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Universidad Nacional de Río Cuarto Facultad de Ciencias Económicas Administración y Contabilidad Pública

CAPITULO III

HACIENDAS ANEXAS Y CONEXAS O PARAESTALES

1. Introducción

El crecimiento de la Administración Pública, debido a la extensión de los fines del

Estado, hace que el núcleo administrativo central no pueda atender con eficacia y en

forma directa todas las funciones, múltiples y complejas que debe enfrentar, porque

determinados servicios deben descentralizarse para facilitar su correcto

funcionamiento. Es por ello que las entidades descentralizadas surgen

principalmente por imperio de necesidades funcionales.

Este es el motivo principal para crear los entes autárquicos, aunque también influye

la tendencia a jerarquizar algunos servicios administrativos. En este sentido uno de

los primeros casos de descentralización esta referido a la educación, al crearse el

Consejo Nacional de Educación como entidad autárquica, mas tarde se dicta la Ley

Orgánica de las Universidades Nacionales, por la cual estas se constituyen en entes

autárquicos.

En virtud del desorden que preside a la creación de las entidades autárquicas de la

administración nacional, no se organiza un régimen eficiente de control de su

actividad en los distintos aspectos: preventivos, concomitante y crítico. Las normas

legales referentes a esta cuestión son escasas, se rigen por las disposiciones de

sus respectivas leyes orgánicas.

Esto genera la necesidad de pensar en normas de operatoria y control que pongan

fin a los abusos en la creación de entidades autárquicas. Por esa razón nuestra

disciplina tiene como objetivo principal, al clasificar los entes autárquicos, el de

elaborar adecuadas normas o reglas técnicas de control a las cuales sujetar el

funcionamiento de tales entes.

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Mientras el Estado se limita a atender servicios indivisibles (ver tema Unidad 1), la

gestión esta centralizada, bajo dependencia y única dirección del poder

administrador. La actividad administrativa es realizada directamente por el Poder

Administrador quien tiene a su cargo el poder de decisión, existe una obvia

subordinación de los órganos dependientes de aquel, existiendo unidad de criterio y

de dirección. En este supuesto hay Centralización porque la acción depende

directamente del Poder Administrador.

El incremento de la gestión hace surgir la necesidad de dividirla, sobre todo en el

aspecto Ejecutivo, de este modo la gestión, que en un primer momento, esta

centralizada y en dependencia del Poder Administrativo, se delega a ciertos órganos

a los que se les encomienda facultades para tomar decisiones en asuntos de menor

jerarquía sin necesidad de autorización previa.

De la delegación voluntaria del Poder Ejecutivo nace la Descentralización

Administrativa; en un primer momento esta descentralización es burocrática

porque las facultades otorgadas por el Órgano Ejecutivo a órganos de su

dependencia pueden ser restringidas o anuladas en cualquier momento.

La descentralización tal lo mencionado en la unidad 2, puede ser de dos tipos,

burocrática o desconcentración e institucional o autarquica.

A - Descentralización Burocrática o Desconcentració n Existe descentralización burocrática, jerárquica o desconcentración cuando se

atribuye porciones de competencia a órganos inferio res pero dentro de la

misma organización.

A dichos organismos dependientes del Poder Central, al que permanecen

unidos a través del vínculo jerárquico, se les otor ga ciertos poderes de

iniciativa y decisión.

Características

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i. Como la competencia no se presume, su atribución es

realizada por norma jurídica .

ii. Otorgada la competencia es exclusiva del inferior , y el

órgano superior solo tiene facultades de supervisión propias del

poder jerárquico,

iii. Implica una repartición de funciones que crea estructuras en

la organización

iv. No destruye la unidad de la hacienda que sigue siendo Única o

Simple .

B - Descentralización Institucional o Autárquica

A raíz del incremento de la gestión en el país se abandona la centralización y el

Poder Legislativo comienza a crear por ley, órganos dotados de autarquía

administrativa y personalidad jurídica propia, surgen así, dentro de la estructura del

Estado, ciertos órganos que tienen personalidad jurídica propia que nace de la

ley, no de un acto voluntario del Poder Ejecutivo. Se genera así la verdadera

Descentralización Administrativa Institucional que se conoce como Régimen de

Autarquía, dando origen así a las dependencias o Entes Autárquicos dentro de la

Hacienda del Estado.

Características

1- Personalidad Jurídica propia que les permite actuar como

personas de derecho, es decir adquirir derechos y contraer

obligaciones.

2- Se administran por sí mismas por vía de los órganos con que los

dotó su ley de creación, es decir gozan de una autarquía más o menos

acentuada.

3- Son siempre creadas por el Estado por normas jurídicas

4- No están ligadas al Estado por el vínculo jerárquico sino que el

mismo es reemplazado por el control.

5- En cuanto al patrimonio , la mayor parte de los bienes afectados a

estas entidades, pertenecen al Estado aunque se administren con

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cierta independencia del Poder Ejecutivo y se empleen exclusivamente

para la Gestión del servicio respectivo.

Es necesario diferenciar que es autarquía y que es autonomía, son dos términos

totalmente distintos. Por ende los Entes Autárquicos son distintos a los Entes

Autónomos, existe una diferencia fundamental entre la Autarquía Institucional

establecida por ley a favor de determinados órgano s administrativos y la

autonomía política , régimen este último que no es de base institucional sino

territorial, por Ej.: las Provincias y Municipios son entes autónomos.

Gozan de autonomía frente al Estado Nacional , cada una de ellas es una

Hacienda absolutamente distinta y tiene base territorial, es decir su autonomía nace

del sector de territorio sobre el que tiene jurisdicción y es dentro del mismo donde la

hacienda goza de autonomía.

En cambio en la Entidad Autárquica, no es la idea de territorio lo que la caracteriza

sino la idea de materia, por Ej. D.G.I. (AFIP) entidad autárquica en el orden

administrativo referente a su organización y funcionamiento para aplicar y percibir

tributos. Las Entidades Autárquicas no se dan sus propias leyes sino que están

dadas por el Órgano Volitivo . Esta autarquía se establece para atender a un

determinado sector de la actividad del Estado pero con relación a la función y no al

territorio. Por el contrario la autonomía se califica por dar al ente su ley y estar

fundado en la idea de territorio.

2. Haciendas Anexas

Mientras el Estado no efectúa una Descentralización Administrativa Institucional, es

decir, no da origen a los entes en los cuales encomienda parte de su actividad, la

Autarquía: cuando el órgano tiene facultades para administrarse a sí mismo .

Autonomía: cuando el órgano se da su propia ley.

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Hacienda se mantiene única e indivisa, pero cuando crea los entes autárquicos la

hacienda se transforma en hacienda divisa , es decir junto al núcleo Erogativo

Central existen Haciendas Menores Anexas .

Las Entidades Autárquicas tienen a su cargo el cumplimiento de determinadas

funciones o fines, que son también fines del Estado, esto significa que su actividad

está dirigida a la satisfacción de necesidades humanas colectivas. Por lo tanto, a

cada una de estos entes corresponde una Hacienda Anexa, que se crea para

atender fines, que son también fines del Estado.

Si la Entidad Autárquica ha sido instituida para atender a un determinado sector de

la actividad del Estado, es evidente que tiene a su cargo la organización de

operaciones coordinadas para lograr un fin que es l a satisfacción de

necesidades colectivas .

De manera que el Ente Autárquico no es una Hacienda aislada sino que forma

parte de la Hacienda del Estado. Para la Doctrina Tradicional , la Hacienda Pública

del Estado Federal Argentino se integra por:

• Hacienda de Erogación o Consumo o subsector gobierno

• Hacienda de Producción o subsector empresas del Estado

Tienen esta denominación porque aplican directamente los recursos obtenidos vía

tributación, sin ningún tipo de transformación a la prestación de servicios públicos

indivisibles con el fin de satisfacer necesidades públicas definidas políticamente

como tales. Toda la actividad de estas haciendas gira en torno al presupuesto, de

modo que es exclusivamente financiera, sin perjuicio de que de ella deriven

aumentos o disminuciones del patrimonio que deban medirse.

Son Haciendas de Erogación o Consumo las pertenecientes a la

Administración Central, integrada por los tres poderes y los Organismos

Descentralizados .

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Consecuentemente los resultados deben también medirse en términos de actividad

financiera, esto es, no hay pérdidas ni ganancias, sino déficit o superávit. La

valoración de los mismos es esencialmente política, y en consecuencia no resultan

aplicables las técnicas del sector privado, pues no hay aquí rentabilidad que medir,

el control es exclusivamente de legalidad.

A cada Ente Autárquico o Entidad Descentralizada corresponde una Hacienda

Anexa, separada del Núcleo Central Erogativo. Si analizamos la naturaleza

económica de estas Haciendas se advierte que algunas son de Producción, en tanto

otras son de Erogación o Consumo al igual que el núcleo principal.

Ahora bien la Hacienda de Erogación según el autor Collazo es producto del

proceso de descentralización institucional para la prestación de servicios indivisibles

mediante la aplicación directa de bienes disponibles. En el País se las distingue

como Entidades Descentralizadas de tipo Administrativo que prestan servicios

esenciales o básicos.

Características Al surgir de la Descentralización Institucional, tienen los siguientes

caracteres:

• Son instituidas por normas jurídicas

• Cuentan con un sujeto jurídico inmediato

• Patrimonio de afectación y recursos conforme a la ley de creación.

• Se administran por sí mismas.

Están ligadas al Órgano Ejecutivo a través del control

Régimen

Presupuestario

En el Art. 4 del Decreto Ley 23354/56, actualmente derogado, se sostiene

que “las Entidades que tengan por objeto la realización de actividades

administrativas figuran en el presupuesto de la Hacienda Central, en la

sección de gastos o de inversiones según corresponda”. Según este artículo

estas entidades figuran en un anexo del Ministerio al cual pertenecen y

como integrante del Presupuesto General de Recursos y Gastos.

Según el Art. Nº 19 de la LAFCO expresamente forman parte de la

estructura del Presupuesto General de la Administración Nacional.

Las Haciendas de Producción son las Empresas del Estado, para el Prof.

Atchabahian esta distinción es fundamental, pues el distinto objeto de uno u otro,

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trae aparejada la implementación de sistemas de control, previo, concomitante y

ulterior diferenciados y propios para cada grupo.

En síntesis, mientras que para la corriente ortodoxa de la Contabilidad Pública hay

consenso en aplicar a la Hacienda de Producción las técnicas de administración que

rigen el Sector Privado, se rechaza la aplicación de las mismas a las Haciendas de

Erogación. Este rechazo se funda según la doctrina tradicional, en la caracterización

de la gestión esencialmente política de las Haciendas Anexas.

Para la visión Moderna de administración gubernamental la tradicional Hacienda de

Erogación es relegada por la denominación de Hacienda de Producción , así lo

explica Las Heras, en su texto ¨ Estado Eficiente ¨, quien concibe a todas las

Hacienda como de Producción. Ello permite enfocar el estudio de la actividad

económico - financiero de todo el Sector Público en términos de Insumos,

procesos - tecnología de transformación y producto final, visión productivista

del Estado.

Según esta visión el objetivo de máxima rentabilidad esta presente en todo tipo de

hacienda estatal, ya sea divisa o indivisa. En este caso el objetivo es producir

mayor cantidad de servicios y de mayor calidad y me nor costo . Se pone énfasis

en la minimización de fondos ociosos, lo cual no significa, de manera alguna

desconocer la naturaleza política del Estado sino que se pretende armonizar los

recursos técnicos con los objetivos políticos.

Según los fines que persigue una hacienda anexa se la puede clasificar en:

Según sus fines

Anexas de Erogación También denominadas servicios administrativos

descentralizados o personificados.

Tratan de obtener bienes o servicios económicos para

aplicarlos directamente a la satisfacción de las

necesidades sociales propias del ente al que pertenece.

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Anexas de Producción Denominadas Empresas del Estado.

Su objetivo es obtener bienes o servicios económico s para

llevarlos al mercado y por el mecanismo del cambio

reconstruir el capital , además cuando trata de obtener una

ganancia la Hacienda de Producción es lucrativa y se llama

Empresa, lo que no sucede con la Hacienda Pública del Estado.

Se deduce que la Hacienda de Producción está destinada a satisfacer necesidades

colectivas pero en forma indirecta, ya que su finalidad inmediata es elaborar el

bien o servicio para luego enajenarlo , el adquirente del bien o servicio lo lleva a

su vez a su hacienda de erogación para satisfacer las necesidades, salvo que lo

adquiera otra hacienda de producción para revenderlo, es decir las Haciendas de

Producción suministran a las de Erogación los medio s económicos necesarios

para satisfacer las necesidades.

Su distinción obedece al propósito de elaborar adecuadas normas o reglas técnicas

de control a que se ajuste el funcionamiento de tales entes y además para poder

determinar los distintos regímenes de control presupuestario, contractual,

patrimonial, aplicables en cada caso.

El Estado es la máxima Hacienda de Erogación , porque su finalidad consiste en

satisfacer necesidades humanas colectivas, mediante la aplicación de medios que

toma coactivamente de los particulares o que obtiene contractualmente . Sin

embargo, en este aspecto, no puede dejar de mencionar el enfoque moderno de

Administración Financiera, con su visión productivi sta del Estado, tal como se

mencionara recientemente, equipara la hacienda de erogación con la hacienda de

producción, ello permite enfocar el estudio de la actividad financiera del Estado

desde el punto de vista productivo.

Esta teoría es sustentada por autores como Makon, Mathus y Arrieche que

desarrollan la llamada teoría "visión de la producción" partiendo de una visión

productiva de la actividad desarrollada por el sector público nacional. El Estado

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debe procurar en este sentido la obtención de la mayor productividad social en la

prestación de los servicios y producción de bienes.

Haciendas Anexas de Erogación

Por prestar servicios administrativos descentralizados realizan actividades

similares a la Hacienda Central , por dicha razón se las somete a las mismas

normas de control y gestión , por lo tanto, forman parte del Presupuesto General

de la Administración Nacional y según la Ley 24156/92, vigente en la actualidad, sus

presupuestos parciales se incorporan al Presupuesto Nacional.

Desde el punto de vista doctrinario y de acuerdo a lo sostenido por Adolfo

Atchabahian , los Entes Autárquicos encargados de realizar funciones de tipo

administrativo, cuyas haciendas son de Erogación, pueden ser sometidos a un

régimen de control contable semejante al implementado para la Administración

Central, en sus aspectos de control preventivo, concomitante y ulterior.

En cuanto al Control Preventivo tiene las mismas características de rigidez y

limitación cuantitativa y cualitativa en los gastos que el establecido para la

Administración Central, por ejemplo el presupuesto de las Universidades Nacionales

o de cualquier entidad descentralizada que realice funciones administrativas

descentralizadas. Así lo reconoce la anterior ley de contabilidad, que ordena incluir

en el Presupuesto de Gastos de la Administración Central, los presupuestos

parciales de las Entidades Descentralizadas que desarrollen actividades

administrativas (Art. 4 Dec Ley 23354/56)

De igual manera, las normas de ejecución del presupuesto , es decir las relativas a

la gestión financiera y patrimonial pueden ser comunes para estos Entes y para la

Hacienda Central. Mientras que en materia de Contratos, las disposiciones legales

y reglamentarias también pueden ser semejantes. No obstante, es común que las

leyes orgánicas de dichas entidades prevean mayores facilidades para posibilitar la

gestión administrativa.

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El Control Concomitante es ejercido durante la realización de los actos

administrativos económicos, en cuanto a la legalidad de estos, puede también ser

desempeñado por el órgano que controla a la Hacienda Central, pues la parte

material o de procedimiento administrativo es igual que la de la Administración

Central.

Por último en el Control Critico , la rendición de cuentas puede fijarse sobre las

mismas bases, modelos e instrucciones que están en vigencia para la

Administración Central.

A modo de resumen y para la asignatura, las normas de operatoria y de control

aplicables a la administración económica del Núcleo Central del Estado son viables

para regir la actividad de las Haciendas Anexas de Erogación o Servicios

Administrativos Personalizados.

CARACTERÍSTICAS

Régimen Patrimonial Las Entidades Descentralizadas, al ser personas jurídicas, están

dotadas de un patrimonio constituido por la universalidad de sus

derechos activos y pasivos, la gestión de dicho patrimonio está

regida por sus respectivas Leyes Orgánicas. Las Autoridades

Superiores de las mencionadas entidades tienen a su cargo la

gestión del patrimonio, para lo cual deben instituir una oficina

específica que tiene a su cargo la registración de las altas y bajas

de todos los bienes confiados a su administración y la

correspondiente administración y fiscalización de los mismos.

Sistema Contractual Las contrataciones se rigen por las disposiciones de las respectivas

Leyes Orgánicas, complementadas con el Decreto 436/00 y

1023/01 que establece el régimen de Contrataciones del Estado.

Régimen de Control El control para las Haciendas Anexas de Erogación no difiere del

relativo a la Hacienda Central, sin perder de vista la naturaleza de

las mismas y las disposiciones de sus respectivas Leyes

Orgánicas.

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La Ley de Administración Financiera Nº 24156/92 establece en los artículos Nº 98 y

el 117, los organismos a los cuales está sujeta, por un lado a la Sindicatura

General de la Nación con competencia en materia de Control Interno, de las

jurisdicciones que componen el Sector Público Nacional, los Organismos

Descentralizados, Empresas y Sociedades del Estado y en el articulo 117 instituye

la Auditoria General de la Nación como Órgano de C ontrol Externo posterior

de la Gestión Presupuestaria, Económica, Financiera , Patrimonial, Legal y

quien dictamina sobre los estados contables de los Organismos Descentralizados,

de las Empresas y Sociedades del Estado.

Haciendas Anexas de Producción

A fin de asegurar una mejor prestación de ciertos servicios públicos divisibles o de

promover el progreso económico o el bienestar común, o de proporcionar recursos

fiscales en un régimen de monopolio, el Estado se ve obligado a aplicar ciertos

bienes o servicios divisibles llevándolos al mercado o a la circulación por vía del

cambio, mediante un precio a fin de reintegrar los fondos invertidos. Para ello actúa

en competencia con las haciendas privadas, complementándolas o excluyéndolas

mediante algún monopolio.

De esta forma surgen en el campo privado estas nuevas haciendas, prestando

servicios típicamente divisibles , por lo tanto pueden crearse competitiva,

complementaria o excluyentemente a través de un monopolio fiscal.

Para este tipo de haciendas la situación es fundamentalmente distinta, porque una

Empresa del Estado encargada de prestar servicios públicos divisibles o emprender

actividades de carácter industrial o comercial, no puede encontrase sujeta a un

presupuesto financiero de tipo rígido e invariable como lo es el aplicable a la

gestión económica de los servicios administrativos personalizados.

Desde luego, en las Haciendas Anexas de Producción una parte de los gastos, los

correspondientes a la Dirección y Administración, pueden preverse y fijarse con

cierta rigidez y anticipación. Estos son fijos porque no dependen, dentro de ciertos

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limites, de la mayor o menor actividad del Ente, del volumen de la producción o

servicios prestados.

Pero no es posible prever o fijar en términos rígidos o inmutables las erogaciones en

mano de obra o en materia prima, o la compra de combustible para un ferrocarril.

Todos estos gastos, que son variables, dependen de la actividad que la Hacienda

desarrolla, es decir del volumen de su producción, de la carga transportada, de los

servicios prestados.

Fijar un presupuesto rígido para las Haciendas Anexas de carácter comercial e

industrial, lleva al absurdo de impedir el normal desarrollo de los servicios, trabar el

progreso de las empresas o incitar al despilfarro, según cual fuera la situación

general y el desarrollo de la actividad durante el ejercicio.

Empresas Públicas

La creciente intervención del Estado en la actividad económica provoca el desarrollo

de la empresa pública, aunque el uso de su denominación fue indistinto para

designar tanto a las empresas del Estado, como a las empresas del sector público

de la economía.

Es necesario distinguir en primer lugar, si la empresa pública comprende

únicamente a las empresas de propiedad exclusiva del Estado o a sociedades

mixtas y hasta sociedades privadas que son administradas o controladas por el.

"Empresa Pública" a toda empresa en sentido económico, organización en sentido

económico de recursos materiales y humanos, para realizar determinada

explotación económica que se encuentra en el sector público, no solo estatal, de la

economía.

Estado, y en segundo lugar, en cuanto a la actividad, si están incluidas las empresas

destinadas la servicio público o si únicamente las empresas con finalidades

económicas, como por ejemplo comerciales, industriales.

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De la clasificación mencionada precedentemente, se pueden establecer los

siguientes elementos:

• Elemento subjetivo : Sector Público, señala la participación del

Estado. Podrán ser de propiedad pública o privada pero siempre

habrá participación directa o indirecta del Estado.

• Elemento objetivo : Empresa, se refiere a la actividad económica

desarrollada.

Las empresas públicas pueden clasificarse según distintas modalidades:

A. Empresas del Estado

B. Sociedades del Estado

C. Empresas mixtas

D. Empresas privadas controladas y/o administradas por el

estado

E. Consorcios públicos

F. Cooperativas públicas.

A - Empresas del Estado

Constituyen Haciendas de Producción , de modo que todo lo expresado respecto

de ellas le es aplicable (ver tema haciendas de producción), y para dotarlas de

mayor flexibilidad operativa y a efectos de que sean más adaptables a las

cambiantes necesidades del mercado, se les da a sus autoridades mayor libertad,

en cuanto a su administración y en lo relativo a los métodos de selección de su

personal.

Son aquellas Entidades Estatales Descentralizadas que realizan actividades de

carácter comercial, industrial o prestación de serv icios públicos , organizadas

bajo un régimen jurídico mixto , vale decir público o privado, según la

naturaleza de sus actos.

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Se rigen por un régimen jurídico Público en cuanto a sus relaciones con la

Administración y por régimen jurídico Privado en cuanto a sus funciones

comerciales, industriales o prestación de servicios. Se distinguen:

• Desde el punto de vista jurídico por contar con personería jurídica y

patrimonio propio no identificable con los del Estado.

• Desde el punto de vista económico por desarrollar actividades

comerciales, industriales o prestación de servicios y en general por operar

en forma equiparable a las Empresas Privadas.

Son entes estatales descentralizados porque no integran la Administración

Central y son Autárquicos porque gozan de competencia propia, distinta de la

Administración Central y por la capacidad para administrarse a sí mismos.

Son íntegramente estatales pues su capital pertenece al Estado. Deben ajustar su

funcionamiento a:

- Ley Nº 13653 y Nº 15023,

- Normas específicas de creación de la entidad,

- Estatutos que fije el Poder Ejecutivo.

Desde el punto de vista doctrinario la coordinación del Presupuesto de las

Empresas del Estado respecto al Presupuesto General de Recursos y Gastos de la

Administración Central se lleva a cabo a través de la incorporación a este último,

de un presupuesto sintético de las Empresas del Estado, solo figuran:

1) Dentro de la Sección de Gastos : los aportes que el Tesoro Nacional

debe realizar para cubrir el déficit de explotación.

2) Dentro de la Sección Recursos : las contribuciones que dichas

empresas realizan al tesoro, de sus utilidades líquidas y realizadas.

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3) Dentro de la Sección Inversiones : los aportes para su instalación y

ampliación.

Están excluidas del Presupuesto General la totalidad de los Gastos y Rec ursos

de las mismas por ello, se transgrede el principio de universalidad del Presupuesto,

ya que figuran por sus saldos o valores netos . Para subsanar tal exclusión se las

obliga a someter al Poder Ejecutivo, en tiempo y forma, por medio del Ministerio o

Secretaria Jurisdiccional que corresponda, para su aprobación o rechazo, el plan

de acción que las mismas van a desarrollar durante el ejercicio, una memoria

descriptiva y analítica de cada una de las actividades a realizar y el Presupuesto

Integral del Programa Financiero, para la ejecución de ese plan, comprensivo de

todos los gastos, así como de la estimación del resultado financiero previsto.

El Plan de Acción y Presupuesto de explotación1 de cada empresa es aprobado

por el Poder Ejecutivo con intervención de la Secretaría de Hacienda y los

respectivos proyectos elevados a aquel, con una anticipación no menor a 90 días a

la fecha de iniciación del ejercicio de aplicación. Si al inicio de un ejercicio

económico - financiero no se cuenta con el plan de acción y presupuesto de

explotación aprobado, rige transitoriamente los que están en vigencia en períodos

anteriores debiendo las empresas ajustarse estrictamente a esos créditos

autorizados.

La normativa aplicable a la gestión de los bienes del patrimonio de las

Empresas del Estado está regida por:

1) Ley Nº 13653 y su complementaria Nº 15023.

2) Las normas de creación de la entidad.

3) Los estatutos que les fije el Poder Ejecutivo

Las transferencias de bienes entre Empresas del Estado, respecto de los demás

organismos de la Administración Nacional deben efectuarse sobre la base del valor

real a la fecha del desplazamiento. La contabilidad de la empresa afectada, debe

1 Ver Art. 46 al Art. 54 de la Ley 24156/92

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registrar la baja del bien correspondiente, así como también la situación patrimonial

y jurídica.

Las Empresas del Estado , excluidas aquellas que tengan por objeto la prestación

de un Servicio Público, están sujetas al pago de todos los impuestos, tasas

nacionales, provinciales y municipales. Anualmente el Poder Ejecutivo determina

el porcentaje de los beneficios que cada Empresa, industrial, comercial, o de

explotación de servicios, debe ingresar a rentas generales de sus utilidades

realizadas y líquidas, con el fin de cubrir el déficit de otras explotaciones y servicios

del Estado Nacional.

Contrariamente a lo expresado por su ley de creación, y de acuerdo a lo establecido

por la Ley de Quiebras 24522 /03 - Art. 2" podrán ser declaradas en concurso las

sociedades en las que el Estado Nacional, provincial o municipal sea parte,

cualquiera sea el porcentaje de su participación".

Para las Empresas del Estado no resulta posible aplicar las normas de contro l,

utilizadas para los Servicios Administrativos Descentralizados. En este aspecto se

especifica los caracteres propios que debe reunir el control de las Empresas del

Estado o Haciendas Anexas de Producción en las diversas etapas y desde el punto

de vista doctrinario:

1. Control Preventivo

2. Control Concomitante o Continuo

3. Control Ulterior o Crítico

1. Control Preventivo:

Para el Control Preventivo es menester destacar las condiciones que permita

someter a las Haciendas de Producción a un Presupuesto de naturaleza peculiar. Si

bien, es fácil establecer un Presupuesto Financiero Rígido cuando se trata de

Entidades de índole administrativas; en este caso que se analiza existen serias

dificultades para implementar dicho presupuesto con las mismas características.

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En las Haciendas Anexas de Producción se sugiere adoptar un presupuesto de tipo

especial adaptado a un método susceptible de generalización para todas las

Empresas del Estado. Ese Presupuesto se divide en dos partes:

• Una corresponde a los gastos de dirección y a otros que no están en función

directa del volumen de actividad, gastos fijos; se aplican las mismas normas

que para los Presupuestos de los Servicios Administrativos Descentralizados

• La segunda registra los gastos en función directa del volumen de la actividad,

gastos variables.; se adopta un presupuesto de coeficientes.

Este último consiste en la determinación de un coeficiente máximo para cada

concepto de gastos variables, establecido en relación a los ingresos brutos

provenientes de la actividad desarrollada por el Ente. Por Ej., el presupuesto

establece para la provisión de combustibles, afectar un coeficiente sobre los

ingresos del 0,10 %, esto significa que en la compra de combustibles se podrá

gastar, como máximo, un importe igual 10% de los ingresos brutos totales del

ejercicio por concepto de tarifas o de ventas de productos. Según este sistema

presupuestario no queda librada a las autoridades de la Entidad la fijación del monto

máximo a invertir en cada rubro o concepto de gasto durante el ejercicio, sino que

se establece una limitación cuantitativa móvil en función de la producción efectiva,

este sistema fue utilizado para los Ferrocarriles del Estado.

Con anterioridad a la realización de los hechos o contratos, las Empresas del Estado

necesitan contar con la autorización del Poder Ejecutivo, en razón de que dependen

directamente de él y están fiscalizados directamente por el Ministerio o Secretaría

Jurisdiccional que corresponda, esas autorizaciones son expresada mediante:

• Celebración de Convenios con Provincias o Municipios

• Aceptación de donaciones o legados con cargo

• Constituirse en fiadores

• Enajenar, ceder o permutar inmuebles, salvo que constituyan el

objeto de la empresa

• Fijar la política financiera de la empresa

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2- Control Concomitante o Continuo

El Control Concomitante cumplido paralelamente con las operaciones, tampoco

puede ser común para todos los tipos de Haciendas Anexas. En la Hacienda

Central del Estado y en los Servicios Administrativos personalizados dicho control

puede ser ejercido mediante delegados del Órgano de Fiscalización. Se trata, en

estos casos de un control de legalidad de las operaciones económico

administrativas realizadas para determinar si se han cumplido las normas legales y

reglamentarias vigentes en la Hacienda Publica.

En las Empresas del Estado interesa indagar acerca del mérito de la gestión, es

decir, los resultados alcanzados, si se cubren los costos, si la empresa funciona en

condiciones económicas, si se atiende con eficiencia el servicio, si quienes están al

frente de ella son buenos o malos administradores, en el sentido de su habilidad

para manejarla.

Surge de la Ley 24156/92 que para el logro de esos objetivos esenciales, resulta

indispensable adoptar mecanismos diferentes de los previstos en la antigua ley y

confiarlos a personal técnico destacado en las respectivas empresas, dicha

fiscalización, según la nueva ley de Administración Financiera en su Art. 117

corresponde a la Auditoria General de la Nación.

El control aplicable a las Empresas del Estado, según la LAFCO, puede ser de dos

formas, interno o externo. Antes de caracterizar al Control Interno según la

normativa vigente, es conveniente tener presente que establece la doctrina al

respecto.

• Control Interno: es el que tiene lugar dentro del ámbito de la Entidad a

través de dos vías:

• Por vía de Órganos instituidos al efecto, mediante la Contadurías

locales

• Por vía Jerárquica que puede ser ascendente o descendente.

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En la actualidad, según la normativa vigente, le es aplicable el Art. 98 de la Ley

24156/92, dicho control interno lo realiza la Sindicatura General de la Nación , el

cual es previo y posterior y sobre el Plan de Organización, los Reglamentos y

Manuales de Procedimientos de la Empresas del Estado y Sociedades del Estado.

En el Art. 100 de la LAFCO se establece que el Sistema de Control Interno queda

conformado por la Sindicatura General de la Nación , órgano normativo de

supervisión y de coordinación, y por las Unidades de Auditoría Interna (UAI). Esta

se ubica físicamente en cada organismo del sector público nacional no financiero, es

un servicio a toda la organización y consiste en un examen posterior de la actividad

financiera a cargo de los auditores integrantes de las UAI.

• Control Externo ó control parlamentario : es el realizado por la Auditoria

General de la Nación (AGN). Según el Art. 117 de la Ley 24156/92 es competencia

de la Auditoría General de la Nación el Control Externo posterior de la gestión

presupuestaria, patrimonial, económica, financiera, legal y de gestión . Como

también el dictamen sobre los Estados Contables de las Empresas y Sociedades del

Estado.

Control Administrativo ó

Institucional Ordinario

Están sujetas por ser personas jurídicas públicas

estatales al control del Poder Ejecutivo, quien interviene

para resolver los conflictos.

Control administrativo ó

institucional extraordinario

puede intervenirla administrativamente el mencionado

poder, en caso de graves irregularidades

Control Judicial se verifica por vía procesal administrativa cuando el

conflicto lesiona derechos subjetivos del administrado y

debe resolverse por aplicación del derecho público. En

caso de controversia con el sector privado su

competencia son los tribunales ordinarios. En el orden

provincial o local están controladas por el Tribunal de

Cuentas.

3. Control Ulterior

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En cuanto al Control Ulterior o Critico, es preciso comprender que no es igual la

rendición formal de cuentas con sus respectivos comprobantes que debe presentar

al órgano encargado del control, una repartición de la Hacienda Central del Estado,

que la rendición de cuentas que debe presentar una Hacienda Anexa de

Producción. La similitud de procedimientos podría trabar el desenvolvimiento de las

Empresas del Estado, dado el formalismo de las rendiciones de cuentas en la

Administración Centralizada.

En síntesis, lo anteriormente expuesto demuestra que no se puede, ni se debe

someter a las Haciendas Anexas de Producción al régimen de operatoria y control

vigente para la Hacienda Central.

B - Sociedades del Estado

Su marco jurídico esta establecido por la ley Nº 20705. Están organizadas bajo el

Régimen Jurídico Privado, ya sea Civil, Comercial o Laboral.

Es el caso que se produce la actuación del Estado como empresario asumiendo

un papel competitivo frente a las Empresas Privadas. El ente es puramente estatal,

pero está sometido a un régimen mercantil común.

La Ley Nº 20705 establece que son “Sociedades del Estado aquellas que con

exclusión de toda participación de capitales privad os constituyen el Estado

Nacional, los Estados Provinciales y Municipales, se someten en cuanto a su

constitución y funcionamiento a las normas de las Sociedades Anónimas, ley

19950 y modif., en cuanto son compatibles con la ley 20705.

La calidad de ente estatal y el hecho de estar regidas por la Ley 19550 de

Sociedades Comerciales, son las características específicas de este modelo

Son Entes Estatales Descentralizados que realizan actividades Comerciales,

Industriales o de Prestación de Servicios Públicos .

21

societario, además el capital es íntegramente estatal representado por certificados

nominativos.

La nueva Ley de Administración Financiera Nº 24156/92 establece en cuanto al

Régimen Presupuestario de las Empresas y Sociedades del Estado, que los

directores y máximas autoridades ejecutivas deben aprobar el proyecto de

presupuesto anual de su gestión y lo remiten a la Oficina Nacional de Presupuesto

antes del 30 de septiembre del año anterior al que rigen.

Estos presupuestos expresan las políticas generales y lineamientos en materia

presupuestaria y contienen los planes de acción, estimaciones de gastos,

presupuestos de caja y recursos humanos a utilizar.

La Oficina Nacional de Presupuesto analiza los proyectos de presupuestos de

Empresas y Sociedades del Estado y prepara un informe. Estos son elevados,

juntamente con el informe al Poder Ejecutivo quien lo aprueba con los ajustes antes

del 31 de diciembre de cada año. En el supuesto, de que dichas Empresas y

Sociedades no cumplan con la mencionada formalidad, la Oficina Nacional de

Presupuesto lo realiza directamente, es decir de oficio.

En cuanto al Régimen de Control de las Sociedades del Estado, por constituir estas

al igual que las Empresas del Estado, Haciendas de Producción, les son aplicables

los Arts. Nº 98 y 117 de la Ley Nº 24156/92. Además se les aplica el control por

sindicatura, según lo establecido en el Art. 100 Ley 24156/92, como también un

control de tipo parlamentario. Son además pasibles de un control administrativo en

caso de intervención administrativa.

3. Haciendas Conexas o Paraestatales

Existen algunos tipos de entidades que, aun cuando no revisten el carácter

netamente público, bien porque su patrimonio no integra el patrimonio estatal, o

porque sus recursos financieros no provienen exclusivamente del presupuesto,

interesan al Estado porque cumplen fines sociales, por lo que el Estado ejerce cierto

22

tipo de control sobre las haciendas pertenecientes a los referidos entes.

Además de las haciendas anexas y de las que corresponde a entidades políticas

menores, como las provincias y municipios, aparecen en la vida publica otros entes

que, no obstante, de pertenecer a particulares, tienen por objeto la realización de

funciones que interesan a la colectividad por sus resultados y por la índole de las

necesidades que satisfacen.

La naturaleza jurídica de estas haciendas las caracteriza como entes de derecho

privado, pues son verdaderos sujetos privados, pero sus funciones no son

privadas sino que revisten el carácter de públicas, porque satisfacen necesidades

colectivas. De allí deriva la correcta diferenciación entre las Haciendas Anexas y la

Haciendas Conexas.

Las Haciendas Anexas son creadas

por el Estado , sus funcionarios y

empleados son designados por la

Administración Pública y son por

ende, agentes públicos. Como entes

forman parte de la estructura del

Estado que es el sujeto titular de su

propiedad.

Las Haciendas Conexas o

Paraestatales , son en cambio

instituidas por los particulares ,

su personal es designado por

ellas, sin intervención del Estado,

del que no forman parte. Son

entidades de derecho privado ,

pero el Estado salvaguardando

sus intereses o los de la

Sociedad, ha resuelto intervenir y

fiscalizar el funcionamiento de

tales haciendas.

Se trata de Haciendas Conexas porque actúan junto al Estado, aunque sin

pertenecer a el, pero cumpliendo funciones que muchas veces son propias

del Estado , de este carácter también proviene su nombre de haciendas

Paraestatales.

23

Es en este aspecto que dichas haciendas interesan a la Contabilidad Publica ya que

esta debe establecer los instrumentos adecuados para verificar el control en amparo

de la comunidad. Estas últimas haciendas deben distinguirse especialmente de las

correspondientes a las reparticiones autárquicas o entidades descentralizadas.

El especialista Marienhoff sostiene que la designación como ¨ Entes de Derecho

Privado ¨ no corresponde, pues para la generalidad de la doctrina los entes

paraestatales son de derecho público. Agrega que se trata de entes que están y

actúan junto al Estado, colaborando con él en la satisfacción del interés general;

pero constituyen administraciones separadas, tal el significado de Ente Paraestatal.

Se trata pues de personas jurídicas públicas no estatales.

Desde el punto de vista jurídico, estos entes paraestatales reciben la designación de

establecimientos de utilidad pública; con esta denominación se las distingue

claramente de los establecimientos públicos. Para poder caracterizar a estas

haciendas hay que definirlas.

Se entiende por Hacienda Conexa o Paraestatal a toda entidad de der echo

privado con patrimonio o recursos propios, distinto s a los del Estado, cuya

actividad económica, en todo o en parte, éste debe fiscalizar.

Las razones por la cual el Estado las fiscaliza:

• tener responsabilidad en su dirección o administración

• por haber garantizado materialmente su solvencia o utilidades

• por estar asociado a la misma

• por haberle acordado concesiones o privilegios

• por aportarle o haberle aportado subsidios para su instalación o

funcionamiento

• Por los fines de interés común invocados para instituirla o para

obtener la adhesión pecuniaria del público.

24

Como surge de la definición, se trata de Entidades con patrimonio y recursos

distintos de los del Estado ; esta característica permite en primera instancia,

considerarlas como entidades privadas. No obstante, la diversa participación que el

Estado tiene en ellas, de uno u otro modo, hace que tenga especial interés en

fiscalizarlas en todo o en parte.

Clasificación

La clasificación de las Haciendas Conexas surge del análisis de la definición, a

modo de ejemplo cabe incluir a las cajas nacionales de jubilaciones y pensiones,

cuyas leyes de creación establecen expresamente la propiedad de su patrimonio y

que los fondos y rentas de las cajas quedan exclusivamente afectados al

cumplimiento de los objetivos de la respectiva ley, como asimismo el de las

entidades comprendidas en el sistema de las obras sociales.

La fiscalización ejercida por el Estado a estas entidades es total al intervenirlas por

diversas circunstancias, en tanto que normalmente la fiscalización es parcial.

Queda reservada al Poder Ejecutivo la facultad de designar al presidente de las

respectivas cajas y los directorios son integrados con representantes del Estado,

además de los otros sectores interesados.

Asimismo cuando el Estado garantiza materialmente su solvencia o utilidades,

alude a la situación en que dichas cajas nacionales pueden requerir la ayuda del

Estado para salvar dificultades financieras transitorias.

También otras entidades pueden incluirse en este segundo grupo de clasificación,

es como la ex - Corporación de Transporte de la ciudad de Buen os Aires , que

por ley tiene garantizado un dividendo mínimo para sus acciones.

El caso de que el Estado fiscaliza una hacienda conexa o paraestatal por estar

asociado a ella, es lógico por cuanto el derecho de todo socio, por su participación

en una sociedad, es el de intervenir en los negocios sociales, en forma mediata o

inmediata.

25

En este grupo están incluidas las sociedades de economía mixta, es decir son las

constituidas por el Estado juntamente con capitales privados. Parece lógico que el

Estado ejerza a su respecto alguna fiscalización, por lo menos en el cumplimiento

de los servicios a que deben dedicarse.

Hay numerosas entidades que por aportarles o haberles aportado el Estado

subsidios para su instalación o funcionamiento, son fiscalizadas precisamente en la

inversión de las subvenciones que reciben. Entre estas entidades pueden

mencionarse a las incluidas en leyes de presupuestos especiales para recibir el

auxilio estatal, por intermedio de algún subsidio en razón de la utilidad social de sus

actividades; por lo común se trata por ejemplo: bibliotecas, clubes, entidades de

beneficencia, iglesias, colegios particulares, instituciones culturales, etc.......

Se incluyen además en este grupo a las sociedades mutuales, las comisiones

organizadas para rendir homenajes o festejar efemérides y comisiones constituidas

con motivos de catástrofes a fin de auxiliar a los damnificados.

También se debe incluir dentro de las haciendas conexas o paraestatales a las

siguientes:

• Los Colegios Profesionales con control de parte del Estado

sobre la matrícula y poder disciplinario sobre sus miembros

• Los Sindicatos, Cooperativas, Cámaras Comerciales o

Industriales, cuando tengan un régimen de derecho público,

es decir estén en juego los intereses sociales.

• Las Fundaciones e Instituciones Públicas, no estatales,

sin carácter corporativo o gremial.

• Las Empresas Privadas en virtual cesación de pago o que

afronten dificultades financieras transitorias que el Estado

considere necesario asistir por su preponderancia social,

envergadura económica, desarrollo tecnológico,

sometiéndolas a determinado control.

• Las Entidades Privadas de interés público, sujetas a un

26

mayor control por parte del Estado:

• Sin fines de lucro, cooperativas, sindicatos, mutuales,

algunos establecimientos de enseñanza privada,

entidades y asociaciones de bien común, ALPI, Liga

de Lucha contra el Cáncer, Liga contra el SIDA.

• Con fines de lucro, ejemplo bancos privados,

entidades financieras y de seguros.

Alcances y formas de la fiscalización según el tipo

Si bien todas las formas de entidades comprendidas en la clasificación anterior

merecen el apoyo estatal por los fines que cumplen, el Estado , por esa misma

razón, debe ejercer sobre ellas cierto control , que en cada caso asume

caracteres diferentes y que van desde la participación activa en el desenvolvimiento

de la entidad, a la mera fiscalización de las inversiones que hacen de los recursos

públicos cuando le son facilitados, sea para su creación o para su funcionamiento.

En términos generales, se las fiscaliza porque precisamente tienen su origen en

el cumplimiento de funciones que tienen como objeti vo el interés general, se

trata de funciones propias del Estado, que directa o indirectamente delega a otras

entidades, constituyendo mandatarios suyos y deben por lo tanto estar sujetas a su

control, éste no se delega jamás.

Resulta indispensable establecer un eficiente control externo sobre la gestión

financiero patrimonial a cargo de los administradores, más aún si el Estado asume la

tutela de su administración y además por derecho de asociación.

En lo referido a las Sociedades de Economía Mixta y Sociedades Anónimas con

Participación Estatal Mayoritaria, la razón por la cual el estado no realiza la gestión

directamente es por que se piensa que es beneficiosa la intervención del capital

privado para la conducción eficiente de la gestión , o porque se carece

parcialmente de los capitales o de la organización para realizarla.

27

En cuanto a las Concesiones la delegación se efectúa porque se carece de esos

elementos. El cuarto caso, referido al otorgamiento de privilegios, garantías y

subsidios como se trata de actividades que sirven al interés general, el Estado

alienta al capital privado insuficiente porque carece de medios o estima que no debe

intervenir directamente.

Sociedad de Economía Mixta

Es la que forma el Estado y los particulares (personas física, jurídicas privadas o

jurídicas públicas no estatales) para la explotación de actividades industriales ,

comerciales, servicios públicos u otra actividad de interés general , y cuya

administración se realiza a través de un órgano colegiado en el que están

representados las dos categorías de socios.

Se constituyen bajo la forma de Sociedades Anónimas y de Cooperativas entre

entidades estatales y particulares, con la proporción de aportes convenidos entre

ellos. Tienen como finalidad la prestación de servicios industriales o comerciales,

pero nada impide que sea otra la actividad, mientras sea de interés general. En su

administración, independientemente de la proporción de aportes hay una

coparticipación estatutaria fija el presidente y un tercio de los directores y el síndico,

son representantes del estado. Aquel o cualquiera de estos tiene derecho a veto

suspensivo respecto a las resoluciones del Directorio o de la Asamblea Accionistas,

cuando:

• transgreden su complejo normativo

• comprometan los intereses del estado vinculados a la sociedad.

Características

En la Sociedad de Economía Mixta participan por un lado un sujeto estatal y por

28

el otro un sujeto no estatal. Cuando se habla de sujetos estatales comprende

estado nacional y cualquiera de los entes descentralizados por Ej.: entes

autárquicos, empresas del estado, sociedades del estado.

El aporte estatal, que por su índole difiere del efectuado por los socios de cualquier

otra sociedad, reviste el carácter de especialidad y su objetivo es estimular a la

actividad privada para el ejercicio de una rama industrial o comercial que beneficie al

interés general, el mismo puede consistir en:

• Concesión de privilegios

• Exclusividad y monopolio,

• Exención de impuestos,

• Protección fiscal,

• Garantías de interés al capital invertido por los particulares,

• Primas y subvenciones,

• Aporte tecnológicos,

• Aportes de carácter patrimonial, en dinero, títulos públicos, etc....

• La sindicatura será colegiada, en número impar y representara al

Estado.

En cuanto a la condición jurídica pueden ser públicas o privadas según la finalidad

perseguida en su constitución, no obstante para una mayor seguridad debe hacerse

un examen global del estatuto y los fines de la sociedad. Una señal de que sea

pública es que ella detenta ciertos derechos de poder publico y que el control

estatal sea constante.

El criterio establecido por la ley, de que ellas pueden ser públicas o privadas según

sea la finalidad que se proponga en su constitución, no es guía segura, pues debe

hacerse un examen global del estatuto y los fines de la sociedad. Una de las

señales distintivas para que sea publica esta dada porque ella detenta ciertos

derechos de Poder Publico y se requiere además que el control estatal sea

29

permanente. Otro aspecto importante lo constituye el tema de los aportes o

coparticipación de capitales, el cual puede consistir en:

1. Coparticipación económica : significa aportes mixtos de capital

por entes estatales y no estatales.

2. Coparticipación administrativa : significa administración

conjunta o compartida del ente por ambas categorías de socios. La sociedad de

economía mixta puede constituirse con cualquier número de socios. El estado y

los particulares contribuyen a la formación de capital en la proporción que

convengan, pudiendo ser mayoritaria. o minoritaria la participación estatal.

Independientemente de la proporción de los aportes hay una participación

estatutaria fija, a tal fin el presidente y un tercio del directorio son representante

del estado.

En cuanto a la normativa aplicable, el decreto 15349 establece un régimen legal y

también la ley de Sociedades Comerciales, modificada por ley 22903, mantiene un

régimen jurídico especial para este tipo de sociedades. Es aplicable esta ultima en

cuanto no sean contrarias al decreto 15349.

Pueden ser constituidas para la explotación de empresas que tengan por finalidad la

satisfacción de necesidades de orden colectivo o la promoción , el fomento o el

desarrollo de actividades económicas.

Pueden ser personas de derecho público o personas de derecho p rivado . Se

considera Entidad Pública Estatal si el Estado tiene participación patrimonial

mayoritaria y a la inversa si la participación estatal es minoritaria, se tipifica como

persona privada o publica no estatal.

La fiscalización estatal sobre las Sociedades de Economía Mixta comprende:

• Control de tipo general: ejercido por la Inspección de Personas Jurídicas, a

fin de asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales.

30

• Control especial: se subdivide en Control interno : a través de los

representantes estatales, presidente, sindico y un tercio del directorio y se

lleva a cabo a través del Acto de Resolución de las Asambleas. Control

externo a través de la Auditoria Gral. de la Nación.

En razón de que las Sociedades de Economía Mixta son una entidad no estatal es

decir una entidad de derecho privado , ni sus actos ni sus contratos son

administrativos . Cuando exploten un servicio público se rigen por normas

aplicables a las Concesiones, y cuando no exploten un servicio público su régimen

patrimonial y contractual es el propio de una Sociedad Anónima o Cooperativa.

En lo relativo a la contratación de cosas o servicios hay que tener en cuenta, cuando

dichas cosas o servicios son del ramo de su actividad, como es de suponer han de

conocer el precio de mercado, no será necesario recurrir para elegir a la

contraparte a procesos licitatorios solemnes y costosos, basta con consultar al

mercado proveedor. O cuando no lo sea, es imprescindible imponer esos

procedimientos licitatorios.

Estas sociedades son personas de derecho privado, salvo disposiciones especiales

y están sujetas a las normas de constitución y al desenvolvimiento de las

sociedades anónimas.

Otras sociedades mixtas

Puede haber otras sociedades no comprendidas en el régimen de la ley 15349. Por

ello toda vez que el Estado adquiere por compra, donación, cesión, expropiación u

otro titulo jurídico parte de las acciones de una sociedad privada, esta no será

Sociedad de Economía Mixta, pues para ello es necesario que el Estado además

de ser socio, participe en la dirección de la empresa.

Es mas, si el Estado adquiere una porción controlante de acciones de una Sociedad

Anónima y nombra un tercio del directorio más el síndico y el presidente como prevé

el decreto ley 15349, no por ello existe Sociedad de Economía Mixta, ya que lo que

la ley exige es que ese nombramiento sea de carácter estatutario y permanente .

31

En definitiva puede haber Sociedades Mixtas sin que sean Sociedad es de

Economía Mixta .

A continuación se presenta a las sociedades de economía mixta municipal y en

particular el proceso de las empresas en la Ciudad de Río Cuarto. Si bien el modelo

de empresas mixtas es nuevo en el gobierno local, se aplica mundialmente desde

1946, en países tales como Italia, Francia y España.

Surgen en el gobierno local como iniciativa de la gestión del Ingeniero Alberto

Cantero Gutiérrez en el año 2001 y a fin de posibilitar la competencia de las

pequeñas y medianas empresas en el mercado.

Según la Ley Nº 15349 del año 1946, las ¨ Sociedades de Economía Mixta son

sociedades que forman el Estado Nacional, Provincia l, Municipal y la otra parte

la constituye los capitales privados ¨ . El marco normativo aplicable son las Leyes

Nº 12962 y 19550 y las Ordenanzas del Concejo Deliberante Local, cuyos objetivos

fijados en su momento por las autoridades locales son:

• Satisfacer necesidades colectivas,

• Fomento o desarrollo de actividades económicas

• Distribuir ganancias localmente,

• Crear nuevas oportunidades de rentabilidad del capital local.

• Fortalecer los eslabones productivos locales

Si bien en la Ciudad surgen como necesidad del gobierno de dar participación a

capitales locales y regionales y como una medida para paliar la crisis por la que

atravesaba el País. La primera sociedad que comienza a funcionar es la SEM Mieles

del Sur y en el año 2002 comienza GamSur, encargada de la limpieza de la ciudad.

ACTIVIDADES

32

Producción y

comercialización de

bienes agro industriales

Mieles del Sur – SEM Dedicada al fraccionamiento,

acopio y comercialización al

mercado doméstico e

internacional de miel de abeja –

250 socios – Participación 40 %

municipal y 60 % privado

Frigorífico del Sur – SEM Realiza la faena y

comercialización de pequeños

animales – cabritos, corderos,

conejos, nutrias.- 150 socios –

Participación 40 % municipal y

60 % privado

Prestación de servicios

de mediana y alta

complejidad tecnológica

Gestión ambiental del Sur –

GAMSUR SEM

Servicios de higiene urbana –

13 socios – Participación

municipal 10 % y 90 % privado

Servicio de mantenimiento

de infraestructura urbana del

sur – SEMIUSUR SEM

Mantiene el servicio y

alumbrado público de calles de

la ciudad. – 13 socios – 10 %

capital municipal y 90 % privado

Sociedad Anónima con Participación Estatal

Según Decreto Ley Nº 17318/67 se deben distinguir dos tipos de Sociedades

Anónimas con Participación Estatal de acuerdo con el quantum mayoritario o

minoritario del aporte estatal.

• Soc. Anónima con Participación Estatal Mayoritaria.

• Soc. Anónima con Participación Minoritaria

Con referencia a la primera, estas son Sociedades Anónimas en las que desde el

momento de su constitución el Estado Nacional, los Estados Provinciales, los

Municipios, los Organismos Estatales legalmente autorizados al efecto, son

propietarios en forma individual o conjunta de acciones que representan por lo

menos el 51 % del Capital Social y son suficientes para prevalecer en Asambleas

33

Ordinarias y Extraordinaria, el Estado designa el directorio.

En caso de que el capital privado ascienda al 20% del Capital total, los accionistas

privados tendrán representación proporcional en el Directorio y eligen por lo menos

un síndico, es considerada persona jurídica privada y su régimen es común a las

SA, y por lo tanto se rigen por ley 19550.

También pueden ser las Sociedades Anónimas ya constituidas en las que converjan

con posterioridad esos requisitos, siempre que una asamblea especialmente

convocada al respecto así lo determine.

La entidad es considerada persona jurídica privada y su régimen jurídico es el

común de las SA viene a reemplazar como en los hechos ha ocurrido a la

Sociedad de Economía Mixta.

El decreto 17318/67 instituye este tipo de sociedad, la creación tuvo por finalidad

adaptar la SA a los requerimientos propios de la actividad estatal y lograr así un

sistema que permita armonizar la flexibilidad y fluidez operativas que son

características de las empresas comerciales con el adecuado control que exigen los

intereses del Estado.

Este tipo de sociedades se caracteriza por:

• Carácter privado de los actos que emite y los contratos que celebra.

• Participación estatal mayoritaria

• Participación estatal estatutaria

• Representación accionaría del capital

• Régimen de derecho publico para el personal directivo

• Régimen de derecho privado para el personal subalterno

Sociedad Anónima con Participación Estatal Minorita ria

34

Se trata de formas accidentales de coparticipación estatal y privada. Tal forma de

participación no está prevista obligatoriamente en los estatutos, ya que es

participación accidental (no estatutaria) y minoritaria (no mayoritaria).

En lo referido al régimen patrimonial y contractual le es extensible lo dicho para las

Sociedades de Economía Mixta, ni sus actos, ni sus contratos son administrativos

por ser una entidad de derecho privado. Cuando no explote un servicio público su

régimen patrimonial y contractual será el propio de una Sociedad Anónima y en lo

relativo a contrataciones de cosas o servicios habrá que tener en cuenta:

1. Cuando sean del ramo de su actividad no será necesario recurrir a

procedimientos licitatorios costoso.

2. Cuando no lo sean se procede en forma contraria

3. Cuando exploten un servicio publico se rigen por el régimen de las

Concesiones

Concesión de Servicios Públicos

La concesión de Servicios Públicos es un contrato de derecho público , contrato

administrativo por excelencia. El Dr. Bielsa define a la Concesión de Servicio

Públicos como:

Un acto administrativo, contrato de derecho publico , por el cual se atribuye a

una persona física o jurídica, poder a fin de que aquella gestione o realice un

servicio publico concedido.

Es decir la administración delega en el concesionario ejercer cierta parte de la

actividad de ella, gestión del servicio, pero el concesionario actúa a nombre y por

cuenta propia. La autorización legislativa es necesaria cuando la concesión importe

un privilegio o bien cuando compete al Poder Legislativo. P. Ej. Concesión

ferroviaria. Implica el traspaso de poderes del concedente, la administración, al

concesionario, un particular.

35

El régimen jurídico de la concesión señala que es un contrato de derecho público y

presupone dos situaciones jurídicas:

• Legal o Reglamentaria : que es la más importante

• Contractual : que no es de derecho civil sino de derecho administrativo, que

atribuye derechos y obligaciones al concesionario. La situación legal o

reglamentaria obedece a 2 principios:

• El Servicio Publico no debe ser interrumpido más de lo que seria si

fuere organizado y prestado por la Administración Publica.

• Debe ser mejorado por nuevas reglamentaciones al igual que si

estuviera a cargo de tal administración, puesto que los usuarios no

deben sufrir las consecuencias que puedan derivar del hecho de que el

servicio haya sido concedido. El servicio debe conservar su flexibilidad

institucional.

La segunda situación contractual, es de naturaleza financiera y esta destinada a

asegurar la remuneración del concesionario, es decir asegurarle el recupero del

costo mas la obtención de un beneficio.

Existen dos modalidades en que puede darse la concesión, de servicios públicos o

de obra publica. En la primera el Estado encomienda a un particular la organización

y funcionamiento de un servicio publico por un determinado lapso y su retribución es

el precio pagado. Mientras la concesión de obra publica procede cuando la

administración contrata a una empresa la realización de la obra a la que no le paga

un precio por ella sino que le otorga por un plazo determinado la explotación de la

obra que se construye.

De modo que para hacer una correcta diferenciación, se dice que la Concesión de

Servicio Público es el contrato por el cual el Esta do, por tiempo determinado,

encomienda la organización y el funcionamiento de u n servicio publico a una

persona o concesionario.

36

El concesionario actúa a su propia costa y riesgo , percibiendo como retribución

el precio pagado por los usuarios o subvenciones o garantías otorgadas por el

Estado. La Tarifa es uno de los elementos esenciales del contrato de concesión de

servicios públicos y representa el precio (cierto y determinado ) que el usuario

debe abonar por el servicio que utiliza, tal precio lo fija el Estado y consta en la

tarifa. Las causas que generan la extinción del contrato de concesión pueden ser:

• vencimiento del plazo,

• anulación,

• revocación,

• falencia,

• muerte,

• caducidad, etc.....

En la concesión de obra pública en cambio, la admin istración encomienda a

una Empresa la realización o ejecución de una obra o trabajo publico,

acordándole durante un término la explotación de la misma.

La obra en este caso es construida por el concesionario a su costa y riesgo y la

administración le otorga el privilegio de explotarla durante el lapso necesario para

amortizar el capital y demás gastos de explotación. Dos elementos fundamentales

integran el contrato de Concesión de Obra pública:

• Construcción de la obra, por una empresa a su costa y riesgo y

• La financiación de la misma corre directamente a cargo de los usuarios

mediante el pago de una suma de dinero llamada PEAJE P Ej.

Contrato de pavimento.

Esta última característica distingue a la concesión de obra pública del contrato de

obra pública. En el contrato de obra pública la retribución consiste e n un precio

que paga la administración mientras que en la concesión de obra pública la

37

retribución del concesionario se realiza a través d el peaje que pagan los

usuarios.

Una diferencia entre Concesión de Obra Publica y Concesión de Servicio Publico

radica en que en esta ultima, el Concesionario se encarga de hacer funcionar el

servicio a su costa y riesgo. La gestión de ese servicio le permite obtener recursos a

los efectos de cubrir cargas de capital y gastos de explotación, a través de una

tarifa.

En la Concesión de Obra Pública el concesionario tiene a su cargo construir la obra

y los usuarios con su retribución (peaje) cubren las cargas y gastos de explotación.

La financiación de las obras públicas en cuanto a carreteras y caminos se puede

concretar por otras 2 vías:

• Contribución de mejoras que deben pagar los propietarios linderos por

el aumento de valor de la tierra

• Financiación con cargo a impuestos generales P Ej impuesto del

automotor, combustible y lubricante, etc.......

El contrato de concesión se caracteriza por:

• Es sinalagmático porque obliga recíprocamente al concedente y

concesionario conforme a las normas del derecho administrativo.

• Es conmutativo : las prestaciones a que están obligados las partes son

cierta. El servicio es cierto en cuanto a su naturaleza o clase pero no en

cuanto a sus modalidades y que pueden variar de acuerdo con las

necesidades colectivas: el mismo es susceptible de ser ampliado o

modificado con tal que no se lo desnaturalice: El concedente tiene

derecho a imponer modificaciones sobre la base de la ecuación

económica financiera y siendo conmutativo es por lo mismo oneroso.

• Se celebra siempre intuite personae : en la adjudicación y formalización

del contrato la personalidad del concesionario entra como elemento

particular, sea por su competencia, solvencia, etc..., por consiguiente este

38

no puede transferir la concesión sin el consentimiento de aquel.

(concedente).

• Contrato de derecho publico contrato administrativo por excelencia,

como acto administrativo la concesión esta sometida a los principios del

derecho administrativo que se aplican tanto en cuanto a competencia como

a la forma, tendrán competencia para atribuir la concesión las entidades

administrativas (Estado, Provincia y Comuna).

La competencia esta determinada por la jurisdicción y esta está delimitada

por normas de dos órdenes:

Normas Constitucionales que determinan las atribuciones de

la Nación, Provincia.

Normas Legales que se refieren a la Municipalidad u otras

Entidades Autárquicas.

• Deben tener forma escrita y solemne : la forma usual es la escritura ante

escribano de gobierno, pero basta el instrumento público aunque no sea

escritura pública, es decir que el contrato es formalizado ante autoridad

administrativa.

• Las cláusulas concesionarias están sujetas a cambios . Así el

concesionario tiene derecho a exigir su a favor la modificación del contrato

cuando las condiciones del mismo le impidan su cumplimiento y el

concedente tiene derecho a modificar ( a favor del usuario) las

condiciones pactadas toda vez que sea necesario incorporar nuevas

formas en la prestación del servicio.

Se advierte que no se delega el servicio mismo sino la ejecución o prestación,

por consiguiente el concedente es siempre una entidad administrativa (Estado,

Provincia, Municipio) y a ella le corresponde la fiscalización de la prestación .

La delegación del control no es posible y como el contrato debe cumplirse en

determinadas condiciones económicas que asegure por un lado la economía y

39

eficacia del servicio y por el otro posibilite el justo y equitativo beneficio del

concesionario, el acuerdo lleva consigo la facultad del concedente de investigar si

dichas condiciones cumplen con el servicio.

Toda concesión de servicio publico debe ser precedida de una autorización

legal previa que debe especificar las condiciones generales a las que se ajusta, la

forma en que el servicio debe ser prestado, el termino por el cual se delega la

ejecución del mismo, la imposibilidad de transferir el contrato sin el consentimiento

del concedente, el plazo para el comienzo y termino de la concesión, las garantías

que debe ofrecer el concesionario, la declaración de que el concesionario actuara en

nombre y por cuenta propia en la ejecución del servicio, el régimen indemnizatorio

en el caso de modificaciones que afecten el patrimonio del concesionario, la

protección del poder publico para mantener el buen funcionamiento del servicio, la

obligación de entregar los bienes al concedente al término del contrato, las causas

de extinción de la concesión, la declaración de que la tarifa, a ser fijada por el

concedente, se hará en función del costo de los servicios mas el beneficio derivado

de la adjudicación.

La fijación y modificación de la tarifa en la concesión de servicios no es de carácter

contractual, es reglamentada por la Administración Pública, sobre el precio del

servicio para el usuario. Ninguna tarifa tiene validez sin una ley o decreto que la

autorice pero una vez establecido es obligatoria para el público y el concesionario.

La tarifa debe ser:

• Igual y uniforme para todos los usuarios

• Cierta y legalmente autorizada y publicada

• Determinada equitativamente (módica, justa, razonable)

• El precio del servicio no debe exceder al costo más e l beneficio

convenido . El concedente debe rever la tarifa cuando las circunstancia lo

aconsejan, la intervención del concesionario en la fijación de una tarifa es

necesaria pero no lo hace en calidad de coautor (no la fija).

• El concedente puede reducir de oficio la tarifa (sin el consentimiento

del concesionario) y aun contra su voluntad de acuerdo a las bases de la

40

concesión.

• En el caso que con ello ocasione una pérdida (disminución del beneficio

normal reconocido) el concedente esta obligado a indemnizarlo.

Modalidades de las concesiones

1. A título oneroso : imponiendo al concesionario una contribución en

dinero o una participación sobre los beneficios a favor del Estado.

2. Gratuita

3. Subvencionada por el Estado : con una entrega inicial durante la

construcción o con entregas en periodo de la explotación reintegrable o

no al Estado.

4. Privatizaciones

A fines de los años ochenta, Argentina se hallaba inmersa en una aguda crisis

económico – social que era expresión de una profunda crisis política. Sumado a que

los acreedores externos reclamaban que el Estado reestableciera el pago de los

servicios e intereses de la deuda externa, mientras que los grupos económicos

dominantes en el País pugnaban, por el mantenimiento de los distintos tipos de

subsidios2 estatal, con que se los había favorecido durante todo el decenio de los

ochenta. Estas condiciones generaron la necesidad de introducir cambios en la

agenda política del Estado, en las reglas de juego.

Al comienzo de la década de los 90 se inicia en Argentina un proceso de apertura de

la economía considerado uno de los más importantes de Latinoamérica. Este

período se caracteriza por privatizar servicios públicos de manera muy dinámica,

pues se intentaba insertar eficiencia en la economía del país evidenciada en

bienestar para los consumidores.

2 Subsidios: promoción industrial, estatización de la deuda privada, sobreprecios en las compras estatales.

41

En este período se logra fragmentar las empresas del Estado en unidades de

negocios a fin de facilitar su venta y resolver, de manera urgente, las necesidades

fiscales. Se privatizo todos los grandes servicios públicos domiciliarios, telefonía,

gas, electricidad y agua potable. Asimismo en el sector de transporte e

infraestructura para el transporte, se privatizo la empresa de aeronavegación de

bandera nacional, se desmantelo y vendieron todos los buques de la empresa

naviera de cargas, se concesionaron los ferrocarriles de carga y de pasajeros,

buena parte de la red vial de pasajeros, los aeropuertos y el correo postal.

Pero el extenso programa privatizador fue mas allá, transfiriendo al sector privado

actividades de la industria manufacturera, como el caso de la producción siderurgica

y parte de la petroquímica y de las refinerías de petróleo, privatizando también la

explotación de los recursos naturales no renovables, como en el caso de los

hidrocarburos ( petróleo y gas natural ).

El proceso fue relativamente corto, duró pocos años el cambio de la titularidad de

las empresas públicas, la operatoria fue flexible, adaptándose según el caso.

Aunque el gobierno excluyo los mecanismos de consulta y/o de participación

ciudadana con vista a la persecución de los objetivos perseguidos. La acumulación

de poder por parte del gobierno le permitió imponer decisiones, pero requería el

apoyo ideológico y financiero que proporcionaron los organismos financieros

internacionales.

Una pieza central de la estrategia privatizadora por parte del nuevo gobierno fue la

inclusión de los sindicatos en la restringida mesa de negociación, lo cual resulto

clave para neutralizar la resistencia social a la política privatizadora. El gobierno

proporciono una participación del 10 % en la propiedad de la misma a los

trabajadores, mediante el Programa de Propiedad Participada establecido en la Ley

de Reforma del Estado. Este programa permitió comprar el consentimiento de la

burocracia sindical a la concesión y a la política de reducción de la cantidad de

trabajadores de las empresas privatizadas.

42

Las privatizaciones lograron un giro considerable en la concepción de la comunidad

de negocios nacionales, suponía la apertura de nuevos mercados y áreas de

actividad con un reducido riesgo empresarial, en la medida de que se trataba de la

transferencia o concesión de activos a ser explotados en el marco de reservas

legales de mercado en sectores monopólicos u oliopolicos, con ganancias

extraordinarias garantizadas por lo propios marcos regulatorios.

Las modalidades empleadas fueron muy variadas desde:

• Venta de acciones

• Venta de activos, transferencia de la propiedad de los activos públicos al

sector privado.

• Contratos de asociación

• Concesiones

• Subastas publicas para la provisión de bienes y servicios por parte de las

empresas del sector privado.

La elección de una u otra modalidad dependerá de los objetivos que se persigan y

del tipo de actividad económica que se considere.

En cuanto al marco regulatorio del proceso privatizador en 1989 y mediante la

sanción de las leyes Nº 23696 y 23697, de Reforma del Estado y Emergencia

Económica, se autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a privatizar las empresas

públicas, adecuando el rol del Estado definido en la década, la no-participación del

sector público en las actividades económicas y el ejercicio del rol regulador en las

distintas actividades del Estado.

A pesar de ello se observa carencia en las normativas que regulan las relaciones

contractuales entre los particulares y el Estado, en muchos casos se aplican

decretos que derogan a los aplicados anteriormente, mientras que la excepción lo

constituye el sector del gas3 y electricidad4, que surgen como consecuencia de la

aplicación de diversas leyes y decreto. Por ejemplo:

3 Gas, Ley Nº 24076

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Empresa Marco regulatorio

Aceros Oler SA Decreto Nº 96/81

Austral Líneas Aéreas SA Decreto Nº 1392/83, 414/84, 2066/87

Atanor Compañía Nacional Decreto Nº 1311/87

Petroquímica Río Tercero SA Decreto Nº 1505/87

Aerolíneas Argentina Creada por Decreto Nº 808/79, privatizada por Dec

Nº 1591/89, liquidada por Dec Nº 2761/90 y cerrada

por Dec Nº 398/96

Aeropuertos Decretos Nº 375/97 y 500/97

Ferrocarriles Argentinos Creada por Ley 2873, privatizada por Decisión

666/89, liquidado mediante Dec Nº 1039/95.

Además existen casos de privatizaciones de servicios públicos mediante leyes, son

los menos, entre ellos:

Empresa Marco Regulatorio

Obras Sanitarias de la Nación Creada mediante Ley Nº 20324, privatizada por

Dec Nº 2074/90 y por aplicación de la Ley de

Reforma del Estado Nº 23696 y liquidada y

disuelta por Resolución Nº 906/93.

Servicios eléctricos del Gran

Buenos Aires – SEGBA

Creada mediante Ley Nº 15336 y Dec Nº

11950/58, privatizada por Dec Nº 2074/90 y por

aplicación de la Ley de Reforma del Estado Nº

23696 y Ley Nº 24065 y liquidada por Resolución

Nº 198/93.

El gobierno impulsa la participación de los entes reguladores de los servicios

públicos, como necesidad de proteger los derechos de los particulares. Estos entes

son agencias especializadas cuya función es controlar el cumplimiento de las

obligaciones de los prestadores privados de servicios públicos y la protección de los

derechos de los usuarios. Sus objetivos se centran en mejorar la operación y

confiabilidad del servicio, incentivando la eficiencia de los prestadores y

4 Electricidad Ley Nº 24065

44

estableciendo tarifas justas y razonables para los usuarios. Son creados en la

década del noventa por leyes del Congreso Nacional o decretos del Poder Ejecutivo

Nacional. Las misiones de estos entes son:

• Regulatorias, dictando normas a las que se someten los distintos sujetos.

• Administrativas, controlando la prestación de servicios.

• Judiciales basada en la capacidad de resolución de conflictos.

A nivel nacional se presenta ejemplos de entes reguladores:

ENTE CARACTERÍSTICA

Comisión Nacional de

Comunicaciones

CNC

Organismo descentralizado de la Secretaria de

Comunicaciones, creado por Decreto Nº 1185/90.

Dirigida por un directorio compuesto por ocho

miembros. Entre sus funciones se encuentra,

regulación administrativa y técnica, control,

fiscalización y verificación en materia de

telecomunicaciones y postal.

Comisión Nacional de

Regulación del Transporte

CNRT

Es un organismo creado por Decreto Nº 1388/96,

presidido por un directorio compuesto por cinco

miembros.

Ente Nacional Regulador del

Gas ENERGAS

Creado por Ley Nº 24076, presidida por un directorio

compuesto por cinco miembros designados por el

Poder Ejecutivo previa intervención del Congreso de la

Nación. Su función es hacer cumplir la ley y sus

reglamentaciones, prevenir conductas anticompetitivas

y aprobar tarifas de transporte y distribución, entre

otras.

Ente Nacional Regulador de

Electricidad ENRE

Garantiza que no se produzcan conductas lesivas,

previniendo conductas anticompetitivas, monopólicas o

discriminatorias, se encarga del control ambiental y

controla el cumplimiento de los contratos de concesión.

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En el siguiente cuadro se presenta los sectores más importantes con respecto al

impacto causado en los consumidores:

Sector Características

Telecomunicaciones En los primeros años el servicio telefónico privatizado presenta

disminución en la tarifa, como así también mejora en la calidad

del servicio.

Gas En promedio las tarifas han registrado un incremento en su valor.

Electricidad y agua Por mejora en la eficiencia se nota una disminución en las tarifas

de los servicios eléctricos, por el contrario en el sector del agua

no se observa modificaciones en las mismas.

Se observa, a modo de conclusión, que el proceso de privatizaciones en Argentina

generó mejoras en la eficiencia de la prestación de los servicios públicos pero ello

no generó disminución de las tarifas a los consumidores, el proceso se caracteriza

por un marco regulatorio débil y con escasa participación de los particulares.