CAPITAL SOCIAL, ORGANIZACIONES DE BASE Y EL ESTADO:RECUPERANDO LOS ESLABONES PERDIDOS DE LA SOCIABILIDAD

Dr. Javier Díaz-Albertini Figuerasa

Ponencia preparada para la Conferencia Regional sobre capital social yreducción de la pobreza en América Latina y el Caribe, organizada por la

CEPAL, Santiago de Chile, 24 a 26 de septiembre de 2001.

Resumen

En el artículo se analiza como la construcción de capital socialorientado hacia el desarrollo sostenible sólo es posible si en cadasociedad nacional se generan eslabonamientos verticales quepermitan un mayor acceso de los pobres a los recursos de lasociabilidad. Debido a que el capital social es por naturalezaexcluyente, ya que la confianza, las normas y las redes tienden apertenecer a grupos con fronteras bien definidas, el reto consiste enextenderlos y ampliarlos para que participen los más necesitados. Enpaíses con grandes desigualdades, como los que caracterizan a laregión latinoamericana, esta ampliación requiere de accionesorientadas a vincular a los pobres con el resto de la sociedad. Sobrela base del análisis de experiencias a nivel mundial, en el artículo seproponen tres mecanismos generales, todos ellos dependientes devínculos verticales entre la sociedad civil y el Estado que permiten: (a)Enriquecer las expectativas de los pobres como mecanismo básicopara fortalecer la confianza en el cambio social y reducir su aversión alriesgo; (b) Empoderar a las organizaciones de la sociedad para quetengan capacidad de diseñar normas y sus respectivas sancionescomo mecanismos para afianzar el respeto a reglas y el dominio de laley; (c) Construir eslabonamientos verticales entre las organizacionesde base y el resto de la sociedad para distribuir mejor los recursosdisponibles, garantizar su sustentabilidad y extender las oportunidadesa todos los sectores sociales.

a Profesor Principal y Jefe del Departamento Académico de Ciencias Humanas de laUniversidad de Lima, Perú, jdiaz@correo.ulima.edu.pe

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PRESENTACIÓN

El capital social fomenta la acción colectiva, el autocontrol y la responsabilidad socialal acercar entre sí a los seres humanos a través de la confianza, la reciprocidad y elrespeto a las reglas del juego. Estos elementos son esenciales para todo proceso dedesarrollo y, especialmente, el sostenible. Actúa enmarcando la acción plenamenteindividualista en un plano social, orientando las iniciativas y la creatividad no sólo haciael logro egoísta, sino también en torno al bien común. También puede proveer a lasorganizaciones de las relaciones, redes y contactos que faciliten la consecución deobjetivos comunes. Ya que el capital social no puede ser apropiado plenamente porlos individuos, sino que se encuentra inserto en las relaciones sociales, los actores –personas o grupos-- se encuentran motivados (o presionados) a no romper con lasnormas, reglas y conductas consideradas apropiadas por el grupo. El capital social, alestimular la cooperación, también hace posible la provisión de toda una serie debienes públicos, cuasi-públicos y comunes, incluyendo potencialmente a los que estánreferidos al manejo del medio ambiente y los recursos naturales. Según algunosautores es un freno al oportunismo, los polizontes (free riders) o al desertor, al hacerlos costos sociales muy altos para ello. En términos macrosociales, contiene loselementos que fortalecen la organización de la sociedad civil y su interacción yvigilancia sobre la acción estatal o de la empresa privada.

En otras palabras, el capital social termina siendo, en numerosas ocasiones, unpoderoso disuasivo a la acción depredadora sea estatal, empresarial o civil. Es untérmino, sin embargo, que tiene que ser examinado y evaluado con mucho cuidado.La acción colectiva no siempre es beneficiosa para todos y, menos aún, para el medioambiente. La solidaridad de los pobres puede ser utilizada por el Estado o las elitespara sus propios fines. La falta de acceso al conocimiento e información puede llevara decisiones individuales o colectivas erróneas o, por lo menos, poco eficaces. Ladistribución del poder al interior de las organizaciones puede ser desigual y favorecerlos fines y propósitos de unos pocos, discriminando en términos de ingresos, edad ygénero.

El análisis macro social o económico no siempre es capaz de captar estos detalles ycomplejidades que son partes esenciales de toda relación social. El capital social es,sobre todo, situacional y contingente ya que su utilidad, especialmente en torno aestrategias y procesos de desarrollo, depende de las relaciones específicas que setejen entre los individuos, los tipos de organizaciones que se forjan y las relacionescon las que controlan las oportunidades económicas y políticas de la sociedad encuestión. Estas complejidades son las que constituyen la agenda de investigación yde políticas en los próximos años, tratando de comprender en qué formas, momentosy mecanismos es que la confianza, las normas efectivas y las redes sociales seconvierten en poderosos aliados de los procesos de cambio y del desarrollosostenible.

En esta ponencia quiero prestarle atención a uno de los aspectos cruciales en larelación entre el capital social y el desarrollo en sociedades pobres con grandesdesigualdades económicas y políticas. Pretendo examinar cómo y bajo quécondiciones, el capital social puede facilitar u obstaculizar el acceso de lascomunidades pobres a los recursos políticos y económicos necesarios para mejorar sucalidad de vida. Es decir, interesa ver hasta qué punto la solidaridad y la cooperaciónde los pobres contribuyen a forjar las relaciones “saludables” con el Estado y elmercado necesarias para acceder a los conocimientos, reducir el oportunismo yalentar la acción colectiva (Collier, 1998). Este es un tema central ya que lasoportunidades y las habilidades para impulsar el cambio social no sólo se encuentran

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en la capacidad de los pobres en organizarse, sino en cómo esta asociación tambiénpermite relacionarse con los demás y acceder a los recursos sociales disponibles.

Aunque en forma creciente la literatura acerca del capital social reconoce la imperiosanecesidad de analizar los vínculos o eslabones verticales entre las organizaciones debase y el resto de la sociedad nacional y globalizada, todavía es una agenda deinvestigación preliminar y tentativa.1 En este trabajo me interesa contribuir a ladiscusión al respecto, tratando de elucidar diversos mecanismos mediante los cualeslos vínculos verticales podrían facilitar la construcción de la confianza mutua, de redesdensas y de normas de reciprocidad efectivas que son indispensables para eldesarrollo sustentable. En términos específicos, la propuesta es que los vínculosverticales, mediante la integración y sinergia, deben contribuir a: (a) enriquecer lasexpectativas y perspectivas de los pobres, fortaleciendo así a la confianza; (b)empoderar a las organizaciones sociales para que construyan y puedan hacer cumplir(enforcement) las normas; y (c) integrar a los diversos sectores sociales medianteeslabonamientos que permitan la construcción de consensos alrededor del desarrollosustentable.

En una primera parte, realizaré una breve discusión acerca del concepto de capitalsocial, sus principales componentes, las diversas interpretaciones y sus principaleslimitaciones. En una segunda parte, analizaré la importancia de los vínculos yeslabonamientos en cada una de las tres “fuentes” clásicas de capital social: laconfianza, las redes sociales y las normas efectivas y cómo se verían beneficiadas porintegraciones verticales, sean éstas con el resto de la sociedad civil o el Estado. Alfinal, intentaré ofrecer algunas de las lecciones aprendidas acerca de estos puntos yperfilar algunas políticas que podrían recuperar y fortalecer a los eslabones perdidosdel capital social.

I. LAS CORRIENTES TEÓRICAS DEL CAPITAL SOCIAL

El trabajo teórico en torno al capital social genera cierta ambivalencia para lossociólogos que trabajamos los temas de desarrollo, especialmente el desarrollo debase. Por un lado, nos parece sumamente positivo que muchos economistasortodoxos estén comprendiendo que el mercado no ofrece respuestas a muchos de losproblemas del crecimiento y el desarrollo económico. En este sentido y para queavance el diálogo, hasta estaríamos dispuesto a aceptar temporalmente la apreciaciónde Fukuyama (1996) de que el “...comportamiento humano individual y egoísta escorrecto...en un ochenta porciento de las veces” (p.33). Después de una década dedominio del “Consenso de Washington”, es reconfortante el reconocimiento explícitoque se le está dando a la sociedad civil y el esencial papel que juega en los procesosde desarrollo y en la calidad de vida de los integrantes de una sociedad (Kliksberg,2000). Por otro lado, como bien ha indicado Edwards (1999), no deja de preocuparnosque variables sociales, ampliamente reconocidas en la teoría sociológica yantropológica de los últimos cincuenta años, sean manejadas en términos muchasveces superficiales por los adherentes al capital social.2 La complejidad de lasrelaciones sociales y de fenómenos como la confianza, las normas efectivas y las

1 Véase, por ejemplo a Kliksberg (1999), Durston (2000), Collier (1998), Narayan (1999), Evans(1996), Ostrom (1996), Fox (1996), entre otros. Todos analizan la necesidad de que el capitalsocial sea un mecanismo para la integración ya que por su propia naturaleza, excluye entre losque participan en organizaciones, redes y grupos y los que se encuentran fuera de ellas.2 Basta analizar los importantes esfuerzos de generar bibliografías básicas del capital socialpara encontrarse con un predominio de obras que jamás utilizaron el término y, muchas deellas, anteriores al actual boom del término (véase Rossing y Assaf, 1999)

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redes sociales, con frecuencia terminan encasilladas como ítems en una encuestaaplicada a los integrantes de diversas sociedades. Esta suerte de toma fija y estáticadel capital social, como un stock de activos fijos, pierde de vista que, como todo tipode capital, no sólo importa cuánto hay sino cómo está distribuido y cómo se utiliza(Durston, 2000: Pantoja, 1999).

Así la discusión acerca del capital social tiene dos historias. Una bastante antigualigada a diversas áreas de las ciencias sociales en las cuales se destacaba laimportancia de las redes sociales, la cultura, las normas, la confianza y elempoderamiento en el funcionamiento de una sociedad. Estos eran aportes, sinembargo, que no llegaban a integrar estos mecanismos bajo un concepto unificador yque salvo excepciones, especialmente Granovetter (1973, 1986), no estaban dirigidasa los economistas. La segunda historia es más bien reciente y está fuertemente ligadaa los resultados del impulso de políticas de mercado y de ajuste estructural, los cualesmostraron limitaciones en propulsar procesos de crecimiento sostenidos en lasdiversas regiones subdesarrolladas y, especialmente, América Latina (Kliksberg,1999). De esta segunda vertiente es que nace una mirada más profunda hacia lasociedad, sea que se le denomine sociedad civil o Tercer Sector (Salamon et al,1999). Al reconocer que la organización de la sociedad tiene un peso en los procesoseconómicos y políticos de desarrollo, es que se intenta introducir las variables desociabilidad en modelos que antes privilegiaban a la acción individual del egoístaracional. Bajo esta nueva visión. el análisis está más conectado a cómo diversosarreglos sociales facilitan las transacciones económicas, disminuyen el riesgo y eloportunismo, alientan la especialización, la creatividad y la acción colectiva,permitiendo así el crecimiento y desarrollo de la sociedad.

Resulta, entonces, que al discutir la relación del capital social con el desarrollotenemos que beber de estas dos fuentes o vertientes. Especialmente cuandoconsideramos que la investigación específica acerca del capital social todavía seencuentra en proceso y que muchas de las referencias siguen siendo a estudiosrealizados bajo otras orientaciones teóricas.

1. El término y sus tendencias

El capital social mide la sociabilidad de un conjunto humano y aquellos aspectos quepermiten que prospere la colaboración y el uso por parte de los actores individuales delas oportunidades que surgen en estas relaciones sociales.3 Sociabilidad entendidacomo la capacidad para realizar trabajo conjunto, colaborar y llevar a cabo la accióncolectiva. En los últimos años se han destacado tres “fuentes” principales del capitalque son: la confianza mutua, las normas efectivas y las redes sociales.4 A pesar delas posibles diferencias en la forma de definir y medir estos atributos, el capital socialsiempre apunta hacia aquellos factores que nos acercan como individuos y como esteacercamiento se traduce en oportunidades para la acción colectiva y el bienestar delgrupo. 3 Para diferenciar el capital social “bueno” del “malo”, es necesario añadirle al término, comohan hecho algunos autores, ciertas distinciones morales o éticas. Durston (2000), por ejemplo,diferencia al capital social de otras formas de cooperación de acuerdo a sí la cooperación esvoluntaria y basada en la confianza y reciprocidad. Uphoff y Wijayaratna (2000) determinanque existe capital social sí es una acción colectiva mutuamente beneficiosa.4 Adler y Kwon (1999) prefieren verlo desde la perspectiva de la acción y por eso consideranque las fuentes de capital social son: (a) Lo que nos motiva a ser sociables, incluyendo lasnormas y la confianza entre las principales motivaciones; (b) El acceso a las oportunidadessocioeconómicas que nacen, emergen o se encuentran imbricadas en las interacciones y lasredes sociales; (c) El nivel de habilidades o capacidades que existen en nuestras relacionessociales y que pueden contribuir a enriquecer las oportunidades efectivas.

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Más allá de esta definición general, encontramos que al interior de laconceptualización de capital social, se repiten algunos de los debates fundacionalesde las ciencias sociales. Un breve recuento de éstos, permitirá establecer algunasconclusiones básicas acerca del papel que puede jugar el capital social en eldesarrollo. En este recuento, tomaré partido por algunas conceptualizaciones queguiarán la discusión en el resto de este artículo.

a. ¿El capital social proviene de la cultura o estructura?

Entre los teóricos más influyentes o fundadores modernos del concepto, tienden aexistir cierto debate explícito e implícito acerca de sí es la cultura o la estructura socialla que fundamenta al capital social. Es decir, el capital social se determina por losvalores, normas y costumbres que hemos internalizados desde pequeños y másadelante en nuestros grupos de referencia o es que nace de interacciones socialesque con el tiempo, adquieren permanencia y generan reglas de juego como lasnormas, reglamentos, leyes, entre otros.

Algunos autores le dan énfasis primordial a la cultura como el elemento central queexplica los niveles de capital social en un conjunto humano. Notable, en este sentido,es la opinión de Fukuyama (1996), que considera que las fuentes de la confianza son“obligaciones morales recíprocas” que son internalizadas por los miembros de unasociedad:

Para que las instituciones de la democracia y el capitalismo funcionen en formaadecuada, deben coexistir con ciertos hábitos culturales premodernos queaseguren su funcionamiento. Las leyes, los contratos y la racionalidadeconómica brindan una base necesaria, pero no suficiente, para la prosperidady la estabilidad en las sociedades postindustriales (1996: 30, mi énfasis).

Para Fukuyama, entonces, los elementos estructurales como las leyes y lainstitucionalidad, no son parte del capital social entendido como tal, sino resultantes derasgos premodernos y heredados, especialmente en contenidos éticos y morales.

Putnam (1993), hasta cierto punto, también apunta en esta dirección, considerandoque en la cultura es que se encuentran los referentes para la sociabilidad. Alcomparar el desarrollo del Norte de Italia con el atraso del Sur, echa una mirada brevea lo que han sido mil años de cultura cívica o acívica en estas respectivas regiones.La cultura cívica se construye en asociaciones horizontales integradas por losciudadanos. Escritos más recientes como los de Kliksberg (1999) y Durston (1999)también tienden a adherirse a la mirada “cultural” del capital social.

Como veremos más adelante, una de las discrepancias más importantes entre estosautores es cuán permeable es la cultura al cambio. En algunos casos, la culturaaparece como un aspecto que los historiadores llamarían de “larga duración” y dedifícil transformación, mientras que otros optan por una definición de cultura como unrepertorio de habilidades bastante amplio y que la utilización de uno que otro hábito ocostumbre depende del entorno. Es decir, que el aprendizaje cultural tiende a sercomplejo y heterogéneo (por ejemplo todos aprendemos a ser confiados ydesconfiados), y que es el medio el que nos lleva a escoger a ciertas opciones deconducta sobre otras. Bajo esta mirada permeable o mutable de la cultura, no es quelos individuos en sus interacciones tengan que aprender por primera vez a serconfiados o a respetar las normas. Estos hábitos ya existen, aunque en forma latente

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y sólo emergen cuando se sientan seguros de que este repertorio de conductaresultará beneficioso en un medio social dado.5

Otros fundadores, entre ellos Coleman (1994), ven que el peso del capital social estámás ligado a recursos socio-estructurales en los cuales destacan las relaciones deautoridad, las relaciones de confianza y la asignación consensual de derechos queestablecen las normas. El punto de vista de la teoría de redes es aún más enfáticocon respecto a como la sociedad se fundamenta y recrea. Consideran que laestructura social se descubre examinando las relaciones existentes entre unidadesinteractuantes, que normalmente son denominados “actores” e incluyen individuos,instituciones, empresas y hasta naciones. Son las relaciones en sí, los actoresinvolucrados en ellas y cómo se vinculan entre sí y quizás, aunque no necesariamente,sus contenidos, las que determinan la forma que tiene una sociedad y las posiblesrestricciones o guías a la conducta humana. Los lazos relacionales entre los actoresconstituyen la preocupación primaria para la teoría de redes, siendo los atributos delos actores de importancia secundaria (Wasserman y Faust, 1994).6

Como en muchas discusiones de las ciencias sociales, ambas aproximaciones –cultura y estructura—realmente se complementan y resulta difícil en la prácticadeterminar cual de las dos es la que determina la sociabilidad y el stock de capitalsocial. A veces las discusiones se asemejan al dilema de “la gallina o el huevo”,especialmente cuando consideramos las fuertes interrelaciones entre los roles, lasinstituciones y las normas con las actitudes, creencias e ideologías que caracterizan aun conjunto humano. De hecho, la cultura es una fuente básica para la construcción delas relaciones sociales al proveer de insumos como las creencias, los valorescompartidos y las tecnologías heredadas que conllevan a ciertas expectativas acercadel orden social. Asimismo, las relaciones sociales no son estáticas, sino que serenuevan en los mismos intercambios entre los actores y proveen a los seres humanosde nuevas expectativas, que al convertirse en elementos permanentes de la sociedad,van enriqueciendo a la cultura.

En este sentido, es valioso el aporte de Uphoff y sus colaboradores al plantear que elcapital social puede ser distinguido entre dos categorías: el estructural y el cognitivo(Krishna y Uphoff, 1999; Uphoff y Wijayaratna, 2000; Krishna y Shrader, 1999). Elestructural vendría a ser los roles, reglas, procedimientos, precedentes y redessociales que establecen los patrones continuos de interacción social. De acuerdo aestos autores, el capital social estructural facilita la acción colectiva. Mientras que elcognitivo apunta hacia las normas, valores, actitudes y creencias que son conducentesa que los actores sociales estén subjetivamente motivados hacia la acción colectiva.Esta distinción, aunque analítica, tiene un peso importante al momento de diseñar eimplementar programas orientados a fortalecer el capital social y su uso en accionesorientadas hacia el desarrollo de una comunidad, región y nación. También esimportante en la orientación del trabajo de promoción al desarrollo porque señala lasdos áreas fundamentales sobre las cuales es necesario enriquecer y aumentar alcapital social para que sea una fuerza transformadora.

5 Este debate es de esencial importancia en el tema de desarrollo ya que el considerar a lacultura como inmutable o de difícil transformación, podría convertir al término capital socialcomo un rápido descalificador de sociedades al ser consideradas inviables y con pocasposibilidades de escapar la determinación cultural.6 Entre los adherentes de esta teoría existen opiniones bastantes divergentes acerca de laimportancia de los atributos individuales (género, clase, etnia, edad, entre otros) en el análisisde redes sociales. Algunos autores insisten en que la posición en las redes son suficientes paraexplicar conducta y estructura. Para otros, entre posición y atributos lo que existe escomplementariedad.

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b. ¿El potencial de su uso es fundamentalmente individual o colectivo?

También está la cuestión acerca de la utilización del capital social. Para algunos elcapital es situacional y ponen el énfasis en el actor focal y cómo utiliza las relacionessociales existentes y disponibles para él o ella, para lograr mejores resultados en lasacciones dirigidas hacia ciertos objetivos individuales. Según Coleman (1994), porejemplo, el capital social tiene dos características: (a) consiste en aspectos de laestructura social y, (b) que facilitan ciertas acciones de los individuos que seencuentran al interior de esa estructura. Es, en esencia, un individualismometodológico el cual tiende a visualizar al capital como recursos sociales con loscuales cuenta cada persona para poder realizar mejor sus acciones. De otro lado, haylos que ven al capital social más como un recurso para la acción colectiva que facilitael funcionamiento al interior y entre instituciones y de los individuos que participan enellos (Uphoff y Wijayaratna, 2000). En esencia, estas posiciones están haciendo eco alas dos principales aproximaciones a la sociabilidad en las ciencias sociales:

• En primer lugar están los teóricos que ven a la cooperación entre individuos y a laacción colectiva como problemática (por ejemplo, Olson, 1965). Este es laposición que recientemente le ha dado gran importancia al término de capital socialy ha tenido mayor visibilidad en los foros internacionales y, quizás, entre loseconomistas. El capital social es visto como una de las soluciones a los dilemasde la acción colectiva. ¿Por qué las personas colaboran? Es porque representaun costo al no hacerlo, ya que debilita las relaciones que son totalmentenecesarias para realizar otros tipos de transacciones. El capital social es así unafuente esencial de autocontrol, eliminando o disminuyendo la necesidad deintervención de terceros y es facilitador de las transacciones entre individuos ygrupos.

• En segundo lugar, se encuentran los que no consideran a la acción colectiva comoproblemática sino como parte de la naturaleza humana debido al proceso evolutivoque ha demostrado que la cooperación es una herramienta esencial para lasupervivencia. Para este punto de vista, el problema de cooperación se encuentramás en el entorno que puede devaluar, diluir, limitar o destruir sus potencialidades.Esta forma de pensamiento corresponde a los que han estado más ligados altrabajo en torno al desarrollo desde las ciencias sociales. Para este grupo,muchos con fuerte relación a los paradigmas de la izquierda, el problema no es laacción colectiva, sino su relativa capacidad para acceder a recursos e impactar enun medio hostil, normalmente el Estado y los grupos económicos dominantes.

Particularmente, me parece que la mejor aproximación es aquella que integra ambasposiciones e intenta articular entre los intereses netamente individuales y loscolectivos. En este sentido es sugerente la propuesta de Durston (2000) de clasificaral capital social de acuerdo a sus usos y vínculos. Sugiere cuatro tipos de capitalsocial. El del individuo, que corresponde al crédito de reciprocidad u obligaciones queposee una persona a través de sus relaciones; el de grupos pequeños cerrados; elcomunitario que se encuentra en las instituciones socioculturales que posee lacomunidad; y finalmente, el capital social externo a la comunidad que normalmente seconcretan en articulaciones verticales con el resto de la sociedad. Analizado de estaforma, es posible entender mejor cómo los individuos y los grupos sociales estánmotivados a afianzar las relaciones sociales y lograr beneficios personales ocolectivos.

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II. CAPITAL SOCIAL Y DESARROLLO: LOS VÍNCULOS IMPRESCINDIBLES

Prácticamente todos los estudiosos del capital social coinciden en indicar que para eldesarrollo se necesita al conjunto de capitales, es decir, el natural, el físico, el humanoy el social. Él querer limitar el potencial de desarrollo a la capacidad de la accióncolectiva y de los beneficios que acarrea, es condenar al capital social para la mayoríade los habitantes de la región latinoamericana a la simple función de administrar ogestionar mejor a la pobreza. Esto es más evidente aún cuando estamos antesociedades con graves desigualdades económicas, políticas y sociales y con Estadosque en los últimos años no han cumplido o han renegado a su papel en laredistribución de ingresos.

La experiencia muestra que en muchas sociedades los pobres son los que seencuentran en relaciones y comunidades con niveles de capital social que son muchosmás altos que el de las elites o los sectores medios de la sociedad (Pantoja, 1999;Narayan, 1999). Esto se explica porque la sociabilidad es una parte esencial de lasestrategias de vida de aquellos sectores que cuentan con muy pocos recursos de otrotipo. La sociabilidad bajo estas circunstancias deja de cumplir con los criterios másrománticos de la acción voluntaria, realizada en los tiempos de ocio. La participación yla organización popular en muchos contextos y situaciones, cumplen la función deasegurar los ingresos, bienes y servicios cruciales para sobrevivir.

Collier (1998) explica este hecho indicando que el costo de oportunidad del tiempo esmucho más bajo para los pobres, lo cual los lleva a invertir este recurso con mayorfacilidad en acciones colectivas. Sin embargo, propongo tomar un punto de vistaradicalmente opuesto y considerar que el tiempo para los pobres tiene un costo deoportunidad mayor ya que es uno de los pocos recursos disponibles para asegurar lomínimo necesario. El dedicar tiempo a la organización, salvo que tenga resultadosinmediatos y concretos, significa no dedicarlo a otras posibles actividades generadorasde ingresos o recursos. Asimismo significa un riesgo importante ya que la inversión enparticipación no elimina totalmente el posible oportunismo de los demás y que seapropien de los recursos comunitarios logrados mediante la acción colectiva. Tambiénpuede ocurrir, como bien señala Pantoja (1999), que al dedicar la solidaridad a lagestión de la pobreza, se diluya el potencial para la acción y movilización política quejusto tiene como finalidad lograr una mayor participación en los recursos societales,especialmente a través del Estado.

El acceso a bienes y servicios, sean intangibles como la educación y la capacitación otangible como es la infraestructura necesaria para gestionar mejor los recursoslocales, sólo pueden ser garantizados desde el exterior de la mayoría de lascomunidades pobres de nuestra región. En las comunidades y barrios más pobres ymarginales, normalmente el impulso básico hacia el cambio proviene de agentesexternos, como bien ha mostrado Tanaka (2001) en su estudio de la participaciónpopular y las políticas sociales en el Perú.

Bajo estas circunstancias, el Estado debería ser una de las fuentes esenciales de losrecursos necesarios para impulsar el capital social de los pobres y dar un saltocualitativo hacia el desarrollo. Como principal proveedor de los bienes públicos puedeapuntalar competencias educativas y mejorar la salud; acompañar y asesorarprocesos de desarrollo con sus conocimientos técnicos e inversión social; fortalecerorganizaciones mediante la normatividad, dándole el peso de la ley a las obligacionesy deberes asumidos y posibilitar su cumplimiento y sanción mediante las institucionespoliciales y judiciales. Puede, finalmente, crear un clima de confianza mediante latransparencia en sus actos y en la rendición de cuentas (accountability).

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El Estado, no obstante, está ausente en forma o en espíritu de muchas de lasformulaciones teóricas y aplicaciones prácticas del capital social. Esto se debe, comohan señalado otros, a que el paradigma del capital social surge de dos tradicionesantiestatistas. Por un lado, están los economistas ortodoxos que promueven lareducción y limitación del Estado, cuestionando la eficiencia de la asignación derecursos a la inversión social (Kliksberg, 2000). Por el otro, los promotores de lasociedad civil y el empoderamiento que con frecuencia tienen fuerte aversión hacia elEstado y su interferencia en la organización social. Está naciendo así, una agenda dedesarrollo que comienza a difundir un nuevo mito. Como bien indican Hulme yEdwards (1997), las políticas de desarrollo han pasado del mito del Estado en los años70, al del mercado en los 80 y principios de los años 90, al paradigma vigente que esdel mercado y la sociedad civil o democratización. Sin embargo, como todo mito, esfácil ver como se derrumba ante el persistente oleaje de la realidad. El Estado seconvierte así en el primer gran eslabón perdido en muchas de las formulaciones decapital social y esto resulta en una visión bastante miope del desarrollo entrecomunidades y naciones pobres.

La distribución y acceso a los recursos que habilitan y promueven la acción colectivade los grupos de base, recae principalmente sobre el Estado porque las necesidadesbásicas de los pobres –sean sociales, económicas o políticas-- tienden a ser bienespúblicos y semi-públicos. El Estado debe garantizar desde la seguridad jurídica de lapropiedad y los contratos, la autonomía y legalidad de las organizaciones yasociaciones civiles, los marcos para la resolución de conflictos, entre otros. Collier(1998) ha llamado a este conjunto de activos sociales como capital socialgubernamental e incluye como tal a las instituciones gubernamentales que influyensobre las habilidades cooperativas de las personas mediante el cumplimiento decontratos, el dominio de la ley y el grado de libertades sancionadas por el Estado. Ensociedades “saludables”, este capital gubernamental establece sinergia (Evans, 1996)con el capital social “civil” que está constituido por las normas, valores, redes,asociaciones y organizaciones que estimulan el trabajo conjunto. Pero como veremosmás adelante, el Estado también debe cumplir con las funciones que Guimarães(1996) denomina de regulador, facilitador, asociativista y estratega.

No sólo está ausente el eslabón con el Estado, sino en general la mayoría de lasinstituciones que posibilitan el escalar (scaling up) la acción colectiva y, en el proceso,fortalecer al capital social. Entre ellas están las organizaciones del llamado TercerSector y que han tenido la esencial función de intermediar o ser corredores (brokers)del capital social civil. La importancia de las iglesias, ONGDs, universidades ypartidos políticos, rara vez es analizado, o se les considera como amenazas a laautonomía popular o, en todo caso, como “males necesarios”. En un mundoglobalizado, en el cual los pobres se encuentran desconectados de las principalesredes de oportunidades, estas organizaciones intermediarias o puentes adquieren unaimportancia inusitada. Finalmente, está la conexión con el mercado y el sector privadoque aunque con frecuencia es conflictivo, también representa una esencial fuente derecursos para enriquecer la acción colectiva y se transforme en procesos dedesarrollo.

Para el proceso de desarrollo, las organizaciones horizontales, que son las preferidaspara el capital social en la tradición de Putnam (1993) y otros analistas, tienenlimitaciones bastantes marcadas. En América Latina, cerca del 50% de la poblaciónes pobre y la pobreza no sólo se mide en ingresos sino en vidas precarias con muypocas potencialidades de cambio desde el interior mismo de la miseria. Y no sóloestamos haciendo referencia a las dificultades para establecer o fortalecer susvinculaciones verticales con el resto de la sociedad y el consecuente acceso a

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recursos, sino en la misma interconexión con organizaciones pares o del mismo nivel.Establecer y mantener relaciones necesita de tiempo, capacidad de gestión paraproducir los eslabonamientos necesarios y resolver conflictos, capacidades y recursosque no son de amplia disponibilidad entre los pobres.

Esta creciente preocupación acerca de los vínculos necesarios entre los pobres y elresto de la sociedad regional, nacional y global se manifiesta en los estudios deconnotados especialistas. Como mencionamos anteriormente, Evans (1996) haanalizado la necesaria sinergia entre el Estado y las organizaciones populares yOstrom (1996) ha estudiado el importante impacto de procesos de coproducción entreel Estado y los pobres. Narayan (1999) examina la necesidad de articular los lazos(bonds) de solidaridad existentes al interior de los grupos de base con los puentes(bridges) que les permiten el acceso a los recursos disponibles en el resto de lasociedad. Como hemos visto, Durston (2000) incluye al capital social externo a lacomunidad. Estos autores, en conjunto con otros más, son conscientes de lacomplejidad de lo social y, principalmente, de los principales obstáculos que enfrentanlas comunidades pobres: el acceso a la sociedad mayor.

Estas relaciones o eslabones verticales adquieren mayor importancia aún cuandoplanteamos el reto del desarrollo sostenible. Salvo que planteemos la ilusa idea deque los mismos pobres, sobre la base de sus tradiciones y conocimientos ancestrales,sean capaces de revertir el deterioro ambiental y asegurar un uso responsable de losrecursos naturales, es evidente que la mayoría necesita estrechar importantes lazoscon el resto de la sociedad nacional y global para:

• Asegurar los conocimientos y capacidades necesarias para gestionar mejor susrecursos y asegurar su sostenibilidad, especialmente tecnologías alternativas yapropiadas. Esto incluye la capacidad de distinguir entre las formas tradicionalesde gestión ambiental que son positivas con las nocivas.

• Conseguir información pertinente y a tiempo que permita actuar mejor antediversas contingencias sean éstas climáticas,

• Forjar las alianzas necesarias para reestructurar sus sistemas de producción yresponder mejor a las necesidades del mercado.

• Fortalecer sus redes e intercambios horizontales y verticales.• Facilitar la acción política para atacar problemas ambientales que no estén

restringidos a la localidad sino que conciernen recursos comunes como en lascuencas, los ecosistemas, las zonas protegidas, entre otros.

• Reconocer sus derechos como usuarios y la responsabilidad ante futurasgeneraciones, revirtiendo las tendencias del “futuro presente” como únicaestrategia ante la pobreza.

Entendemos que las reacciones conducentes a dejar de lado al Estado y a lasorganizaciones intermediarias son producto de una larga experiencia negativa en lasrelaciones de estas instituciones con las organizaciones de base. La explotación de lasolidaridad de los débiles para fines proselitista o intereses particulares, la altaincidencia de relaciones clientelistas, el populismo y personalismo, la corrupción, entreotros, son prácticas endémicas en la mayoría de las sociedades de la región. De igualmanera, las iglesias, las ONGDs y las universidades con frecuencia tienen sus propiasagendas e intereses políticos. Nadie piensa que las relaciones verticales del Estado ylos grupos de poder con la sociedad civil serán fáciles y siempre mutuamentebeneficiosas. Pero también resulta sumamente ingenuo pensar que en un mundoglobalizado, complejo y contradictorio, los pobres desde su pobreza puedan cambiarsu mundo y el de los demás. Asimismo resulta iluso llegar a la conclusión que en

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sociedades desiguales la única esperanza es la confianza entre los pobres porque losmecanismos legales e institucionales no funcionan.

El punto de vista que propongo es que, a pesar de las tradiciones excluyentes ennuestras sociedades, es totalmente necesario examinar los vínculos y los posiblesespacios de encuentro entre los niveles micro, meso y macro en una sociedad, sinuestra intención es promover el desarrollo. Justo uno de los aspectos menostrabajados en el capital social es que la confianza, las redes y la normatividad efectivatambién son mecanismos para fortalecer ideologías, capacidades y recursos políticosque justo tienen como misión el cambio de los arreglos institucionales existentes. Enla presente ponencia no tengo la oportunidad para analizar con detenimiento estosaspectos. Mas sí me interesa identificar las principales áreas para el desarrollo devínculos verticales sin obviar que toda relación entre el poderoso y el débil acarreanriesgos. Riesgos que, como veremos, sólo pueden ser superados si hacen que elpoderoso lo sea menos, mediante la transparencia, la rendición de cuentas y elempoderamiento de los débiles.

Lo que me interesa examinar en el resto de esta sección es cómo las relacionesverticales, al posibilitar el acceso a recursos, relaciones, bienes y servicios, sontotalmente necesarias para facilitar y fortalecer los procesos conducentes a laconstrucción del capital social para el desarrollo sostenible. Interesa, en primer lugar,analizar como la confianza mutua se construye sobre la base de expectativas y que enel caso de sociedades desiguales y pobres, la elaboración de expectativas alternativasdepende fuertemente de los contactos que se tienen con agentes y organizacionesexógenas. En segundo lugar, analizar cómo el circulo vicioso de la pobreza tienemucho que ver con las relaciones sociales realmente existentes y posibles entre losmismos pobres y como es necesario empoderar sus organizaciones para que tenganmayor capacidad y calidad de acción colectiva. En tercer lugar cómo, al decir deCollier (1998), las redes sociales que facilitan la información, el conocimiento y lareducción del oportunismo tienden a ser excluyentes y tienen un efecto regresivo en ladistribución de recursos societales. De ahí que sea imprescindible idear y establecereslabonamientos alternativos e incluyentes basados en la sinergia y legitimidad.

2.1 La Confianza y el enriquecimiento de las expectativas sociales

De las tres fuentes de capital social, quizás la que más ha llamado la atención es laconfianza. Parcialmente tiene que ver porque para los economistas el nivel deconfianza es esencial para reducir riesgos y los costos de transacción. Así en losestudios en el ámbito macroeconómico, es la variable que mejor se correlaciona con elcrecimiento económico y con menor desigualdad en ingresos (Knack, 1999). Desde elanálisis socio-político, la confianza está fuertemente relacionada con la solidez de lasorganizaciones y su funcionamiento. A pesar de esta importancia, es poco lo que seha trabajado acerca de este concepto, de cuáles son sus bases socioculturales y desus diversas variantes o mecanismos. De ahí que sea esencial el trabajo de autorescomo Misztal (1996) que examinan extensamente a la confianza en las sociedadesmodernas.

Una parte esencial de la apreciación de Misztal, es que la confianza dejó de ser unasunto medular en el análisis social y económico en el siglo XX cuando las cienciassociales dejaron su preocupación moral acerca de los efectos desintegradores de laindustrialización y la modernización. Una vez superada la crisis moralista, lasnociones de obligaciones morales y éticas desaparecen de la sociología y el análisispolítico. Los dos paradigmas sociológicos dominantes desde los años 30 hasta los 70–el funcionalismo estructural y el marxismo—prácticamente ignoran el tema de la

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confianza. Es así que hasta recientemente, la teoría política y social estaba basada enindividuos y grupos sociales enfrascados en la búsqueda racional de sus intereses.

El cuestionamiento a las instituciones sociales y su debilitamiento como factor deintegración y cohesión social, fundamentalmente producto de la crisis del Estado deBienestar, volvió a ubicar a los individuos, sus identidades y comunidades en el centrode la atención. No es de extrañar que en forma paralela, aumente la importancia deconceptos tales como la sociedad civil, el empoderamiento, la diversidad, la confianzay, más tarde, el Tercer Sector y el capital social. La búsqueda de los mecanismossociales que permiten integrar a los individuos se ha vuelto nuevamente un temacentral en la sociología. Algo parecido ha sucedido con la sociología de desarrollo queante los diversos fracasos del Estado y del mercado hechos evidentes en losparadigmas sucesivos desde los años 50, comienza a buscar en la organización de lasociedad a los mecanismos necesarios para reestructurar a las sociedades hacia elcambio económico, político y social.

Misztal (1996) define a la confianza como “…el creer que los resultados de la acciónintencionada de alguien será apropiada desde nuestro punto de vista” (mi traducción).Es un acto de fe que está basado en ciertas expectativas ancladas en las experienciasdel pasado. Como bien dice Durston (1999), la confianza se construye sobre la basede experiencias e intervenciones previas y rara vez como simples buenas intencioneshacia el futuro. Sin embargo, aunque se sustenta en el pasado, la confianza es lo quenos permite actuar conjuntamente hacia el futuro, ya que alimenta ciertas expectativasy seguridad ante lo desconocido. De ahí que la confianza sea el producto derelaciones sociales concretas, reciprocidades efectivas y las obligaciones inherentes aellas, que nos permiten predecir, aunque siempre con algún margen de riesgo, que secumplirán nuestras expectativas. Parafraseando a Barber (1983), podríamos decir quela confianza tiene como fundamento a tres tipos de expectativas:

(a) Acerca del tipo de orden social deseado, lo cual aumenta nuestra capacidad depredicción de acontecimientos futuros. Coleman (1994), por ejemplo, reconoceque la ideología como visión del mundo, juega un papel fundamental en lafacilitación de la acción colectiva.

(b) Acerca de las competencias y habilidades (emotivas, técnicas, de gestión) delos demás y sus capacidades para cumplir con las demandas asumidas en lasdiversas relaciones. Es evidente que la confianza que tenemos en un médicodepende fuertemente de su capacidad y conocimientos y no necesariamentede cuán vinculado está a nuestro tejido de relaciones sociales.7

(c) Acerca del nivel de cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades denuestras contrapartes. Es decir, cuán probable es que otros cumplan con susdeberes, anteponiendo los intereses de otros antes que los suyos.

La confianza, al estar sustentada en expectativas compartidas, es una poderosamotivación para establecer y mantener relaciones, y realizar acciones conjuntas conlos demás. El nivel de confianza, al mismo tiempo, está determinado por cuán sólidasy profundas son estas expectativas y cuán extendidas y compartidas están entre losintegrantes en nuestro entorno.

7 La apreciación acerca de las competencias de los demás es compleja ya que no sólo estábasada en criterios objetivos, sino más bien están influenciados por un fuerte componentesubjetivo. En términos culturales, por ejemplo, los diversos estereotipos juegan un papelfundamental en determinar competencias. En muchas sociedades latinoamericanas seconsidera que el varón no saben cuidar bien a los niños y niñas, siendo preferible que unamujer se ocupe de ello.

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Si aceptamos que la confianza se da sobre la base de expectativas compartidasacerca del futuro, sea como ideología, competencias y respeto a las obligaciones,entonces necesitamos examinar el estado de estas expectativas entre los pobres de laregión. Esta delimitación de la confianza nos permite analizar qué papel juega en losprocesos de desarrollo sustentable y cuáles son los límites más claros cuando nosfijamos en sociedades y comunidades pobres. Desde mi punto de vista, lasprincipales limitaciones tienen que ver con el marco reducido de las expectativas entrelos pobres, sea en cualquiera de las tres dimensiones discutidas y de la necesidad deque estas expectativas sean potenciadas y enriquecidas desde el exterior. Analizarélas dos primeras expectativas a continuación, dejando la discusión de las expectativasresultantes de las obligaciones mutuas para la sección acerca de la normatividadefectiva.

a. Una visión del mundo compartida: Las creencias y las ideologías

Una fuente básica de la confianza es el compartir una visión del mundo, del tipo desociedad deseada y el orden esperado ya que disminuye los riesgos percibidos de unfuturo incierto. Esta visión compartida surge como producto de diversos procesossocioculturales, que en la literatura del capital social se manifiesta en la importanciadadas a las creencias compartidas y la ideología. En términos de creenciascompartidas, Adler y Kwon (1999), mencionan como los valores, los sistemassimbólicos, visiones e interpretaciones compartidas son esenciales para que unacomunidad pueda comunicarse con facilidad y darle sentido a las experienciascomunes. Uno de los problemas que presentan grupos sociales heterogéneos es quejusto no comparten expectativas comunes resultantes de sus creencias y esto tieneefecto en el manejo de los recursos comunitarios, especialmente los naturales, alrestringir las posibilidades de llegar a acuerdos y establecer mecanismos de gestión(Kähkönen, 1999). Para Uphoff y Wijayaratna (2000), las creencias, valores yactitudes forman parte del capital social “cognitivo” que se construye sobre la base de“ideas e ideales”, más que en incentivos tangibles.

Asimismo, cuando pasamos a examinar a las formas cómo se percibe al mundo y serepresentan los intereses en una sociedad, la ideología se transforma en un factoresencial en la creación (o destrucción) de capital social (Coleman, 1994). La ideologíaes una importante fuerza que lleva a que el individuo actúe a favor de los intereses dealgún colectivo (religión, partido, comunidad) y no sólo de sus intereses egoístas.8Debido a que la ideología tiene como una de sus principales funciones la justificaciónde la realidad y de las acciones de los grupos, puede ser, de acuerdo a lascircunstancias, un importante mecanismo para facilitar al cambio o para obstruirlo.Puede hacer, entonces, que el cambio aparezca como un gran riesgo en el caso de laideología conservadora, o como un aliciente y esperanza hacia el futuro.

¿En qué situación se encuentran los pobres con respecto a su visión del mundo?¿Tienen temor al cambio? ¿Sus ideologías y creencias están tan arraigadas en laaversión al riesgo que dificultan cualquier proceso autónomo de cambio? Lasrespuestas a estas preguntas son las que han alimentado a las principales teorías ypraxis políticas en la modernidad. Desde el punto de vista de algunos analistaspolíticos, la ideología no tiene valor transformativo, sino que siempre ha sido unmecanismo para el control de poblaciones. Los pobres se encuentran en situacionestan desesperadas que no tienen capacidad de imaginarse un mundo mejor, de ahí queacepten y justifiquen al presente como el único posible. El ejemplo más claro de esta

8 Esto depende, sin duda alguna, del tipo de ideología. Coleman es claro en indicar queideologías que fortalecen la noción de auto-suficiencia pueden contribuir a destruir capitalsocial al generar justificaciones a la acción individual y egoísta.

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posición es el del marxismo ortodoxo que consideraba que el control de la ideologíadominante sobre los sectores explotados lleva a que éstos tengan una “falsaconciencia” que sólo podría ser superada mediante la organización y acción política,elementos que permiten que emerja la conciencia política.9

Investigaciones más recientes han cuestionado esta visión elitista. En el estudio deScott (1985) de la ideología campesina, analiza como los pobres tienen formascotidianas de resistencia al poder y la explotación, lo cual denomina las “armas de losdébiles” (“weapons of the weak”). Cuestiona así la noción de la “falsa conciencia” ymuestra que a pesar de que los débiles albergan utopías sociales, también sonrealistas con respecto al costo que significaría enfrentarse a los poderosos. De ahíque prefieran formas de resistencia cotidiana como la burla, el arrastrar los pies, elhacer las cosas mal, entre otros. Sólo en contados momentos políticos y,normalmente en alianza con otros grupos, es que los pobres y los débiles esténdispuestos a arriesgarse ante un programa de cambio social.

Esto no quiere decir que los pobres y los débiles tengan todas las capacidadesnecesarias para imaginar y programar una sociedad que no sólo sea diferente, sinotambién posible. Tienen fundamentalmente ideologías inherentes (Rudé, 1980) quecon frecuencia sirven como base para la movilización social y la defensa de susderechos. Sin embargo, es importante resaltar la opinión de Boudon (1989) de que lasideologías modernas están basadas parcialmente en teorías científicas que puedenser empíricamente comprobadas o rechazadas (neoliberalismo, marxismo, social-democracia). Las propuestas actuales de cambio no sólo justifican ciertas creencias eintereses, sino también tienen que expresarse en propuestas concretas ytecnológicamente viables de transformación, en fundamentos para el cabildeo(lobbying), para legislación alternativa, y la introducción de cambios en la gestión delas organizaciones, entre otros. Al decir de Rudé (1980) los pobres y los oprimidos enla historia moderna han visto a sus ideologías inherentes enriquecidas por el aporte deintelectuales mediante lo que denomina las ideologías derivadas. El papel de lasideologías derivadas es ampliar la mirada de los oprimidos, articulando suspensamientos y prácticas a otros aspectos y sectores de la sociedad (Díaz-Albertini,1995).

Al examinar diversas experiencias de relaciones entre el sector público y la sociedadcivil, Evans (1996) enfatiza la importancia de la transformación de las “visiones delmundo” que las comunidades de base tienen de sí mismas y de los demás, para poderconstruir las estructuras sociales conducentes al cambio social. Estos cambios enidentidades e intereses normalmente provienen de la extensión y ampliación de lasrelaciones horizontales y verticales de las comunidades, de la información y delconocimiento que provienen desde el exterior, y de la consecuente construcción denuevas experiencias e intereses.

Es por estas razones que es imprescindible, para enriquecer al capital social, elcomprender la necesaria e impostergable relación de los excluidos con sectores deintelectuales y técnicos capaces de alimentar, apoyar y facilitar sus visiones y accionescolectivas. Especialmente cuando se busca fomentar cambios en las formas depensar y las prácticas para que contribuyan hacia la sustentatibilidad. Para Friedmann(1996), los pobres no se organizan y actúan como resultado de una suerte de

9 Este tipo de planteamiento tuvo gran influencia en la primera generación de ONGslatinoamericanas que partiendo, desde una posición de izquierda, del postulado de laalienación (falsa conciencia) consideraban que la principal acción debía ser el educarpolíticamente a los pobres buscando el ansiado “clasismo”.

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naturalismo o espontaneidad, sino que necesitan vincularse con los demás paraencontrar los contenidos y recursos más apropiados para ello:

Más aún, la acción popular espontánea generada en la aldea o en el barrio,rara vez es innovadora sino que tiende a seleccionar de un repertorio conocidode acciones. Hay muchas razones para esto, incluyendo la necesidad de lospobres de reducir sus riesgos, la escasez de “tiempo sobrante” para labúsqueda y prueba de respuestas innovadoras a los problemas... Si la prácticaha de ser innovadora –y la innovación social continua es un requisito básicopara el desarrollo alternativo-- la retórica de la espontaneidad debe serabandonada. (Friedmann, 1996: 143-144, mi traducción y énfasis).

Como mencionáramos anteriormente, los pobres realmente no cuentan con el tiemponecesario para desarrollar estrategias, técnicas y mecanismos de organización yacción. Ya que para ellos el tiempo es su único aliado para la supervivencia. Eltiempo para diseñar programas para el futuro y opciones viables –incluyendopropuestas de gestión organizativa y política—le corresponde a los intelectuales ytécnicos, sean éstos del sector público o privado. El gran reto, como han notadotantos analistas, es que las propuestas desarrolladas por los intelectuales puedan serdiscutidas y contrastadas con las opiniones y propuestas de los pobres, sinimposiciones y mediante un diálogo horizontal. De esta capacidad, difícil más noimposible de implementar en la práctica, es que dependen las posibilidades deenriquecer la confianza de los pobres en un futuro alternativo y en un orden socialdiferente.

b. La confianza en las habilidades, competencias y destrezas

Los trabajos en torno al capital social rara vez tratan el tema de las capacidades yhabilidades de los integrantes de un conjunto social como elemento clave en laconfianza. Como indicáramos anteriormente, la confianza se sustenta en acciones“intencionadas”, las cuales son evaluadas de acuerdo a cuán apropiadas son desdenuestro punto de vista. Lo apropiado no sólo se mide por los ideales o las creenciasque examinamos en el punto anterior, sino también por nuestra evaluación de lascapacidades de los demás para cumplir con las exigencias de las accionescontempladas.

Una de las debilidades del desarrollo de base es el nivel bajo de competencia –real opercibido-- de los pobres en una serie importante de tareas que son necesarias para eldesarrollo sustentable. Esto incluye conocimientos técnicos, pero también de gestiónde organizaciones, de participación ciudadana y política, de relacionamiento con otrossectores, de propuesta y cabildeo, entre otros. En situaciones normales en unacomunidad tradicional, las competencias que se les exige a los dirigentes y comunerosson aquellas que han permitido el mantenimiento del status quo, a veces por períodosbastante largos de tiempo. Sin embargo, si se apunta hacia el cambio social, el usodel capital social debe estar orientado hacia la búsqueda e implementación de formasmás eficientes, productivas y sustentables de desarrollo y esto amerita el surgimientode nuevas competencias que, a su vez, deben ser reconocidas y apreciadas por losmiembros de la comunidad.

Esto se nota con claridad en los proyectos de desarrollo que han buscado incorporar ala mujer en los procesos de toma de decisiones y en cargos dirigenciales comunales.Una parte esencial del sexismo en muchas comunidades tradicionales es justoconsiderar que la mujer es incompetente en estos asuntos, principalmente en lagestión y conducción organizativa. Aunque pueden reconocer sus capacidades paraapoyar la movilización, en la lucha de la comunidad o a organizarse en cuestiones

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“femeninas”. El proceso de cambio hacia la equidad de género, de confiar en lasmujeres como dirigentes, normalmente ha sido producto de la intervención de agentesexternos en la comunidad que las han organizado en áreas normalmente consideradas“femeninas” como la alimentación, la higiene y la salud. Al mostrarse la eficacia yeficiencia de estas organizaciones y su impacto sobre las condiciones de vida de lasfamilias y la comunidad es que se va elevando la apreciación de los varones acerca desus habilidades y, en muchos casos, en que sean elegidas a ocupar cargostradicionalmente dominados por los varones.

En estos procesos, la educación y la capacitación juegan un papel esencial,especialmente cuando está acompañada de la práctica y abre al capacitado todo unmundo nuevo de relaciones, de negociaciones, resolución de conflictos y otrasactitudes democráticas o de liderazgo. Estos agentes catalizadores, como los llamaUphoff y Wijayaratna (2000), deben ganarse la confianza de los integrantes de losgrupos y comunidades al mostrar de que tienen los conocimientos y las destrezas paraacompañar al proceso de cambio. Si de parte de la comunidad no existe confianza enlas competencias, el cambio se convierte en un riesgo demasiado grande. O, por elotro lado, si no existen las competencias necesarias y se insiste en el cambio, losresultados tampoco van a ser beneficiosos. Estas son las lecciones aprendidas deproyectos de promoción al desarrollo sustentable:

• En un proyecto grande de manejo de sistemas riego en Sri Lanka, se reclutó ycapacitó a jóvenes como agentes de cambio para que acompañaran a loscampesinos en la formación de una organización sobre la base de los canales deriego. Estos jóvenes ayudaron a rescatar e innovar formas de organización deayuda mutua que han incidido positivamente en el manejo de los recursos hídricosy la productividad de los campos (Uphoff y Wijayaratna, 2000).

• En la revisión de experiencias de trabajo en sistemas de riego y de dotación deagua potable en zonas rurales y urbanas, Käkhönen (1999) considera que una delas lecciones aprendidas en centenares de experiencias es que el funcionamientode los sistemas alternativos depende del nivel de conocimiento del mismo quemanejan los miembros de la comunidad.

• En una sistematización de Krishna y Uphoff (1999) de proyectos de conservación ydesarrollo de cuencas en Rajasthan, India, muestran que el nivel de capital social,la competencia política y la tasa de alfabetismo tienen peso significativo al explicarlas diferencias de desarrollo en las diversas comunidades y sus cuencas. Aunquetradicionalmente el nivel educativo es tratado como capital “humano”, es esencialinsistir en la relación estrecha entre éste y el capital social. Según Coleman(1994), se retroalimentan ya que una relación de confianza es esencial pararealizar procesos educativos eficaces, pero al mismo tiempo la generación decapacidades y destrezas alimentan y enriquecen a las relaciones sociales y lasposibilidades de acciones conjuntas.

• En el Cusco, Perú, las principales acciones en torno a la gestión popular de lasmicro-cuencas han estado ligadas a procesos largos y profundos de discusión ycapacitación que comienzan con diagnósticos participativos y se consolidan en laejecución de acciones y diseño de políticas. A pesar de que estos logros serealizan con el acompañamiento de los técnicos de una ONGD, recién sereconoce la competencia y habilidad de estos agentes externos y el valor de loaprendido en las capacitaciones, de acuerdo al impacto sobre la productividad(Chevarría, 2000). La confianza se fortalece al reconocer que el conocimientoconduce con bastante rapidez hacia el mejoramiento económico al recuperartierras, reducir la erosión, aumentar el agua disponible y su distribución, entreotros. Sin embargo, el reconocer otros fenómenos. como la nocividad de algunasprácticas ancestrales, toman más tiempo porque no tienen un efecto negativoinmediato sobre la productividad (la quema de pastizales, por ejemplo).

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Estas y otras experiencias, nos muestran que un elemento básico de la confianzaentre las personas es sobre la base de una apreciación de sus capacidades y no sóloel compartir creencias comunes. El incremento de buena parte de estas capacidades,especialmente aquellas en torno a nuevas técnicas y conocimientos para el desarrollo,necesariamente provendrán de la relación con el exterior de la comunidad y,especialmente, el Estado. A pesar de este reconocimiento, en muchos países de laregión, los niveles de educación formal han estado disminuyendo, especialmente enlas zonas rurales, y la capacitación y la asesoría técnica han sido reducidassustancialmente (Kliksberg, 2000).

2.2 Las normas efectivas: El empoderamiento de las organizaciones

La confianza nos motiva a acercarnos y a colaborar con los demás. Sin embargo, estamotivación debe fundamentarse en mecanismos más estables que incentiven lacontinua colaboración y que sancionen o castiguen a los que no cumplen con lasreglas básicas de cooperación. El grado de cumplimiento de estas reglas y lacapacidad coercitiva de las sanciones, son los principales determinantes de laefectividad de las normas. En términos de incentivos individuales, el nivel deefectividad de las normas es lo que determina los costos relativos de eventualesincumplimientos. A mayor efectividad, mayor será el costo de no cumplir ya que lassanciones materiales, físicas y morales de una forma u otra impedirán o recortarán losbeneficios resultantes de la participación en el grupo social. Una de las contribucionesde la conceptualización de capital social es hacer hincapié en que la capacidad dediseñar estas reglas y hacerlas cumplir (enforcement) es una de las medidasesenciales que facilita la acción colectiva y reduce el oportunismo en una sociedad.Las normas efectivas posibilitan el autocontrol en un conjunto humano, disminuyendola necesidad de participación de terceros o agentes exógenos como garantes de lasnormas, sean éstos contratos, obligaciones, derechos, entre otros.10

Resulta particularmente difícil ser escueto acerca de las normas, ya que el debate decómo surgen, por qué se respetan, a quiénes benefician y cómo cambian, nos remite ala esencia misma de la sociología y el connotado “problema del orden”.11 Sinembargo, con el peligro de ser algo simplista, podemos decir que las normas másestables y persistentes son aquellas que se encuentran albergadas al interior de lasorganizaciones e instituciones y en las relaciones entre ellas. Buena parte de la vidasocial ocurre en estos ámbitos y en los diversos roles sociales que los actoresasumen. Es de esta manera que las organizaciones e instituciones le dan estructuraa la sociedad, definida ésta como la armazón fundamental de la sociedad que organizalas relaciones sociales.

El funcionamiento eficiente de una sociedad proviene de la solidez de susorganizaciones e instituciones en el sentido que contribuyen a que el sistema seaestable, adaptable, cohesivo, persistente, con límites o fronteras establecidos 10 Como bien ha señalado Putnam (1993), la presencia de terceros como garantes delcumplimiento de acuerdos, contratos y normas de reciprocidad no es una buena solución a losdilemas de la acción colectiva. Para ser efectiva requeriría de terceros neutros, sin intereses opreferencias hacia ninguna de las partes, aspecto que no se puede garantizar. Esto genera elproblema de quién controla y supervisa a los terceros, llevando a una regresión infinita.11 En el fondo, el debate acerca del orden podría resumirse en si las normas son preexistentesal actor social (individual o colectivo) el cual las internaliza y guía su conducta o si las normasse crean y recrean en la interacción social misma, logrando permanencia al consolidarseciertas relaciones estables. En la primera visión, la estructura antecede al actor, en lasegunda, la estructura nace de las interacciones.

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(autónomo) y eficiente en la resolución de conflictos. La eficiencia, no obstante, nonos lleva necesariamente a evaluar la eficacia de un conjunto social ya que para estotendríamos que hacer alusión a cuáles son los objetivos, las metas o las utopíassociales que se consideran esenciales. Esto es crucial al discutir el tema de capitalsocial porque, como hemos mencionado anteriormente, hay una corriente importantede analistas sociales que abogan por una definición que esté orientada por valores(value driven). Entre estos analistas, destaca Durston (2000) que diferencia lainstitucionalidad –lo que hemos denominado un sistema estable y eficiente-- con y sincapital social. Para Durston, lo que diferencia la institucionalidad con capital social deuna autoritaria es que: (a) las relaciones están basadas en normas y relaciones deconfianza y cooperación (y no la violencia); (b) las instituciones y autoridad legitimadaspor el conjunto resuelven conflictos (en vez de la venganza); (c) la confianza generamás confianza (contrario a la traición reiterada); (d) las orientaciones sociales sebasan en el universalismo y la institucionalidad (y no el particularismo o familismoamoral).

El capital social debería, entonces, promover sociedades abiertas en las cuales losindividuos se asocian para lograr beneficios mutuos, guiados por un conjunto de reglascompartidas y respaldadas por un sistema político y económico que garantiza ypromueve dicha asociación. Haciendo nuestra esta definición y orientación, entonceses esencial examinar a las diversas sociedades y evaluar si sus organizaciones einstituciones promueven la asociación libre sobre la base de normas efectivas yuniversales, es decir, con igualdad de oportunidades.

En nuestras sociedades latinoamericanas, es evidente que el nivel de capital socialglobal, medido de acuerdo a estos criterios, es bastante bajo. Sociedadescaracterizadas por inmensas desigualdades en todos los ámbitos, con institucionesdébiles marcadas por el particularismo, el clientelismo y la corrupción, no son espaciospropicios para el surgimiento de normas efectivas y universalistas que promuevan eldesarrollo personal y grupal del conjunto.12 A pesar de este panorama desolado, laesperanza es analizar los “islotes” de capital social que tienen nuestras sociedades yevaluar, sobre estas bases, cuáles son las medidas y mecanismos más apropiadospara mejorar, ampliar y extender el stock existente para el resto de la sociedad.

A continuación examinaré en forma escueta y crítica a estos “islotes” en tres nivelessociales. Interesa ver cómo están constituidas las organizaciones de base, lasorganizaciones meso y la institucionalidad estatal y sus principales limitaciones en laconstrucción de normas efectivas de cooperación alrededor de acciones mutuamentebeneficiosas. Sólo presentaré “pinceladas” basadas fundamentalmente en laexperiencia peruana con la cual tengo mayor familiaridad. En lo posible, haré mencióna cómo las características de las organizaciones existentes apoyan o entorpecen aldesarrollo sustentable. Por economía de espacio, seré especialmente crítico ypesimista acerca de la estructura normativa y organizativa de nuestras sociedades.De esta manera será más sencillo señalar en qué formas se puede comenzar a revertirestas situaciones y contribuir a construir el capital social. Finalmente, este análisis nosservirá de base para la discusión final de esta sección que está dedicada a lasrelaciones entre organizaciones, de todo nivel, vía la conformación de redes.

12 Kliksberg (2000) ofrece una excelente visión panorámica de los principales problemas de laregión y de las “falacias” que han estado alimentando políticas socioeconómicas que lejos deatacar los problemas centrales, han estado debilitando al capital social al incentivar a laexclusión, la desintitucionalización y la desigualdad.

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a. Las organizaciones de base

Como mencionáramos anteriormente, los pobres tienden a participar más enasociaciones y, en ese sentido, a tener “más” capital social que otros sectoressocioeconómicos. Una de las razones fundamentales es que el débil acceso a losmecanismos del mercado –debido a la pobreza—y a los recursos estatales –debido ala marginalidad política—lleva a que los sectores de menores ingresos tengan queacudir a ellos mismos para garantizar toda una serie de bienes, servicios y apoyosocial. El significado de esto tiene múltiples implicancias para el tema del stock decapital social de los pobres, de cómo es utilizado en la actualidad y cómo podríatraducirse o transformarse en una fuerza de desarrollo. Aunque no es totalmenterepresentativo de la región, examinaremos el caso del Perú para ilustrar estos puntos.

Entre finales de los 70 y principios de los años 80, el Perú se volvió emblemático, paramuchos analistas, de lo que significaba una sociedad con una rica tradiciónorganizativa y capacidad de acción colectiva. A la constatada relación entre elmovimiento sindical, el barrial y del campesinado manifiesta en acciones conjuntasque aceleraron el fin del gobierno militar y aumentó el caudal electoral de la izquierda,se le sumaban otras organizaciones denominadas funcionales y que incluían lasorganizaciones de las mujeres (comedores populares, vaso de leche, promotoras desalud), los comités de base de las parroquias, las organizaciones juveniles y susrespectivas coordinadoras, federaciones y confederaciones. Los partidos políticos ylos respectivos gobiernos pugnaban, además, por vincularse y, en lo posible, controlara dichas organizaciones.

En menos de una década, este rico tejido social se derrumbó. Las causas másevidentes han sido analizadas reiteradamente, subrayando la grave crisis económicade finales de los años 80, la crisis política del Estado y de los partidos políticos, y laviolencia subversiva y estatal. Sin embargo, recién en los últimos años se le haprestado más atención a atributos propios de la institucionalidad popular que subrayanla debilidad intrínseca de sus organizaciones y no sólo los factores exógenos. Estasdebilidades tienen efecto directo en el stock de capital social popular disponible, encómo es distribuido y es utilizado. Veamos algunas de estas debilidades, lo que nosdicen sobre la organización popular y cómo será posible rescatar sus potencialidadesy minimizar sus limitaciones. Para ello utilizaremos los resultados de una encuestasobre el voluntariado realizado por la Universidad del Pacífico en 1997 (Portocarrero yMillán, 2001) y las conclusiones de otros estudios:

a. Los pobres tienden a participar más en el trabajo voluntario que los otrosniveles socioeconómicos y, entre los pobres, la participación tiende a ser mayoren el ámbito rural que en el urbano. Según la encuesta de la Universidad delPacífico, en términos de la contribución a la totalidad del voluntariado, lossectores bajos y muy bajos contribuyen con más del 80% del trabajo voluntarioen las principales ciudades del país (ver Cuadro 1).

b. Los pobres tienden a participar más en organizaciones dedicadas al área dedesarrollo y de servicios sociales, mientras que los sectores más altosparticipan en organizaciones religiosas y deportivas (ver Cuadro 1). Estasrespuestas apoyan la observación de que la participación popular tiende a estarligada a la supervivencia y el acceso a recursos, especialmente bienespúblicos, haciendo que la reciprocidad practicada sea más de tipo instrumentalo específica (Adler y Kwon, 1999) y rara vez se oriente a criterios generalizadoso universalistas. Este carácter instrumental y utilitario significa que laparticipación tiende a ser más amplia y exitosa cuando “...están asociadas ademandas específicas, principalmente de bienes públicos esenciales, y a

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estrategias de lucha contra la pobreza...” (Tanaka, 2001). Esto conduce a lapregunta acerca de cuán “voluntario” es la participación en las organizaciones yhasta qué punto fortalece una noción de ciudadanía entre los participantes,especialmente cuando poca veces se ejercen los derechos individuales porquetodo tiende a conseguirse sobre la base del colectivo en una suerte deciudadanía de “masas”.

c. En sus respectivas organizaciones, el voluntariado de los pobres tiende a estarligado a brindar su mano de obra, mientras que en los sectores medios y altostiende a estar más orientado a contribuir hacia actividades educativas. Esto esevidente en los casos de acción colectiva que Tanaka (2001) tipifica como decomplejidad “baja” consistente en prácticas de supervivencia en los cuales laparticipación es una estrategia para resolver problemas inmediatos. Son tareas,además, que no llegan a diferencias mayores entre los dirigentes y las bases.

d. A pesar de que los pobres participan más y con mayor frecuencia, tambiéntienden a tener una opinión negativa acerca del trabajo voluntario, quizásporque, como hemos visto, el carácter volitivo es más ficción que realidad.Asimismo, los pobres también muestran opiniones desfavorables a la donaciónde sus recursos. Esta visión negativa, que en la encuesta alcanza a más deuna tercera parte de los más pobres, quizás esté reflejando lo que algunosautores llaman la “sobredemanda” de la solidaridad entre los que tienenmenores ingresos. Elemento que para algunos analistas es una muestra de ladebilidad de las organizaciones, pero que desde un punto de vista más críticorefleja cierto cansancio en la organización y la falta de efectividad en susresultados.

e. En forma creciente, la organización de los pobres responde al incentivo opresión de agentes privados y públicos externos a la comunidad o territoriolocal. En el caso de las organizaciones de mujeres en el Perú, por ejemplo,los programas de alimentos estatales y privados movilizaron en 1995 aaproximadamente 1.5 millones de mujeres, 11% del total de mujeres entre 15 y65 años del país y 20% de las mujeres pobres (Portocarrero et al, 2000). Entérminos de sector educación, la segunda organización de mayor presencia enel país, son las Asociaciones de Padres de Familia (APAFAs) que, a pesar deser legalmente “voluntarias”, en la práctica obligan la participación y “donación”de los padres y madres. En una encuesta realizada en 1999, 77.3 de losperuanos afirmaron que existían APAFAS en su comunidades y un 26.5% deltotal encuestado participaban en ellas (Tanaka y Zárate, 2000). Aunque no semanejan cifras al respecto, las mismas organizaciones tradicionales como lascomunidades campesinas y las organizaciones de vivienda con frecuencia sonactivadas o reactivadas como respuesta a la distribución de recursos estataleso de las ONGDs en sendos programas de sistemas de regadío, desaneamiento ambiental, manejo de recursos naturales y descontaminación,reconocimiento legal de propiedad o posesión de los terrenos, entre otros.

f. A pesar de existir un importante nivel de participación, la mayoría de losperuanos en 1999 (78.7%) consideraban que sus opiniones eran poco a nadatomadas en cuenta en sus organizaciones y, al preguntarles quéorganizaciones podrían resolver mejor los problemas de su comunidad, sólo el14% mencionó a las comunales (Tanaka y Zárate, 2000). Esto refuerza la ideade que una mayoría de los peruanos y, especialmente los pobres, ven en susorganizaciones como un medio para conseguir recursos y no necesariamenteun espacio para el ejercicio de la ciudadanía, situación que se repite en otrasrealidades (Pantoja, 1999).

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Cuadro1: Comparación de diferentes dimensiones del trabajo voluntarioen las cinco principales ciudades del Perú según nivel socioeconómico - 1997

(en porcentajes)

Dimensiones del trabajo voluntario Nivel Alto Nivel Medio Nivel BajoSuperior

Nivel BajoInferior

Nivel Muy BajoSuperior

Nivel Muy BajoInferior

% que realizó trabajo voluntario en 1997 encada nivel socioeconómico

25 33 37.4 34.1 26.2 23.9

Con respecto al total de trabajo voluntario de1997

2.8 16.9 16.9 28.5 31.0 4.0

Trabajo voluntario en el área religiosa13 27.3 25.4 31.3 22.1 13.0 12.5

Trabajo voluntario en el área de desarrollo yvivienda14

9.1 16.4 17.9 22.1 34.4 31.3

Tipo de trabajo voluntario realizado:enseñanza y capacitación

54.5 53.7 37.3 20.4 21.1 25.0

Tipo de trabajo realizado: mano de obra 27.3 29.9 32.8 33.6 50.4 50.0

% de acuerdo con la opinión: “No creo en eltrabajo voluntario”

6.8 12.4 15.1 15.4 22.4 32.8

% de acuerdo con la opinión: “He tenidomalas experiencias con el trabajo voluntario

9.1 13.8 25.1 19.0 23.2 37.3

% de acuerdo con la opinión: “Pago misimpuestos, ¿por qué debería donar también?”

4.5 13.3 17.9 23.0 32.8 38.8

% de acuerdo con la opinión: “Estoy cansadode que me pidan dinero para todo tipo decausas”

11.4 19.7 27.9 30.2 39.0 50.7

Fuente: Portocarrero y Millán (2001)

13 Incluye parroquias, sinagogas, mezquitas y otros lugares de culto religioso14 Incluye rondas urbanas o campesinas (autodefensa y seguridad); asociaciones y organizaciones vecinales; clubes de madres; asociaciones de vivienda;asociaciones de promoción al desarrollo y apoyo a la microempresa;

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En conclusión vemos que un buen número de los pobres se encuentran bajo fuertepresión –debido al poco acceso a recursos—a participar en organizaciones. Estasorganizaciones normalmente tienen como finalidad algún bien público básico yespecífico y demanda de mucha energía social para su efectiva concreción. Al serespecífico el bien común logrado, los pobres necesitan estar presentes en variasorganizaciones para satisfacer a las otras necesidades. Esto lleva a unasobredemanda de su tiempo y eventual hastío a donar su tiempo y recursos, y fuertedesilusión con respecto al valor de la participación. En este proceso, la participaciónmás próxima al empoderamiento político pasa a un segundo o tercer plano ante laparticipación instrumental, perdiéndose la posibilidad de una mayor educaciónciudadana basada en valores democráticos como la libertad de acción, el debate y ladiscusión acerca de lo público-universal. Al mismo tiempo, sin embargo, notamos quemuchas de las formas de participación popular están ligadas a la presencia de agentesexternos que de una forma u otra están construyendo formas de capital social,entendida como acción colectiva que brinda beneficios a toda la comunidad al serbienes públicos.

Esta presencia de agentes externos, que por el momento tiende a ser restrictiva de laspotencialidades del capital social al limitarlas a acciones específicas, podría generarresultados muy diferentes si se orienta de otra manera y apuntala otros procesosconducentes al empoderamiento. Existiendo ya cierto eslabonamiento con lossectores profesionales y técnicos de la sociedad, esta relación podría apuntalar laorganización popular de diversas maneras, enriqueciendo el capital social de los quemenos tienen, para que su esfuerzo organizativo produzca más resultados y a uncosto menor en su dedicación de tiempo y esfuerzo físico:

• Mejorando la gestión de las organizaciones para que puedan combinar lapreocupación específica con proyecciones de mayor aliento. No basta sóloconstatar que las poblaciones de base tienen la energía social que definióHirchsman (1984), sino también analizar lo que el mismo autor proclamo como suconservación y mutación de acuerdo a las necesidades de la comunidad y elentorno socioestructural. Para esto es necesario no sólo fijarse en un tipo deorganización, sino en la red de organizaciones en una comunidad medianteestudios longitudinales que permiten apreciar con qué facilidad y en qué momentoses que esta energía se transforma en formas organizativas (Diaz-Albertini, 1990).En un medio de gran pobreza, es evidente que los logros más o menos inmediatosy con impacto en las condiciones de vida serán el gran aliciente de la participación.Pero es posible ligar estas necesidades con planes a mediano y largo plazo.Muchas ONGDs en el Perú han logrado, por ejemplo, que el planeamientoestratégico sea incorporado en la práctica de las organizaciones populares.Mediante estos planes buscan atender las emergencias sociales, al mismo tiempoque se llegan a decisiones acerca del tipo de acción y recursos necesarios para irconstruyendo una comunidad diferente y sustentable. Los planes también abrenespacios “naturales” para la participación mediante el seguimiento (monitoreo) y laevaluación, momentos que permiten la rendición de cuentas de los dirigentes yautoridades y la vigilancia ciudadana.

• Apoyar en el diseño de esquemas participativos que eviten la sobrecarga, laexcesiva e injusta demanda sobre el tiempo y los recursos de los pobres. Paraesto es esencial dejar de lado las visiones a-prioristas que tenemos acerca de loshabitantes de una región y responder a sus necesidades y condiciones reales.Bebbington (1999), por ejemplo, examina cómo los proyectos de desarrollo en lasáreas rurales andinas siguen insistiendo en la producción agrícola y los recursosnaturales involucradas en ella, cuando un sector importantísimo de estas regionesya dependen de otras actividades económicas para su supervivencia. Esto llevanecesariamente a desviar el tiempo y recurso de los pobres a actividades que ya

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no le representan mayor impacto sobre sus condiciones de vida. Más allá de estaprecisión, también se puede aportar en el diseño de formas organizativas quealienten la división de trabajo:

- En los sistemas de riego de Taiwan que estudió Lam (1996), una de lasrazones tras el éxito es que el alcance (scope) de la participación de losagricultores esta claramente definida. Se reduce así el costo departicipación.

- Alentar la delegación de responsabilidades en las organizaciones, evitandolas prácticas “asambleístas” para la toma de decisiones. Para esto senecesita la capacitación de la población, pero especialmente la de losdirigentes y líderes.

- Finalmente, es necesario evitar la dispersión que produce el apoyo externopúblico y privado. En el Perú, por ejemplo, el gobierno tiene por lo menoscuatro programas de apoyo a la alimentación, cada uno en coordinación conorganizaciones de base. De igual manera sucede con el manejo de recursosnaturales, como en los proyectos de gestión de cuencas.

• El diseño de reglas claras, especialmente para el uso, seguimiento ymantenimiento de los bienes públicos y comunes, es un elemento central en lasustentabilidad de la acción popular (Ostrom, 1992; Kähkönen, 1999). Estas reglasdeben ser producto de la deliberación de los propios usuarios o beneficiarios, confrecuencia construidas sobre la base de prácticas tradicionales. Otro aspectoesencial es que las organizaciones y el conjunto de las normas que las rigen, esténreconocidas y refrendadas legalmente (Ostrom, 1992). Esto facilita la accióncolectiva al crear mecanismos más eficientes para el cumplimiento de obligacionesy la sanción a aquellos que no lo hacen. También puede resultar en mecanismosmás efectivos de resolución de conflictos.

b. Las Organizaciones Meso y la clase media

Uno de los temas menos tocados por el análisis de capital social es el papel quejuegan las organizaciones intermedias en el proceso de desarrollo. Aunque aparecenindirectamente mencionadas en muchos de los estudios de caso, no existe un análisisdepurado de cómo están constituidas y las motivaciones que las impulsan. Ya hemosconstatado que las organizaciones de base u horizontales en nuestros paísesmuestran niveles altos de solidaridad y cierta capacidad para la acción colectiva. Perotambién, los diversos estudios son enfáticos en señalar la singular importancia quejuegan los actores o agentes externos en el enriquecimiento de estas prácticas, seapor medio de la donación de recursos, la capacitación en la gestión, el hacer accesibleinformación y conocimientos, y la elaboración de ideologías de cambio.

La mayoría de las organizaciones que brindan estos recursos facilitadores ycatalizadores están constituidas por los sectores medios en los respectivos países.Les toca a ellos, profesionales, técnicos e intelectuales, la esencial labor de construir“puentes” hacia los sectores pobres y marginales desde toda una serie deorganizaciones como son las ONGDs, las iglesias, las universidades, los gremiosprofesionales y las agrupaciones con fines políticos como los grupos de presión, decabildeo y los mismos partidos políticos. Tampoco podemos obviar a la clase mediaque trabaja en el Estado como autoridades, funcionarios y técnicos en diversosprogramas dirigidos a la población pobre en una gran variedad de áreas como lanutrición, la educación, la salud, el saneamiento ambiental, la conservación derecursos naturales, la infraestructura básica, entre otros.

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¿Qué está ocurriendo con las clases medias de nuestros países? ¿Cuál es su stockde capital social y cómo se transforma esta acción colectiva en una fuerza detransformación y desarrollo? Realmente resulta difícil responder a estas preguntasporque es poco lo que se ha estudiado al respecto. Basándome en el Perú, noobstante, podemos argumentar que el capital social de los sectores medios ha sufridoun importante revés en los últimos quince años al debilitarse las principalesorganizaciones que permitían su propio desarrollo económico y político y que, a veces,se traducían en vínculos con los sectores de menores ingresos en el país:

a. La aplicación de políticas de ajuste estructural bajo el paradigma neoliberal hasignificado un debilitamiento de la capacidad de la clase media para influirsobre las políticas del Estado. El recorte de las funciones de planeamiento,que antes ofrecían un importante espacio de actuación de funcionarios en laformulación de políticas hacia los sectores pobres, le ha restado margen dejuego al reducirse la actuación estatal en programas de compensación socialmuchas veces inspirados en esquemas estandarizados de las agenciasmultilaterales.

b. La reducción del Estado mediante la cancelación de programas y laprivatización, especialmente alrededor de servicios sociales y bienes públicos,ha significado que los sectores medios han tenido que proveerse de estosbienes y servicios vía el mercado. Anteriormente, la lucha política de la clasemedia por mejorar los servicios estatales y su cobertura con frecuencia llevabaa que se “desparramara” (trickle down) a la población en general,especialmente los pobres insertos en el mercado formal. La individualizaciónen el acceso a bienes y servicios antes proveídos por el Estado, también hadebilitado las redes informales que la clase media construía con losfuncionarios estatales para solucionar problemas y evitar los obstáculosburocráticos.15

c. La crisis de los partidos políticos, ese gran bastión de la participación políticade la clase media, ha llevado a lo que Sinesio López (1997) denomina laentrada a una etapa de “relaciones individualistas de la autoridad” y elsurgimiento de movimientos políticos y candidaturas “independientes”.16 Faltode ideologías y programas de gobierno, estos movimientos acceden algobierno central y local con planteamientos cortoplazistas supuestamenteguiados por el pragmatismo.

d. Finalmente, el ajuste estructural también ha golpeado los bolsillos de la clasemedia. La reducción del empleo estatal y el downsizing en las empresaspúblicas privatizadas ha afectado fundamentalmente a la clase media. Comohemos visto, las políticas fiscales estuvieron orientadas a disminuir los serviciosdirigidos a estos sectores: la liquidación de la banca de fomento; ladisminución en la construcción de vivienda, la reducción de la inversión en lasuniversidades, entre otros. Balbi y Gamero (1996) han calculado para el Perúque entre 1987 y 1995, la clase media había perdido 5% de su participación enla distribución de ingresos y que la inflación acumulada en su canasta deconsumo era 10% mayor que la del promedio nacional.

15 Lommitz y Melnick (1991) examinan como en Chile la aplicación de políticas neoliberalesafectó a uno de los repertorios centrales de la clase media chilena que consistía en laformación de redes personales con funcionarios estatales para conseguir empleo y agilizartrámites burocráticos.16 En 1986, el 73% de la ciudadanía simpatizaba con algún partido político, mientras que en1993 sólo el 12% afirmaba lo mismo (Díaz-Albertini, 2001). En el estudio acerca delvoluntariado realizado por la Universidad del Pacífico en 1997 en las cinco principales ciudadesdel Perú, sólo el 4.6% de los encuestados afirmaron pertenecer a partidos, agrupaciones omovimientos políticos (Portocarrero y Millán, 2001).

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Con partidos, programas estatales, universidades y gremios debilitados, la clase mediaha perdido su capacidad de actuación en la sociedad al ver reducido su capacidad deacción colectiva.17 Marginados de los procesos de toma de decisiones y reducida laflexibilidad en la aplicación de políticas públicas, los espacios de deliberación en tornoal desarrollo nacional han quedado reducidos a algunas instituciones y organizacionesdel Tercer Sector o la sociedad civil, principalmente las iglesias y las ONGDs.Prestaré alguna atención a estas últimas organizaciones porque representan el vínculomás importante entre las organizaciones de base y el resto de la sociedad.

No es el momento de entrar a un análisis exhaustivo de las ONGDs en el Perú y suevolución histórica, sino simplemente presentar una apreciación general de suimportancia en el país.18 Por más de dos décadas, las ONGDs han jugado un rolfundamental en la promoción del desarrollo de base. En la actualidad existenaproximadamente 750 instituciones (Valderrama, 1998), empleando entre 17,000 a23,000 personas (Portocarrero et al, 2001), recibiendo alrededor de 150 millones dedólares estadounidenses que representa a 50% del total de la cooperación técnicainternacional recibida en el país (Valderrama et al, 2000). En un estudio realizado en1993, se descubrió que más de dos terceras partes de los integrantes eranintelectuales o profesionales y que el resto era personal técnico, administrativo o deapoyo (Ruiz-Bravo y Bobadilla, 1993). Estas últimas cifras son claro indicio delcarácter de clase media de estas organizaciones. Las áreas más importantes detrabajo son el desarrollo agrícola y rural; el saneamiento básico; programas de salud;educación formal e informal; formación de líderes y ciudadanía; desarrollo urbano ylocal; el apoyo a la micro-empresa y crédito popular; la equidad de género y la defensade los derechos humanos.

A pesar del importante papel de estas organizaciones, tienden a acarrear ciertasdebilidades que restringen su impacto y la relación con las organizaciones de base.Puntualizaré las principales, haciendo referencia a un estudio realizado acerca de lasONGDs “ambientalistas” peruanas trabajando el tema del desarrollo sostenible en susdiversas modalidades (Portocarrero et al, 2000):

a. La dependencia financiera hacia recursos de la cooperación internacionalimplica que están afectadas por las decisiones en el diseño de políticas yprioridades de los donantes internacionales. Las ONGDs nacionales no hanlogrado un nivel apropiado de autofinanciamiento ni han podido estrecharmayores vínculos con el Estado nacional para asegurar recursos.

b. Las ONGDs tienden a ser efectivas en la ejecución de proyectos locales y,quizás, regionales y derivan buena parte de sus recursos a este ámbito y notanto a la formación ciudadana, al cabildeo o la movilización política. De las225 organizaciones privadas sin fines de lucro dedicadas al medio ambientesólo 5% tenían como finalidad la formulación de políticas y legislaciónambiental; el 7% a la elaboración de políticas y defensa de derechosambientales, mientras que un 44% afirmaron realizar actividades relacionadasal manejo de recursos naturales y el desarrollo sostenible. Estas últimas sonlas que más han logrado coordinar con programas estatales en la co-ejecucióno coordinación de proyectos.

c. Al igual que en otras sociedades, las ONGDs no tienen que rendir cuentas a laspoblaciones con las cuales trabajan. Aunque se reconoce que esta es una de

17 No es de extrañar que la emigración ha sido una de las estrategias principales paraadecuarse a este panorama. Se calcula que más de dos millones de peruanos, especialmentejóvenes, han optado por esta alternativa.18 El tema de la evolución de las ONGDs en el Perú ha sido tratada por numerosos autores,véase a Díaz-Albertini (1989, 1990, 1993, 1995)y Valderrama (1998).

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las “ventajas comparativas” del sector sin fines de lucro ya que no se encuentraatada a un mandato como el Estado y esto le permite ser más flexibles einnovadoras en sus propuestas, si disminuye su legitimidad ante laspoblaciones beneficiarias.19 También significa que hay un peligro evidente deque respondan más a una agenda o intereses propios y no tanto a lasnecesidades y demandas de los grupos de base, tratando a éstos últimos comobeneficiarios o clientes.

d. Las ONGDs sufren, paradójicamente, de excesivo profesionalismo o deexcesivo “amateurismo”. En el primer caso, la profesionalización tiende aalejarlos de las bases sociales como grupos de referencia, mientras que en elsegundo, no tienen capacidad para incidir en programas y políticas de altocontenido técnico.

e. La especialización de las ONGDs debido fundamentalmente a la competenciapor recursos financieros y a la imposición de temáticas por parte de lasagencias financieras, ha estado llevando a que estén más orientadas por laoferta que por la demanda. Es decir, las instituciones van generando unaexperticia que deben “vender” en el mercado del desarrollo, en vez de diseñarsu apoyo de acuerdo a las demandas sentidas de las poblaciones pobres(Díaz-Albertini, 2001). En el caso de las ONGDs ambientalistas esto se notaen las organizaciones “conservacionistas” que con frecuencia priorizan a laspoblaciones de fauna y flora, más que a las humanas.

f. La mayoría de las ONGDs operan en territorios considerados como “propios” ytienen serias dificultades en coordinar acciones con las demás. En el procesopierden dos oportunidades: (a) la de aproximaciones multidisciplinariasmediante alianzas estratégicas; (b) las posibilidades de “escalar” el ámbito deacción y el impacto político-social.

Buena parte de estos problemas se explican porque las ONGDs en muchas denuestras sociedades son “islotes” de acción social que cuentan con poco respaldo delsistema político y económico nacional. Así el capital social que manejan tiende a sufrirde cierto particularismo, de ser fragmentado ya que sólo puede ser compartido conpoblaciones específicas, bajo propuestas también específicas. A pesar del importantetrabajo que realizan, encuentran un techo en su potencial al estar relativamenteaisladas de y segregadas por los sectores públicos y privados que las ven como unaamenaza. Al mismo tiempo, al restringir su actuación más política, activista ymovilizadora ante el temor a la coerción o represión, también contribuyen a su propioaislamiento.

Aún así, en el caso del Perú, la población en general muestra un nivel importante deconfianza hacia estas organizaciones. En una encuesta nacional realizada en 1999, alser preguntados acerca de qué instituciones podrían resolver mejor los problemas desu comunidad, las iglesias y las ONGs quedaron en segundo lugar, después de losmunicipios, en la preferencia de 15.8% de los encuestados (Tanaka y Zárate, 2000).En la misma encuesta, al ser preguntados acerca de qué institución estaría en mejorcondiciones para administrar el dinero de la comunidad, las ONGs terminaron entercer lugar (detrás de la iglesia y el municipio) con 12.4% de las preferencias. Esimportante resaltar estos resultados porque las ONGDs sólo llegan a un númeroreducido de comunidades, las de menores ingresos, y los resultados mencionados sona nivel nacional y con representación de todos los niveles socioeconómicos.

19 La mayoría de las ONGDs no tienen una membresía ajena al personal que labora en ellas,reduciendo más aún el rendimiento de cuentas. En sentido estricto, sólo deben rendir cuentas“hacia arriba” a las agencias de cooperación que las financian.

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Fortalecer el capital social de la clase media significa necesariamente fortalecer losvínculos con las organizaciones de base y con las instituciones estatales y económicasdel país. Esto sólo se podrá lugar si las ONGDs e instituciones afines logran mayorseguridad financiera y la capacidad de ejecutar acciones de mediano a largo aliento.Asimismo, una mayor seguridad legal que garantice la autonomía institucional y faciliteel trabajo con las poblaciones de menores ingresos. Esta mayor seguridad financieray legal también conllevaría a que tuvieran que rendir cuentas hacia la poblaciónnacional, elemento esencial para afianzar su legitimidad ante las organizaciones debase.

c. La institucionalidad estatal

Anteriormente mencionamos la importancia del capital social gubernamental,entendido éste como las instituciones gubernamentales que influyen sobre lashabilidades colectivas de las personas mediante el cumplimiento de contratos, eldominio de la ley y el grado de libertades sancionadas por el Estado (Collier, 1998).En las sociedades nacionales de nuestra región, esta formulación del capital socialgubernamental debería incluir los mecanismos necesarios para que surja un “...Estadoregulador, facilitador, asociativista y estratega ...” (Guimarães, 1996). Regulador paraque pueda ocuparse de los múltiples fracasos de mercado, los monopolios naturales,los bienes comunes y públicos y las externalidades, especialmente en lo referente a laprotección del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Es facilitador al incentivar elstock y el mejor uso de los capitales y recursos existentes, cumpliendo una esenciallabor en enriquecer el capital humano mediante la educación y en una mejor utilizacióndel capital social mediante el escalamiento de acciones de las organizaciones de base.Es asociativista al permitir, mediante la descentralización del poder, que florezca lacapacidad de la sociedad de integrarse, concertar y, mediante el debate público,incorporar a la ciudadanía, sus organizaciones y representantes en los procesos detoma de decisiones. Finalmente, es estratega al cumplir la importante función deincentivar la planificación participativa para generar “...criterios mínimos de políticapública...” y generar políticas de Estado que deben nacer del consenso (Guimarães,1996: 15).

Una de las grandes frustraciones de la región con respecto al desarrollo político, socialy económico es que el Estado dista mucho de alcanzar estos cometidos. El Estadopatrimonial, de “botín” para unos pocos sectores y estratos, ha pasmado el rico capitalsocial que existe en nuestros países. Digo pasmado y no destruido, porque comulgocon la idea de Hirchsman (1984) de que aún las experiencias negativas decooperación no logran destruir a la energía social, sino que esta se mantieneesperando nuevas condiciones, necesidades y alicientes. Asimismo, poco ha ayudadola prédica del ajuste estructural acerca del Estado “mínimo” que ha llevado a que susfunciones se limiten a controlar la inflación y a pagar la deuda externa, “compensando”a los pobres con programas asistencialistas que han generado dependencia en vez deempoderarlos (Kliksberg, 2000).

En el caso del Perú, los años 90 fueron de considerable pérdida de capital socialgubernamental y quisiera ilustrar esta afirmación con los resultados de una encuestasobre valores democráticos y participación ciudadana realizada en 1999 (Tanaka yZárate, 2000):

- En noviembre de 1999, más del 50% de los peruanos aprobaban la gestión deFujimori durante el período 1996-1999. Sin embargo, en escala de 100, el apoyoal sistema político era de 25.8. En términos de la instituciones políticas ytambién sobre una escala de 100, la escala de confianza fue de 27.1 al poderjudicial y 29.8 al Congreso.

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- Ante la pregunta de qué institución podría solucionar los problemas de sucomunidad, sólo 1% seleccionó al gobierno central y 44.6% al municipio. Esto apesar que los gobiernos locales en el Perú sólo disponen de aproximadamente3.8% del gasto público.

- En términos de participación política, sólo 7.7% afirmaron ser miembros departidos políticos, aunque cerca de 60% preferían a la democracia a cualquierotra forma de gobierno.

Las cifras claramente señalan la extrema debilidad de la institucionalidad política yestatal en el país. Los peruanos logran con facilidad divorciar la gestión delpresidente con la situación percibida acerca de la situación de las institucionesestatales y la confianza que tienen hacia ellas. Es decir, ilustra cómo el sistemapolítico está basado en personas y no en instituciones. A tal nivel llega lapersonificación que, a pesar de que en el régimen fujimorista se aumentó el gastosocial de 12 dólares per cápita en 1990 a 85 dólares en 1997 (Vásquez, 2000), no seconsidera que el gobierno pueda solucionar los problemas de las comunidades. Lasolución viene de mano del mandatario y no de las instituciones que lidera. De ahíque en un estudio acerca de los valores democráticos de los sectores pobres en LimaMetropolitana, se descubriera que hay una marcada preferencia por una “autoridadfuerte y justa” a una que garantice una “amplia libertad democrática”, especialmenteporque desean que el Estado:

..provea lo necesario para la satisfacción de necesidades...Se quiere a unEstado que proporcione educación, salud, vivienda o trabajo a los que lonecesiten. Otros valores como seguridad, justicia, igualdad y democracia sonconsiderados, relativamente, de menor importancia” (Murakami, 2000:118).

La falta de institucionalidad y de confianza en los partidos, sus representantes políticos(en congreso) y en el sistema judicial lleva a que se apoye (no necesariamente confíe)al jefe de gobierno que entrega los bienes y servicios básicos. Como bien ha indicadoGonzales de Olarte y Samamé (1991), en el Perú esto ha contribuido a un sistemapolítico inestable, en el cual sólo funciona cuando existen los recursos económicospara distribuir bienes y servicios tangibles de corto plazo. La clientela política hallevado a un deterioro sostenido de la noción de ciudadanía y de individuos sujeto dederechos y, peor aún, a visualizar a la organización como un mecanismo para lograrlas prebendas del Estado. Es así que cualquier revés económico y consecuentelimitación en el gasto fiscal, lleva a una rápida disminución en el apoyo al régimen ycomo éste no está sustentado en una confianza en las instituciones estatales ypolíticas, se genera una crisis política generalizada que sólo puede ser paliada con elcreciente endeudamiento y el déficit fiscal.20

Ante esta situación que en su totalidad no es emblemática de la región pero que sícomparte con ella algunos de los fundamentos de la débil institucionalidad, es que escomprensible la incredulidad de muchos analistas acerca del papel de las institucionesestatales en el proceso de desarrollo y facilitación del capital social. Sin embargo,como hemos señalado en numerosos pasajes de este trabajo, no es concebible un 20 En el caso particular de Fujimori, en los primeros tres años no contaba con los recursos nilos mecanismos para el gasto social pero contaba con el apoyo resultante de la disminución dela inflación y la captura de Abimael Guzmán, líder de Sendero Luminoso. A partir de 1993, sinembargo, va a contar con suficientes recursos producto de la recuperación económica, laimportante mejora en la recaudación tributaria, la entrada de préstamos y donaciones y elproceso de privatización que, por sí sólo, contribuyó con cerca de 9,000 millones de dólarespara la caja fiscal. Esto posibilitó un gasto social importante y sostenido por cerca de ochoaños, a pesar de que en momentos electorales (1995 y 2000) también produjeron un aumentosustantivo en el déficit fiscal.

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proceso de desarrollo sostenible sin el concurso del Estado. La tarea, entonces, esidear formas de creación de capital social gubernamental al mismo tiempo que sefortalece al de la sociedad civil. Al respecto, la experiencia nos señala algunosmecanismos:

• La voluntad política es un elemento esencial en cualquier cambio conducente alfortalecimiento de la institucionalidad y, desafortunadamente, bastante difícil deinducir en el corto plazo. Sin embargo, hay muestras que es posible realizarloasumiendo posturas proactivas de la ciudadanía y sus organizaciones. En el Perú,por ejemplo, un programa apoyado por USAID consistió en trabajar con mujerescandidatas a los municipios (alcaldesas y regidoras) y al congreso para acordaruna agenda básica de acción a favor de la mujer y para capacitarlas en susfunciones. En aquellas zonas en las cuales se aplicó el programa un mayornúmero de mujeres fueron elegidas y en un número considerable de municipios seha comenzado a trabajar en torno a la agenda. Las ONGDs participantes tambiénhan seguido apoyando a las autoridades y sus respectivas municipalidades y comoresultado los gobiernos locales son más conscientes de las necesidades de lasmujeres populares y sus necesidades.

• La cultura organizativa de las instituciones estatales debe cambiar de serautocentrada a generar una conciencia de servicio público. En el Perú, a pesar delos múltiples problemas y deficiencias descritas anteriormente, se logró transformaral organismo recaudador de impuestos en un período muy corto de tiempo. Sobrela base de una selección estricta de los funcionarios, mejoras sustanciales en lasremuneraciones y un espíritu de cuerpo imbuido por la ética y honestidad, se logróaumentar la presión tributaria de 8% del PBI a cifras superiores al 15% en sólo tresaños de funcionamiento. Parte del éxito es que el presupuesto del organismoestaba en función a los montos recaudados. Asimismo, el funcionamiento delFondo de Compensación Social (FONCODES), por lo menos hasta 1998, inicióuna labor intensa de inversión social orientado a la demanda (demand driven) quese sustentaba sobre la formación de núcleos ejecutores en las comunidades quediseñaban y presentaban los proyectos que habían priorizado para sus localidades,invirtiendo entre 1991 y 1998 un monto cercano a 1,200 millones de dólares yfinanciado aproximadamente 32,000 proyectos (Conterno, 1999).21

• Generando mayor involucramiento de los funcionarios con las poblaciones y en laslocalidades en las cuales trabajan. Diversos autores resaltan la importancia delarraigamiento (embeddedness) en la sinergia Estado-sociedad civil conducente ala construcción de capital social y consiste en las relaciones que los representantesdel Estado y sus instituciones construyen en las mismas comunidades en lascuales trabaja y que van generando confianza mutua y el compromiso de todas laspartes con los proyectos y acciones programadas (Evans, 1996). Para lograr estamayor identificación e involucramiento, es necesario otorgarle cierta flexibilidad deacción a los funcionarios para que puedan responder mejor a las demandas de lapoblación local; alentar que los funcionarios estén destacados en una zona por unperíodo prudencial de tiempo que permita que hagan suyas las comunidades encuestión (Lam, 1996); implantar incentivos ligados al logro de resultados y laevaluación respectivas de las mismas organizaciones locales (Ostrom, 1996). Unespíritu reformista, de querer hacer las cosas diferentes y en conjunto con la

21 Es preciso indicar que estos dos casos exitosos de servicio público tuvieron serios revesesante la insistencia de Fujimori a un tercer mandato. En el caso de SUNAT, el organismorecaudador, comenzó a ser utilizado como arma de presión política, sea favoreciendo a los queapoyaban al régimen o amenazando a la oposición. A pesar de estar bien evaluado hasta1998, FONCODES también cae víctima del apetito re-reeleccionista y comienza a ser aplicadoen relaciones clientelistas y populistas.

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población, también contribuye a acercar al Estado a las comunidades locales (Fox,1996).

• La descentralización del poder y la desconcentración de funciones resulta siendootro importante mecanismo para acercar al Estado a la comunidad y, comorespuesta, generar mayor conciencia y acción ciudadana. Como examinamosanteriormente, los peruanos confían más en sus municipalidades que en elgobierno central, incluso para la administración de dinero, aspecto que siempregenera suspicacias y desconfianza. La subsidiariedad como principio básico de laadministración pública resulta en mayor control local de los servicios básicos ymayor participación en su mantenimiento. En los proyectos de saneamientoambiental, canales de riego, recojo de residuos sólidos y gestión de bienescomunes y colectivos, la metodología orientada a la demanda con relacionescomplementarias entre Estado y comunidad han mostrado tener gran efectividad(Káhkönen, 1999; Ostrom, 1996). Para estos propósitos es necesario capacitar alos funcionarios locales y las comunidades en diversos aspectos técnicos, degestión, resolución de conflictos, entre otros.

• Finalmente, todos estos procesos contribuyen a fortalecer la transparencia en lasoperaciones del Estado y al rendimiento de cuentas.

2.3 El Eslabonamiento de redes y el acceso a oportunidades

Por lo analizado por el momento, es evidente que el capital social –sea este de base,de las instituciones intermedias o del Estado—debe retroalimentarse continuamentepara que pueda ser utilizado en forma efectiva para el desarrollo. La fragmentaciónvivida en nuestras sociedades representa un importante obstáculo para este logro,inclusive debilitando los “islotes” de capital social que podríamos encontrar enmúltiples comunidades, instancias de la sociedad civil y entre algunos sectores oprogramas del Estado. De ahí que sea esencial examinar cómo se pueden construirrelaciones mutuamente beneficiosas en torno al desarrollo. Los estudios en el áreason enfáticos en señalar que la relación entre los diversos estamentos son esencialespara construir los siguientes puentes y eslabonamientos basados en la sinergia:

b. Acceso a recursos

Como bien indica Bebbington (1999), es necesario tener una concepción ampliaacerca de los recursos que las personas necesitan para forjar y sostener sus vidas.Además del acceso a los capitales necesarios, que el autor clasifica en cinco tipos(producido, humano, natural, social y cultural), también es preciso acentuar que nosólo son medios para la subsistencia, sino también brindan significados al mundo delas personas. Es en base a los “activos” con que cuento que puedo perfilar el tipo derealidad que me toca vivir, lo que significa y las expectativas que construyo.Igualmente, los recursos no sólo se utilizan, sino constituyen las mismas capacidadesque las personas y los grupos tienen para actuar sobre el mundo y cambiarlo. Comomencionamos anteriormente, por ejemplo, las competencias o habilidades de unapersona (capital humano) no sólo son activos que le permiten actuar con mayorefectividad, sino también son activos que generan mayor confianza entre los que lorodean.

El acceso a los recursos, no obstante, muchas veces tiende a interpretarse como unproblema de los pobres o los desposeídos cuando en realidad se debería analizarcomo un problema de sinergia (Evans, 1996). Los programas de desarrollo impulsadopor agentes externos ante la escasez presupuestaria (ONGDs, iglesias, Estado), porejemplo, necesitan de los recursos de participación, movilización y materiales de lascomunidades con las cuales trabajan. Los gobernantes a su vez necesitan de la

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confianza de los gobernados como mecanismo básico de la legitimidad. Elintercambio de recursos se convierte, entonces, en un eslabonamiento de doblesentido que, dependiendo de la cantidad y calidad de los recursos, podrían generarsinergia o dependencia. Las lecciones aprendidas en diversas realidades nos sirvenpara calificar algunos de estos intercambios:

• Los eslabonamientos orientados hacia la demanda (demand driven) tienden atener mejores resultados que los impuestos desde arriba, sea por la burocracia olas organizaciones intermediarias. No sólo resultan proyectos a menores costospara ambas partes y sostenibles por la misma población, sino que tienden asatisfacer mejor las necesidades sentidas de las bases y a suplir las restriccionespresupuestarias de las organizaciones externas. El peligro mayor de esteeslabonamiento es que puede sobrecargar de actividades y la disponibilidad derecursos de los pobres.

• El intercambio de información y conocimiento es alentado por el eslabonamiento yresulta siendo uno de los principales recursos intercambiados. La interacciónpermite que se conozcan mejor las realidades respectivas, el capital socialexistente y las necesidades de reforzar ciertos mecanismos y procesos. Variosautores mencionan que es esencial conocer la dotación (endowment) de capitalexistente y de los posibles conflictos para que se pueda actuar adecuadamente.Este intercambio de información y conocimiento también permite rescatar losconocimientos, creencias y prácticas tradicionales que resultan necesario parareconstruir el tejido social (Durston, 1999). En el intercambio también se puedeintroducir nuevas tecnologías para la comunicación y el flujo de información.

• Como analizáramos anteriormente, uno de los recursos esenciales para la accióncolectiva es la normatividad y legalidad. La presencia del Estado en el intercambiode recurso potencia la capacidad de autocontrol al interior de las organizaciones debase al respaldar las reglas y estatutos internos con una contraparte legal.

• El Estado refuerza la legalidad, pero las organizaciones brindan el recurso de lalegitimidad. En el caso del Perú, por ejemplo, los gobiernos locales gozan demayor legitimidad que el gobierno central, simplemente porque muchos de ellosestán presenten y prestan sus oídos a las necesidades de la localidad, a pesar deque casi no cuentan con recursos.

b. Una mirada compartida del futuro: la planificación

Una de las principales víctimas del ajuste estructural, la ortodoxia y la reducción delEstado en América Latina, ha sido la capacidad de planificación. La idea de un Estadoplanificador se equiparó con el intervencionismo (“economía planificada”), lo cual en elcaso del Perú y en otros países significó el desmantelamiento de las oficinasespecializadas en este aspecto. De igual manera, se debilitó considerablemente lapresencia estatal en el diseño y ejecución de políticas sectoriales (Gonzales de Olarte,1998). El circulo vicioso de la pobreza y el subdesarrollo, no obstante, tiende aconstruirse sobre la angustiosa necesidad de supervivencia de los pobres y la prácticapopulista del Estado como medida de apoyo popular. Ambos son concepcionescortoplazistas del futuro, poco sostenibles en el largo plazo y encubadoraspermanentes de la inestabilidad. La capacidad de visualización del mediano y largoplazo es esencial para actuar ante las necesidades actuales respetando los activosdisponibles para el futuro. Como indica Kliksberg (2000), el planificar significa pasarde una concepción de “gasto social” a una de inversión de capitales, haciendopersistente el impacto de los recursos utilizados sean estos materiales, educativos ode salud y el posible retorno que representan. La planificación como ejercicioparticipativo resulta esencial para:

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• Tener una visión clara de las expectativas e intereses de los diversos actoresinvolucrados (stakeholders), dando voz fundamental a los que tradicional no latienen y disminuyendo el control y dominio de las elites tradicionales (Heller, 1996).En el Perú existen variadas y ricas experiencias de planeamiento estratégico endistritos rurales que han permitido que las necesidades de las comunidadescampesinas sean atendidas por primera vez por sus municipalidades. Antes deestos ejercicios participativos, los recursos de los gobiernos locales tendían a serdestinados a los centros poblados en donde habitaban las elites.

• Tener mejor y detallado conocimiento de los recursos con que se cuentan y cómopueden ser complementados para la acción conjunta.

• Generar compromisos entre las diversas partes para llevar adelante los planes yacciones acordadas y que se reflejan en convenios, acuerdos, contratos en loscuales se especifican las obligaciones y derechos. En mi experiencia personal,estos convenios o contratos sociales son instrumentos esenciales para evitar losconflictos que surgen ante la defensa de las diversas autonomías institucionales yaque cada parte se compromete a ciertos productos o resultados y deben responderante las demás organizaciones por ellos. Así la responsabilidad es por efectosasumidos libremente y serán juzgados por ellos, lo cual significa que la autonomíano se ve violada.

• Generar mecanismos para el seguimiento y evaluación de los planes,especialmente los operativos, resultando en ejercicios prácticos de control yvigilancia ciudadana y estatal. Esto facilita la transparencia de las acciones y elrendimiento de cuentas. En el Valle Sagrado de los Incas en Cusco (Perú), losplanes estratégicos distritales han abierto un espacio continuo de participación ycontrol ciudadano al incentivar el monitoreo trimestral de los planes acordados, laevaluación al finalizar el año y la subsiguiente programación para el próximo. Enalgunos distritos se ha convertido en una práctica regular que ni necesita deconvocatorias ya que se han establecido fechas de antemano.

• Incentivar la participación al reducir el temor a la represión de las autoridadeslocales o centrales. Como bien señala Fox (1996), el Estado y los agentesexternos no sólo deben proveer de incentivos “positivos” para la participación, sinotambién de incentivos “anti-negativos” que “…reducen el costo que otros actoresexternos podrían amenazar de imponer a aquellos involucrados en la construcciónautónoma de capital social…” (p.1098, mi traducción). Este entorno favorable a laparticipación permite pasar de la resistencia cotidiana e indirecta al autoritarismo aformas de relación que permiten la participación abierta en los espacios públicos.

c. La integración como espacios pluralistas

La fragmentación y segmentación social existente en muchos de nuestros países es elresultado de la ausencia de mecanismos integradores, sean estos desde las bases odesde la llamada “sociedad mayor”. Los vínculos entre lo micro y lo macro social esuno de los aspectos más complejos en la temática del capital social porque conceptoscomo la confianza, las normas efectivas y las redes sociales tienden a ser analizadosdesde dos aproximaciones que no llegan a examinar en detalle los flujos desde lasbases hacia arriba o de arriba hacia las bases. Una primera aproximación tiende a veral capital social como un agregado que se calcula sobre la base de índices deconfianza, nivel de institucionalidad y densidad de organizaciones, lo cual escomparado con otros índices como el PBI, la estabilidad política, la desigualdad, entreotros. La segunda aproximación proviene de estudios de caso, mucho de los cualesno abordan en forma explícita a la relación con las organizaciones externas y, menosaún, al gobierno central. Los pocos trabajos que han enfocado particularmente larelación entre Estado y las organizaciones de base han ofrecido importantes leccionesacerca de la sinergia y coproducción, pero están basados en experiencias y realidadesconcretas en torno a ciertos bienes públicos o comunes.

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Esto significa que todavía nos encontramos ante una problemática que merecebastante análisis e investigación. Sin embargo, las lecciones aprendidas, sea deinvestigaciones parciales o del mismo análisis histórico, sí nos pueden brindar algunasideas centrales acerca de la importancia del capital social en la integración social. Hayquizás dos constataciones generales a las cuales podemos arribar:

1. Los mecanismos formales para la integración social han sido deficientesporque no garantizaban la plena representación de los sectores socialesmayoritarios. Esto incluye los mecanismos de participación política, el sistemade educación formal, los partidos políticos, los gremios y las organizaciones ylas instituciones como el Congreso y los gobiernos locales. En otras palabras,no han facilitado el desarrollo del capital social entre sectores, zonasgeográficas y la constitución de una comunidad nacional. Por el contrario, hantendido a subrayar las diferencias y las divisiones, las cuales han alimentado alas prácticas personalistas y populistas de las autoridades gubernamentales yciviles.

2. Las prácticas de integración, sean originarias de la sociedad civil o del Estado,han favorecido a la centralización en la toma de decisiones creandointerlocutores que con el tiempo pierden representatividad al aislarse de lasbases e incentivando la creación de feudos políticos con sus respectivoscaciques. Como bien indica Tanaka (2001):

En este esquema, la participación y la representación siguen, a mijuicio, una lógica piramidal y corporativa. Las comunidades se expresanen organizaciones que, a su vez, lo hacen mediante dirigentes, y éstos,a su vez, son la voz de las demandas de los sectores populares...Además, en la medida en que este esquema de participación presuponecierta homogeneidad de intereses en la base, considera también que larepresentación sigue básicamente un solo camino para lograr una mejordefensa de los intereses comunitarios ente el Estado: la “centralización”organizativa (p. 15).

Sea por la ineficacia de las instituciones políticas o de las prácticas organizativas, lasorganizaciones de base rara vez han tenido la posibilidad de interactuar plenamentealrededor de necesidades sentidas y lograr consensos plenamente democráticos entresí y con otros actores sociales y políticos. Es en este proceso que se retroalimenta alcapital social al ampliar las perspectivas y visiones del mundo y permitir una elecciónmás rica entre opciones:

• Salvo en los casos de comunidades muy aisladas y pobres, las poblacionestienden a ser heterogéneas en términos de intereses y demandas. Es decir, lacompetencia política es parte de la constitución de estas comunidades y unelemento esencial de la integración es fortalecer la capacidad de consenso y deresolución de conflictos. Esto, paradójicamente, tiende a fortalecerse en la medidaque exista competencia política. En diversos estudios, la competencia política serelaciona directamente con capital social y el éxito de la acción colectiva (Krishna yUphoff, 1999; Evans, 1996; Heller, 1996; Lam, 1996). En la competencia,entendida ésta como abierta y con aceptación de todas las partes de las reglasbásicas de juego, los ciudadanos sienten que tienen peso en las decisiones porquepueden elegir abiertamente las opciones. Las elites al competir, a su vez,reconocen que el éxito político proviene de su acercamiento y capacidad depersuasión de las bases. Finalmente, resulta siendo más difícil que las autoridadesy funcionarios públicos se adueñen de los dirigentes populares mediante elclientelaje porque la competencia promueve la descentralización del poder.

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Aunque parezca paradójico, con frecuencia la competencia promueve la acciónasociativa y concertadora de las instituciones estatales.

• Ante la debilidad de los mecanismos formales de representación, aspecto que esdifícil revertir en el corto plazo, muchas localidades en América Latina estánoptando por la generación de ESPACIOS públicos “semi-formales” que promuevenla concertación. En el Perú, en diversas provincias y distritos, se han creadomesas de concertación con diversos nombres y atribuciones pero todas apuntandohacia espacios de encuentro, diálogo, debate y, quizás, consensos entre diversossectores de la ciudadanía. En la mayoría, el alcalde preside la mesa y tiene comouna de sus funciones básicas el diseño de planes de desarrollo.

• Finalmente, la construcción de identidades políticas que superen a la comunidad,también se puede logra mediante lo que Ostrom (1996) llama un “sistemapolicéntrico” de relaciones entre las agencias públicas y las organizaciones debase. En estos sistemas, especialmente apropiados para la producción de bienespúblicos y comunes, las decisiones finales con respecto a la distribución yadministración de los bienes y servicios se realizan en conjunto entre el Estado y elusuario. Aunque le toca a los gobiernos (centrales o locales) asegurar lasinversiones para la producción (agua, electricidad, educación, salud) vía troncalesy otra infraestructura, los criterios de diseño y distribución son acordados con losmismos usuarios. En estos procesos, la ciudadanía es más consciente del bien yde la necesidad de su eficiente uso y, a su vez, tiene mayor capacidad para exigirresultados concretos por parte del Estado. En la jerga de los activistas políticos,permite pasar de la “protesta” a la “propuesta”. En el proceso se va entendiendomejor los mecanismos de toma de decisiones y, a su vez, de las posibilidades deincidir sobre ellos. Uphoff y Wijayaratna (2000) han mostrado, en el caso desistemas de riego en Sri Lanka, que la descentralización en la toma de decisionesen la distribución de un recurso natural no genera necesariamente conflictos vis-à-vis al sistema general (en este caso la cuenca), sino que facilita la acción colectivavía la generación de consensos y capacidades de presión sobre las burocraciascentrales. Es decir, el manejo localizado genera conciencia acerca del sistemageneral y la necesidad de administrar mejor al bien común.

Los diversos eslabonamientos permiten, entonces, un mayor y mejor acceso arecursos vía la retroalimentación entre los sectores de base y las institucionalidadesmayores: permite el planeamiento de acciones a mediano a largo plazo que facilita laadministración de recursos y el combinar la atención a necesidades urgentes desupervivencia con programas de mayor aliento conducentes a la sustentabilidad; y,finalmente, genera mayor identidad y compromiso ciudadano al integrar gobierno ysociedad en soluciones comunes.

III. CONSTRUYENDO CAPITAL SOCIAL PARA EL DESARROLLO

La construcción de capital social orientado hacia el desarrollo sostenible sólo esposible si en cada sociedad nacional se generan eslabonamientos que permitan unmayor acceso a los recursos de sociabilidad. El capital social por naturaleza esexcluyente, ya que los mismos mecanismos que alimentan la confianza, lareciprocidad y el respeto a las normas tienden a beneficiar a unos y crear barreraspara otros. Esto, en esencia, es lo que caracteriza a los grupos sociales: las fronterasque determinan quiénes participan y los que son excluidos.

Collier (1998), por ejemplo, examina cómo la interacción social produce tres tipos deexternalidades: (a) el conocimiento acerca de la conducta de otros; (b) elconocimiento acerca el entorno (no conductual); y (c) la reducción del oportunismo

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mediante transacciones repetidas. Las tres externalidades reducen los riesgos de laacción colectiva al disminuir a los posibles desertores o polizontes (free riders). Lainteracción continua produce la información necesaria para acumular conocimientos ypara reducir oportunismo mediante intercambios reiterativos. En la mayoría de loscasos, las interacciones, especialmente las que llevan a conocimientos especializadosy valiosos, tienen un efecto regresivo a nivel social. Es decir, las redes que brindanconocimiento e información valiosa tienden a estar limitadas a los sectores conmayores recursos e ingresos. El acceso a estas redes es restringido.

El proceso de desarrollo, sin embargo, demanda que las oportunidades resultantes dela información, conocimiento, las normas y la confianza sean lo más extendidasposibles. Como he examinado en este trabajo, esto sólo se puede lograr si seconstruyen los eslabonamientos entre los grupos excluidos y el resto de la sociedad.Para que los eslabonamientos sirvan de instrumento de desarrollo y no dedependencia, es necesario que existan las condiciones que anteriormente señalaracon respecto al enriquecimiento de expectativas y el empoderamiento de lasorganizaciones micro, meso y estatales. El capital social se nutre de actoresindividuales y colectivos capaces de imaginar utopías sociales, políticas y económicasy de contribuir a su posible logro. Esta voluntad de cambio tiene que tomar carne enorganizaciones empoderadas en todos los niveles de la estructura social, capaces deproponer alternativas, negociarlas y resolver conflictos.

En el Cuadro 2, intento resumir algunas de las principales áreas en las cuales losvínculos entre los pobres y excluidos con las organizaciones intermediarias yestatales, podrían enriquecer al capital social y la solidaridad existente en las basessociales. Para ello, he tomado cada una de las fuentes de capital social (laconfianza, las normas efectivas y las redes sociales) e indicando los principalesproblemas y limitaciones al respecto en las sociedades latinoamericanas. Sobre labase de esta identificación, las columnas que siguen sugieren algunas de las accionesque serían necesarias para revertir las limitaciones identificadas y fortalecer al capitalsocial como instrumento de cambio y desarrollo. En términos generales, lasrecomendaciones principales son:

1. Enriquecer las expectativas de los pobres como mecanismo básico parafortalecer la confianza en el cambio social y reducir su aversión al riesgo. Heseñalado que la confianza se sustenta en expectativas compartidas y que éstasincluyen: (a) qué se espera del futuro (las visiones del mundo), (b) cuáncompetentes son los demás para asumir los retos de transformación de larealidad y (c) qué seguridad existe en que los demás cumplan susobligaciones. La pobreza, la falta de información, los bajos niveles decapacidades y la falta de acceso a mecanismos apropiados de control ysanción, hacen que la mayoría de nuestros ciudadanos tengan límites severosen su confianza hacia los procesos de cambio y desarrollo. El enriquecimientode sus expectativas difícilmente ocurrirá como una sucesión de actosespontáneos o “naturales” que nazcan de la solidaridad popular. Estasolidaridad es sólo una base esencial, más no suficiente, para comenzar unproceso de enriquecimiento de expectativas que deberá provenir de relacionescon otros grupos y sectores, especialmente con el Estado y con organizacionesintermediarias abocadas al cambio social. Las lecciones aprendidas endiversas experiencias de promoción al desarrollo, permiten sugerir mecanismospara enriquecer las expectativas y fortalecer la confianza (Cuadro 2).

2. Empoderar a las organizaciones de la sociedad para que tengan capacidad dediseñar normas y su respectiva sanción como mecanismos para afianzar elrespeto a reglas y el dominio de la ley. Nuestras sociedades sufren de débil

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Cuadro 2: Áreas de Fortalecimiento y Construcción de Capital Social

Fuentes de Capital social Descriptores - Problemas Área de Fortalecimiento Funciones del Eslabonamiento VerticalLos pobres tienden a compartirvisiones del mundo bastanterestringidas que necesitan serenriquecidas.

• Ideologías de cambio social• Acceso a visiones alternativas y

competitivas de desarrollo.

• Enriquecer visiones del mundo y alternativas de desarrollo• Fortalecer autoestima y dominio sobre destino de la vida• Brindar respuestas innovadoras a los retos actuales.

CONFIANZA

Creencia que las accionesintencionadas de otros estará deacuerdo a nuestras expectativas

Es necesario ENRIQUECER estasexpectativas

Los niveles bajos en capacidadesgeneran desconfianza en lacompetencia de los miembros de lacomunidad.

• Conciencia ambiental yciudadana

• Formación de líderes.• Capacidad técnica-productiva

• Acción educativa en las escuelas; educación de adultos• Capacitación en liderazgo, formación de agentes catalizadores.• Implementación de proyectos pilotos – demostrativos con participación

comunal y orientados a la demanda

Organizaciones de baseSu accionar está fuertementeorientado a la supervivencia y bienesbásicos. Sobredemanda de tiempo yrecursos. Dependiente de actoresexternos

• Gestión organizativa –autonomía

• Legalización y capacidad desanción – autocontol

• Acceso a sistema judicial

• Apoyar en el establecimiento de formas organizativas transparentes ycon capacidad de delegación y de proyección a largo plazo.

• Diseño de esquemas participativos que eviten sobrecarga e injustademanda sobre los recursos de los pobres.

• Lograr reconocimiento legal de organizaciones territoriales y de ayudamutua. Descentralizar acceso a la administración de justicia.

Organizaciones IntermediasDebilitamiento de sectores mediosreformistas: falta de recursos yposibilidades de escalar acciones.

• Acceso a recursos financieros• Capacidad de incidencia en

políticas y planes públicos• Extender puentes con pobres

• Fortalecer vínculos con las bases y el Estado para establecer sinergia.• Financiamiento de proyectos de larga maduración que permitan

mayores impactos.• Mayor seguridad legal para garantizar su autonomía.

NORMAS EFECTIVAS EINSTITUCIONALIDAD

El cumplimiento de las reglas y lacapacidad de sancionar dependende la institucionalidad y legitimidadde las organizaciones sociales.

Es necesario EMPODERAR a lasorganizaciones para que cumplaneste propósito. Institucionalidad estatal

Larga tradición clientelista ypopulista personifica al poder.Creciente sentimiento antiestatista.

• Capacidad de planeamiento• Cultura de servicio• Transparencia y rendición de

cuentas

• Establecer mecanismos y espacios para la consulta/vigilanciaciudadana, orientados por la demanda.

• Capacitar a funcionarios en áreas de desarrollo priorizadas y ligarcarrera con resultados en comunidades en que están destacados.

• Aumentar atribuciones locales bajo criterio de subsidiariedad.Acceso a recursosLas redes de los pobres ofrecenpocas oportunidades, mientras queel Estado tiene restriccionespresupuestarias.

• Sinergia entre Estado ysociedad.

• Prácticas de coproducción• Intercambio de información

• Propiciar eslabonamientos orientados por las demandas mutuas entreEstado y ciudadanía.

• Reconocer y potenciar la dotación de capital social existente y construiren base a éste.

• Dar mayor voz a los pobres en la programación de gastos ypresupuestos.

PlaneamientoLa pobreza y el populismo hangenerado un círculo vicioso de cortoplazismo.

• Capacidad planificadora• Mecanismos participativos• Ejercicio de autoridad.

• Lograr una visión clara de las expectativas y necesidades de losdiversos actores.

• Incentivar la participación, reduciendo temor a la represión.• Generar compromisos entre las partes para llevar a cabo los planes y

medidas acordadas.

DENSIDAD DE REDES

La principal función de las redes esbrindar oportunidades para la accióncolectiva.

Es necesario fortalecer losESLABONAMIENTOS VERTICALESpara extender el acceso a recursos ygenerar sinergia

Integración pluralistaEl clientelismo ha generado unasociedad segmentada que compitepor los favores del Estado o mercado

• Espacios de encuentro yconsenso.

• Identidad política y ciudadana• Representación de intereses

• Propiciar la creación de mesas de concertación en el territorio nacional.• Asegurar la competencia política sobre la base del respeto a reglas

comunes que permitan el pleno ejercicio de la opción ciudadana.• Establecer mecanismos policéntricos de toma de decisiones que

permitan una mayor identidad ciudadana en torno al territorio.

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institucionalidad en la sociedad civil y en el Estado, esto personaliza oinformaliza las relaciones sociales a tal punto que lleva al particularismo y no aluniversalismo necesario para crear sociedades justas. El capital social es másproductivo cuando la reciprocidad es generalizada y no específica, o sea,totalmente dependiente de contextos y coyunturas. El particularismo, además,conduce al corto plazo, al beneficio inmediato, y no a la construcción deproyectos de largo aliento. Es por esta razón que nuestras organizaciones debase, a pesar de contar con alta solidaridad, terminan con frecuenciadependientes de relaciones de clientelaje y la práctica del populismo. Ladebilidad institucional se extiende, sin embargo, al Estado y a lasorganizaciones intermediarias, dificultando más aún la construcción derelaciones saludables con las bases sociales. El fortalecimiento de lasinstituciones sociales se convierte así en un aspecto fundamental paraconsolidar y construir al capital social orientado al desarrollo.

3. Finalmente, es necesario construir eslabonamientos verticales entre lasorganizaciones de base y el resto de la sociedad para distribuir mejor losrecursos disponibles en la sociedad, garantizar su sustentabilidad y extenderlas oportunidades a todos los sectores de la sociedad. Vivimos en sociedadessegmentadas y atomizadas, en las cuales las redes que tienen acceso arecursos y oportunidades son pocas y favorecen a los sectores de mayor podereconómico y político. Sólo ampliando los espacios de participación cívica esque se puede revertir esta situación y comenzar a generar acciones yproyectos mutuamente beneficiosos. He mencionado diversas experienciasexitosas en las cuales se ha logrado la colaboración entre las organizacionespopulares y el Estado u organizaciones intermedias. Sea por medio de lageneración de sinergia, la coproducción o la planificación participativa, se hanlogrado acciones de desarrollo en múltiples áreas: saneamiento ambiental, lasalud, el manejo de cuencas, los sistemas de riego, el desarrollo local, entreotros. El reto es lograr que estas experiencias, normalmente de carácter pilotoy locales, se transformen en prácticas constitutivas de nuestras estructurassociales nacionales.

La introducción del concepto de capital social en la literatura del desarrollo hapermitido generar mayor conciencia acerca de la importancia de la sociabilidad en losprocesos de transformación social. Al mismo tiempo, ha hecho más compleja a laagenda de desarrollo al incorporar un dominio cruzado por múltiples variables queincluyen aspectos fuertemente subjetivos (creencias, ideologías, simbologías,voluntades) con los objetivos (efectividad de normas, acceso a recursos, constituciónde redes). Esta complejidad, que a primera vista pareciera complicar las estrategiasde desarrollo, es, sin embargo, la principal esperanza para el cambio social al nolimitar a la conducta humana a un número reducido de variables y relacionesestrictamente causales. En otras palabras, la complejidad nos permite idear múltiplescaminos para lograr el desarrollo. Todos ellos, no obstante, apuntan hacia laimperiosa necesidad de construir vínculos y eslabonamientos verticales y horizontalescomo mecanismos indispensables para ampliar nuestra sociabilidad, distribuir mejorlos recursos societales y lograr sociedades sustentables.

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