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Análisis Sectorial de Agua Potable en Honduras

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CAPITULO 3: PRINCIPALES ASPECTOS CLAVES DEL SECTOR

La identificación de los principales aspectos claves que presenta el Sector Agua Potable y Saneamientoen Honduras, se basa en la identificación de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazasque surgen del análisis realizado de la situación actual.

3.1. FORTALEZAS Y OPORTUNIDADES

3.1.1. FORTALEZAS

Las principales fortalezas identificadas son:

Aspectos Legales e Institucionales

� Existe un amplio conjunto de disposiciones legales relativas tanto a los recursos hídricoscomo al Sector Agua Potable y Saneamiento, distribuidas en un total de más de 45instrumentos jurídicos. De estos instrumentos más de 25 son específicos del sector.Las disposiciones incluyen aspectos como la propiedad de las aguas, aprovechamiento ycontrata, protección y control, regulación, fiscalización (control directo y vigilancia),prestación de servicios, faltas, delitos, sanciones y atribuciones institucionales. Estas leyeshan permitido un adecuado desenvolvimiento de las instituciones del Sector aún sin disponerde un Marco Regulatorio a nivel nacional.

� Parte de la normativa legal desarrollada ha tratado de incorporar las tendenciasinternacionales y de ajustarlas a la realidad del país.

� Dentro de estas tendencias, algunas leyes como la de Municipalidades, la de Promoción yDesarrollo de Obras Públicas y la de Infraestructura Nacional, contemplan y favorecen ladescentralización de los servicios, la participación privada a fin de mejorar la eficiencia yeficacia en la prestación y calidad de los servicios y protegen legalmente los derechos delos usuarios así como de los prestadores.

� Se han implementado en los últimos años diferentes soluciones institucionalesnovedosas y exitosas en el ámbito urbano y rural, con y sin participación del sectorprivado, que demuestran que las reformas son viables y que se obtienen importantesmejoras en relación al modelo anterior, incluyendo la separación entre el prestador y elente de control.

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� Son ejemplos: las sociedades anónimas de capital mayoritariamente municipal (PuertoCortés, Choluteca); la concesión de los servicios a una empresa privada (San Pedro); lacreación de un ente Municipal competente (Catacamas); y las Juntas Administradoras deagua potable y saneamiento.

Se han recibido al respecto importantes apoyos de los Bancos internacionales de desarrolloy algunos donantes.

� Se dispone de un mecanismo de coordinación sectorial, constituido por el GrupoColaborativo de Agua y Saneamiento.

� En concordancia con las políticas de descentralización, impulsadas desde el GobiernoCentral, se dispone de una amplia experiencia y de varios mecanismos de apoyopara mejorar la capacidad de gestión municipal, tanto en el manejo del agua y elalcantarillado sanitario, como en otros servicios públicos.

Aspectos Técnicos y de Prestación de los servicios

� La amplia cobertura de instalaciones de abastecimiento de agua potable yrecolección de alcantarillado sanitario en el ámbito urbano - aunque no estáacompañada de calidad en la prestación del servicio - coloca, sin embargo, a Hondurasen el rango de países que disponen de una importante infraestructura básica.

� El SANAA ha introducido importantes reformas en su gestión, como ser ladesconcentración en 7 Direcciones prestadoras de servicios con cierta autonomía, laformulación de planes operativos en las diferentes áreas de prestación de servicios, laevaluación de la gestión en función de algunos indicadores de uso internacional, y unsistema de información con visión de integración de todos los procesos institucionales, enfase de implementación. Hay mejor desempeño en la planificación física de la infraestructura,principalmente para Tegucigalpa y se ha desarrollado una capacitación gerencial en susmandos ejecutivos. Ha sido asimismo proactiva en temas de gestión integral por cuencasde los recursos hídricos.

� Honduras ha desarrollado históricamente grandes esfuerzos para cubrir lasnecesidades de abastecimiento de agua para las localidades rurales (definidas comopoblaciones de menos de 2000 habitantes) y para la población rural dispersa.Se debe destacar entre otros aspectos, la notable experiencia de operación de estosservicios por 4233 Juntas Administradoras de Agua Potable conformadas por eltrabajo voluntario de los vecinos, lo que implica una amplia participación directa de lascomunidades en la prestación de estos servicios. Estas Juntas han sido y son sostenidas yapoyadas técnicamente por el SANAA a través de sus gerencias regionales, que son elsoporte para el sistema de apoyo que constituyen los Técnicos de Operación yMantenimiento (TOM).

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� En el área rural se dispone de un alto grado de letrinización (con y sin cierre hidráulico),debido a la acción de la Secretaría de Salud el SANAA y las ONGs.

� Se cuenta con en la experiencia nacional y Reglamentaciones técnicas promulgadasy usadas por diferentes instituciones, la que homologada y consensuada sería de muchautilidad para la adopción de normativas oficiales.

� Se dispone de experiencia entre los profesionales y técnicos del Sector para el diseño,la construcción y la operación de los servicios que se evidencia en:

� La disponibilidad de numerosos estudios, proyectos a nivel de cada uno de losprincipales operadores, y en particular en el SANAA.

� La disponibilidad de experiencias nacionales de soluciones tecnológicas de menorcosto que las convencionales.

� En los últimos años se han construido (y siguen construyendo) PlantasPotabilizadoras y algunas Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales.

� El país cuenta con universidades e instituciones profesionales con las que se puedenestructurar, incluso a distancia, programas de capacitación.

� El SANAA cuenta con una estructura organizativa y experiencia para atender alárea marginal del Distrito Central.

Aspectos financieros

� Para el pago de préstamos los municipios pueden usar como garantía las tarifas o enalgunos casos las transferencias del gobierno que corresponden al municipio, siemprey cuando las mismas no estén asignadas a otro uso.

� Las inversiones realizadas con recursos donados, se contabilizan como ingreso ycomo gasto para no afectar las cuentas generales del estado.

� No se evidencia una fuerte influencia política en el proceso de asignación de recursospara inversiones, ya que los montos están claramente establecidos en el presupuestonacional.

Aspectos de Desarrollo Municipal

� Existe un alto nivel de organización municipal, evidenciándose experiencias exitosas degestión directa e indirecta.

� Los procesos de descentralización municipal está aportando mayor protagonismo almunicipio.

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Aspectos de Participación comunitaria

� Existe una activa participación de la comunidad formada con el enfoque de que agua essalud en las actividades relacionadas con la prestación de los servicios de agua potable ysaneamiento.

� Se dispone de una experiencia acumulada a través de diferentes programas y proyectos,urbanos y rurales que han permitido el desarrollo de una importante capacidad de accióncomunitaria evidenciada por la existencia y funcionamiento de las Juntas Administradorasde Agua.

� El exitoso caso de la transformación de los servicios en Puerto Cortés, con ciertaparticipación comunitaria, demuestra la importancia de la participación en el control de lagestión lo que puede contribuir a viabilizar las reformas.

Aspectos de Salud Pública y Medio Ambiente

� La Secretaría de Salud cuenta con la estructura organizativa a nivel local, regional ycentral y una buena capacidad instalada a nivel nacional en cuanto al número delaboratorios.

Aspectos de Vulnerabilidad de las instalaciones

� Se tiene conciencia de la importancia del tema y se han capacitados recursos humanosa nivel de la comunidad, instituciones y fuerzas vivas.

Aspectos de Recursos humanos

� La existencia en las instituciones, - especialmente en el SANAA, en el Colegio deIngenieros Civiles (CICH) y en la Asociación Hondureña de Ingeniería Sanitaria y Ambiental(AHDIS) - de recursos humanos con conocimientos, experiencia y mística, que debenser tomados en cuenta para impulsar los procesos de transformación y cambio.

3.1.2. OPORTUNIDADES

Son importantes oportunidades para el fortalecimiento del Sector:


� La voluntad política del Gobierno nacional expresada en el Plan de Gobierno 2002-2006, en la Estrategia nacional de erradicación de la pobreza que enfatiza la necesidadde una alta inversión en agua potable y saneamiento, en la presentación en el CongresoNacional de un proyecto de Ley Marco para el Sector, en el Decreto Ejecutivo 023-

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2002 que considera de Emergencia la ejecución de algunos proyectos para la mejora delsistema de agua potable del Distrito Central y en el proceso de modernización y reformadel Estado

� El tratamiento por el Congreso Nacional de otros tres Proyectos de leyes quecomplementarían la Ley Marco: la Ley General de Aguas; la Ley de OrdenamientoTerritorial y de los Asentamientos Humanos; y la Ley Forestal y de la VidaSilvestre.

� La convicción de todos los actores, tanto públicos como de la sociedad civil, de lanecesidad de fortalecer y modernizar el sector haciendo un reordenamiento del esquemainstitucional actual y que el soporte legal para el desarrollo y prestación de servicios esincompleto y desactualizado, por lo que se hace necesario revisarlo, adecuarlo yactualizarlo.

� El ordenamiento del Sector de agua potable y saneamiento es actualmente un tema deamplia discusión en el marco de participación de la sociedad civil.

� Los procesos de descentralización exitosos implementados por el SANAA en losúltimos años y la toma de responsabilidad de la prestación de los servicios por parte de lasMunicipalidades.

� El apoyo del gobierno al proceso de descentralización y desarrollo local impulsado através de programas como el PRODDEL, que tiene por fin apoyar y aglutinar de maneraarticulada y coherente acciones a nivel municipal y de las Juntas de Agua.

� La modernización y reforma de la Secretaría de Salud, que programa reforzar lasáreas de vigilancia y monitoreo de la calidad del agua potable, con énfasis en la calidad delagua para consumo humano y en los vertidos.

� Las recomendaciones de foros internacionales suscritas por la República de Honduras,entre las que destacan la Evaluación del Decenio Internacional del Agua 1981-90, laDeclaración de Nueva Delhi, la Declaración de Puerto Rico y el Plan de Acción 1990-99.

� La promoción de procesos de discusión y análisis de la realidad actual y futura delsector por parte de grupos de profesionales como el gremio del Colegio de IngenierosCiviles y la Asociación Hondureña de Ingeniería Sanitaria y Ambiental y el GrupoColaborativo, que han aportado ideas significativas para impulsar el cambio.

� El apoyo del Grupo Colaborativo de agua y saneamiento y de la OPS en la realizacióndel presente Análisis Sectorial.

� La voluntad de participación como operadores del sector privado nacional yextranjero (evidenciada en San Pedro Sula, Puerto Cortés y Choluteca) que podría ser unmedio para alcanzar los objetivos sectoriales, mediante la implementación de solucionescon menores costos, incrementando los niveles de calidad de los servicios.

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� La oportunidad de generar un mercado de servicios a empresarios nacionales,derivado de la transferencia de servicios a los Municipios, para que se satisfagan demandasde los nuevos prestadores.

Aspectos Técnicos y de Prestación de los Servicios

� El Colegio de Ingenieros Civiles de Honduras ha expresado su interés de participar en elproceso de formulación y adopción de normas, a través de su Comisión Permanentede Agua y Saneamiento.

Aspectos Financieros

� La prioridad y disponibilidad de recursos financieros de los organismos multilateralesy bilaterales de cooperación, para apoyar los procesos de modernización y defortalecimiento institucional.

� La disponibilidad de aportes – la mayoría no reembolsables – de organizacionesgubernamentales y no gubernamentales externas tanto para asistencia técnica como paraconstrucción de infraestructuras, en particular como consecuencia del Huracán Mitch en1998.


� La Ley de Municipalidades proporciona adecuadas condiciones para la gestión einiciativa del municipio.

� La cooperación internacional se centra fundamentalmente en el ámbito del territoriomunicipal.

� El marco actual de las políticas relacionadas con el sector municipal es un factorfavorable para la acción.

� La descentralización municipal generará mayores acciones del municipio hacia unproceso de autogestión.

� Existe una amplia presencia de las instituciones del sector en la mayoría de losmunicipios

Aspectos de Participación Comunitaria

� Existe un alto grado de organización en la comunidad y la comunidad está altamentedispuesta a participar y a aportar contrapartidas significativas para acceder al servicio.

� Muchas instituciones ya consideran la participación comunitaria como un elemento ofactor de apoyo.

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� Se ha comenzado a tomar conciencia de la necesidad del manejo integral del aguatomando como unidad de planificación a la cuenca, lo que se evidencia por los Comitésde Cuenca ya existentes para las principales cuencas del país.

� Existe una alta conciencia en todos los niveles, de que el acceso al agua potable debuena calidad es una acción sanitaria preventiva y que la reducción de enfermedades deorigen hídrico, sólo se logra con además una disposición adecuada de las excretas humanas.

�· Existe asimismo conciencia que el control sobre la calidad de agua es una necesidadpermanente.

� Existe una amplia gama de disposiciones normativas de cumplimiento obligatorio enaspectos de salud y ambiente que actualmente pueden ordenarse y mejorarse.

� La alta tecnificación de los medios de comunicación facilita las campañas de educaciónsanitaria

� La población infantil crece con una clara conciencia y cultura ambiental.

Aspectos de Información

� El Grupo Colaborativo ha expresado su preocupación por el tema y se haresponsabilizado de poner al día y ampliar al actual Sistema de Información.

Aspectos de Recursos Humanos

� No se presentan oportunidades específicas para el desarrollo de los Recursos Humanosde Sector. Sin embargo para la creación del CONASA y del Ente de Regulacióndeberá contarse con Recursos Humanos capacitados.

3.2. DEBILIDADES Y AMENAZAS

3.2.1. DEBILIDADES

El sector presenta las siguientes debilidades:


� No existe la separación de funciones entre la rectoría, la regulación y la prestación delservicio. Existen instituciones que tienen el rol de ente rector, normador, regulador,constructor y operador, presentado debilidades en cada una de estas responsabilidades

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No se dispone, por lo tanto, de un Organismo Rector que fije políticas y realice unaadecuada planificación estratégica y coordinación sectorial integral.

No se dispone asimismo de un Organismo Regulador que realice en forma efectiva laregulación económica y de calidad de los servicios.

� El marco jurídico es amplio, con un sinnúmero de organizaciones del gobierno central ymunicipal, cuyas leyes o decretos creadores les asignan simultánea o separadamente,responsabilidades en los aspectos de rectoría, regulación técnica y tarifaría, construccióny asistencia técnica y prestación de los servicios de agua y saneamiento. Sin embargo, enla mayoría de los casos esas responsabilidades no son asumidas totalmente, o bien seejecutan débilmente.

� Existe además algún grado de superposición de Leyes y Reglamentos que puedenprovocan problemas.

� En la estructura legal de las instituciones del Sector, las políticas, funciones y competenciasestán diseminadas y se carece de mecanismos de coordinación.

� Esta situación conduce que a pesar de que existen esfuerzos concertados entre los diferentesactores que intervienen en el sector, a la fecha no se dispone de una adecuadacoordinación, dado que cada actor tiene sus propias prioridades y punto de vista de surol dentro del sector.

� Existen instituciones que no cumplen cabalmente las funciones que le establece suLey de creación, instituciones que intervienen en el Sector en acciones que están fuera desus roles y funciones e instituciones que tienen responsabilidades similares en lo que respectaal Sector.

� Los planes estratégicos y operativos existentes asignan un peso específico mayor a laplanificación física o de obras, en detrimento de la planificación organizacional yfinanciera de las instituciones.

� El marco legal vigente contiene normas coercitivas cuya sanción no alcanza acompensar el daño causado, ya que no tienen una cuantía actualizada, existe dificultadpara percibir las multas y el producto no se utiliza para reparar el daño causado.

� A pesar de contar con numerosas leyes y reglamentos, en el Sector no existen parámetrostécnicos para aplicar la Ley a un caso concreto, con lo cual la disposición se convierteen norma en blanco, sin posibilidad de cumplimiento.

� No se dispone de un Plan de priorización estratégica para el Sector. Los proyectosejecutados por instituciones públicas y de la sociedad civil son generados por el mecanismode la oferta más que por el mecanismo de la demanda.

La planificación se realiza a nivel del ámbito de acción de cada una de las institucionesque participan en el sector.

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� Existen instituciones nacionales que brindan asesoría y fortalecimiento institucionalgeneralmente a los mismos grupos con las mismas metas, y sin mayores elementosde coordinación y planificación estratégica.

� El país no tiene una tradición y cultura de regulación económica y de calidad de losservicios de agua potable y alcantarillado y existe una carencia de recursos humanoscapacitados.

� No existe un sistema de regulación que fije la metodología para adoptar sistemastarifarios y para fijar el valor de las tarifas.

� Se dispone de una diversidad de Instituciones encargadas de procesos defiscalización que carecen de los mecanismos de control y/o vigilancia, así como de losrecursos logísticos y técnicos.

Se carece de un adecuado sistema de incentivos que contribuya a fomentar eldesarrollo de actividades sustentables.

� No se han realizado campañas para la difusión de la legislación vigente y de losejemplos y logros obtenidos en la prestación de servicios para las soluciones exitosas,con y sin la participación privada, lo que motiva la desconfianza de la población y aún delas autoridades en las nuevas soluciones para la gestión.

� De los organismos de regulación existentes a nivel nacional – la Comisión NacionalSupervisora de los Servicios Públicos, CNSSP, y la Superintendencia de Concesiones yLicencias, SCL – no actúan como Entes de regulación económica y de calidad de Serviciosen todo el Sector. La CNSSP tiene por misión solo el control de las empresas del Estadoy participa únicamente en la fijación de las tarifas que aplica el SANAA. La SCL no tieneactuación en la concesión de los servicios de San Pedro Sula.


� Hay un crecimiento acelerado de asentamientos humanos urbanos, especialmente enTegucigalpa y San Pedro Sula.

� No se cuenta con los catastros físicos de las obras componentes de los sistemas o éstosse tienen en forma incompleta

� El mantenimiento es precario, no existen planes formales orientados hacia la prevencióny predicción, y sigue siendo correctivo.

� La gestión se realiza sin indicadores, por ejemplo de macromedición, agua nocontabilizada (se estima en el orden de 35 al 50 %), costo de producción, control depresiones, intermitencias, tiempo de reparación de fugas, etc.

� No se cuenta con manuales para la operación de los diferentes componentes, aún paraaquellos que son críticos.

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� El sistema comercial, aunque está íntimamente ligado a los otros sistemas, especialmentecon los operativos, en la generalidad de los casos se maneja en forma aislada. Notodos sus procesos están integrados, y generalmente se concentra la actividad en facturacióny cobranza, recibiendo menor prioridad las áreas de atención al cliente, catastro, etc.

� Los catastros de clientes son inciertos, el clandestinaje es alto, la medición, cuandoexiste es deficiente, la recaudación es moderada. la mora es alta (generalmente mayor atres meses de facturación), y no se tiene control de las operaciones comerciales queinciden en el agua no contabilizada.

� El costo de las tarifas no corresponde al valor real. Se subsidia la oferta, y los primerosestratos de consumo en forma cruzada.

� Un porcentaje mayor al 90 % del servicio de abastecimiento de agua se realiza en formaintermitente.

� Se carece de normativas oficiales para el diseño, construcción y supervisión de lasobras de agua y saneamiento, lo que induce a las múltiples de organizaciones que atiendenel desarrollo de infraestructura a usar parámetros y reglamentos propios, usar los delSANAA o bien a complementarlos con los de otras instituciones nacionales einternacionales.

� La población rural tiene graves problemas para disponer del cloro necesario para ladesinfección del agua potable y a la vez no valora en muchos casos la necesidad de lacloración. Adicionalmente, falta una promoción sobre la importancia de la desinfeccióncomo barrera para proteger la salud.

� Las deficiencias en el tratamiento de los desagües del alcantarillado sanitario, hanconvertido a los cursos de agua en cloacas abiertas.

� Si bien no existen datos precisos, puede afirmarse que la mayoría de las escasas plantasde depuración instaladas no están siendo operadas o no se operan correctamente.

� La mayor parte de la demanda insatisfecha a nivel urbano está concentrada en laszonas marginales y más pobres de las ciudades mayores, para quienes hoy el pago delagua a aguateros es entre15 a 20 veces superior al que cobra el SANAA en su distribuciónpor red.

� El costo de la solución de estos problemas con criterios y tecnologías convencionalesescapa a las posibilidades económicas disponibles (usuarios, gobierno, municipio).

� No se define con propiedad cuál es el límite entre población rural y población urbanaque se fija en 2000 habitantes. Sin embargo hay muchas localidades de más de 2000habitantes que tienen, desde el punto de vista económico y cultural, características decomunidades rurales.

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� El pasado Huracán Mitch ha evidenciado la fragilidad de la infraestructura de aguapotable y saneamiento en aspectos relacionados con las deficiencias en su diseño yconstrucción.

� Existen instalaciones construidas y de proyectos disponibles que no tienen metasclaras.

� Es necesario explorar formas y procesos tecnológicos no convencionales que handado resultados exitosos en otros países (como, por ejemplo, los sistemas condominiales)y difundir a nivel comunitario las opciones disponibles de estos temas.

�· En los casos que una empresa administra los sistemas de agua potable y saneamiento, lasinversiones en saneamiento son siempre relegadas a un segundo plano.

� Hay serias deficiencias en la capacidad de gestión gerencial de los responsables deadministrar los sistemas, principalmente en aquellos operados por Municipios que no hanrecibido asistencia técnica.

� La estructura administrativa y el plantel de recursos humanos disponibles en cadaservicio, no siempre responde a las necesidades de los servicios, identificándoseinterferencias externas en su asignación.

� La transferencia de los servicios a los Municipios así como el reto de mejorar la eficienciaoperativa y comercial demanda recursos humanos que superan la oferta actual.

� No se dispone de normativas técnicas y legales y no se realizan campañas permanentes dedifusión orientadas al uso racional del agua.

� Hay falta de definición sobre las soluciones técnicas, financieras y operativas para laprestación de los servicios en el Distrito Central

� Las disposiciones y nomenclatura de la Organización Mundial de Comercio no se estánaún aplicando cabalmente por los organismos encargados de la redacción y promulgaciónde las normativas.


� Existe una importante limitación en la capacidad financiera para incrementar elendeudamiento del país.

� Existe una ausencia de políticas financieras para el Sector, agudizada por la falta deinformación, a una falta de responsabilidades claramente establecidas y a la inexistenciade un programa de origen y uso de los recursos, lo que lleva a su uso ineficiente.

� El Sector ha dependido y depende de aportes de subsidios externos al país para laconstrucción de instalaciones, en particular en las zonas rurales y áreas marginadas. Apesar de la cantidad de recursos de inversión que se reciben por donaciones, que SETCO

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estima amontarán a desembolsos por un billón de dólares entre 2002-2007, no existe sinembargo ninguna estrategia particular para obtener fondos por parte del gobierno ni,lo que es más importante, un ordenamiento y uso de las diferentes fuentes definanciamiento.

� La información estadística del sector es insuficiente y dispersa lo cual no permitellevar una planificación financiera ni un control adecuado de la gestión de los operadores.

� En general, los esquemas tarifarios vigentes no permiten la cobertura de todos loscostos del servicio, incluyendo los costos financieros. Una consecuencia es que elusuario no valora el agua como un bien económico y no se incentiva su ahorro y usoracional.

� Existe un significativo porcentaje de población que está por debajo de la línea de pobrezay que no dispone de capacidad de pago

� Existe un sistema inadecuado de subsidios, aplicado a la oferta, que además de nopromover objetivos de eficiencia de los operadores, beneficia principalmente a quienesmenos los necesitan.

� Ninguna institución realiza un seguimiento ex-post a los proyectos de inversión.

� A pesar de la diversidad de fondos disponibles para atender las necesidades del sector,no existe ningún ente financiero al cual puedan acudir gobiernos locales o comunidadespara solicitar préstamos en condiciones blandas, para el financiamiento de infraestructuradel servicio.


� En el fortalecimiento institucional se percibe una atención diferenciada en favor de losmunicipios desarrollados y con ciertas capacidades locales, en detrimento de aquellosmunicipios pobres y poco desarrollados (representan el 85% de los municipios).

� A nivel del gobierno central y de los gobiernos municipales, la voluntad política delSecretario, Gerente o Alcalde, puede ser un factor positivo o negativo sobre todas lasacciones de la prestación de los servicios, dependiendo del grado de entendimiento sobrela importancia vital del mismo.

� La autonomía Municipal da funciones a los Municipios que no puedenimplementarse por limitaciones de recursos humanos y financieras.

� Una situación que requiere atención es la limitada capacidad de respuesta de lamunicipalidad ante la demanda de ampliación, mejoramiento y mantenimiento de losservicios, resultando de ello falta de credibilidad ante la sociedad civil sobre el papel de lamunicipalidad como operador.

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� No existe una instancia nacional que programe y distribuya con equidad el apoyoproveniente de la cooperación externa para los municipios.

� La disposición de excretas no parecería ser un tema prioritario a juicio de muchascomunidades; son las instituciones las que atienden el tema de saneamiento en el país.

� La participación ciudadana en muchos de los casos se limita a los aspectosinformativos y/o de consulta, no así a una participación en el proceso de definición,operación y seguimiento de los proyectos.

� Hay una limitada participación de las municipalidades en las acciones de protección defuentes de agua.

Aspectos de Participación Comunitaria

� En la Ley de municipalidades se plantean diferentes formas de participación ciudadana,sin embargo los avances en la aplicación de estas disposiciones han sido limitadas, ya seaporque no se han establecido las políticas específicas al interior de la institución municipalque proporcione los recursos necesarios para ello o porque las autoridades locales noquieren compartir el poder o tener que demostrar la transparencia en el gestión municipal

� También está el peligro potencial de la ingerencia de las municipalidades en lascomunidades rurales, tratando de tomar control, sobre la base equivocada del artículo13 de la Ley de Municipalidades que las faculta para manejar los acueductos dentro de sujurisdicción.

�· Se presentan problemas en la gobernabilidad del recurso. Se debe contemplar elmarco social, político-administrativo y organizativo, considerando las diferencias existentesen el manejo de los sistemas. Pueden presentarse los siguientes tipos de problemas:

� Conflictos entre prestadores de servicios de distintas localidades por el uso del recurso.

� Poca concertación entre los diferentes sectores usuarios y de éstos con las autoridadeslocales.

� Falta de fortalecimiento de las organizaciones de base y de conocimiento acerca delos derechos y deberes de la prestación de los servicios.

� Debilidad de las autoridades en la promoción del uso racional del agua.

� Dispersión de funciones entre las instituciones gubernamentales y poca claridadnormativa.

� Falta de un organismo con facultades para la protección del recurso, con base en laGestión de las Cuencas.

� En las áreas urbanas la participación es más limitada. Pareciera que la gente esperaque sea el gobierno local o central, el que a través de sus gestiones resuelva los problemasde los servicios.

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� Existe asimismo falta de diáogo y descoordinación entre la comunidad y las institucionespúblicas con atribuciones en el sector. La participación comunitaria no es un elementodestacado en proyectos o acciones.

� Existe una falta de capacitación a los líderes locales en temas específicos, que ayudena resolver los problemas inherentes a los proyectos de agua y saneamiento. Lasorganizaciones de usuarios en asociaciones o comités para la sostenibilidad del sistemasuelen ser organizaciones débiles debido a la falta de identificación de éstas con losproblemas de gestión y el desconocimiento de sus derechos y deberes. La pérdida decredibilidad de algunos líderes llevan a la comunidad a disminuir su participación.

� Hay ausencia de procesos de capacitación de líderes en las comunidades en temasespecíficos, que ayuden a la comunidad a participar activamente en la solución de susproblemas y existe un bajo nivel de alfabetización.

� La comunidad no se involucra en acciones de protección de fuentes de agua y no seda especial énfasis a la participación de los grupos poblacionales aguas arriba en lascuencas que se utilizan como fuentes de agua potable.


� En Honduras las enfermedades de origen hídrico ocupan el primer lugar de morbilidady el segundo en mortalidad infantil.

� Las deficiencias sanitarias en la calidad de los servicios de agua potable queevidencian los datos de que en más del 90 % de los casos el servicio de abastecimiento deagua potable se presta en forma intermitente y que solo se realiza la cloración en alrededordel 44 % de los servicios, lo que constituye un gravísimo riesgo para la salud.

� El 53% de las fuentes de agua de los acueductos rurales presentan contaminación fecal.

� Existe una pobre planificación del espacio urbano y rural que no considera la necesidadde equilibrio entre el hombre y la naturaleza, que se convierte en una presión sobrelos ecosistemas.

� Existe un grado de pobreza extrema en estratos poblacionales que no satisfacen susnecesidades básicas, que hace difícil garantizar atención especial a la temática delagua.

� Si bien existe la normativa para calidad de agua, son muy pocas las instituciones garantesdel control y su monitoreo. Hay muy serias deficiencias en el sistema de control directorealizado por los prestadores del servicio (salvo en general en el caso de los prestadospor el SANAA). Existen asimismo deficiencias en el sistema de vigilancia del Ministeriode Salud en lo referente a la calidad del agua potable suministrada. Esto agrava aún mása la situación de abastecimiento intermitente de agua potable apuntada anteriormente.

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� No se realiza un adecuado control de toda el agua que se vende en el país.

� No se han realizado campañas de concientización sobre los graves riesgos para la saludimplícitos en la existencia de servicios intermitentes y la falta de una adecuada cloración.

� Debido a la débil aplicación de la legislación ambiental los recursos hídricos superficialesy subterráneos están sometidos a amenazas de degradación por la falta de tratamientode los desagües del alcantarillado sanitario y de las descargas industriales. Se agregan aesto las descargas mineras no controladas.

� En cuanto al control de vertidos, no están claramente definidos los roles de SaludPública y SERNA. Las normativas para los vertidos de los desagües al ambiente nocontemplan los conceptos de manejo de cuencas según sus usos.

Aspectos de Vulnerabilidad de los Sistemas

� Se evidencian importantes problemas de escasez de fuentes de agua y decontaminación de las fuentes debido a:

� Alto grado de erosión de los suelos.

� Deforestación que produce una falta de cobertura vegetal de la superficie de lascuencas.

� Prácticas de uso de la tierra de carácter erosivo.

� Extracciones mineras o de hidrocarburos sin control sobre los efectos ambientales.

� Contaminación por residuos orgánicos e inorgánicos.

� Niveles de contaminación importantes debido a la inadecuada disposición de efluentesdomésticos sin tratamiento previo.

� Desarrollo urbano sin planificación

Aspectos de Información

La falta de planificación y las limitaciones para controlar la gestión, han dado como resultadoque no se haya creado información suficiente, actualizada y oportuna para dar soporte alos distintos niveles de decisión del sector a nivel nacional. El sistema de Información Nacionalde Agua y Saneamiento de Honduras, SINFASH tiene una base desactualizada e incompleta.La información está diseminada en distintas instituciones y no se dispone de un sistema deinformación global confiable, por lo que se presentan distorsiones entre los valores informados.

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3.2.2. AMENAZAS


� La principal amenaza es la falta de comprensión de los problemas del sector y, porconsiguiente la falta de voluntad para la búsqueda e implementación de solucionesviables de parte de las principales instituciones involucradas.

� Una importante amenaza ha sido y es hoy en Honduras, así como en general en los paíseslatinoamericanos, la posibilidad de una intervención externa al Sector por autoridadesmunicipales y/o nacionales, en particular cuando esta intervención se realiza con finesexclusivamente políticos. Un aspecto a considerar en relación a este tema esespecíficamente la dificultad en poder armar esquemas operativos y de regulación quesean independientes del poder político.

� Existe el riesgo que se siga ajustando el marco legal de forma puntual (corrigiendonorma por norma y llenando vacíos según van apareciendo en un listado de carencias), sinaprovechar la oportunidad de armonizarlo en un cuerpo normativo consistente y queobedezca a un concepto claro e integral sobre la mejor gestión del recurso hídrico y delSector; asimismo el riesgo de seguir emitiendo leyes que en vez de contar con un carácterpreventivo, se conforman con la simple reparación.

� Existe una incomprensión cultural por la población respecto a la concepción del agua,que es identificada solamente como un bien social y ambiental, y no como un bieneconómico. No se aprecian en su justa dimensión las bondades que generan los serviciosde agua potable y saneamiento, por lo que no están dispuestos a pagar su costo real y, enalgunos casos no desean pagarlo.

� No hay claridad en cuanto a las competencias actuales para la fijación y control denormas de la Secretaría de Salud de calidad del agua potable y de las SecretaríasSalud y de Recursos Naturales y Ambiente para efluentes volcados a sistemas acursos de agua, ya que la falta de claridad en estos aspectos podría incrementar lacuantificación de los riesgos por parte de los prestadores y en especial de eventualesinversionistas.

� Los aguateros, que venden agua a las colonias y barrios marginales en Tegucigalpa podríanplantear una fuerte oposición al proceso de reforma.

� Si bien es necesario crear a la brevedad un Ente Regulador a nivel nacional que fije laspautas de calidad y tarifas de los servicios, existe el riesgo que una vez creado el Ente, nose sancionen los reglamentos y regulaciones necesarias para que éste comience aejercer su actividad.

� Existen riesgos de que un Ente Regulador del Sector adopte posiciones discrecionalesen la determinación de las condiciones diferenciales para la aplicación de las normasregulatorias.

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� Los efectos de una nueva instancia regulatoria sobre los procesos de transformaciónya en marcha – como los casos de San Pedro Sula y de Puerto Cortés – también es unaspecto clave que deberá ser adecuadamente manejado, de manera de no poner en riesgolas transformaciones más importantes que han tenido lugar en el sector.

� Una incógnita surge en relación al Ente Regulador. La experiencia de la ComisiónNacional de Supervisión de Servicios Públicos y de la Superintendencia de Concesionesy Licencias indica que estos organismos no han podido constituirse en actores relevantes.La cuestión es entonces como evitar que un nuevo Ente Regulador experimente un destinosimilar.

� Existe el riesgo que no se resuelva de manera adecuada el tratamiento regulatorio delas Juntas Administradoras de agua y saneamiento.

� Una regulación y vigilancia de la calidad de agua muy extrema puede llegar a noestimular la prestación de los servicios por las Municipalidades y aún la participación delsector privado


� La nueva orientación de la Secretaría de Salud y la indefinición sobre el papel futurodel SANAA en el ámbito rural hace peligrar los actuales modelos exitosos que hanimpulsado e implementado estas instituciones.


� Con relación al proceso de asignación de recursos para inversiones, se evidencia unainfluencia política en las asignaciones presupuestarias de los sistemas atendidos por elSANAA y en la agilidad de ejecución de los proyectos del FHIS.


� Existe el riesgo de que se implemente una estrategia de descentralización sin el apoyotécnico e institucional que permita un traspaso gradual y ordenado de la prestación delos servicios.


� Existe el riesgo que la visión del aprovechamiento económico en la explotación de losrecursos naturales sea lo más importante y en consecuencia pueda contribuir al deteriorode salud y medio ambiente.

� La proliferación extensiva de modelos y estrategias de desarrollo que puede queestimulen dependencia, centralismo, exclusión social e iniquidad.

Capítulo 3


187

� Olvidar que la falta de adecuado saneamiento al igual que la falta de agua potable, sonfactores de alto riesgo que deben tratarse por igual en el ataque frontal a las enfermedadesde origen hídrico.

Aspectos de Recursos Humanos

� No se detectan, por el momento previsiones respecto a la estabilidad del personaldel Sector y sus condiciones de trabajo futuras.

� Existe el riesgo de la dispersión de los recursos humanos del SANAA, que deberíanconstituirse en un insumo fundamental para el nuevo mapa institucional del sector.

3.3. PRINCIPALES ASPECTOS CLAVES

En base a las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas identificadas se pueden indicar losprincipales aspectos que pueden frenar o impulsar, según sea el caso, las reformas sectoriales:

Aspectos claves básicos

� El principal aspecto clave para fortalecer el desarrollo sectorial es la necesidad deimplementar un adecuado ordenamiento institucional. Este ordenamiento debe permitirla separación de los roles de: i) fijación de políticas institucionales, operativas y financieras;ii) planificación, coordinación y supervisión; iii) regulación económica y de calidad de losservicios; iv) reglamentaciones y apoyo técnico; y v) prestación de los servicios. Debelograrse la conformación de instituciones estables y permanentes que cumplan efectivamenteestos roles.

La eventual promulgación de la Ley Marco de Agua Potable y Saneamiento, que estabaen discusión en el Congreso Nacional podría haber sido el primer paso que permitiría esteordenamiento. Sin embargo, la puesta en marcha de nuevas instituciones que cumplancon esos roles puede ir realizándose paulatinamente por pasos utilizando la legislaciónvigente.

Como corolario de este aspecto se considera indispensable la formulación a corto plazode políticas y de una planificación sectorial, concebidas como una función que abarcaa todas las instancias y todos los aspectos relativos a la prestación de los servicios en elámbito nacional.

� · Un segundo aspecto clave principal es la situación de los servicios en el DistritoCentral. Las fuentes de captación de agua potable actualmente en operación no alcanzanpara cubrir las demandas en época de verano cuando se reduce el caudal de los cursos yel nivel de los principales embalses que se utilizan como fuentes y las obras de emergenciaprogramadas o programables no reducirán sustancialmente el déficit. La cobertura de

Capítulo 3


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recolección y el porcentaje de las aguas del alcantarillado sanitario con tratamiento seránlimitados aún cuando se terminen las obras hoy en construcción.

La solución a estos problemas requiere de inversiones que actualmente están muy porencima de la capacidad financiera del operador (actualmente el SANAA y a futuro uneventual operador privado) y que no pueden ser recuperados por tarifas, por lo quedeberán ser realizadas con importantes aportes del Gobierno Nacional.

� El tercer aspecto clave de importancia es la falta de calidad de la prestación de losservicios que incide en la seguridad sanitaria para los usuarios.

La solución a este tema requiere inversiones en infraestructura (remodelación de las redesde agua, nuevas captaciones, plantas potabilizadoras y plantas de depuración) así comoacciones de apoyo técnico, de gestión, de educación sanitaria y de un apoyo financieropara disponer del hipoclorito necesario para realizar una adecuada desinfección, en particularen el ámbito rural.

Ligado a este aspecto clave un aspecto complementario a resolver es la falta de unadecuado sistema de control y vigilancia de la calidad de los servicios prestados, enespecial en lo que se refiere a la seguridad de que el agua que se distribuye es potable, loque agrava la situación. Cabe señalar - tal como se ha indicado en las debilidades - que enHonduras las enfermedades de origen hídrico ocupan el primer lugar de morbilidad y elsegundo en mortalidad infantil

� El cuarto aspecto clave es la necesidad de dar continuación al apoyo a la poblaciónrural concentrada y dispersa, que constituye más de la mitad de la población del país.Los servicios de agua potable y saneamiento para este grupo deben disponer de unasustentabilidad asegurada.

La indefinición sobre la situación y el rol futuro del SANAA, limita actualmente la labor deeste organismo en el ámbito de la población rural concentrada. Las reformas que se estánprogramando en la Secretaría de Salud dejarían sin soporte la labor que desarrolla estainstitución en el campo de la población rural dispersa.

La solución institucional a este problema debe ir acompañada de una política definanciamiento sostenible en el tiempo.

� Un quinto aspecto clave lo constituye el hecho que el déficit de servicios se ubicaprincipalmente en la población rural dispersa y en las zonas urbanas marginadas,cuyas características socioeconómicas, de accesibilidad y de densidad poblacionaldemandan enfoques innovadores en aspectos tecnológicos y financieros.

� El sexto aspecto clave fundamental lo constituye la paulatina escasez y contaminaciónde las fuentes de agua en todo el país.

Capítulo 3


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No se dispone de una planificación del uso ordenado del recurso hídrico por cuenca y nose disponen de estudios hidrológicos de las aguas superficiales y subterráneas.

� El séptimo aspecto clave fundamental lo constituye la no disponibilidad de informaciónordenada y sistematizada sobre los operadores, la cobertura de servicios, el estado yfuncionamiento de las instalaciones, los costos efectivos de operación y mantenimiento,los proyectos en ejecución, etc. Se dispone de alguna información dispersa de variasfuentes (principalmente del SANAA y de los principales operadores) pero no estásistematizada.

Aspectos legales limitantes

� Aspectos clave limitantes lo constituyen los vacíos existentes en la legislación vigente yla superposición de disposiciones normativas en leyes y reglamentos, así como ladelegación de roles y funciones en múltiples instituciones que no disponen decapacidad para cumplir con lo encomendado por ministerio de la Ley.

Limitaciones económicas y financieras

� La falta de claridad y eficiencia en el manejo de los aspectos económicos y financieros esotro importante aspecto clave limitante.

Al respecto es necesario resolver las limitaciones para el desenvolvimiento financiero delSector que comprenden:

� La falta de adecuadas políticas financieras

� La falta de una planificación ajustada a la capacidad financiera del país.

� La importante dependencia de los apoyos y aportes no reembolsables deinstituciones externas al país

� La falta de un ordenamiento tarifario y la existencia de tarifas que están muypor debajo de los valores que permitan un equilibrio financiero para losoperadores y para la cobertura a futuro de las inversiones

� La condicionada oferta de financiamiento externo

� La no capacidad de pago de los usuarios unida a la falta de una política desubsidios que favorezca selectivamente a los usuarios de menores recursos.

� Los aportes externos de los gobiernos y de las ONGs si bien ayudan a la coberturano crean la cultura de pago entre los usuarios.

Capítulo 3


190

Aspectos limitantes técnicos

� Se carece de normativas oficiales para el diseño, construcción y supervisión de lasobras de agua y saneamiento.

� Hay graves deficiencias operacionales y comerciales, estimándose que los valoresdel agua no contabilizada física y comercial son muy bajos.

Aspectos limitantes para la operación de los Municipios y para la población rural

� Un aspecto clave limitante que puede entorpecer el proceso de transformación yfortalecimiento del Sector es la incapacidad de la mayoría de los Municipios pequeñosen poder recibir y prestar los servicios, si no se mantiene un adecuado acompañamientotécnico y de gestión.

� En lo que respecta a la población rural - sea concentrada como dispersa - la superposiciónde funciones y de acciones de diferentes organismos y de ONGs y OPDs, es unalimitante de gran relevancia.

Multiplicidad de actores financieros externos

� Un último aspecto clave a considerar lo constituye el gran número de institucionesexternas a los operadores oficiales que contribuyen con aportes no reembolsablesal Sector, sobre las cuales deberá ejercerse alguna vigilancia que permita un adecuadoordenamiento y planificación.

� Debe tenerse en cuenta que estos aportes - que se multiplicaron como consecuencia delHuracán Mitch - irán disminuyendo probablemente en el futuro.

Capítulo 3


191

CAPÍTULO 4: POLITICAS, ESTRATEGIAS Y ACCIONES RECOMENDADAS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SECTOR

4.1. PROPUESTAS INSTITUCIONALES

Durante el análisis y discusión del modelo organizacional actual del sector, se ha planteado la necesidady la oportunidad de estructurar un nuevo modelo de organización institucional con el fin de lograr unfortalecimiento del sector, realineando funciones, objetivos y metas de las instituciones que lo integran.Como resultado del proceso se desea disponer de un Sector de Agua Potable y Saneamiento coninstituciones permanentes, estables y sólidas que cumplan efectivamente roles que le permitan cumplirsus responsabilidades con mayor eficiencia y eficacia.

4.1.1. ESCENARIOS POSIBLES

Todos los escenarios posibles para un efectivo fortalecimiento del sector deben basarse en las siguientespremisas, que surgen del análisis efectuado:

� La eficiencia y eficacia de las acciones sectoriales se pueden lograr solamente si se disponede entes separados que cumplan los roles de: ente rector y planificador; regulacióneconómica y de calidad; y operación de los servicios.

� La prestación de los servicios de agua potable y de alcantarillado sanitario de cada localidaddeben estar en manos de un solo operador por razones sanitarias y de economía deescala.

� La responsabilidad de la prestación de los servicios debe recaer en el nivel local, y, entodos los casos en que sea posible, debe lograrse una clara toma de responsabilidad porla comunidad y una activa participación comunitaria.

� La prestación de los servicios debe tener como base una clara conciencia de su rol socialy a la vez un claro criterio empresarial.

� El Gobierno central deberá mantener instituciones que den el soporte técnico y financieronecesario para el desarrollo normal de la prestación de los servicios, en particular paraaquellas comunidades urbanas y rurales con carencias económicas y sociales.

� La solución de la prestación de los servicios del Distrito Central requiere una acciónespecial en forma mancomunada por el Gobierno nacional y las instituciones involucradas,considerando la complejidad de los sistemas, su importancia política y el alto costo de lassoluciones para mejorar la prestación.

Capítulo 4


192

Los escenarios que surgen de estas premisas, admiten pocas variantes, siendo todos muy similaresen su esquema básico al modelo que se propone a continuación. Estas variantes se refierenfundamentalmente en la forma y el tiempo en que se pueden implementar las transformaciones y seidentifican al presentar en detalle al modelo.

4.1.2 PROPUESTA DE UN NUEVO MODELO INSTITUCIONAL PARA ELSECTOR

Teniendo estos lineamientos como marco referencial, se propone un modelo institucional que minimiceo elimine la dispersión institucional y legal existente, los traslapes de responsabilidades y la duplicaciónde funciones, realineando todo el estamento jurídico-legal y creando condiciones para ordenar elsector. En la Figura 4.1, se presenta el esquema institucional propuesto.

Figura 4.1

A) Nivel de políticas nacionales, planificación estratégica y financiamiento

Dado el vacío existente de un organismo rector que defina políticas, normativas y reglas claras en elsector; la necesidad de una planificación estratégica nacional que oriente las prioridades del sector entérminos de inversión física, organizacional y financiera y la necesidad de ordenar y maximizar el usode todos los flujos financieros internos y externos, se propone que se conforme un Consejo Nacionalde Agua y Saneamiento (CONASA) que asuma la rectoría del sector.

Capítulo 4


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El CONASA deberá disponer de una Secretaría Ejecutiva que le permita desarrollar conprofesionalidad sus responsabilidades, en particular en lo que respecta a planificación y coordinación.

A nivel del Gobierno Central el CONASA deberá interactuar a través de la Secretaría de Finanzas,SEFIN con la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional, SETCO, quien, a su vez, deberáampliar su campo a la coordinación de las acciones que desarrollan todas las ONGs y OPDs.

B) Nivel de regulación y control de la prestación de los servicios

El Sector agua potable y saneamiento a pesar de los esfuerzos que ha realizado para incrementar elacceso de la población a los servicios, enfrenta en este momento niveles críticos en la calidad de suprestación, producto entre otras cosas, de políticas tarifarias no adecuadas, las que en la mayoría delos casos están por debajo del nivel necesario para financiar las expansiones y los costos de gestióny operación.

Ante esta situación se considera absolutamente necesaria la creación por el gobierno nacional de unEnte Regulador para los Servicios de Agua Potable y Saneamiento, fuerte, independiente de presionespolíticas y técnicamente capaz, que fomente la competitividad, incentive la inversión, prevenga abusosde posición dominante protegiendo a los usuarios del monopolio que disponen los prestadores de losservicios y sea responsable de establecer la metodología para fijar tarifas razonables para lograr unaadecuada calidad y amplia cobertura.

C) Instituciones que participan al nivel de establecer y promulgar Reglamentos ynormativas Técnicas

En este nivel se considera que debería seguir actuando el SANAA, fortalecido eminentemente comoun ente de apoyo técnico como responsable de la redacción de Guías y Reglamentos Técnicos, aaprobar por el CONASA, así como de la dirección de la elaboración de Normas para el sector aaprobar por la Secretaría de Industria y Comercio.

D) Nivel de Asistencia Técnica y financiera para la construcción de obras

En este nivel también se considera que debería seguir actuando el SANAA, fortalecido como se haindicado como un ente de apoyo técnico, para dar soporte a los operadores a nivel municipal ycomunitario

En paralelo – y estrechamente ligados al SANAA – deberían actuar la Secretaría de Finanzas,SEFIN, y el FHIS, como entes financieros. Todos los programas de financiamiento de estosorganismos deberían disponer del SANAA como operador técnico, mediante un convenio ad hoc.

También pueden seguir actuando a este nivel las ONGs y OPDs que actualmente apoyan al Sector,pero su participación deberá ser claramente coordinada por el CONASA a través de su SecretaríaEjecutiva, con participación de la SEFIN.

Capítulo 4


194

E) Nivel de Prestación de los Servicios

La prestación de los servicios debe ser descentralizada paulatinamente y a mediano plazo, quedandocomo responsabilidad de autoridades locales:

� los Municipios para las ciudades urbanas; y

� las comunidades a través de las actuales Juntas Administradoras de agua y saneamiento (uotras instituciones de base) para las localidades más pequeñas del ámbito rural.

Cabe indicar que los Municipios disponen ya hoy de acuerdo a la Ley de Municipalidades de lalibertad de operar los servicios en el ámbito urbano.

En lo que respecta a las Juntas Administradoras de agua y saneamiento, cabe indicar que se consideraindispensable para cumplir cabalmente con su cometido y disponer de un apoyo comunitario, queestas estructuras operativas sean efectivamente los titulares de sus instalaciones y mantengan suindependencia de los Municipios.

Antes de recibir del SANAA el traspaso de la responsabilidad de la prestación de los servicios, losMunicipios y las Juntas de agua y saneamiento deberán disponer del soporte de programas de apoyotécnico y financiero y una activa colaboración y participación comunitaria. Después del traspasodeberán disponer asimismo de un soporte técnico y financiero permanentes por parte del Gobiernocentral.

4.1.3. CREACION DE NUEVAS INSTITUCIONES Y REMODELACION Y FORTALECIMIENTO DE LAS EXISTENTES

4.1.3.1 Creación del Ente Rector

La creación de un Consejo de Agua Potable y Saneamiento (CONASA) como Ente Rector delSector debe ser el primer paso básico para el fortalecimiento del Sector. El Consejo puede sercreado en forma inmediata por un acuerdo presidencial a nivel del Consejo de Ministros.

Se recomienda que el CONASA sea presidido por un Designado Presidencial (y a futuro por elVicepresidente de la Nación) y que esté integrado por aquellos actores que tienen alta convergenciae incidencia en el desarrollo del Sector, tales como: la Secretaría de Salud, encargada de velar porla salud pública de todos los hondureños y, específicamente de vigilar y monitorear las condicionessanitarias de los servicios de agua potable y saneamiento; la Secretaría de Gobernación y Justicia,como enlace entre el ejecutivo y los gobiernos municipales, actores importantes en la prestación delos servicios de agua en el país. (Cabe considerar que el FHIS y el programa PRODDEL estánadscritos o son implementados por esta Secretaría); la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente,velando por la protección y el uso adecuado de los recursos hídricos, elemento importante para quepuedan operar y se puedan brindar los servicios; y la Secretaría de Finanzas, encargada de las

Capítulo 4


195

políticas de asignación presupuestal de recursos al sector. La Asociación de Municipios de Honduras,AMHON, representando los derechos y deberes de los gobiernos municipales (actores fundamentalesen el sector) y, en forma indirecta, de la ciudadanía en general podría ser invitada a participar de lasreuniones con voz pero sin voto.

El CONASA debe contar con una Secretaría Ejecutiva con la suficiente capacidad de planificacióny de gestión, para coordinar la acción de las instituciones que integran el sector, los clientes y lacomunidad en general. Esta Secretaría puede ser creada por Decreto del Poder Ejecutivo.

Figura 4.2

Dentro del nuevo esquema institucional debe destacarse el rol central que deberá cumplir la SecretaríaEjecutiva con apoyo técnico del SANAA y la participación del Grupo Colaborativo de Agua ySaneamiento. Entre otros aspectos, las responsabilidades de la Secretaría Ejecutiva deben abarcar:

� Formular las políticas nacionales del sector;

� Formular planes de acción cuadrienales y anuales;

� Promover la identificación de las necesidades de rehabilitación, optimización y ampliación;

Capítulo 4


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� Evaluar la capacidad de gestión de los operadores;

� Proponer programas y planes para el fortalecimiento institucional;

� Formular y coordinar con la SEFIN políticas y planes financieros y supervisar suimplementación;

� Mantener en conjunto con el Grupo Colaborativo y el Ente Regulador un sistema deinformación y Benchmarking de los prestadores;

� Identificar y redactar con apoyo del SANAA, normativas técnicas;

� Asesorar a las Municipalidades sobre convenios de financiamiento;

� Supervisar la implementación de los programas y proyectos;

� Incentivar la eficiencia operativa en la gestión de los servicios.

En la Figura 4.2 se indica la estructura funcional propuesta para el CONASA y su SecretaríaEjecutiva.

Es importante que la Secretaría Ejecutiva del CONASA tenga el apoyo del Grupo Colaborativo deAgua y Saneamiento en un nivel consultivo con respecto a las propuestas y las decisiones en materiade política y planificación sectorial y en un nivel de actor con respecto a la recolección y clasificacióne interpretación de la información, así como el apoyo del SANAA en los aspectos técnicos de susdecisiones

4.1.3.2. Remodelación de Secretarías relevantes que están relacionadas conel Sector

Las Secretarías de Salud, de Gobernación y Justicia y de Recursos Naturales y Ambiente deberánpriorizar y reformar ciertas áreas relacionadas con políticas públicas y vigilancia de los servicios deagua y saneamiento.

La Secretaría de Salud, presenta debilidades en el monitoreo y vigilancia sanitaria de los sistemasde agua y saneamiento y, de manera muy específica, en todo lo relacionado al monitoreo y vigilanciade la calidad de agua. El programa de capacitación de Técnicos en Salud Ambiental (TSA), debereforzarse y complementarse con otras acciones de logística y equipamiento operativo.

El proceso de modernización y reforma en marcha en dicha Secretaría, es una excelente oportunidadpara que las áreas técnicas involucradas en saneamiento ambiental realicen una reestructuración detodo su sistema de funcionamiento. Se dará así cumplimiento a lo planteado en el Plan de Gobierno2002-2006 relacionado con la salud.

La Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente, SERNA, deberá realizar un fortalecimientosimilar al de la Secretaría de Salud, para poder cumplir con la vigilancia del cumplimiento de todas lasdisposiciones, normas y reglamentaciones establecidas en el ámbito de dicha Secretaría.

Capítulo 4


197

La Secretaría de Gobernación y Justicia deberá mantener una coordinación con el CONASA ysu Secretaría Ejecutiva, para que se normen técnicamente las intervenciones que en materia deFortalecimiento Institucional recibirán los municipios, a través del Programa PRODDEL, con el finde mejorar la gestión y administración de los servicios de agua y saneamiento y en especial para losmás pobres.

La Secretaría de Finanzas, SEFIN, deberá reestructurar sus dependencias de manera tal depoder acompañar en forma proactiva a la Secretaría Ejecutiva del CONASA en la formulación y lapuesta en acción de las políticas de financiamiento y en la elaboración de planes financieros delSector.

La Secretaría Técnica de Cooperación Internacional, SETCO, que actualmente tiene porfunción únicamente lo concerniente a la cooperación internacional que se desarrolla gobierno agobierno, deberá ampliar su campo de acción e incluir la coordinación y la supervisión de todas lasdonaciones provenientes de aportes externos realizados por ONGs y OPDs.

4.1.3.3. Creación de un Ente Regulador

La creación de un Ente Regulador se considera una instancia esencial para el fortalecimiento delSector Agua Potable y Saneamiento. La legislación actual permite que este Ente Regulador seacreado por Decreto Presidencial o por una Ley específica y su implementación puede hacerse segúnlos siguientes variantes:

� Ser creado por el Poder Ejecutivo en paralelo con la creación del CONASA y de suSecretaría Ejecutiva

� Ser creado por el Poder Ejecutivo a propuesta del CONASA

� Ser creado por Ley del Congreso nacional a propuesta del Poder Ejecutivo o delCONASA

Por otra parte, será conveniente identificar si el mejor modelo es la creación de un Ente independienteo si será conveniente crear a nivel del Estado nacional un ente de regulación multisectorial. En estaúltima instancia podría pensarse, por ejemplo, como variante, estructurar un nuevo Ente sobre labase de la actual Comisión de Concesiones del Estado, ampliando por Ley su cometido.

En todos los casos deberá tenerse en cuenta que la regulación tiene los siguientes fundamentos:

� La separación del rol de regulador, que por naturaleza le compete al Estado, del rol delprestador del servicio, sea este público o privado

� Normas que aseguren el rol del regulador como organismo técnico e independiente.

� La adecuada separación de las acciones de regulación con respecto a las de control.

� La minimización de los efectos negativos de la operación de empresas en un sector en quela industria tiene la condición de monopolio.

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� El establecimiento de un sistema de precios que entregue señales a consumidores yproductores sobre la escasez relativa del recurso y de los factores productivos queintervienen en el proceso.

� El establecimiento de un sistema de subsidios a los consumidores de escasos recursos conel objeto que accedan al servicio de agua potable y saneamiento.

Y entre sus atribuciones y responsabilidades, se destacan las siguientes:

� Establecer criterios, metodologías, procedimientos y fórmulas de cálculo del régimentarifario y asesorar a los prestadores en cuanto a la aplicación de los mismos.

� Prestar asistencia técnica a las municipalidades que lo requieran en lo referente alotorgamiento de concesiones u otras modalidades indirectas de prestación de los servicios.

� Prevenir conductas ilegales, anticompetitivas, monopólicas o discriminatorias.

� Mantener un registro público de la información presentada por los prestadores y de la quese genere sobre los aspectos técnicos, económicos y operativos de la prestación de losservicios.

� Establecer criterios de eficiencia y desarrollar indicadores y modelos representativos paraevaluar la gestión técnica, financiera y administrativa de los prestadores teniendo en cuentalas diversidades regionales, las características de cada sistema y los aspectos ambientales.

� Velar por los derechos de los usuarios en lo relativo a prestación y cobro de servicioscuando no hayan sido resueltos por las instancias respectivas.

� Conciliar, cuando le fuere requerido, los conflictos que se susciten entre municipalidades yconcesionarios u otros prestadores independientes.

� Aplicar sanciones por incumplimientos o violaciones a las normas de la Ley, de susdisposiciones reglamentarias o de los contratos de concesión habiendo escuchadopreviamente al presunto infractor.

Un sistema de regulación que propone la solución conjunta de los problemas técnicos, ambientales,económicos y legales de la prestación de los servicios se sustenta en la consideración de la relaciónbásica que existe entre los tres pilares del servicio: el costo, la calidad y la cantidad.

El costo representa a los gastos de operación, rehabilitación, mantenimiento e inversión; la calidadcomprende todos los elementos que determinan la calidad de la prestación (presión, calidad de aguapotable, tratamiento de aguas residuales, etc.); la cantidad representa el volumen del producto, lacobertura y la dimensión de la infraestructura básica necesaria.

Estas tres variables se encuentran íntimamente relacionadas y cualquier acción sobre una de ellasimpacta en las demás. Por ejemplo, un incremento de los requisitos de calidad, generará una solicitudpor mayores precios; de manera similar, obligaciones de expansión no compensadas debidamente,podrán ocasionar disminuciones de la calidad.

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El componente de regulación económica establece reglas que los agentes involucrados en el sectordeben respetar, tales como la modalidad de la prestación, los límites de la participación, lasmodalidades de contratación, etc. El tema del tamaño geográfico de las licencias para operar losservicios (por ejemplo, si se decide agrupar distintas localidades o municipios) no es un tema menoren Honduras. La determinación de las áreas geográficas es una cuestión de singular importancia.

La regulación económica debe establecer los procedimientos y normas para la determinación de losprecios de los servicios para los usuarios, y reglas que tiendan a asegurar el autofinanciamiento,incentivos para mejorar la eficiencia, señales claras a los clientes en términos de la escasez relativadel recurso y el esquema de subsidios que posibilite favorezca el efectivo logro del servicio universal.En general, los objetivos económicos deben ser considerados desde una perspectiva amplia ya quese incluyen, además, aspectos sociales y de política económica.

Cabe aclarar que la implantación de un sistema de regulación y la creación de entidades de vigilanciaespecializadas van necesariamente unidas a un cambio de objetivos empresariales en los prestadoresde servicios, con el objetivo de que se interesen más por la reducción de costos y logro de beneficios.

La regulación deberá actuar para evitar efectos indeseados sobre los usuarios, la comunidad o elmedio ambiente, independientemente de que el prestador sea una institución pública o una empresacontratada.

Teniendo en cuenta estos conceptos, el Ente Regulador deberá focalizar su atención a los siguientesaspectos:

� Optimización de la prestación de los servicios en cuanto a calidad, cobertura y tarifascompetitivas.

� Señales regulatorias, claras, estables y de alta credibilidad a los prestadores de los servicios,sean estos directos e indirectos (Municipios, Entes prestadores contratados por losMunicipios y Juntas de agua y saneamiento).

� Ser agente supervisor de los contratos y acuerdos de operación de los Municipios conprestadores indirectos.

� Garantizar los beneficios ofrecidos a los usuarios y velar por sus derechos.

� Mantener una cultura de aprendizaje continuo, liderazgo, trabajo en equipo con los diferentesagentes del sector y, comportamientos que responden a principios y valores éticoscompartidos.

� Estructura orgánica y operatividad basada en procesos certificados por un organismointernacional de calidad.

� Sistema de información sustentado en tecnologías de punta.

� Conocimiento amplio y actualizado del sector y de las experiencias que otros países handesarrollado en materia de regulación y fiscalización.

Capítulo 4


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Un aspecto importante es el establecimiento de la relación del Ente Regulador nacional y la regulacióny control que se desarrollarán en el ámbito municipal. La relación que el sistema de regulacióndetermina entre el Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ente Regulador y el prestador, deberátener una naturaleza distinta a la que existirá entre el Municipio (titular del servicio) y el prestador. Laprimera relación será de “tipo regulada” mientras que la segunda será de “tipo controlada”.

En cuanto a la existencia de un número importante de prestadores, el sistema de regulación deberíaaprovechar la posibilidad de emplear mecanismos de simulación de la competencia mediante lacomparación con acciones de Benchmarking de la gestión de distintos prestadores. Este mecanismode regulación comparativa permitiría introducir una disciplina en el mercado, mediante la comparacióndel desempeño sobre la base de los indicadores de gestión y calidad que serían aplicables a losdiferentes prestadores, que operan en mercados geográficamente distintos pero comparables. Elatractivo de la aplicación de este esquema de regulación comparativa consistiría en la introducciónindirecta de la competencia como un medio para inducir a la eficiencia en el mercado, mitigando a lavez, el problema de asimetría de información que enfrentan los reguladores.

En la figura 4.3 se presenta de forma conceptual un modelo del Ente Regulador nacional. Estemodelo sugiere que el Ente Regulador a crearse deberá contar y tomar en cuenta una serie denormativas y regulaciones que son generadas por instancias de política y regulación nacional externasal Ente.

Figura 4.3

Capítulo 4


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Tal es el caso de la Secretaría de Salud que ha definido una serie de normativas técnicas respecto ala calidad del agua y a la operación de sistemas rurales dispersos, participación comunitaria y educaciónsanitaria, etc.; el SANAA quien ha desarrollado una serie de normativas técnicas relacionadas a laoperación y mantenimiento de sistemas urbanos y rurales; la SERNA quien tiene disposiciones ynormativas relacionadas a la protección y uso de los recursos hídricos y Gobernación y Justicia, contodas las normativas relacionadas al fortalecimiento municipal y gestión de los servicios.

Asimismo, el Ente Regulador como tal, deberá generar todas aquellas regulaciones y normativasrelacionadas con la calidad de la prestación de los servicios, la metodología para la determinación yla aplicación de las tarifas, la competitividad de la gestión de los servicios y el reglamento que definelas relaciones entre el prestador del servicio y los usuarios.

En una primera etapa el Ente Regulador desarrollará todas las regulaciones, normativas y mecanismosde fiscalización que sean necesarios tanto para el área urbana como para el área rural.

Sin embargo, dado que es importante que el Ente Regulador sea una organización pequeña,independiente financiera y políticamente y con la inteligencia necesaria para asumir un liderazgo en elsector, concentrará su área de acción en los núcleos urbanos.

Por tal razón, el Ente Regulador deberá en esta primera etapa, coordinar acciones con el SANAApara que éste, a través de sus delegaciones regionales a la par de brindar asistencia técnica y asesoríaa las Juntas de agua y saneamiento Rural concentradas y dispersas, procure velar que las regulacionesy normativas dictadas por el regulador nacional, se vayan conociendo y cumpliendo a nivel rural.

Estudios posteriores podrán determinar cual podrá ser el modelo más adecuado para adecuar laacción de regulación y fiscalización al sector rural concentrado y disperso.

En la figura 4.4 se identifica un organigrama para el ente Regulador en el que se indican el tipo detareas a desarrollar por cada una de las áreas.

Figura 4.4

Capítulo 4


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4.1.3.4. Remodelación y fortalecimiento del SANAA

En el nuevo esquema institucional el SANAA deberá seguir cumpliendo un importante rol técnico anivel nacional como ente de apoyo técnico al CONASA. Será necesario para ello que el SANAArealice una reingeniería para fortalecer su estructura y sus capacidades, las que deberán comprender:

� Ser responsable de ejecutar la ampliación de la cobertura y de apoyar técnicamentea la prestación de los servicios en todo el ámbito rural.

� Dar asistencia técnica a todos los prestadores de servicios en el ámbito municipal;

� Realizar la redacción y promulgación de normativas técnicas para el diseño,construcción y operación de los sistemas;

� Participar como ente de evaluación y control técnico de los diseños y proyectos querealicen otras instituciones que hoy actúan en forma independiente, tales como FHIS,SECTUR, SEFIN, SERNA, etc.;

� Impulsar y supervisar la elaboración de proyectos interregionales;

� Participar en representación del CONASA en los Comités de Cuenca;

� Desarrollar estudios de fuentes subterráneas para consumo humano.

� Coordinar las acciones de la prestación de los servicios en casos de emergencias;

� Coordinar por mandato del CONASA las acciones para la prestación de serviciosen casos de no cumplimiento por los operadores;

En lo referente al apoyo al ámbito rural el SANAA deberá encargarse, en forma coordinada con lasJuntas Administradoras de Agua y Saneamiento, de los diseños, la construcción y el financiamientopara la optimización y ampliación de la infraestructura con el fin de llevar el acceso al agua potable yel saneamiento a la población rural ubicada en forma concentrada y dispersa en toda la geografíanacional.

Para cumplir cabalmente con esta responsabilidad se deberían trasladar al SANAA los programasde agua y saneamiento rural que está desarrollando en este momento la Secretaría de Salud y elFHIS y establecer mecanismos de financiamiento estables para la sustentabilidad de estas acciones,las que deberán ser permanentes.

Responsabilidad de la prestación de los servicios en el ámbito rural

El SANAA deberá encargarse, en forma coordinada con las Juntas Administradoras de Agua ySaneamiento, de los diseños y la construcción para la optimización y ampliación de la infraestructuracon el fin de llevar el acceso al agua potable y el saneamiento a la población rural ubicada en formaconcentrada y dispersa en toda la geografía nacional.

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Deberá encargarse, asimismo, de seguir dando el apoyo técnico a la operación y mantenimiento deestos sistemas.

Para cumplir cabalmente con esta responsabilidad se deberían trasladar al SANAA los programasde agua y saneamiento rural que está desarrollando en este momento la Secretaría de Salud y establecermecanismos de financiamiento estables para la sustentabilidad de las acciones de apoyo a la operacióny mantenimiento que deberán ser permanentes.

Rol de asesoría técnica a los municipios

Considerando que el SANAA dispone de una importante capacidad técnica a nivel central y unaexcelente estructura operativa y técnica a nivel de seis regionales, se considera indispensable que elSANAA asuma paulatinamente, la responsabilidad a nivel nacional de brindar asesoría técnicaespecializada a los municipios que así lo requieran.

El SANAA podría encargarse entre otros aspectos de la realización de estudios técnicos y de darapoyo a acciones de operación y de mantenimiento que requieran tecnología especializada.

Traspaso paulatino de su función de operador

La titularidad de los servicios la tienen los gobiernos municipales y el gobierno nacional está impulsandola descentralización; se puede presumir entonces que a mediano plazo el SANAA tendránecesariamente la responsabilidad de llevar a cabo paulatinamente el traspaso a los Municipios delos 32 servicios que hoy administra a medida que los Municipios así lo soliciten y se den lascircunstancias adecuadas.

Considerando que el traspaso será inevitable a corto o mediano plazo, deberá cuidarse que tenga encada caso el apoyo y la voluntad política de las máximas autoridades del Gobierno y del Municipioy que se realice en forma ordenada, tomando en consideración los aspectos técnicos y económicosque demande, en el tiempo que sea necesario, para que no cause traumas en la institución cedente yen las organizaciones receptoras de los servicios, debiéndose realizar estudios previos y acciones deacompañamiento.

El gobierno nacional deberá hacer esfuerzos, a través de programas como el PRODDEL, para queuna vez ejecutados los procesos de descentralización y fortalecimiento de las capacidades localeséstas sean irreversibles

Sin embargo, y mientras no se realicen los traspasos ajustados a estas pautas, el SANAA deberáseguir prestando los servicios que hoy están bajo su responsabilidad.

En este período el SANAA deberá realizar una reestructuración de su plantel de personal de operaciónde manera de asignar cada empleado en forma específica a uno de los servicios bajo suresponsabilidad, o a un conjunto de servicios que en el futuro puedan integrar una unidad de operaciónintermunicipal, de manera de facilitar a posteriori el traspaso.

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Rol de apoyo a programas de financiamiento

Asimismo, debería establecerse, como se ha indicado, que el SANAA a través de convenios actúecomo ente de evaluación y control técnico de los diseños y proyectos que realicen otras institucionescomo la Secretaría de Finanzas, el Fondo Hondureño de Inversión Social, el FHIS, la Secretaría deRecursos Naturales y Ambiente, la SERNA, la Secretaría de Turismo, SECTUR, las ONGs y todaotra institución que financie obras para el Sector, encargándose estas instituciones solamente de lacanalización e intermediación financiera de los recursos, los que por otra parte serían utilizados porlas municipalidades y las Juntas de agua saneamiento con el apoyo y asistencia técnica del SANAA.

Desarrollo de proyectos regionales

El SANAA deberá, además, ser responsable de la identificación, diseño y construcción de proyectosregionales que impliquen trasvases de cuencas e importantes conducciones de agua, y de participaren estudios de aprovechamiento integral de cuencas.

Podrá asimismo identificar e impulsar soluciones de prestación de los servicios por organismosintermunicipales cuando ello sea económica y operativamente conveniente.

Representación del CONASA en Comités de Cuencas

En su ol de ente rector técnico, el SANAA deberá ser el representante del CONASA en los Comitésde Cuencas Hídricas (superficiales y subterráneas) en los que deberá defender los intereses sectorialesen especial en lo referente a la prioridad del uso del agua para el abastecimiento de agua potable y enlo referente a la protección de las fuentes.

Coordinación en casos de emergencias y ante fallas de un operador

Deberá por otra parte estar capacitado para actuar en casos de emergencia como coordinador delas acciones a nivel nacional para organizar, contratar y supervisar por mandato del CONASA lagestión gerencial de la prestación de servicios en casos de imposibilidad manifiesta por parte de losMunicipios titulares responsables.

Implementación del proceso de transformación

Todo el proceso de reingeniería del SANAA deberá ser planificado en el tiempo y el espacio,deberá contar con el apoyo de recursos del gobierno central y de la cooperación internacional ydeberá llevarse a cabo de una forma ordenada y no compulsiva.

La prioridad deberá ser la adquisición paulatina y ordenada por el SANAA de las nuevasresponsabilidades antes de que se concrete el traspaso de los servicios. Será importante al respecto

Capítulo 4


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que tome en forma inmediata el rol de actor para el ámbito rural concentrado y disperso, inicie elestudio e identificación de proyectos regionales y se prepare para dar desde ya apoyo a los Municipiosy a las Juntas de Agua que así lo soliciten.

En lo referente al traspaso de los servicios deberá conformar un grupo de apoyo que brinde asistenciaa pedido de cada una de las municipalidades involucradas.

Traspaso de los servicios del Distrito Central

Con seguridad el mayor escollo que se encontrará en la reingeniería del SANAA será el traspaso dela responsabilidad de la prestación de los servicios en el ámbito metropolitano de la ciudad deTegucigalpa que conforma el Distrito Central, ya que está adscrito a la prestación de este servicio unalto porcentaje de su personal especializado.

Además el traspaso necesita resolver el importante problema del financiamiento de la remodelacióndel sistema de distribución y de las nuevas captaciones para mejorar el servicio de agua potable, asícomo las inversiones para completar el tratamiento de los desagües del alcantarillado sanitario

Este traspaso deberá ser paulatino y realizarse según pautas específicas, las que se analizan másadelante en el presente Informe.

Políticas de Recursos Humanos

Cabe destacar por último que el SANAA cuenta con personal profesional y técnico que podría ydebería ser seleccionado para realzar las nuevas labores pero también para integrar los cuadrosprofesionales y técnicos de la Secretaría Ejecutiva del CONASA y del Ente Regulador Nacional delSector. Será necesario por lo tanto realizar un estudio de los Recursos Humanos y un programa decapacitación.

4.1.3.5. Nuevos enfoques para la acción del Fondo Hondureño de Inversión social,FHIS

No se prevé que sean necesarias modificaciones institucionales en la estructura y funcionamiento delFHIS, mientras este organismo tenga vida. Se prevé, sin embargo necesario un cambio de enfoquescon el fin de respetar la planificación y coordinación a nivel nacional que surgirá de la creación delCONASA.

Dentro del nuevo esquema el FHIS deberá ser un activo ente financiero para los fines que fuecreado, coordinando su acción financiera con las directivas que le imparta el CONASA a través dela Secretaría de Finanzas y debiendo considerar, como ya se ha indicado, mediante Convenio, alSANAA como su brazo técnico.

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4.1.3.6. Fortalecimiento de los Municipios

Si bien es cierto que numerosos gobiernos municipales a través de la Ley de Municipalidades hanasumido la titularidad de los servicios de agua y saneamiento, es importante también señalar queéstos deben asumir la responsabilidad de gestionar y brindar un servicio que cumpla con las condicionesmínimas de calidad en su prestación, y que permita mejorar el nivel de vida y de salud de susciudadanos.

Por tales razones es importante fortalecer institucionalmente los municipios, especialmente aquellosque demandan más orientación y apoyo (los que tienen menos capacidades y los más pobres) paraque exista un entendimiento de todas las responsabilidades asociadas a la gestión eficiente y eficaz delos servicios, en donde el fin ultimo no es la construcción de las obras de ingeniería, sino la calidad dela prestación del servicio que se le brinda a los clientes.

Asimismo, los municipios con mayor potencial podrán implementar diferentes mecanismos de gestiónde los servicios que están contemplados en la Ley de Promoción y Desarrollo de Obras Publicas yde la Infraestructura Nacional, por tal razón el nivel político a nivel nacional y municipal debería tenerclaridad sobre las ventajas y desventajas que cada una de estas metodologías de gestión tienen parabeneficio de sus usuarios, para seleccionar aquella que sea más conveniente a la ciudadanía.

Además debe impulsarse un proceso de concientización en la población con el propósito queindependientemente que el servicio lo brinde un operador público o privado, éste tiene un valorimportante que debe de pagarse si se quiere una buena prestación con la calidad adecuada y lacontinuidad requerida, todo lo cual impactara en el nivel de vida y salud de cada una de las familiashondureñas.

Para impulsar estos aspectos, es muy importante que el CONASA en coordinación con la Secretaríade Gobernación y Justicia y la Asociación de Municipios de Honduras, con el apoyo técnico detodos los actores que intervienen en este campo específico, articulen un Plan Nacional deFortalecimiento Institucional en el Poder Ejecutivo, Legislativo y Municipal.

4.1.3.7. Fortalecimiento de las Juntas de agua y saneamiento

Se sugiere modificar el nombre actual de “Juntas Administradoras de agua y saneamiento” por el de“Juntas de agua y saneamiento”, quitando el adjetivo de “administradoras”. De esta manera sepodrá lograr que la comunidad se identifique con el hecho que dispone de la propiedad del sistemay no con la administración

A través de la acción del SANAA se dispondrá de programas de fortalecimiento de las Juntas, asíconcebidas.

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4.2. PROPUESTAS EN RELACION AL DESARROLLO MUNICIPAL Y A LA PARTICIPACION COMUNITARIA

Se presentan a continuación algunas propuestas de políticas que se consideran clave para el desarrollomunicipal y la participación comunitaria. Estas políticas se refieren a aspectos relacionados con laplanificación, el desarrollo institucional, la gobernabilidad, la protección del recurso y la cultura y lasformas de participación.

Las propuestas se acompañan con consideraciones sobre las mejores estrategias a adoptar y lasacciones que se deben desarrollar para su implementación.

4.2.1 POLITICAS

Las capacidades de planificación del municipio deberán ser fortalecidas sobre la base a los procesosde organización que actualmente se impulsan en el país. Las municipalidades deberán dar, por otraparte, el debido énfasis a la participación comunitaria en las actividades de organización y planificacióndel municipio.

Los Municipios deberán ser fortalecidos mediante proyectos de inversión que tengan por metadesarrollar su capacidad de gestión en agua y saneamiento, basados en el enfoque de una ampliaparticipación de la comunidad principalmente en los sectores urbano-marginal y rural.

Se deberá dar prioridad al desarrollo de las capacidades de la población local y de las autoridadesmunicipales en procesos de participación comunitaria y se deberá promover la aplicación de unmarco legal, social, político-administrativo y organizativo, que considere la solidaridad entre lossectores en la implementación de acciones.

Se deberá dar asimismo participación a la ciudadanía en todos los proyectos y acciones orientadasa la protección y manejo de los recursos naturales, incluyendo los proyectos de agua y saneamiento.

4.2.2 ESTRATEGIAS

Se deberán reforzar los procesos de planificación que consideran la participación democrática de lapoblación en la identificación y priorización de la demanda.

Se deberán formular y gestionar recursos para acciones de descentralización y de concientización ycapacitación.

Se deberán impulsar acciones de coordinación e integración entre las instituciones como el FHIS,SANAA, ONG´s y organismos cooperantes, para mejorar la labor de gestión y disminuir la brechaentre la demanda del servicio y el acceso al mismo.

Deberá promoverse el desarrollo de asociaciones de municipios para desarrollar accionesmancomunadas de desarrollo de proyectos y gestión de servicios.

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Se considera conveniente apoyar proyectos que generen experiencias pilotos de participacióncomunitaria en las acciones y proyectos de agua y saneamiento en municipios pequeños quenormalmente quedan al margen de los procesos de fortalecimiento por la descentralización.

La participación comunitaria deberá ser un elemento de calidad visible en los proyectos o acciones(préstamos, donaciones, asistencia de cooperación), encaminados a la inversión de recursos financierospara la protección de los recursos naturales, principalmente los relacionados con el recurso agua. Sedeberá asimismo dar especial énfasis a la participación de los grupos poblacionales aguas arriba delas cuencas y fuentes productoras de agua vinculándoles con las poblaciones establecidas aguasabajo o que se benefician de la conservación del recurso.

4.2.3 ACCIONES

� Capacitar a los municipios en procesos de planificación estratégica tomando el tema deagua y saneamiento como punto central del proceso.

� Capacitar a las municipalidades en la formulación, coordinación y gestión de proyectosque consideren la participación de la comunidad, con prioridad en aquellas más postergadase incluir la obligatoriedad de la participación comunitaria en todos los proyectosprovenientes del gobierno.

� Convenir con los organismos de cooperación internacional y las ONG la participación dela población local en los proyectos que estas instituciones promueven.

� Apoyar de los municipios estratégicos y a las mancomunidades de municipios para que lasacciones que realicen organismos externos (tales como el FHIS), sean controladas conparticipación de la comunidad.

� Apoyar la realización de experiencias piloto de planificación participativa y sistematizaraquellos proyectos que se consideren exitosos para su réplica en otros municipios pequeños.

� Gestionar apoyo financiero para fortalecer las organizaciones de base y gestionarfinanciamiento de proyectos donde sean estas instituciones las que participen bajo unenfoque de complementariedad de acciones con el Municipio.

� Gestionar el financiamiento para capacitación comunitaria en gestión de agua y saneamiento.

� Revisar y concertar tarifas de servicios diferenciadas por zona y regiones de acuerdo alíndice de pobreza.

� Impulsar acciones del CONASA ante el Congreso Nacional para la asignación de másrecursos financieros a destinar a la inversión en agua y saneamiento en los Municipios máspostergados.

� Establecer una estrategia de concertación y reconocimiento de beneficios a poblacionesubicadas aguas arriba de las fuentes que abastecen a otras poblaciones.

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4.3. OPORTUNIDADES PARA LA PARTICIPACION DEL SECTOR PRIVADO

4.3.1 INTRODUCCION

La identificación de las oportunidades de participación del sector privado, PSP, en el Sector aguapotable es un importante tema complementario que se ha desarrollado durante el Análisis Sectorial,considerando que ya se tienen experiencias exitosas de su aplicación en Honduras.

Como premisa básica debe considerarse que el análisis se ha realizado considerando que éstaparticipación puede - en ciertas circunstancias - ser una herramienta válida para mejorar la calidad yla eficiencia en la prestación de los servicios y no debe ser considerada como un fin en si misma.

4.3.2 MODALIDADES DE PARTICIPACION DEL SECTOR PRIVADO

En un sentido amplio, son modalidades de participación del sector privado en el Sector:

a) Las distintas alternativas posibles de participación en la prestación de los servicios;

b) La realización de servicios de consultoría;

c) La construcción de instalaciones; y

d) La producción de insumos, materiales y equipos.

A continuación se realiza un análisis, centrando la atención, por su importancia, en el contexto delAnálisis Sectorial, con las modalidades de participación en la prestación de los servicios mediante:

i) contratos de operación;

ii) la formación de sociedades mixtas;

iii) contratos de servicios para la operación y el mantenimiento; y

iv) otras formas de participación

4.3.2.1 Contratos de operación

Los contratos de operación son los instrumentos legales mediante los cuales el titular de las instalacionesotorga la operación de las mismas a un operador externo.

Casos especiales de contratos lo constituyen, entre otros, los contratos de concesión, los contratosde gerenciamiento y los contratos del tipo BOT que se describen en el Glosario Extendido queintegra el Anexo 1.

A continuación se reseñan las ventajas y las posibilidades de realizar este tipo de contrataciones enHonduras, con base en la legislación y en los ejemplos disponibles en el país.

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Contratos de concesión

El modelo del contrato de concesión resulta muy apropiado cuando se requiere un volumen importantede inversiones en el servicio.

Entre las ventajas que ofrece, se encuentra la posibilidad de lograr que los servicios sean administradosintegralmente por una empresa solvente y con experiencia, que pueda realizar inversiones, asumiendoa su vez el riesgo empresario.

Entre las desventajas de este modelo se tiene que los tiempos necesarios para implementarlo sonmayores que los de otras alternativas, en razón de los requisitos para seleccionar al concesionario yentregar la concesión. Otra desventaja radica en la necesidad de constituir un Ente de control localpara la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones de servicios, de inversión y de mantenimientode la infraestructura.

En Honduras, ya se ha celebrado un contrato de concesión en el sector; es el caso de San PedroSula descrito anteriormente. Las enseñanzas de este caso deberían ser tenidas en cuenta si se decideimplementar concesiones en otros municipios.

Contratos del tipo BOT

La principal ventaja de estos contratos es que permiten resolver de una manera más simple que unaconcesión aquellas situaciones que requieren una obra específica, su financiamiento y su operación.Sin embargo, no resultan funcionales cuando se trata de mejorar y realizar importantes inversiones entodas las etapas de un servicio.

Dado que en la actualidad en Honduras existen necesidades de ampliar y mejorar plantas depotabilización y plantas de tratamiento de aguas negras y existen proyectos de captaciones yconducciones intermunicipales, podría evaluarse la posibilidad de recurrir a este tipo de contratospara encarar este tipo de obras y su operación futura.

Contratos de Arrendamiento

En este esquema el arrendador retiene los riesgos asociados a las inversiones y el arrendatario asumeel riesgo comercial de las operaciones, por lo que la rentabilidad del arrendatario depende de sueficiencia en la gestión operativa y comercial, especialmente, en la reducción de costos.

Por lo tanto, estos contratos resultan apropiados cuando las necesidades de inversión son limitadaso cuando el gobierno dispone de financiamientos acordados, como es el caso de Puerto Cortés,donde se dispone créditos del BID.

La Ley de Promoción y Desarrollo de Obra Pública y de Infraestructura en su artículo 23 permite alos entes estatales transferir el derecho al uso de los activos de un servicio público. En esta provisiónse sustentan los contratos de arrendamiento en Honduras.

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Contratos de Gerenciamiento

Los Contratos de Gerenciamiento (o de Gestión) han sido definidos en el Reglamento de la Ley deMunicipalidades como contratos administrativos en los cuales el Titular de un servicio otorga sugestión a un particular, quien no asume ningún riesgo comercial, pero sí las obligaciones de cumplimientode las metas de eficiencia y eficacia previstas, a cambio de un precio.

Los Contratos de Gestión son convenientes cuando se resuelve transferir a particulares, actividadespropias de la administración de servicios de titularidad municipal, total o parcialmente, con el propósitode alcanzar mayores niveles de eficiencia y de eficacia.

Entre las ventajas pueden señalarse la mayor facilidad y rapidez en la selección del gestor que enotros esquemas. Asimismo, este modelo permite que la participación privada se implemente enetapas, pudiendo ser la gestión un primer paso, hasta que se reorganice el sistema, se mejore lacapacidad técnica y conocimiento del sistema y pueda llamarse a licitación de una concesión encondiciones económicas más atractivas para el concedente y el concesionario.

Su principal desventaja reside en que la participación privada es limitada y el gestor tiene menor nivelde responsabilidad y de riesgo empresario que un concesionario. Otra de las desventajas de estaalternativa es que excluye la posibilidad de inversiones por parte del privado. Asimismo, puedensurgir conflictos originados en la responsabilidad del contratista por acciones de operación ymantenimiento que dependen de inversiones a cargo de quien lo ha contratado.

Sin embargo, estos contratos resultan atractivos cuando no se cuenta con información confiablesobre el estado de los activos y de los servicios; cuando los ingresos no permiten cubrir los costosoperativos; cuando el estado carece de la organización y recursos necesarios para administrar unacuerdo mas complejo con el sector privado o no está en condiciones de implementar un sistemaregulatorio confiable. Muchas de estas situaciones se dan en la actualidad en los Municipios deHonduras, y por lo tanto, una opción viable para algunos de ellos podría consistir en recurrir acontratos de gestión a corto plazo, con la opción de transformarlos eventualmente en el tiempo encontratos de concesión.

4.3.2.2 Formación de Sociedades mixtas

Según el artículo 28 de la ley de Municipalidades, como se ha indicado en el punto 2.5.2.3 delpresente Informe, las Municipalidades pueden crear y suprimir empresas, fundaciones o asociacionesde conformidad con la ley, en forma mixta, para la prestación de los servicios municipales.

Las Municipalidades pueden luego vender, mediante subasta pública nacional o internacional, el totalo parte de las acciones suscritas. Los adquirentes deben acreditar capacidad técnica y económicapara hacerse cargo del servicio.

Ejemplos de este modelo lo son las sociedades de capital mayoritariamente municipal que se hancreado en Puerto Cortés y en Choluteca, descritas en el Anexo 4.

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Entre las principales ventajas que ofrece esta alternativa está la posibilidad de su rápida implementación,ya que es posible constituir la sociedad o asociación con participación municipal y otorgarse laconcesión en forma directa. De igual manera que se ha previsto que pueda implementarse en esasciudades, luego se procedería a la venta en subasta pública del paquete accionario en la proporciónque se resuelva, que tendría que ser suficiente como para alentar la participación privada, ya que si laparticipación accionaria es baja, la falta de capacidad de decisión le restaría interés al privado paraparticipar.

Un problema que podría surgir con este modelo es que en ciertos casos, la gestión municipal delservicio durante el período anterior a la subasta podría no ser tan eficiente, y los costos de la mismadeberían ser asumidos por la Municipalidad, con lo que se aumentarían los problemas existentes.Asimismo, si se retrasa la incorporación del sector privado, pueden retrasarse las mejoras del servicioy las inversiones necesarias.

4.3.2.3 Contratos de servicios

La principal ventaja de estos contratos radica en la utilización de la experiencia del sector privado entareas técnicas, aunque la coordinación y decisiones fundamentales quedan en manos del operadorpúblico. Estos esquemas no requieren de inversiones por parte del contratista.

Si bien no constituyen la mejor alternativa cuando se requiere reformar un servicio público ineficientey con problemas financieros y de falta de inversión es interesante destacar, sin embargo, que en elcaso de Honduras, y dada la transferencia previsible a corto o mediano plazo de servicios del SANAAa los Municipios, y la necesidad de mejorar los servicios actualmente prestados por diferentesMunicipios, esta opción podría ser implementada recurriendo a empresarios nacionales.

Estos podrían desarrollar tareas variadas, como por ejemplo: servicios de ingeniería; acciones dereparación y mantenimiento y rehabilitación de las redes; sistema informático; limpieza del alcantarillado;etc. La idea básica sería generar un mercado de servicios para el sector empresario nacional, quepudiera satisfacer demandas de los nuevos prestadores.

4.3.2.4 Asociaciones de usuarios

Como se ha indicado en el numeral 2.14.3 del presente Informe, las Juntas Administradoras de AguaPotable y Saneamiento, y en general las agrupaciones de vecinos, pueden ser consideradas unamodalidad muy especial de gestión privada. Según se comentó en otros puntos del presente Informese considera que esta solución es altamente positiva y debe ser apoyada.

4.3.2.5 Aguateros

Los aguateros que operan en las zonas marginales de la ciudad de Tegucigalpa constituyen unagenuina gestión privada que será conveniente reducir drásticamente en breve plazo, mediante laampliación a futuro de las redes de abastecimiento de agua potable.

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Mientras no se construyan las redes, para el Distrito Central el modelo SANAA/UNICEF, con unacobertura actual del 21 % de la población total, es la mejor opción tecnológica a replicar.

4.3.3 OPORTUNIDADES

La participación privada en la prestación de los servicios puede resultar una alternativa atractivacuando se trata de incrementar la eficiencia, confiabilidad y optimización de los costos y suplir laescasez de recursos financieros disponibles por parte del Estado, a la vez de posibilitar la introducciónde métodos modernos de administración y operación con enfoque comercial, así como, la utilizaciónde tecnologías y métodos de gestión novedosos.

Se ha visto que el marco legal vigente permite y aún favorece la participación privada en el sector, yaque los derechos de los prestadores están debidamente resguardados y existen principios clarossobre la recuperación de costos vía las tarifas. Se ha visto asimismo que el Gobierno nacional nodescarta la posibilidad de la participación privada en el Sector.

Por otra parte, dado el proceso iniciado de transferencia de los servicios a los Municipios, son estosquienes determinarán la modalidad de la prestación de los servicios en su jurisdicción.

Los casos analizados en este documento, San Pedro Sula, Puerto Cortés y Choluteca, (ver Anexo4) demuestran que la aplicación de algunos de los modelos de gestión son viables y que se obtienenimportantes mejoras en relación al modelo anterior.

En San Pedro Sula, la empresa concesionaria ha incrementado de manera significativa los niveles deinversión y consecuentemente, viene logrando mejoras importantes en la cobertura y calidad de losservicios. En Puerto Cortés, el proceso de transferencia de los servicios del SANAA ha sido lento,pero sostenido y exitoso en términos de constitución de una sociedad anónima de naturaleza comercial,con mejoras de todos los indicadores del servicio y satisfacción de la población con el prestador, locual se refleja en los actuales índices de cobrabilidad. Además, este proceso se ha desarrollado conuna fuerte participación de la comunidad. Choluteca ha comenzado a implementar durante el año2001 y con características propias el modelo de Puerto Cortés y también muestra signos de mejoríaen la recaudación que implican satisfacción de los usuarios.

Las diferentes modalidades de prestación tienen ventajas y desventajas y podrían ser aplicables enfunción de las circunstancias financieras y políticas y de los requerimientos de inversión de cada casoen particular. Las concesiones resultarían recomendables cuando los servicios requieran importantesinversiones y el logro de eficiencias que no se obtendrían mediante la gestión municipal. El caso deSan Pedro Sula demuestra que se puede implementar una concesión con buenos resultados en el unplazo razonable.

En los casos en que sólo se requiera mejorar la eficiencia, podría ser conveniente un contrato degestión o uno de arrendamiento, aunque la decisión sobre la modalidad a adoptar dependerá de ladistribución de los niveles de riesgo entre el municipio y la empresa privada. El arrendamiento podríaresultar conveniente cuando el municipio disponga del financiamiento necesario para las obras.

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Una alternativa válida complementaria es la constitución de una sociedad de economía mixta, en lacual el municipio y el sector privado tienen acciones de la empresa. Sin duda que la selección de lamodalidad de la prestación dependerá también de una serie de factores de índole política. Estemodelo permite en particular la fácil incorporación - con ventajas - del sector privado nacional,como en los casos de Puerto Cortés y Choluteca..

Dado que en muchos casos, no se cuenta con información confiable sobre el estado de los activos yde los servicios; los ingresos no permiten cubrir los costos operativos y los municipios carecen de laorganización y recursos necesarios para administrar contratos complejos con el sector privado, unaopción viable podría consistir en recurrir a contratos de gestión a corto plazo, con la opción detransformarlos en el tiempo en contratos de concesión.

O bien, comenzar con una sociedad anónima de capital municipal y comunitario – como en PuertoCortés y Choluteca – para incorporar eventualmente en el futuro nuevos inversionistas privados demanera paulatina.

Por último, debe señalarse que si se decide fomentar activamente la participación del sector privadoen los servicios de agua potable y saneamiento, aún quedan por resolver conflictos de índoleinstitucional relacionados con las competencias de los diferentes organismos involucrados, en particularen lo que se refiere a la regulación. Un ordenamiento institucional como el que se plantea en el ítem4.1 del presente Informe es esencial para este fin.

4.3.4 ESTRATEGIAS PARA LA INCORPORACIÓN DEL SECTOR PRIVADO

A continuación se proponen las estrategias que deberían implementarse para facilitar la incorporacióndel sector privado en el financiamiento, la inversión y la gestión de estos servicios.

Teniendo en cuenta que el Gobierno nacional ha expresado su disposición a abrir el sector a laparticipación del sector privado y que la legislación vigente lo permite se plantea una estrategiabasada en tres líneas de acción, a saber: institucional, regulatoria y política.

Acciones institucionales

A los efectos de gerenciar todos los aspectos relacionados con la participación privada, resultarecomendable que se incluya entre las acciones a implementar para la reforma sectorial la asistenciaa los Municipios que decidan implementar alguna modalidad de participación del sector privado.

Deberá prestarse asistencia a los Municipios en lo referente a la documentación necesaria para laslicitaciones (pliegos y contratos tipo, etc.), así como suministrar términos de referencia para lacontratación de los consultores económicos, financieros, técnicos y legales que participarían en eldiseño e implementación de los procesos de participación privada. Eventualmente, el CONASApodría encargarse directamente de gestionar y financiar la contratación de los consultores en loscasos en que los Municipios no tuvieran los recursos necesarios para ello.

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Acciones políticas

Todo proceso de reforma requiere de un fuerte liderazgo político que sea capaz de llevar a cabo elproceso, incluyendo las negociaciones con los actores – políticos, económicos y sociales – de peso.

Si bien en Honduras los responsables de incorporar eventualmente al sector privado en la prestaciónde los servicios serán los Municipios, en muchos casos no es dable esperar que sean ellos los queprovean el liderazgo necesario; por ello este rol podría recaer en el gobierno nacional, particularmenteen la Comisión Presidencial de Modernización del Estado, CPME, y en el Consejo Nacional seAgua Potable y Saneamiento, CONASA.

Entre las acciones de índole política, se tienen las siguientes:

� Proyectos. Identificación de aquellos Municipios más proclives al desarrollo de proyectosde participación del sector privado.

� Cuestiones laborales. Negociaciones con los sindicatos. Análisis sobre eventualesreducciones de personal. Paquetes de compensación. Posibilidades de incorporar a lostrabajadores como accionistas de la empresa prestadora.

� Usuarios. Sectores favorecidos por las obras. Posibilidades de incrementos tarifarios.Posibilidades de implementar subsidios a la demanda.

� Negociaciones con otros actores relevantes, como los Patronatos, Aguateros y otrossectores de la comunidad.

� Comunicación. Campañas de Difusión en los medios.

� Promoción ante potenciales inversores.

La conformación del grupo que se encargaría de los aspectos políticos de los proyectos departicipación privada requerirá, no sólo de la identificación del personal idóneo para estas tareas,sino que también su capacitación, que podría incluir visitas a otros países que han implementadoproyectos de este tipo, orientadas a conocer las experiencias de las autoridades políticas que hanestado a cargo de los procesos.

Durante las negociaciones institucionales y políticas deberá darse importancia especial a lasoportunidades que dispone el sector privado nacional de participar en el sector.

4.3.5 PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO NACIONAL

Tradicionalmente el Sector Privado nacional ha participado en el quehacer del Sector a través decontratos de consultoría, contratos para la construcción de instalaciones y la producción de insumos,materiales y equipos.

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La descentralización de los servicios y las oportunidades enunciadas en el numeral 4.3.3 y las estrategiasindicadas en el numeral 4.3.4 permiten ampliar esta perspectiva y prever la posibilidad de una ampliaparticipación del sector privado nacional en la prestación misma de los servicios:

� Como socio en Sociedades Mixtas

Es el caso de la participación como socias minoritarias de las organizaciones civiles y delas empresas de las fuerzas vivas de Puerto Cortés y de Choluteca.

� Como operador mediante Contratos de Gerenciamiento

Este rol podría interesar a Empresas que operen los servicios en otras ciudades del país(por ejemplo en el caso de sociedades mixtas) o Empresas Constructoras o a Firmasconsultoras que contraten personal para las tareas.

� Como concesionario en Municipios medianos o pequeños

Este rol podría interesar a Empresas Constructoras o a Firmas consultoras que contratenpersonal para las tareas.

� Como contratistas de servicios específicos

Este rol también podría interesar a Empresas Constructoras o a Firmas consultoras queadquieran equipamiento especializado.

4.4. PROPUESTAS ECONOMICAS Y FINANCIERAS

Para realizar una propuesta de políticas en el área económico-financiera a fin de optimizar elfuncionamiento del Sector, es indispensable analizar el comportamiento histórico del financiamiento ysus consecuencias en el desenvolvimiento institucional del servicio, a fin de corregir tendencias que seconsideren negativas para los objetivos de modernización del Sector.

Sin embargo, solamente se pudo disponer de información sobre las transferencias financieras delgobierno a organismos de la administración centralizada y algunos datos de la gestión financiera delSANAA. En el caso de los acueductos operados por los Municipios, sólo pudo obtenerse informaciónde la empresa Aguas de San Pedro, la cual es de reciente data dado el poco tiempo de operaciónque tiene la empresa. Respecto a la información financiera de las áreas rurales, esta no se recaba demanera sistemática, por lo que solamente se obtuvieron algunos datos sueltos, no representativos deluniverso de la muestra.

Todo ello permite señalar la necesidad de planificar las inversiones en el servicio, tomando en cuentalas necesidades no sólo de expansión en cobertura, sino también los elementos asociados a la calidadsanitaria y de suministro del mismo; la necesidad de cubrir los pasivos ambientales que ha venidogenerando la descarga de aguas negras en los diferentes cuerpos de agua sin el respectivo tratamientoy los requerimientos en materia de sustentabilidad financiera y ambiental de las inversiones.

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4.4.1 POLITICAS, ESTRATEGIAS Y ACCIONES PROPUESTAS

4.4.1.1 Políticas

� El desarrollo del Sector debe sustentarse en un proceso de planificación sectorial, quepermita concertar voluntades y recursos alrededor de metas comunes.

� El proceso de descentralización debe buscar la aplicación de modelos de gestión quepermitan la sustentabilidad financiera de los sistemas.

� La sustentabilidad financiera de los servicios debe garantizarse, para lo cual la aplicaciónde esquemas tarifarios y de subsidios adecuados deben orientarse a buscar la sustituciónprogresiva de los recursos provenientes de préstamos y donaciones, a fin de romper estadependencia. Las tarifas deben garantizar el equilibrio económico del servicio.

� Como se ha indicado el agua es un bien social, pero también es un bien económico. Porello deben combinarse ambos elementos para alcanzar soluciones acordes con lascaracterísticas específicas de los usuarios.

4.4.1.2 Estrategias a aplicar

� Deben orientarse acciones y recursos importantes a resolver el problema de la prestaciónde los servicios en sectores de escasos recursos, tanto desde el punto de vista de lainfraestructura física como de su sostenibilidad operativa y económica. Es decir, debenadaptarse las soluciones técnicas al nivel socioeconómico de los pobladores.

� La participación de las comunidades en la construcción de las soluciones permite unadisminución importante de los costos operativos e incrementa la sostenibilidad del servicio.Este proceso debe ser apoyado por programas de asistencia técnica y educación ambiental.

� El apoyo de los organismos cooperantes debe orientarse fundamentalmente a apoyarprogramas que permitan garantizar la sostenibilidad financiera y ambiental de los servicios,especialmente en aquellas comunidades donde exista una actuación previa por parte dedichos organismos para la construcción o ampliación de los sistemas de agua y saneamiento.

� Los subsidios focalizados y explícitos permitirán apoyar la sostenibilidad y darán incentivosa la eficiencia por parte de los operadores y al ahorro del recurso por parte del usuario.Las fuentes de subsidios deben estar claramente definidas y ser externas a la empresa, afin de no comprometer el buen funcionamiento de esta última.

� Dado que los servicios de agua potable y saneamiento incorporan muchos actores, comoes el caso de los Municipios a quienes compete su prestación, las comunidades, quienessustentan la prestación del servicio en más del 50% del país, y los financiadores, donde seincluyen entes nacionales (SEFIN, FHIS, SANAA, Secretaría de Salud) y organismos definanciamiento internacional (banca multilateral y organismos cooperantes); el Plan debeser producto de un proceso de consulta a fin de que incorpore a todos los sectores demanera consensuada.

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� Se requiere dar continuidad a los procesos enmarcados dentro del objetivo demodernización, lo cual le da particular importancia a todas aquellas medidas que contribuyana facilitar la permanencia de políticas de descentralización.

� El diseño de unidades económicas de gestión para la prestación del servicio permitirágarantizar la sustentabilidad económica del mismo.

4.4.1.3 Esquema de financiamiento propuesto. Criterios de factibilidad.

El esquema de financiamiento más saludable para el sector será aquel que le permita su desarrollo ysustentabilidad propia, utilizando los agentes exógenos solamente como elemento impulsador ycomplementario, es decir, deberá ser un esquema que revierta en el mediano plazo la composiciónde las fuentes de financiamiento.

Para la operación y mantenimiento el esquema lógico es a través de los ingresos por tarifas, lo cual noes una tarea difícil en el caso de Honduras, donde la mayor parte de los sistemas han alcanzado estasituación. En cualquier caso, para dar sustentabilidad a este aspecto, deben concretarse políticas desubsidios, que permitan que los mismos lleguen efectivamente a los usuarios que los requieren; y,además, dar asistencia técnica a las alcaldías para mejorar su capacidad en la formulación de esquemastarifarios y en el manejo y desarrollo de sistemas comerciales.

Por otra parte, el financiamiento de la infraestructura del servicio debe incorporar dos aspectos: lapreinversión y la inversión. Para el financiamiento de la preinversión podría crearse un fondo conapoyo de SETCO (quien gestionaría fondos de asistencia técnica a nivel de Gobiernos y de ONGs)y el FHIS, quien además de dar asistencia técnica, podría destinar a este fondo un porcentaje de losingresos por concepto de repagos de créditos para el sector. Esto resolvería la problemáticapermanente de los pequeños prestadores del servicio, que no disponen usualmente de recursos parala preparación de proyectos, y por ello no pueden acceder a fondos de inversión.

Para las inversiones, la meta podría ser variar la proporción de recursos donados vs. recursos propiosdesde el valor actual (63% donaciones y 37% fondos propios) a un valor de menor dependenciapara el sector (80% fondos propios y 20% donaciones). Para lograr esto, es indispensable que sefortalezcan las capacidades administrativas y comerciales de los prestadores, así como tambiénrealizar mejoras en la eficiencia de los costos, a fin de ir incorporando en las tarifas la recuperaciónde inversiones, que permitirá obtener nuevos fondos para invertir en el servicio.

Esta última observación implica que alguien debe realizar los préstamos. En este sentido, y dada lalimitada capacidad de endeudamiento que tiene el Estado, la participación privada se vuelve unaopción importante a considerar para el financiamiento del servicio. Por otra parte, el Estado debepromover la actuación de algún ente financiero que facilite créditos en condiciones blandas a lospequeños operadores en cuyos sistemas se hace difícil motivar a la participación privada. En estesentido, también es importante explorar la posibilidad de conformar microempresas comunitarias,que alcancen un tamaño de gestión apropiado para alcanzar equilibrios económicos en el servicio.

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La factibilidad de estos planteamientos se basa en:

� Existe una dinámica de pago del servicio, que si bien no ha alcanzado los niveles requeridospara la total sustentabilidad financiera del servicio, permite un punto de partida importantesi se acompaña de la asistencia técnica requerida.

� Existe una buena oferta de fondos para asistencia técnica y una experiencia importante delpaís en el acceso y uso de estos recursos.

� Hay experiencia del FHIS en asistencia técnica y para el caso de fondos de inversión, unPlan Nacional del Sector podría dar las bases necesarias para reorientar los sujetos decrédito de esta entidad.

� Las recientes experiencias de apertura al sector privado en Puerto Cortés y en San PedroSula, constituyen una muestra de las posibilidades que pueden abrirse para el sector através de la participación privada en la gestión del servicio.

� El servicio ha alcanzado niveles importantes de desarrollo en lo relativo a la infraestructura,a excepción del caso de Tegucigalpa y lo relativo al tratamiento de aguas residuales en elpaís. Las acciones más importantes que deben acometerse, salvo lo señalado, estánasociadas fundamentalmente a mejoras en la gestión que redunden en calidad del servicio.

4.4.2 SUBSIDIOS

Los subsidios son indispensables para el desarrollo del Sector, ya que un importante porcentaje deusuarios no dispone de la capacidad de pago para absorber los costos de la prestación de losservicios.

El esquema de subsidio más recomendable, aunque requiere un trabajo previo para su aplicación, esel subsidio a la demanda, es decir, directamente al usuario de bajos recursos. En este modelo, eloperador recibe un pago adecuado por su servicio y garantiza sus ingresos, y el usuario conoce demanera explícita cuanto vale el servicio y cuanto es el monto que se le está subsidiando. Esto permiteademás mayor equidad en la aplicación de este beneficio.

Los subsidios cruzados, si bien cumplen también un rol de equidad social, deben ser aplicados concuidado, pues quitan incentivos al prestador de los servicios para la expansión de las redes en zonasmarginales. En el caso de aplicarse subsidios cruzados, estos deben ser claros y transparentes (o seadebe conocerse quien subsidia a quien).

4.5. PROPUESTAS PARA EL ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE YSANEAMIENTO EN ZONAS URBANAS

En aspectos relacionados con el abastecimiento de agua potable y saneamiento en zonas urbanasserá necesario:

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Cobertura

� Incrementar la cobertura de la infraestructura y el mejoramiento y optimización de lascapacidades instaladas.

� Será fundamental para ello contar con un Plan nacional para el Sector de Agua Potable ySaneamiento.

Calidad del agua potable

� Lograr una mejora de la calidad del agua potable.

Para lograr esta mejora será necesario fortalecer los sistemas de autocontrol de losprestadores de servicios, a través de la asistencia técnica del SANAA y eventualmente delas ONGs,, así como ampliar la acción de vigilancia de la Secretaría de Salud, por mediode sus Técnicos de Salud Ambiental (TSA), y el fortalecimiento de su estructura regionalde laboratorios.

Información

� Contar con un renovado Sistema de Información Nacional de Agua y Saneamiento, esdecir, con una reingeniería del SINFASH

Calidad de la prestación de los servicios

� Lograr una mejora de la calidad de la prestación de los servicios, en términos de continuidad,confiabilidad, y de aspectos operativos y comerciales

Para alcanzar este objetivo se hace necesario implementar programas de optimización detodos los factores operativos y comerciales que inciden en la reducción de agua nocontabilizada, con enfoque integral y de acuerdo a las capacidades de las empresas.

Mejoramiento de la Gestión

� Promover y favorecer la aplicación de nuevas formas de gestión y la participación de lainiciativa privada en la prestación de los servicios.

Se considera que debe abrirse a una gama de posibilidades de gestión que contemplen,entre otras alternativas, la incorporación de operadores privados para las ciudades mayores,en forma de concesiones o de arrendamientos.

Deberá considerarse asimismo la posibilidad que una empresa opere los sistemas devarias municipalidades, que exista un operador regional o que operen JuntasAdministradoras de Agua y Saneamiento en aquellas ciudades urbanas con característicasrurales.

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A través de estos operadores deberán aportarse nuevas inversiones y especialmente elfinanciamiento de programas de mejoramiento y optimización de las instalaciones y de laoperación técnica y comercial para brindar una mejor calidad del servicio

Desarrollo de recursos humanos

� Realizar un desarrollo de los recursos humanos de las alcaldías en aspectos organizativos,administrativos y operacionales.

La asistencia técnica-administrativa, debe provenir principalmente del SANAA, las ONGs,las agencias de cooperación internacional y los sistemas de capacitación formal con quecuenta el país.

Coordinación

� Fortalecer los mecanismos de coordinación sectorial e intersectorial, desde los niveleslocales hasta los ejecutivos a nivel central.

� El Grupo Colaborativo deberá ser la instancia de coordinación sectorial y quién representeal sector en las coordinaciones intersectoriales. Es necesario asimismo la reactivación yfortalecimiento del COTIAS, para facilitar los niveles de coordinación con estos sectores.

� Fortalecer los mecanismos de coordinación en el nivel local, bajo la jurisdicción del municipioy/o las mancomunidades de municipios, considerando la cuenca como unidad básica deplanificación.

� Iniciativas como las de las Asociaciones de las Juntas de Agua y Saneamiento Municipales(AJAM) y la de los Comités Municipales de Agua y Saneamiento ( COMAS), que aglutinany consolidan a los diferentes actores presentes en la región o el municipio darán mayorcoherencia a las acciones realizadas, por tanto deben ser promovidas y fortalecidas.

Normativas técnicas

� Ordenar el sector en cuanto a la normativa técnica requerida para un desempeño mascoordinado y estandarizado.

Debe adoptarse la unificación de normas para la planificación, diseño y construcción deobras con enfoque de reducción de vulnerabilidad.

Atención a los marginados

� Establecer condiciones especiales para la atención de los más pobres a fin de no excluirloso marginarlos del acceso al agua y al saneamiento, incluyendo posibilidades de subsidiofocalizado y las inversiones públicas de parte del gobierno, para estos estratos de población.

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4..6. PROPUESTAS PARA EL ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN ZONAS RURALES

Las propuestas que se proponen para los servicios rurales comprenden:

Juntas Administradoras de Agua y Saneamiento

� Las Juntas de Administradoras de Agua y Saneamiento deberán ser reconocidas por lapoblación que representan en su característica de titulares y responsables de la prestacióndel servicio y deberán disponer de apoyo institucional y técnico.

El Gobierno debe facilitar a las comunidades rurales, la obtención de la personería jurídicade sus Juntas y la titularidad de los sistemas agua y saneamiento de sus comunidades.

El sistema de apoyo que realiza el SANAA a las Juntas en la administración de servicios,en la operación y el mantenimiento, debe ser preservado y fortalecido.

Eficiencia operativa

� Los servicios rurales deben pasar de una condición de poca eficiencia operativa einsuficiencia de la tarifa, a ser eficientes y autosostenibles.

Las tarifas en los servicios rurales deben cubrir el costo del servicio.

Los ingresos generados para los servicios, deben ser utilizados exclusivamente para cubrirlos costos operativos y en las inversiones para el mantenimiento y la expansión de lossistemas de agua potable y saneamiento.

Calidad del agua potable

� Los acueductos rurales deben entregar agua desinfectada.

Información

� Los sistemas de información deben ser desarrollados como una herramienta fundamentalpara guiar las operaciones y la planificación que necesita el Sector Agua Potable ySaneamiento.

Opciones tecnológicas

� El sector debe contar con opciones tecnológicas que representen soluciones de bajocosto, apropiadas para poblaciones rurales dispersas.

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4.7. INTEGRACION DE LOS ALCANTARILLADOS SANITARIOS CON LOSSISTEMAS DE AGUA POTABLE Y LOS DRENAJES PLUVIALES URBANOS

De acuerdo a la Ley de creación del SANAA, los sistemas de alcantarillado sanitario y de alcantarilladopluvial de aguas de lluvias (o sistemas de drenaje pluvial urbano) deberían haber estado bajo laresponsabilidad de este organismo en todo el ámbito del país.

Estos sistemas eran operados, antes de la promulgación de esa Ley, por los Municipios, y, en lapráctica, el traspaso al SANAA de las instalaciones se hizo efectivo solamente en el caso delalcantarillado sanitario de la ciudad de Tegucigalpa.

La perspectiva actual de traspaso a los Municipios de la responsabilidad de la prestación de todoslos servicios de agua potable y saneamiento, permite clarificar esta situación y definir la mejor políticaa seguir, la que se indica a continuación.

4.7.1 INTEGRACION DE LOS SERVICIOS DE ALCANTARILLADO SANITARIOCON LOS DE AGUA POTABLE

La integración de la responsabilidad de la prestación de los servicios de agua potable y de alcantarilladosanitario en un solo prestador, aparece como una exigencia que tiene connotaciones sanitarias, técnicas,comerciales, ambientales y operativas:

� Desde el punto de vista sanitario ambos sistemas contribuyen a la preservación de lasalud. Está claramente establecido que es necesario que existan y operenadecuadamente los dos sistema para que la protección contra la propagación de lasenfermedades de transmisión hídrica sea realmente efectiva.

� Desde el punto de vista técnico la operación conjunta de los dos sistemas constituyeuna economía de escala, ya que muchas actividades de operación y mantenimientoson similares.

� Desde el punto de vista comercial existe también una economía de escala, ya queambos sistemas sirven a los mismos usuarios actuales o potenciales. Por otra partees conveniente que la facturación de los dos servicios siga las mismas pautas enrelación al consumo medido o presunto o en relación al valor de la propiedad, segúnsea el caso.

� Desde el punto de vista ambiental ambos sistemas en su conjunto constituyen unciclo mediante el cual se toma agua del ambiente para el abastecimiento de aguapotable y se devuelve un alto porcentaje de esta agua una vez que sea utilizada en losservicios a través del alcantarillado al ambiente.

ü Desde el punto de vista operativo los sistemas son interdependientes. No se puede disponerde un adecuado sistema de agua potable si no se dispone de un adecuado sistema dedisposición del agua utilizada. Asimismo no se puede disponer de un adecuado sistema

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de alcantarillado si no se dispone de un adecuado sistema de abastecimiento de aguapotable.

Es así que es claramente conveniente que los sistemas de agua potable y saneamiento sean consideradosun único sistema y operados en forma conjunta.

4.7.2 INTERRELACIONES ENTRE LOS SISTEMAS DE ALCANTARILLADOSANITARIO Y DE DRENAJE PLUVIAL URBANO

En lo que respecta a los sistemas de alcantarillado sanitario y a los sistemas de drenaje pluvial urbanode aguas de lluvias, no existe la alternativa de integración, en particular desde el punto de vistacomercial.

Sin embargo desde el punto de vista técnico la operación conjunta de los dos sistemas constituye unaeconomía de escala, ya que muchas actividades de operación y mantenimiento son similares y desdeel punto de vista sanitario y ambiental hay similitudes ya que el agua de lluvia que escurre por lascalles tiene un alto grado de contaminación.

Cabe destacar, por otra parte, que existe entre ambos sistema una interrelación e interferenciasmutuas.

En efecto, es común encontrar en los sistemas de alcantarillado sanitario el ingreso de aguas delluvias provenientes – entre otras - de conexiones clandestinas en las viviendas, eventual ingreso porlos pozos de inspección en las calles inundadas y aún aumento de las filtraciones desde el suelo alsubir las napas a causa de las lluvias.

Es común, asimismo, encontrar en los sistemas de drenaje pluvial urbano el ingreso de descargasindustriales y aún de descargas de aguas negras clandestinas, o el eventual ingreso, a través devertederos de desborde, de descargas del sistema de alcantarillado sanitario cuando este está colapsado.

En ambos casos es además común tener ingreso eventual de residuos sólidos acumulados en lascalles, que son arrastrados por el agua de lluvia que ingresa.

En la mayoría de los países la planificación y operación de los sistemas de drenaje pluvial urbano es,en general, responsabilidad específica y directa de los municipios, en forma independiente del prestadorde los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, aunque existen algunos cuestionamientossobre la validez de este modelo, especialmente cuando se diseña o se cuenta con sistemas dealcantarillados unitarios.

En el futuro los Municipios podrán analizar la alternativa de colocar el sistema de drenaje pluvialcomo responsabilidad del prestador de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario ytomar la decisión de cual es la mejor solución institucional en cada caso.

Es necesario, de todas maneras disponer en los principales centros urbanos, de una visión integral yun análisis conjunto de estos sistemas, lo que es solo es posible mediante acciones de planificación

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urbana que deben basarse en análisis ambientales que contemplen opiniones técnicas, económicas,legales, operativas e institucionales que lleven a soluciones sustentables.

4.8. CRITERIOS PARA ESTABLECER LA CALIDAD DE LAS DESCARGAS DELALCANTARILLADO SANITARIO EN CUERPOS RECEPTORES

La responsabilidad del establecimiento de las normativas para los desagües del alcantarillado sanitario- tratados o no - en cuerpos receptores es un tema que entra en el cuadro de interés de variosorganismos e instituciones del Estado, entre los que se destacan en el caso de Honduras a la Secretaríade Salud, a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente, SERNA, al SANAA, al Ente Reguladory a otros usuarios reales o potenciales del agua en cada una de las cuencas hídricas (tales comoorganismos e instituciones de riego, organismos e instituciones de Turismo, Industrias consumidorasde agua, etc.).

Resolver el problema de competencias no es fácil, habida cuenta que la actual legislación no estaadecuada a considerar la legislación moderna en la materia que toma en cuenta a la cuenca hidrográficacomo la herramienta básica que permite planificar un uso integral del agua.

En efecto, en Honduras existe un Reglamento de Descargas a cursos de agua (ver Anexo 3) que notoma en cuenta este concepto.

Teniendo en cuenta que no están claramente definidas las responsabilidades y que el Reglamentovigente es obsoleto se propone la siguiente estrategia:

� Redactar, bajo la responsabilidad técnica y la coordinación de la Secretaría de Salud, delSANAA y del Ente Regulador y otras instituciones externas al Sector, propuestas deReglamentos Técnicos que establezcan los criterios específicos de calidad del agua a serpromulgados por la autoridad competente en cada caso para los principales usos del aguaque puedan preverse en las cuencas y zonas de costas marítimas de Honduras:

� abastecimiento de agua potable;

� usos industriales específicos;

� recreación;

� riego y usos agrícolas específicos;

� producción de energía; y

� navegación.

Estos Reglamentos deberían considerar en forma prioritaria las condiciones sanitarias de las aguaspara cada uso.

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� Solicitar a la SERNA el establecimiento de Reglamentos Técnico que establezcan criteriosespecíficos de calidad del agua para otros usos relacionados con la protección ambientalde la flora y fauna a ser promulgados por el gobierno nacional.

� Acordar entre la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente y otras Secretarías quetengan ingerencia en el tema y con participación de la Secretaría de Salud, el establecimientode criterios que lleven a una caracterización de las principales cuencas y zonascosteras según el uso previsto o deseado de sus aguas.

� Establecer por Reglamento Técnico propuesto en forma compartida por la Secretaríade Salud y la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente, previa consulta formal aotros organismos e instituciones interesadas, que la calidad del agua para toda descargade efluentes del alcantarillado sanitario - tratado o no - a un curso de agua receptordeba ser establecida mediante un estudio que se base en la hidrología del curso yen los usos del agua previstos aguas abajo de la descarga de manera de cumplirobligatoriamente con las Normas de calidad establecidas para estos usos.

En el esquema que se presenta a continuación, se indica el procedimiento propuesto:

PROCEDIMIENTO PROPUESTO PARA ESTABLECER LAS CONDICIONESDE DESCARGAS DE DESAGÜES EN MASAS Y CURSOS DE AGUA

ESTABLECIMIENTO DE REGLAMENTOS QUEESTABLEZCAN LOS CRITERIOS DE CALIDAD DELAGUA PARA LOS DIFERENTES USOS DEL AGUADESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA SALUD PUBLICA(AGUA POTABLE, RECREACION, RIEGO, ENERGIA,ETC)




DEBE INTERVENIR LASECRETARIA DE SALUD, SS,Y OTROS ORGANISMOSSEGUN EL USO DEL AGUA

DEBE INTERVENIR LASECRETARIA DE RECURSOSNATURALES Y AMBIENTE,SERNA.

DEBE INTERVENIR LASERNA, LA SS Y OTROSORGANISMOSCOMPETENTES DELESTADO

DEBEN INTERVENIR LOSORGANISMOS DEL ESTADORESPONSABLE DE LAPROMULGACION DELREGLAMENTO

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CAPITULO 3: PRINCIPALES ASPECTOS CLAVES … · 2014-03-09 · El SANAA ha introducido importantes...

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