CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y SOLUCION ALDILEMA DE LOS RECURSOS DE PROPIEDAD COMUN

William Blomquist y Elinor Ostrom (°)

Esta es la historia de la lucha para suministrar agua a250.000 personas que viven en 82.000 hogares de la CuencaOccidental. Narra los esfuerzos para encontrar agua con des-tino a las industrias localizadas en ella, a fm de que miles detrabajadores pudieran ganar su jornal.... Activos valorados enmás de 250 millones de dólares dependían de un suministrode agua que se creía abundante y constante.

Esta es la historia del agotamiento y la contaminación deese st^m;n;stro de agua. La historia de informes, estudios, in-vestigaciones, reuniones de comités, reuniones masivas, mo-vilizaciones y elecciones, y también la historia de opiniones en-contradas, de irritaciones y manifestaciones emocionales, derazonamientos absurdos. Es, fmalmente, la historia del éxito,de la cooperación comunitaria, de la ayuda mutua y del en-tierro de los antagonismos. (Fossette, 1950, pág. i).

La Cuenca Occidental es una cuenca de aguas subterrá-

(") Los autores agradecen la ayuda de la National Science Foundation,NSF SES 83-09829. Las opiniones expresadas pertenecen a los autores y nocoinciden necesariamente con las de la National Science Foundation. Agra-decemos los comentarios que hemos recibido de David Feeny, Frank Hoo-le, John McIver, Margaret McKean, Vincent Ostrom, Roger B. Parks, PaulSabatier, Norman Uphoff y L A. Wilson sobre una versión anterior de esteartículo. (Publicado originalmente en Policy Studies Review, Vol. 5, n.° 2,1985.)

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neas colindante con la costa del Pacífico en el condado de LosAngeles, California. Es la última de varias cuencas interconec-tadas de aguas subterráneas situadas al sur de la llanura cos-tera. El éxito alcanzado en la resolución de los problemas deagotamiento y contaminación de estas aguas confiere al casouna especial relevancia para los interesados en la estrategiade gestión de los recursos hidráulicos y en las cuestiones másgenerales relativas a la solución de los problemas de los re-cursos de propiedad común (en lo sucesivo, RPC).

Como ejemplo de solución de una situación problemáticaen materia de RPC, la ordenación institucional aplicada en laCuenca Occidental no sólo tiene interés para un amplio con-junto de problemas, sino que permite analizar la pertinenciaempírica de ciertas conclusiones derivadas de la teoría de losRPC. El dilema que plantean estos últimos proviene del usoconjunto de los mismos. Un RPC ofrece un flujo fmito de «uni-dades de uson separables a lo largo del tiempo. Puede ser uti-lizado simultáneamente por una pluralidad de personas, peroel consumo de cada una de éstas representa una merma dela cantidad disponible para los demás'.

No todos los RPC dan lugar necesariamente al dilema encuestión. Este se caracteriza por la sobreexplotación, la ero-sión y el deterioro de la capacidad del recurso para seguir ofre-ciendo las «unidades de uson previstas. El hecho de que el di-lema se plantee o no en un caso particular depende del com-portamiento de los usuarios, que a su vez viene determinadopor la estructura de su situación y por los incentivos que lesmueven.

Aun cuando la teoría del dilema de los RPC no está com-pleta, algunos estudiosos han desarrollado modelos dinámi-

' Por tanto, un RPC no es un bien puramente privado> ya que puedeser utilizado por más de un usuario a la vez, ni tampoco un bien puramentepúblico en el sentido samuelsoniano de no sustractividad, ya que se tratade un recurso o instalación finitos susceptibles de problemas de congestióno de sobreexplotación (véase, por ejemplo, Ostrom y Ostrom, 1977). Noobstante, el comportamiento de los participantes que comparten un RPCpuede ser bastante similar al de los miembros de un grupo que tratan deproveerse de un bien público.

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cos que predicen soluciones estables, a largo plazo y de carác-ter cooperativo (Lewis y Cowens, 1983), o la posibilidad deequilibrios cooperativos a largo plazo (Axelrod, 1981; Taylor,197 7; Hardin, 1982). Otros autores han argumentado que laprincipal esperanza -y quizá la única- de solución al dilemade los RPC y de su preservación radica en la intervención coac-tiva de un agente externo regulador (Carruthers y Stoner,1981). Y otros, fmalmente, han estudiado la posibilidad de«privatizar» los RPC mediante el establecimiento de derechosde propiedad independientes y transferibles sobre los mismos(Sinn, 1984; Welch, 1983; Anderson y Hill, 1977).

El caso de la Cuenca Occidental es notable porque las ac-tuaciones emprendidas para preservar los RPC responden ala iniciativa de los productores de agua, al margen de la ad-ministración estatal o nacional. Con todo, tampoco se ha tra-tado de actuaciones estrictamente privadas: las institucionesy los funcionarios públicos han participado en el proceso. Haresultado decisiva la capacidad de utilización, creación y mo-dificación de las instituciones públicas con vistas a la formu-lación y aplicación de las medidas acordadas por los produc-tores locales. Una solución así concebida, mediante la combi-nación de instituciones privadas y públicas, constituye una«vía intermedia» para la solución de los problemas de los RPC.

En este artículo examinaremos el proceso de solución deldilema de los RPC en situaciones dinámicas, con participacióncomunitaria y sin soluciones impuestas desde fuera, prestan-do una atención particular a un modelo presentado por Le-wis y Cowens (1982) y a las condiciones necesarias para su éxi-to ligadas a la acción cooperativa, impuesta privadamente.Existen otras vías posibles para resolver el dilema, aparte dela utilizada en la Cuenca Occidental. En nuestra exposición tra-taremos de utilizar y enriquecer la obra de los estudiosos que

^ han buscado medios no externos y coactivos para resolver es-tos problemas, tan frecuentes, difíciles y variádos.

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CONDICIONES PARA LA SOLUCION DEL DILEMADE LOS RECURSOS DE PROPIEDAD COMUN

Hay al menos dos maneras de resolver el dilema de losRPC, en ausencia de uná solución impuesta desde fuera. Unade ellas, ya explorada en la literatura, implica la ausencia nosólo de un agente regulador coactivo externo, sino tambiénde cualquier institución pública. Este enfoque se basa entera-mente en la adopción de decisiones voluntarias e independien-tes por los participantes. La otra manera, que es la que pro-ponemos, permite que las instituciones públicas faciliten losacuerdos voluntarios.

Solución sin intervención de las instituciones

El enfoque de la «solución privada sin intervención de lasinstitucionesn ha sido presentado en un importante modelo di-námico por Lewis y Cowens (1983), en relación con la utiliza-ción conjunta de una pesquería oceánica por un grupo dedi-cado a esta actividad de manera continuada. Lewis y Cowenstratan de explicar el comportamiento cooperativo que seadopta ante el dilema de los RPC en ausencia de cualquier so-lución impuesta o regulación externa. Investigan las condicio-nes en que «los usuarios pueden elaborar un programa coo-perativo y autorregulador para conservar el rccurson, carac-terizado por «la amenaza de represalias por parte de los otros»(1983, pág. 2). Su conclusión es en esencia diferente de la de-rivada de los modelos estáticos. Lewis y Cowens predicen unequilibrio cooperativo indefinido en el tiempo. Todos los par-ticipantes controlan el comportamiento de los rivales y hacencapturas a una tasa eficiente (para la conservación del recur-so) siempre que los demás hagan lo mismo.

A la luz de sus optimistas predicciones y dado su objetivode alcanzar una solución al margen de la intervención de lasinstituciones, es importante examinar con cierto detalle los su-puestos en que se basa el modelo de Lewis y Cowens. Son ne-cesarias cinco condiciones: información, comunicación, sime-tría, aplicación y control, cada una de las cuales ha sido am-

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pliamente analizada por los estudiosos. Los interesados encomprender cómo resuelven los individuos el dilema de losbienes de uso común tienen dificultades para aceptar los su-puestos concretos introducidos por Lewis y Cowens acerca decada una de esas condiciones. Tales supuestos son ficciones ló-gicas necesarizs para superar una prueba. Pódriamos simple-mente haberlos rechazado por irreales, pero hemos adoptadoun método diferente.

Consideramos cada una de las cinco condiciones como va-riables que pucden tomar valores que se aproximan progresi-vamente a las condiciones presentes en el modelo de Lewis yCowens. A continuación nos preguntamos qué tipo de orde-nación institucional mejoraría la posibilidad de que esas va-riables se acerquen al valor postulado por Lewis y Cowens.Centramos la atención en la cuestión siguiente: ^en qué situa-ción institucional el valor de esta variable tendería a acercar-se al postulado por Lewis y Cowens?

La condición de información. Lewis y Cowens suponen, aligual que la mayoría de los teóricos formales, que los partici-pantes disponen de información completa acerca de la estruc-tura de la situación con la que se enfrentan. Se presupone quelos participantes disponen de información acerca del recursoque están utilizando, de su propio uso y del de los demás. Co-nocen la capacidad y la tasa de crecimiento del recurso y, portanto, pueden tener en cucnta los efectos de agotamiento enel futuro al evaluar el valor actual de las estrategias coopera-tivas y no cooperativas. Conocen el rendimiento garantizadodel recurso y el volumen total de capturas de los usuarios encada período, y estableĉen comparaciones entre uno y otro va-lor. Por tanto, saben incluso si algún usuario incrementa suscapturas. Conocen asimismo el número total de usuarios y elvolumen en que otros usuarios incrementarían sus capturas sitodos fallaran. Por tanto, pueden calcular los efectos sobre elagotamiento derivados de la falta de cooperación.

Una información completa es necesaria en todo modeloque excluya la intervención de las instituciones. En ausenciade una fuente de información, hay que presumir que los par-ticipantes disponen de los conocimientos necesarios para sus

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cálculos, cuyo aprendizaje no necesitan. AI suponer que se dis-pone de la información completa en un modelo dinámico, sesitúa a los participantes en una fase posterior al aprendizaje.Inician su participación en el uso de los RPC, sabiendo ya todolo que es importante para su toma de decisiones.

La condición de comunicación. Lewis y Cowens prescinden delos problemas de comunicación entre los usuarios, ya que su-ponen que esta comunicación es inmediata, no está distorsio-nada y es gratuita. Es compartida por todos, precisamenteporque todos la poseen. Todos comprenden las amenazas derepresalia porque se supone que todos ellos son iguales y seenfrentan con idénticas situaciones estratégicas resultantes deidénticos volúmenes de uso. Esta interacción entre la condi-ción de información y la condición de simetría, a la que nosreferimos seguidamente, hace innecesaria la comunicación en-tre los usuarios, lo que equivale a suponer una comunicaciónperfecta y gratuita. Así lo advierten Lewis y Cowens al ocu-parse del efecto del número de participantes, en cuanto quereconocen que un aumento de este número va normalmenteasociado a un aumento de los costes de negociación y segui-

miento (1983, pág. 15).

La condición de simetría. Lewis y Cowens suponen que to-dos los usuarios son iguales y que existe una perfecta simetríaen el uso y en sus beneficios. El resultado, un equilibrio coo-perativo por tiempo indefmido, está supeditado al supuestode que cada usuario consuma una enésima parte del rendi-miento actual del recurso, de que cada usuario maxirnice lamisma función de utilidad y de que cada usuario capture lamisma cantidad del recurso y obtenga la misma utilidad de di-cha captura. Esta condición: (1) pérmite a los participantes te-ner en cuenta las acciones de los demás y saber qué medio ser-virá para impedir las deserciones, y(2) elimina del análisis losproblemas potencialmente espinosos de «justicia» que com-portaría el desarrollo de una solución al dilema de los RPC su-puesta una división desigual de los mismos. La condición desimetría permite avanzar mucho en la implantación privadadel modelo: el conocimiento compartido por los participan-

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tes de que todos cooperarán o todos fallarán tiene como pre-misa la condición de que todos son iguales en el uso de losRPC y en los beneficios derivados del mismo.

La condición de aplicación disuasión: Los participantes del mo-delo de Lewis y Cowens implantan su sistema de reparto adap-tándose individualmente a una estrategia disuasoria. Esta es-trategia consiste en mantener a los participantes a nivel coo-perativo, a no ser que, o hasta que, se detecte una captura to-tal excesiva. Si alguien falla, la mejor réplica que pueden dartodos los demás es pasar a una explotación no cooperativa dela pesqueria durante todos los períodos siguientes. La amena-za disuasoria no es la represalia, sino la abolición para siem-pre si alguien falla. Esta estrategia la adopta cada uno de losparticipantes iguales y satisface la propiedad de perfección deSelten (1975) como respuesta óptima a todos los posibles ca-sos de la teoria de juegos.

La estrategia disuasoria es la que hace que el valor actualde la restricción sea mayor que el valor actual del fallo. El re-conocimiento de que cualquier fallo destruirá para siempre elrecurso común evita los fallos, siempre que las capturas futu-ras tengan un peso relativo suficiente en comparación con lasactuales.

La condición de control. Una condición que evita que los par-ticipantes del modelo de Lewis y Cowens lleguen a la situa-ción de que algunos tomen represalias mientras que otros nolo hacen es la de control perfecto y gratuito. Cada participan-te controla el comportamiento de todos los demás y las cap-turas totales de pescado en cada periodo. Este control se su-pone que no conlleva gastos y que es siempre correcto.

Efecto acumulativo de las condiciones. El modelo de Lewis y Co-wens prevé una ordenación cooperativa por tiempo indefini-do, que se alcanza y se aplica por obra de los mismos partici-pantes. Estas condiciones -y su configuración- son condi-ciones necesarias. Todas ellas deben satisfacerse para alcan-zar y mantener el equilibrio cooperativo.

No obstante, no es probable que se den todas ellas en unentorno real. Así, por ejemplo, Lewis y Cowens recónocen que

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el supuesto de control perfecto y gratuito no es fácil de satis-facerse en la práctica. Si no es probable que en la práctica seden todas y cada una de las condiciones en un dilema real deRPC, ciertamente debe presumirse que es muy escasa la pro-babilidad de observar alguna vez la confluencia de todas ellas.

La cuestión consiste entonces en cómo tratar esas condi-ciones no realistas y el modelo de Lewis y Cowens al analizarlas perspectivas de solución de un dilema de RPC. Una acti-tud frecuente entre los analistas consiste en ignorar el mode-lo (o criticarlo), tachando sus supuestos de irreales. Otra acti-tud consiste en descartar los supuestos y aceptar el modelo su-poniendo que el resultado previsto es el más probable en lascircunstancias reales. Y una tercera actitud, que es la queadoptamos, consiste en aceptar el modelo como un caso ex-tremo que muestra las condiciones necesarias para un resul-tado total -una solución puramente privada, aplicada priva-damente sin la intervención de instituciones- y a continua-ción tomar como variables las condiciones que identifica. Es-tas variables han de tomar valores extremos para aportar laprueba original. Las variables pueden exhibir distintos tiposde estados o valores en la vida real. A continuación veamoscómo pueden reconsiderarse estas cinco condiciones si se uti-liza un marco institucional.

SOLUCION CON INTERVENCION DE LASINSTITUCIONES

La condición de información. Si abandonamos el supuesto deque todos los participantes con acceso al RPC ya lo saben todoacerca del recurso y de sus usuarios, deberíamos entonces con-tar con que los participantes explotarán el Recurso hasta al-canzar una situación inicial de sobreexplotación antes de queésta les empiece a preocupar. Los efectos negativos de la so-breexplotación pueden ser una señal de alarma para que losindividuos que valoran el recurso comiencen a preguntarsepor la capacidad de éste y por su uso tanto por su parte comopor la de los demás.

El hecho de que los usuarios no sepan todo lo que nece-

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sitan saber no significa que estén condenados a una dinámicade destrucción. La disponibilidad de información puede con-siderse como un proceso. La recogida de información puedeproceder de los mismos participantes. Antes de que éstos en-cuentren las respuestas, es de esperar que descubrirán las pre-guntas pertinentes. El proceso puede comenzar por pregun-tas sencillas como: ^Por qué es ahora salobre el agua del pozo?O bien, ^por qué estamos utilizando más redes y capturamosmenos pescado? Alcanzado este punto, el proceso puede se-guir caminos diferentes.

Si cada usuario ha de realizar una investigación de los RPCpara descubrir personalmente toda la información pertinen-te, las perspectivas pueden ser muy malas. En cambio, si unparticipante o grupo de participantes puede acudir a una ins-titución ya existente en busca de información acerca de suproblema, las perspectivas pueden ser mejores. Para los ana-listas de la política, la pregunta que hay que plantearse quizáno sea: «?Saben todos los participantes lo que está pasando?»,sino más bien: «^hay alguna manera de que los participantesse enteren de lo que está pasando? ^Pueden recurrir a algúnmecanismo para descubrir las causas de sus pérdidas? ^Existeun sistema judicial, un órgano o una fundación que sea capazde informar a los usuarios o de realizar una investigación?^Hay alguna forma de compartir los costes de esos es-fuerzos?».

La condición de comunicación. Cuando un subgrupo de usua-rios inicia un proceso de recopilación de información, es pre-ciso que haya luego una difusión de la misma o los demásusuarios. La identificación de éstos y de los límites del recur-so se convierten así en elementos críticos de la información.Además, ha de existir o elaborarse un proceso de difusión deesta información.

La segunda dimensión de la comunicación es el discursoentre los usuarios acerca de su problema común y de las po-sibles estrategias conjuntas de solución. Si no se impone des-de fizera una solución y si no es de suponer que todos los usua-rios adopten la misma estrategia cada uno por su cuenta (talcomo postulan Lewis y Cowens), la elección y el mantenimien-

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to de la coparticipación en el recurso requiere la comunica-ción entre los usuarios.

Esta comunicación no será perfecta ni gratuita. No todoslos usuarios tienen que intervenir en el desarrollo de propu^s-tas o ideas de solución. Puede incluso desarrollarse un proce-so de autoselección en el que los afectados en primera instan-cia por la sobreexplotación sean los que promueven en ma-yor medida la creación de un foro de discusión de las posi-bles soluciones. Una asociación comercial de pescadores o deproductores de agua, un proceso judicial o alguna otra cir-cunstancia pueden permitir o forzar la interacción de los usua-rios. Lo que importa es que quizá no sea necesario una comu-nicación perfecta y sin costes para llegar a una solución deldilema de los RPC. Si un foro imperfecto permite compartirinformación y una cierta interacción entre los usuarios parallegar a posibles soluciones, las perspectivas mejorarán. Cuan-to más se utiliza esa capacidad, tanto mayor será la probabi-lidad de solución.

La condición de simetría. La condición de simetría plantea lacuestión del reparto de los costes. Si no se está dispuesto a asu-mir a priori una información completa, una comunicación per-fecta y gratuita y un control gratuito de la aplicación, cual-quier solución al dilema implicará costes y, por tanto, un pro-blema de asignación de los mismos. Los participantes del mo-delo de Lewis y Cowens soportan los costes de la reducciónde capturas y de la disuasión simétricamen^ e, ya que todosellos son iguales. En una situación simétrica, existe una solu-ción «destacada» (Schelling, 1963; también Hardin, 1982, pág.90) al problema de la asignación; cada uno soporta un enési-mo de los costes. La simetría de intereses en el uso de estetipo de bien hace que el acuerdo sobre una regla de repartode los costes sea un asunto trivial.

Cuando los intereses de los usuarios del RPC son asimétri-cos, esa decisión de asignación adquire una importancia críti-ca. La asignación de costes ha de tener relación con la distri-bución de intereses entre los participantes. El conjunto de be-neficios de los participantes en un programa cooperativo con-creto puede superar el conjunto de los costes; no obstante,

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los participantes no se hacen cargo todavía de todos los cos-tes, ya que la asignación de los costes a algunos excede de susbeneficios. Hardin (1982, pág. 92) afirma que, en condicionesde asimetría, ninguna regla abstracta de reparto de costes apriori puede evitar conflictos cuando se aplica post hoc a ungrupo asimétrico cuyos miembros no soportaban antes esoscostes. La regla de reparto de los costes ha de elaborarse yadaptarse a cada caso particular.

La falta de simetría en los intereses es habitual en la vidareal. Creemos que es muy improbable que t.odos y cada unode los usuarios de un RPC que no sea un bien público purode tipo samuelsoniano obtengan exactamente el mismo bene-ficio de su uso y sufran exactamente la misma pérdida con sudeterioro. Si hemos de proceder a un planteamiento teóricodel dilema capaz de predecir algo más que la destrucción ab-soluta e inevitable, tendremos que reconocer la capacidad ins-titucional de los usuarios para elaborar una regla de repartode los costes adecuada a su caso como una variable que con-tribuya a estructurar la situación y a las perspectivas desolución.

La condición de aplicación. El modelo de Lewis y Cowens in-troduce implícitamente un cambio estructural en el dilema delprisionero, que se ha comparado con el dilema de los RPC.Mediante su combinación de condiciones, se alcanza una si-tuación en la que no es posible fallar cuando cooperan todoslos demás. Por el contrario, no hay cooperación si fallan to-dos los demás. Volviendo a la estructura originaria del juego,éste funciona eliminando la «tentaciónn y los «primos», y dejaa cada jugador como única elección la de cooperar cuando lohacen todos los demás (el segundo resultado mejor) o fallarcuando todos los demás fallan (tercer resultado mejor). Eneste tipo de estructura, la cooperación prevalece sobre el fa-

llo. Tal situación da lugar a un equilibrio de duración in-

defmida.La cuestión que entonces se plantea es la siguiente: ^pue-

den los usuarios llevar a cabo ese cambio estructural? La res-puesta depende de que los usuarios sean capaces de estable-cer acuerdos aplicables que eliminen la «tentación» o los «pri-

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mos». Un «acuerdo condicional» lo consigue, y por tanto pue-de convertir un dilema de RPC en una situación en la que lacooperación prevalece sobre el fallo.

En el contexto de un recurso común sobreexplotado, unacuerdo condicional puede comenzar con una propuesta de re-corte del uso por todas las partes hasta un nivel prescrito. Esapropuesta se presenta a cada participante para su ratificación,con la condición de que no sea obligatoria para el participan-te a no ser que la ratifique también un porcentaje establecidodel total. Estos pueden aceptar ese recorte, quedando prote-gidos contra la posibilidad de quedar como «primosn, ya queno hay obligación de cooperar a menos que haya un númerosuficiente que también lo haga.

Una vez que ha aceptado cooperar un número suficientede participantes, el acuérdo entra en vigor. A1 igual que en to-dos los acuerdos, cualquiera de las partes puede exigir su apli-cación contra quien lo incumpla. El cumplimiento no tieneque ser impuesto privadamente. La existencia de instituciones ^para el cumplimiento de los acuerdos permite sustituir poruna sola instancia el coste privado de aplicación por todos losusuarios y rebajar el umbral de participación. Cuando el se-guimiento adquiere cierto grado de precisión, la tentación deaprovecharse puede eliminarse eficazmente o al menos redu-cirse por debajo del interés que suscita la cooperación cuan-do cooperan todos los demás. Son muchos los casos en quese dispone de instituciones idóneas para el otorgamiento deacuerdos, y la aceptación de su existencia puede permitirnoseliminar algunos supuestos problemáticos (p. ej., el de usua-rios iguales, información completa) necesarios para el méto-do de aplicación privada (véase la exposición sobre los con-tratos condicionales de Hardin, 1982; Brubaker, 1975, 1975 yGuttman, 1978).

La condición de control. No podemos esperar un control per-fecto y sin costes en un entorno real. La cuestión es si los pár-ticipantes pueden establecer un mecanismo que ofrezca uncontrol suficiente para disuadir a los participantes de fallar ysancionar a los que lo hacen. No todo acto delictivo tiene quedar lugar necesariamente a una condena para que pueda ha-

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blarse de administración de la justicia y tampoco todos los in-dividuos que superan el máximo de consumo autorizado deagua han de ser descubiertos para evitar el agotamiento delrecurso cómún. El nombramiento de un inspector externo estambién una operación posible en muchos marcos institucio-nales. Un controlador externo desplaza una considerable res-ponsabilidad en la aplicación de los acuerdos de cooperaciónde los participantes y puede aplicar medios de control que qui-zá no fueran factibles si los únicos inspectores fuerna los usua-rios del recurso.

Las condiciones como variables. Hemos examinado las cincocondiciones de Lewis y Cowens como un conjunto de varia-bles cuyos valores pueden verse afectados por el medio insti-tucional en el que se da una situación de RPC. Hemos afirma-do que las posibilidades de uso cooperativo de los bienes co-munes mejoran cuando los valores de esas cinco variables seaproximan a los postulados por Lewis y Cowens, a un nivelsuficiente a lo largo del tiempo para desplazar la estructurade incentivos y restricciones con que se enfrentan los usua-rios comunes. Pero en el análisis de un dilema a largo plazode los RPC no es necesario suponer que las cinco condicioneshayan de cumplirse o que los recursos vayan a ser destruidos.El hecho es que en la realidad casi siempre los dilemas de bie-^nes de RPC se repiten, lo que permite a los participantes lle-gar a una solución a través de diversas formas de organiza-ción institucional. Lo que condiciona la solución de un dilemade este tipo es la capacidad para introducir cambios.

Entre las ordenaciones institucionales generales que am-plian la capacidad de los participantes para alcanzar una so-lución concreta, hay que incluir la ĉapácidad institucional'paraofrecer: ^

I. Información acerca de los RPC y,delas pautas de uso;2. Un foro para la comunicación entre los afectados;3. Fórmulas de reparto de cosĉés aceptados como equi-^

tativas por la mayoría de los participantes; -^^^_^uerdos condicionales cuyo cum^limieñtó sea obli-

^adó; y = _ -- -__- --5. Un control efectivo de las pautas de uso.

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Los individuos que se enfrentan con una sieuación de di-lema de RPC en un entorno institucional como el indicado esmás probable que adopten un sistema cooperativo de uso delmismo que los individuos de un medio institucional carentede dichas capacidades. En el caso de la Cuenca Occidental ysu dilema del uso común de las aguas subterráneas, todas esascapacidades han sido desarrolladas y utilizadas en la elabora-ción de un programa para el recorte del uso de la cuenca.

EL CASO DE LA CUENCA OCCIDENTAL Y LACAPACIDAD INSTITUCIONAL

En la Cuenca Occidental del condado de Los Angeles, enel sur de California, los usuarios conjuntos de un RPC han for-mulado durante varios años una solución al dilema de su uso.Su solución no es puramente privada, ni tampoco ha sido im-puesta externa y coactivamente. Implica el desarrollo de la ca-pacidad de comunicación, de reparto de los costes y de con-trol, y el uso y la adaptación de la capacidad de aportaciónde ínformación, de establecimiento de acuerdos y de aplica-ción de los mismos. Implica asimismo la interacción de usua-rios privados, instituciones privadas e instituciones públicas enun complejo conjunto de ordenaciones que generan una nue-va configuración de las normas que regulan el comportamien-to en el uso conjunto de los bienes comunes.

En una región semiárida como la zona metropolitana deLos Angeles, el desarrollo económico depende de la disponi-bilidad de agua. El primer desarrollo económico de la zona sebasó casi exclusivamente en el uso de aguas subterráneas. Los«rendimientos de seguridad» de muchas de esas cuencas fue-ron superados por vez primera en el decenio de 1930. A prin-cipios del decenio de 1940, las extracciones excesivas fuerontan intensas que se puso en peligro la viabilidad de las cuencas.No obstante, el agua extraída del subsuelo tenía un coste yuna calidad más atractivos que los de cualquier otra fuente al-ternativa. Los usuarios mantuvieron las extracciones, a un rit-mo creciente al desarrollarse la zona. La Cuenca Occidental,colindante con el Oceá.no Pacífico y la de menor nivel en el

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conjunto de cuencas, se enfrentó con graves problemas de so-breexplotación e infiltración de aguas salobres.

Cuando se advirtió en la cuenca que los niveles de aguaestaban bajando y se corrió la voz de la infiltración de aguasalobre, todos se precipitaron a aumentar la extracción. Si nolo hacían ellos, lo haría otro usuario. Los niveles de agua ba-jaron sistemáticamente, y el agua salobre se infiltró cada vezen mayor medida a lo largo de la costa. Si los participantes olas autoridades externas no replanteaban la situación de losproductores de agua, todos ellos conjuntamente destruiríanun recurso de considerable valor económico.

A lo largo de unos 20 años, los productores de agua de laCuenca Occidental establecieron un programa de gestión delagua que tuvo bastante éxito (véase Lipson, 1978, para obte-ner detalles sobre este punto). Se basaba en la ordenación devarios aspectos del reparto del RPC y en su ajuste ulterior.Los pasos hacia la solución del problema fueron los siguientes:

1. La creación de una asociación voluntaria de produc-tores de agua para compartir la información disponi-ble, procedente de un órgano estatal de recursos hi-dráulicos, sobre las fronteras y las condiciones de lascuencas meridionales de la llanura costera, a fin decontar con un foro para el debate de la informacióny de las posibles alternativas y para establecer relacio-nes entre las actividades que se desarrollaban en dife-rentes campos públicos. La asociación se financió conaportaciones voluntarias de los productores según lacantidad de agua extraída por cada uno en la cuenca,distribuyéndose en la misma proporción los derechosde voto.

2. La utilización del sistema judicial existente, con tresobjetivos principales. En primer lugar, para obtener ycomunicar información fiable sobre las disponibilida-des de la cuenca y las pautas de uso y para determi-nar la identidad de todos los usuarios. En segundo lu-gar, para adjudicar derechos basados en las pautas deuso y en el rendimiento de seguridad establecido dela cuenca, derechos que se aseguraban en las partes y

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que podían ajustarse mediante un acuerdo para lograrla disminución del uso total hasta el nivel del rendi-miento de seguridad del acuífero. En tercer lugar, paraimponer la aplicación del propio acuerdo, siempre quefuera firmado al menos por el 80 por ciento de losusuarios. Las costas procesales se distribuirían entrelos usuarios en razón de sus derechos, tal como se de-termina en el acuerdo.

3. La creación de una dependencia del organismo públi-co de recursos hidráulicos, para la inspección perma-nente del uso del agua en la cuenca y dcl cumplimien-to del acuerdo. Las dos terceras partes de los costesdel servicio de inspección de aguas se asignan a losproductores con derechos sobre el agua y el tercio res-tante al estado de California.

4. ^ La creación de un distrito público de aguas que abar-que la zona de la cuenca, para ofrecer una fuente al-ternativa de suministro, es decir, para importar agua

^ suficiente y cubrir la diferencia entre las extraccionesde aguas subterráneas y el uso total. Los costes de fun-cionamiento del distrito de aguas y de la adquisiciónson soportados por los usuarios del agua en funcióndel uso, y no tanto del impuesto sobre la propiedadinmobiliaria.

Los participantes de la Cuenca Occidental dcsarrollaron lacapacidad institucional necesaria para el funcionamiento desu sistema de distribución del uso común mediante la adap-tación de su capacidad anterior y la creación de otra nueva.La condición de información, en el sentido, por ejemplo, deque cada participante tuviera información completa sobre elrecurso y sobre las pautas de uso se cumplió en parte median-te la adaptación de las prácticas de recogida de datos de unórgano público y los procedimientos de actuáción de los tri-bunales. La información sobre ^los distintos usuarios y sobrelas pérdidas en que estaban incúrriendo, así como sobre su dis-posición a explorar alternativas, se obtuvo mcdiante la crea-c_ ión de la asociación voluntaria. •

La condición de comunicación. ĉe alcanzó de manera pa-

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recida. La creación de la asociación aportó un foro de difu-sión de la información y de exploración de alternativas sin elcompromiso de varios miembros de la asociación. El uso deprocedimientos contenciosos permitió la difizsión de informa-ción y la comunicación entre los usuarios y un compromisocondicional eventual.

Se estableció un sistema de reparto de costes para cadaetapa del proceso de solución. El reparto proporcional de loscostes comenzó por la asociación voluntaria. Las cuotas se fi-jaron de acuerdo con la cantidad de agua subterránea extraí-da. En caso dé juicio, los costes de 1z investigación y las cos-tas procesales se establecían de acuerdo con los beneficios ob-tenidos en el juicio, es decir, los derechos obtenidos sobre elagua. El coste del control de los límites superiores de los de-rechos individuales también se fijó de acuerdo con los dere-chos obtenidos, soportando una parte el estado de California.Los ciudadanos del estado tienen interés er ĉ que se reúna in-formación exacta sobre la situación de las aguas subterráneasy en que se mantengan servicios que fomenten soluciones alos dilemas de los RPC. El coste del suministro alternativo serepartió primordialmente en función del uso del agua, no desu producción.

La utilización de acuerdos condicionales para la elabora-ción de un sistema de reparto del recurso fue explícita en elcaso de la Cuenca Occidental. El plan de recorte obtenido me-diante el procedimiento contencioso no era efectivo si no lofirmaba el 80 por ciento de las partes. El plan permitía a losfirmantes pasar a una solución cooperativa sin estar obliga-dos a seguir una estrategia eooperativa que pudiera dar lugara aprovechamientos desleales. Cuando lo firmó el 80 por cien-to, entró en vigor un acuerdo provisional vinculante paraellos. Después de la experiencia con el acuerdo provisional,una sentencia firme de los tribunales lo hizo obligatorio paratodas las partes. ^

La capacidad de control efectivo de las pautas de uso sedesarrolló a partir de la función de recogida de datos desem-peñada por el órgano estatal en materia de recursos hidráuli-cos. ?ras hacer balance de la producción de aguas subterrá-

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neas en la cuenca y participar en la identificación de todoslos productores de la misma, se halla en mejor disposiciónpara realizar el control continuado de las extracciones indivi-duales que los individuos. De hecho, el organismo fue en rea-lidad «contratado» como inspector de agua, pagado por laspartes y el estado, para controlar el cumplimiento del acuer-do de recorte (véanse los informes anuales del estado de Ca-lifornia, en los que se ofrecen datos detallados de cuánto ex-trae cada productor por año).

A1 concluir el proceso de desarrollo del sistema de repar-

to, los productores de agua de la Cuenca Occidental habían

puesto en marcha y utilizado todos los elemenos de la capa-

cidad institucional expuestos anteriormente: información, co-

municación, reparto de costes, acuerdos condicionales y con-trol. Con estas medidas, habían modificado sustancialmente

las reglas que estructuraban su situación, consiguiendo así una

respuesta cooperativa que era más racional que otra no

cooperativa.

El desarrollo de una solución al dilema de los RPC formaparte de la historia de la Cuenca Occidental. Desde el puntode vista teórico, el análisis de estas situaciones representa laparte más importante. Mas para la aplicación del trabajo ana-lítico a situaciones reales es asimismo importante que el siste-ma de reparto elaborado produzca los resultados previstos.

Disponemos de muchos datos sobre las pautas históricasde uso en la Cuenca Occidental y sobre la cantidad y la cali-dad del agua de la cuenca. Esos datos abarcan desde unos 25años antes de la iniciación de los programas de gestión de lacuenca hasta unos 30 años después. Hemos examinado estasseries de datos utilizando técnicas de regresión por mínimoscuadrados y el análisis de series temporales ARIMA (Blom-quist y Ostrom, en prensa). Los resultados de esta prueba in-dican que las extracciones globales de la cuenca han sido re-cortadas hasta llegar al nivel de rendimiento de seguridad yque la infiltración de agua salobre ya no ha vuelto a perjudi-

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car la calidad del agua de la cuenca. Los niveles de confianzason suficientes para apoyar la conclusión de que los progra-mas de gestión desarrollados para la Cuenca Occidental hanproducido realmente los efectos previstos.

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