos escasos son las divisas y no el capital.

119

crecimiento.116 Esta dinámica cíclica no es novedosa para Argentina, y es posible

encontrarla con cierta regularidad para la etapa neoliberal (1975-…).

Observando al conjunto de los ciclos ampliados, parece existir una tendencia

tanto de las fases de crecimiento como de las de crisis a ganar en duración (cantidad de

años) y en intensidad (el valor absoluto de las tasas anuales acumuladas aumenta), lo que

provoca que en el total acumulado de ambas fases sea más profundo: durante las fases de

crecimiento se crece más, durante las fases de crisis la caída del PBI es mayor. Es decir,

el nivel de actividad tiene variaciones cada vez más amplias y profundas. Desde esta

óptica, la fase iniciada a mediados de 2002 no sería necesariamente novedosa, respecto

de esta tendencia (Schvarzer y Tavosnaska, 2008).117

En esta línea de interpretación, debe considerarse que los primeros años de

crecimiento de cada nuevo ciclo ampliado son, en rigor, una recuperación de la crisis

anterior. Y dado que éstas aumentan en amplitud y profundidad, es posible que sea

necesario un tiempo mayor para lograr la recuperación completa (alcanzar el punto

máximo del PBI antes de la crisis).118 Bajo estas consideraciones, recién en 2005 se

retomaría el crecimiento “abandonado” en 1998: esto representaría unos 7 años de

crecimiento perdidos. Esta observación no es trivial, ya que: a) estamos frente a un

alejamiento del nivel de crecimiento potencial; y b) gran parte del crecimiento de la

nueva fase es imputable al uso de capacidad productiva ociosa.

En otro orden, se puede notar una constante a lo largo de toda la etapa a que los

ciclos ampliados encuentren en su interior fases de crecimiento interrumpidas por una

recesión, además de las crisis que marcan su final. No debe asumirse ningún

116 Los períodos de caída del PBI son nombrados aquí como recesiones o crisis. La distinción entre ambas categorías no parte desde un punto de vista cuantitativo (por tasas de variación o por tiempo transcurrido), aunque muchas veces este acercamiento es útil también. La distinción reside en que una crisis implica, además de estos cambios, un momento de agitación social y cambios políticos. Los ciclos ampliados aquí considerados involucran las fases existentes entre una crisis y la siguiente. 117 Debido a que estamos observando agregados anuales, las variaciones trimestrales pueden verse oscurecidas por el efecto estadístico de arrastre. Así, por ejemplo, la fase de crecimiento de esta etapa se inicia a mediados de 2002, pero en términos anuales será observable recién en 2003. Más adelante analizamos las variaciones trimestrales, para mayor detalle. 118 Muchas de las estadísticas presentadas por autores afines al actual gobierno tienden a comparar los resultados del auge con el piso de la crisis. Aunque esto es legítimo en el ámbito de la disputa política, no es del todo correcto en un análisis científico. En el estudio de los ciclos, es necesario comparar en referencia a las mismas fases (Erquizio Espinal, 2006; Heymann, 1980).

120

mecanicismo al respecto de esta constante: que una recesión se convierta en una crisis,

tal como dijimos, no es sólo la resultante de la intensidad o duración de la caída del nivel

de actividad, sino que involucra además fenómenos de conflictividad social y política.

No tenemos por qué asumir que estos fenómenos respondan a ninguna ley: son más bien

contingentes, y dependen de múltiples condicionantes no ajenos a la voluntad y

capacidad de los diversos actores sociales para presionar. A fines de 2008 existió una

recesión, que interrumpió la fase de expansión, aunque no es claro que pueda

considerársela una crisis. Para que ello así fuera, deberíamos encontrar, como en

anteriores crisis, elementos de disrupción (ruptura) social y política más profundos.

Gráfico 4. Grado de industrialización

Fuente: elaboración propia con base en datos de BM, INDEC y Ferreres (2005)

Desde el punto de vista sectorial, a un nivel muy agregado, se puede observar

que el sector servicios ha tendido a sufrir menos las crisis y recesiones, mostrando sólo

entre fines de los setenta y principios de los ochenta mayores tasas de crecimiento que el

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08

PBI Industria/PBI Total Exportaciones Industriales/Exportaciones Totales

121

sector de bienes. Como veremos más adelante, esto pone cota a la novedad del sesgo

supuestamente productivo de la fase inaugurada en 2002.119 Interesa ahora señalar,

además, el sesgo contrario a la participación de la industria en el patrón de acumulación,

tal como se puede ver en el gráfico 4. Este proceso generalmente denominado

desindustrialización, responde a un proceso de reconversión, que incluye la

concentración y centralización, la reorientación hacia ramas de bajo valor agregado

(primarización) y hacia los mercados externos (Azpiazu y Schorr, 2011). En este

sentido, el gráfico muestra que hacia mediados de los ochenta, la industria comienza a

consolidar estos cambios, favoreciendo un aumento de las exportaciones industriales.

Gráfico 5. Inserción externa de Argentina: apertura comercial y deuda externa

Fuente: elaboración propia con base en datos de BM e INDEC.

Justamente, en relación al sector externo (dimensión iii), el proceso abierto con la

dictadura parece mostrar signos de continuidad. Los lineamientos centrales de estos

cambios van de la mano de una mayor articulación de la economía nacional a la

economía mundial (gráficos 2 y 5): por la vía comercial, una mayor apertura efectiva;

119 No puede dejar de señalarse el peso que tiene el uso de la capacidad ociosa en los sectores productores de bienes durante los primeros años de la expansión de la actividad, que puede llevar a conclusiones engañosas. Schvarzer (1997) señalaba este punto para el período de los noventa.

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Coeficiente de apertura (eje izquierdo) Deuda externa (eje derecho)

por la vía financiera, una mayor dependencia de flujos de capitales; por la vía de la

producción, una mayor penetración del capital extranjero en el control de la estructura

productiva (Astarita, 2006; Barrera

La economía se volvió más vulnerable a los cambios de la economía mundial

2001).

Gráfico 6. Posición externa de Argentina: transferencia neta de recursos en millones de dólares

Fuente: elaboración propia con base en datos de BM y CEPAL. Transferencia neta de recursos: Ingreso de capitales por cuenta capital y financiera más rentas de la ide la cuenta corriente de la balanza de pagos. Indica la posición neta del país o región respecto de los flujos de fondos asociados a la propiedad de activos, por parte de actores domésticos en el exterior y por parte de actores externos en el ámbQuedan excluidos los flujos relacionados al comercio (balanza comercial) o los que no tienen contrapartida (transferencias).

Esta mayor vinculación de Argentina con el exterior (por todas las vías posibles),

sin dudas repercute en el grado

desarrollar la acumulación del país. En el gráfico 6 encontramos que, hasta principios de

los noventa, los términos de intercambio se deterioran y los flujos de capitales son

negativos. No llamativam

allí, los términos de intercambio comenzarán una tendencia levemente ascendente, y los

flujos de capital se vuelven positivos, impulsando una fase de expansión. Esta fase se

por la vía financiera, una mayor dependencia de flujos de capitales; por la vía de la

producción, una mayor penetración del capital extranjero en el control de la estructura

(Astarita, 2006; Barrera y López, 2010; Burachik, 2008; Carrera et al., 1999)

La economía se volvió más vulnerable a los cambios de la economía mundial

. Posición externa de Argentina: términos de intercambio (2000=100) y transferencia neta de recursos en millones de dólares

Fuente: elaboración propia con base en datos de BM y CEPAL. Transferencia neta de Ingreso de capitales por cuenta capital y financiera más rentas de la i

de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Indica la posición neta del país o región respecto de los flujos de fondos asociados a la propiedad de activos, por parte de actores domésticos en el exterior y por parte de actores externos en el ámbQuedan excluidos los flujos relacionados al comercio (balanza comercial) o los que no tienen contrapartida (transferencias).

Esta mayor vinculación de Argentina con el exterior (por todas las vías posibles),

sin dudas repercute en el grado en que el sector externo condiciona las posibilidades de

desarrollar la acumulación del país. En el gráfico 6 encontramos que, hasta principios de

los noventa, los términos de intercambio se deterioran y los flujos de capitales son

negativos. No llamativamente, en estos años la acumulación fue casi nula. A partir de

allí, los términos de intercambio comenzarán una tendencia levemente ascendente, y los

flujos de capital se vuelven positivos, impulsando una fase de expansión. Esta fase se

122

por la vía financiera, una mayor dependencia de flujos de capitales; por la vía de la

producción, una mayor penetración del capital extranjero en el control de la estructura

López, 2010; Burachik, 2008; Carrera et al., 1999).

La economía se volvió más vulnerable a los cambios de la economía mundial (Astarita,

términos de intercambio (2000=100) y

Fuente: elaboración propia con base en datos de BM y CEPAL. Transferencia neta de Ingreso de capitales por cuenta capital y financiera más rentas de la inversión

de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Indica la posición neta del país o región respecto de los flujos de fondos asociados a la propiedad de activos, por parte de actores domésticos en el exterior y por parte de actores externos en el ámbito doméstico. Quedan excluidos los flujos relacionados al comercio (balanza comercial) o los que no

Esta mayor vinculación de Argentina con el exterior (por todas las vías posibles),

en que el sector externo condiciona las posibilidades de

desarrollar la acumulación del país. En el gráfico 6 encontramos que, hasta principios de

los noventa, los términos de intercambio se deterioran y los flujos de capitales son

ente, en estos años la acumulación fue casi nula. A partir de

allí, los términos de intercambio comenzarán una tendencia levemente ascendente, y los

flujos de capital se vuelven positivos, impulsando una fase de expansión. Esta fase se

123

agota a partir del momento en que los flujos de capital se revierten en 1998, entrando en

la crisis aquí estudiada. Finalmente, la fase de expansión iniciada en 2002 parece tener

más relación con los términos de intercambio (que elevan su tasa de ascenso) que con la

entrada de capitales.

Finalmente, respecto de la distribución de excedentes (dimensión iv), se produjo

una modificación general contraria a la clase trabajadora. A medida que algunas ramas

se modernizaron y otras desaparecieron o quedaron rezagadas, se observó un incremento

en la heterogeneidad de costos de producción y rentabilidad entre sectores y al interior

de cada sector, acentuando la heterogeneidad estructural (Graña, Kennedy, y Valdez,

2008; Salama, 2002; Sotelo Valencia, 2002). Esto favoreció un proceso de crecimiento

de la informalidad, la subcontratación, la heterogeneización de la estructura ocupacional,

dando lugar a cierta disociación entre los ciclos de crecimiento y la tasa de creación de

empleos productivos (Palomino y Schvarzer, 1996; Sánchez Daza y Castillo Soto,

2006), trasladando los riesgos del empresario al trabajador (Goldin, 2007).

Como se puede ver en el gráfico 7, todo lo anterior produjo una caída en la

proporción de los ingreso apropiado por los trabajadores (Graña y Kennedy, 2008a). Es

decir, cambios en la participación no lograron alterar la tendencia descrita del salario

real (González, 2003; gráfico 8). Como contrapartida, las ganancias se elevaron con cada

crisis, estableciendo un nuevo piso (gráfico 8).

Nos resulta importante haber señalado estos cambios, primero, porque nos

establecen un marco general del período bajo estudio, y segundo, porque nos permiten

entender algunos cambios en relación no sólo a la economía sino a los actores sociales

considerados. Así, no resulta difícil comprender que los sectores populares en general, y

la clase trabajadora ocupada en particular, hayan perdido recursos de presión, dada la

pauperización general que sufrieron. En el mismo sentido, la pequeña burguesía urbana

perdió centralidad y capacidad objetiva de aliarse con los sectores populares; mientras

que, junto a la pequeña burguesía rural, pelea por su propia subsistencia. Las

necesidades de estos actores pueden inducirlos a incrementar su accionar en el espacio

público, pero difícilmente tengan capacidad de imponer su propia agenda.

124

Gráfico 7. Participación del ingreso asalariado en el total

Fuente: Graña y Kennedy (2008a). Gráfico 8. Salario real y costo laboral unitario (CLU), 1974 = 1

Fuente: elaboración propia con base en datos de CENDA, Dirección Nacional de Programación Macroeconómica, FIDE, INDEC e Iñigo Carrera (2007).

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08

CLU salario real

125

Por el otro lado, la gran burguesía industrial, ahora menos dependiente del

mercado interno, pareciera tener menos interés en permitir las políticas ligadas a aquella

histórica alianza. La gran burguesía rural parece más cercana a los intereses de aquella,

dado que ahora ambas fracciones se orientan al mercado externo, y tienen baja

intensidad en el uso de mano de obra. No puede desmerecerse el peso de la burguesía

financiera y las empresas operadoras de los servicios públicos, ambos sectores que antes

estaban provistos o fuertemente regulados por el Estado, y pasan a ser actores centrales

de la acumulación.

Finalmente, los factores externos tienen un peso particularmente enfático en

determinar las posibilidades de expandir o no la actividad. Según vimos, el aumento de

la articulación con el sector externo eleva la dependencia del país respecto de la

situación en el exterior. Por supuesto, la articulación concreta de la influencia del sector

externo se realiza con base en políticas nacionales, lo que permite diferenciar las

trayectorias (no se trata de un mero reflejo). No obstante, los grados de libertad parecen

haberse contraído en relación a la etapa anterior del patrón de acumulación.

2. CONTINUIDADES Y CAMBIOS EN EL PATRÓN DE ACUMULACIÓN

En la presente sección describiremos los cambios y las continuidades detectadas en el

patrón de acumulación durante el período bajo estudio (1998-2008), guiándonos por las

dimensiones definidas en el capítulo 1 (sección 1.1). La sección segunda del capítulo 2

es la referencia para comprender los aspectos históricos de los datos aquí analizados.

Esta parte del capítulo se divide en 4 secciones, cada una dedicada al análisis de una de

las dimensiones del patrón de acumulación. La última parte de este capítulo buscará

sintetizar el análisis.

126

2.1. DIMENSIÓN I . LA ACUMULACIÓN PROPIAMENTE DICHA

Respecto de la acumulación propiamente dicha (dimensión i), ya hemos mostrado con el

gráfico 1 y la tabla 1 la intensidad del proceso, que reviste características novedosas en

términos históricos, al superar las previsiones relativas a la etapa neoliberal, aunque,

como señalamos, no resulte adecuado exagerar sus alcances. No existe demasiada

controversia respecto de la intensidad de la acumulación en relación a la producción de

valor agregado, aunque sí se ha discutido en relación a la inversión.120

Gráfico 9. Tasa de inversión

Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC.

Como vemos en el gráfico 9, la tasa de inversión (inversión respecto del PBI)

aumenta desde el piso de 11% en 2002, para estabilizarse a niveles elevados desde fines

120 En rigor, existe cierta crítica liberal en torno a que el crecimiento se trataría de un mero “viento de cola” producto de circunstancias externas favorables, incluso un crecimiento escaso en relación al potencial (Zarazaga, 2006). Sin negar éstas, tal como señalan Agis y Feldman (2009), quedan sin explicar las variaciones que se encuentran entre países afectados por el mismo contexto.

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Tasa de inversión Media móvil 4 períodos

127

de 2005, en torno al 24% del PBI. Este comportamiento parece adecuarse a la idea antes

presentada acerca de que el crecimiento hasta 2004/05 se realiza con base en capacidad

instalada ociosa, y a partir de allí resulta necesario un proceso de expansión de la misma

(Damill, 2006; Kicillof y Rodríguez, 2007; Kulfas, 2009). A fines del período estudiado,

la tasa de inversión muestra signos de agotamiento y revierte su tendencia reciente

(reversión que se afirmará en los siguientes años).

Algunos trabajos, como el de Vasconcelos, Butler y Miranda (2005) o Sánchez y

Butler (2005, 2007), negando este proceso, afirman que la tasa de inversión no sólo no

se recupera, sino que cae, debido al aumento de los precios implícitos (el componente

importado se encareció), apuntando a la falta de dinamismo por parte de las grandes

empresas: se trataría de un proceso liderado por PyMEs solucionando cuellos de botella,

y no un genuino proceso de expansión. Se cuestionan, además, la composición de la

inversión: una parte significativa se estaría derivando a construcción residencial y una

parte de la inversión computada como equipos sería en realidad consumo de bienes

durables. Finalmente, por falta de fuentes externas de financiamiento, la inversión

tendría por límite el ahorro interno, que parece haber alcanzado su máximo en 2005

(según se ve en el gráfico 3, parecen tener razón sobre el ahorro, aunque esto no detuvo

el aumento de la inversión).

A pesar de reconocer la importancia de estos cuestionamientos, no es posible

negar la reactivación de la actividad inversora. Amico (2008a, 2009), de hecho, la

propone como la principal fuente de demanda agregada que habría impulsado la

actividad en esta etapa. La importancia del sector público (directamente, y a través de

subsidios al sector privado) habría sido de vital importancia; y se traduce en una

novedad para la etapa, asemejándose al comportamiento típico de la ISI Difícil (Vitelli,

1990). Aunque acordamos sobre el rol central de la inversión, Amico no es claro al

referir las condiciones de reversión del ciclo. Según parece entenderse en Amico (2008b,

2008c) se trataría del impulso otorgado al consumo a partir de medidas redistributivas.

128

No obstante, esto no parece condecirse con los datos de distribución del ingreso y

salarios que vimos en los gráficos 7 y 8.121

En debate con este autor, Kicillof y Rodríguez (2007) señalan que la inversión

reacciona por el impulso del considerable aumento de las ganancias y las perspectivas de

su estabilidad. Esta explicación se condice con nuestra interpretación de los ciclos (ver

capítulo 1, sección 1.2). Féliz (2008), también en relación al aumento en las ganancias,

sostiene que se habría alterado su asignación: del consumo no asalariado (destino

privilegiado de los noventa), se habrían destinado a la inversión. Las transferencias de

recursos operada en la crisis habría abastecido de recursos invertibles a los capitalistas, y

éstos, ante condiciones favorables, parecen haberlas aplicado a la inversión

(Centrángolo, Heymann, y Ramos, 2007).

Respecto a quiénes protagonizan esta nueva etapa de expansión, existen algunos

cambios de actores, aunque no se trate de una reversión significativa. Gracias al efecto

de la devaluación, que elevó la protección efectiva para la mayoría de los sectores de la

producción, un amplio conjunto de PyMEs reaparece como un actor dinámico (V.

Castillo, Rivas, Rojo, y Rotondo, 2006; Graña et al., 2008; Herrera y Tavosnaska, 2009).

El Estado, a través de la inversión directa o mediante subsidios, también participa de la

nueva etapa, sin que ello implique un retorno a un rol productivo: no se volvieron atrás

privatizaciones, ni se sucedieron grandes nacionalizaciones (Amico, 2008a).122 Aunque

el Estado reforzó su rol regulador en algunas áreas (la situación con la pesificación y

congelamiento de tarifas de servicios públicos es ilustrativa), intentando algunas escasas

políticas nuevas de promoción, parece que su principal tarea se ha centrado en las

señales macroeconómicas (Braude, Dragún, García, Ginsberg, y Tavosnaska, 2009;

Fernández Bugna y Porta, 2007).

La gran burguesía, por su parte, se ha visto fortalecida. De conjunto, tal como se

ve en el gráfico 2, la crisis produjo un aumento en la concentración de la producción,

121 Rapetti (2005) repite esta confusión sobre la redistribución, aún cuando muestra por su propia cuenta que la masa salarial aumenta más tarde y en menor proporción que el consumo agregado. 122 Los tres únicos casos significativos de re-estatizaciones durante el período de estudio, Correos Argentinos (2003), Aguas Bonaerenses (2006) y Aerolíneas Argentinas (2008), son producto de un rescate ante la fuga de los capitales propietarios y la falta de capitalistas dispuestos a tomar el control (Burachik et al., 2010).

129

fenómeno que la expansión posterior no revirtió significativamente (Azpiazu y Schorr,

2011; Chena y Giacobone, 2008; Herrera y Tavosnaska, 2009; Kulfas, 2009). Por otra

parte, como se ve en la tabla 2, al interior de la gran burguesía creció el peso del capital

extranjero, continuando con el proceso de extranjerización de la estructura productiva de

la década anterior, con la novedad de la mayor presencia de capitalistas de la región, en

lugar de provenientes de los países centrales (Anlló et al., 2007; Burachik, 2008;

Fernández Bugna y Porta, 2007; Kulfas, 2009; Lozano, 2008). La preeminencia de estas

empresas y su interés en mantener la inserción externa de Argentina tal como se

encontraba (Wainer, 2011), pone dudas sobre qué sujeto social encarnaría el proyecto de

capitalismo nacional del gobierno de Kirchner.

Tabla 2. Comparación grandes empresas nacionales y extranjeras

Empresas nacionales Promedio 1993-2001 Promedio 2003-2009 Proporción de empresas 44% 33% Proporción del VP 29% 18% Fuente: elaboración propia con base en ENGE, INDEC.

2.2. DIMENSIÓN II . LA PRODUCCIÓN

La segunda dimensión del patrón de acumulación refiere a la producción. En relación

con los sectores que protagonizan esta etapa, existen controversias en la literatura. El

discurso oficial identifica el período de expansión por su sesgo productivista, asociado a

la producción de bienes, y en particular, a la industria (Herrera y Tavosnaska, 2009).

Según se vio en el gráfico 4, debe relativizarse el peso de la industria en la nueva fase:

su dinamismo no parece revertir el sesgo de las últimas décadas (Azpiazu y Schorr,

2011; Eskenazi, 2008). Santarcángelo, Fal y Pinazo (2008) señalan la novedosa

importancia de la construcción y la menor relevancia del sector de servicios financieros,

así como el carácter más homogéneo (más sectores contribuyen) del crecimiento.

Lavopa (2007), por su parte, encuentra que la mayor parte de los sectores y ramas de

actividad que motorizan el crecimiento son los mismos que en la década anterior. En

130

gran medida, estas discrepancias tienen que ver con la periodización con la que se

realiza la comparación.

La crisis de 1998-2002 afectó muy fuertemente al sector productor de bienes, lo

que, al mismo tiempo, facilitó su posterior recuperación a tasas más elevadas. De hecho,

en el período que va hasta 2005, este sector crece a tasas anuales promedio de 11.5%,

mientras que el sector servicios lo hace al 6.5%. Esta velocidad se invierte en la subfase

siguiente (2006-08), cuando el primer sector crece al 6.5% (caída de 4 puntos) mientras

que el segundo lo hace al 8.3% anual. Esta desaceleración del crecimiento de la

producción de bienes es tendencial durante toda esta fase, mientras que la aceleración

del sector servicios se agota en 2005, para estabilizarse a partir de allí (ver tabla 3).123

Tabla 3. Tasas de crecimiento anuales, por sector

Período PBI Bienes Servicios 2003 8.8% 14.5% 4.2% 2004 9.0% 10.5% 6.8% 2005 9.2% 9.5% 8.4% 2006 8.5% 8.8% 8.1% 2007 8.7% 7.9% 8.7% 2008 6.8% 2.9% 8.2%

Promedio 2003-05 9.0% 11.5% 6.5% Promedio 2006-08 8.0% 6.5% 8.3% Fuente: elaboración propia con base en datos de Ferreres (2005) e INDEC, sobre series en pesos constantes de 1993.

Para analizarlo con un mayor nivel de detalle, repetimos el cálculo a nivel de

ramas de actividad, observando los últimos dos ciclos ampliados a fines de comparación

123 No menospreciamos el valor alcanzado por las tasas de crecimiento durante esta fase. No obstante, estamos utilizando para el cálculo las series en pesos constantes calculadas por el propio INDEC. El índice de precios calculado por este organismo se encuentra seriamente cuestionado por subestimar la inflación real desde 2006. Las tasas de crecimiento resultantes de deflactar las series por índices de precios más altos serían menores. Creemos que este problema no necesariamente anula nuestras comparaciones, dado que no tenemos elementos para pensar que este problema afecte de maneras diferentes a los sectores o ramas de actividad aquí comparadas.

131

(ver tabla 1). Dentro de los sectores productores de bienes, las dos ramas de actividad

que más caen durante la crisis de la Convertibilidad serán las mismas que protagonizarán

el crecimiento de la fase siguiente: la construcción y la industria manufacturera (ver

tabla 4). En ambos casos, alcanzan su valor absoluto previo a la crisis en 2005, momento

a partir del cual sus tasas de crecimiento se desaceleran drásticamente: la construcción

pasa de crecer al 28% a hacerlo al 10%, mientras que la industria manufacturera deja de

crecer al 12% para hacerlo al 7%. Es decir, en ambos casos se reduce a la mitad la tasa

de crecimiento, a pesar de mantenerse en niveles altos. Estos sectores son

particularmente importantes debido a su alto componente de demanda de trabajo.

El sector agrícola-ganadero (segundo o tercero por su peso en el PBI, según el

momento) complementa el panorama. El mismo se vio afectado por la crisis del fin de la

Convertibilidad, aunque en una magnitud marcadamente menor a los anteriores sectores

(en rigor, sólo muestra caídas en su nivel de actividad en 2000 y 2002). Su recuperación

es, de hecho, inmediata: en 2003 ya había superado su anterior nivel máximo de

actividad. El crecimiento de este sector tuvo una ligera aceleración de su crecimiento, si

comparamos con la anterior fase de crecimiento (1991-1999, para esta rama). Si

hacemos esta última comparación para las ramas antes analizadas (construcción e

industrias manufactureras), la diferencia es mucho mayor: las tasas casi se duplican

(pasan de 10% a 19% en la primera rama, y de 5% a 9% en la segunda). La rama

agrícola ganadera además tiene un rol muy importante en el superávit comercial de la

fase, pues productos primarios y manufacturas de origen agropecuario explican la mayor

parte de las ventas externas.124

Las restantes ramas productoras de bienes también fueron favorecidas por el

nuevo escenario, aunque todas muestran un dinamismo menor al anterior ciclo

(descontando la crisis, en los casos en que ésta haya existido). Esto significa que los

cambios operados a partir de 2002 favorecieron en general a la producción de bienes

124 El elevado incremento de la producción agrícola en el período ha desarrollado un carácter extractivo, dado que se ha elevado severamente la demanda de fertilizantes para recomponer el balance químico de la tierra: se está produciendo a costa de la capacidad productiva futura(M. García, 2005; Oliverio & López, 2008).

132

(desde que revirtieron la crisis en todos los sectores que se vieron afectados), pero

favorecieron especialmente a la construcción y la industria manufacturera.

Tabla 4 .Tasas de variación acumuladas, por sector y rama de actividad

Sector/rama de actividad Período

1991-1994 1995 1996-1998

1999-2002

2003-2008

Agricultura, ganadería, caza y silvicultura

13% 6% 8% -1% 29%

Pesca 120% 2% 9% -3% 12% Explotación de minas y canteras

43% 16% 1% 4% 7%

Industrias Manufactureras 35% -7% 18% -27% 71% Electricidad, gas y agua 38% 7% 21% 8% 37% Construcción 80% -12% 37% -51% 181% Total producción de bienes

37% -4% 19% -23% 67%

Comercio al por mayor y menor, hoteles y restaurants

41% -7% 24% -30% 77%

Transporte, almacenamiento y comunicaciones

44% 2% 29% -12% 104%

Intermediación financiera 108% -1% 54% -25% 59% Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler

27% -1% 12% -8% 31%

Administración pública -14% -1% -1% 0% 20% Otros servicios 24% 1% 12% 0% 36% Total producción de servicios

30% -2% 19% -14% 53%

PBI a precios de mercado 36% -3% 18% -18% 63% Fuente: elaboración propia con base en datos de Ferreres (2005) e INDEC.

Respecto de la producción de servicios, el dinamismo más importante lo muestra

Transporte, almacenamiento y comunicaciones, que pasa de una tasa anual acumulada

del 8% en la anterior fase de crecimiento al 13% en esta nueva. El comercio, la hotelería

133

y la gastronomía ocupan el siguiente lugar respecto del dinamismo (pasa de un

crecimiento del 6% a uno del 10%) y crecimiento acumulado. Si bien en ambos casos

hay variaciones en el ritmo de crecimiento en la fase de crecimiento reciente, la nota la

da el sector que les sigue en crecimiento acumulado: las finanzas.

Esta actividad creció durante el ciclo anterior hasta 2000, pero al mismo tiempo

estuvo en recesión hasta 2004: un desfase de dos años respecto de la mayoría de las otras

ramas de actividad. Si en la fase de expansión anterior creció a un ritmo del 12% anual

acumulado, a partir de 2005 crece a una tasa del 26%. Es decir, una vez “digerida” la

crisis –que contuvo un importante componente financiero-, esta rama de actividad

vuelve a crecer a tasas incluso más elevadas las de la década anterior, cuando fue una de

los espacios privilegiados para la acumulación. No trivialmente, el sector se vuelve tan

dinámico al mismo tiempo que las ramas productoras de bienes “privilegiadas” pierden

vigor. Esto pone nuevamente en cuestión el sesgo productivista del nuevo ciclo.

Así como la industria y la construcción, especiales afectadas por la crisis, fueron

las ramas que protagonizaron el crecimiento en la nueva fase, si desagregamos a un

mayor nivel dentro de la industria, encontramos el mismo proceso. Así, las actividades

más afectadas por la crisis, la metalmecánica y la actividad textil, son dos de las

protagonistas del crecimiento de la nueva fase (Fernández Bugna y Porta, 2007). En este

sentido, resulta discutible la tesis de que se trate de un cambio en la estructura

productiva. De hecho, los autores recién citados muestran con datos del ministerio de

Economía que la inversión se ha dirigido a los mismos sectores que durante la década de

los noventa. Anlló et al. (2007), Féliz y Pérez (2007) y Kulfas (2009), desde lugares

diferentes, coinciden en que no parece haber un cambio estructural, sino la expansión

bajo los mismos parámetros previos, de sectores previamente afectados por la crisis.125

Lavopa (2007) señala este punto como una clave para comprender la mejora del

nivel de empleo en la fase de crecimiento: se trata de la expansión de ramas con mayor

uso de trabajo, afectadas por la crisis, y por ende, con capacidad ociosa disponible.

Tanto la industria en general (y las ramas especificadas en particular) como la

125 Anlló et al. (2007) señalan que sigue habiendo baja integración entre sectores, casi nula innovación, falta de personal calificado, y no hay cambios en la intensidad de uso del empleo.

134

construcción se caracterizan por una mayor intensidad en el uso de trabajo. Hacia 2005,

cuando la capacidad ociosa comienza a escasear, se comienza a vislumbrar una

importante caída en la elasticidad ingreso del empleo: a medida que el crecimiento

comienza a motorizarse por otras actividades, la capacidad de absorción de mano de

obra desciende, estabilizándose el desempleo a niveles mayores a los de la década

anterior (ver gráfico 10).126

Gráfico 10. Tasa de desocupación urbana

Fuente: elaboración propia con base en INDEC.127

La mayor elasticidad ingreso del empleo durante los primeros años de la

expansión es, posiblemente, una de las mayores novedades respecto de la trayectoria

previa. Este cambio en la elasticidad es el argumento del gobierno para hablar de un

nuevo modelo de desarrollo inclusivo o crecimiento con inclusión social (Giosa Zuazúa,

2006). La capacidad ociosa, el cambio de precios relativos a favor de los sectores

intensivos en trabajo y el abaratamiento del trabajo son claves para explicar la primera

126 Notamos que el nivel al que se estabiliza el desempleo es alto incluso en términos de la etapa neoliberal. 127 Lozano (2008) cuestiona la veracidad de este índice, por la exclusión del cálculo de los trabajadores con planes sociales, así como la falta de relevamiento en ciertos conglomerados urbanos (cambio de metodología). Criticas similares sobre la confiabilidad del índice son apuntadas por CENDA (2008).

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EPH puntual EPH continua

135

etapa (CENDA, 2007a). Una vez que la capacidad ociosa se cubre y el salario comienza

a recuperar niveles perdidos, la elasticidad se reduce fuertemente (Beccaria, 2007), y los

sectores de servicios son los que pasan a protagonizar la incorporación de empleo

(CENDA, 2007a). No se trataría de un “modelo” más inclusivo en empleo, sino uno de

empleo más precario, que necesita de altas tasas de crecimiento para dar empleo (Féliz,

2008). Existiría una diferencia respecto de los noventa en que la generación de empleo

se generaliza entre sectores en esta fase, amenguando la tendencia a la heterogeneización

estructural (Lavopa, 2005).

Un elemento importante es el peso de las PyMEs en la generación de empleo.

Como dijimos, la elevada protección efectiva permitió la expansión de un conjunto

importante de estas empresas, que dan cuenta del 46% de los empleos creados entre

2003 y 2006 (Arakaki y Piqué, 2008). La absorción de trabajo por las PyMEs tiene

serios limitantes en la capacidad de ofrecer mejoras cualitativas (CENDA, 2008;

Lavopa, 2007): se trata, de conjunto, de empresas con muy bajos niveles de

productividad en relación a las empresas grandes, diferencia que tiende a aumentar en el

tiempo (Graña y Kennedy, 2007a, 2007b; Graña et al., 2008). Debe remarcarse, sin

embargo, que no sólo este conjunto de empresas tiene dificultades para lograr mejoras

de competitividad: la productividad agregada de la economía argentina crece a tasas

lentas, y muestra una tendencia a alejarse cada vez más de la productividad

estadounidense (Graña, 2009; Iñigo Carrera, 2006). Esto plantea serias dificultades para

la economía argentina, en relación a su capacidad de competir en el mercado mundial.

2.3. DIMENSIÓN III . INSERCIÓN EXTERNA

Justamente, en relación a la inserción externa (dimensión iii del patrón de acumulación),

se observan una serie de cambios interesantes. El primer dato relevante es la

modificación del saldo de la balanza comercial, que habría relajado la restricción externa

(Damill, 2006; Martínez Atilano, Martínez Cruz, y Rangel Cruz, 2011). Como se ve en

el gráfico 11, aquel pasó a un leve superávit a fines de la Convertibilidad (merced de la

larga recesión iniciada en 1998), cuyo valor se incrementó velozmente con la

136

devaluación de 2002. La mejora de los términos de intercambio, especialmente a partir

de 2004, coadyuvó a este proceso (ver gráfico 6).

Gráfico 11. Exportaciones e importaciones, en millones de dólares

Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC.

La interpretación tradicional de la restricción externa al crecimiento (ver capítulo

1, sección 1.2) señalaba el saldo de la balanza comercial como principal fuente de

abastecimiento de divisas. Es por esto que algunos autores han señalado a partir de esta

nueva situación el final de esta restricción a la acumulación (Gerchunoff, 2006). Una de

los argumentos centrales para llegar a este planteo es el importante crecimiento de las

exportaciones industriales, que significarían una novedad respecto del pasado.

Sin embargo, como vimos en el gráfico 4, este rubro no parece estar liderando al

conjunto de las exportaciones, ni muestra un comportamiento diferente al de la década

anterior. De hecho, Argentina continúa la especialización en exportaciones de bienes

primarios, combustibles y bienes industriales de bajo contenido tecnológico y bajo valor

agregado (Anlló et al., 2007; Bianco, Porta, y Vismara, 2007; Eskenazi, 2008). En el

rubro de manufacturas de origen industrial, las importaciones crecen más que

proporcionalmente al aumento del producto y la balanza muestra déficit en casi todas las

ramas: no existe un proceso de sustitución de importaciones (Eskenazi, 2008; Herrera y

Tavosnaska, 2009; Pérez, 2006; Santarcángelo et al., 2008). Las exportaciones del país

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Exportaciones Importaciones

137

están concentradas en las empresas de mayor tamaño (las 500 mayores explican tres

cuartos de las ventas externas), y esto se verifica especialmente en las exportaciones

industriales (Basualdo et al., 2007).

El ajuste de la balanza comercial se realizó, tal como la literatura de la restricción

externa señalaba, a través de la recesión. La devaluación era un mecanismo para inducir

esta baja en el nivel de actividad, que durante el período analizado se produjo durante la

fase de fijación del tipo de cambio. Para cuando se sale de la regla cambiaria, el

superávit comercial ya era un hecho, que la devaluación amplificó mediante un efecto de

precios, desplazando la restricción y habilitando al crecimiento (Amico, 2008b). De

hecho, el comercio externo fue el primer factor de demanda en inducir el giro en el ciclo,

dando inicio a la fase de expansión (Rapetti, 2005). A partir de allí, reiniciada la

acumulación, las importaciones crecieron tal como el planteo de la restricción externa

señala: mientras que las ventas externas crecieron entre 2003 y 2008 a una tasa

promedio del 19% anual, las compras lo hicieron al 32% anual.

Debe agregarse, por otra parte, que aquel planteo requiere de una renovación, a la

vista de los cambios producidos en la etapa neoliberal. La liberalización de los

movimientos de capital es un hecho significativo, que generó posibilidades de dilatar el

ajuste cambiario con base en el acceso de capital extranjero, lo que redunda en un mayor

crecimiento de la deuda externa (ver gráfico 5) y ajustes más críticos una vez

interrumpido el acceso a fondos (Schvarzer y Tavosnaska, 2008). Considerando además

el grado de extranjerización de la estructura productiva (ver tabla 2), la restricción

externa ya no se reduce al comercio exterior, sino que involucra también a las cuentas de

rentas de la inversión: los intereses de deuda externa y la remisión de utilidades y

dividendos (Chena y Giacobone, 2008). Esta situación es una evidente señal del carácter

dependiente de la economía argentina, que no parece haber cambiado en el período

analizado (Wainer, 2011).

Se puede ver en el gráfico 12 el peso creciente de este rubro, que presiona con

salida de divisas, induciendo fases recesivas. En la fase de recesión y crisis (1998-2002),

los pagos de intereses fueron incrementándose a medida que las necesidades de

financiamiento del país se hacían más acuciantes (ver sección 2.1 del capítulo 2), salida

138

de recursos que el pequeño superávit comercial no podía financiar. Nótese que la

declaración de default de la deuda pública no implicó una menor salida por este

concepto (que incluye los pagos del sector público y el privado), disminución que se

registrará con la reestructuración de la deuda en 2005. Una vez que la expansión se

inicia, las mayores ganancias que las empresas captaron, fueron remitidas al exterior de

modo creciente, operando como una fuente de depresión de la actividad.

Gráfico 12. Rentas de la inversión, en millones de dólares

Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC.

La nueva fase de crecimiento no se encuentra asociada a entradas de capital. De

hecho, el abastecimiento de divisas está asociado al comportamiento de la balanza

comercial: en términos netos, la cuenta capital y financiera fue deficitaria durante la

fase. Esto tiene relación con: a) la inexistencia de activos remanentes plausibles de

privatización, b) cesación de pagos de la deuda externa y renegociación lenta (falta de

acceso masiva a los mercados de crédito); y c) la tendencia decreciente (hasta 2004) de

la entrada de capitales a la región de América Latina. El gobierno intentó trabajar sobre

el segundo factor, en lo que acabó por ser la reestructuración de la deuda externa. El

sector público compensó las salidas de capital del sector privado durante la mayor parte

de fase de recesión, hasta que esto le fue imposible y estalló la crisis. En la fase de

expansión, el sector público ha encontrado mayores dificultades para cumplir este rol.

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Intereses Utilidades y Dividendos

139

Gráfico 13. Roles en la balanza de pagos, en millones de dólares

Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC.

La escasa entrada de fondos a través de la cuenta capital y financiera debió ser

compensada por el saldo de la balanza comercial, que ya analizamos. Esta inversión de

roles respecto de la Convertibilidad puede verse en el gráfico 13. Mientras el superávit

externo dependa del saldo comercial, se exacerban las presiones para profundizar la

dinámica exportadora como fuente de abastecimiento de recursos. Dada la baja

productividad agregada de la economía argentina, esto implica la necesidad de ajustar el

tipo de cambio a niveles que permitan el comercio exterior: la variable de ajuste es el

nivel de vida de la población (Féliz, 2008; Féliz y Chena, 2006; Shaikh, 2006).

2.4. DIMENSIÓN IV . DISTRIBUCIÓN DE EXCEDENTES

Justamente, la devaluación es el dato clave en el período bajo estudio para analizar los

cambios en la distribución de excedentes (dimensión iv). Como se puede ver en el

gráfico 14, la devaluación de 2002 logró un significativo cambio en los precios relativos,

favorable a las producciones transables (lo que invierte el esquema preponderante en los

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Cuenta capital y financiera + Rentas de la inversión Saldo balanza comercial

140

noventa).128 Los precios mayoristas y minoristas ajustaron al alza, pero con mayor

lentitud, lo que produjo una devaluación real, al menos hasta fines de 2007 (cuando

comenzaron otra vez los reclamos empresariales por un nuevo ajuste). Ya hemos visto

que existe acuerdo sobre la importancia de esta modificación para la fase de expansión.

Se ha enfatizado a partir de ello el rol de la política cambiaria como instrumento

privilegiado de crecimiento y desarrollo, insistiendo en la idea de un tipo de cambio real

competitivo (Frenkel, 2008a, 2008b, 2010). El tipo de cambio alto impulsaría el

crecimiento y, a través de la orientación de los precios relativos hacia mejoras para las

actividades intensivas en trabajo, fomentaría además la incorporación de trabajo.

Gráfico 14. Precios relativos, 1993 = 100

Fuente: elaboración propia con base en datos de BCRA, CENDA e INDEC.

128 Para todos los datos presentados a partir de aquí se utilizó una corrección del nivel de precios al consumidor ofrecido por el INDEC, debido a los cambios en la metodología de medición que el organismo realizó, que distorsionan severamente las estadísticas (Lindenboim & Müller, 2008). A partir de la serie que el CENDA construye sobre datos de institutos provinciales de estadísticas, se corrigió este problema.

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TCN IPC IPIM

141

Ahora bien, bajo esta presentación, pareciera que la devaluación es una suerte de

panacea nacional. Lo cierto es que los efectos distributivos que genera distan de ser los

más equitativos. Según vimos en el gráfico 8, el costo laboral sufrió una fuerte caída con

la devaluación. La contracara de este proceso, complementado por la pesificación de las

tarifas de servicios públicos, es un aumento en las ganancias de los capitalistas, que

alcanzaron niveles históricos record (Michelena, 2009). “La novedad, a partir del año

2002, no fue tanto un cambio en la economía política detrás de la política económica,

sino antes que nada la constitución y consolidación de una nueva estrategia de

generación y realización de las ganancias” (Féliz y Pérez, 2007: 329).

Este aumento de las ganancias, tal como se ve en el gráfico 15, fue

particularmente intenso entre las empresas más grandes, que poseen una mayor

productividad y están más orientadas al comercio externo. Además, se trata de un grupo

particularmente beneficiado por la pesificación asimétrica. Basualdo, Lozano y Schorr

(2002) calculan que, por efecto de ambas medidas, 80 empresas se apropiaron de un 9%

del PBI en los primeros dos meses de 2002.

Gráfico 15. Evolución índice de rentabilidad cúpula empresarial

Fuente: CENDA (2007b).

142

El aumento en la cúpula puede analizarse, a su vez, en dos partes: por sector de

actividad y por origen de capital. Respecto de la primera, en la tabla 5 vemos cómo

algunos sectores se vieron particularmente beneficiados por la devaluación.129 El sector

de minas y canteras persiste como el de mayor tasa de retorno sobre el valor de la

producción y por empresa. En términos de utilidades netas sobre el valor de la

producción, la industria manufacturera en general vio más que duplicado su retorno.

Combustibles, químicos y plásticos, y maquinaria, equipos y vehículos lograron

aumentos significativos en este indicador; siendo el primero además el tercer sector de

mayores utilidades por empresa. Los sectores de alimentos, bebidas y tabaco, así como

construcción, comercio y transporte, muestran un leve aumento de sus retornos sobre el

valor de la producción, pero menos significativo que los anteriores sectores: esto se debe

a que son dos actividades con bajo valor agregado por unidad de producto.

Tabla 5. Utilidad grandes empresas, por sector de actividad

Sector

Utilidad respecto de VP Utilidad por empresa, promedio 2003-2009,

millones de pesos promedio 1993-2001

promedio 2003-2009

Minas y canteras 29% 30% 385.21 Industria manufacturera 5% 11% 88.16 Alimentos, bebidas y tabaco 5% 6% 49.80 Combustibles, químicos y plásticos

6% 13% 137.55

Maquinarias, equipos y vehículos

0% 8% 57.25

Resto industria 7% 21% 111.36 Electricidad, gas y agua 11% -1% 3.82 Comunicaciones 14% 6% 187.43 Construcción, Comercio, Transporte y Otros servicios

7% 9% 41.64

Fuente: elaboración propia con base en ENGE, INDEC.

129 Lamentablemente, no contamos con datos de activos para el período 2004-09, lo que nos impide realizar el cálculo de retorno al capital, que sería el indicador más apropiado.

143

Finalmente, los sectores de comunicaciones y electricidad, gas y agua ven sus

retornos caer, a pesar de que el primero permanece como el segundo sector por orden de

utilidades por empresa. Estos últimos sectores no son beneficiarios directos de la

devaluación, en contraposición a su lugar durante la Convertibilidad. Lamentablemente,

la ENGE no incluye al sector agrícola-ganadero. Si aceptamos los cálculos de Iñigo

Carrera (2007), el sector rural habría sido un mayor beneficiario de la devaluación: en el

cálculo de retorno sobre capital invertido, el agro duplica a la industria.

Tabla 6. Comparación grandes empresas nacionales y extranjeras

Utilidad respecto del VP Promedio 1993-2001 Promedio 2003-2009 Empresas nacionales 6% 7% Empresas extranjeras 9% 14% Fuente: elaboración propia con base en ENGE, INDEC.

En relación al origen de capital, la tabla 6 muestra que las empresas de origen

nacional tienen una rentabilidad sistemáticamente menor a las extranjeras. Estas últimas,

además, se han beneficiado particularmente con la devaluación, duplicando sus

márgenes de rentabilidad. Esto guarda coherencia con el hecho antes presentado de

crecientes salidas de capital por remisión de utilidades (gráfico 12), y pone en cuestión

el sesgo nacional del proceso de expansión.

La acumulación se reiniciaría por la vía de aumento de ganancias condicionado a

la credibilidad del gobierno en su capacidad de sostener esta estructura de precios

relativos. El gobierno respondió esterilizando la emisión de pesos con la oferta pública

de bonos con altas tasas de interés (para contener la fuga y estabilizar así el tipo de

cambio), subsidiando a las empresas proveedoras de servicios públicos (compensándoles

el congelamiento de tarifas) y conteniendo las demandas salariales (ver capítulo 4). Una

vez reiniciada la acumulación, las mejoras en la distribución del ingreso se dieron

principalmente por la vía de aumento del empleo (ver gráfico 10) (CENDA, 2008). El

límite de este tipo de mejora está definido por la capacidad instalada ociosa: una vez

restringida ésta (que, según vimos, ocurre entre 2004 y 2005), no es posible sostener

144

salarios en alza y altas ganancias (Fabris, López, y Villadeamigo, 2009). La necesidad

de invertir para ampliar la capacidad implica una exacción sobre las ganancias que

compite con las posibilidades de mejorar las condiciones de empleo.

Gráfico 16. Evolución del índice de salarios, IV-01 = 100

Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC y CENDA.

El gobierno trató de dosificar el proceso de recuperación salarial, que era

esperable en un contexto de recuperación del mercado de empleo. Si observamos el

gráfico 16, podemos ver que los trabajadores registrados son los únicos que lograron

superar el piso salarial establecido en la crisis de 2001, y no logran obtener mayores

mejoras a partir de 2006. Los trabajadores no registrados y los empleados públicos se

mantienen por debajo de ese piso, manteniéndose así la heterogeneidad estructural en el

mercado laboral (Giosa Zuazúa, 2006; Lozano, 2008). En todo caso, el salario promedio

permanece a niveles históricamente bajos, como se puede ver en el gráfico 8 (González,

2004; Graña y Kennedy, 2008a, 2008b, 2010).

Como ya vimos, las principales fuentes de absorción de empleo fueron las

PyMEs, caracterizadas por una menor productividad relativa. Esto restringe severamente

las condiciones de trabajo en las que se emplea: la mayor parte del empleo creado por

estas empresas fue en condiciones precarias y con menores salarios (Arakaki y Piqué,

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Priv registrado Priv no registrado Público Promedio

145

2008). Difícilmente estas empresas puedan ofrecer mejores condiciones de empleo y

salarios, lo que implica un límite muy concreto a la estrategia del gobierno respecto de la

distribución del ingreso (Graña et al., 2008). Los aumentos de los salarios mínimos, que

aplican a un conjunto más bien reducido de los trabajadores registrados, tendrían por

función traccionar los salarios de los no registrados. Ya vimos en el gráfico 16 que los

salarios de estos trabajadores permanecen bajos. Esto no sería extraño, dado que los

salarios mínimos se mantienen estancados en términos reales desde fines de 2005

(gráfico 17). Además, tanto los salarios mínimos como los medios, aunque se recuperan

de la crisis de 2001-02, permanecen bajos en dólares (gráfico 18).

Gráfico 17 .Salario mínimo real, IV-01 = 100

Fuente: elaboración propia con base en datos de CENDA e INDEC. Gráfico 18. Salarios medios y mínimos en dólares

Fuente: elaboración propia con base en datos de BCRA, CENDA e INDEC

0.00

50.00

100.00

150.00

200.00

250.00

IV -

01

II -0

2

IV -

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3

IV -

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4

IV -

04

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5

IV -

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6

IV -

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II -0

7

IV -

07

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IV -

08

II -0

9

IV -

09

II -1

0

IV -

10

0

20

40

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120

IV -

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3

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4

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5

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6

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7

IV -

07

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8

IV -

08

II -0

9

IV -

09

II -1

0

IV -

10

Salario promedio SMVM

146

Por todo lo anterior, las mejoras en la distribución del ingreso parecen haberse

concentrado en los estratos medio-altos, con cierta correspondencia con los trabajadores

registrados (Centrángolo et al., 2007; Lozano, 2008). Por eso, la pobreza se sitúa aún por

encima de los niveles de 2001 (Beccaria, 2007; CENDA, 2008; CEPAL, 2008). La

política social tuvo una fuerte expansión durante el año 2002 (ampliación del programa

jefes y jefas de hogar desocupado) y a partir de allí fue recortándose, a medida que los

trabajadores se incorporaban al mercado de trabajo. Los montos pagados a través de los

planes no cubrían la canasta de pobreza y resultaban por ello insuficientes, bajo la idea

de inducir a los beneficiarios a “preferir” la inserción laboral. Además, los planes se

estructuraron no sólo para disminuir la pobreza, sino también para reforzar la reinserción

en el mercado, incrementando así la competencia entre trabajadores (Féliz y Pérez,

2007; Giosa Zuazúa, 2006; Pérez, 2006; Pérez y Féliz, 2010). Este tipo de estructuración

no escapa a los lineamientos neoliberales que primaron la lógica de la política social en

las décadas previas. Los efectos de las transferencias, por otra parte, no tuvieron un

efecto significativo en la mejora de la distribución del ingreso (CEPAL, 2008).

3. BALANCE

De acuerdo con los cambios y continuidades que encontramos en el período analizado,

es posible intentar una suerte de balance global. Como indicáramos en el capítulo 1,

sección 1.2, es difícil definir con precisión absoluta cuándo estamos frente a un cambio

en el patrón de acumulación y cuándo ante cambios al interior del mismo patrón. A

modo de regla de decisión, propusimos allí la existencia de cambios en todas las

dimensiones para aceptar la existencia de un cambio de la modalidad de acumulación.

De todas formas, tal como señalamos al comienzo del capítulo, el sentido y la magnitud

de los cambios se miden de acuerdo a la temporalidad (periodización) que se elija. Así,

el gobierno y ciertos autores, tienden a elegir el piso de la crisis para establecer

comparación y así exaltar los resultados positivos del proceso, en particular, en relación

a la distribución del ingreso. Tampoco es extraña la comparación con la década de los

noventa, como parámetro de neoliberalismo. Aunque ninguna de estas operaciones es

147

necesariamente errónea, ciertamente esconde ciertos procesos de más larga duración,

que permiten vislumbrar continuidades.

Así, podríamos señalar como caracterización general la reconstitución del poder

del Estado como mediador ante la sociedad (ver capítulo 2), sobre la base de una fase de

expansión económica de características inclusivas. El Estado, sin retomar funciones

productivas, ha reforzado parcialmente su rol regulador, morigerando el sesgo altamente

represivo y excluyente prevaleciente en las décadas previas. A partir de 2002 fue clave

en la estructuración (su fijación) de los precios relativos e impulsó la inversión desde su

propio gasto. La acumulación se rehabilitó a partir de allí, con una fortaleza importante.

Resultan fundamentales dos modificaciones de política económica: la primera relativa a

la política cambiaria (pasando de un régimen de tipo de cambio fijo a uno de flotación

administrada) y la segunda respecto de la cesación de pagos y las subsiguientes

negociaciones de la deuda. Ambas políticas contribuyen a resolver las restricciones

externa e interna, al mejorar el saldo de la balanza de pagos y al mismo tiempo elevar la

tasa de ganancia de ciertos sectores productivos. A la primera la analizamos en el

capítulo 4, como política de TCRA, y a la segunda en el capítulo 5, como política de

desendeudamiento.

Observando de conjunto, no se observa un proceso de cambio estructural

generalizado (Lanata Briones y Lo Vuolo, 2011). La industria no ha ganado peso en el

total de la economía, y el dinamismo que muestra en los años de expansión atribuibles a

la recuperación se ve desplazado posteriormente por el sector de servicios, en particular

las finanzas. Los sectores y ramas de actividad que más sufrieron la crisis, protagonizan

los primeros años de la recuperación, y debido a su mayor uso relativo de trabajo,

permitieron un proceso de incorporación de trabajo. Las PyMEs tuvieron especial peso

en este sentido, pero al mismo tiempo sesgaron la calidad del empleo generado: altas

tasas de informalidad, salarios menores. No obstante, aumenta el nivel de concentración

y extranjerización de la estructura productiva, beneficiándose particularmente las

grandes empresas de mayores niveles de rentabilidad.

La baja productividad agregada fuerza a mayores ajustes sobre el nivel de vida

para lograr competitividad externa, en un contexto de creciente apertura y exposición de

148

la economía argentina. Así, la devaluación fue la clave para elevar la protección

efectiva, y elevar las ganancias a niveles récord, impulsando así la expansión de la

actividad. El saldo positivo de la balanza comercial más que compensa la falta de fondos

externos (cuenta capital y financiera deficitaria), y presiona así sobre la necesidad de

incrementar las exportaciones (tanto como restablecer el flujo de fondos desde el

exterior). Los límites a la mejora distributiva están establecidos por esta situación; es por

ello que, aunque se observan mejoras respecto de la crisis, los indicadores de

distribución del ingreso, salarios, desocupación y pobreza se mantienen en una situación

crítica respecto de un mediano o un largo plazo. Estos límites parecen haberse expresado

a partir de 2005/06. Esta idea no desestima las mejoras distributivas respecto del

momento más álgido de la crisis, sino que las pone en cierta perspectiva.

Para cada uno de estos puntos hemos señalado bibliografía que abona a la idea de

un cambio fundamental en la economía argentina, especialmente a través de cambios en

la orientación sectorial, la distribución de excedentes y el rol del sector externo.130 Para

cada caso, mostramos continuidades fuertes que ponen en cuestión estas novedades. Es

decir, no se detectan cambios significativos en las 4 dimensiones para determinar la

existencia de un nuevo patrón de acumulación. El comportamiento de cada una de las

dimensiones tomadas por separado parece tener claros paralelos con situaciones previas

dentro de la etapa definida como neoliberal. Quizás la novedad se encuentre en la

intensidad y duración de algunos de estos cambios, aunque –según definimos al

comienzo del capítulo- ésta parece ser una tendencia del patrón de acumulación

neoliberal. Muchos de los fenómenos resaltados en la comparación con el peor momento

de la crisis, se oscurecen al darles una perspectiva de más largo plazo.

Según este análisis, la gran burguesía como conjunto persiste como gran

ganadora de conjunto. Existe un cambio al interior de este conjunto, donde la industria y

la construcción parecen tener una mejora relativa, al menos en relación a la fase de crisis

de la Convertibilidad. Las fracciones financieras y de servicios, en general, a pesar de un

relativo desplazamiento, no se pueden pensar como “perdedoras”: específicamente las

finanzas han sido el sector más dinámico a partir de 2005. Como señalaremos en el 130 Quizás los dos autores que ofrecen interpretaciones más elegantes y acabadas en este sentido sean Amico (2008a, 2008b) y Frenkel (2008b, 2010).

149

capítulo 5, se encuentran otras señales que dan continuidad a la valorización financiera

del patrón de acumulación: el crecimiento del peso de los pagos de la deuda externa y el

alto valor de la inversión en títulos (especialmente públicos) son algunos de estos

indicadores.

Dentro de esta “cúpula” empresarial, el capital extranjero ha sido particular

beneficiario del cambio de política económica. El capital mediano y pequeño ha

acompañado la expansión de la actividad, y se vio beneficiado por los cambios en la

política económica, que le permitió sobrevivir frente a la tendencia previa. Finalmente,

por el lado de los trabajadores, no se puede decir que sean “ganadores” del período, en

tanto todos los indicadores marcan fuertes déficits, y no existen indicios que esta

situación se altere por la vía estructural definida en este período. Sin embargo, se revirtió

la fase más regresiva de expulsión de empleo y hubo cierta recuperación salarial

respecto del peor momento de la crisis, por lo que tampoco parecen absolutos

perdedores. Quizás, como balance global, la situación de los trabajadores, ocupados y

desocupados, no sea del todo clara.

Teniendo en cuenta esta descripción, se puede decir que los cambios operados no

dan lugar a un cambio del patrón de acumulación: que existan cambios en la política

económica no implica que haya un cambio de la economía política (Eskenazi, 2008;

Féliz y Pérez, 2007). No se trata de que las disputas entre fracciones capitalistas no sean

importantes, pero no modifican el hecho de que los trabajadores de conjunto no están

logrando definir los cambios de política según sus propios intereses (Féliz, 2008). La

coalición de gobierno que surja del análisis de cada política en particular no puede dejar

de tener presente este panorama general, que identifica el resultado combinado de la

aplicación de las diferentes políticas. Evidentemente, el período analizado no es igual a

toda la etapa neoliberal previa, pero tampoco escapa a sus tendencias centrales.131

Una aclaración importante es necesaria aquí: nos estamos refiriendo de conjunto

a la etapa como neoliberal, algo que puede ser conflictivo al incluir los años del siglo

XXI. Tal como venimos desarrollando, existen muy importantes continuidades en todas

131 Debe tenerse presente que las decisiones tomadas luego del período bajo estudio (1998-2008) no son consideradas en esta caracterización, y en todo caso merecerían un estudio igual de detallado.

150

las dimensiones del patrón de acumulación, que nos permiten sostener esta

denominación. No obstante, no pretendemos negar la existencia de algunas diferencias

en la fase abierta en 2002. Especialmente en el ámbito de la política sea quizás donde

más se marque la divergencia relevante respecto del neoliberalismo en su forma más

abierta: la manera en que el patrón de acumulación se valida ante la sociedad se ha visto

alterado, y esto es difícil de negar. No negamos estas diferencias, pues, en todo caso, son

materia de indagación –quizás apenas preliminar- de esta misma investigación.

Queremos resaltar que no se trata de un fenómeno nacional: en gran medida,

comparte la impronta de algunos gobiernos definidos como parte de un –mal llamado-

“giro a la izquierda” de América Latina. Muchos de estos gobiernos se han orientado

hacia una forma de “neodesarrollismo” como proyecto económico-político (Chibber,

2005). Al margen de otras discusiones relativas a esta denominación, nos parece

relevante mencionar que, en el estudio del patrón de acumulación para América Latina a

fines del siglo pasado, Valenzuela Feijóo (1990: 154-160) mencionaba dos fases en el

desarrollo del patrón de acumulación que llama “secundario-exportador”: una primera

de génesis o constitución y una segunda de consolidación. Si la primera era más bien

“parasitaria dogmática o neoliberal”, la segunda era de tipo “pragmático desarrollista”:

dos formas diferentes de validar un mismo patrón de acumulación, según las necesidades

de cada momento histórico.132 Es decir, aceptar la existencia de algunas diferencias no

indica un cambio estructural generalizado del modo en que se despliega la acumulación.

Esta tesis se centra en identificar quiénes impulsaron el nuevo esquema de

políticas, mediante el análisis de qué grupos fueron los que presionaron por las

decisiones de política económica que describen las novedades del período. El primer

dato que emerge de este capítulo es que el rol de los trabajadores ha sido evidentemente

subordinado, pues no logran revertir las condiciones de su situación económica general.

Sería difícil asumir que la coalición de gobierno se integra por trabajadores, dado que el

resultado general –si bien no es necesariamente adverso- ciertamente no es el más

132 Respecto de la distribución del ingreso, por ejemplo, señala que una vez lograda una drástica reducción del salario real, “lograda la redefinición estructural, los salarios pueden reasumir su comportamiento cíclico y tendencial más usual. Claro está, lo hacen a partir de un piso considerablemente más bajo. Dicho de otro modo, la distribución del ingreso más regresiva constituye una componente estructural del nuevo patrón” (Valenzuela Feijóo, 1990: 160).

151

favorable. Esto no significa que sus asociaciones representativas no hayan jugado

ningún rol: más bien lo contrario, su accionar fue clave para entender ciertos cambios de

políticas. El segundo dato importante que emerge de este capítulo es que efectivamente

hay un cambio en qué sectores lideran el proceso de acumulación, lo que nos indicaría la

mayor influencia relativa de ciertas fracciones de la gran burguesía. Los capítulos

siguientes (4 y 5) deben considerar este dato y ser capaces de establecer qué

modificaciones han ocurrido en la coalición de gobierno emergente en la fase posterior a

la crisis.

152

CAPÍTULO 4. EL TIPO DE CAMBIO

El presente capítulo tiene por objeto analizar la trama de intereses enlazados en la

modificación de la política cambiaria al entrar en crisis la Convertibilidad. Como ya

analizamos en el anterior capítulo, salir del régimen de tipo de cambio fijo elevando el

precio de las divisas extranjeras frente al peso resulta una de las decisiones más

relevantes a la hora de comprender la estructura de precios relativos emergente en esta

nueva fase, así como el cambio en la situación de la balanza de pagos. Gran parte de las

modificaciones observadas dentro del patrón de acumulación tienen relación con esta

decisión. Queremos resaltar que la política aquí estudiada es la de TCRA, y no la

devaluación en sí misma: ésta es una coyuntura particularmente significativa, que

expresa el quiebre de una orientación de política. La instauración de la política de TCRA

tendrá luego una etapa de “administración”, y mostrará un agotamiento hacia el final del

período de estudio.

La discusión en torno al régimen cambiario más apropiado compone un cuerpo

de literatura bien desarrollado. La salida de los regímenes de Bretton Woods dejó paso

en los setenta a esquemas flotantes que favorecieron la inflación mundial e hicieron poco

por amenguar las crisis reales. A fines de los ochenta, habría comenzado una tendencia a

buscar reducir la variabilidad de los tipos de cambio, lo que dio lugar a soluciones

esquina: o bien se aplicaban regímenes fijos, anclados, o bien flotación libre (Obstfeld y

Rogoff, 1995). La elección para países integrados financieramente al mundo parecía

inclinarse por tipos de cambio flotantes (Levy Yeyati, Sturzenegger, y Reggio, 2006).

Sin embargo, la salida para países periféricos, con un pasado de inflación muy elevada,

parecía ubicarse en la esquina opuesta, tal como hizo Argentina con la Convertibilidad.

Para asegurar el éxito de estos regímenes, muchos países, al igual que Argentina,

conjugaron las medidas de estabilización macroeconómica con las reformas

estructurales, incentivando así un ingreso de capitales que impulsara la actividad

(Rodrik, 1992, 1996).

153

Teóricamente, este tipo de arreglo cambiario constituía una señal fuerte de

compromiso por la reducción del déficit fiscal, dado que, al no ser monetizable,

eliminaba la posibilidad de utilizar el impuesto inflacionario. La política de tipo de

cambio “súper fijo” sería un subóptimo por la falta de credibilidad institucional: si

existiera ésta, no sería necesaria aquella (Levy Yeyati, 2001). De hecho, estos regímenes

parecían tener éxito en estabilizar la inflación, aunque elevaban la vulnerabilidad externa

(Pi Anguita, 2003). Un problema básico era que la elección de una paridad fija constituía

una señal fuerte que impulsaba la actividad, pero que acumulaba tensiones a medida que

el ingreso de capitales apreciaba el tipo de cambio real, deteriorando el saldo comercial:

corregir este desbalance saliéndose del régimen era eliminar la misma señal de

credibilidad que se había buscado.

La falta de credibilidad en la ejecución prolongada de ciertas políticas, pues, no

se resolvía ni con un tipo de cambio súper fijo. De hecho, tendía a favorecer una

dolarización de facto de la economía, que aprovechaba el seguro de cambio que

constituía el régimen para pasar sus activos y sus pasivos a moneda fuerte (Honig,

2009). Esta dolarización de hecho elevaba los costos de salida del régimen de tipo de

cambio fijo, explicando el “miedo a flotar” que detectaran Calvo y Reinhart (2000). Se

formaba así una especie de espiral viciosa por la que el tipo de cambio fijo hacía crecer

los costos de salida al mismo tiempo que expresaba sus limitaciones. En rigor, tal como

señalan Alesina y Wagner (2006), la mayor parte de las veces los regímenes cambiarios

de facto no coinciden con los de jure: países con malas instituciones afirman fijar el tipo

de cambio y no lo pueden cumplir, mientras que los que anuncian flotación normalmente

intervienen sostenidamente. Toda la discusión sobre regímenes cambiarios se vio

entonces oscurecida por no considerar esta realidad: así, más allá del debate, los

regímenes de hecho cambiaron más bien poco a lo largo de dos décadas, sin ninguna

tendencia claramente identificable de preferencia de algún tipo de régimen (Levy Yeyati

et al., 2006).

¿Qué salidas se encontraban disponibles para Argentina a fines de los noventa,

cuando estos desequilibrios se hicieron evidentes? Levy Yeyati (2001) caracteriza las

tres grandes opciones que se debatían en aquel momento:

154

a) Dolarización: esta opción se caracteriza por el trade off de ganar en estabilidad de

precios y perder en independencia en la política de estabilización (Alesina y Barro,

2000). Estos autores la analizan en el marco de uniones monetarias producto de la

mundialización de los mercados: un área monetaria óptima que puede generar un

aumento del comercio con Estados Unidos. Eliminaría la inflación y el déficit

fiscal necesariamente, reduciendo la tasa de interés, elevando la credibilidad de la

política cambiaria. Entre sus contras, no resultan claros los efectos sobre el riesgo

país, se perdería el prestamista de última instancia, no mejoraría el acceso a

mercados de capital y se pierde el señoreaje.

b) Flotación: salirse de la paridad fija implica una devaluación como puerta de

entrada a la flotación. Una devaluación controlada no es una opción, pues no

funciona prácticamente en ningún país del mundo: una vez que se sale de la regla

fija, las expectativas cambian e impulsan la salida de capitales, quitando grados de

libertad al gobierno. La devaluación traería inflación, elevaría el riesgo país y el

costo financiero, y generaría un descalce en los balances de las empresas y los

bancos, altamente dolarizados. Sin embargo, mejoraría competitividad, y a través

de ella, traería crecimiento. Además, el efecto de redistribución a favor del capital

(reduciendo el costo laboral y elevando el auto-financiamiento de las empresas) y

de los sectores de altos ingresos (con mayores propensiones al ahorro), eleva el

ahorro y la inversión nacionales, impulsando también el crecimiento (Levy Yeyati

y Sturzenegger, 2007).

c) Convertibilidad con una canasta de monedas: se trataría de una ampliación del

ancla cambiaria, que teóricamente permitiría aliviar la rigidez de la paridad, sin

entrar en una devaluación abierta. Sin embargo, es un cambio de reglas de juego, y

esto generaría un problema de confianza. Entonces, “el análisis puede plantearse

de manera simplificada como un compromiso entre menor credibilidad, por un

lado, y mayor flexibilidad, por el otro” (Levy Yeyati, 2001: 31). En este sentido,

aplica la advertencia previa del autor: una devaluación controlada no parece

funcionar en ningún país que intenta salir de estas tensiones. Se presentaría

además un problema adicional, dado por la posibilidad de que el cambio en la

155

composición de la canasta de monedas, que implique una devaluación, se traslade

a precios.

Más allá de la discusión teórica de las ventajas y desventajas de cada régimen,

nos interesa en este capítulo analizar las presiones ejercidas por los distintos

agrupamientos sociales a favor de uno u otro esquema. En este sentido, la exposición

privilegiará el interés y argumentos de los propios grupos sociales por sobre la

postulación de una racionalidad agregada imputada por el autor de este trabajo. A fin de

cuentas, aunque el debate teórico propicia cierto conjunto de ideas que componen el

acervo intelectual disponible para la discusión (Hall, 1997), como ya señalamos con

Levy Yeyati, Sturzenegger y Reggio (2006), éstas parecen haber tenido una influencia

menor en la determinación de la política cambiaria. Este capítulo busca, en cambio,

desarrollar qué presiones ejercieron los distintos grupos sociales respecto de la política

cambiaria. Para ello, analizaremos las demandas que estos grupos sostenían, y qué

postura defendían respecto del régimen cambiario y el nivel de tipo de cambio. Como es

lógico, los diferentes grupos no definen sus demandas en relación exclusiva a la variable

aquí estudiada, y otros intereses se entremezclan en sus intervenciones públicas.

Intentaremos, pues, atenernos en la medida de lo posible a las definiciones tomadas en

relación a la modificación del tipo de cambio, vinculando las posturas de los grupos al

respecto con los problemas que estos mismos definían como relevantes en la discusión.

La política aquí analizada es la definición de un tipo de cambio real alto, que

tiene por principal coyuntura la devaluación en Enero de 2002. Sin embargo, tanto antes

como después, se barajaron alternativas impulsadas por diferentes grupos. Para poder

identificar con mayor claridad la constelación de grupos sociales que se impuso a partir

de ese año, es necesario analizar primero cuáles bregaban por salidas alternativas. El

capítulo se organiza entonces analizando las diferentes coyunturas de debate sobre el

régimen y nivel del tipo de cambio real, que involucra no sólo el nivel nominal de esta

variable, sino el seguimiento de al menos dos precios clave: tarifas y salarios. El capítulo

analiza, entonces, la política de TCRA y no sólo la devaluación.133

133 De modo equivalente, el capítulo siguiente no analiza sólo el default de 2001, sino como una coyuntura particularmente significativa en la orientación posterior de las reestructuraciones de deuda.

156

Así, la primera sección considera la propuesta de dolarizar. La segunda se divide

en dos subsecciones que analizan las alternativas ensayadas para conservar la

Convertibilidad: la ampliación a una canasta de monedas y la incorporación de una

tercera moneda no convertible. La tercera sección desarrolla la política del TCRA,

dividiéndose en 4 subsecciones: la devaluación, las demandas que de ella emergen, la

administración consolidada de esa política y su agotamiento.

Las modificaciones producidas en la balanza de pagos (sector externo, dimensión

iii del patrón de acumulación) y en los precios relativos (apropiación de excedentes,

dimensión iv) ya fueron analizadas en el capítulo anterior (secciones 2.3 y 2.4). Desde el

punto de vista de la distribución de beneficios de este nuevo esquema cambiario, resulta

complejo asignar efectos sin discusión. La última sección de este capítulo se aboca a

ello. De este modo, podremos determinar cuál fue el conjunto de grupos que impulsó la

política del TCRA, para cruzar luego estas definiciones con los beneficios obtenidos, de

modo de determinar la coalición político-económica detrás de la devaluación.

1. “D OLARIZAR ES UNA IDEA SEXY ”: EL PASE DE SALIDA DE MENEM

Tal como desarrollamos en el capítulo 2 (sección 2.1), el estallido de las crisis en

países periféricos a fines de los noventa marca el punto de inicio del período bajo

estudio. Argentina entra en una recesión hacia fines de 1998, en lo que será la larga

crisis de la Convertibilidad. Concretamente, será la devaluación de Brasil en 1999 la que

marque un punto clave en este derrotero. Apenas tres días después de iniciada la

devaluación en el país vecino, Menem hace el anuncio de que pretende dolarizar la

economía argentina. En el momento en que el presidente realiza este anuncio, la sorpresa

fue la principal reacción: no existían experiencias de adopción de la moneda

estadounidense en economías del tamaño de Argentina; el proyecto no había sido

previamente debatido, y no figuraba en la agenda como tema. Se presentaron dos

grandes argumentos.

El primer argumento era de continuidad: la idea de dolarizar fue presentada como

un paso lógico de profundización de la Convertibilidad: teniendo ya la caja de

157

conversión y el tipo de cambio fijo por ley, en paridad unitaria con el dólar, abandonar

completamente el peso no parecía sino el paso siguiente. Se afirmó que de este modo se

anularía el riesgo cambiario, reduciendo así las tasas de interés pagadas por el país, y por

ende, resultaría en un fomento a la inversión y el crecimiento. El alto grado de

dolarización de los agregados monetarios y la amplía existencia de contratos nominados

en la moneda estadounidense daban cuenta de una preferencia de los argentinos por esta

moneda.

Sin embargo, este argumento presentaba cierta ambivalencia: dado el éxito de la

Convertibilidad (en estabilizar los precios y restablecer el acceso al mercado mundial),

era necesario avanzar por el mismo camino, pero dado el fracaso de la Convertibilidad

(en generar confianza total en el peso), era necesaria cambiarla. El peso fue presentado

como una suerte de “vale” por los dólares depositados en el BCRA, un medio de cambio

sin capacidad de funcionar como unidad de referencia ni como reserva de valor: es decir,

una moneda escasamente funcional.

El segundo argumento era de tipo estratégico: ante la creciente globalización, el

mercado mundial caminaba –afirmaban los asesores de Menem- hacia tres monedas

“globales”; el dólar, el euro y el yen. Por un motivo de geopolítica internacional,

Argentina caería en el área del dólar. En este mismo argumento se asienta la idea de

integración continental, presentada a mediados de la década: el ALCA aparecía como el

paso hacia el bloque económico continental. Una consideración nunca explicitada era

que al gobierno argentino no le cayó nada bien la devaluación de Brasil sin previo aviso,

tomada como una declaración de poder dentro del bloque: si Argentina se dolarizaba,

pasaba a ser la “cabeza de playa” para el ALCA, y negociaría directamente por cuenta

de Estados Unidos. Incluso se presentó el proyecto como el primer paso para una Unidad

Monetaria Americana.

Dentro del país, el proyecto cosechó el apoyo básicamente del CEMA,134

mientras que en el exterior tuvo entre sus principales impulsores a Steve Hanke135 y Kurt

134 Además del ministro de economía Roque Fernández y el presidente del BCRA Pedro Pou, los más férreos impulsores del proyecto fueron Aldo Abram, Jorge Ávila, Joaquín Cottani y Gabriel Rubinstein. Este último ocuparía varios cargos en el gobierno de Kirchner, incluyendo el de asesor en la negociación con el FMI.

158

Schuler,136 a los economistas jefe del BID Guillermo Calvo y Ricardo Hausman, y a los

reconocidos manualistas Rudiger Dornbusch137 y Stanley Fischer (por ese entonces,

segundo del FMI). Para estos economistas, la dolarización representaba un paso adelante

en la inserción profunda de la economía argentina en el mercado mundial: cualquier

resguardo en materia de soberanía era entendido como un mero residuo nacionalista.138

La discusión, tal como la planteara el propio Menem, pondría el eje en la diplomacia y

las relaciones exteriores más que en el campo local. Como en 1989, el presidente

buscaba en la potencia hegemónica estadounidense el punto de apoyo sobre el cual

sostener el armado de una coalición de gobierno en el país. Por eso resulta importante

revisar las posiciones del país del Norte, así como el del FMI, principal organismo de

presión en la ejecución de programas económicos.

El Tesoro de Estados Unidos y la Reserva Federal, a través de diversos

representantes, tuvo dificultades para lograr una posición unificada: mientras O’Neill

(secretario del Tesoro) proponía la libre flotación, Alan Greenspan (Reserva Federal)

abría la puerta a dolarizaciones unilaterales (el país del Norte no se comprometía a

ofrecerse como prestamista de última instancia ni a compartir el señoreaje). Larry

Summers, segundo en el Tesoro, defendió en un primer momento la dolarización bajo un

argumento memorable: “La dolarización es sexy. Es una idea que tiene la ventaja de ser

original, atractiva y fácilmente comprensible para todo el mundo” (“Summers: dolarizar

es una idea sexy”, La Nación, 31 de Enero de 1999). Finalmente, adoptaría también la

135 Miembro del ultra-liberal CATO Institute y antiguo asesor de Reagan. Ya en 1989, después de reunirse con el entonces candidato Menem para asesorarlo en materia de política monetaria, escribe su primera propuesta de dolarizar la economía argentina, junto a Kurt Schuler. 136 Quien asesoró al senador republicano, Connie Mack, para la presentación en Abril de 1999 de un proyecto ante el Congreso estadounidense donde se proponía compartir el señoreaje con los países que dolarizaran. 137 En uno de los puntos más álgidos de la crisis argentina, Dornbusch acordaría con Hanke en que sería buena idea entregar temporalmente el gobierno argentino a alguna representación extranjera (“Menem presentará su plan y su candidatura en los EE. UU.”, La nación, 19 de Mayo de 2002). 138 “Ahora tenemos unos próceres en los billetes; pasaríamos a tener otros” fue una de las primeras declaraciones de Pou al respecto (“Proponen la dolarización total”, La Nación, 22 de Enero de 1999). En sintonía, Guillermo Calvo afirmaría que en todo caso era posible pensar en “reducir las objeciones nacionalistas” emitiendo dólares con las caras de Zapata, San Martín y Bolívar (“¿Hacia dólares con el rostro de Zapata?”, La Nación, 26 de Enero de 1999).

159

postura de Greenspan: si un país quería dolarizar, Estados Unidos lo vería bien pero no

se comprometería a nada.139

El FMI tendrá también en el plano público una posición un tanto ambigua frente

al tema, centrando su prédica en avanzar con las reformas (que serán las del acuerdo de

1998). A pesar de que su postura durante la década había sido apoyar la libre flotación,

había elogiado abiertamente la Convertibilidad y apoyó la dolarización en un primer

momento. Sin embargo, ante la negativa de Estados Unidos, que tras varios debates

nunca aceptó la idea de convalidar la dolarización (por suponer que significaría

comprometer a la Reserva Federal en un proceso que le generaba escasos beneficios), el

FMI cambió de postura. El FMI no alentó la dolarización unilateral (como fue en el caso

de Ecuador y El Salvador),140 por lo que debió restringirse a alentar el debate y evitar

definiciones fuertes.141 En la asamblea del organismo de Abril de 2000, se elogia la

Convertibilidad, y el nuevo titular del Fondo, Horst Köhler, desestima la dolarización

como salida. Esta será la línea de discurso en adelante: defender el régimen vigente

frente a posibles devaluaciones y la dolarización. Thomas Dawson, vocero del

organismo, insistirá en diversas ocasiones durante el año 2001 con que el problema no

era cambiario sino fiscal: era necesario ajustar el gasto.

Es decir, el planteo de dolarizar encontró buenos defensores entre reconocidos

neoliberales y diversos representantes del poder financiero mundial. Sin embargo, no

logró el apoyo abierto e irrestricto por parte del gobierno estadounidense ni del Fondo

Monetario, lo que debilitó la propuesta que insuflaba aires de globalización periférica.

Toda vez que el punto de apoyo externo no se consolidaba –como sí había ocurrido con

el programa de reformas estructurales a fines de los ochenta- se evanescían los

139 El analista estadounidense Robert Rubin explicaba esta situación por las dudas que generaba el proyecto a los políticos del país del norte: por un lado, ampliaba la zona de comercio, pero, por otro, corrían el riesgo de que las inversiones se fueran del país. El público en general no tenía ningún interés en el asunto (“La importancia de bajar el déficit fiscal”, La Nación, 7 de Julio de 1999). 140 Sin embargo, el jefe de la misión enviado por el Fondo a Argentina en 2002, John Thornton, había alentado la dolarización y participó significativamente en el proceso ecuatoriano. 141 Organizó, de hecho, un seminario para debatir el problema, en Junio de 1999. Allí, un asesor de Clinton alentó la dolarización unilateral, lo que fue rápidamente descartado por el representante del gobierno argentino, Miguel Kiguel (“Sigue el debate por la dolarización”, La Nación, 25 de Junio de 1999). El Fondo, en boca de Claudio Loser, sostendrá que “es un tema controversial y el FMI es pragmático en esto, porque hubo éxitos y fracasos en todos los países y con todos los sistemas cambiarios” (“La devaluación no es la clave del crecimiento”, La Nación, 24 de Septiembre de 2000).

160

potenciales beneficios para la coalición local que apoyara el proyecto. El gobierno de

Brasil, por su parte, se expresó reiteradamente en contra del proyecto, que suponía la

muerte del MERCOSUR (“Brasil prepara una nueva fase del Plan Real”; La Nación, 24

de Enero de 1999).142

A nivel nacional, el planteo no cosechó mayores adhesiones fuera del CEMA.143

La oposición fue terminante en su negativa: el apoyo a la Convertibilidad era total por

parte de los principales partidos. Quizás la opinión más interesante en este sentido haya

sido la del ex ministro de economía y mentor de la Convertibilidad, Domingo Cavallo,

que hasta fines de 2001, se mostró un férreo opositor a la dolarización y defendió la idea

de una Convertibilidad ampliada, primero en artículos de opinión, luego como ministro

de economía de De la Rúa (2001).144 Analizaremos esta idea en la próxima sección.

La recesión y devaluación brasileras afectaron fuertemente a la economía

argentina, incapaz de competir bajo el esquema de Convertibilidad. La UIA rápidamente

demandó monitorear el comercio exterior con el país vecino, requiriendo incluso

salvaguardas u otros mecanismos para evitar un “aluvión de productos” brasileros. Se

trataba de un pedido encubierto de devaluación: de hecho, el anterior presidente de la

cámara, Claudio Sebastiani, había deslizado ya en 1998 la posibilidad de abandonar el

régimen para corregir la sobrevaluación, y fue reprendido por sus colegas, conflicto que

llevó a una presidencia compartida con Álvarez Gaiani, de la otra fracción interna de la

cámara industrial (el MIA, fracción más liberal e internacionalizada de la gran burguesía

industrial).145

El gobierno desestimó estas demandas, calificando de ineficiente a la industria. A

la vista de la pérdida de empleos que significaría agravar la crisis, la CGT también

apoyó este reclamo. Sería la primera de una serie de acercamientos de la central obrera 142 Las diferencias con el gobierno argentino crecerían hasta el punto que se convino callar sobre el tema para evitar presiones destituyentes (“Menem y Cardoso buscan un acuerdo”, La Nación, 12 de Febrero de 1999). 143 La Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), otro de los institutos neoliberales más reconocidos de Argentina, no apoyó la dolarización –excepto uno de sus miembros, Manuel Solanet. 144 “La crisis del real se resuelve con la convertibilidad”, La Nación, 24 de Enero de 1999; “Cavallo llegó a pensar en un esquema algo más flexible”, La Nación, 28 de Mayo de 2000. 145 Sobre los problemas de representatividad y la alternancia entre fracciones al interior de la Unión Industrial, el trabajo de Gaggero y Wainer (2006) es exhaustivo.

161

al reclamo de los industriales, que validaría el reclamo de aquellos, según veremos más

adelante. La reforma laboral exigida por el FMI trababa mayor articulación entre

sindicatos e industriales. Este tenue aval de la CGT, especialmente de parte de la

fracción no oficial representada por Moyano (MTA), ofrecería a la UIA la punta del

ovillo por la cual desarrollar una estrategia discursiva que le permitiera conquistar

acuerdos más allá de las fracciones de la gran burguesía.

Por su parte, las asociaciones del agro aprovecharon la recesión para reanimar

una vieja demanda: la reforma fiscal. Básicamente, unificaba a todas las asociaciones del

sector la eliminación de impuestos “distorsivos”, entre los que mencionaban el impuesto

a la renta presunta, a los intereses, a bienes personales y a los combustibles. La

reducción del precio del gasoil sería también una demanda, que incluso llevaría a todas

las entidades al paro en al menos dos ocasiones. El objetivo de estas demandas fue

formulado abiertamente por CARBAP: la necesidad de incrementar sus ganancias. El

argumento de reducir impuestos para ganar competitividad era compatible con el

sostenimiento de la Convertibilidad, y en este sentido, resultaba menos claro sobre la

postura del tipo de cambio.

El otro gran problema era la astringencia crediticia, que llevó a un importante

aumento de las tasas de interés. Pero, a pesar de las coincidencias en algunos de estos

problemas (crédito y tributación), las asociaciones del agro tenían diferentes posturas

sobre el sector externo. Mientras que la SRA exigió mayor apertura comercial,

posiblemente por la inserción exportadora de sus socios, y defendía la Convertibilidad

sin resquicios, el resto de las organizaciones del agro avaló la idea de protección

comercial de algún tipo, como la reclamada por la UIA. La tensión en la relación con

Brasil llevó a atenuar estas demandas.

Como se comentó en el capítulo 2 (sección 3), en Junio de 1999, contra las

presiones de Menem en los últimos momentos de su mandato, las cámaras empresariales

se reúnen para avalar la Convertibilidad. Esta defensa de la Convertibilidad fue efectiva,

aunque en rigor la alternativa no se encontraba plenamente delineada: la devaluación

aún no era una posibilidad, y la dolarización no progresaba en el exterior. Di Fiori,

presidente de CACom, fue quizás el más entusiasta al referir esta reunión como la

162

rehabilitación del G8. La defensa del régimen por parte de las cámaras empresariales, sin

embargo, contenía fuertes tensiones. Por un lado, CACom, SRA y ABA, que sostendrían

el aval incluso hasta después el colapso del régimen; por el otro, CACons y la UIA que,

junto a CRA, ya daban por iniciadas las reuniones públicas del Grupo Productivo (que

jugaría un rol central en la devaluación).146 La Bolsa de Comercio abogaría por la

estabilidad del tipo de cambio, pero no tendría mayores problemas más tarde con la

devaluación.

La única asociación que abiertamente estimó favorable la dolarización fue ABA,

representativa de los bancos privados mayormente extranjeros, concentradores de más

del 75% de los depósitos del sistema. Su esquema de negocios se veía favorecido por tal

cambio, dado que permitiría reducir la exposición cambiaria (dado que no habría más

pesos) y reducir el spread por esta vía. “La dolarización es un fenómeno inexorable,

porque toda la sociedad va en ese camino, así que vamos a terminar allí, a través de un

tratado con los Estados Unidos o de manera unilateral y natural, dada la historia de la

Argentina” dijo Carlos Fedrigotti, de ABA (“Los empresarios defienden el modelo, pero

dan su apoyo con condiciones”, La Nación, 30 de Mayo de 1999). Menem hizo explícito

que su proyecto estaba asociado a las demandas de este sector: “lo que yo propongo

desde hace bastante tiempo, que es la dolarización. Incluso, los banqueros la proponen”

(“Menem: la opción es devaluar o dolarizar”, La Nación, 28 de Mayo de 2000).

ABA no avaló la candidatura de Duhalde, porque su prédica no era lo que los

inversores “quieren escuchar”, mientras que mostró simpatías por De la Rúa, que les

ofreció las garantías del caso (“Duhalde admitió que hay que pagar la deuda”, La

Nación, 6 de Julio de 1999). De la Rúa ganaría las elecciones. La UIA, por su parte, ya

con nuevo presidente (Rial), financiaría parte de la campaña de Duhalde a la presidencia,

mostrando mayores simpatías por el sesgo productivista del discurso del ex gobernador

de Buenos Aires. Estas diferentes inclinaciones marcaran en cierto sentido las

posibilidades de acceso directo al gobierno de ambas asociaciones: mientras que ABA

146 SRA fue invitada a formar parte de la alianza, dadas la evidente afinidad productiva de sus socios con los de CRA. Sin embargo, la asociación declinó la oferta, lo que fue percibido como una señal de distanciamiento entre las cámaras representativas de grandes productores agropecuarios (“Se lanzó el Grupo Productivo”, La Nación, 4 de Septiembre de 1999). Posiblemente, esto se deba a la mayor presencia de productores ganaderos, sector en visible crisis, entre los socios de CRA.

163

sería un interlocutor privilegiado durante los dos años de gobierno de De la Rúa; en

cierto sentido, y sin provocar una ruptura, la UIA perdería cierta gravitación, al menos

hasta la llegada de Duhalde por una vía no eleccionaria.

Las asociaciones de pequeños y medianos productores agropecuarios (FAA y

FAN) y sus equivalentes urbanas (APYME y CGE) reclamaron sostenidamente por

moratorias financieras y fiscales. La crisis de competitividad y de crédito las estaba

llevando a la quiebra, de un modo masivo. De hecho, todas estas asociaciones

convergerán más adelante con la CGT disidente y la CTA en reclamos contra el modelo

económico (que en el agro se expresaba como reclamos contra la concentración de la

tierra). Los sectores piqueteros en estos años sumaban peso en el interior del país,

reclamando también un cambio del modelo de conjunto, más allá del régimen cambiario.

Es decir, mientras la gran burguesía se debatía entre las alternativas cambiarias y

defendía la Convertibilidad, la pequeña burguesía y los sectores de trabajadores

propugnaban una salida más integral y rechazaban de conjunto el modelo de

acumulación y negocios de la Convertibilidad.

2. DE LA CONVERTIBILIDAD A LA CONVERTIBILIDAD AMPLIADA Y SU CRISIS

En este marco de presiones, De la Rúa (1999-2001) asume el gobierno, prometiendo

sostener la Convertibilidad y luchar contra la corrupción. No obstante, esta defensa de la

Convertibilidad tendría diversas aproximaciones, ante una recesión in crescendo, cuya

resolución no parecía evidente.

2.1. LOS INTENTOS DE DE LA RÚA

En uno de sus primeros intentos por lograr apoyos, el flamante gobierno anunció la

creación de un ministerio de obras públicas, a cargo de Nicolás Gallo. Este acto

respondía directamente a las presiones ejercidas por CACons, cuando un año y medio

atrás reaccionó desempolvando un amplio plan de obras públicas (Plan Fundacional)

para contrarrestar la propuesta de autopistas inteligentes del ingeniero Laura. Este éxito

164

festejado por el sector de la construcción, y por el Grupo Productivo en general, que

alentaba un impulso a la demanda agregada. Es decir, el gobierno de De la Rúa no

procura dividir a la gran burguesía, sino más bien todo lo contrario. El problema es que

las demandas de ésta se encontraban en creciente oposición.

Sin embargo, la decisión fue atacada tanto por aquellas asociaciones que

presionaban por un ajuste fiscal (ABA y CACom), como por el propio FMI

(“recalentaría la economía”, dijeron en el marco de la evidente recesión). A pesar del

impacto político causado por la aparente orientación del nuevo gobierno, la iniciativa no

pasó entonces mucho más lejos, y persistió como un anuncio permanente nunca

realizado. Más bien, el gobierno se mantuvo obediente al mandato de ajuste fiscal, e

intentó dar salida a otras condiciones del FMI. De alguna manera, estaba trazando el

horizonte de su gobernabilidad: mientras sostuviera la Convertibilidad y ajustara,

lograría cierto apoyo del FMI en el frente externo y de ABA, CACom y SRA en el

frente interno.

Entre las demandas de reforma del FMI se encontraba una nueva reforma laboral.

El gobierno acuerda con la CGT oficial incluía la reducción en los tiempos de contrato

pero aumentos en el costo de indemnizaciones, causó rechazos por doquier: mientras la

CGT rebelde (MTA) y la CTA por flexibilizadora, para las cámaras empresariales

resultó un fiasco por escasamente flexibilizadora. No obstante, el proyecto terminaría

haciéndose ley, en medio de un escándalo por coimas y presencia de individuos

haciéndose pasar por legisladores en la votación en el Senado nacional. Esto, sumado al

“impuestazo” lanzado por el ministro de economía Machinea en Marzo de 2000, a raíz

del acuerdo con el FMI, alejaría permanentemente a la CGT rebelde y a la CTA, y no

lograría un acuerdo sólido con la CGT oficial, que oscilaría entre el apoyo y la crítica. El

ministro, muy ligado a la UIA, pareció inclinarse por políticas de ajuste, sorprendiendo a

la central.147

147 “La verdad es que no pudimos aplicar con José Luis Machinea las cosas que pensábamos antes (risas). Se vio muy comprometido, muy presionado por este sector financiero que nos plantea siempre todo en términos de catástrofe, pero mientras tanto siguen prestando al 13, al 14, al 25 por ciento. Y la verdad es que tienen un enorme poder de presión” (“Hasta ahora sólo se bajó la fiebre”, La Nación, 11 de Noviembre de 2001).

165

El primer año de gobierno estuvo signado por paros y movilizaciones en todo el

país. Al compás del aumento del desempleo, las organizaciones piqueteras multiplican

sus manifestaciones en reclamo por trabajo digno y alimentos. La CTA, el MTA, y

ocasionalmente la CGT oficial, abundaron en críticas al modelo económico de ajuste y

flexibilización, reclamando por recomposiciones salariales. Los pequeños productores y

empresarios de APYME y FAA, acorde a su dependencia el mercado interno, se

acercaron en más de una ocasión a estos sectores de trabajadores (ocupados y

desocupados), bajo las mismas demandas. Si la opción por sostener la Convertibilidad

evitaba un enfrentamiento mayor entre fracciones de la gran burguesía, sí ocasionaba un

distanciamiento de la pequeña burguesía y los trabajadores. El ajuste fiscal incrementaba

esta distancia, a la vez que fomentaba la fractura de la gran burguesía.

El gobierno, que no intentó mayores soluciones para los trabajadores, sí se

preocupó por los problemas del agro. Ya en Febrero de 2000, De la Rúa anuncia

facilidades crediticias para el sector, que, aunque insuficientes, logran un primer

acercamiento, especialmente con SRA. De hecho, esta asociación se encontrará en una

especie de euforia cuando en Julio de ese año, el gobierno publica un informe donde

reconoce la transferencia de recursos del agro y la agroindustria al resto de la economía

por más de $5,000 millones, aún cuando no tome decisiones al respecto. El presidente es

ovacionado en la inauguración de la tradicional muestra de Palermo, termómetro

histórico de la relación gobierno – grandes terratenientes. A partir de este momento,

SRA se separaría de las demás entidades del agro, aprovechando un vínculo más cercano

al gobierno.148

Este reconocimiento abría las puertas a un recorte del gasto público, que

permitiera a su vez un recorte de impuestos: se trata de dos demandas largamente

sostenidas por SRA, y que contaban también con el apoyo de CACom y ABA.149 Es

148 Esta estrategia no resultaría tan provechosa a SRA como ésta esperaba: al desligarse de las demás entidades y acercarse al gobierno, pierde cierta capacidad de presión, que será una limitante cuando la letanía del gobierno no le rinda frutos en términos de decisiones concretas (“El agro tiene otro frente de tormenta”, La Nación, 14 de Octubre de 2000, y “Crotto: ‘Estamos cerca de bailar en la cubierta del Titanic’”, La Nación, 19 de Noviembre de 2001). 149 ABA trataría de delimitarse del proyecto de dolarización de Menem insistiendo en que el problema de Argentina no era el régimen cambiario (mientras no se devaluara) sino el déficit fiscal. El país necesitaba del ajuste. (“EE. UU. no quiere la dolarización”, La Nación, 1 de Junio de 2000).

166

decir, las asociaciones que más firmemente defendían la Convertibilidad impulsaban una

reducción del gasto público como condición para una rebaja de impuestos: la forma de

elevar la competitividad sin salir del régimen cambiario. A esto se sumaba el argumento

de que, de necesitar menor financiamiento, el Estado dejaría de presionar por los mismos

fondos que el sector privado, razón última del aumento de las tasas de interés. Aunque el

razonamiento parecía creíble, no se ajustaba a la realidad de las cuentas públicas ni las

macroeconómicas: por un lado, el Estado operaba con déficit a causa casi exclusiva del

alto y creciente endeudamiento (el superávit primario antes de intereses fue más bien la

regla durante la Convertibilidad); por el otro, suponer que el Estado desplazaba a los

agentes privados desconocía la salida de fondos para el conjunto de la economía por

razones supra-nacionales y los riesgos asociados al retraso cambiario (ambas razones de

aumento de los intereses no ligados al estado de las cuentas públicas). De alguna

manera, haciendo gala de sus tradiciones liberales, las tres asociaciones enlazaban

argumentos ideológicos con necesidades materiales. Se delimitaba así la coalición que

sostendría a De la Rúa hasta el final: las fracciones más concentradas del agro, las

finanzas y el comercio.

El flamante Grupo Productivo, por su parte, a pesar de saludar la política austera

del gobierno, no dejaba de insistir en la necesidad de impulsar la demanda. El problema

de su demanda residía en un elemento reconocido por la propia alianza: para evitar que

este impulso a la demanda se fugara hacia productos importados, era necesario algún

mecanismo de protección externa. Por esto es que la UIA llegaría a proponer en más de

una ocasión la “suspensión” del MERCOSUR, mediante la fijación nacional de

aranceles externos (idea que llegó a tentar al año siguiente al ministro de economía

Cavallo), además de insistir con sus propuestas de leyes de “compre nacional” para el

fomento de la producción local. No obstante, el reclamo “productivista” tenía un punto:

ante un escenario de contracción persistente de la actividad, el impulso a la demanda

agregada no era algo que fácilmente se pudiera desestimar.150 De hecho, la propia

asociación de bancos ABA se uniría a CACons en una reunión con legisladores para

150 La idea de que el reclamo era “productivista” fue fomentada por la misma UIA, y luego abonada por el gobierno de Duhalde. No creemos que la contraposición productivo/financiero sea particularmente fértil para distinguir entre programas, más bien nos atenemos a la prédica de las propias asociaciones.

167

hablar de la necesidad de aprobar el proyecto de inversión pública, que esta última

estimó posible a partir de la creación del ministerio de obras públicas, y la primera sólo a

partir del canje de deuda de Diciembre.151

La medida clave de fines de 2000 fue, justamente, el “Blindaje financiero”

obtenido por el gobierno en negociaciones con el FMI (ver capítulo 5 por detalles). Entre

las exigencias, se encontraba una reforma tributaria como la que SRA y CACom

alentaban: ampliar base imponible y simplificar régimen, reduciendo la evasión. Los

lineamientos del argumento buscaban enfatizar la sencillez técnica y la eficiencia

recaudatoria, pero –si se considera cuáles impuestos pedían eliminar para simplificar- se

entiende que el reclamo era un pedido por quitar presión fiscal a los empresarios. Es

decir, a pesar de oponerse a una salida de la Convertibilidad, estas cámaras

empresariales también entendían verse afectadas por la sobrevaluación del peso, y lo

pedían una devaluación fiscal.

En Marzo de 2001, tras la renuncia de Machinea, asume como ministro de

economía Ricardo López Murphy, que anuncia un importante ajuste fiscal: el rechazo al

ajuste fue masivo y absoluto, realizándose un paro nacional convocado por CTA, la

CGT, APYME y FAA. Ante la inviabilidad social del ajuste, el ministro debió renunciar

a dos semanas de asumir. El gobierno elige como sucesor del fallido ministro a un

referente de la solidez de la Convertibilidad: Domingo Cavallo. El ministro representaba

una esperanza para las cámaras agrupadas en el Grupo Productivo: hacía años que

insistía con la incorporación gradual del euro a una suerte de Convertibilidad ampliada.

A poco de asumir anunció la aplicación de un impuesto a las transacciones bancarias,

conocido como impuesto “al cheque”. Esta medida tuvo una reacción ambivalente entre

los empresarios: por un lado, dado que encarecía el ya escaso financiamiento disponible,

fue vista como un incremento de costos y una intromisión en la operatoria del sistema

financiero, pero por otro lado, era una medida relativamente efectiva y socialmente

“tolerable” para disminuir el déficit fiscal.

151 El esquema de financiamiento propuesto incluía el uso de fondos públicos (a través del FONAVI), la reducción de tasas de préstamos hipotecarios y la creación de un fideicomiso basado en impuestos al combustible. La participación del sector financiero en estas operatorias aparecía como una posibilidad rentable; de allí el “súbito” interés de ABA.

168

Mientras la CGT, la CTA y las diversas organizaciones de piqueteros se

movilizaban contra el ALCA y el ajuste,152 el gobierno negocia un nuevo acuerdo con el

FMI y un conjunto de bancos agrupados en ABA: el “Megacanje”. Se realizaron

distintas denuncias respecto de este canje. El sostenimiento de la Convertibilidad bajo la

lógica de ajuste fiscal resultaba un proyecto cada vez más claramente excluyente. En

sintonía con las demandas de SRA y CACom, se anuncia la ampliación de la cobertura

del IVA, extensión que por su regresividad no mejoró el clima social imperante. El

gobierno parecía inclinarse hacia los grupos más comprometidos con la Convertibilidad

y el modelo que representaba.

En Junio de 2001, Cavallo anuncia la implementación de un “factor de empalme”

para el comercio exterior, que calcula el valor del peso como si incluyera al euro en su

cálculo de paridad. Esta decisión fue festejada por todo el Grupo Productivo: la UIA,

CRA y CACons, cada cual por su parte, felicitan el rumbo elegido. Ese mismo mes se

decreta un aumento del impuesto “al cheque”, pero se anuncia la eliminación del

impuesto a las ganancias mínimas presuntas y a los intereses, logrando un acercamiento

con las entidades del agro, en particular con CRA y SRA (que venían reclamando

precisamente esto). Como aditivo, se pasa a contabilizar el 100% de lo pagado en

concepto de IVA como adelanto por las contribuciones patronales, algo que favorecía a

todos los sectores exportadores. De esta manera, se buscaba lograr a través de

mecanismos fiscales lo que la política cambiaria parecía tener vedado.

De este modo, se logró un apoyo prácticamente unánime entre los empresarios

(“Fuerte respaldo empresarial a las medidas económicas”, La Nación, 20 de Junio de

2001). Al mismo tiempo, el gobierno toma un giro más abiertamente represivo con la

protesta popular. Ante los sostenidos reclamos en la provincia de Salta, se organiza una

cruenta represión, al tiempo que se busca identificar –falsamente- a los piqueteros con

guerrilleros, con narcotraficantes bolivianos o con violentas organizaciones de izquierda

(En la Casa Rosada creen que faltó información”, La Nación, 19 de Junio de 2001, y

152 En Mayo de 2001 se realizan diversos piquetes durante 18 días, con particular fuerza en el municipio más populoso del conurbano (La Matanza), pidiendo trabajo y la liberación de detenidos por reclamar alimentos.

169

“De la Rúa no cree en guerrillas urbanas”, La Nación, 24 de Junio de 2001).153 El clima

social se tensaba, y el gobierno perdía legitimidad a grandes pasos: en lugar de atender a

los reclamos de los desocupados, hacía inteligencia sobre sus organizaciones y apostaba

a una estrategia de desgaste y represión (“Para el Gobierno hay un fuerte activismo en

los cortes de ruta”, La Nación, 11 de Mayo de 2001). El ministro de Desarrollo Social,

único miembro restante del FREPASO154 en el gabinete nacional, era a la vez el único

con intenciones de “averiguar” qué reclamaban los piqueteros, en lugar de reprimirlos

(“Cafiero se distanció del Gobierno”, La Nación, 24 de Junio de 2001). “De la Rúa

parece temer más que nada la posibilidad de que esos episodios ahuyenten a potenciales

o actuales inversores”, afirmaba.

En Agosto se acuerda un incremento del stand by con el FMI. El Grupo

Productivo convoca en más de una oportunidad a la CGT (oficial y disidente) durante

los meses siguientes, y se habla de “impulsar el sector productivo”. Moyano había

llamado a un “Frente Nacional, Social y Productivo” a inicios del año, por lo que su

anuencia a una figura de este tipo era esperable (“Moyano apuesta a crear un frente

social”, La Nación, 9 de Enero de 2001). Incluso se reclama a los bancos que aporten su

cuota para salir de la crisis: se trataba de uno de los pocos sectores que no estaba en

crisis. Tras un masivo paro convocado por la CTA y la CGT (oficial y disidente), De la

Rúa organiza un asado con esta última central, la UIA, ABA, CRA y CACom, donde se

avizoran buenos auspicios, pero no se discute ninguna de las demandas de redistribución

y solución de la pobreza enarboladas por la CTA. El presidente de la UIA presionará

afirmando que “dolarizar es un disparate” (“Pese a la crisis y la recesión, la Argentina

sigue sin quórum para dolarizar”, La Nación, 11 de Noviembre de 2001). La amenaza

parecía real.

Ese mes se vuelve al ruedo con un nuevo canje de deuda, ante la evidente falta de

fondos para pagar los vencimientos. Mientras ABA se compromete con el canje, la CGT

153 El titular de ABA, Escasany, acusó al gobierno por permisivo con la protesta social, y reclamó una aplicar la ley más severamente; una manera solapada de exigir represión (“Para el banquero, el riesgo país muestra que la Argentina tiene fiebre alta y que De la Rúa debe liderar el cambio”, La Nación, 24 de Junio de 2001). 154 Fuerza política originalmente ligada a la centroizquierda, asociado a la UCR en la Alianza (Godio, 1998).

170

y la CTA realizan manifestaciones contra el mismo. Sin embargo, el tamaño de la crisis

era tal que el canje no parecía una solución completa siquiera para las entidades

empresariales más reacios a la devaluación. SRA, ABA y CACom publican una

solicitada junto a otras entidades criticando el rol de la clase política y el modo de

realizar el canje, aunque avalan la Convertibilidad y la intención de reestructurar la

deuda. La culpabilidad de la “clase política” por la crisis sería el libreto de estas

asociaciones incluso después del estallido de la Convertibilidad, cuyo corolario era el

ajuste estructural del Estado (Cobe, 2009). La UIA no firma la solicitada, haciendo saber

públicamente su desacuerdo. En cambio, invita a la CGT a la VII Conferencia Industrial,

en un claro gesto de acercamiento: el Grupo Productivo perfilaba sus intereses y actuaba

en consecuencia.

De la Rúa lanza a fines de Noviembre la idea de una convocatoria a una

multisectorial, que las asociaciones empresariales tomarán por cuenta propia. El Núcleo

Nacional, como se conoció este agrupamiento, tuvo por principal acuerdo fue la defensa

de la Convertibilidad y la reestructuración de la deuda. Concurrieron el Grupo

Productivo, ABA, ABAPPRA y la CGT (oficial y disidente). La UIA había declarado

abiertamente que no quería la presencia de la SRA (“Crotto: ‘El país no está para

chicanas’”, La Nación, 29 de Noviembre de 2001). Por lo demás, el grupo se pronunció

a favor del ajuste fiscal, pero al mismo tiempo reclamaba no reducir los subsidios al

desempleo e iniciar los planes de infraestructura y vivienda anunciados al comienzo del

gobierno y nunca ejecutados.155

Estas reuniones resultan clave por al menos dos motivos. En primer lugar, porque

mostraba la posibilidad de convocar a los trabajadores (al menos a los ocupados en el

sector privado) a un proyecto elaborado bajo el cuño de la gran burguesía. Esta alianza

subordinada implicaba para los trabajadores la posibilidad de quebrar el acuerdo

programático de la Convertibilidad, y era, en este sentido, tácticamente comprensible.

En segundo lugar, este agrupamiento termina de quebrar los apoyos de la

155 Un conjunto amplio de asociaciones de productores pequeños y medianos, de diferentes sectores (entre otras se encontraban FAA, FAN, APYME, CGE), se reunieron en la Mesa del Empresariado Nacional PyME reclamando que no se las deje fuera de la concertación. Ni el gobierno ni los miembros del Núcleo Nacional se hicieron eco del reclamo (“Crotto: ‘El país no está para chicanas’”, La Nación, 29 de Noviembre de 2001).

171

Convertibilidad, al lograr convocar al sector financiero (ABA y ABAPPRA) y alejar al

sector más concentrado del agro (SRA). Con esto, se termina de erosionar el apoyo

dentro de la gran burguesía al proyecto de la Convertibilidad. Si bien se propone en los

dichos un apoyo a este esquema, a la vista de las demandas previas y las posiciones que

adoptó el Grupo Productivo al mes siguiente, parece más un enunciado condescendiente

que un acuerdo real: una forma de medir fuerzas.

La falta de anuencia del FMI con el canje, fuerza la aplicación de las

restricciones a los retiros de depósitos: el “corralito” financiero (ver capítulo 2, sección

2.1). La CGT y la CTA reaccionan con un paro y movilización. La clase media se suma

a la movilización, mientras que los piquetes se siguen multiplicando. Se despiertan

nuevas amenazas de dolarización. La reacción del Grupo Productivo ante esta amenaza

no se hizo esperar: inmediatamente salen a comunicar su apoyo a la Convertibilidad, y

enfatizar que la salida es liberando el tipo de cambio, y no dolarizando. El presidente de

la Unión Industrial, De Mendiguren, un activo promotor de esta prédica, insiste con que

“lo peor que podría hacer la Argentina sería dolarizar su economía” (“De Mendiguren

dijo que ni la dolarización ni la devaluación solucionan la crisis”, La Nación, 8 de

Diciembre de 2001).

El clima de esos días era de un caos que aceleraba los alineamientos políticos

previamente bosquejados. El Senado aprueba una ley de “compre nacional”, largamente

reclamada por la UIA y CACons, y éstas asociaciones no se enteran de su tratamiento si

no hasta las preguntas de la prensa. El congreso ya estaba en manos de la oposición

peronista. La CTA organiza a mediados del mes una consulta popular a través del Frente

Nacional contra la Pobreza (FRENAPO), donde casi dos millones de personas se

expresan a favor de un seguro de desempleo (de $380) y un ingreso ciudadano universal

(de $60 por hijo). Para completar el panorama, a partir de la aplicación del “corralito”,

los ahorristas (depositantes atrapados en el sistema financiero) comenzaron a replicar

marchas y repudios contra los bancos, muchas veces dañando las vidrieras y cajeros

automáticos de las sucursales.156 Ante las jornadas del 19 y 20 de Diciembre, la CTA

llamó a un paro general, mientras que el MTA criticó la declaración del estado de sitio. 156 El documental “La Toma” de Naomí Klein y Avi Lewis presenta con mucha claridad este estado de ánimo.

172

La CGT oficial cumplió un rol lamentable, abonando a la jamás comprobada teoría del

gobierno de “infiltrados” en la protesta social. En la emisión por cadena nacional del

mensaje de renuncia de De la Rúa, éste finalmente afirma la necesidad de devaluar.157

Los distintos agrupamientos de trabajadores y la pequeña burguesía no

encontraban ningún tipo de respuesta por parte de este gobierno. Las fracciones de la

gran burguesía que estaban dispuestas a sostener la Convertibilidad bajo la lógica de

ajuste favorecieron el distanciamiento del resto de las fracciones de esa clase. Cuando

este programa no fue ya sostenible, los últimos apoyos fueron retirados. El gobierno de

De la Rúa perdía sustento en ambos circuitos de representación: el electoral y el

corporativo. Su programa –la Convertibilidad, simple o ampliada, con ajuste- era el

programa de cierta fracción de la gran burguesía (no de toda ella, como al principio de

los noventa), y había perdido toda capacidad hegemónica: no había ninguna capacidad

de ceder algo a las clases subalternas en aras de garantizar los propios intereses, y la

coerción se vuelve su único sostén.

Hablando de las reformas estructurales neoliberales, Alesina y Drazen (1991)

señalaban que muchos cambios de políticas eran demorados porque existían grupos con

capacidad de presión que los dilataban. Allí enunciaban la idea de “guerra de desgaste”:

esperar hasta que los costos de la misma espera sean demasiado altos para uno de los

grupos en oposición; entonces habrá un grupo que cederá. En cierta forma, la idea aplica

a este caso, pues las alternativas en disputa tuvieron unos tres años para delinearse, y

acomodar los sectores que las apoyaban. Una vez que esto tomó cierta evidencia, el

Grupo Productivo debía esperar a que el costo de permanecer en el esquema de la

Convertibilidad fuera muy alto para el resto de la gran burguesía. Esto ocurrió en

Diciembre de 2001. La literatura de la “economía política de las reformas” realza la

importancia de las crisis para elevar esos costos y favorecer la aplicación de nuevas

políticas (Alesina et al., 2006; Drazen y Easterly, 2001; Hsieh, 2000). Sin embargo, para

que ésta lleve a un cambio de políticas, debe hacerse claro el vínculo entre las políticas

que fallan y el problema, de modo de orientar la elección de una alternativa (Rodrik,

1996). En tanto la crisis se agravó con el sostenimiento de la Convertibilidad, se hizo 157 La última actividad oficial de De la Rúa fue recibir al ex presidente español Felipe González, en misión de defensa de los intereses de las empresas españolas en Argentina (Levy Yeyati & Valenzuela, 2007: 39).

173

patente la necesidad de alterar sustantivamente la orientación futura de la política

económica, y en particular, de la política cambiaria.

2.2. EL BREVE INTERINATO DE RODRÍGUEZ SAÁ , O LA IMPOSIBILIDAD DE LA

TERCERA MONEDA DEVALUADA

Una vez aprobada la renuncia de De la Rúa, y tras un breve interinato, se designa a

Rodríguez Saá para sucederlo en la presidencia. Éste mantendría reuniones con los

miembros del Grupo Productivo y su nuevo aliado, ABAPPRA, así como con la CGT

(oficial y disidente) y con sectores piqueteros. Los previos dueños de este privilegio de

diálogo directo (CACom y SRA) no vieron con buenos ojos el contacto directo de estos

sectores con el gobierno (“Retorno a la imagen peronista del 70”, La Nación, 28 de

Diciembre de 2001). La inminencia de cambios en el modelo económico no parecía

satisfacer a todos por igual.

El Grupo Productivo y ABAPPRA emiten un documento apenas producida la

caída de De la Rúa, donde expresa sus demandas con claridad: libre flotación del peso,

moratoria de la deuda pública y privada por un año, pesificar todos los contratos de la

economía y las deudas (“Sectores de la producción y de la banca piden devaluación y

default”, La Nación, 22 de Diciembre de 2001).158 Las siguientes demandas

completaban el documento:

a) recortes impositivos (rebaja del 5 por ciento del IVA, eliminación del impuestos a

los bienes personales);

b) nuevas fuentes de financiamiento –tributarias y no tributarias- (reimplantación de

contribuciones patronales a los servicios públicos, generalización del impuesto a

las ganancias, incluidas las financieras, desvío por dos años de los aportes

jubilatorios de las AFJP al Estado);

158 Esta expresión es sin dudas significativa, porque resume con palmaria claridad las líneas generales del programa ejecutado por los gobiernos de Duhalde, Kirchner y Fernández.

174

c) ajuste fiscal (congelamiento del gasto público por dos años y drástica reducción del

costo político, y el recorte del 30% de los presupuestos de los poderes Legislativo

y Judicial);

d) aumento del gasto social (seguro de desempleo de $200 a $250, planes de vivienda,

unificación de todos los planes asistenciales).

Según se puede ver, el programa era un intento por ajustar gastos del Estado,

excepto aquellos que pudieran contener la situación social, reorientando la presión

impositiva sobre los sectores ganadores de la Convertibilidad –las privatizadas y el

sector financiero- como mecanismo para incrementar los recursos fiscales, y al mismo

tiempo impulsar la demanda interna. Resulta interesante que se busca hacer pagar los

costos de la crisis a los sectores identificados como grandes ganadores del régimen

previo (el sector de la gran burguesía que apoyó la Convertibilidad hasta el final), y al

mismo tiempo se acercan posiciones con los trabajadores. Esto no quiere decir que éstos

fueran integrados a la coalición gobernante emergente, sino la inteligencia de

comprender que cualquier programa de reformas se hace más fácil si se compensa a los

perdedores (Rodrik, 1996: 32). Gaggero y Wainer (2006) dudan de la verdadera

intención del Grupo Productivo sobre el último punto, dado que en publicaciones previas

del Departamento de Política Social de la UIA se sostenía la necesidad de congelar los

salarios y permitir los despidos y suspensiones irrestrictas. No obstante, el Grupo

Productivo no buscaba subir salarios, pagando el precio de impulsar la demanda

agregada, sino que esperaba hacerlo a través de planes y seguros de desempleo salidos

de las partidas del gasto público.159

Rodríguez Saá, ya habiendo anunciado el default, respondió a este pedido

asegurando que impulsaría la demanda mediante el pago de salarios, jubilaciones y

planes sociales con una tercera moneda, el “argentino”. De este modo, el flamante

presidente pretendía evitar tanto aumentar el déficit en pesos y como salir de la

159 En palabras del entonces presidente, De Mendiguren: “La UIA fue la primera entidad en la Argentina que propuso el seguro de desempleo. Y no porque fuéramos una entidad de beneficencia, sino porque nos parece clave para salir de la crisis. Cuando uno pone un seguro de desempleo, es demanda pura agregada: nadie a quien uno le da 150, 200 pesos, los ahorra, sino que los consume” (“Hasta ahora sólo se bajó la fiebre”, La Nación, 11 de Noviembre de 2001).

175

Convertibilidad.160 Esta “tercera vía” no convenció al Grupo Productivo (ni al resto del

empresariado), pues se trataba de una devaluación encubierta, mediante una moneda no

convertible, de la que nada se garantizaba en materia de control monetario: se había

anunciado la emisión por un equivalente al 50% del circulante en pesos, lo que generaría

inflación en “argentinos”.

El anuncio de “un millón de empleos”, de restitución del 13%, de pago en

término de salarios, la no privatización de las obras sociales, la cesación de pagos, el

anuncio de derogación de la reforma laboral fueron todas señales que entusiasmaron a la

CGT (oficial y disidente). Tras una reunión oficial, y la presencia aclamada de

Rodríguez Saá en la sede de la CGT, el líder disidente Moyano sostuvo que era

necesario “rodear y defender al Presidente” y que “el movimiento obrero está a su

disposición”. “Cómo no lo vamos a apoyar si dijo todo lo que esperábamos”, insistió

junto al oficialista Daer (“Amplio aval de las CGT a Rodríguez Saá”, La Nación, 27 de

Diciembre de 2001).161 La CTA, por su parte, no se reunió con el nuevo presidente, y

mantuvo sus dudas respecto del proyecto: el problema no era una devaluación o una

dolarización sino la redistribución del ingreso (“La nueva moneda circulará a mediados

de Enero”, La Nación, 27 de Diciembre de 2001), postura que coincidía con las

preferencias que las encuestas del momento señalaban (“El 79% rechaza una eventual

devaluación”, La Nación, 23 de Diciembre de 2001) y con el hecho innegable de la

persistencia de las protestas en la calle.

El presidente no duraría en el cargo, tal como lo relatamos en el capítulo 2. Sin

embargo, no puede minimizarse su rol. Además de declarar (sincerar) el inevitable

default, cumpliendo uno de los principales puntos demandados por el Grupo Productivo,

Rodríguez Saá hizo visible lo que ya se había ensayado en el pasado: que este programa

podía cosechar el apoyo de la histórica central de trabajadores (CGT). Hacía falta un

160 Se dispuso además, para reducir el gasto público, un salario máximo en el sector público, se ordenó la venta del parque automotor estatal y se suspendieron todas las líneas de celulares de funcionarios. Rodríguez Saá también promete cumplir de una vez con el plan de vivienda e infraestructura demorado por De la Rúa. 161 No puede desestimarse el componente ideológico que el presidente movilizó en el imaginario de la CGT al recurrir al discurso tradicional peronista. Esta filiación de pertenencia fue resaltada por la propia CGT, que cantó eufórica la marcha peronista cuando Rodríguez Saá visitó la sede de la central al comenzar su mandato (“Amplio aval de las CGT a Rodríguez Saá”, La Nación, 27 de Diciembre de 2001).

176

candidato con capacidad de sostenerse en las internas del PJ para llevar adelante el resto

del programa. Duhalde sería ese candidato.

Para este momento, las posiciones en torno al tipo de cambio y el programa que

lo rodeaba estaban ya delineadas, según desarrollamos. Vale la pena recuperar las

posturas de los diferentes grupos sociales a fines de 2001: a) quienes defendieron la

Convertibilidad sin cambios (SRA, CACom, ADESPA); b) aquellos que querían avanzar

hacia la dolarización (ABA); c) aquellos grupos que eran favorables a una devaluación

(CACons, UIA, ABAPPRA, CGT); d) los grupos que no identificaban al tipo de cambio

como la solución a sus problemas y la criticaron después (APYME, FAA,

CONINAGRO, piqueteros, CTA); e) los que no se expresaron o tuvieron posturas

ambivalentes (Bolsa, CGE, CRA).162

3. LA EMERGENCIA DEL ESQUEMA DE “T IPO DE CAMBIO REAL ALTO ”

La crisis económica, social y política abrió las puertas de salida del régimen de la

Convertibilidad. Esta sección desarrolla esta salida como la propuesta de devaluación y

sostenimiento de un TCRA, y atraviesa las presidencias de Duhalde, Kirchner y

Fernández.

3.1. AJUSTE Y DEVALUACIÓN REAL : DUHALDE

Duhalde lograría una combinación buscada pero esquiva: la readecuación de los precios

relativos mediante una devaluación, junto a un ajuste fiscal masivo. Alesina (2012) y

Alesina, Perotti y Tavares (1998) insisten en que los ajustes fiscales no son

necesariamente recesivos, sino que pueden ser incluso expansivos, si van acompañados

de una devaluación. De hecho, Lambertini y Tavares (2002) encuentran que en los

162 Aunque formaba parte del Grupo Productivo, activo promotor de la devaluación, CRA tenía ciertas diferencias. De hecho, a fines de 2001 su presidente, Cabanellas, afirmó que si los industriales seguían insistiendo con la devaluación, se retirarían del Grupo Productivo (“Una peligrosa vuelta atrás”, La Nación, 29 de Diciembre de 2001). Posiblemente, el alto nivel de endeudamiento en dólares de los asociados de CRA funcionaba como un peligro de descalce patrimonial ante la devaluación.

177

países de la OCDE (entre 1970 y 1998) todo ajuste fiscal exitoso fue precedido por una

devaluación, y al mismo tiempo, todo ajuste fallido fue precedido por una revaluación y

sucedido por una devaluación. La experiencia argentina no parece contradecir estas

regularidades.

El 3 de Enero, Duhalde anuncia la pesificación de tarifas, contratos y deudas

(hasta US$100,000). Cumple así, en parte, el segundo punto reclamado por el Grupo

Productivo. Días después se propone un tipo de cambio de $1.4 por dólar para las

operaciones de comercio exterior y uno libre para el resto de las operaciones. Así

aparecía el nudo de varias peleas que el gobierno mantendría: era necesario determinar

quiénes serían los “perdedores” del cambio de la política y qué compensaciones (si

alguna) recibirían. Recordemos que la devaluación tenía más relación con crear una

determinada constelación de precios relativos (ver sección 1.2 del capítulo 1), que con

resolver el frente externo (la recesión había generado un leve superávit comercial y el

default alivió el pago de deuda).

En primer lugar, la presión de las privatizadas por un nuevo marco legal que

permita un ajuste de tarifas. Del análisis de las noticias resulta evidente el cambio de

actitud de este conjunto de empresas: frente a un perfil bajo durante la etapa previa al

colapso de la Convertibilidad, pasan a presionar abiertamente a través de ADESPA,

reclamando ajustes de tarifas (hablan directamente de una nueva indexación), reducción

de las exigencias de calidad e inversión, quita de multas, pago de deudas del Estado y

compensaciones por la pesificación de sus activos.163 De todas estas demandas, la más

problemática era el ajuste de las tarifas: por un lado, el objetivo mismo de la devaluación

era reacomodar los precios relativos a favor de las producciones transables; por otro

lado, las propias empresas sabían que ese aumento sería un golpe al bolsillo de la

población que podía provocar un estallido social. El gobierno abrirá el juego

prometiendo una comisión dedicada a evaluar los ajustes, pero será más bien una

163 A esto se agrega la presión ejercida internacionalmente por dos vías. Por un lado, el gobierno español (la mayor parte de las privatizadas tenía ese origen) que recurrió a todas las vías posibles para convencer al gobierno argentino de resolver la situación. Por otro lado, las propias empresas comenzaron una estrategia de denuncias ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) del BM, que provocaron diversos tipos de embargos y dificultades financieras.

178

maniobra para dilatar una decisión.164 O mejor dicho, para evitar explicitar la decisión:

mantener las tarifas congeladas.165 Sólo la flamante Asociación de Empresas Argentinas

(AEA) acompañaría estos reclamos a partir de su creación (en Mayo), pues entre sus

asociados se encontraban algunas empresas de servicios públicos.

En segundo lugar, la pesificación de las deudas hasta cierto monto abría otro eje

de conflicto. La idea original era evitar la quiebra masiva de PyMEs, endeudadas con el

sistema financiero nacional (el único sobre el que legalmente podían hacer pesar

cambios en los contratos). Pero las grandes empresas no quisieron quedarse fuera:

reclamaron por eliminar ese máximo, al mismo tiempo que por una solución de las

deudas contraídas en el exterior. La cámara que agrupa a las privatizadas pidió

abiertamente por seguros de cambio, algo que el gobierno les negó. Respecto de las

deudas con el sistema financiero en plaza nacional, el Grupo Productivo, la CACom y

FAA insistieron con eliminar todo límite.

La lucha por imponer condiciones entre los distintos grupos parecía un

rompecabezas de difícil solución. En gran parte, a esto responde la elección del gobierno

de tomar varias decisiones aislándose en la residencia presidencial de Olivos, cortando

las líneas telefónicas. Aunque quizás esta imagen no se ajuste con exactitud a las

diferentes capacidades de vulnerar el cerco gubernamental. Por un lado, una de las

señales más claras del rumbo elegido por Duhalde fue la designación de Ignacio de

Mendiguren de la UIA como ministro de producción. Por otro lado, SRA y ABA,

acostumbradas a tener llegada directa con los gobiernos anteriores, pedían

sistemáticamente reuniones con el gobierno o lugares en el gabinete. Se aprobaría la

pesificación asimétrica de deudas y créditos.

La tensión sobre este respecto tenía una contracara en los reclamos de los

ahorristas, que reclamaban por sus ahorros en la moneda que los habían constituido:

164 “Nos entretienen llevando y trayendo papelitos y, mientras tanto, las tarifas siguen congeladas” fue la expresión de un alto ejecutivo de estas empresas (“No podrían cortar gas, agua y electricidad”, La Nación, 10 de Mayo de 2002). 165 El Congreso aprobó una disposición prohibiendo cortar la luz, el gas y la electricidad por falta de pago, lo que dejaba atadas de manos a las empresas ante el aumento de la morosidad. El Congreso entendió que proceder con los cortes hubiera provocado un estallido social (“No podrían cortar gas, agua y electricidad”, La Nación, 10 de Mayo de 2002).

179

dólares. Duhalde tuvo el desatino de prometer que se devolverían los depósitos en

dólares, algo que nadie en el equipo económico admite haberle sugerido. La presión

social se había incrementado con la reprogramación de depósitos (“corralón”), a través

del decreto 214/2002, que consistía en demorar un año la cancelación de plazos fijos o

cajas de ahorro, convirtiendo sus montos a $1.4 por dólar más CER. Los bancos no

estaban dispuestos a pagar en dólares y cobrar en pesos: una vez que vieron irreversible

el camino de la pesificación de deudas, negociaron con el gobierno las condiciones de

ese ajuste.

No sería una buena imagen suponer que el sector financiero resultó el gran

perdedor de estos cambios. La pesificación de las deudas permitió que la tasa de

morosidad no fuera incluso superior a la verificada (35% de los créditos a mediados de

2002), y éste era un dato conocido por los propios bancos (Levy Yeyati y Valenzuela,

2007: 330-331).166 A pesar de las dudas de este último autor, el excelente estudio de

Cobe (2009) muestra que los bancos lograron significativas compensaciones por la

pesificación asimétrica y otros conceptos: el Estado les entregó bonos por US$14,449

millones, más de la mitad del aumento de la deuda pública del período 2002-03. Es

decir, la banca perdió peso en la coalición de gobierno, pero difícilmente pueda

considerársela una “perdedora” de los cambios operados.

En tercer lugar, la unificación del mercado cambiario y la determinación del

nuevo nivel de “equilibrio” fueron fuente de presiones. El FMI encabezó la presión por

unificar el tipo de cambio, demanda que impulsaron también las entidades de los

grandes productores agropecuarios (CRA y SRA), muchos de ellos exportadores. La

creciente dispersión de tasas de cambio entre el tipo comercial y el tipo libre, así como la

falta de reservas en el BCRA para sostener al primero, provocaron la unificación al mes

siguiente.

Las presiones por el nivel del tipo de cambio se orientaban en el mismo sentido

que se habían estructurado al final de la Convertibilidad: el Grupo Productivo por la

166 Así lo sugirió el ex ministro de economía Remes Lenicov en una entrevista con el autor de este trabajo. El economista también publicó una nota donde afirmaba la anuencia de los bancos ante esta decisión, a pesar de que luego estos quisieran presentarse como atropellados por el decisionismo gubernamental. “Remes Lenicov dijo que los banqueros aceptaron la pesificación”, La Nación, 17 de Agosto de 2002.

180

persistencia de un dólar al alza, mientras que SRA, ABA y CACom pidiendo su

apreciación. Estas últimas asociaciones pedían una nueva fijación del tipo de cambio, e

incluso las dos últimas reclamaron por una dolarización (ante la imposibilidad de hacer

creíble una nueva paridad fija). La CTA también criticó la devaluación mientras ocurría,

por los perversos efectos en materia de caída de salarios y aumento de la pobreza, y

también pidió por una nueva paridad fija. La CGT, que había promovido este ajuste

cambiario junto al Grupo Productivo, se encontró desorientada en su propio juego.

Para ser efectivo, el ajuste del tipo de cambio nominal debía lograr un pass

through (el coeficiente de ajuste de los precios internos respecto del tipo de cambio)

menor a la unidad: es decir, lograr una devaluación real. Para lograr esta situación, era

necesario que algunos precios se ajustaran más lentamente que el precio de la divisa

extranjera. La recesión económica funcionaba como un impedimento a un aumento

generalizado de precios, debido a la falta de demanda: esto afectó principalmente a los

salarios, atorados en el contexto de muy elevado desempleo. El gobierno, por su parte,

actuó evitando el ajuste de los salarios reclamado por los trabajadores, a la vez que

pesificó y congeló las tarifas de los servicios públicos. La aplicación de retenciones a las

exportaciones de ciertos productos, en particular los agropecuarios, complementó el

cuadro de intervención del gobierno sobre los precios. El efecto combinado fue el

esperado: un aumento del tipo de cambio nominal por encima de los precios internos

(ver gráfico 14 del capítulo 3).167

Sin embargo, además del efecto de precios, la devaluación tenía efectos

patrimoniales que afectaban especialmente a las empresas endeudadas en dólares.

Durante los meses siguientes se producirá un incremento del peso del capital extranjero,

especialmente en aquellos sectores beneficiados por los nuevos precios relativos: los

productores de transables. No sólo agentes del capital trasnacional aprovecharon la

oportunidad de adquirir empresas a precios de remate, sino también capitales de Brasil.

Este proceso de extranjerización (que se puede ver en el gráfico 2 del capítulo 3)

preocuparía particularmente a la UIA. En el mismo sentido, el capital extranjero se

retiraría o dejaría de invertir en los sectores menos atractivos: servicios y banca 167 Vitelli (1990) y Vitelli y Brenta (1995) resaltan, en su análisis de ciclos durante la ISI, a estas mismas variables como los precios clave para lograr una devaluación efectiva que rehabilite la acumulación.

181

(Burachik et al., 2010). Así, puede notarse un proceso de crecimiento del peso de la

banca nacional.

Los bancos de ABAPPRA, menos expuestos al descalce de monedas, sufrieron

menos la devaluación en términos patrimoniales, y se encontraron en ventaja a la hora de

rehabilitar el crédito. Los bancos extranjeros de ABA, contra lo que supuestamente se

esperaba de la concentración y extranjerización, en lugar de capitalizar sus sucursales,

recurrieron a amenazas de retirarse del país (“El Santander agitó el fantasma del cierre”,

La Nación, 30 de Abril de 2002), echando por tierra las propuestas liberales de

offshorización de la banca. El intento por utilizar su poder estructural no fue en vano,

pues, como señalamos, obtuvieron cuantiosas compensaciones. ABA, junto con

ADESPA, CACom y SRA, fueron desplazadas en su acceso privilegiado al gobierno,

ahora conseguido por la UIA y CACons. La devaluación aumentó la rentabilidad en la

mayor parte de los sectores productores de bienes transables, que reanimaron la

acumulación, y representaban la posibilidad a mediano plazo de un aumento de la

demanda. Veamos cuáles eran las principales demandas en torno al nuevo esquema

cambiario.

3.2. DEMANDAS EN TORNO AL NUEVO ESQUEMA CAMBIARIO

Los primeros meses de 2002 fueron, como dijimos, muy intensos en presiones cruzadas.

Las asociaciones del agro continuaron con reclamos por rebajas de impuestos y del

precio del gasoil (ver sección 2.1 de este capítulo), pero el problema principal sería el

endeudamiento, que actuaría como una suerte de demanda galvanizadora de acuerdos

entre las distintas asociaciones: el campo enfrentaba deudas por US$6,000 millones con

el sector financiero y US$3,000 millones con proveedores, con 14 millones de hectáreas

hipotecadas.168 Los pedidos por refinanciación y entrar en la pesificación de deudas

fueron un común denominador entre estas asociaciones. La ruptura de la cadena de

pagos, ocasionada por la recesión, la incertidumbre respecto del nivel del tipo de cambio

168 Por un análisis más completo de los elementos que explican esta confluencia, ver Costantino (2012).

182

y los controles de cambios impedían sostener el financiamiento con base en el propio

capital.

Cuando el gobierno establece retenciones a las exportaciones de productos

agropecuarios –a pesar de las promesas de no hacerlo- las asociaciones encuentran una

nueva pauta de unión, que será clave para entender el conflicto de 2008.169 La

devaluación favorecía particularmente a exportadores, pero dejaba afuera muchas

producciones extrapampeanas y todas las dirigidas al mercado interno. Al mismo

tiempo, la devaluación generaba un aumento de los insumos afectaría a casi todas las

producciones. La ecuación, entonces, favorecía a los exportadores del agro, pero

perjudicaban a casi todos los demás. FAA y CRA denunciaron esto.

Por la presión de los proveedores de insumos (que desabastecieron a los

productores), el gobierno dejó afuera de la pesificación los montos adeudados con estos

(US$3,000 millones).170 Las empresas proveedoras ofrecieron cambiar las deudas en

dólares por su equivalente en cereales, de acuerdo al precio de plaza (la lógica detrás de

ello era esperar por un mayor valor del grano al momento de la cosecha, o acopiarlo

hasta que esto ocurriera). La negativa inicial de los productores se resolvió mediante una

combinación de estrategias: discontinuar las ventas (dificultando el inicio de la siembra),

haciendo interceder al gobierno, y proponiendo pagar a los productores el precio pleno

de mercado internacional, sin descontar retenciones. Las empresas proveedoras de

insumos hicieron uso de su poder estructural para torcer el signo de la negociación.171

Aunque todas las entidades del sector rural se encontraron afectadas en cierto

grado por estas circunstancias, sus demandas particulares variaban entre asociaciones.

Así, mientras las liberales CRA, SRA y CONINAGRO pretendían menor intervención

del Estado, reglas claras (y en el caso de SRA, mayor liberalización en las cuentas

169 En un primer momento, se anunciaron las retenciones para las exportaciones de hidrocarburos (en consonancia con el proyecto del Grupo Productivo). Sin embargo, sin que tomara un estado de discusión pública, la decisión fue cambiada. La presión ejercida por las empresas explotadoras de hidrocarburos fue, evidentemente, subrepticia y efectiva. 170 La resolución 10 exceptúa de la pesificación de deudas a los contratos de canje de granos por agroquímicos, fertilizantes y semillas. 171 En general, la cadena de valor de insumos y tecnología agropecuaria está controlada por pocos productores, la mayoría de origen extranjero, con capacidad de definir las condiciones de negociación (Romero, 2009).

183

externas), las demandas de FAA se orientaban en sentido opuesto: reforzar el instituto de

tecnología agropecuaria (INTA), reconstruir un organismo público regulador de precios

(como la antigua junta de granos), políticas regionales, incrementar la intervención del

Programa Social Agropecuario, e incluso un proyecto para regular las compras de

tierras.

Entre las PyMEs urbanas, las demandas se centraban en moratorias fiscales,

previsionales y financieras, aunque también apoyaron las medidas de protección externa

y las disposiciones de “compre nacional”. El “corralito” financiero era un problema

mayúsculo para estas empresas, no sólo por las dificultades que les ocasionaba para su

capital de trabajo (menos bancarizado que en empresas de mayor tamaño) sino para sus

propias ventas, realizadas en mayor medida en efectivo. La pesificación de deudas fue

un gran alivio para el sector. CGE, con mayor presencia en el sector industrial, fue la

que más festejó la devaluación. CAME, con mayor presencia en el comercio minorista,

se vio afectada fuertemente por el aumento de precios mayoristas y la dificultad de

trasladar a precios minoristas, dada la recesión y el severo ajuste en el poder adquisitivo

de la población trabajadora. APYME fue probablemente la de postura más radical, en el

sentido de manifestarse abiertamente contra la sola intención de negociar con el FMI.

Los trabajadores fueron los más afectados por la devaluación y sus efectos

inmediatos. El aumento de precios significó una brutal pérdida de poder adquisitivo: una

caída del orden del 35%, comparable a la crisis de la deuda en 1982 o la hiperinflación

de 1989 (ver gráfico 8 del capítulo 3). El desempleo continuó en aumento hasta mitad de

2002, alcanzando valores históricamente elevados (ver gráfico 10 del capítulo 3). Mayor

cantidad de desocupados y pérdida de poder adquisitivo de los ocupados remanentes

signaron los primeros meses del gobierno de Duhalde. El nuevo esquema de política

parecía no poder responder a las demandas de los trabajadores por una justa

redistribución. Es que para que la devaluación funcionara, los principales componentes

del costo de producción de bienes transables (salarios y tarifas por servicios) debían

permanecer atrasados.172 Sólo de ese modo el tipo de cambio permanecería alto.

172 La CTA, con mayor representación de trabajadores estatales, sufrió particularmente este período, pues el gobierno optó por incrementar el gasto muy por debajo de la inflación, provocando una licuación del

184

No obstante, la relación con las centrales sindicales no fue inmediatamente

conflictiva. Tanto la CGT como la CTA tuvieron un primer acercamiento al gobierno, en

Enero de 2002, que pareció dispuesto a escuchar sus demandas. Se detecta cierta

confluencia en las demandas de ambas centrales: seguro de desempleo (por $380-400),

devolución del recorte del 13% de Agosto de 2001, derogación de la reforma laboral de

De la Rúa, convocatoria al Consejo del Salario Mínimo Vital y Móvil (estancado en

$200 desde 1993), aumentos salariales, oposición al aumento de tarifas, prohibición de

los despidos, impulso al empleo. Ambas bregaban por una mejora en la distribución del

ingreso, que en la CGT se expresaba como una “gran paritaria nacional” (“Lavagna

admitió el retraso salarial”, La Nación, 8 de Mayo de 2002), donde se discutieran

aumentos generales de salarios y la formalización del empleo no registrado, mientras

que la CTA hablaba de “shock distributivo” (“El Frenapo le pidió a Duhalde un seguro

de desempleo”, La Nación, 14 de Enero de 2002), donde se considerase, además de las

medidas reclamadas por la CGT, un ingreso ciudadano de $60 por hijo y una jubilación

mínima de cobertura universal para mayores (propuestas validadas por casi dos millones

de votos en la consulta popular del FRENAPO en Diciembre de 2001).173

La ambivalencia de Duhalde respecto de los trabajadores duró poco y nada.

Hacia fines de Enero, el gobierno respondió con claridad que se iba a ampliar la

cobertura de los planes, pero que resultaban “impracticables” subir los montos pagados,

ampliar el seguro de desempleo, u otorgar una asignación por hijo (“Duhalde dijo que si

no fuera Presidente ‘estaría en un piquete o con una cacerola’”, La Nación, 29 de Enero

de 2002). Dos meses después anunciaría la ampliación de la cobertura de los planes

sociales a 1,200,000 personas. Como ya se dijo, la finalidad de estos planes era triple:

atenuar la pobreza y la indigencia, morigerar la conflictividad social, e introducir un

factor de cooptación y conflicto con las organizaciones piqueteras (Féliz y Pérez, 2007).

Esta estrategia se combinaba con la represión abierta a la protesta social (Massetti,

2006).

gasto público y haciendo así efectivo el ajuste tan reclamado. En 2002 se pasa a tener un superávit fiscal, gracias a este retraso del gasto y el no pago de vencimientos de deuda pública. 173 La ampliación de la cobertura jubilatoria y la asignación universal por hijo, políticas establecidas en los gobiernos siguientes de Kirchner y Fernández, tienen su raíz en las propuestas de la CTA, aunque su naturaleza haya sido modificada (Lo Vuolo, 2010).

185

En gran parte, se identificaba a las imposiciones para salvaguardar los intereses

del sector financiero como un problema para avanzar en este sentido. Por eso ambas

centrales se expresaron repetidas veces contra el “corralito”, y entendían que era

necesario quebrar definitivamente con la dependencia argentina del endeudamiento

externo y el FMI. Los pedidos de este organismo de volver atrás con las modificaciones

de la ley de quiebras y la aplicación de la ley de subversión económica fueron

repudiados por ambas centrales.174 La CTA reclamaba, además, la amnistía para los

procesados por causas políticas y liberación de detenidos, así como la condena a los

responsables de la represión durante el fatídico 2001. Los vínculos directos de la CTA

con organizaciones piqueteras (principales víctimas de la represión y persecución

judicial) explican esta preocupación.

Las demandas de los piqueteros tenían muchos parecidos con las anteriormente

formuladas. Su principal reclamo era la ampliación de la cobertura de los planes

sociales, aumento del empleo, aumento del salario Mínimo Vital y Móvil, asignación por

hijo, jubilación de cobertura universal, mejora de los seguros de desempleo. Con la CTA

se reclamaba por un plan alimentario nacional. También se pedía por los procesados y

presos políticos, contra la represión, la denuncia al FMI y la deuda externa. Aunque

siempre existieron diversas tendencias dentro del espacio piquetero, se puede decir que

todas ellas confluían en estas demandas. Este conjunto de demandas tiene doble

importancia en un mismo sentido: por un lado, expresan quiénes fueron los inmediatos

perdedores del nuevo esquema de TCRA, y por el otro, cuál fue la principal respuesta

del gobierno (represión).

La CTA y los piqueteros velozmente pasaron a la oposición, reclamando desde la

validación de las políticas públicas a través de plebiscitos o consultas populares, hasta la

destitución de Duhalde. La CGT, en cambio, se mostró ambivalente durante unos meses

más.175 La convocatoria en Febrero al Diálogo Argentino, mediada por la Iglesia

174 Rodríguez Diez (2003) relata estas tensiones con claridad. La ley de quiebras fue modificada para evitar las compras agresivas de empresas nacionales en quiebra, algo que los acreedores externos (a través del FMI) no veían con buenos ojos. El FMI pedía volver atrás este cambio. 175 En entrevista con el autor de este trabajo, el ex ministro de economía Remes Lenicov sinceró una suerte de tregua con el dirigente de la CGT disidente, Moyano, a cuenta de esperar por la reactivación de la economía.

186

católica, los encontró con disposición a participar. Sin embargo, la falta de respuestas y

el deterioro de la situación social fueron alejando a la central del gobierno. De hecho,

incluso Moyano revisaría sus anteriores posiciones, comenzando a señalar que la

devaluación había “pulverizado” los salarios, y que sólo se la había defendido porque la

alternativa (dolarizar) era peor (“Si era necesario, ¿por qué salió tan mal?”, La Nación, 5

de Mayo de 2002). Tras agotarse de que se dilatara una solución a sus reclamos, la CGT

se une a la CTA en una serie de manifestaciones y paros en Mayo de 2002.

La respuesta de Duhalde llega con claridad palmaria: “Yo les pido que hagan sus

protestas, pero que entiendan que hay decisiones que ya se han tomado y que vamos a

seguir todos los pasos para que la Argentina pueda reinsertarse en el mundo” (“El

Presidente pidió una tregua a los sindicalistas”, La Nación, 12 de Mayo de 2002). Es

decir, el gobierno les declaraba a los trabajadores que no iban a participar de la toma de

decisiones, que por otra parte, “ya se han tomado”, y no pensaba romper con el FMI

como le reclamaban. El alejamiento quedará entonces marcado para el resto del

mandato. La expresión última de esta distancia sería la cruenta represión de Puente

Pueyrredón, que marcaría la fase de salida del gobierno de Duhalde. Las críticas

llovieron por doquier, y el gobierno tiene que aceptar adelantar las elecciones.

Sin embargo, lo que no se hizo explícito en el momento, es que la exclusión de

las demandas de los trabajadores y la represión a la protesta social cumplían un rol

directo en la rehabilitación de la actividad económica: se trataba de la garantía última de

sostenimiento de la estructura de precios relativos, que significaba un incremento

sustantivo de las ganancias de los sectores transables, y en particular de las grandes

empresas (ver tabla 5 del capítulo 3). Aunque no se tratase de una asociación inmediata,

hecha explícita públicamente, lo cierto es que ese mes el dólar deja de subir y comienza

a apreciarse al que será su nuevo nivel de equilibrio, y la acumulación empieza a

reanudarse en varias ramas (el PBI agregado deja de mostrar descensos luego de 4 años).

La tarea de reacomodar el nivel del tipo de cambio y los precios relativos estaba

187

garantizada.176 Los salarios no comenzarían a aumentar sino hasta finales de año, por

decretos del presidente.

Ese mismo mes, el gobierno convoca a un Consejo Económico Social, con el

objetivo de lograr un acuerdo de gobernabilidad. A pesar de que se aclara que no se

discutirán salarios, la CGT participa. Para este fin, se convoca a la Mesa del Diálogo por

el Empleo Decente, donde asisten UIA, CACom, CACons, ABA, ABAPPRA y la CGT

oficial (se excluyó explícitamente al agro). El gobierno, que no había sido elegido

mediante elecciones abiertas, necesitaba validarse al menos en el circuito corporativo,

apelando a la racionalidad de la nueva coalición de gobierno para recrear la hegemonía

de sus intereses: aunque fuera de a cuentagotas, era necesario ceder algo a las clases

subalternas. Se llega al acuerdo de un aumento no remunerativo de $100 a empleados

privados, que aplicado mediante el decreto 1273/02. Según se afirma allí, la CGT y las

“confederaciones representativas de los distintos sectores empresarios que abarcan la

totalidad del sector productivo” reconocen que “la crisis económica que atraviesa

nuestro país ha deteriorado sensiblemente el poder adquisitivo de los salarios

perjudicando a los trabajadores”.

Las demandas sociales no podían permanecer sin ninguna respuesta, ni con la

sola respuesta de la exclusión represiva. Ante la conflictividad de los trabajadores,

ligada a las demandas de redistribución de las centrales obreras, la necesidad de cierta

recuperación salarial era inminente. CAME, CACom y CACons insistieron en darle

mayor importancia a la recuperación del empleo: mientras que la última dependería en

gran medida de la demanda de los sectores de altos ingresos, las dos primeras tenían

dificultades en la traslación de precios por la demanda final deprimida. El costo de subir

salarios era demasiado alto con un efecto poco evidente en la demanda. De hecho, estas

dos últimas insistirían con la demanda de considerar los aumentos salariales como

crédito fiscal para poder tolerarlos. De hecho, estas asociaciones acabarían por aceptar el

aumento de salarios, pero criticarían duramente el método del decreto: era necesario

convocar a las cámaras empresariales para consultar el monto de la suba.

176 En la sección 1.2 del capítulo 1 señalábamos respecto del planteo de Vitelli (1990) la necesidad de crear una constelación de precios relativos y la importancia de la acción del gobierno.

188

AEA y UIA, en cambio, tempranamente comenzaron a demandar la negociación

por sectores, en lugar de las subas generales. Contra la idea de “gran paritaria” (CGT),

insistían con privilegiar el análisis de factibilidad en cada sector. El gobierno de Duhalde

sostendría la negociación de aumentos generalizados, aunque sin aplicación al agro ni al

sector público. En este sentido, jugaba un rol clave en morigerar las demandas de los

trabajadores ocupados en el sector privado, mayormente representados en la CGT. Junto

a los planes sociales, se buscaba descomprimir de este modo la situación social.

Las asociaciones empresarias intentarían volver a nuclearse de conjunto, pero

muchas rencillas internas impedían esta reunión. En Mayo de 2002, las grandes

empresas del país lanzan AEA. Como se explicó en el capítulo 2 (sección 3), esta

asociación tendría dificultades para conciliar posiciones respecto de las variables

macroeconómicas, pues su función central era proteger el “acuerdo fundamental”, el rol

de la empresa privada en la economía nacional. El rol de esta entidad era clave, pues en

relación a las demandas de políticas públicas era difícil reconstruir un consenso entre las

asociaciones. En Octubre y Noviembre se realizarían llamados infructuosos para

reconstruir el G8: no sólo las internas de la UIA estaban aún sin resolver, sino que las

disputas entre asociaciones por las definiciones macroeconómicas estaban en pleno

auge. SRA criticaba la devaluación y el default, dos puntos básicos del programa del

Grupo Productivo.

No resulta osado entender esta situación a la vista de la trayectoria aquí descrita.

La salida de la Convertibilidad a través de la devaluación produjo una fractura entre los

diferentes sectores que componen la gran burguesía. Estas disidencias no sanarían

rápidamente: no existía un programa unificado. Se produce un recambio entre las

fracciones que lideran la coalición de gobierno, y en la medida que lo logran con éxito,

protagonizan la acumulación. Los trabajadores, aunque presionaron y demandaron, no

participaron de la toma de decisiones en este respecto, en casi ningún aspecto evaluado

en el período. Sin embargo, los industriales necesitaban garantizarse la sostenibilidad de

la ecuación de TCRA y para ello era necesaria cierta negociación con el resto de las

fracciones de la gran burguesía, así como ceder algo para lograr cierta estabilidad social.

189

En Diciembre hay una nueva convocatoria de la Mesa de Diálogo para la

Promoción del Trabajo Decente, y se llega a un nuevo acuerdo, avalado por CGT, ABA,

CAC, CAC, ABAPPRA, UIA, UDES177 y CGE. Se vuelven a aumentar los salarios

privados con una asignación no remunerativa de $130 en Enero, y $150 desde Marzo. La

CTA no firma el acuerdo, pues demandaba alcanzar una cifra mayor, equivalente a la

canasta familiar. Resulta interesante que el decreto 2641/02 pone entre sus

considerandos que el anterior aumento elevó los salarios y mejoró la distribución, pero

además “como consecuencia de dicha medida se ha registrado un aumento en la

producción y en el consumo sin que ello conlleve una incidencia negativa del índice de

inflación, ni en el aumento del costo laboral real”. Es decir, se reconocía la posibilidad

de dar aumentos de salarios y que esto tuviera una repercusión más significativa en

términos de demanda que en términos de costos. La racionalidad sistémica emergía de la

negociación entre las cámaras empresariales.

3.3. ADMINISTRACIÓN DEL TCRA: EL GOBIERNO DE K IRCHNER

El gobierno implementaría una nueva suba no remunerativa de $200 en Abril de 2003,

mediante el decreto 905/03. La mayor parte de las asociaciones empresariales venían

reclamando evitar nuevas negociaciones, pues ésta debía ser tarea del nuevo gobierno.

Los empresarios no lograban conciliar el apoyo unánime a un candidato. No había

tampoco señales de lograr consensos sobre un proyecto común. Luego de que Kirchner

gane la presidencia, comenzarán los mutuos acercamientos con los empresarios.178 Las

demandas en torno al tipo de cambio se habían homogeneizado: prácticamente toda la

gran burguesía reclamaba estabilidad del tipo de cambio. Aunque el gobierno negaría a

los reclamos por una nueva paridad fija, en los hechos sería la regla hasta el año 2008.

Como señalaran Levy Yeyati, Sturzenegger y Reggio (2006), el régimen cambiario de

hecho no tenía por qué coincidir con el de jure. El gobierno intervendría para sostener el

177 UDES es la Unión Argentina de Entidades de Servicios. Es una entidad de tercer grado, de la que participan distintas cámaras, entre otras: ADEBA, ABA, Cámara Naviera Argentina, Cámara de Empresas de Información Comercial, Cámara Inmobiliaria Argentina, Asociación de Marketing Directo e Interactivo de Argentina, Federación Empresaria Hotelera Gastronómica de la República Argentina. 178 La mayor parte de la CGT apoyaba la candidatura de Rodríguez Saá.

190

nivel de tipo de cambio alcanzado: no se trataría tanto de un “miedo a flotar” sino más

bien de un “miedo a la revaluación” o “miedo a flotar en reversa” (Levy Yeyati y

Sturzenegger, 2007).

Los bancos recuperaron antes la capacidad prestable que los pedidos de crédito,

como reconocería Jorge Brito de ADEBA (“Los créditos siguen sin atraer clientes”, La

Nación, 3 de Julio de 2003). Por eso mismo, esta asociación reclamaría no considerar la

situación de deuda pre-devaluación, para poder ampliar su cartera de crédito. Los

grandes problemas eran tres. En primer lugar, la pérdida enorme de confianza en el

sistema financiero (por ello, todas las asociaciones ligadas a las finanzas reclamaban

reglas claras). En segundo lugar, porque con el alto nivel de desocupación y los ínfimos

salarios de los ocupados, la demanda de crédito personal se liquidó (por ello ADEBA

llegó a proponer la suba de salarios, y ABAPPRA estuvo de acuerdo con los seguros de

desempleo y el impulso a la demanda agregada). En tercer lugar, porque las empresas

recurrieron a una estrategia de autofinanciamiento para encarar la primera fase de la

recuperación.

La nueva estructura de precios relativos había relanzado ya la acumulación, y el

efecto comenzaba a notarse en el aumento del empleo. Esto producía mejoras

distributivas aún con salarios bajos. Para apuntalar este proceso, Kirchner emite en Julio

un nuevo decreto (392/03) con un nuevo aumento no remunerativo de $28 por mes,

hasta llegar a los $224 de aumento. “Como resultado de este sinceramiento salarial, los

actores protagónicos de las relaciones laborales, es decir, todas las entidades

representativas de los empleadores y los trabajadores, estarán en mejores condiciones de

negociar colectivamente con el fin de motorizar, encauzar y optimizar la acción

impulsada por el Gobierno Nacional, para la redistribución progresiva del ingreso,

especialmente ajustadas a las distintas particularidades y requerimientos de las diferentes

actividades, sectores y empresas”, afirmaba el decreto. La UIA se queja por el

mecanismo utilizado (sin consulta), pero ya no hay rechazos al aumento: el gobierno

está reconociendo como horizonte de futuras mejoras la negociación por sectores. El

191

mecanismo se repetiría en Diciembre, con el respectivo reclamo de AEA: las

asociaciones empresariales reclamaban la negociación por sector.179

Justamente, el gobierno comenzará a incentivar la negociación colectiva de

trabajo como mecanismo para futuras mejoras. Una vez otorgadas las mejoras mínimas –

a las que refería el citado decreto-, los sindicatos estarían en mejor posición de

negociar.180 Junto a otras medidas impulsadas por el gobierno, la negociación colectiva

de trabajo tendría un gran impulso, fortaleciendo a la CGT. Atraídos también por ciertas

políticas activas y la propia reactivación del mercado laboral (caracterizado como un

logro político), algunas agrupaciones piqueteras comienzan a acercarse al gobierno, sin

dejar de reclamar por redistribución del ingreso (mediante salarios y planes sociales). El

gobierno encontraría una estrategia efectiva al minimizar la represión directa, y apostar a

la negociación y cooptación (Massetti, 2006; Pérez y Féliz, 2010), acercando de este

modo a algunas agrupaciones piqueteras. La reactivación del mercado interno

favorecería el acercamiento de las PyMEs, recientemente agrupadas en torno a la CEEN.

Se completaba así el mapa de alineamientos de las asociaciones representativas

de las distintas fracciones de clases sociales. Aprovechando esta disponibilidad, y a los

efectos de regular el encarecimiento del costo laboral que acompañaría de modo casi

indefectible el proceso de recuperación del mercado de empleo, Kirchner convoca en

Agosto de ese año a renovar el Consejo del Empleo, la Productividad y el Salario

Mínimo, Vital y Móvil (decreto 1095/04). Por los capitalistas, participan la UIA (con 5

representantes), CRA, SRA, FAA, CONINAGRO, CACom, UDES, CAME, CACons,

ADEBA, Bolsa, CEEN.181 Por los trabajadores, 13 representantes son de la CGT y 3 de

la CTA. Esta última debió presionar al gobierno para que éste intercediera otorgando

179 “Hay que recomponer el poder de compra, porque está claro que hay una postergación en los salarios. Pero debería hacerse por paritarias, no por decreto. Lamentablemente, hasta ahora se ha hecho por decreto”, señaló el presidente de AEA Pagani (“AEA respalda la oferta del Gobierno”, La Nación, 23 de Diciembre de 2003). 180 En una entrevista con el autor de este trabajo, el Director de Estudios de Relaciones del Trabajo del Ministerio de Trabajo, Héctor Palomino, insistió con que esta estrategia fue inducida desde el gobierno. Según el especialista, los sindicatos, tras una década de retrocesos, identificaban la negociación colectiva con un mecanismo para negociar y convalidar peores condiciones de trabajo. Es decir, se encontraban renuentes a reclamar por la negociación colectiva; habría sido el gobierno quien insistió con este mecanismo. 181 AEA no aceptó la invitación del gobierno a participar “porque no representa a ningún sector” en particular.

192

lugares, pues la CGT se oponía a cederle participación, alegando ser la única central

reconocida legalmente.

Se trataba de una respuesta apropiada para reconciliar las demandas de

redistribución de los trabajadores con la necesidad de los capitalistas de morigerar los

aumentos salariales: se negociaría aquí el salario mínimo, un “piso” para la estructura

salarial, que afecta principalmente a los trabajadores ocupados en peores condiciones.

De esta manera, quedaba para la negociación colectiva la definición del salario medio de

cada sector. La dinámica básica de la negociación implicaba siempre demandas por parte

de los trabajadores de recomposición salarial, que excedían siempre las propuestas de los

empresarios.182 La CTA siempre pidió por la canasta básica familiar, monto al que jamás

se aproximó el acuerdo. La CGT supo reconocer este horizonte, pero actuó bajo la lógica

de que cualquier mejora que se consiga es valiosa (“Acercan posiciones para el aumento

del salario mínimo”, La Nación, 27 de Julio de 2006). La CEEN y las asociaciones

representadas en ella, en más de una oportunidad apoyaron los reclamos de los

trabajadores por mayores salarios, votando en contra o absteniéndose junto a la CTA,

ante el arreglo de subas menores a las necesarias para alcanzar la canasta básica familiar.

Llamativamente, la UIA dejaría de reclamar nuevas devaluaciones a partir del

momento en que se rehabilita este espacio de negociación. Mientras que esta era su

demanda permanente hasta fines de 2004, a partir de allí acompañará al resto de las

asociaciones (excepto las entidades del campo, que insistirían sistemáticamente con que

quitar las retenciones a las exportaciones era más importante que el nivel del tipo de

cambio) en la demanda de estabilidad de la paridad de aquel momento

(aproximadamente, $3 por dólar). Es decir, el mecanismo de negociación generalizada

de subas del salario mínimo (por debajo de la canasta familiar) y las negociaciones

paritarias por sector parecía ser un esquema que no vulneraba sus intereses respecto de

la paridad cambiaria. Más bien pareciera que, al contrario, le permitía regular los

incrementos de su costo laboral de un modo que mantuviera la competitividad ganada a

través de la devaluación.

182 En Septiembre de 2004, las asociaciones CAC, CAC, ABA, Bolsa, CRA, UDES, SRA y UIA emiten una nota donde dicen que ya se dio más de lo que las empresas podían. Esta misma sería la actitud en adelante.

193

El pedido que la UIA buscaría conciliar directamente con la CGT, por fuera del

Consejo, era lograr que futuros aumentos salariales fueran de la mano de aumentos en la

productividad. Entre fines de 2004 y mediados de 2005, ésta fue la disputa central, pues

de ella emanaría el acuerdo general alcanzable por el resto de las asociaciones: no es

trivial que entre ambas entidades sumaban más de la mitad de los miembros del Consejo

del Salario Mínimo. Para algunas entidades, como CACons, la importancia del salario

mínimo pactado en esta instancia era más relevante que para otras, porque sus salarios

de convenio muchas veces apenas si superaban el mínimo.183 Para 2005, como vimos en

el capítulo 3 sección 2.1, la capacidad instalada ociosa comienza a escasear: atar futuras

subas de salarios a los aumentos futuros de la productividad implicaba absorber todo lo

ganado en el período previo.184 Por otra parte, los salarios de los trabajadores ocupados y

registrados en el sector privado habían alcanzado el (bajo) nivel de 2001 (ver gráfico 16

del capítulo 3).

Sin embargo, la CGT no aceptaba esta propuesta, y demandaba el ajuste por

inflación real. No aceptaba tampoco utilizar la inflación del presupuesto nacional, como

se hace en España y la UIA intentó acordar. Para morigerar las demandas salariales,

entonces, el gobierno activó una política de reducción de la inflación. El mecanismo

elegido fue el impulso de acuerdos con empresas formadoras de precios: de esta manera,

se decía, se podría reducir la inercia inflacionaria y evitar caer en una espiral de salarios-

precios. Al principio, esta medida fue respaldada sólo por APYME, CGT y CTA, que la

veían como una intervención auspiciosa del Estado sobre segmentos concentrados del

poder económico. CAME participará incluso del monitoreo de los precios. Para la

pequeña burguesía se trataba de una buena medida, al afectar principalmente los precios

de las grandes empresas: es decir, sus proveedores o su competencia.

Las entidades del agro, por entender que los principales controles recaerían sobre

productos de la canasta básica (sus productos), se opusieron (en algunos casos, se agrega

183 No trivialmente, la construcción fue el sector que más impulsó el empleo en esta etapa (ver sección 2.2 del capítulo 3). El empleo ofrecido por este sector se caracterizó por un elevado nivel de informalidad. 184 Así lo reconocería la propia UIA, en palabras de su vicepresidente quinto, De Mendiguren: “La actividad está en un pico histórico. El Gobierno va a aumentar la obra pública. Vamos a necesitar más capacidad instalada o tendremos un problema en el corto plazo” (“La UIA busca financiamiento para reducir cuellos de botella”, La Nación, 9 de Enero de 2006). La demanda de financiamiento se analiza en el capítulo 5.

194

el componente ideológico liberal). La UIA misma, en un primer momento, aseguró que

“el Estado no debería intervenir en la regulación de precios” así como tampoco “en la

cuestión de los salarios” (“La UIA cuestionó el control de precios”, La Nación, 25 de

Julio de 2005). No pasarían más que un par de meses para que apoyara la postura

contraria: los acuerdos son necesarios para dialogar con los sindicatos (“La UIA propuso

un acuerdo para contener la inflación”, La Nación, 25 de Octubre de 2005). Incluso

ABA avalaría estos acuerdos, en tanto quebrasen la inercia inflacionaria. La gran

burguesía no veía necesariamente con malos ojos esta regulación, siempre que lograra

contener las demandas de ajuste salarial de los trabajadores: es decir, que impidieran

futuras mejoras en términos reales.

En cualquier caso, existía un precio regulado desde la propia devaluación: las

tarifas de los servicios. La gran burguesía adelantaba que si no se ajustaban estas tarifas,

esto se erigiría como una traba de inversión, que derivaría en un problema de

infraestructura. Al mismo tiempo, si se subían las tarifas, esto afectaría el costo de

producción, por lo que era necesario considerar cómo distribuir el peso del aumento.

AEA, que representa empresas de este sector, insistiría con el ajuste de tarifas, y luego

elaboraría el argumento de que para controlar la inflación era necesario impulsar la

inversión, no controlar los precios (SRA adhirió tempranamente a este argumento). AEA

consideraba que “se debe impulsar un fuerte y sostenido crecimiento económico de largo

plazo que, adicionado a un incremento significativo de la productividad, permita

gradualmente a las empresas pagar salarios más altos” (“Los empresarios pidieron un

crecimiento sostenido”, La Nación, 11 de Agosto de 2005). Es decir, primero era

necesario crecer a largo plazo y subir significativamente la productividad, para recién

luego subir lentamente los salarios.

La burguesía en general buscaba morigerar los incrementos salariales con

distintos argumentos: que el salario mínimo ya era el más alto de América Latina (UIA),

que era más apropiado negociar por región del país (CACom, CAME, UIA), que se

privilegiara el pase de los ocupados a condición de formalidad (ABA, AEA, UIA) o la

propia creación de empleo (AEA, CACons). Sin embargo, los sindicatos insistían con

aumentos ligados a la inflación. La intervención del instituto nacional de estadísticas

195

(INDEC) a fines de 2006 vino en parte a resolver este punto. El nuevo índice de precios

subvaluado era el oficial, y por lo tanto, debía ser la referencia en las negociaciones: así

lo demandaron las entidades empresariales.185 La falta de credibilidad de este nuevo

índice iría aumentando sostenidamente, cosechando críticas por doquier. No obstante, la

estrategia no resultaría del todo inocua para moderar la suba de salarios: tal como se ve

en el gráfico 16 de capítulo 3, los salarios privados registrados dejaron de crecer (e

incluso caen) desde fines de 2006.

Debe considerarse que, hasta el final del período bajo estudio, los salarios medios

reales no superaron el techo establecido por el nivel de 2001, un bajo nivel que es

tendencial en la etapa neoliberal (ver gráfico 8 del capítulo 3).186 No deja de ser

significativo que los aumentos de productividad ocurridos en el transcurso de este

período fueron apropiados por la burguesía, que podría, por lo tanto, pagar mayores

salarios. Por una parte, los empresarios tenían conciencia de que los aumentos de

salarios implicaban un aumento de la demanda para sus propios negocios.187 Por otra

parte, mientras pudieran trasladar a precios los aumentos salariales otorgados, los

empresarios se encontraban en posición de negociar.188 Será hasta fines de 2007 que la

inflación mayorista alcance la devaluación, haciendo desaparecer la devaluación real y

poniendo en jaque la política de TCRA. Justamente, 2007 será el año que la UIA retome

sus reclamos de nuevas devaluaciones, aunque sin el apoyo de otras organizaciones

empresariales, que veían riesgo de mayor inflación en caso de nuevos ajustes del tipo de

cambio.

185 Tanto la UIA como CACom reclamaron que ese índice fuera la referencia para la negociación salarial en 2007 (“La UIA rechaza los reclamos gremiales”, La Nación, 7 de Enero de 2007). 186 Es decir, la demanda de los sindicatos no era caprichosa ni excesiva. 187 “Sin salario no hay mercado interno. Sin mercado interno no hay inversión de calidad. Sin inversión de calidad no es posible cambiar la matriz productiva”, expresaría con claridad el líder industrial De Mendiguren (“Confirmó el Gobierno que creará un banco de desarrollo”, La Nación, 15 de Noviembre de 2007). 188 Esta relación fue estudiada por Canitrot (1980, 1981) con el concepto de margen de protección excedente.

196

3.4. EMERGENCIA Y CRISIS DEL PACTO SOCIAL : EL AGOTAMIENTO DEL TCRA

DURANTE EL GOBIERNO DE FERNÁNDEZ

A pesar del problema que les pudiera representar a los empresarios que el salario se

acercara a los niveles de 2001, sabían que era necesario ceder para poder contener la

situación social: de lo contrario, se arriesgaban a una nueva ola de protesta social.189 No

en vano la misma UIA reclamaba un horizonte de previsibilidad que incluyera salarios,

precios y tarifas desde 2006 (“Dirigentes entre la espada y la pared”, La Nación, 28 de

Mayo de 2006, y “Divergencias sobre los acuerdos de precios”, La Nación, 18 de

Octubre de 2006). La entonces candidata Cristina Fernández tomó nota de este reclamo,

y una de sus principales propuestas fue la de reconstruir un pacto social, algo que

entusiasmó a los empresarios: ADEBA, UIA, CACom, CAME y CGE se apresuraron a

declarar su apoyo a esta propuesta (“Apoyo empresarial a Cristina Kirchner”, La

Nación, 21 de Julio de 2007, y “Los empresarios esperan el llamado”, La Nación, 31 de

Octubre de 2007).

El desgaste de la devaluación real y la espiral inflacionaria estaban consolidando

una situación de disputa por la distribución del ingreso en la que ninguna parte estaba

dispuesta a ceder, ni hacer ceder a las demás. La promesa del Pacto Social no era fácil se

cumplir. Entre la gran burguesía, el problema central era detener los aumentos salariales

y analizar cómo distribuir la carga del aumento de tarifas.190 Por su parte, la CTA lanza

en Noviembre, junto a APYME, FAA y el Instituto Movilizador de Fondos

Cooperativos, su Paritaria Social, en un intento por incluir en el pacto social la ansiada

redistribución de riquezas: asignación por hijo, salario mínimo igual a la canasta

familiar, movilidad jubilatoria, entre otras. Se reúnen con la presidenta recién electa,

pero no obtienen respuesta concreta al respecto de la paritaria social. La CGT se 189 Méndez, por entonces presidente de la UIA, consideró que “la visión macro” de la situación social “es lo que le permite” al Gobierno “decir que tiene que hacer esto (por el aumento por decreto) porque garantiza la paz social y la tranquilidad” (“Discrepancias sobre el aumento que anunció el Gobierno”, La Nación, 11 de Diciembre de 2004). Asimismo, el presidente de CACons, de la Vega, admitiría que el sector empresarial “está tomando conciencia de que el desarrollo social y económico van de la mano. Cuando se ven hechos de desestabilización social en algunos países de la región es reflejo de la necesidad de vincular ambos factores” (“Los empresarios opinan que falta inversión y ahorro”, La Nación, 4 de Noviembre de 2006). 190 La gran burguesía no vio con buenos ojos la aprobación en Diciembre de la ley 26,341, que los obligaba a otorgar carácter remunerativo a las cifras que venían pagando mediante vales de compras, tickets y otras formas de aumentos no contributivos.

197

encontraría inmersa en una nueva serie de divisiones internas que dificultarían

convalidar el Pacto.

Las entidades del agro, por su parte, reclamaban desde fines de 2006 por la

eliminación de las retenciones a las exportaciones: FAA, FAN y CRA protagonizan 3

lock out entre ese año y el siguiente.191 Entre Marzo y Julio de 2008 la Mesa de Enlace

protagonizaría el conflicto de la resolución 125, uno de los desafíos más importantes de

la etapa. Ante este reclamo, la industria rápidamente se alineó con el gobierno: no podría

tolerar un tipo de cambio estable (para controlar la inflación) y un aumento tanto de

salarios como de tarifas. Fernández convocaría a reuniones para reflotar el Pacto Social,

pero las asociaciones de la gran burguesía no estaban dispuestas de dejar al agro fuera.

Sin embargo, la conflictividad en ascenso no era una buena perspectiva, más allá de los

alineamientos respecto de las políticas particulares, por lo que presionaron para resolver

el conflicto.

En Julio también se aprueba un nuevo aumento del salario mínimo en el Consejo

del Salario, con la única abstención de Micheli (Asociación de Trabajadores del Estado)

de la CTA. Los otros dos votos de la CTA fueron positivos, a pesar de que el acuerdo

logrado no equiparaba la canasta básica familiar: la central alternativa de trabajadores

también se estaba dividiendo, por el apoyo al gobierno de la línea de Yasky (Central de

Trabajadores de la Educación de la República Argentina) y la distancia del mismo de la

línea de De Gennaro (Asociación de Trabajadores del Estado).

En Septiembre de ese año, la quiebra de Lehman Brothers da forma real a la

anunciada crisis mundial, y esto sirvió de excusa para la UIA para volver al ruedo con

sus reclamos de devaluación en Argentina. La presidenta respondió asegurando que esa

medida aceleraría la inflación, algo que los empresarios buscaban contener desde hacía

años. La UIA se une entonces en el reclamo de la SRA por un mecanismo de

devaluación real sin afectación al tipo de cambio nominal: una desgravación fiscal (“La

191 Irónicamente, el agro había recibido con gusto la llegada Martín Lousteau al ministerio de economía, pues lo consideraban un hombre más cercano al sector que Peirano o Miceli. Este sería el ministro con el que se enfrentarían en 2008 por el conflicto de la resolución 125. Llamativamente, ya habían tenido un conflicto similar con él en Agosto de 2005 cuando era ministro de la producción de la provincia de Buenos Aires.

198

UIA pide readecuar variables macroeconómicas”, La Nación, 18 de Septiembre de 2008;

y “La Presidenta, en contra de un tipo de cambio muy alto”, La Nación, 19 de

Septiembre de 2008).

La devaluación del real brasilero al mes siguiente incrementó la preocupación:

parecía que se volvía a la situación de 1999. CACons, APYME, CAME acompañan a los

industriales en sus pedidos de nuevas devaluaciones para recuperar la competitividad. La

UIA y CACons amenazan con despidos (haciendo gala de la conciencia de su poder

estructural), insistiendo con que no pueden garantizar el nivel de empleo (“La amenaza

de despidos hecha por la UIA Rechazo de empresarios al adicional de $ 500”, La

Nación, 4 de Octubre de 2008, y “Los empresarios no garantizan el empleo”, La Nación,

18 de Octubre de 2008). El gobierno debe mediar para frenar las demandas de los

trabajadores de la CGT, y acuerda junto a esta central y la UIA monitorear el nivel de

empleo, mientras se analizan medidas de salvaguarda ante la crisis (“Reunión del

Gobierno con la CGT y la UIA para evitar que la crisis impacte en el empleo, La

Nación, 15 de Octubre de 2008).192

Este clima febril de incertidumbres cierra el período bajo estudio en esta tesis. A

comienzos del año siguiente se iniciaría una breve recesión (dos trimestres), la primera

desde la etapa abierta con la devaluación. El tipo de cambio, que había permanecido en

un nivel estable desde fines de 2002, mostraría una devaluación del 12% en 2008. En

términos de la ley el régimen cambiario era de flotación, aunque el gobierno hubiera

intervenido para estabilizarlo, y lo hiciera luego para administrar la devaluación,

evitando una salida “explosiva” de la relativa calma de 6 años. Veamos entonces el

período de conjunto.

4. COALICIÓN DE GOBIERNO DE LA POLÍTICA DE TCRA

Tal como presentáramos en el capítulo 1 (sección 3.2), la evaluación de la política de

devaluar y sostener un tipo de cambio alto debe ser considerada tanto en sus efectos

como en las demandas que los grupos sociales sostenían. En rigor, lo que hemos venido 192 El gobierno anunciaría la estatización de las AFJP para garantizar los fondos a estos planes de rescate.

199

haciendo en este capítulo contiene ambos elementos, aunque haya enfatizado el aspecto

relativo a las demandas de los grupos. Trataremos de evaluar de conjunto los aspectos

relativos a esta decisión.

Como ya presentamos (sección 2.2 de este capítulo), a fines de 2001 los distintos

grupos sociales se dividían entre quienes apoyaban el sostenimiento de la

Convertibilidad (o, en el extremo, la dolarización), quienes demandaban la devaluación

y quienes no apoyaban ninguna de ambas variantes. Es posible explicar estas posturas de

acuerdo con las diferentes situaciones de los sectores representados por estas

asociaciones. Así, ADESPA y CACom dependían del mercado interno y contabilizan

sus ganancias en dólares, y al igual que SRA (que tiene un componente más alto de

exportaciones), requieren de artículos importados y financiamiento barato, por lo que

encontraban en la Convertibilidad un seguro de cambio y un subsidio a sus negocios,

garantizados por el control del mercado. ABA, dedicado a operaciones financieras

internas y con el exterior, no le convenía ni patrimonial ni operativamente salir de la

Convertibilidad. Desde el punto de vista del acceso a capital, incluso se sentía más

cómoda con la dolarización, un seguro de cambio absoluto. El dominio amplio de

empresas extranjeras en ADESPA y ABA, así como su importante presencia en

CACom, explican además la necesidad de contar con el valor estable del peso, o su

desaparición. Los grandes terratenientes de SRA, con altos estándares de productividad,

podían tolerar cualquier de estos sistemas cambiarios (monetarios), a la vez que les

garantizaba ingresos en moneda fuerte.

Estos grupos sociales, representantes de las fracciones más concentradas de la

gran burguesía en el agro, el comercio y las finanzas, una vez iniciada la devaluación,

insistirían con la estabilización del tipo de cambio y el ajuste de las tarifas, haciendo

cargar el peso del ajuste a los trabajadores. Por eso, se aislarían respecto de este grupo, y

no forman parte de la coalición político-económica que impulsa la medida, aunque se

hayan visto beneficiadas por la política de TCRA.

El Grupo Productivo, promotor de la devaluación, muestra una mayor

dependencia del mercado interno, pero mayor exposición a la competencia (incluso

CRA, que se quejaba en 2001 de la importación de cerdos de Dinamarca) que los

200

proveedores de servicios del conjunto anterior. La devaluación, al elevar la protección

externa, a la vez que elevar la competitividad, era una forma de ganar doblemente

mercado interno y elevar las exportaciones. La presencia de productores con diversos

estándares de productividad, y por ende, diferente capacidad competitiva, dentro de

CRA y la UIA se expresó en sendos problemas de representatividad, que tuvieron lugar

en disputas internas de las entidades (por eso, en determinados momentos se expresaron

contra la medida que habían impulsado). ABAPPRA, menos expuesta patrimonial y

operativamente al descalce de monedas, vio en el impulso a la actividad de estos

sectores una fuente de demanda. ADEBA, como desprendimiento posterior, se sostiene

en la misma lógica.

El Grupo Productivo prácticamente desaparecería una vez puesto en marcha su

programa. La UIA continuaría con reclamos similares a lo largo del resto del período,

reclamando primero por la administración del nuevo tipo de cambio, regulando la

recuperación de tarifas y salarios, y luego pidiendo nuevas devaluaciones. CACons se

benefició de la mayor actividad y de la posibilidad de emplear en condiciones de bajos

salarios y alta precariedad. Son los dos mayores “ganadores” del esquema. CRA, como

dijimos, tendría intereses encontrados, por el nivel de endeudamiento primero y por las

retenciones a las exportaciones luego. ABAPPRA y ADEBA, por lo motivos antes

referidos y por incrementar su volumen de negocios, apoyaron las demandas de la UIA y

se suman a la coalición político-económica que impulsa la política de TCRA.

La pequeña y mediana burguesía, por su parte, se encontraba en una situación de

severa crisis, debido a la extendida recesión que empequeñecía la demanda interna. Para

tolerar esta crisis, muchos incurrieron en un proceso de fuerte endeudamiento, que las

expuso severamente a un descalce de monedas. Por este motivo, ninguna de las

asociaciones representativas de este sector impulsó la devaluación: aunque el efecto de

precios pudiera beneficiarlas (lo cual tampoco era claro, debido a su vulnerable posición

en la cadena de valor), el efecto patrimonial resultaba pernicioso. La pesificación de

deudas funcionó como atenuante de esta postura, pero no como no afectó a las deudas

del agro con las proveedoras, no cambió la postura de FAA o CONINAGRO. En el

sector urbano, en cambio, la protección del TCRA permitió participar de la reactivación

201

de la acumulación, y con distintas velocidades e intensidad, todas las asociaciones

representativas se acercaron a los gobiernos de turno. Sin embargo, su interés por

estimular el mercado interno mediante aumentos salariales que no podían costear

(buscaban que los sostuvieran la gran burguesía) entraba en contradicción con la política

de TCRA que apoyaban. Por este motivo, no es claro que hayan impulsado el TCRA y

formen parte de la coalición político-económica.

La CGT no mantuvo una posición fija en torno al problema del tipo de cambio

real. La dirección oficial de Daer apoyó la Convertibilidad casi hasta el final, cuando se

sintió atraído por el discurso productivista del Grupo Productivo, y lo halló como una

salida a la creciente pérdida de legitimidad ante el fracaso del modelo. Al contrario, la

CGT disidente, crítico de las reformas desde mediados de los noventa, encontró un

aliado estratégico en el Grupo Productivo para facilitar la ruptura con las reformas. De

alguna manera, por caminos distintos, ambos sectores de la CGT confluyeron al discurso

de “ganar competitividad productiva” que los acercó al grupo devaluador. Moyano fue

explícito incluso antes que el propio Grupo Productivo. El rol político de la CGT es, en

este sentido, clave para entender la viabilidad de la devaluación: aunque fuera por

motivos tácticos o por intereses no relacionados el tipo de cambio, el acercamiento de un

conjunto de trabajadores facilitaba validar la demanda de una fracción de la gran

burguesía.

Una vez iniciada la devaluación, la CGT pasa a la oposición, por el terrible

efecto sobre los salarios. Sin embargo, la recuperación del empleo y las políticas activas

de los sucesivos gobiernos permitirían una recuperación no trivial de la situación de los

trabajadores. Aunque esta política se orientase más bien a contener las demandas

salariales y administrarlas según las posibilidades de las distintas fracciones de la gran

burguesía, no puede negarse que desde el piso de la crisis hubo una mejoría, y esto

alentó un proceso de fortalecimiento de la central. A medida que la incorporación de

empleo se ralentizó y los salarios reales dejaron de crecer (sin superar el nivel de fines

de la Convertibilidad), las disputas internas de la central se reavivaron. Los apoyos y las

críticas a la política de TCRA de las fracciones internas de la CGT parecen tener más

que ver con motivos políticas que con conveniencia de este esquema cambiario. No es

202

claro que el apoyo a esta política sea constante ni tampoco que hay beneficiado

particularmente a los trabajadores privados. Quizás esto último se pueda matizar: al

elevar el nivel de actividad en el sector privado beneficiado por la devaluación, existían

condiciones de discutir mejores condiciones laborales y salarios.193 Quizás por esto

pueda decirse que no esté claro el beneficio o perjuicio final de la nueva política.

Complementariamente, el esquema de la Convertibilidad ciertamente los perjudicaba por

la doble vía de empleo y salarios.

La CTA y los piqueteros, en términos generales, no aceptaron la disyuntiva de

dolarización-devaluación, y promovieron la mejora distributiva como salida a la crisis.

De hecho, el inmenso esfuerzo de la FRENAPO por promover políticas sociales y de

ingresos concretas sería un laboratorio de ideas para la etapa siguiente, una vez

reiniciada la acumulación. Sus demandas serían dilatadas por los diferentes gobiernos.

La recuperación del mercado de empleo y la masificación de los planes sociales mejoró

la situación de los desocupados en un primer momento, aunque considerando la caída en

el dinamismo del primero y la pérdida de poder adquisitivo de los segundos, no puede

considerárselos ganadores. La CTA ciertamente no vio una mejoría sostenida en la

situación de sus representados, mayormente trabajadores desocupados, precarios y

estatales: todos perdieron poder adquisitivo a partir de este cambio de política (ver

capítulo 3, sección 2.4). Aunque en ambos casos se opusieron a la devaluación, no

pueden desestimarse las divisiones internas que crearían la administración de la política

de TCRA (ver capítulo 2, sección 3).

En el análisis de esta decisión, las fracciones industrial, de la construcción y

financiera nacional de la gran burguesía conformarían la coalición político-económica

que impulsa la política de TCRA y se ven beneficiados por ella. La gran burguesía de

conjunto, sin distinción de sectores (representada en AEA), se vio beneficiada por la

rehabilitación de la acumulación, pero por la disparidad de sectores que involucra no

pudo tomar una posición firme en torno a esta política. La gran burguesía agraria se vio

beneficiada por la nueva política cambiaria, pero sus organizaciones no tuvieron una

posición estable (CRA) o se o mantuvo sus críticas (SRA). La gran burguesía comercial

193 Las que el gobierno habría aprovechado para realizar las políticas descritas en el capítulo 2, sección 3.

203

comparte esta situación. Por ello, en términos de los grupos sociales, y no de las

asociaciones representativas, estas fracciones deben ser excluidas de la coalición

político-económica.

La matriz de la coalición político-económica del cambio de política cambiaria de

la Convertibilidad a la administración del TCRA quedaría establecida de la siguiente

manera.

Matriz 2 . Coalición político-económica de la política de TCRA

Efecto “real” de la política: cambio en la situación del grupo respecto de la distribución de ingresos y riqueza

Mejora Empeora No es claro

Expresión pública del grupo en relación a la política

A favor UIA, CACons, ABAPPRA,

ADEBA

FAN, APYME, CGE, CAME

En contra

SRA, CACom ABA, ADESPA,

CTA Piqueteros

No se expresa, no es claro

AEA, CRA CONINAGRO,

FAA, CGT

Fuente: elaboración propia con base en prensa.

La situación de los sectores opuestos a la política y perjudicados por la misma

no debería resultar difícil de comprender a esta altura. Las fracciones del capital

extranjero ubicadas en el sector financiero y de servicios apoyaron una salida opuesta a

la aplicada y perdieron participación por ella. Los trabajadores estatales e informales

vieron sus ingresos deteriorados por la política, aunque haya existido cierta recuperación

del empleo que mejore la situación de los segundos. La pequeña burguesía, los

trabajadores desocupados y los ocupados en el sector privado, por su parte, recibieron

algunos beneficios de la rehabilitación de la acumulación, que los hicieron en muchos

casos revisar sus posiciones respecto de la política de TCRA. Sin embargo, los límites

204

de esta mejoría ya explorados en el capítulo 3 impiden considerarlos parte de la

coalición beneficiada por la política.

El efecto neto de esta política indica una participación dividida de la gran

burguesía. La imposibilidad de lograr una alianza más amplia (al estilo del G8) en esta

etapa expresa las limitaciones del proyecto. Por esto mismo es que la fracción que lidera

el cambio de política debió apoyarse circunstancialmente en fracciones de trabajadores.

El análisis de esta política deberá complementarse con el de la política de

desendeudamiento, para poder buscar continuidades y cambios. El siguiente capítulo se

aboca a ello.

205

CAPÍTULO 5. REESTRUCTURACIONES DE LA DEUDA EXTERNA

Ya desarrollamos en el capítulo 2, en su sección 1.1, la importancia de la deuda externa

y los vínculos financieros en general para la etapa actual a nivel mundial, y

especialmente para la Convertibilidad (sección 1.3 del capítulo 2). El problema de la

deuda externa de los países periféricos es de muy compleja trama, y las notas que aquí se

refieren cumplen la función de orientar la interpretación, más que de dar un marco

teórico y empírico acabado. Las múltiples discusiones que se tocan poseen una

bibliografía más desarrollada, que sugerimos consultar para más detalle. El objetivo del

capítulo es evaluar la política de reestructuración de la deuda pública, definida por los

gobiernos posteriores a la default como política de “desendeudamiento”. Al igual que la

política analizada en el capítulo anterior, existe un quiebre durante la crisis (aquí la

cesación de pagos, en el capítulo anterior, la devaluación) que genera un nuevo

panorama de política que se deberá administrar a partir de allí. En ambos casos, esta

nueva política muestra señales de agotamiento hacia el final del período estudiado.

Creemos necesarias algunas aclaraciones básicas preliminares.

En primer lugar, a pesar de su aparente claridad conceptual, la deuda externa de

un país no tiene una definición única. Puede entenderse como las obligaciones,

establecidas a través de diferentes instrumentos legales, de los residentes del país con los

no residentes (criterio de residencia), pero también como la deuda nominada en moneda

extranjera (criterio nominal). Esto puede llevar a confusiones debido a que deuda

nominada en moneda extranjera puede estar en manos de residentes, y sería

contabilizada como deuda externa con base en el segundo criterio, pero no con base en

el primero. Ambos criterios son relevantes, pues en el primero permite obtener una idea

de los flujos de recursos que son transferidos hacia afuera de las fronteras del país, y por

tanto representan una exacción al flujo nacional del ingreso, mientras que el segundo

criterio permite analizar los requerimientos de monedas no acuñadas en el país, y por

tanto, sólo plausibles de obtener con base en el intercambio (no necesariamente

comercial) con el exterior. Para el caso argentino, la mayor parte de las estadísticas de

206

deuda externa se ofrecen con base en el primer criterio, lo que no permite un tratamiento

cabal del problema. Tal es el caso, que las diferentes estimaciones indican que

aproximadamente la mitad de la deuda negociada está en manos de residentes: las

estadísticas no estarían dando un panorama completo.

En segundo lugar, la deuda externa se compone de la sumatoria de la deuda

privada y la pública. Esta última se compone por las obligaciones adquiridas por el

Estado en sus diferentes niveles, lo cual lleva a dificultades estadísticas: aunque el

principal deudor suele ser el Estado nacional, los procesos de descentralización han dado

mayor importancia a las deudas provinciales e incluso municipales. La información

disponible suele perder calidad a medida que descendemos en el nivel del Estado.

Respecto de la deuda privada, no es necesario hacer mayores aclaraciones, salvo la

mención del hecho que no todo agente privado tiene capacidad para tomar deuda

externa, al menos con base en el criterio de residencia (si el criterio utilizado es el

nominal, entonces cualquier economía bimonetaria admite el endeudamiento dentro de

las fronteras en monedas extranjeras).

En tercer lugar, los mecanismos que pueden utilizarse para contraer deuda

externa son diversos. Una forma básica de contraer deuda es a través de proveedores o

socios comerciales. Una segunda forma, muy difundida, es con bancos o entidades

financieras semejantes, a través de créditos. Este tipo de deuda fue muy importante en

los setenta, por ejemplo. Como esta obligación resulta difícil de transferir la obligación,

a medida que el sistema financiero se desarrolla, se puede optar por la emisión de

instrumentos de deuda canjeables, títulos de diversa clase: acciones, bonos, obligaciones

negociables, fideicomisos, etc. Estos instrumentos admiten la posibilidad de ser

canjeados una vez emitidos, desarrollando el mercado de capitales. Una cuarta forma de

tomar deuda es a través de los organismos multilaterales, entre los cuales el Fondo

Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de

Desarrollo (BID) son los más importantes. Esta última forma de deuda está disponible,

al menos en condiciones normales, sólo para el Estado. Finalmente, es posible que otros

Estados presten fondos a residentes locales o al Estado nacional.

207

En cuarto lugar, una clasificación general nos diría que si sólo dos partes se

involucran, se trata de deuda bilateral, y si hay más partes involucradas, es deuda

multilateral. Las deudas con otros Estados o con socios comerciales suelen ser de tipo

bilateral, mientras que la tomada con organismos multilaterales es por definición

multilateral. Las posibilidades de negociar en cada caso son diferentes, debido a la

cantidad de voluntades e intereses implicados. Los gobiernos suelen remitir mandatos a

sus representantes en los organismos multilaterales, incluyendo consideraciones de

geopolítica, además de intereses de tipo económico. En el caso de los títulos y bonos

emitidos al mercado de capitales se trata también de deuda multilateral, con la diferencia

que no existe una representación uniforme, en un foro con reglas definidas. Esto

dificulta la negociación, partiendo del punto en que no es claro cuándo un agrupamiento

de acreedores puede considerarse legítimamente representativo de los intereses del

sector. Este tipo de deuda adquirió cada vez mayor relevancia para la región de América

Latina a partir del Plan Brady a fines de los ochenta, y sus dificultades inmanentes se

expresan con radical claridad en situaciones de reestructuración forzosa.

Finalmente, conviene aclarar sintéticamente algunas nociones. Nos interesa en

particular señalar la idea de reestructuración, analizada en este capítulo en relación a los

intereses de los diferentes grupos sociales. Desde la óptica del deudor, teóricamente, si

los recursos fueron aplicados a inversiones apropiadas, no habría problema en renovar la

deuda, puesto que las condiciones de contratación se mantendrían o mejorarían. La

lógica básica de la deuda, sin embargo, se establece desde la óptica del acreedor: la

deuda no se contrae para ser pagada, sino para que persista en el tiempo: de esa manera,

el acreedor se reserva el privilegio de un flujo permanente de recursos a su favor. Como

veremos a continuación, este privilegio encarna además la posibilidad de exigir ciertas

condiciones al deudor. Desde este punto de vista, la deuda no se contrae para cancelarse

sino para ser pagada permanentemente. Ésta es la lógica que prima en las deudas

externas de los países periféricos. Dada esta circunstancia, resulta casi indefectible que

las deudas externas atraviesen permanentes procesos de renovación: canje de títulos o

préstamos viejos por otros nuevos. Una reestructuración de deuda se refiere a una

operación de renovación de instrumentos de deuda que involucre a una magnitud

208

significativa de deuda.194 Es equivalente a un canje de deuda, por lo que aquí se lo

utilizará como sinónimos.

La otra noción central para este capítulo es la de default. Se trata de una cesación

de pagos operada, en este caso, a operaciones internacionales. Puede ser unilateral

(declarada por una sola de las partes) o acordada entre las partes, como forma de

resolver la situación. Puede ser declarada sobre el conjunto de la deuda, o puede ser

selectiva, es decir, afectar sólo a parte de la deuda. La declaración de default abre las

puertas a una negociación entre deudor y acreedores, para lograr un arreglo que

establezca las nuevas condiciones de pago, que pueden incluir quitas o montos

punitivos, nuevos intereses, plazos diferentes, distinta moneda de referencia, etc. Una

diferencia importante se encuentra en que si quien declara el default es un agente

privado, las reglas de derecho privado aplican, y en caso de no haber resolución del

conflicto, el agente quiebra (y puede ser adquirido, en caso de tratarse de una entidad

jurídica, no física); mientras que si quien declara el default es un agente público, al

menos desde la doctrina Drago, no hay posibilidad de quiebra (aunque sí, al igual que a

las personas físicas, de embargos).

La política analizada en este capítulo es la reestructuración de la deuda,

presentada por los gobiernos post-default como política de “desendeudamiento”. El

capítulo se centra en la deuda pública, aunque se harán oportunas referencias al tramo

privado. La primera sección se ocupa da cuenta de las reestructuraciones estudiadas,

mostrando las principales diferencias y continuidades. La sección siguiente analiza las

negociaciones previas al default, considerando las demandas e intereses de los distintos

grupos sociales. La tercera sección repite el análisis, enfocándose en las

reestructuraciones posteriores al default, dividiendo el período según las diversas

coyunturas. La sección final realiza un balance de conjunto de la política de

“desendeudamiento”.

194 Macías Vázquez (2008, 2009) refiere las discusiones llevadas adelantes por la comunidad financiera internacional a principios del siglo XXI en relación a procesos amplios de reestructuración, especialmente en casos de deuda “excesiva”. Esta discusión quedó paralizada rápidamente. Ver también (Rodríguez, n.d.).

209

1. REESTRUCTURACIONES DE LA DEUDA

El objetivo de esta sección es dar cuenta del desenvolvimiento de los sucesos relativos a

la deuda externa argentina en el período estudiado. Es importante tener presente que las

operaciones de reestructuración de la deuda pública durante el período analizado son

numerosas, todas ellas complejas desde el punto de vista técnico-financiero. Existen tres

grandes operaciones de este tipo durante la crisis de la Convertibilidad, antes de la

declaración oficial de default en Diciembre de 2001, y al menos otras tres más

completadas luego –además de una infructuosa negociación con el Club de París. No se

consideró el proceso de salida del “corralito” financiero, que implicó emisión de nueva

deuda, debido a que ésta técnicamente no fue una reestructuración, sino emisión de

deuda nueva. La tabla 7 resume esta información.

Las secciones siguientes desarrollarán los eventos relativos a cada una de estas

reestructuraciones y las posturas y demandas de los grupos sociales en relación a ellas.

Pero antes de ello, es necesario justificar la presentación de estas reestructuraciones

como un continuo. La intuición sería pensar que se trata de operaciones muy distintas,

pues existe un evento significativo que divide el período bajo estudio, y es la declaración

de default en Diciembre de 2001. Las negociaciones operadas antes del mismo se

insertan dentro de la lógica de la Convertibilidad, tal como ya fue descrita (ver secciones

1.3. y 2.1. del capítulo 2): el endeudamiento público funcionaba como seguro cambiario

en un contexto recesivo. El escenario post-default, en cambio, se inserta en un marco de

crecimiento, mejora en la inserción externa comercial y negociaciones por recuperar la

credibilidad de los contratos.

Justamente, las reestructuraciones operadas luego del default parecen signadas

por una mayor importancia de la negociación, frente a la relativa celeridad de las

ocurridas durante la etapa previa. Argentina abandonará el realismo periférico típico de

la Convertibilidad, para abogar por la defensa de la autonomía para elaborar y llevar

adelante ciertas políticas públicas: frente a la subordinación automática a los dictados

del FMI, garante de los intereses financieros de los países centrales (ver sección 1.1 del

capítulo 2), se realzaría la soberanía nacional sobre el diseño de políticas. La discusión

por el reconocimiento de los daños y perjuicios ocasionados por la mora unilateral se

210

volverá central, y será el eje clave de estas reestructuraciones, especialmente la de 2005.

Ésta representa la mayor negociación de deuda en mora de la historia mundial e

involucra la mayor quita nominal también. Por estas razones, legítimamente se presenta

estas reestructuraciones como parte de una nueva etapa.

Tabla 7. Reestructuraciones de la deuda externa argentina entre 1998 y 2008

Fuente: elaboración propia con base en prensa y literatura.

Cuando se inician las reestructuraciones con Kirchner, se traza la idea de una

política de “desendeudamiento” (decreto 1601/2005) y arreglos de acuerdo a la

capacidad real de pago (decretos 1735/2004 y 348/2005), lógica a la que Fernández le

Reestructuración Blindaje MegacanjePréstamos

Garantizados

Propuesta de Dubai -

Buenos AiresCancelación FMI Club de París Reapertura Canje

Cuándo ocurreDiciembre de 2000 Junio de 2001 Noviembre de 2001 Enero a Marzo de 2005 Enero de 2006 Mayo de 2006 a ¿…? Abril a Junio de 2010

En qué consistía

Se ponen a

disposición

préstamos para

evitar problemas

de liquidez

Reestructuración

voluntaria para

extender plazos

y obtener la

aprobación del

FMI

Reestructuración

voluntaria para

extender plazos, se

entregan bonos

garantizados por la

recaudación fiscal

Oferta de canje

voluntario para títulos

en default desde 2001.

Cancelación

adelantada del

total de deudas

con el FMI

Intento de cancelar

o refinanciar el total

de la deuda con el

Club de París

Reapertura canje de

2005

Características

Bajas tasas de

interés, pero con

condicionalidades:

avanzar en reforma

tributaria,

previsional y

laboral, privatizar

el BNA

Se pagan tasas

de interés de

hasta 12.44%

anual en

dólares, la

deuda total se

incrementa en

US$ 2.257

millones.

Comisiones muy

elevadas.

Extiende plazos de

pago de capital por

3 años, tasa de

interés del 70% del

bono canjeado,

hasta una tasa

máxima del 7% en

dólares. El Estado

nacional rescata

deuda provincial

3 Bonos, de hasta 42

años de duración,

tasas de interés del

5.5% anual en dólares,

o 3.3% anual + CER en

pesos. Quita de

capital,

reconocimiento de

intereses. Bonus

atado al PBI

Se utilizan

reservas del

BCRA, se

ahorran los

intereses

adelantados por

US$ 1.000

millones.

Propuesta de pago

con reservas del

BCRA o

reestructuración a 6

años

3 bonos, de hasta 23

años, tasas de interés

del 8.75% anual en

dólares. Quita de

capital,

reconocimiento de

intereses retroactivo

a 2005. Bonus atado

al PBI

Montos

US$ 39,700

millones puestos a

disposición

Sobre US$ 55,000

millones

elegibles, entran

al canje US$

29,477 millones

US$ 94,017

millones en bonos

elegibles (US$

64,517 millones en

bonos nacionales y

US$ 29,500

millones en

créditos y bonos

provinciales). Se

canjean US$ 55,344

millones.

US$ 103,700 millones

elegibles. Entran al

canje US$ 62,300

millones. Nueva

emisión: US$ 35,300

millones.

US$ 9,810

millones

US$ 5,600 millones a

US$ 7,900 millones.

US$ 18,300 millones +

intereses caídos por

cerca de US$ 10,000

millones. Entran al

canje US$ 12,067

millones

Participantes

El FMI (US$ 13,700

millones), BM, BID,

el gobierno de

España (US$ 1,000

millones) y ciertos

bancos (ABA US$

5,000 millones)

Bancos de ABA,

son colocadores

de deuda y a la

vez tenedores

de la misma

ABA (US$ 12,500

millones),

ABAPPRA (US$

12,849 millones),

AFJP (US$ 17,700

millones), otras

aseguradoras (US$

3,000 millones)

AFJP (US$ 14,000

millones), ABA,

ABAPPRA, ADEBA,

bancos, aseguradoras

e inversores

institucionales,

minoristas.

FMI Club de París Barclays, Citigroup y

Deutsche Bank.

Holdouts

211

daría continuidad (decretos 1394/2008). Ya hemos mencionado las dificultades en la

medición del valor de la deuda, pero parecen haber pocas dudas respecto de que la

misma decreció en su relación respecto del PBI.195 Sin embargo, más allá de la relevante

evaluación de solvencia, en términos financieros resulta quizás más significativo

considerar el peso de los intereses de la deuda, que son un flujo corriente de recursos

extraído de la acumulación. Como se ve en la tabla 8, el peso de los intereses de la deuda

se mantiene o incluso incrementa levemente (considerándolos tanto respecto de los

gastos del gobierno y como del PBI total). Cafiero y Llorens (2004) y Lo Vuolo y Seppi

(2008) estiman que el peso de la deuda aumentará en los años siguientes. Esto

establecería un límite a la presentación de estas reestructuraciones como completamente

novedosas.196

Tabla 8. Peso de los intereses de la deuda

Ratio 1993-1998 1999-2002 2003-2008 2006-2008

Intereses / gasto público 9.08% 15.00% 9.42% 10.30%

Intereses / PBI 1.66% 3.07% 1.76% 1.84%

Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC

En un sentido semejante pueden analizarse los roles respecto de los movimientos

de capital. Durante la crisis de la Convertibilidad, ante el escenario de falta de fuentes de

financiamiento, el Estado debía obtener recursos para compensar la salida ocasionada

por el sector privado (fuga de capitales).

Como se puede ver en el gráfico 19, elaborado a partir de la cuenta financiera de

la balanza de pagos, el aporte de fondos del sector privado durante la crisis de la

Convertibilidad fue más bien exiguo y errático, mientras que el sector público evitó un

mayor déficit de salida de capitales. Esta compensación sería incapaz de contener la fuga 195 No puede dejarse de lado que la mejora en este ratio obedece también al crecimiento del denominador. 196 En rigor, la dinámica de los intereses durante la Convertibilidad era de un peso creciente, mientras que en la etapa posterior parecen mantenerse en un nivel estable. Esto se condice con lo referido respecto del gráfico 12 en el capítulo 3.

212

hacia fines de 2001, siendo entonces imposible contener la crisis. Como se puede ver, el

sector privado tendría un rol neto de retiro de capitales hasta principios de 2005,

mientras que el Estado continuaría ingresando capitales –aunque por un valor que no

compensaba la salida de los privados.197 Entre mediados de 2005 y mediados de 2007, el

sector privado ingresará capitales, facilitando el rol del sector público, que aprovechará

la coyuntura realizar importantes pagos de deuda (secciones 3.2 y 3.3 de este capítulo).

Desde la segunda mitad de 2007, el sector privado continuaría extrayendo recursos de la

economía. Es decir, aunque existieron diferentes coyunturas, no parece que se haya

producido un cambio en los roles de ambos sectores: el sector privado retira fondos de la

economía (exporta capital al mundo, demostrando que no es éste el recurso escaso, tal

como ya discutimos) mientras que el sector público intenta con diverso éxito compensar

esta salida.

Gráfico 19. Movimientos de capitales por sectores, en millones de dólares

Fuente: elaboración propia con base en datos de INDEC. Nota: el INDEC presenta los datos de la balanza de pagos agregados según la actividad financiera o no de cada sector. Hemos optado por agregar tal separación, en aras de claridad expositiva.

197 Es decir, la magnitud del incremento en las ganancias mediante la devaluación fue tal que permitió financiar tanto la propia reactivación de la acumulación como la fuga de recursos.

-12000.00

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8

III-

08

Sector Público Sector privado

213

No obstante, recordemos que durante la etapa posterior a la Convertibilidad, el

amplio saldo positivo de la balanza comercial otorga consistencia externa al esquema de

políticas, mientras que en la década de los noventa ésta debía ser garantizada por el

ingreso de capitales (ver gráfico 13 del capítulo 3). Esta sería una diferencia importante,

pues le permite al Estado cierta holgura mediante la acumulación de reservas

internacionales (ver gráfico 20 en este capítulo), que funcionan como un resguardo del

tipo de cambio y como seguro ante la posibilidad de escasez de capitales (De Gregorio,

2011). Éstas se utilizaron para realizar pagos de deuda en momentos particulares del

tiempo, como se puede notar en 2005 (ver sección 3.2 este capítulo) y en 2006 (ver

sección 3.3 de este capítulo). En este sentido, la falta de acceso a capitales del escenario

post-default cuenta con un resguardo inexistente en la etapa anterior (el saldo comercial)

y permite mayores grados de libertad a los intentos por sortear esta restricción que los

que tenían los gobiernos previos.198

La falta de fondos, sin embargo, tiene explicaciones diferentes en ambas

coyunturas: mientras que durante la Convertibilidad parecían obedecer a una lógica

global o regional de retiro de los países periféricos, en la etapa posterior la astringencia

parece ser más bien propia de Argentina. Los sucesivos gobiernos post-default se

involucrarían en las reestructuraciones buscando “retornar” al mercado financiero

mundial (ver sección 2.2 del capítulo 2). La intención de negociar con el FMI, como

representante de estos intereses, fue expresada y llevada adelante por el gobierno de

Duhalde y de Kirchner. Como veremos en este capítulo, fue el propio organismo el que

frustró esta intención. En este sentido, existe una línea de continuidad con respecto a la

década anterior, aunque los métodos difieran.

Según parece, entonces, se detectan tanto continuidades como diferencias en

relación a las sucesivas negociaciones de deuda externa. En todo caso realizaremos una

198 Esto se encuentra reconocido por el gobierno, por ejemplo, en los considerandos del decreto 1601/05: “Que la balanza de pagos registra en la actualidad superávits comercial y de cuenta corriente que aseguran la generación de divisas y la sustentabilidad de las cuentas externas”.

214

evaluación de conjunto al final de este capítulo. Las siguientes secciones analizan cada

una de estas reestructuraciones.

2. REESTRUCTURACIONES ANTES DEL DEFAULT

Como puede verse, la crisis de la Convertibilidad está asociada a tres importantes

procesos de reestructuración de deuda. Como hemos ya desarrollado en los capítulos

anteriores, el esquema de políticas de la década de los noventa implicaba un proceso de

apertura y desregulación que volvía al país sumamente vulnerable a los bemoles del

mercado mundial, especialmente, el financiero. Si bien la recesión terminal comienza en

1998, cuando comienzan las crisis en los países del sudeste asiático, ésta se agrava

cuando en 1999 Brasil devalúa. Es decir, es posible sostener que se trata de una sucesión

de shocks externos –mediados por un esquema de política doméstico- los que inducen a

la crisis. Si bien la recesión y devaluación brasileras generan un problema de

competitividad en el principal mercado externo argentino, la sucesión de crisis en países

periféricos genera un efecto perversamente complementario: la elevación de la prima de

riesgo en mercados emergentes (como se los denomina en la jerga financiera).

Las dificultades de competitividad generadas por el esquema de tipo de cambio

fijo y apreciado se exacerbaron ante el aumento en la prima de riesgo, que implicó el

aumento de las tasas de interés pagadas por los países periféricos (Rodríguez, n.d.). Esto

dificultó la renovación de la deuda, al mismo tiempo que elevó la exacción financiera

producida sobre los flujos de recursos de las empresas: es por esto que el sector

financiero pudo continuar expandiendo su actividad hasta fines de 2001, en un contexto

de crisis generalizada para el resto de la economía. Insistimos: la elevación del costo de

financiamiento generó un golpe adverso para el que el esquema de política económica

no tenía herramientas. Las dificultades para devaluar (que vimos en el capítulo anterior)

requerían de disminuir significativamente los costos, sea a través de una elevación

sustantiva de la productividad (para lo cual no se tenía financiamiento) o a través de una

reducción del precio de medios de producción. El gobierno de la ALIANZA optó por

esto último, y rápidamente adoptó una lógica de ajuste, que alimentó la recesión.

215

Este enfoque (neoliberal) de tratamiento de la recesión fue además impulsado por

el FMI. Ante la necesidad de crédito, el gobierno optó por recurrir con mayor insistencia

al organismo (Brenta, 2008), el que abonó al criterio de ajuste del gasto del gobierno,

introduciendo sistemáticamente esta cláusula a los acuerdos firmados (Damill et al.,

2005; Ministerio de Economía y Producción, 2004). Se trataba de una doble lectura de la

crisis: por un lado, se enfatizaban los elementos nacionales de la crisis (eludiendo el

carácter exógeno del detonante y la continuidad del clima externo adverso), y por el

otro, se insistía con la responsabilidad estatal de la misma (el exceso de gasto producía

ineficiencia sistémica en la economía, además de desplazar a los privados en el acceso al

financiamiento escaso). La solución era ajuste fiscal: el superávit basado en la reducción

de gastos se volvió una suerte de mantra (Rodríguez, n.d.). Este diagnóstico se amoldaba

a la perfección al sostenido por las organizaciones de la gran burguesía beneficiarias de

la Convertibilidad, e históricamente ligadas al liberalismo: SRA, ABA, ABAPPRA,

CACom.

El propio compromiso del gobierno con la Convertibilidad –defendida en esos

momentos por la sociedad argentina (Vázquez Valencia, 2009)- lo dejó sin instrumentos

de política económica para reaccionar ante la crisis. La presión interna de los sectores de

la gran burguesía y el mecanismo extorsivo del FMI terminaron de conjugar un

escenario de ajuste permanente. El Blindaje de fines de 2000 consistió en la primera

gran declaración de incapacidad de pago: ante la imposibilidad de garantizar los pagos

del año siguiente, se acordó el acceso simplificado a fondos (de diversas fuentes) a

cuenta del cumplimiento de las condiciones del organismo. Los fondos no se recibían

automáticamente, sino que quedaban a disposición para ser utilizados en caso de

presentarse la necesidad.

De hecho, el desembolso (neto de pagos) fue de escasos US$611 millones,

mientras que las condicionalidades del FMI repitieron las del acuerdo de Febrero de

1998, cuando el país estaba aún en crecimiento. Como un reloj averiado, el FMI insistió

en avanzar en dos aspectos centrales: por un lado, el mencionado ajuste fiscal que

incluyera a las provincias (por ello insistía con una nueva ley de coparticipación

federal), y por el otro lado, nuevas reformas estructurales (obras sociales, leyes

216

laborales, privatización de la banca pública remanente) (Brenta, 2008). Los sectores

piqueteros, la CTA y el MTA denunciaron este acuerdo como una nueva renovación de

una deuda ilegal e inmoral, demandando su revisión: seis meses antes ya se había

pronunciado el juez federal Ballesteros sobre el carácter ilegítimo de la deuda, y había

derivado la investigación al Congreso nacional.199

Aunque este blindaje permitió sortear las dificultades de los primeros meses de

2001, la realidad era palmaria: Argentina no tenía acceso a los mercados de capital y

dependía básicamente de estos paquetes de ayuda. El Estado nacional pagaba tasas de

interés en torno al 14% anual en dólares, una tasa elevada que, además, no se

correspondía con las posibilidades de crecimiento del país. La fuga de capitales era una

realidad ineludible, y las reservas del BCRA disminuían aceleradamente. En Enero de

2001, el FMI renueva el acuerdo con el país, ampliando el stand by (préstamo de

menores condicionalidades en materia de reformas pero mayores controles), obteniendo

casi US$3,000 millones. Sus exigencias enfatizaban los aspectos de ajuste fiscal.

Dos ministros de economía (Machinea y López Murphy) sucesivamente

intentaron ajustes y fueron destituidos por la movilización popular. La vuelta de Cavallo

al ministerio implicó el despliegue acelerado de medidas que buscaban a la vez

satisfacer las demandas de los organismos y las necesidades de la gran burguesía en

crisis. Ensaya así una serie de medidas que incluyen planes de competitividad

(desgravaciones impositivas), ampliación de la Convertibilidad y mecanismos de

devaluación fiscal (Bembi y Nemiña, 2005), al mismo tiempo que logra la aprobación de

una ley de déficit cero, como señal para los inversores (ver capítulo 4, sección 2.1 por

más detalles).

Estas políticas de conjunto favorecieron acordar con el FMI un desembolso de

los fondos del Blindaje, pero lo que finalmente permitió que se ejecutaran fue el

lanzamiento de un nuevo canje, el Megacanje (Cavallo, 2002). Esta reestructuración

(decreto 648/01) buscaba modificar el perfil de vencimientos de la deuda externa

199 El líder del MTA, Moyano, diría en relación al fallo: “No hablamos de no pagar la deuda (externa), decimos que hay que pagar la que corresponde; que la deuda, tal cual está fijada, no se puede pagar con la sangre, el sufrimiento y la vida de los argentinos” (“Gremialistas marchan por más trabajo y contra la deuda externa”, La Nación, 24 de Julio de 2000”).

217

argentina, extendiendo plazos en unos cinco años. Las tasas de interés pactadas

prácticamente no lograron ser reducidas (se pagó en promedio más de 12% anual en

dólares), y se pagaron bonos por encima de su valor de mercado, por lo que la deuda

total aumentó en cerca de US$40,000 millones por esta operación.200 El acuerdo no

representó ningún desembolso de dinero en el país, aunque extendió plazos de pago de

bonos por US$12,600 millones. Para hacerlo, se contrató a algunos bancos (participantes

de ABA), que cobraron comisiones más que suculentas, siendo además muchos de ellos

los propios tenedores de bonos: es decir, se contrató a los acreedores para renegociar la

deuda (A. García, 2001).

Ante las denuncias el titular de ABA, Eduardo Escasany, en defensa de sus

propios representados, afirmó que no era bueno criticar o investigar estas irregularidades

porque dificultaban la aplicación del “plan económico” y creaban ruido político (“Para

el banquero, el riesgo país muestra que la Argentina tiene fiebre alta y que De la Rúa

debe liderar el cambio”, La Nación, 24 de Junio de 2001). El ex titular de la Bolsa, Julio

Macchi, encomió el esfuerzo del gobierno, que lograba “quitar del medio, por un tiempo,

el recurrente problema del financiamiento del Estado y poder aplicar todas las energías

disponibles para diseñar por fin una estrategia de crecimiento” (“La Argentina, frente a

otra oportunidad”, La Nación, 4 de Junio de 2001). Por su parte, los trabajadores

nuevamente criticaban el acuerdo y se movilizaban contra la continuidad de esta política

sin ningún beneficio aparente. Según Moyano: “ya antes había sido el famoso blindaje, y

no es otra cosa que endeudar más a los argentinos y es garantizar el pago de la deuda, sin

que esto tenga algún beneficio para los trabajadores, para los productores del campo y la

industria” (“Moyano ratificó el paro de este viernes”, La Nación, 4 de Junio de 2001).

Se aprueba en Agosto una nueva revisión del FMI y un incremento del stand by,

que significó el envío de fondos por un monto llamativamente semejante al total de

reservas fugadas en los meses anteriores (US$6,300 millones). A pesar de que no todas

las cláusulas del acuerdo trascendieron, la clave fue el compromiso del programa del

gobierno de “déficit cero”, por el cual se hacían efectivos los cambios tributarios ya

mencionados, se recortaban los salarios públicos en un 13% y se reducían las 200 Levy Yeyati y Valenzuela (2007) calculan una tasa de interés implícita de 17% en dólares. En ese momento, la tasa de referencia se encontraba entre 2% (LIBOR) y 5.5% (Fed).

218

transferencias a las provincias (coparticipación). Además de desatar una nueva ola de

protestas por parte de todas las organizaciones de trabajadores, este plan impulsó el

conflicto entre el Estado nacional y las provincias, que se encontraban ya inmersas en

una crisis fiscal: en 18 de ellas se estaban emitiendo bonos (cuasi monedas) para pagar

gastos corrientes (Schvarzer y Finkelstein, 2003). Cavallo (“El rol del FMI en la crisis

argentina”, La Nación, 28 de Junio 2006) afirma que en esta negociación el FMI requirió

que Argentina avanzara a la dolarización en caso de que las reservas continuaran su

caída.

La situación de la deuda se estaba volviendo evidentemente insostenible,

haciéndose necesarias permanentes reestructuraciones. La conciliadora dirección de la

CGT declaró, en palabras del secretario general Daer, que “el Gobierno no tiene la

valentía de plantarse y decir que no se puede continuar (pagándola) y afirmar que es

necesario reestructurarla” (“Daer pidió al Gobierno que ‘termine con esta política

económica de empobrecimiento’”, La Nación, 29 de Agosto de 2001). La CGT, junto a

su fracción opositora, se uniría con el PJ y el Grupo Productivo para reclamar la

necesidad de “reprogramar” la deuda externa ante la imposibilidad de su pago (“El PJ, la

UIA y las dos CGT señalaron la necesidad de reprogramar la deuda externa”, La Nación,

19 de Septiembre de 2001). Faltaría poco para que este Grupo difundiera su programa,

donde demandaba declarar la moratoria de la deuda pública y privada por un año (ver

capítulo 4, sección 2.2). Mario Llambías, vicepresidente de CRA, reclamaría un “cambio

de actitud política de la Argentina en la negociación con los países acreedores, porque

no se puede seguir pagando la deuda externa, abonar royalties a empresas o adquirir

insumos importados cuando hay mercados de exportación cerrados” (“Fuerte reclamo a

los políticos”, La Nación, 13 de Octubre de 2001).

Se lanza en Noviembre un nuevo canje, esta vez a través de bonos garantizados

por la recaudación fiscal, los préstamos garantizados. Esta vez era necesario rescatar

además deuda de las provincias, que estaban pagando hasta 24% anual en dólares de

interés. 14 gobernadores provinciales, pertenecientes todos ellos al partido justicialista,

se niegan a acordar con el gobierno nacional una nueva coparticipación, alegando el

daño provocado por los recortes previos a la misma. Esto puso en ciertas dificultades al

219

canje, pero la promesa de la recaudación fue un buen incentivo. Por otra parte, a través

del decreto 1387/01, que permitía a las empresas pagar deudas con el Estado utilizando

los bonos, se incentivó el ingreso a al canje. Escudé (2006) habla de esta medida como

una estatización indirecta de deuda privada. Finalmente, las condiciones del canje

indicaban que sería posible retrotraer los nuevos bonos a las anteriores condiciones.

El canje referido como de préstamos garantizados tampoco involucró quitas,

aunque sí redujo las tasas de interés pagadas por el Estado (hasta 7% anual en dólares).

Prácticamente la totalidad de los fondos que ingresaron estaban en manos de bancos

(ABA y ABAPPRA “colaboraron” con el canje) y en las AFJP. Los tenedores minoristas

también ingresaron, completando el tramo interno del canje, por los tenedores de la

deuda (ya que los bonos estaban nominados en moneda extranjera). Se preveía una fase

externa, para lo cual era vital contar con la aprobación del FMI. Sin embargo, esta

anuencia fue negada a días de cerrado este canje: el organismo había decidido soltar la

mano de la Argentina, contra todas las previsiones, alegando la falta de cumplimiento de

metas fiscales (el déficit no se reducía). Macías Vázquez (2009) señala que el cambio en

el gobierno norteamericano trajo aparejada una nueva política en materia de

endeudamiento internacional: los republicanos, en una demostración abierta de fe

neoliberal, entendían que era hora de que el mercado resolviera por su propia cuenta los

problemas de deuda, sin interferencia del FMI.

El nuevo canje volvió a dividir a los trabajadores. Mientras que la CTA y los

piqueteros mantuvieron su rechazo absoluto, la CGT retomó sus posiciones opuestas:

mientras que la dirección oficial hablaba del canje como “fuerte disputa con los bancos y

el sistema financiero para que bajen las tasas de interés”, el sector opositor afirmaría que

“las medidas son un maquillaje que no va a traer ninguna solución a los problemas que

padecen millones de argentinos porque no apuntan a reactivar la economía” (“Los

anuncios dividieron a las CGT”, y “Apoyo político, empresarial y gremial al plan; crítica

del sector financiero”, ambas en La Nación, 3 de Noviembre de 2001). SRA, por su

parte, enfatizaría el libreto que compartía con ABA y el FMI, reclamando por el

cumplimiento del ajuste fiscal y la responsabilidad política de la crisis (“Crotto:

220

‘Estamos cerca de bailar en la cubierta del Titanic’”, La Nación, 19 de Noviembre de

2001).

La UIA realizaría un giro por Washington, reclamando contra los “golpes de

mercado” que ocasionaban daño a la economía argentina (“De Mendiguren advierte

sobre un ‘golpe de mercado’ de los sectores financieros”, La Nación, 3 de Noviembre de

2001), apoyando el canje aunque resaltando su insuficiencia: “El nuevo plan sirve para

bajar la fiebre, pero no estamos yendo a curar el tumor que nos llevó a esta situación”

(“Apoyo con cautela entre los empresarios”, La Nación, 6 de Noviembre de 2001).

Insistirían: “estamos de acuerdo con el canje, porque hará bajar los intereses, pero el

canje no es todo: hay empresas que se fundirían también con una tasa del 0%” (“Los

industriales piden aranceles y reintegros”, La Nación, 20 de Noviembre de 2001). El

Grupo Productivo emitiría un comunicado de apoyo al canje (“El Grupo Productivo

reclamó a la dirigencia un proyecto nacional”, La Nación, 21 de Noviembre de 2001), lo

mismo haría el efímero Núcleo Nacional, reunido a instancias de este canje

(“Empresarios, banqueros y gremios pactaron propuestas”, La Nación, 29 de Noviembre

de 2001).

Dado que la caída de depósitos para comprar dólares no se detenía, el 2 de

Diciembre, días después de cerrado el nuevo canje, Cavallo anunció la aplicación a

partir del día siguiente de un sistema de restricciones al retiro de depósitos (máximo de

$250 a la semana, acumulables en el mes), el “corralito” financiero (decreto 1570/01).201

A pesar de que en la implementación inicial se suponía que duraría sólo 90 días, el

público recibió la noticia con una mezcla de ira y pánico; la CGT y la CTA reaccionan

con un paro y movilización. Como señalamos (ver capítulo 2, sección 2.1), el decreto no

sorprendió a los operadores financieros. Entre empresarios, el clima era de cierta

incertidumbre. Se trataba de una clara señal de debilidad; el signo de un gobierno que

entraba ya en su debacle.

La aplicación del “corralito” tuvo dos efectos internos negativos: por un lado,

provocó la ira de la clase media, que sería central en la desestabilización popular del

201 El decreto incluía otras prohibiciones para el público, como las transferencias de fondos al exterior, y a las entidades financieras. Estas prohibiciones dificultaban, entre otras cosas, el comercio exterior.

221

gobierno, y por otro lado, quebró el apoyo de los bancos, que se sintieron aliviados y

defraudados a la vez. De hecho, después de esta medida es que ABAPPRA y ABA se

acercarán a dialogar con el Grupo Productivo. El FMI alegó una disconformidad con la

aplicación de medidas no acordadas, por lo que el BM y el BID congelan sendos envíos

de fondos. El gobierno se vio sitiado ante la evidencia de su propia crisis: avanzar en la

senda señalada por el FMI (Argentina era el “alumno ideal”) había resultado un camino

sin salida. Mayores ajustes eran imposibles de realizarse: la sociedad estaba altamente

movilizada, desplegando una gran capacidad organizativa y una multiplicidad de formas

de protesta (Balazote y Piccinini, 2010; Bonnet, 2002; Piva, 2007).

Los sucesos de protesta social descritos en el capítulo 2 explican la caída de De

la Rúa. El congreso tenía que resolver mediante la ley de lemas quién gobernaría el país.

Tras un muy breve (dos días) interinato de Ramón Puerta (presidente provisional del

Senado, tras la renuncia del vice-presidente Carlos Álvarez), el PJ acuerda nombrar por

un período de dos meses al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá.202 El

flamante presidente, en su discurso de asunción, anuncia la cesación de pagos de la

deuda pública externa, y es aclamado por el congreso. Este default había sido reclamado

por el Grupo Productivo y la CGT, y fue aplaudido también por CONINAGRO.203 El

nuevo presidente duraría una semana en el cargo. Los primeros días de 2002 comienza el

gobierno no electo de Duhalde.

La cesación de pagos implicaba un cambio sustancial en el desarrollo de la crisis.

Como señalan Damill, Frenkel y Rapetti (2005), el default no es causa de la crisis sino al

revés, el intento por seguir pagando provocó la crisis. Como hemos insistido ya, la

continuidad en la aplicación de las políticas económicas de la Convertibilidad favoreció

la prolongación de la recesión y el estallido social. El detonante fue la falta de

renovación del acuerdo con el FMI –no por falta de voluntad de las autoridades

202 La decisión habría sido tomada en una reunión de gobernadores del PJ en esa provincia (“Gobernadores del PJ quieren que rija la ley de lemas en la próxima elección”, La Nación, 21 de Diciembre de 2001). 203 La CGT oficial volvería a la crítica de la deuda, diciendo que esta cesación de pagos “blanquea que el país no puede pagar la deuda externa con base en el hambre y el empobrecimiento y la violencia” (“Daer y Moyano se entrevistaron con Rodríguez Saá”, La Nación, 23 de Diciembre de 2001). El presidente de CONINAGRO, Mario Raitieri, recomendaría que permitan “pagar con parte de nuestra producción y, de paso, nos abrirían los mercados” (“Una peligrosa vuelta atrás”, La Nación, 29 de Diciembre de 2001).

222

argentinas- pero la lógica detrás provenía de tiempo atrás. Bembi y Nemiña (2005)

enfatizan la importancia del informe Meltzer para este cambio de actitud del FMI:

implicaba el abandono de la función de prestamista de última instancia que el organismo

cumplió durante los noventa para pasar a cumplir sólo la de auditor o coordinador

(Frenkel y Avenburg, 2009). El mencionado informe, presentado en Marzo de 2000 en

el Congreso de EUA, evaluaba el sistema financiero internacional y el rol de los

organismos multilaterales, y abonaba a la idea de que la figura de un prestamista de

última instancia –particularmente en situaciones de excesivo endeudamiento- generaba

un comportamiento de “riesgo moral” que inducía a los países a endeudarse

irresponsablemente (Cibils, Weisbrot, y Kar, 2002). La recomendación, luego impulsada

por Anne Krueger dentro del organismo, era que el FMI fuera una suerte de juez (y

parte) en un mecanismo similar a una convocatoria de acreedores.

De todas formas, el proyecto de Krueger en el FMI quedó trunco luego de los

atentados del 11 de Septiembre en EUA. El rol preponderante del organismo en la crisis

de la que resultó la declaración de default de Argentina, la más grande de la historia, y la

falta de respuestas, sumieron al FMI en una crisis importante, donde su rol no quedaba

claro (Frenkel y Avenburg, 2009; Macías Vázquez, 2009; Rodríguez, n.d.). El propio

organismo reconocería más tarde, aunque sólo tibia y parcialmente, su responsabilidad

en la crisis (“Informe sobre la Evaluación del Papel del FMI en Argentina, 1991-2001”,

publicado por la oficina de evaluación interna de la entidad). (Macías Vázquez, 2008b)

señala que no existía marco jurídico sólido a nivel internacional para encarar

reestructuraciones de deuda. Si bien es cierto que no existe un procedimiento de

renegociación establecido, sería necesario matizar esta afirmación, pues sí existen

diversos antecedentes del derecho internacional que permiten pensar en mecanismos

alternativos.

Entre ellos, se destaca la figura de deuda odiosa, que implica la negativa a pagar

una deuda contraída contra los intereses de la nación y el pueblo (Teubal, 2005).204 Esta

alternativa representaba un cuestionamiento a la naturaleza de la deuda, mientras que la

declaración de default y renegociación sólo registraba la incapacidad circunstancial de

204 No se trata de la única alternativa. Ver por ejemplo la Doctrina Espeche (Espeche Gil, 1991).

223

pago (Rodríguez Kauth, 2002). Esta alternativa era una posibilidad latente en Argentina

al momento del default: diversas organizaciones sociales reivindicaban la necesidad de

dejar de pagar la deuda e investigarla (Colectivo del Departamento, 2004; Lucita, 2002),

incluso varios partidos políticos lo presentaron como posibilidad en la campaña electoral

de Octubre de 2001 (“Todas las propuestas de la Capital”, La Nación, 13 de Octubre de

2001). Existía a su vez una sentencia en este sentido del juez federal Ballesteros sobre el

tema, enviada al Congreso para el estudio de sus implicancias (el Congreso es

constitucionalmente el encargado de determinar todas las cuestiones relativas al

endeudamiento externo). La deuda externa argentina estaba (está) plenamente viciada

por su naturaleza, por los instrumentos utilizados en las sucesivas renegociaciones, por

los actores públicos que llevaron a cabo las mismas sin las atribuciones constitucionales

correspondientes, por la imputación de acreencias sin registros comprobatorios: todo lo

que permite hablar de esta deuda –ilegal, ilegítima y usurera- como un delito (Becerra y

Méndez, 2005; Olmos Gaona, 2011).

La declaración de default aplaudida en el Congreso no retomaba (ni retomaría

luego) estas vitales cuestiones. Por otra parte, no abarcaba a la totalidad de la deuda,

pues no entraban en ella la contraída con los organismos multilaterales ni la

reestructurada en los canjes anteriormente descritos. Finalmente, se puede decir que si

bien esta declaración refería a la deuda pública, estaba en realidad señalando una

situación de facto que incluía también a la deuda privada. No en vano el Grupo

Productivo reclamaba pocos días antes la declaración de una moratoria unilateral por un

año (“Sectores de la producción y de la banca piden devaluación y default”, La Nación,

22 de Diciembre de 2001).

3. DESPUÉS DEL DEFAULT : RETOMAR LA SENDA DEL MERCADO

La presente sección analiza la sucesión de reestructuraciones posteriores a la declaración

de la cesación de pagos. La primera subsección estudia las cuestiones referidas al

restablecimiento de un acuerdo con el FMI. La segunda estudia la operación que, por sus

características, puede definirse como la más importante del período: el canje de 2005. La

224

siguiente subsección detalla la agenda posterior al canje y el pago al FMI, mientras que

la última se enfoca en el derrotero de la negociación con el Club de París y los holdouts.

3.1. DE DUHALDE A K IRCHNER : “ UNA NEGOCIACIÓN FIRME PERO RAZONABLE ”

Una vez que Duhalde asume la presidencia, y mientras aplicaba una serie amplia de

políticas económicas, se reinician las negociaciones con el FMI para reestructurar la

deuda.205 Como señalamos en la sección 1.1 del capítulo 2, acordar con el FMI es la

llave para la negociación financiera internacional. El año y medio de su mandato se

caracterizó por la incesante búsqueda de este acuerdo, con los respectivos intentos del

gobierno por cumplir las condicionalidades del FMI, y la creación permanente de nuevas

exigencias o excusas por parte del organismo. Es posible que el organismo quería aplicar

a Argentina un castigo ejemplar por la naturaleza de su accionar: la declaración

unilateral de cesación de pagos no podía figurar como una opción más entre los

deudores (Cibils et al., 2002).206

Las principales demandas del organismo en los primeros acercamientos eran:

acordar políticamente con las provincias, derogar la ley de subversión económica,

reformar la ley de quiebras y mantener una política fiscal y monetaria contractiva. La

primera de estas demandas fue lograda por un acuerdo con los 11 gobernadores del PJ,

que avalaba el resto de los pedidos del FMI (Acuerdo de “Los 14 puntos”). La segunda

demanda apuntaba a una ley de décadas atrás, originalmente aprobada en el curso de la

política de aniquilamiento de las actividades “subversivas”, y tenía que ver con lograr la

protección a los representantes de las finanzas, que podían ser llevados a juicio por su

responsabilidad en la reciente crisis (y de hecho, estaban siendo enjuiciados). La tercera

demanda era un pedido del capital trasnacional, que requería la posibilidad de hacerse de 205 En entrevista con el autor, el ex ministro de economía Remes Lenicov aseguró que las políticas económicas aplicadas en esos meses formaban parte de un programa coherente, a pesar de que las disputas políticas hayan introducido ciertas distorsiones. En el mismo sentido se expresó en un documento publicado junto a su equipo de trabajo al abandonar el cargo (Remes Lenicov, Todesca, & Ratti, 2003). 206 “Durante mucho tiempo existió la percepción popular de que el FMI debe ayudar a la Argentina”, dijo Krueger en una entrevista, para quien “esa percepción popular fue tomada por las autoridades argentinas, quienes no son lo suficientemente realistas que deben ser, sobre la posibilidad de que les prestemos dinero, cuando no se ha hecho lo necesario” (“El Fondo insiste en sus condiciones”, La Nación, 21 de Abril de 2002).

225

empresas locales mediante procedimientos de quiebra de las empresas, cuya ejecución se

vio frenada por una reforma previa, demandada por el capital nacional en aprietos.207

Finalmente, los pedidos de ajuste formaban parte de la liturgia permanente del

organismo.

El principal problema con el sector financiero durante esta etapa estuvo ligado a

la resolución del “corralito” y el posterior “corralón” (ver sección 2.2 del capítulo 2 de

esta tesis y Cobe, 2009). El gobierno privilegió la resolución de este conflicto para

buscar consenso interno, mientras cumplía con los organismos multilaterales (Colectivo

del Departamento, 2004). Tanto la banca como las empresas de servicios públicos,

alentaban la rápida resolución de la situación de default, para mantenerse dentro de los

arreglos financieros mundiales. El Grupo Productivo, que había alentado la cesación de

pagos, se mantuvo en relativo silencio sobre este punto, aunque apoyaba las

negociaciones con el organismo (“La UIA deja el debate institucional y vuelve a

concentrarse en la producción”, La Nación, 3 de Diciembre de 2002). SRA, urgida por la

resolución de este punto, presentó en foros internacionales un proyecto de pago de la

deuda con producción agrícola (“Quieren pagar la deuda externa con granos”, La

Nación, 13 de Marzo de 2002).

La gran burguesía privilegiaría sobre este tema una estrategia de presiones

individuales, en lugar de utilizar sus asociaciones representativas. Para “enfrentar los

pasivos en el exterior”, demandaban la posibilidad de incluir las deudas privadas en la

negociación del Estado, o crear un tipo de cambio diferenciado para sus deudas

(“Preocupación por la deuda externa privada”, La Nación, 12 de Febrero de 2002,

“Cuatro de los más notables hombres de negocios argentinos creen que el Estado debe

colaborar para salvar las empresas”, La Nación, 12 de Mayo de 2002, y “Economistas se

oponen a un seguro de cambio”, La Nación, 19 de Agosto de 2002). AEA, creada para

defender los intereses trans-sectoriales, demandaba la negociación y solución del

problema de la deuda (“Demasiados daños para reparar”, La Nación, 2 de Junio de

2002). Sin embargo, no lograba conciliar una posición común respecto de las demandas

por seguro de cambio (“El seguro de cambio enfrenta a los hombres de negocios”, La

207 Esta disputa se encuentra relatada con claridad en Rodríguez Diez (2003).

226

Nación, de Julio de 2002), y rápidamente haría a un lado su pedido por la negociación

conjunta de deudas privadas y públicas, pues las empresas individualmente avanzaban

con mayor rapidez en resolver sus deudas (“AEA quiere aumento salarial por sector”, La

Nación, 20 de Junio de 2002).

La pequeña burguesía oscilaría entre la relativa indiferencia (FAA, FAN, CGE) y

la toma de posiciones de mayor confrontación, demandando investigar la deuda o

negociar forzando grandes quitas (APYME, CAME) (“Hay que levantar el

congelamiento”, La Nación, 28 de Enero de 2002). Los trabajadores, en sus diferentes

fracciones, tenderían a repudiar la deuda, continuando con las demandas de

investigación y repudio.

A pesar de que el gobierno cumplió con los puntos que el FMI demandaba, éste

insistió con lograr un programa estable y creíble, y evitó llegar a un acuerdo hasta Enero

de 2003, en vísperas de la elección del siguiente presidente. La razón de este cambio de

disposición del organismo está en el incumplimiento de Argentina en Noviembre de

2002 respecto de un pago con el BM, alegando la falta de ayuda del FMI. La UIA y

AEA criticaron al FMI por su falta de voluntad, pero demandaban el acuerdo: era

necesario evitar caer en default con los organismos de crédito (“Los empresarios no

quieren el default”, La Nación, 26 de Septiembre de 2002, y “Los empresarios critican al

FMI, pero piden un acuerdo”, La Nación, 6 de Noviembre de 2002).

Esta situación funcionó como una amenaza creíble, pues si el FMI declaraba el

default con los organismos multilaterales, Argentina quedaba virtualmente fuera de la

arquitectura financiera internacional, representando un antecedente peligroso para otros

países fuera de todo el mercado financiero mundial (Bembi y Nemiña, 2005). Pero

además, la decisión dejaba a los organismos multilaterales en una situación complicada,

pues Argentina formaba parte de los 3 deudores más importantes, y sus pagos

garantizaban un flujo de recursos importante. Finalmente, lo cierto es que durante este

período los organismos de crédito (el FMI en particular) habían pasado de ser

“prestamistas de última instancia” a ser “cobradores de primera instancia” (Damill,

Frenkel, y Rapetti, 2005: 29).

227

En Enero de 2003 se llega a un acuerdo con el organismo para hacer la transición

presidencial lo menos inestable posible, además de garantizarse el privilegio del

diálogo.208 La gran burguesía vería con gusto el acuerdo; en palabras del empresario de

la construcción Gregorio Chodos, “el escenario ya comienza a cambiar porque

entendimiento con el Fondo le da credibilidad y previsibilidad al país” (“Creen que será

favorable”, La Nación, 17 de Enero de 2003). La salida del default sería la premisa de

las futuras negociaciones. Para ello, insistió una vez más en sostener por encima del 3%

del PBI el superávit fiscal logrado a partir de la devaluación. La gran burguesía

demandaba, a través de un documento público de AEA, guiar la agenda del nuevo

presidente por la salida del default: “Será un paso fundamental una reestructuración

ordenada de la deuda pública y privada, llevando adelante una negociación firme pero

razonable con los acreedores”, “un primer paso necesario para superar la crisis es

afianzar la relación del país con los organismos multilaterales de crédito” (“Inició AEA

reuniones con los candidatos”, La Nación, 11 de Marzo de 2003).

Una vez en el gobierno Néstor Kichner, las negociaciones por un nuevo acuerdo

se dilatan hasta Septiembre, poco antes de la reunión anual del organismo en Dubai,

donde se lanzaría la primera oferta de canje. Según Kohler, los elementos centrales de

este acuerdo eran dar solidez fiscal, garantizar la solidez del sistema financiero y

mejorar el clima de inversiones a través de reformas institucionales (“La carta de Köhler

a la Argentina”, La Nación, 11 de Septiembre de 2003). Interpretado en otras palabras,

se buscaba ajuste fiscal, rescates al capital financiero y resolución de las necesidades de

las trasnacionales ubicadas en los servicios públicos. Este acuerdo señala lo que será una

constante en las reestructuraciones de esta etapa. Aunque Kirchner utilizó la misma

estrategia que Duhalde, demorando un pago al organismo, se presentó el acuerdo como

“el mejor que se haya escrito en la última década”, como un enfrentamiento al poder del

organismo, desconociendo la presión mundial sobre el propio organismo por lograr un

arreglo.

208 “El programa de transición está focalizado en el mantenimiento de la disciplina fiscal y monetaria, que evite un cambio de rumbo en las políticas y reconstruya la seguridad jurídica”, señaló en un comunicado el director del organismo, Köhler (“Finalmente, ayer se firmó el acuerdo con el FMI”, La Nación, 25 de Enero de 2003).

228

Sin embargo, la falta de novedad en la estrategia negociadora y la presión

internacional no serán el argumento más importante para criticar este acuerdo: más allá

de su presentación, el estudio minucioso del mismo no demuestra diferencias

importantes respecto de anteriores acuerdos: se repiten propuestas de política y objetivos

(Mansilla y Tumini, 2004).209 El acuerdo, de hecho, resultaba más exigente en términos

de ajuste fiscal que los firmados por Cavallo en 2001, sumado a que no se negociaba

ninguna quita y se reconocían intereses caídos, constituyendo un mal antecedente para la

reestructuración por venir (Colectivo del Departamento, 2004). La CTA declararía que

“el único aspecto positivo del acuerdo es que no hay compromisos de reformas

estructurales (…), como ocurrió en acuerdos anteriores. Esto mejora la autonomía en

materia de decisiones económicas. Pero no se logró situar con claridad en el acuerdo que

el Fondo fue corresponsable de la crisis argentina. Y se deberían haber postergado el

pago de los intereses de la deuda con los organismos multilaterales, no solo del capital”

(“Los economistas opinan”, La Nación, 20 de Septiembre de 2003).

3.2. PROPUESTA DE DUBAI -BUENOS AIRES

Inmediatamente después de firmar el acuerdo, el gobierno presenta su primera propuesta

de salida del default en la reunión anual del Fondo. La propuesta de Dubai, que fue

lanzada para medir el “humor” de los acreedores y negociar después, consistía en

canjear US$87,000 millones en default con una emisión máxima en bonos por

US$21,750 millones. Además de la importante quita, la novedad más importante era la

oferta de un bonus atado al crecimiento del PBI, con el argumento de asociar a los

acreedores al crecimiento. La propuesta fue señalada como “inaceptable”, e incentivó la

creación de numerosas organizaciones de acreedores, entre las que se destaca la liderada

209 “El nuevo programa [...] se basa en continuar con políticas macroeconómicas prudentes combinadas con una ampliación y profundización de las reformas estructurales y una reestructuración ordenada de la deuda soberana” citan los autores del texto del propio acuerdo (Mansilla & Tumini, 2004: 58). Se repite la lógica del acuerdo de Enero: garantizar la continuidad.

229

por el italiano Nicola Stock, Comité Global de Bonistas Argentinos (GCAB, por sus

siglas en inglés).210

Las indicaciones del FMI para reestructurar deuda enfatizaban la actuación de

“buena fe” del deudor, y propugnaban el diálogo con las organizaciones de acreedores

en caso de existir. Argentina negaría indefinidamente la representatividad a aquella

organización. La propuesta recibió algunos apoyos desde EUA, pues el gobierno

republicano incentivaba la libre negociación entre acreedores y deudores, sin la

interferencia de ningún organismo regulador (ver sección 2 de este capítulo).211

En el frente interno, la propuesta recibió un inmediato apoyo de la burguesía. Los

argumentos indicaban la importancia de reinsertarse en el mercado financiero

internacional, más allá del resultado exacto de la deuda canjeada. Así, por ejemplo, ABA

declaraba que la propuesta constituía “un paso indispensable y muy positivo para

restablecer el crédito internacional hacia la Argentina y encarar el crecimiento sostenido

que necesita la economía”. La UIA, por su parte, enfatizaba la responsabilidad de la

propuesta en términos de viabilidad: “la voluntad de acelerar la reinserción de la

economía argentina en el mundo, teniendo en cuenta la capacidad de pago del país a los

acreedores y evitando asfixiar el proceso de recuperación”. En el mismo sentido se

expresaría la flamante ADEBA: “El hecho de que se base en supuestos creíbles respecto

de las reales posibilidades económicas y sociales del país, le otorga a la misma un

carácter de seriedad y previsibilidad que debe servir para sentar las bases de un período

de crecimiento sustentable (...). Al expresar la voluntad de asumir sus compromisos

internacionales, destaca la vocación de la Argentina y sus dirigentes de aceptar la

palabra empeñada” (todas las citas de este párrafo provienen de la nota “Respaldo de los

empresarios locales”, La Nación, 23 de Septiembre de 2003). Parte de la pequeña

burguesía (CAME) y la CGT también apoyarían la propuesta.

210 Stock era un representante de la banca italiana que engañó a los ahorristas de su país al vender bonos argentinos ocultando o distorsionando información. De hecho, Argentina presentaría pruebas en este sentido, lo que iniciaría una serie de procesos legales en la propia Italia, imputando a varios bancos. 211 El ministro de economía Lavagna reafirmaría declararía que “Bush nos dijo que negociemos libremente” (“Amplio respaldo empresarial a la renegociación de la deuda”, La Nación, 1 de Noviembre de 2003).

230

Se acentuaban los elementos de credibilidad de la propuesta, así como el gesto de

buscar darle salida al problema. Los empresarios no se hacían ilusiones respecto de la

resolución veloz del problema: “Ahora hay que reestructurar la deuda (pública). Esto va

a llevar muchos meses”, diría Luis Pagani, presidente de AEA (“Sin tasas razonables no

habrá inversión”, La Nación, 29 de Septiembre de 2003). De hecho, la primera reacción

externa fue de rechazo, lo que motivó un gesto explícito del apoyo empresarial, a pedido

del ministro de economía Lavagna. Así, a fines de Octubre, se realiza una reunión con la

presencia de 46 empresarios de 19 asociaciones: estuvieron presentes la UIA, ABA,

ADEBA, ABAPPRA, CAME y APYME, CACons, CACom, SRA, CONINAGRO,

CRA, FAA, AEA, UDES y ADESPA. Es decir, prácticamente todo el arco de la

burguesía, pequeña, mediana y grande. “Si el frente interno está unido, la Argentina no

correrá riesgos con su propuesta de renegociación de la deuda” era la lógica, expresada

por el titular de CAME, Osvaldo Cornide (“Lavagna busca apoyo de empresarios”, La

Nación, 31 de Octubre de 2003). El documento que emitieron en esa reunión, en clara

sintonía con el gobierno, expresaba que era “fundamental que los recursos que la

Argentina asignará a servir los intereses de su deuda sean compatibles con el

crecimiento económico en marcha y la atención de la deuda social, de modo que el

cumplimiento de los compromisos sea sustentable en el tiempo” (“Amplio respaldo

empresarial a la renegociación de la deuda”, La Nación, 1 de Noviembre de 2003).

La CTA, por su parte, emprendería ese mes, junto a otras organizaciones sociales

una consulta popular, que preguntaba a la población por el ALCA, la deuda externa y la

militarización como componentes de un mismo proyecto. Además de representar una

importante demostración de la capacidad organizativa de las organizaciones populares,

el resultado final indicó que el 88% de los más de 2 millones de votos se expresó contra

el pago de la deuda (Echaide, 2005).212 Se trata de un antecedente muy importante de las

demandas de un amplio conjunto de organizaciones sociales y de trabajadores.

El FMI intentaría presionar al país por una mejor propuesta para los acreedores

privados, y demoraría la revisión del acuerdo de 2003, aplazando así giros de fondos por

parte del BM. El gobierno responde con la misma estrategia de Duhalde: dilatando los 212 Estos datos se entregarían al presidente Kirchner en Febrero de 2004, es decir, el presidente tenía noción de que la mayoría de la población estaba contra el pago de la deuda.

231

pagos al organismo hasta no llegar a un acuerdo. Finalmente, éste se logra en Marzo de

2004, y convalidaría la eficacia del método de negociación, cuya continuidad implicaba

la posibilidad de sostener la propuesta de pago a los acreedores privados: si el gobierno

“cede, cada vez le van a pedir más”, diría el titular de CAME (“Optimismo entre

empresarios”, La Nación, 7 de Marzo de 2004). El capital financiero fue el más enfático

en festejar el logro del acuerdo; ABA, ABAPPRA, ADEBA y la Bolsa leyeron el arreglo

como “un progreso en la dirección de ir reconstruyendo la relación con la comunidad

financiera internacional”, pues se “evitó el default y esto es muy importante para el país”

(“Apoyo entre los empresarios y críticas desde la oposición”, La Nación, 10 de Marzo

de 2004).

Tabla 9. Propuesta de canje de Buenos Aires, en Junio de 2004

Concepto de deuda Montos, en millones de US$ Quita, respecto de

Canjeada Nueva monto canjeado deuda pública total

Principal 81,200 20,300 75% 35.1%

Aceptación de hasta el 70%

Intereses caídos a

Diciembre de 2003 18,200 18,200 0.0% 0.0%

Total 99,400 38,500 61.3% 35.1%

Aceptación de más del 70%

Intereses caídos a

Junio de 2004 22,500 22,000 2.2% 0.3%

Total 103,700 42,300 59.2% 35.4%

Fuente: elaboración propia con base en prensa y Cafiero y Llorens (2004). Nota: la deuda pública total está tomada de Cafiero y Llorens, e involucra los US$81,200 millones en default y otros US$92,094 millones que no entraron en esta situación, dando un total de US$173,294 millones al momento de realizarse la oferta de Buenos Aires.

En Junio de 2004 se relanza la propuesta en Buenos Aires, modificando

parcialmente los términos. Como puede verse en la tabla 9, la oferta implicaba un mayor

232

reconocimiento de deuda, aunque mantenía una quita importante respecto del principal

de la deuda (75%). Se reconocían intereses caídos, por un monto relativo al porcentaje

de aceptación de la oferta, y se incluía el bonus ligado al crecimiento del PBI. Las tasas

de interés alcanzaban el 8.28% anual en dólares y el 3.3% más CER en pesos,213

mientras la tasa de referencia se encontraba entre 3.4% (LIBOR) y 4.6% (Fed).214 Por la

magnitud de la quita, se habló de una negociación histórica a nivel mundial. Sin

cuestionar la importancia de los montos involucrados, se presentan algunas dudas

respecto de la quita.

Tal como se ve en la tabla 9, la propuesta del gobierno promocionaba una quita

del 75%, pero ésta aplicaba sólo al principal de la deuda, no a los intereses, que eran

reconocidos al 100%. De este modo, la quita respecto del total de la deuda en default era

cercana al 60%. Sin embargo, si en lugar de considerar la quita respecto de los montos

en default, la evaluamos en relación al total de la deuda pública, que es más relevante en

términos de la situación financiera del Estado argentino, la quita ronda el 35%. Por esto

es que los compromisos de pago asumidos implicaban una pesada carga para las

finanzas del Estado, que se comprometía de esta manera a pagos que oscilaban entre el

2% y el 7% del PBI, de acuerdo a cómo se comportaran las variables asociadas al bono,

como tasa de interés internacional o el crecimiento del PBI (Becerra y Méndez, 2005;

Cafiero y Llorens, 2004; Macías Vázquez, 2009).

Cafiero y Llorens (2004) estimaron además que, una vez emitidos y cotizando en

el mercado, el valor presente de los intereses reconocidos es de US$16,116 millones, por

lo que los nuevos títulos tendrían un valor total de US$58,416 millones. Esto indica que,

a valor de mercado, al día siguiente de la entrega de los nuevos títulos, la quita sería del

28% respecto de la deuda en default (o del 13% respecto de la deuda total).215 Es decir,

los nuevos bonos tendrían un valor equivalente al 72% de los bonos viejos. Aunque 213 Con una inflación anual del 10%, estos bonos rinden un 13.3% anual en pesos que, con un tipo de cambio nominal estable, es un 13.3% en dólares. 214 Mayores detalles sobre estos bonos emitidos pueden encontrarse (Damill et al., 2005). 215 Aunque desconocemos los pormenores del cálculo que realiza, Alfonso Prat-Gay ex director del BCRA, acuerda a grandes rasgos con estas apreciaciones: “Casi no hubo quita. Ese es un mito construido políticamente: (…) la quita nominal fue del 54%, pero si se suman los ‘regalos’ que realizó el Gobierno (‘regalo’ cambiario, por el peso devaluado y el ajuste por CER, ‘regalo’ por crecimiento y ‘regalo’ por la ejecución del cupón) la quita real sería de sólo del 9 por ciento” (“Canje de deuda, ¿milagro argentino?”, La Nación, 21 de Julio de 2008).

233

estos cálculos parezcan materia de actuarios, expresan la magnitud del enfrentamiento o

no con los sectores del capital financiero.216 Finalmente, como afirman estos autores, la

cuestión no reside tanto en el valor de la quita sino en si quedaban necesidades sociales

insatisfechas.

De cualquier forma, este tipo de cálculos son realizados por los agentes

financieros de mediana o alta sofisticación. Así, dado que la cotización de mercado en

Junio de 2004 de los bonos en default era del 22% del valor nominal (“Con los dedos

cruzados por el canje”, La Nación, 20 de Febrero de 2005), quienes adquirieron los

bonos en el mercado de capitales al momento de anuncio de la oferta, y entraron luego al

canje con un reconocimiento del 72% del valor nominal del título, pudieron realizar una

ganancia de capital cercana al 50% del capital involucrado. Los tenedores originales de

los bonos sí sufrieron una quita (según el cálculo arriba realizado), pero aquellas

entidades financieras que adquirieron los bonos en el trascurso del default pudieron

realizar ganancias de capital incluso con la quita. Damill, Frenkel y Rapetti (2005)

realizan cálculos similares y encuentran que la oferta era sensible a la tasa de descuento

utilizada (generalmente la pagada por Brasil o Ecuador): cuando ésta bajó de 12-14% a

9-12%, la oferta se hizo atractiva. Esto último ocurrió debido a la reducción de la tasa de

interés pagada por los bonos de la Reserva Federal de EUA, ocurrida a fines de 2004.

Los apoyos de la gran burguesía a esta propuesta volvieron a proliferar con

rapidez. Se mantenía el énfasis en la sustentabilidad de la propuesta, en términos de

capacidad de pago. AEA, UIA, Bolsa, CACom, CACons, CRA, SRA, ADEBA

expresaron públicamente su apoyo, y se ofrecieron para integrar comisiones técnicas de

asesoramiento al gobierno (“Fuerte respaldo empresarial a la oferta para salir del

default”, La Nación, 3 de Junio de 2004, y “Reclaman una reforma impositiva”, La

Nación, 3 de Junio de 2004). El titular de ADEBA, Jorge Brito, indicaría “está claro que

la Argentina no puede pagar más de lo que la propuesta ofrece” (“Nuevo apoyo de

216 Sería necesario tener presentes este tipo de cálculos al momento de realizar comparaciones con otras negociaciones contemporáneas que también involucraron quitas, como el caso de Ecuador y el de Rusia, referencias frecuentes. Excede los intereses de este trabajo realizar tal tarea, realizamos la indicación pues el porcentaje de la quita ha sido motivo de controversias, especialmente al comparar con el caso ecuatoriano, que avanzó por la vía de investigar legalmente la deuda y habría obtenido una quita menor (32%).

234

banqueros”, La Nación, 3 de Noviembre de 2004). El titular de ABAPPRA, por su parte,

insistiría con que el estilo de negociación de Kirchner “no viene de un concepto

filosófico, sino de la convicción profunda de que no hay una alternativa distinta a esta

que está planteada” (“Banqueros respaldaron al Gobierno en la negociación de la

deuda”, La Nación, 6 de Septiembre de 2004).

En cambio, la CTA, junto a agrupaciones piqueteras, había denunciado el trato

desigual del gobierno entre la deuda externa y la deuda social, pues “se pone la lupa para

investigar a cada jefe de hogar para ver si va a cobrar o no 150 pesos y todavía no se ha

investigado la deuda externa” (“Piqueteros realizaron un acto en Plaza de Mayo”, La

Nación, 1 de Mayo de 2004). Por ello, entendió que la nueva oferta era “un retroceso

con respecto a la oferta que se presentó en Dubai”, pues se incrementaban los pagos

prometidos, comprometiendo la recaudación del Estado para continuar pagando una

deuda ilegítima (“Para la centroizquierda se trata de un retroceso”, La Nación, 7 de

Junio de 2004). Incluso se llamó la atención en ese momento que la necesidad de fondos

abría la posibilidad de que “el Estado recurra a los fondos jubilatorios privados para

hacer frente a esos pagos”.217 Algunas agrupaciones piqueteras (MST Teresa Vive)

insistían en que el dinero destinado al pago de la deuda externa sea destinado a la

universalización de los planes sociales, al incremento de su monto y a la construcción de

viviendas populares (“Piqueteros marcharon por el centro porteño”, La Nación, 21 de

Octubre de 2004).

En Octubre de ese año, las AFJP, que poseían el 20% de los bonos canjeables

(US$16,000 millones), aceptaron ingresar al canje. FIEL (2005) habla de una

continuidad en la política de forzar a estas entidades a sucumbir en las necesidades de

financiamiento del Estado. Aunque no sea claro el carácter forzado de esta medida (los

bonos del Estado fueron sistemáticamente el activo más atractivo en cuanto a

rendimiento), lo cierto es que esto aseguraba al canje un alto piso. El apoyo de EUA no

cejó en ningún momento, puesto que Argentina jamás habló de no pagar su deuda ni de

investigarla.

217 Como veremos en este capítulo, el gobierno efectivamente debió recurrir a esta decisión a fines de 2008.

235

El FMI, en cambio, demoró cada una de las revisiones que correspondían ese

año, atento a las presiones de los bonistas y del Club de París. Kichner cambió de

estrategia y comenzó a pagar todo vencimiento impostergable con el organismo,

mientras no cedía a sus reclamos: mejorar la oferta a los bonistas, revaluar la moneda,

aumentar las tarifas de los servicios públicos, aumentar el superávit fiscal al 4% del PBI.

Todas estas condiciones (muy parecidas a las que reclamaba en 2003) apuntaban a

garantizar los pagos de deuda, en un claro gesto de defensa de los intereses de la

comunidad financiera internacional. No ceder ante estas presiones fue el gesto más duro

de la negociación de Kirchner, elogiado incluso desde algunos sectores de la izquierda

(Borón, 2008).

Los traspiés finales fueron la caída del banco encargado del canje en EUA (el

Bank of America) y las dificultades para conseguir la aprobación en la Bolsa de Italia.

Ambas dificultades fueron sorteadas rápidamente, nombrando al JP Morgan Chase para

el territorio norteamericano, y aduciendo la posibilidad de realizar el canje en cualquiera

de las jurisdicciones aprobadas. Junto al aumento en la liquidez mundial y la

consecuente reducción de las tasas de referencia para todo el mundo, el canje parecía

tener buenas perspectivas. Como dijo el ministro de economía Lavagna al lanzar

finalmente la propuesta, en Enero de 2005: “Que hablen los mercados” (“Lavagna dijo

que ‘con el 50% de aceptación’ se saldría del default”, La Nación, 12 de Enero de 2005).

Con el lanzamiento del canje, se repitieron los apoyos de la gran burguesía,

impulsando así el éxito de la operación. UIA respaldó la oferta porque “permite

compatibilizar el crecimiento de la economía con el pago de las obligaciones del país”,

mientras que para CACom representaba “un hito para la reinserción del país en la

comunidad financiera internacional” (“Fuerte apoyo de banqueros y empresarios”, La

Nación, 13 de Enero de 2005). ABA, ABAPPRA y ADEBA también encomiaron la

viabilidad de la estrategia. La CGT unificada, contra la postura de la CTA y la mayoría

de las agrupaciones piqueteras, insistiría que se trataba de “una causa nacional y en una

verdadera política de Estado detrás de la cual debe encolumnarse y embanderarse la

sociedad”, y que no era posible pagar más sin profundizar la crisis social,

236

imposibilitando el desarrollo (“Destacan el esfuerzo popular”, La Nación, 18 de Enero

de 2005).

Para acrecentar las posibilidades de cerrar la propuesta, el ministro aseguró que

un piso del 50% de aceptación sería suficiente, mientras que el FMI exigía un 80% para

considerar el default cerrado. Como elemento final, se aprueba en Febrero la ley 26,017

(ley “cerrojo”) que impedía la reapertura del canje: quienes no entraran en esta oferta, se

quedarían con papeles sin valor (Damill et al., 2005). En Marzo de ese año se cierra la

reestructuración, con un 76.15% de aceptación, lo que fue presentado como un éxito: de

esta manera el 87% de la deuda pública quedaba normalizada,218 y se había logrado

negociar sin la intervención del FMI por primera vez desde los setenta (Macías Vázquez,

2009). La aparente salida del default no fue rubricada por el organismo, aunque sí por el

gobierno, que salió inmediatamente a emitir nueva deuda, que el mercado absorbió

gustoso.219

Ante el inminente éxito del canje, nuevamente se multiplicaron los apoyos de la

burguesía. El titular de ABAPPRA, Carlos Heller, anunciaría, en consonancia con

ADEBA, que con “el alto nivel de aceptación en el canje de deuda le permite a la

Argentina dejar atrás el default” (“Las privatizadas esperan que se endurezca la

negociación”, La Nación, 2 de Marzo de 2005). La UIA señalaría con claridad el logro:

“la clave no está en la extensión de los plazos o en la baja de la tasa de interés; ni

siquiera en la magnitud de la quita. (…) La principal razón del éxito de la propuesta de

canje es la seriedad de la misma, que permitió sostenerla con firmeza y capacidad

negociadora” (“La Argentina salió del default: la aceptación al canje fue de 76,07%”, La

Nación, 3 de Marzo de 2005). Es decir, se trataba del éxito de una estrategia que, más

allá de sus precisiones financieras, indicaba la voluntad real de pago de acuerdo a las

posibilidades. A pesar de sus diferencias con el gobierno, SRA expresó su acuerdo con 218 A través de estas declaraciones del ministro de economía Lavagna (“El Tesoro volverá a colocar deuda pública”, La Nación, 18 de Marzo de 2005), se convalida la cifra de la deuda total implicada considerada más arriba (US$173,294 millones). 219 Las ofertas realizadas en dólares no tuvieron gran aceptación, pero las emitidas en pesos ajustadas por inflación resultaron una auténtica estrella: la primera emisión tuvo una demanda ocho veces mayor a la oferta. (“Fuerte demanda por el Boden 2014”, La Nación, 8 de Julio de 2005). La propuesta de 5.5% más ajuste por CER, con una inflación del 10% y un tipo de cambio nominal estable, implicaban una tasa de interés anual en dólares del 15.5%: no resulta extraño la motivación del capital financiero. En dólares se pagó un 7.99% anual.

237

el logro, pues le otorgaba “sustentabilidad al crecimiento”, al restablecer la confianza

(“Falta una política ganadera”, La Nación, 15 de Marzo de 2005).

Al garantizar la continuidad de la relación de dependencia financiera, se resolvía

la necesidad de acceso a mercados de capitales de un sector muy concentrado de la gran

burguesía:220 para AEA se lograba así “echar las bases para un acceso de las empresas

argentinas al financiamiento internacional, requisito indispensable para la concreción de

importantes inversiones productivas y para una consistente reducción del desempleo”

(“AEA: un paso ‘trascendental’”, La Nación, 3 de Marzo de 2005). Las asociaciones de

la pequeña burguesía que felicitaron el logro (CGE, APYME), reclamaron por una

extensión del crédito para sus representados. Para completar este proceso, ABA indicaría

que “superar el default es un paso absolutamente indispensable para consolidar la mejora

que tuvo la economía en estos dos últimos años. Probablemente todavía haya que

consolidar un acuerdo con el FMI” (“Las privatizadas esperan que se endurezca la

negociación”, La Nación, 2 de Marzo de 2005).

Resultan novedoso en este canje la existencia de alguna quita (aunque ésta no

tenga la magnitud espectacular que el gobierno publicitara) y que se negociara al margen

del FMI, negándose a las condicionalidades estructurales (aunque aceptando de facto las

cuantitativas, que nunca fueron un problema para el gobierno). Sin embargo, al mismo

tiempo y con el mismo paso, se evitó investigar la deuda y se dio continuidad a la lógica

de endeudamiento externo propia de la etapa neoliberal, evitando destinar recursos

valiosos a la mejora inmediata de las condiciones de vida de la población (Becerra y

Méndez, 2005; Macías Vázquez, 2009).221,222 Llamamos la atención, además, sobre el

hecho de que las tasas de interés pagadas después del canje eran equivalentes a las

220 La toma de deuda está altamente concentrada en un grupo que, según los datos oficiales desde los noventa y hasta 2005, alcanza como máximo 320 empresas (Basualdo, Nahon, & Nochteff, 2007: 211) 221 La deuda pública a Junio de 2005 es de US$126,466 millones, sin contar los US$23,381 millones aún en default. En Diciembre de 2001 la deuda pública total era de US$144,453 millones: a pesar de la “dureza” de la negociación, la deuda pública era US$5,394 millones mayor que al final de la Convertibilidad (“La deuda pública al 30 de Junio era de US$ 149.847 millones”, La Nación, 12 de Octubre de 2005). 222 Como se ve en el capítulo 3, la tasa de desocupación era aún del 12% (Gráfico 10) y el salario real promedio un 11% más bajo que en 2001 (Gráfico 16). Según cifras del INDEC, en ese semestre, el 38.9% de las personas se encontraba bajo la línea de pobreza y el 13.8% bajo la línea de indigencia. Sin profundizar otros datos (salud, educación, etc.), se puede comprobar la existencia de demandas sociales insatisfechas.

238

pagadas antes del default, en plena crisis de la Convertibilidad (ver notas al pie 200 y

213). Si, como dijera el ministro, el mercado “tenía que hablar”, la realidad es que la

reestructuración contó con una concurrencia masiva, lo que habla de que las condiciones

ofrecidas no eran tan terribles para los acreedores como se lo suele presentar (Lo Vuolo

y Seppi, 2008; Lucita, 2005).

Agrupaciones piqueteras no aliadas con el gobierno (ver sección 3 del capítulo 2)

realizaron para el primero de Mayo un acto, donde reclamaban contra el acuerdo. El

lema unificador de la convocatoria era “Por salario y por trabajo. No al pacto con el

FMI. Con Kirchner siguen el hambre y la entrega” (“Con críticas al Gobierno, se celebró

el Día del Trabajador”, La Nación, 2 de Mayo de 2005). Estas mismas agrupaciones

denunciaban la actitud pasiva de las centrales sindicales: mientras que los apoyos al

gobierno de la CGT unificada eran –como ya vimos- explícitos, la CTA comenzaba a

mostrar su división interna y quedaba inerme, sin poder tomar posición frente a ciertas

políticas.

3.3. LA AGENDA POST-CANJE Y EL PAGO AL FMI

En cierto sentido, se puede decir que el canje de 2005 fue exitoso. Como se logró

completar la reestructuración con un alto porcentaje de participación de los acreedores,

efectivamente existió una mejora en la confiabilidad del país. Así lo expresa el hecho de

que después de este canje, por primera vez en años, el sector privado ingresaría fondos

por la cuenta capital y financiera (ver gráfico 19 y sección 1 en este capítulo): expresaba

de este modo su confianza en el esquema de políticas. En este sentido, es difícil creer

que la reestructuración hubiera vulnerado alguno de los intereses básicos del capital en

su conjunto. Más allá de algún perjudicado circunstancial, la gran burguesía daba su

visto bueno a la operación mediante su expresión más sincera: la valorización de su

capital.

Durante el resto de 2005 el gobierno trató de renovar los acuerdos con el FMI,

pero esta tarea se dificultó por la demanda del organismo de presentar propuestas de

arreglo con los tenedores de bonos que quedaron fuera del canje (llamados “holdouts”),

239

algo que el gobierno no estaba dispuesto a ceder. La falta de cooperación del organismo

no generaba mayores problemas, dado que el país se encontraba en pleno crecimiento, y

el ahorro nacional resultaba suficiente (hasta ese momento) para fondear la inversión

(ver gráfico 3 del capítulo 3). EUA aún no presionaba por nuevos arreglos, pues se

encontraba embarcado en el proyecto más amplio del ALCA. Este proyecto representa el

punto culminante del neoliberalismo en el sentido de que exacerbaba las libertades del

capital, especialmente el financiero, sin contraparte para el trabajo (C. Katz, 2006). En

Noviembre se realiza la IV Cumbre de las Américas para impulsar este proyecto. Como

ya vimos en el capítulo 2 (sección 2.3), la posición del gobierno argentino era negociar

por un ALCA “light” .

Aunque esto ponía trabas al proyecto norteamericano, no lo bloqueaba de plano:

en realidad, fue la resistencia de las organizaciones sociales la que puso un alto total

(Fernández Mayo, 2007). La expresión última de esta resistencia fue realización en

paralelo de la III Cumbre de los Pueblos, que reunía representantes de todo el

continente, y cuyo leit motiv era frenar el ALCA (y por eso se la conoció como la

Contracumbre). Sólo Hugo Chávez, presidente de Venezuela, y Evo Morales, futuro

presidente de Bolivia, se hicieron presentes en esta cumbre: el gobierno argentino

apostaba sus fichas en la Cumbre que negociaba con el proyecto de EUA. La

Contracumbre, además de contradecir el proyecto del ALCA, se expresó contra el pago

de la deuda externa, lo que representa un dato muy significativo en el curso de las

negociaciones por venir en Argentina.223

La reversión en el proyecto del ALCA, alejó a Argentina de EUA y la acercó a

Venezuela. El país caribeño contribuyó a este acercamiento comprando en sucesivas

ocasiones bonos de deuda del país austral (pagando tasas de 15% anual en dólares), lo

que incrementó los resquemores con la potencia norteamericana. De hecho, EUA le

quitará el apoyo a Argentina ante el FMI por este motivo, lo que permitirá que el

organismo enfatice el sesgo de sus recomendaciones en el mismo sentido que antes:

223 El quinto punto de la declaración final de la Contracumbre afirmaba: “Hay que anular toda la deuda externa ilegítima, injusta e impagable del Sur, de manera inmediata y sin condiciones. Nos asumimos como acreedores para cobrar la deuda social, ecológica e histórica con nuestros pueblos” (“Declaración de la III Cumbre de los Pueblos ‘Es necesario y posible una integración desde y para los pueblos’,” 2006).

mayor ajuste fiscal, arreglo con los

desfavorable, y la falta de voluntad del organismo para lograr un nuevo arreglo donde

cediera parcialmente en sus demandas, el gobierno de

de cancelar la totalidad de la deuda con el organismo (“Argentina paga con sus reservas

toda la deuda al FMI: US$9,810 millones”, Clarín, 15 de Diciembre de 2005). Dos días

antes, Brasil había hecho el mismo anuncio. El FMI

como una “demostración de buena fe” (recordamos que se trata de la ambigua piedra de

toque para evaluar al país en la renegociación de la deuda en

Gráfico 20. Reservas de libre

Fuente: elaboración propia con base en BCRA

A través del decreto 1599/05 se propone el uso de las “reservas de libre

disponibilidad” para realizar pagos anticipados a los organismos multilaterales. Se

entendería por este tipo de reservas aquellas que exceden las necesarias para garantizar

el 100% de la base monetaria. Utilizando esta definición, como se puede ver en el

mayor ajuste fiscal, arreglo con los holdouts, revisión de las tarifas. Ante esta situación

desfavorable, y la falta de voluntad del organismo para lograr un nuevo arreglo donde

cediera parcialmente en sus demandas, el gobierno declarará en Diciembre la voluntad

de cancelar la totalidad de la deuda con el organismo (“Argentina paga con sus reservas

toda la deuda al FMI: US$9,810 millones”, Clarín, 15 de Diciembre de 2005). Dos días

antes, Brasil había hecho el mismo anuncio. El FMI recibió la noticia favorablemente,

como una “demostración de buena fe” (recordamos que se trata de la ambigua piedra de

toque para evaluar al país en la renegociación de la deuda en default

. Reservas de libre disponibilidad, en millones de dólares

Fuente: elaboración propia con base en BCRA

A través del decreto 1599/05 se propone el uso de las “reservas de libre

disponibilidad” para realizar pagos anticipados a los organismos multilaterales. Se

entendería por este tipo de reservas aquellas que exceden las necesarias para garantizar

la base monetaria. Utilizando esta definición, como se puede ver en el

240

, revisión de las tarifas. Ante esta situación

desfavorable, y la falta de voluntad del organismo para lograr un nuevo arreglo donde

clarará en Diciembre la voluntad

de cancelar la totalidad de la deuda con el organismo (“Argentina paga con sus reservas

toda la deuda al FMI: US$9,810 millones”, Clarín, 15 de Diciembre de 2005). Dos días

recibió la noticia favorablemente,

como una “demostración de buena fe” (recordamos que se trata de la ambigua piedra de

default).

disponibilidad, en millones de dólares

A través del decreto 1599/05 se propone el uso de las “reservas de libre

disponibilidad” para realizar pagos anticipados a los organismos multilaterales. Se

entendería por este tipo de reservas aquellas que exceden las necesarias para garantizar

la base monetaria. Utilizando esta definición, como se puede ver en el

241

gráfico 20, cerca de US$10,000 millones de reservas resultaban de libre disponibilidad a

fines de 2005: una cifra que permitía cancelar justamente los US$9,810 millones

adeudados al FMI. En Enero de 2006 se realiza el pago (decretos 49/05 y 1601/05).

Las reacciones entre los trabajadores fueron divididas. Por un lado, la CGT

apoyó la decisión, pues ésta “reafirma nuestra soberanía política y la independencia

económica”, aunque se encargó de recordar que ya era “el turno de pagar la deuda

social” (“Moyano advierte que crecerán los reclamos salariales en 2006”, La Nación, 18

de Diciembre de 2005). La CTA, en cambio, entendió que de esta manera “se distraen

recursos que se pueden usar para el desarrollo interno”, al mismo tiempo que suponía “el

abandono definitivo de la idea de corresponsabilidad, que supone compartir costos. Acá

sólo pone una parte, que es la Argentina” (“Fuertes críticas de la oposición al Gobierno;

sólo lo respaldó la Ucedé”, La Nación, 16 de Diciembre de 2005). Las agrupaciones

piqueteras “duras” también repudiarían la decisión, organizando manifestaciones y

protestas en contra (“Protesta de Quebracho contra el pago al FMI”, La Nación, 2 de

Enero de 2006). La lectura realizada por algunas de estas agrupaciones era que “la

política económica [de Kirchner] es igual a la de Menem, (…) la diferencia es que éstos,

que se hacen los izquierdistas, para pagarle al FMI se ponen una remera del Che

Guevara” (“Castells fue aplaudido por estudiantes universitarios”, La Nación, 14 de

Marzo de 2006).

Según Torres (2006), la confrontación con el FMI tuvo más de declaraciones,

que de hechos. Las alternativas al pago eran arreglar un aplazamiento con el FMI (que

no estaba prosperando) o salirse del FMI, algo que era “negativo” por las señales que

involucraba. En palabras de Kirchner: “En ese caso la señal política hubiera resultado

negativa. El FMI está en crisis pero sigue siendo una referencia para el universo

económico. No podemos salir de allí porque queremos dar muestras de previsibilidad y

convocar a los inversores” (citado de “La vida del Presidente sin el FMI”, Clarín, 18 de

Diciembre de 2005). El organismo recibió pagos por adelantado, sin quitas ni aplazos,

en un momento en el que su rol a nivel internacional estaba en cuestión: “posiblemente,

el FMI se encuentra en el momento de mayor indefinición de sus funciones y de falta de

orientación estratégica de su historia” (Macías Vázquez, 2009: 227). Dado que existían

242

fondos disponibles, el pago se realizó sin la necesidad de un ajuste fiscal en el momento,

lo que permitió la apariencia de un pago sin esfuerzos para el Estado y el pueblo

argentino. Por estos motivos, el gobierno fue capaz de presentarlo como un logro de

autonomía nacional (Torres, 2009).

El gobierno argentino, una vez cancelada la deuda, se volvió un impulsor de

reformas en el interior del mismo (ver sección 2.3 del capítulo 2). La línea de trabajo

sería lograr un acuerdo con el Club de París, principal acreedor aún en default, por fuera

de los holdouts. La perspectiva abierta a partir de entonces puede resumirse como la

historia de los intentos de Argentina por resolver su situación financiera y la negativa de

la comunidad financiera internacional de permitirle hacerlo por fuera del FMI. El

gobierno se negó sistemáticamente (al menos por cierto tiempo) a dar salida a los

reclamos de los holdouts, mientras que éstos incrementaron su capacidad de cabildeo

sobre los gobiernos, especial pero no únicamente sobre el estadounidense, el italiano y el

japonés.

3.4. EL CLUB DE PARÍS Y LOS HOLDOUTS: NUEVOS ENSAYOS DE SALIDA DEL

DEFAULT

Las dificultades para conseguir financiamiento fresco en el mercado de capitales era un

problema para el gobierno, en la perspectiva de que la propia expansión de la actividad

económica provocaba una erosión del superávit comercial, generando un deterioro en la

disponibilidad de recursos externos (Musacchio, 2009). En aras de reducir la exposición

financiera, el gobierno interviene a fines de 2006 el INDEC.224 Básicamente, el gobierno

cambió la metodología de relevamiento del índice de precios al consumidor,

subestimando la inflación, y reduciendo de esta manera los pagos de todos los bonos

ajustados por CER (Lo Vuolo y Seppi, 2008).225 Debido a esta situación irregular, el

224 Como vimos en el anterior capítulo (sección 3.3), esta intervención también tenía la finalidad de condicionar la negociación colectiva de trabajo, aunque con menor efectividad que en relación a la deuda. 225 Para Agosto de 2008, el 42% de la deuda estaba ajustada por inflación: cada punto de inflación representaba unos US$572 millones más de deuda. Mediante la intervención del INDEC, Argentina “ahorró” hasta Agosto de 2008 unos US$20,000 millones (“Credibilidad intervenida: las claves para entender la crisis del Indec”, La Nación, 10 de Agosto de 2008).

243

gobierno ya no volvería a permitir la revisión macroeconómica anual correspondiente a

todos los socios según el artículo IV del estatuto del FMI, ocasionando mayores

dificultades en la negociación. La otra acción importante para resolver la falta de

financiamiento externo fue la colocación masiva de deuda en el propio Estado (INTA,

ANSES, ministerio del interior, AFIP, etc.)

El gobierno intentó, ante las demoras de arreglo con el Club de París, un acuerdo

bilateral con España, que poseía un tramo de deuda –proveniente del Blindaje de 2000-

que había sido pactado originalmente por fuera del Club. Aunque se logró arreglar con el

gobierno español (primero en Junio de 2006 y luego en Marzo de 2007), los gobiernos

de Japón y EUA, bajo la presión de los holdouts, evitaron que este acuerdo fuera

operativo: era necesario arreglar con todo el Club de París, y no por separado. Los

gobiernos agrupados en esta organización representan el grupo de los países acreedores

a nivel mundial, y funcionando como cartel, evitan la posibilidad de que uno de sus

gobiernos ceda ante los pedidos de un deudor común.

El gobierno realizó entonces dos grandes ofertas al Club. La primera era una

reestructuración sin quita pero con aplazo en los pagos, anunciada por primera vez en

Enero de 2007. Aunque esta propuesta no generaba mayores problemas en términos

financieros, la condición estatutaria del Club para poder negociar con un país deudor es

que éste logre un acuerdo primero con el FMI. Dado que Argentina había cancelado sus

deudas con el organismo y el gobierno no se encontraba en posición de ceder ante las

demandas del mismo, este acuerdo era casi imposible de lograr.226 Los países del Club

presionaban, además, por lograr algún arreglo con los holdouts.

El gobierno, aún con grados de libertad para cancelar deuda, insistió en sus

términos. Intentó convencer al Club de París de aceptar la auditoría de la OCDE o del

BID en lugar del FMI, sin éxito. Al mismo tiempo, apuntó a cambios en el FMI,

apoyando a Strauss Kahn para dirigir el organismo. Una vez elegido director, en

Septiembre de 2007, éste apoyó tibiamente a Argentina. Aunque se hicieron algunos

leves cambios en el FMI, la filosofía del organismo no cambió sustancialmente, como

226 “De acá que vamos a volver a hacer un acuerdo con el FMI” diría Kirchner al abrir las sesiones del Congreso en 2007 (“Los bancos piden que se acuerde con el FMI”, La Nación, 21 de Marzo de 2007).

244

tampoco lo hizo la arquitectura financiera intencional: el FMI seguiría siendo la puerta

de entrada al arreglo con cualquier agente financiero en el mundo, y continuaría por

ende expresando las necesidades de los agentes financieros de mayor poder. El sector

privado dejaría de ingresar capitales, y pasaría nuevamente a protagonizar la salida de

recursos (ver gráfico 19 en este capítulo).

El FMI, con Strauss Kahn en la dirección, bajó el nivel de sus demandas, y se

conformó con una auditoría, que el gobierno quería restringir a las variables

macroeconómicas (sin intromisión en las políticas internas). El escollo para esta salida

era que Argentina tampoco se sometía (ni sometería) a la revisión anual del artículo IV

del estatuto del FMI desde mediados de 2006, debido a las dificultades ocasionadas por

la intervención oficial del INDEC. Ante las dificultades para sortear el arreglo con el

Club de París, y a la vista de que las reservas de libre disponibilidad eran suficientes,

Cristina Fernández de Kirchner anunció en Septiembre de 2008 la segunda propuesta de

pago: la cancelación con reservas como se hizo con el FMI. Dos grandes escollos

surgieron a partir de la propuesta. Por un lado, la dificultad interna, ligada a la definición

técnica que da el decreto correspondiente para el uso de estas reservas: pago a

organismos internacionales; el Club no clasificaba como este tipo de entidades. Por otro

lado, a nivel externo, el monto a pagar en cuestión: aunque se había acordado que la

cifra era US$6,300 millones, ante el anuncio de pago adelantado, el Club anunció que en

realidad se trataban de US$7,900 millones, iniciando así una nueva demora para

negociar el monto en cuestión.

El anuncio cosechó rápidamente los apoyos de la gran burguesía. ABA se

pronunció a favor de normalizar las relaciones financieras, y en ese sentido “la decisión

debe ser interpretada como una señal muy favorable para mejorar el clima de negocios e

impulsar la inversión”. La UIA entendió que “no es solamente lo que puede implicar en

la relación internacional, sino la posibilidad de nuevos financiamientos”, es decir, el

doble efecto de mejorar las relaciones internacionales y posibilitar el acceso a nuevo

crédito. En el mismo sentido se expresó AEA en una reunión con el ministro de

economía Carlos Fernández, hablando de un paso “muy positivo”. CACom también

apoyó el anuncio, identificando la infraestructura como el principal destino de los

245

nuevos créditos, mientras que ABAPPRA señalaba la necesidad de incorporar bienes de

capital importados (las referencias de este párrafo hasta aquí provienen de “Para los

empresarios, el pago facilitará el acceso al crédito”, La Nación, 3 de Septiembre de

2008). CRA, CONINAGRO y SRA también elogiaron el anuncio, aunque esta última

cuestionó el uso de las reservas como modo de pago (“Un anuncio que dividió al

campo”, La Nación, 3 de Septiembre de 2008).

Frente al consenso dentro de la gran burguesía, los trabajadores y la pequeña

burguesía mostrarían diferentes posturas. Por ejemplo, FAA se opuso a esta decisión:

“no es para aplaudir de pie; deberían tener como prioridad la deuda interna” (“El campo

cuestionó el pago de la deuda”, La Nación, 2 de Septiembre de 2008). CAME, por su

parte, entendía que “el anuncio repercutirá favorablemente para el financiamiento

público y privado que necesita la Argentina” (“Para los empresarios, el pago facilitará el

acceso al crédito”, La Nación, 3 de Septiembre de 2008).

Por el lado de los trabajadores, la CGT oficial conducida por Moyano apoyó el

anuncio con el extraño argumento de que servía “generar la apertura de líneas de

crédito”: siendo que el crédito del que habla sólo está disponible para una pequeña

fracción de empresas, se puede interpretar que esto constituiría un beneficio para sus

representados en relación a la continuidad de la acumulación y su efecto sobre el empleo

(“Moyano y Barrionuevo, enfrentados por el pago de la deuda”, La Nación, 2 de

Septiembre de 2008).227 La oposición interna de la CGT, con Barrionuevo a la cabeza,

criticaría el arreglo, argumentando que “la Argentina tiene prioridades con sus

habitantes antes que con un acreedor externo”.228 Al igual que la CTA, criticaría el uso

de estos recursos para el pago de la deuda en lugar de destinarlos al pago de jubilaciones

(cuya legislación se encontraba en ese momento en discusión en el Congreso). La CTA

iría más lejos, afirmando que “El Gobierno ha perdido la brújula. (…) Esta deuda debió

haber sido investigada antes que pagada” (“Economistas elogian la señal, pero advierten

227 Aunque para interpretar el sentido de esta declaración no puede desestimarse el apoyo mutuo brindado entre el gobierno y Moyano a través de los años, lo cierto es que para la fecha de esta declaración ya se habían producido algunos cortocircuitos en esta relación (ver sección 3 del capítulo 2). 228 No puede desestimarse en la interpretación de estas posturas la puja de poder dentro de la CGT, más allá de cualquier efecto real diferenciado. Barrionuevo fue un conocido por sus vínculos con las reformas estructurales de los noventa, difícilmente pueda encuadrárselo como un crítico del modelo de endeudamiento.

246

sobre el pago con fondos del Central”, La Nación, 2 de Septiembre de 2008). Se

criticaba el origen espurio de la deuda, contraída por la dictadura militar y renovada

sucesivamente mediante mecanismos legales cuestionables. Este sería el eje de la crítica

de las agrupaciones piqueteras “duras”.

En el mismo mes de Septiembre de 2008, tres grandes bancos internacionales

(Barclays, Citigroup y Deutsche Bank) le acercan a la presidenta una propuesta para

reabrir el canje de 2005. Se trataba, al igual que en el Megacanje de 2001, de entidades

acreedoras que propiciaban una reestructuración. Estarían aceptando una quita de 65%,

mayor a la de 2005, aunque, como aquella vez, la quita sólo aplicaba al principal, con

reconocimiento total de los intereses. Cristina Fernández anuncia la decisión ese mes:

con el acuerdo de estos bancos, el nuevo canje tendría una aceptación mínima

garantizada del 33%. El presidente de la Bolsa de Comercio, Adelmo Gabbi, afirmaría

que “la reapertura del canje significa un paso importante porque sirve para generar

mayor confianza en la economía argentina y también porque el Gobierno recibió la

propuesta para hacerlo de parte de tres bancos extranjeros” (“Apoyo casi unánime de

analistas y empresarios”, La Nación, 23 de Septiembre de 2008). Expresaría así la

posición de la gran burguesía.

Sin embargo, ese mismo mes la crisis mundial se hace explícita: se anuncia la

quiebra de Lehman Brothers, uno de los “gigantes” financieros del mundo. El gobierno

argentino, que había anunciado el pago al Club de París y a los holdouts con el

argumento de volver a obtener financiamiento externo, encontraba en el estallido de la

crisis el anuncio de que no iba a ser tan fácil volver a endeudarse. Ambos anuncios

sufren contratiempos. El pago al Club de París no se hará efectivo hasta el momento de

escribir esta tesis, mientras que la oferta a los holdouts sí logrará efectivizarse a

mediados de 2010. Es importante señalar que no se trató de un nuevo canje, sino de la

reapertura del antiguo canje de 2005, bajo condiciones semejantes, que permitieron a los

acreedores litigiosos obtener los mismos derechos que aquellos que ingresaron al canje

en el momento original: sin tomar el riesgo, aceptaron una propuesta vieja, y obtuvieron

pagos en efectivo (Lozano, 2010).

247

Hasta el momento final del período bajo estudio en esta tesis (2008), Argentina,

habiendo realizado pagos y ofertas de diverso tipo, no había logrado acceder fluidamente

al mercado financiero: no había salido definitivamente del default. Irónicamente, esta

situación hizo que Argentina no resultara damnificada por la crisis internacional a través

la vía financiera: al no haber participado del endeudamiento previo, no fue afectada por

su ruptura (Balazote y Piccinini, 2010).

Asimismo, en aras de realizar las ofertas, comprometió severamente sus recursos,

dando continuidad a la lógica de endeudamiento de la etapa neoliberal. La deuda nueva

que logró colocar continuó pagando tasas muy elevadas, comparables a las pagadas

antes del default (la oferta realizada a los holdouts a fines de 2008 prometía una tasa de

interés del 12.44% anual en dólares). La deuda externa argentina continuó creciendo, y

se encuentra por encima de los niveles previos a la crisis. Y sin embargo, no se dejó de

intentar volver a los mercados financieros internacionales, buscando la manera de

cumplir los requisitos que sus representantes exigían. Esto pone en duda que la

estrategia de los gobiernos nacionales haya sido, como proclaman, de

“desendeudamiento” en aras de ganar “autonomía”.229 Finalmente, al no investigar

ningún tramo de la deuda, se convalidó nuevamente, a través de las reestructuraciones,

una obligación de dudosa legalidad.

Si el gobierno no se beneficiaba, al tener que seguir comprometiendo pagos sin

acceder a nuevo financiamiento, ¿por qué continuó con esta política? La sección

siguiente resume los intereses y las posturas de las distintas asociaciones en relación a

esta política.

229 El objetivo de la política de “desendeudamiento”, como la llamó el gobierno, se encuentra explícitamente mencionado en el decreto 1601/2005 de cancelación de la deuda con el FMI o el decreto 1394/08 (finalmente no aplicado) de cancelación con el Club de París. Torres (2009) define la política exterior de Cristina Fernández como pragmática: más allá del discurso de confrontación, se aprovechó cada oportunidad para intentar normalizar las relaciones exteriores, especialmente en el plano financiero.

248

4. “E S UNA PROPUESTA REALISTA”: POSTURAS E INTERESES DE LOS DISTINTOS

GRUPOS SOCIALES

Según vimos en las secciones anteriores, los distintos gobiernos se esforzaron una y otra

vez por lograr, en diferentes términos, nuevas reestructuraciones de la deuda externa. En

ningún momento se cuestionó la lógica de la deuda (ver sección 1.1 del capítulo 2). Los

gobiernos posteriores al default presentaron cada negociación como un logro de la

autonomía nacional, negociando relativamente al margen del FMI, y logrando alguna

quita –más o menos importante- en una de las reestructuraciones (sección 3.2 de este

capítulo). La dureza con la que el organismo negoció con el país (y a la que los

sucesivos gobiernos argentinos respondieron de igual grado), según vimos, parece tener

relación con la falta de definiciones sobre el rol del propio organismo. La magnitud de la

cesación de pagos argentina fue tal que puso en cuestión la arquitectura financiera

mundial: se trataba del fracaso del alumno prodigio.230

Los intentos de Argentina de volver a ser miembro pleno de la comunidad

financiera internacional no pueden sólo obedecer a una lógica ciega que no se rinde ante

las pruebas. Incluso, es fácil acordar que los gobiernos post-default mantuvieron una

retórica encendida de denuncia del capital financiero en general, y sus representantes

locales (los gobiernos de la Convertibilidad) y externos (los organismos multilaterales).

Es decir, aparentemente no se trataría de un problema ideológico, imputación que sí es

plausible para los gobiernos de la Convertibilidad.

La magnitud del default argentino y la falta de respuestas de los organismos

internacionales, así como las presiones a las que éstos estaban sometidos, ocasionó gran

parte de las desavenencias en plano internacional. La voluntad de renegociar por parte

de los gobiernos argentinos, de no romper con la comunidad financiera internacional, se

mantuvo incluso ante la seguidilla interminable de negativas. La pregunta, por eso

mismo, es quiénes presionaron por dar continuidad a la lógica de las renegociaciones.

Ya hemos analizado a lo largo del capítulo las demandas y posturas de los distintos

grupos sociales a través de sus cámaras representativas. Intentamos aquí una síntesis.

230 No se desestima la importancia del resto de las crisis de fines de los noventa y principios del siglo XXI, que forman el cuadro de bancarrota del proyecto neoliberal en los países no centrales.

249

A diferencia de lo ocurrido con el análisis de la política de TCRA del capítulo

anterior, sorprende encontrar que la postura en relación a las reestructuraciones de la

deuda externa post-default parece cosechar el apoyo unánime entre las cámaras

empresariales. Ésta no era la situación previa al default, cuando la pequeña y mediana

burguesía no veía con malos ojos la cesación de pagos, es decir, se expresaba contra las

reestructuraciones. Lo mismo ocurría con algunas fracciones de la gran burguesía, que lo

harían explícito a fines de 2001: el Grupo Productivo junto a ABAPPRA. Los más

férreos defensores de las reestructuraciones en la etapa de crisis de la Convertibilidad

eran SRA, CACom, ABA, ADESPA, es decir, los mismos sectores de la gran burguesía

que defendían la permanencia de la Convertibilidad (ver sección 2 del capítulo 4). Los

trabajadores, salvo la cuestionada dirección de la CGT, expresaban un abierto repudio

por estas reestructuraciones.

Más allá de las especificaciones técnicas de cada caso, que pudieran generar

alguna discrepancia de forma, las asociaciones de la burguesía apoyaron

sistemáticamente cada una de las reestructuraciones de la deuda post-default. Este tipo

de consensos veloces, de los que acertadamente sospecha Lindblom (1999), parece

indicar la existencia de cierta convergencia ideológica sobre ciertos puntos básicos de

regulación del capitalismo: ante todo, evitar la ruptura de contratos tanto como aquellas

políticas que impliquen retraer la inserción en el mercado (mundial). Es decir, se trató de

una defensa del “acuerdo fundamental” (ver sección 2.3 del capítulo 1).

Es posible pensar que ésta es la base de presión que impulsó a los sucesivos

gobiernos a buscar normalizar la deuda. Cuando el gobierno tenía la oportunidad de

patear efectivamente el tablero (¿qué había para perder?), eligió discutir la posición de

las fichas, tal como la gran burguesía deseaba. Según propusimos en el capítulo 1

(sección 2.2), esta situación puede entenderse como un caso de lo que Lukes (2007)

llama la tercera dimensión del poder: contra sus propios intereses, el gobierno eligió

discutir cuánto pagar, en lugar de poner en cuestión la necesidad misma de pagar.231

231 Podríamos debatir largamente sobre las intenciones reales o no del gobierno en cuanto a la definición de su interés en no pagar la deuda. Nos restringimos aquí presentar como real su intención de desafiar los intereses del capital financiero y el patrón de acumulación que este sector protagoniza (neoliberal).

250

Es necesario remarcar que existen casos que se salen de esta regla, pues tuvieron

posturas que cambiaron en el tiempo: se trata de FAA, FAN, CGE y APYME,

representantes de pequeños y medianos empresarios. Todas ellas se reunieron en una

mesa de empresarios PyME a fines de 2001, reclamando que el gobierno de De la Rúa

las tuviera presentes cuando llamaba a una concertación nacional, y sólo negociaba con

las asociaciones de la gran burguesía. Asimismo, durante la larga crisis de la

Convertibilidad, estas entidades criticaron al modelo económico y su lógica de ajuste, al

representar a las principales afectadas entre las fracciones empresarias. Incluso esto las

llevó (salvo a CGE) a converger con las asociaciones de trabajadores en diversas

marchas y reclamos.232

Luego del default, y en un contexto donde la actividad se reanimaba, estas

asociaciones redujeron el nivel de confrontación con los nuevos gobiernos, avalando

abiertamente algunas de las reestructuraciones de deuda. Podría decirse incluso que,

salvo FAA y CAME, perderían espacio en la escena pública (aunque tuvieron algunas

participaciones en acciones destinadas a evitar aumentos en las tarifas de servicios

públicos). FAA focalizaría sus reclamos por resolver la situación de severo

endeudamiento de sus representados y luego en las retenciones a las exportaciones, que

terminarían por acercarla al resto de las asociaciones del agro. CAME ocuparía un lugar

de permanente e irrestricto apoyo al gobierno en este tema.

Pero, volviendo a los casos polares, el rechazo sistemático provino de las

distintas fracciones de trabajadores. Los grupos piqueteros (al menos los “duros”) y la

CTA se opusieron una vez tras otra a las reestructuraciones de deuda, alegando la

ilegitimidad e ilegalidad de la deuda, así como la exacción de recursos que significaba,

vulnerando las posibilidades de una política social, de empleo y de ingresos más

progresiva. Estas organizaciones fueron responsables de las consultas populares contra

el pago de la deuda, de la III Cumbre de los Pueblos, y de las reiteradas manifestaciones

contra los organismos multilaterales y sus programas. Por esto mismo es que entre sus

Naturalmente, este supuesto es discutible, pero, en caso de no ser aceptado, sólo acrecentaría el poder estructural del capital. 232 FAA se niega incluso a formar una alianza con SRA en Agosto de 2001 porque esta última reclamaba reprimir la protesta social (“Un sector del campo, en contra del modelo”, La Nación, 29 de Agosto de 2001).

251

representados se encuentran la mayor parte de los asesinados y mutilados por represión

(especialmente en la Convertibilidad y con el gobierno de Duhalde), y de los procesados

judicialmente por causas políticas (con los gobiernos de Kirchner y Fernández). Por

estos motivos, además del no pago de la deuda y de las mejoras en la política social y de

ingresos, sus principales demandas eran el desprocesamiento de los militantes sociales y

el castigo a los represores.

Es necesario mencionar aquí que los gobiernos posteriores al default, montados

sobre la recuperación económica y de la mano de la ampliación de la cobertura de la

política social, jugaron a dividir a los sectores de trabajadores, especialmente los

piqueteros (ver sección 3 del capítulo 2). La CGT, por su parte, tuvo un rol ambivalente

al respecto de la deuda. Durante la Convertibilidad, el ala oficial (Daer) apoyó al

gobierno en las reestructuraciones, interpretándolas incluso como enfrentamientos con el

capital financiero. Moyano, oposición en ese momento, denunciaba la deuda como

ilegítima y como parte del conjunto de políticas neoliberales, exigiendo su investigación.

La declaración de default por Rodríguez Saá produjo el acercamiento entre ambas

fracciones, que apoyaron de modo entusiasta al breve presidente (“Daer y Moyano se

entrevistaron con Rodríguez Saá”, La Nación, 23 de Diciembre de 2001). Un nuevo

alejamiento se produce con la presidencia de Duhalde, cuando Moyano no lo apoya

porque interpreta el acuerdo con los gobernadores como una subordinación a las

demandas del FMI.

Con la llegada de Kirchner al gobierno, el apoyo a las reestructuraciones pasa a

ser total. Se planteaban los pagos (o las promesas de pago) de deuda externa como una

etapa a resolver, para poder luego resolver la “deuda social”. A la vista de las mejoras de

empleo y salariales obtenidas hasta esas fechas, la CGT abonaba a la interpretación

oficial de que estas reestructuraciones parecían no tener costo en términos de ajuste. Esta

posición sería la de la CGT, hasta que en Julio de 2008 se vuelve a producir una fractura,

donde Barrionuevo pasa a criticar las reestructuraciones con los mismos argumentos que

antes utilizaba Moyano. Todo parece indicar que, más que una convicción ideológica de

estos dirigentes, se trataba ante todo de una disputa de poder al interior de la central, en

sucesivos intentos por captar la representación mayoritaria de los trabajadores.

252

Resulta interesante pensar los diferentes posicionamientos de la CGT y la CTA

en relación a este problema, más allá de las disputas internas por la representación. Los

trabajadores de conjunto no se beneficiaban por una normalización del acceso al

financiamiento externo, y de hecho, incluso aunque no fuera percibido en la forma de un

ajuste actual, implicaba la exacción de recursos que potencialmente podían destinarse a

la política social, de empleo, de ingresos o incluso a la inversión pública (todos estos

argumentos fueron esgrimidos por las propias centrales). Sin embargo, es posible pensar

que las ambivalencias de la CGT tienen alguna relación con la base de trabajadores que

representan, que son mayoritariamente empleados en empresas privadas (a diferencia de

la CTA que representa mayoritariamente estatales, pero también trabajadores informales

e incluso desocupados). El hecho de que las empresas donde los trabajadores de la CGT

se empleaban pudieran aprovechar el acceso al financiamiento, permitía pensar que la

reestructuración de la deuda permitiría sostener el proceso de expansión de la actividad y

el empleo. Esta ambigüedad no parece presentarse para la CTA.

Como dijimos más arriba, el resto de las fracciones empresarias apoyaron

sistemáticamente las reestructuraciones. Más allá del mencionado consenso ideológico,

llama la atención este apoyo, pues los beneficios de estas reestructuraciones no se

reparten homogéneamente entre toda la burguesía. De hecho, sólo la gran burguesía

tiene acceso real al mercado financiero internacional, pues la toma de deuda está

altamente concentrada (Basualdo, Nahon, y Nochteff, 2007). Parte de este mismo

conjunto, y especialmente las fracciones financieras de la gran burguesía, eran además

tenedores de bonos públicos, por lo que la revalorización de estos títulos implicaba

ganancias de capital. Es decir, la gran burguesía, de conjunto, sí tenía perspectivas de

beneficios concretos por alentar las reestructuraciones, a diferencia de otras fracciones

de la burguesía.

A partir del canje de 2005 y el pago al FMI a principios de 2006, cuando se

combinan además el agotamiento de la capacidad instalada ociosa y se estabiliza la

inversión agregada, el sector financiero es el que pasa a liderar el crecimiento (de allí

hasta 2008 crecerá un 70% contra un 24% promedio en el resto de los sectores). Es

253

decir, el reordenamiento del clima de negocios y la continuidad de la acumulación eran

buenas noticias para este sector, constituyéndolo un ganador directo de esta política.

En un sentido semejante, debe señalarse el elevado peso de la deuda, que incluso

después de las reestructuraciones pesa tanto como durante la Convertibilidad (sección 1

de este capítulo). La nueva deuda pública tenía un muy elevado rendimiento, lo que

ofrecía la posibilidad de valorizar capital mediante su aplicación financiera, a tasas más

redituables que su aplicación productiva. Finalmente, este rendimiento financiero, con el

tipo de cambio estable (sección 3.3 del capítulo 4), permitía aprovechar el alto beneficio

en dólares de las inversiones domésticas, aunque éstas no rindieran positivamente en

pesos debido a la inflación. Por todos estos motivos, creemos que la lógica de

valorización financiera propia de la etapa neoliberal no ha visto una fuerte ruptura (Lo

Vuolo y Seppi, 2008).

La normalización de las relaciones internacionales, en tanto “clima de negocios”,

sí ofrecerá ciertas ventajas al conjunto de la burguesía. Toda vez que la actividad de la

empresa capitalista implica la aplicación de recursos bajo la expectativa de poder

realizar el producto final en un valor mayor, obteniendo una ganancia, requiere de cierta

previsibilidad que permita el cálculo probabilístico de los rendimientos futuros.233 La

demanda de un clima de negocios propicio no es una perogrullada: se trata de uno de los

reclamos más difundidos entre los empresarios, que se verá amplificado a partir de la

lógica política pragmática de Kirchner y Fernández, que significa ciertas imprecisiones

respecto del futuro. Todas las asociaciones empresariales de la gran burguesía

reclamaron una y otra vez por “reconstruir la confianza” y establecer “reglas claras”,

formando así un horizonte de previsibilidad. Las reestructuraciones de la deuda, en tanto

gestos “de buena fe” e intentos por reparar la ruptura de contratos, era interpretada como

una señal positiva en este sentido.

La demanda más difundida entre la burguesía era la de superávit fiscal. Las

reestructuraciones, basadas en promesas de superávit fiscal primario (antes de pago de

233 La figura del capitalista como aquel que toma riesgos forma parte de una idealización ideológica. La lógica de las reformas laborales durante los noventa, por ejemplo, consistían en gran medida en trasladar a los trabajadores todo el riesgo de la actividad (Goldin, 2007).

254

intereses), resultaban apropiadas en tanto ataban al Estado a una proyección de ingresos

y gastos. Además, en la medida en que se prorrateaban los pagos, se distribuía la carga

impositiva necesaria para lograr los mismos. Por estos motivos, las reestructuraciones de

la deuda se condecían con las demandas del conjunto de la burguesía. Sin embargo,

existe una diferencia relevante en torno a esta demanda: mientras que todas las

asociaciones reclamaban la reducción de impuestos, no todas lo hacían por una

reducción del gasto. Las asociaciones que reclamaban la reducción del gasto entendían

que de esa forma se podía bregar por mayores recortes de impuestos, y por esto lo

impulsaban, aún cuando el aumento del gasto no necesariamente las perjudicara (por

ejemplo, SRA y CACom).

En cambio, las asociaciones ligadas a la pequeña y mediana burguesía,

dependientes de la demanda interna, no insistían con la reducción del gasto público.

Tampoco lo hacían la UIA y CACons, dependientes ambas –al menos parcialmente- de

la demanda interna y de los proyectos de inversión pública. Finalmente, ABAPPRA y

ADEBA, la banca de propiedad nacional, cuyo mercado es también básicamente interno,

tampoco insistían con la reducción del gasto público. En la medida en que la

reestructuración de deuda extendía los plazos de pago (o era realizada con “ahorro”

previo en forma de reservas), permitía sostener en nivel de gasto del Estado, por lo que

estas asociaciones encontraban un nuevo argumento para apoyar los canjes. Incluso más,

esta anuencia con el aumento del gasto representaba un punto de acercamiento con los

sectores de trabajadores, que reclamaban por mejoras de empleo e ingresos. La CGT,

por ejemplo, se encontraría apoyando las demandas del Grupo Productivo en repetidas

oportunidades desde fines de 2001.

El Grupo Productivo constituye una alianza muy importante de las fracciones

capitalistas, cuyo rol fue central en la salida de la Convertibilidad. Más allá de la

demanda de devaluación (que llegó a sugerir la ruptura de la alianza por el desacuerdo

de CRA), uno de sus pedidos centrales era la moratoria unilateral de la deuda por un

año. Quizás parezca un reclamo extraño entre la burguesía, especialmente la más

concentrada, pero se trataba de una declaración abierta de dependencia: el capital

nacional era incapaz de competir con el extranjero, y la única forma que encontraba para

255

hacerlo era por la vía de ganar competitividad devaluando las condiciones de vida de la

población, y exigiendo la protección de un rescate al Estado (pesificación de deudas y

moratoria externa). Mejora de competitividad y resguardo del patrimonio era la ecuación

del Grupo Productivo.

Una vez logrado esto, la gran burguesía intentó reacomodar sus alianzas. AEA

expresaba esto. La gran burguesía esperaba una rápida reestructuración de la deuda, e

incluso se mencionó la posibilidad de una negociación conjunta de la deuda privada y

pública. Para el momento en que se lanza el canje de Buenos Aires, la mayoría de las

grandes empresas había reestructurado sus deudas, y ya no requería del auxilio del

Estado.

La idea más generalizada que justificó el apoyo entre las asociaciones

empresarias fue la de que las propuestas realizadas eran lo que se podía pagar: se trataba

de negociaciones responsables y de buena fe, donde no se prometía aquello que no se

podía cumplir. En cada ocasión que fuera necesario, las cámaras empresariales

expresaron su apoyo al gobierno en este respecto, incluso cuando la negociación sufría

algún revés, como ocurrió, por ejemplo, a fines de 2003 ante el rechazo externo a la

propuesta de Dubai. Esta idea general resume los intereses de la burguesía en la

reestructuración: no se hablaba de no pago (como se reclamaba en la calle), ni se

imponían condiciones que fueran intolerables para los acreedores, no se hacían promesas

irreales (evitando futuros conflictos), ni se dejaba de intentar lograr un acuerdo que

normalizara el clima de negocios.

AEA y la Bolsa de Comercio expresaron la ambivalencia central que les

ocasionaban las reestructuraciones con quita y aplazamiento de pagos: como tenedores

de bonos, les implicaba al mismo tiempo un recorte de sus derechos y una revalorización

de capital (los títulos ganaban valor una vez canjeados), como empresarios, les mejoraba

el panorama por completo. Se inclinaron por fomentar esta segunda cuestión. Entre los

temas que más se resaltaban como problemas en torno a las reestructuraciones eran la

falta de un plan claro. Aunque quizás el punto que más resquemores provocara en

relación a estas reestructuraciones haya sido la marginación del FMI de los procesos.

ADESPA fue la asociación que formuló con más claridad este problema, porque perder

256

la presión del FMI significaba abandonar su pretensión de renegociar las tarifas de los

servicios.

Matriz 3 . Coalición político-económica de la política de desendeudamiento

Efecto “real” de la política: cambio en la situación del

grupo respecto de la distribución de ingresos y riqueza

Mejora Empeora No es claro

Expresión

pública del

grupo en

relación a

la política

A favor

AEA, ABA,

ABAPPRA,

ADEBA, Bolsa,

CACons, CACom,

UIA, CRA, SRA,

ADESPA

CAME ,

CONINAGRO,

FAA, FAN,

CGE, APYME

En contra CTA,

Piqueteros

No se

expresa/ no es

claro

CGT

Fuente: elaboración propia con base en prensa.

La matriz 3 resume, entonces, la coalición político-económica de esta política

(sección 3.2 del capítulo 1). Según se puede ver, participan de esta coalición muchas

más fracciones del capital, respecto de la política de TCRA: aquel conjunto resultaba

más restringido. Como ya explicamos en esta sección, es posible interpretar el apoyo

generalizado de las organizaciones del capital a esta política como un resguardo del

acuerdo fundamental, como el límite último que no estaban dispuestos a negociar, más

allá de beneficios directos de la política en cuestión. Para la distribución en la matriz 3,

257

consideramos los efectos “reales” (mejoras patrimoniales u aprovechamiento de

opciones rentables, rehabilitación del crédito externo, impulso a la actividad sectorial), y

no este efecto positivo de preservación de la estructura normativa de la sociedad, que es

prácticamente imposible de cuantificar.

El conjunto de asociaciones ubicadas en la intersección entre impulsar la política

y recibir sus beneficios forma la coalición político-económica de este caso. El apoyo fue

largamente desarrollado en este capítulo, pero –como ya señalamos- otras asociaciones

de la burguesía también impulsaron la política, debido a la defensa de lo que señalamos

como acuerdo fundamental. Sin embargo, sólo las fracciones de la gran burguesía

(ubicadas como la coalición gobernante) son las que aprovechan los efectos de esta

política: porque son éstas quienes pueden aprovechar del acceso externo a capitales,

además de permitirles en muchos casos aprovechar la revalorización de los títulos de

deuda a partir de las reestructuraciones. De hecho, estos segmentos son los que mejor

aprovecharon la normalización de las operaciones financieras, a partir de la compra de

títulos (especialmente los públicos) para valorizar su capital.234

Tenemos ya, pues, dos matrices que analizan tanto los impulsos como los efectos

de sendas políticas, analizados en función de los diferentes grupos sociales definidos.

Junto con los resultados de los cambios en el patrón de acumulación señalados en el

capítulo 3, estamos en condiciones de evaluar la etapa de conjunto. Esta tarea se realiza

en las conclusiones.

234 Es una tendencia no trivial de la etapa la creciente inclinación de las grandes empresas no financieras a destinar recursos a aplicaciones financieras no relacionadas con su operatoria productiva (Pérez Artica, 2009), que también ha sido tematizada como reticencia inversora (Azpiazu & Manzanelli, 2011; Manzanelli, 2011). Por una discusión teórica, ver Pérez Artica (2011).

258

CONCLUSIONES

Tal como se planteó en la introducción, la presente tesis tiene por intención contribuir a

un debate en torno a los cambios en el patrón de acumulación en Argentina en el período

que va de 1998 a 2008, y relacionarlo con las demandas e intereses de los grupos

sociales. La intuición que guía la investigación, tal como se desarrolló al comienzo de la

misma, es que no es posible comprender este proceso desde una perspectiva que cercene

los aportes de las diferentes disciplinas de las ciencias sociales. Esta preocupación guío

las definiciones del marco teórico, que buscó integrar diferentes contribuciones.

Así, según la revisión de literatura, entendimos que las principales

contradicciones del patrón de acumulación argentino se establecen en relación a dos

dimensiones particulares: la necesidad de impulsar al alza la tasa de ganancia

(restricción interna) y la de mantener el superávit de la balanza de pagos (restricción

externa). La creciente presión de ambas restricciones a fines de los noventa llevó a la

crisis de la Convertibilidad, como el resultado combinado de condiciones externas

adversas y la lógica propia del esquema de políticas desplegado a lo largo de la década.

Por lo mismo, la salida de la crisis no fue un evento espurio, sino la modificación de las

características de ambos órdenes: el externo y el de las políticas. Los cambios en el

primer orden no responden a una acción deliberada de ningún agente económico o

político de Argentina, y por ende constituyen el contexto de fondo de los cambios

producidos, el entorno no controlado, pero que compone el marco de oportunidades y

limitaciones para el segundo orden.

Justamente, las acciones deliberadas tomadas por agentes significativos ha sido la

materia de interés de esta investigación. Concretamente, la toma de decisiones sobre

políticas públicas desde el gobierno fue la respuesta a estas restricciones, en la forma de

un cambio en la administración del tipo de cambio (política de TCRA) y la declaración

de cesación de pagos y las posteriores reestructuraciones (política de

desendeudamiento). De esta manera, la acción del gobierno favoreció un cambio en las

decisiones de los capitalistas, al facilitarles oportunidades de inversión (espacios donde

259

valorizar su capital) tanto como el acceso a fondos invertibles (recursos disponibles).

Estos cambios de políticas efectivamente indujeron a un relanzamiento de la

acumulación de capital.

Como ya discutimos, esto no es prueba de un cambio en el patrón de

acumulación, pues bien puede comprenderse dentro de la lógica de los ciclos

económico-políticos. Por supuesto, ambos fenómenos pueden coincidir en un mismo

momento, y quizás la distancia histórica sea la vara que permita distinguir con precisión

lo ocurrido. Por lo pronto, a la luz de la evaluación de las distintas dimensiones

definidas, no podemos confirmar la existencia de un cambio estructural: pueden verse

importantes continuidades respecto de la inserción externa del país, de la concentración,

extranjerización y desequilibrio de la estructura productiva, su orientación sectorial, la

distribución de excedentes, y el bajo ritmo de crecimiento de la productividad. Esto no

significa aseverar que nada ha cambiado: más bien señalar que el sentido y la magnitud

de los cambios se miden de acuerdo a la temporalidad (periodización) que se elija.

Así, el gobierno y ciertos autores, tienden a elegir el piso de la crisis para

establecer comparación y así exaltar los resultados positivos del proceso. Esto

significaría, justamente, realizar la comparación en relación al ciclo económico y no al

patrón de acumulación. Pero incluso con este parámetro de referencia, el cotejo debería

hacerse con una fase equivalente, es decir, de expansión. Este ejercicio limita

nuevamente los alcances de los cambios observados en el período bajo estudio: la mayor

parte de la expansión de la industria y la construcción, y los niveles de empleo a ella

asociados, respondieron principalmente a la salida de la crisis. Se pueden señalar dos

novedades, cuya relevancia en el cambio del patrón de acumulación deberá evaluarse a

la luz de los años siguientes. La primera es la suspensión de la tendencia a la expulsión

de trabajadores, así como de la pequeña y mediana burguesía, de la expansión de la

actividad. Esto produjo algunas mejoras distributivas respecto del piso de la crisis, pero

que no alteraron los estándares de la etapa, y que, de hecho, se han detenido a partir de

ese punto (aproximadamente, 2006). La segunda novedad, menor en relevancia, es que,

una vez superados los niveles pre-crisis, la mayor parte de los sectores de actividad ha

260

acompañado la expansión, aunque ésta ha sido liderada por el mismo sector que en

ciclos previos: el financiero.

Ahora bien, según establecimos, los cambios en la política económica no son una

decisión tomada por el gobierno de modo aislado, ni siquiera un efecto exclusivo de la

elección de votantes. Junto a este circuito de representación poliárquico electoral, se

erige a lo largo de toda la sociedad un circuito corporativo, que expresa demandas e

intereses particulares, que buscan ser refrendados a nivel general. Los grupos sociales

que consideramos en esta investigación fueron definidos intentando dar cuenta de la

desigual distribución de poder y lograr una asociación no aleatoria entre los actores y los

conflictos ligados al patrón de acumulación. La distinción de clases sociales nos sirvió

de base para especificar estos grupos, pero era insuficiente para hacer operativa la

disputa por las políticas particulares aquí evaluadas: por esto se recurrió al estudio de las

asociaciones representativas, analizando sus demandas y posturas sobre aquellas.

El examen pormenorizado de las disputas de intereses y demandas relativos a las

dos políticas definidas permitió puntualizar los grupos sociales que las impulsaron y

aquellos que se beneficiaron. Quizás sea interesante insistir en que la investigación fue

capaz de explicar la emergencia de las nuevas políticas a partir de las presiones sociales,

en lugar de enfatizar la racionalidad de “modelos” preestablecidos por algún agente

externo a esta conflictividad interna a la sociedad. De la conjunción de ambas

dimensiones para las dos políticas, podemos establecer la coalición gobernante asociada

a los cambios en el patrón de acumulación durante el período bajo estudio. La

comparación de las matrices 2 y 3, nos indica que las asociaciones impulsoras de ambas

políticas y beneficiadas por las mismas son la UIA, CACons, ABAPPRA y ADEBA; es

decir, la gran burguesía industrial, de la construcción, y los bancos públicos y privados

nacionales. Este resultado, congruente con los hallazgos relativos al patrón de

acumulación evaluado en su conjunto, indica que:

i. La coalición gobernante no incluye a sectores de la pequeña y mediana burguesía

ni a sectores de trabajadores, sino que está compuesta por fracciones de la gran

burguesía;

261

ii. Dentro de las fracciones de la coalición gobernante, vale la pena llamar la

atención sobre la presencia del capital financiero, en su fracción nacional

(privada y pública);

Llamamos la atención sobre este punto porque la prédica del gobierno, y

posiblemente fuente parcial de su legitimidad, provienen de la crítica pública a esta

fracción del capital. Como señalamos antes, existen varios indicadores de que la

valorización financiera como expresión del patrón de acumulación dista de haber sido

desplazada. Debe llamarse la atención, no obstante, sobre el hecho de que sí se produce

un cambio de las fracciones del gran capital financiero, ganando participación un sector

nacional.

iii. Existe entonces un cambio respecto de las fracciones de la gran burguesía

prevalecientes en la última fase de la Convertibilidad: la banca extranjera, el

comercio y la gran burguesía agraria (SRA) han sido relativamente desplazadas;

Es decir, durante el período estudiado se puede notar un desplazamiento de una fracción

de la gran burguesía por otra. Si bien señalamos una coalición más o menos estable a

partir de la consolidación de la nueva orientación de las políticas (luego de la

devaluación y el default), no podemos omitir el proceso de cambio respecto de la fase

inmediata anterior. Esto es importante de señalar: no se trata de una coalición constituida

y monolítica que cual bloque se sostiene en el tiempo y logra todos sus cometidos; se

trata más bien de un proceso político-económico de fortalecimiento de ciertos grupos (y

debilitamiento de otros), que pueden alentar el cumplimiento de sus demandas e

intereses. Como insistimos desde el principio de esta investigación, el despliegue del

patrón de acumulación genera tensiones y contradicciones que modifican las

posibilidades de ulteriores expansiones de aquel: los grupos sociales involucrados en la

acumulación expresan estas dificultades en la forma de demandas concretas. El mismo

desarrollo de un programa de políticas explicita tarde o temprano sus propias

limitaciones. En todo caso, para poder persistir como coalición gobernante, los mismos

grupos deben readecuar sus demandas. En caso de no hacerlo, corren el riesgo de ser

desplazados.

262

iv. En este mismo sentido, otra parte de la gran burguesía agraria (CRA) tuvo una

postura más ambigua respecto de las políticas, al igual que la representación de

la gran burguesía de conjunto (AEA), lo que indica su participación parcial en la

coalición gobernante.

Los dos últimos puntos no indican que estas fracciones se hayan visto

perjudicadas, sino más bien que hubieran preferido otro esquema de políticas para ser

beneficiados. Sus dudas o directa oposición a las políticas aplicadas revelan una

evaluación propia de las mismas: sería contradictorio con lo expresado en esta tesis

asumir que las organizaciones de estas fracciones de clase estén abiertamente

equivocadas, máxime cuando no se detectaron severos problemas de representatividad

en ninguna de ellas. Sea por interacciones con otros objetivos (políticos, ideológicos,

etc.), por cuestiones de estrategia, de información deficiente o incapacidad para formular

un programa alternativo, estas fracciones no apoyaron de modo consistente las políticas

aplicadas por los gobiernos post-Convertibilidad. Es decir, el análisis del período, y las

políticas escogidas en particular, permite dar cuenta del proceso de desplazamiento

relativo de estas fracciones.

De forma semejante, los puntos anteriores tampoco implican que el resto de las

clases y fracciones de clase sean necesariamente perjudicados, pues algunas de ellas

recibieron beneficios parciales de las políticas implementadas. En todo caso, distinguir

con más precisión entre beneficios relativos para estos grupos merecería una

investigación más profunda: aquí el foco de atención estuvo puesto en los ganadores y

protagonistas. Es necesario hacer una observación ulterior respecto a esto.

v. No puede desestimarse el rol político de los sectores no ganadores en la

legitimación del programa de estas fracciones de la gran burguesía.

Específicamente, la pequeña burguesía y los trabajadores, a través de sus

organizaciones, expresaron en diversas coyunturas un apoyo clave para validar ante la

sociedad un programa ajeno. Dado que componen la mayor parte de la población, no

resulta extraño que su apoyo sirva de base para sustentar este proyecto por la vía

eleccionaria. Así, la CGT y asociaciones de PyMEs (especialmente las urbanas)

263

cumplieron este rol durante gran parte de la administración de la política TCRA y las

reestructuraciones de la deuda post-default, aún cuando pudieran no recibir beneficios

directos de estas políticas. En coyunturas críticas (como a fines de Diciembre de 2001 o

durante los traspiés de la oferta de Dubai-Buenos Aires), estos acercamientos ofrecieron

un impulso central, fungiendo como validación frente a otras alternativas.

Adicionalmente, los sectores de estas clases que no se aliaron siquiera

temporalmente con la gran burguesía en la elección de determinada alternativa de

política, sí contribuyeron mediante su crítica a la deslegitimación de las políticas en

ejecución. Esto fue particularmente importante durante la fase de crisis de la

Convertibilidad. Esto no pretende indicar una connivencia etérea, pues en muchos casos

estos grupos sociales impulsaban sus propios programas: pero carecieron de la fuerza

política para poder hacerlos efectivos. En la comparación histórica de más largo plazo

(para lo que aprovechamos las referencias de los estudios citados en el capítulo 1,

sección 1.2), pareciera que estos sectores han perdido capacidad de presión y aplicación

de sus programas, en definitiva, han perdido poder. Si bien siguen siendo capaces de

vetar ciertas políticas (aunque con un esfuerzo claramente mayor), ya no parecen ser

capaces de aplicar las propias.235

vi. Finalmente, es importante remarcar las dificultades de la gran burguesía de

conjunto para establecer un programa unificado durante esta etapa, abriendo

grados de libertad para la toma de decisiones desde el gobierno.

Esto se expresa tanto en los fallidos intentos por reflotar alianzas entre

asociaciones, como en relación a las dificultades de AEA por delinear proyectos más

definidos. Esto no significa que no exista acuerdo alguno; de hecho, la intención de

AEA ha sido clara desde el comienzo: defender el lugar de la empresa capitalista en la

economía. La sola necesidad de hacer esta defensa indica la percepción por parte de la

gran burguesía del cuestionamiento de este acuerdo fundamental. Y tal como vimos en

relación a la política de reestructuración de la deuda, parece que esta exigencia por

defender las bases mismas de la economía de mercado se encontraba difundida en el

235 No obstante, como ya dijimos, algunas de sus demandas fueron incorporadas por los gobiernos post-Convertibilidad, y por lo tanto lo arriba dicho debe moderarse.

264

conjunto de las organizaciones de la burguesía, no sólo en las fracciones más

concentradas.

Los gobiernos post-Convertibilidad, aunque con un libreto menos preciso en

torno a otras políticas, cumplieron un rol clave en este sentido, al evitar que se pusiera

esto en discusión. No fue materia de esta investigación las definiciones y accionar de los

gobiernos más allá de las políticas evaluadas, por lo que no intentamos un juicio

exhaustivo en este respecto. Si la retórica de estos gobiernos fuese la efectiva ideología y

programa que los guía, entonces una relación de subordinación con la gran burguesía se

ha mantenido en la etapa. Si la relación entre discurso (en un sentido restringido) y

objetivos no fuera de identidad, habría que analizar la posibilidad de que estos gobiernos

cumplieran un rol de conciliación de intereses divergentes entre clases y fracciones de

clase ante una coyuntura de crisis social y política. En este respecto, no puede hacerse a

un lado la contradicción emergente de la falta de programa unificado de la gran

burguesía: al elevar los grados de libertad para la toma de decisiones del gobierno,

permite evitar disrupciones políticas y sociales más amplias, pero también incrementa el

grado de imprevisibilidad de las políticas más específicas. Por eso la burguesía no dejó

de reclamar por “reglas claras”.

***

Como señalamos antes, esta investigación está motivada por relacionar los

cambios en el patrón de acumulación con los intereses de ciertos grupos sociales. En este

sentido, avanzamos en el aporte metodológico para evaluar estos fenómenos, y pudimos

dar interpretaciones fundadas de los datos empíricos encontrados. Estos son las

contribuciones de esta tesis, tal como era el objetivo planteado en la introducción. Al

mismo tiempo, representan el origen de sus limitaciones: una evaluación política o social

más exhaustiva de los cambios producidos a partir del epítome de la crisis en 2001-02

puede necesitar desprenderse del sesgo económico-estructural. Si bien podría ampliarse

esta metodología al estudio de otras políticas clave del período o más allá de este

período (lo que constituye dos líneas de investigación promisorias a futuro), y además

sería necesario complementar con el estudio de otras decisiones de menor alcance, sería

necesario evaluar su pertinencia para el análisis de otro tipo de políticas importantes o de

265

otro tipo de grupos sociales. Se trata de limitaciones de esta investigación, adicionales a

las presentadas en la introducción. Queda como tarea a futuro intentar resolver las

mismas.

266

BIBLIOGRAFÍA

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285

ANEXO A

El presente anexo expone un acercamiento cuantitativo de las clases sociales para

Argentina. Las estimaciones están realizadas en base a los trabajos citados en la sección

2.3 del capítulo 1, adaptados a la realidad de este país y la información disponible. La

intención de este anexo es ofrecer un panorama global de las clases, y no una discusión

minuciosa de las diferentes formas de cuantificación posibles. Ofrecemos dos

estimaciones a modo ilustrativo.

La primera estimación fue realizada por el autor de esta tesis, para un estudio

colectivo junto a Pablo Cuevas Valdés, Leandro Gamallo y Fernando Munguía Galeana.

Se utilizaron datos agregados ofrecidos por el INDEC y por organismos internacionales.

A partir de las propuestas de Olin Wright (1983), Portes (1995), Portes y Hoffman

(2003) y Veltmeyer y Petras (2005), es posible proponer las siguientes clases sociales

para analizar la estructura social urbana en Argentina.

a) Clase dominante: Está compuesta por capitalistas locales, gerentes de empresas

trasnacionales, altos funcionarios de empresas públicas. Tienen control de los

procesos de producción de la economía y del trabajo de un significativo número de

subordinados. Sus ingresos se componen de ganancias y de salarios u honorarios

ligados a metas de rentabilidad. Se puede subdividir en dos estratos:

i. Gran Burguesía: poseen el control de los medios de producción y del proceso

de trabajo. Se calcula contabilizando a los dueños de empresas con más de 5

trabajadores. Esto produce una sobreestimación, pues incluye dueños de

pequeñas y medianas empresas, que no controlan capital ni trabajo ajeno en las

mismas condiciones que las grandes empresas. Puede afirmarse que, al no

contabilizar los dueños de capital de las empresas extranjeras, se produce una

subestimación de esta clase. Sin embargo, todo el personal jerárquico

doméstico de esas empresas, es contabilizado, por lo que el efecto de esta

subestimación es morigerado.

286

ii. Profesionales y técnicos: Tiene control directo sobre el trabajo de otros, pero

no posee capital. Sus ingresos se componen de salarios regulares y honorarios,

establecidos en base a criterios técnicos. Se calcula contabilizando

profesionales y técnicos contratados en empresas de más de 5 empleados. Esto

produce una sobreestimación, pues se incluyen agentes sin control real sobre el

trabajo de otros.

b) Pequeña burguesía: Incluye dos estratos distinguibles:

i. Pequeños empresarios: Como la clase dominante, controla trabajo ajeno y

posee medios de producción, pero tiene diferencias fundamentales: 1. el tamaño

de las empresas (son pequeñas unidades, de menor competitividad); 2. las

fuentes de ingresos (no admiten planificación, ingresos irregulares en función

de la situación del mercado), 3. el carácter de las relaciones laborales (utilizan

trabajo ocasional de familiares y trabajadores empleados con otros mecanismos

contractuales). Se la calcula como los dueños de empresas en las que trabajan

hasta 5 empleados. Esto subestima esta clase, por el mismo motivo que los

capitalistas son sobreestimados.

ii. Profesionales y técnicos: Poseen habilidades laborales escasas en el mercado,

lo que les permite acceder a tareas e ingresos por una vía diferente a otros

trabajadores. Se calcula contabilizando a los profesionales y técnicos

autoempleados.

c) Trabajadores formales: Se trata de trabajadores asalariados en el sector formal,

que no ocupan cargos jerárquicos. No tiene control de los medios de producción ni

del trabajo de otros. Sus ingresos son salarios establecidos contractualmente y

regulados por leyes laborales –que implican elementos extra-salariales en la

remuneración total. Se calculó considerando todos los asalariados que no fueran

informales (ver abajo). Incluye a dos estratos, según el carácter jurídico del

empleador: públicos o privados. Por diversos motivos, nuestro cálculo sobreestima

la importancia de esta clase.

287

Se sobreestima debido a que: 1. es una práctica común contratar sólo una parte de

la remuneración bajo las normas legales de aportación a la seguridad social, lo que

implica un área contractual “en gris” (se realizan pagos en tickets, en sumas no

remunerativas y/o no bonificables, etc.); 2. las estadísticas oficiales asumen que

todo trabajador del sector público es necesariamente formal, lo cual es

simplemente falso, dado que el estado también contrata bajo formas precarias; 3.

en base al amplio proceso de reformas laborales, existen toda una gama de

contratos precarios pero legales para formalizar empleados, lo que otorga la

condición de formalidad por el acceso (precario) a beneficios de seguridad social

pero no contempla como dimensiones la estabilidad laboral ni las condiciones y

salarios dignos.

d) Trabajadores informales: Se trata de trabajadores, asalariados o no, que

encuentran dificultades para valorizar su trabajo en el mercado, y que son por lo

tanto contratados en formas precarias (generalmente en forma verbal, sin acceso a

beneficios de seguridad social) o deben obtener ingresos en base al autoempleo.

No controlan recursos de capital ni trabajo de otros, no recibe salarios regulares, ni

tiene ingresos extra-salariales, y suelen tener que recurrir a estrategias de

producción para el auto-consumo para compensar todo lo anterior. Se suelen

incluir en esta clase a cuentapropistas no profesionales ni técnicos, a trabajadores

empleados en unidades domésticas, y a trabajadores empleados en empresas de

hasta 5 empleados. Si bien no todos estos trabajadores necesariamente son

informales por el criterio de acceso a la seguridad social (aunque generalmente lo

sean en la realidad), todos ellos se ocupan en sectores de muy baja productividad,

lo que implica bajos salarios y condiciones laborales precarias. Aunque este

problema podría generar una sobreestimación, consideramos más relevante para

nuestro cálculo la existencia de un amplio contingente de trabajadores empleados

en empresas de más de 5 empleados que no tienen acceso a seguridad social.236

236Para nuestro cálculo de este subconjunto social, quitamos del conjunto de asalariados considerados informales por el criterio legal (acceso a seguridad social) a aquellos ya contabilizados como informales por el criterio productivo (empleo de baja productividad: en microempresas y en unidades domésticas).

288

Incluso considerando este conjunto, se trataría de una subestimación de la clase,

por los mismos motivos que los trabajadores formales son sobreestimados.

e) Trabajadores desocupados: Esta fracción de clase, al igual que los demás

trabajadores, no controla medios de producción ni trabajo ajeno. Pero a diferencia

de las otras fracciones de trabajadores, este conjunto no logra valorizar

efectivamente su fuerza de trabajo en el mercado, lo que implica una seria

dificultad para obtener ingresos, dependiendo por ello de fuentes alternativas al

salario: autoproducción, planes sociales, caridad de instituciones privadas,

actividades delictivas, etc.237

Con base en las anteriores definiciones operacionalizadas, estimamos entonces la

estructura social argentina, como se puede ver en la siguiente tabla.

Estructura social en Argentina, como porcentaje de la PEA urbana

Fuente: elaboración propia en base a BM, CEPAL, OIT. Notas: (1) Incorpora a los desocupados como segmento de clase, en base a datos de OIT, y BM en caso de no existir en la anterior; (2) Incorpora trabajadores ocupados asalariados en situación de informalidad en el sector privado no microempresario, calculado a partir de la diferencia entre la estimación legal del BM y la estimación productiva a partir de CEPAL. Los años en que faltan datos sobre informalidad en términos el “resto de las empresas”, el dato de informalidad se subestima, e, inversamente, el de formalidad se sobreestima.

237 Su rol en el mercado de empleo suele relacionarse con su peso estructural en la presión descendente sobre los salarios de los ocupados, aunque esto no necesariamente ocurre en todo momento, debido a las diferentes calificaciones laborales requeridas por la demanda laboral.

Gran

Burguesía

Profesionales

y ejecutivosTotal Públicos Privados Subtotal

Resto

empresas

(1)

MicroempresasCuenta

propia

Servicio

domésticoSubtotal

1980 2.1 3.0 5.1 4.2 S/D 43.2 43.2 S/D 10.0 31.5 3.8 45.2 2.3

1990 1.5 6.1 7.6 6.0 S/D 42.1 42.1 S/D 11.3 21.6 5.4 38.2 6.1

1994 1.2 13.8 15.0 7.6 S/D 29.9 29.9 0.8 12.9 17.3 4.2 35.2 12.2

1997 1.4 14.0 15.3 7.2 S/D 25.9 25.9 4.6 13.5 14.2 4.3 36.6 14.9

1999 1.2 8.2 9.4 6.6 9.9 21.1 31.1 6.4 12.9 14.8 4.5 38.6 14.3

2000 1.1 7.7 8.8 7.1 10.0 21.1 31.1 5.5 13.6 14.4 4.5 38.0 15.1

2002 1.0 9.1 10.1 6.2 14.1 10.3 24.4 8.1 12.9 14.1 4.5 39.6 19.7

2004 1.1 7.3 8.5 6.6 13.5 16.4 29.8 9.1 13.0 14.2 5.3 41.5 13.6

2005 1.1 9.0 10.2 6.5 11.7 18.5 30.2 8.4 12.7 14.0 6.3 41.4 11.6

2006 1.0 8.9 9.9 6.1 11.1 21.7 32.9 7.5 12.8 13.8 6.7 40.9 10.2

2009 1.2 9.8 10.9 7.0 10.9 23.9 34.8 5.6 13.2 13.6 6.0 38.4 8.8

Trabajadores

Desocupados

(2)

Trabajadores informalesClase dominante

AñoPequeña

Burguesía

Trabajadores formales

289

Como se puede observar en la tabla anterior, la gran burguesía representa una

proporción ínfima de la población económicamente activa. Incluso considerando al

conjunto de la clase dominante y a la pequeña burguesía, estas clases no logran superar

en ningún momento más que un cuarto de la PEA. El hecho de que sus asociaciones

sectoriales tengan tanto peso e influencia resulta del poder estructural del capital, que ya

analizamos en el capítulo 1.

***

Ofrecemos una cuantificación alternativa de la estructura social argentina,

realizada por Abreu, Costantino y Santos Baca (2011), que sirve de comparación con la

anterior, para cotejar la estabilidad y consistencia de los resultados. La misma fue

estimada utilizando como base de datos la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC.

Esta base permite acceso a microdatos, realizando una clasificación más precisa de las

dimensiones asociadas a las clases sociales, y resulta, por ello mismo, una estimación

más exacta y pertinente.

Las autoras entienden que la estructura social es la forma particular de

organización de las relaciones sociales, y tiene varias dimensiones. Enfocándose en la

económica, es posible estudiarla a partir del mercado laboral, asumiendo como clave

interpretativa el surgimiento de la venta de la mercancía fuerza de trabajo (trabajadores

asalariados), cuya contraparte sería la existencia de compradores de la misma

(capitalistas). Se asume para la definición de las clases que para una parte de la

población la fuente de su ingreso es el salario, mientras que para otra parte de la

sociedad son las ganancias obtenidas de la contratación (y explotación) de trabajadores y

organización de procesos productivos. En medio de estos dos grupos principales existe

un continuum de fuentes de ingreso cuya clasificación y definición ha generado diversos

debates.

De esta manera, las autoras proponen cuatro criterios para identificar la

estructura social en su dimensión económica, según su expresión en el mercado de

trabajo: 1) capitalistas, aquellos que cuentan con capital y contratan mano de obra; 2)

trabajadores, aquellos que venden su fuerza de trabajo y a cambio reciben un salario; 3)

estrato intermedio, aquellos que cuentan con capital pero no están en condiciones de

290

comprar fuerza de trabajo; 4) desempleados, aquellos que sin capital no logran vender su

fuerza de trabajo. Por capital se entiende cualquier tipo de medios de producción,

socialmente necesarios, físicos y tangibles o mentales e intangibles. El grupo de

trabajadores se dividirá en dos: formales, aquellos que cuentan con seguridad social; e

informales aquellos que, teniendo trabajo, no tienen ningún tipo de cobertura social.

Para operacionalizar la estructura social argentina, utilizan las bases usuarias de

la Encuesta Permanente de hogares que el INDEC. Para armar la estructura se clasificó a

la población activa según las categorías ocupacionales relevantes para el estudio, de la

siguiente manera.

Primero se dividió a toda la base en “ocupados” y “desocupados”. A los

primeros, el INDEC los define como aquellos que: (i) trabajaron por lo menos una hora

en la semana de referencia en forma remunerada; (ii) trabajaron habitualmente 15 horas

o más semanales sin pago; (iii) no trabajaron en la semana pero mantiene el empleo; (iv)

estuvieron suspendidos por menos de un mes; y (v) suspendidos de 1 a 3 meses que no

hayan buscado activamente trabajo en la semana de referencia. Mientras que define

como “desocupado” al conjunto depersonas que no tiene una ocupación, busca

activamente trabajo y está disponible para trabajaren la semana de referencia.

Segundo, dentro de los ocupados se dividió toda la base según las grandes

categorías ocupacionales que utiliza el INDEC: patrones (aquellos que trabajan sin

relación de dependencia), cuentapropistas (aquellos que desarrollan su actividad

utilizando para ello sólo su propio trabajo personal, es decir que, no emplean personal

asalariado y usan sus propias maquinarias, instalaciones o instrumental); asalariados

(toda persona que trabaja en relación de dependencia) y trabajadores familiares sin

remuneración (son las personas ocupadas en un establecimiento económico dirigido por

una persona de su familia -que puede vivir o no en el mismo hogar- y que no reciben

pago en dinero o en especie por su trabajo).

Tercero, dentro de los patrones se identificó a los directivos de empresas

medianas y grandes y a los directivos de empresas pequeñas.238

238 El INDEC define como empresa pequeña aquella que tiene menos de 5 empleados, como empresa mediana aquella que tiene entre 6 y 40 empleados y como empresa grande aquella que tiene más de 40 empleados.

291

Cuarto y último, a los asalariados se los dividió en primer lugar entre aquellos

que cuentan con algún tipo de cobertura social (obra social, vacaciones, aguinaldo, etc.)

y aquellos que no tienen ningún tipo de cobertura. Dentro de los primeros, se identificó a

aquellos con calificación y los que no la tienen; y dentro de los calificados se identificó a

los altos funcionarios de organismos públicos y a los directivos de empresas medianas y

grandes.239

En este momento quedó la base ordenada y clasificada para armar la estructura

social según las definiciones anteriormente mencionadas:

a) A los patrones directivos de empresas medianas y grandes se los clasificó como

“capitalistas” pues poseen capital y emplean trabajadores asalariados.

b) A los asalariados con algún tipo de cobertura social, excepto los altos funcionarios

de organismos públicos y los directivos (asalariados) de empresas medianas y

grandes, se los clasificó como “trabajadores formales”.

c) Como “trabajadores informales” se clasificó a los trabajadores en relación de

dependencia sin ningún tipo de cobertura social y a los trabajadores sin ingresos.

d) Por último, se definió como “estrato intermedio” a los altos funcionarios de

organismos públicos, a los directivos asalariados de empresas medianas y grandes

y a los cuentapropistas. La razón de esta clasificación se debe a que los dos

primeros (funcionarios y directivos asalariados), a pesar de estar los dos en

relación de dependencia, poseen algún tipo de capital que los diferencia del resto

de los trabajadores (poder, contactos, etc.). Por su parte, y por la misma definición

que usa el INDEC, los cuentapropistas poseen capital pero no están en relación de

dependencia (por lo que no se los puede clasificar como trabajadores), tampoco

contratan mano de obra (por lo que no pueden ser capitalistas).

Con base en las anteriores definiciones operacionalizadas, estimamos entonces la

estructura social argentina, como se puede ver en la tabla de más abajo. Según puede

verse allí, esta cuantificación coincide en el ínfimo tamaño relativo de la clase

capitalista. La operacionalización de ambas estimaciones difiere y por ello la clase

capitalista no es exactamente la gran burguesía, sino que de hecho incluye a pequeños

empresarios (que se encuentran clasificados en la pequeña burguesía en la anterior

239 Que son distintos a los anteriormente mencionados pues éstos son asalariados y aquellos patrones.

292

estimación). El estrato medio contiene sujetos que en la estimación anterior fueron

clasificados como profesionales y técnicos, pertenecientes a la clase dominante o la

pequeña burguesía, según su condición de empleo. Contabilizando el estrato medio y los

capitalistas, la estimación coincide con la anterior en que no llegan a explicar un cuarto

de la PEA. Es decir, las estimaciones apuntan en un mismo sentido respecto de la

importancia relativa de las distintas clases, y las inferencias realizadas sobre este

respecto a lo largo de la tesis parecen ser robustas.

Estructura social en Argentina, como porcentaje de la PEA urbana

Fuente: Abreu et al. (2011)

1998 2002 2007Capitalistas 1.0 0.8 1.2Estrato medio 22.7 21.4 20.6Trabajadores formales 39.9 34.8 47.0Trabajadores informales 22.2 20.9 24.0Desocupados 13.3 21.5 7.0Sin clasificación 0.8 0.6 0.1TOTAL 100.0 100.0 100.0