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Capítulo 9

LA TRANSICIÓN DE UNA ECONOMíA PRIMARIO-EXPORTADORA AL DESARROLLO INDIJSTRIAL EN COLOMBIA

José Antonio Ocampo”

1. Introducción

Entre los países de tamaño medio de América Latina. Colombia he deataca como un caso tardío de desarrollo hacia afuera y por una transici6n igualmente tardíade una economía primario-exportadora al desarrollo industrial. Durante el siglo XIX, el país luchó estérilmente por desarrollar una base exportadora estable. En forma similar, experimentó una inestabilidad política crcínica. caracterizada por la sucesión de guerras civiles, nacionales y regionales. durante la larga y difícil construcción de la nacionalidad. Aunque. como subproducto de la expansión de las exportaciones de la segunda mitad del siglo, el país experimentó cierto grado de modernizaci6n en algunos sectorea económicos, en las postrimerías del siglo XIX seguía siendo una de las naciones más subdesarrolladas del continente. Hasta entonces. Colombia había avanzado. además, muy poco en superar la fragmentación regional generada por una geografía compleja. Finalmente. el si-lo XIX be cerrcí en medio de la devastación y la desorganización monetarla generadas por el más sangriento de los conflictos civiles. la Guerra de los Mil Días ( 1X99- 1902).

Contra ese telón de fondo, el desempeño económico colombiano durante el siglo XX resulta notable. A partir del gobierno de Rafael Reyes ( 19OS- 1909). el país entró en un proceso de desarrollo económico sostenido que. aunque no ha sido espectacular en términos de ritmos de crecimlcnto. ha demostrado ser estable. Desde el punto dc vista político. y a pew de que la violencia recurrente pasó a ser una de sus características ni& conocidas. Colombia ha logrado construir una tradición democrática que se cuenta entre las más Glidas de América Latina y del Tercer Mundo.

La base inicial de la expansión económica del siglo XX fue la combinvci0n de la producción de café en explotaciones de tamaño pequeño y mediano en el occidente del país. con un desarrollo subsidiario de unoh pocos sectores

de enclave. Aunque en forma tardía en relación con ese proceso, desde la década de 1930 hasta mediados de la de 1970, tuvo lugar una rápida trans- formación estructural, apoyada en la demanda generada por la expansión previa de las exportaciones, la integración del mercado interno y la activa intervención del Estado en cl comercio exterior. Este proceso fuc seguido por un crecimiento más lento y por una disminución del ritmo de transfor- mación estructural desde mediados de la década de 1970.

En este trabajo se analizan las característicaa de la expansión de las exportaciones en Colombia desde el siglo XIX y su relación con el desarrollo de la industria manufacturera. Haciendo abstracción de la fascinante y compleja interacción entre desarrollo económico, democracia y violencia, el foco se dirige hacia asuntos específicos de la historia económica del país. El trabajo se divide en cuatro partes, la primera de las cuales es esta introducción. La segunda analiza, en forma sucinta, los desarrollos en el siglo XIX. La tercera enfoca su atención sobre el crecimiento de las exportaciones en el siglo XX. Finalmente, la cuarta considera la transformación estructural y el crecimiento de la industria manufacturera en el siglo XX.

Varios temas aparecen en forma recurrente a lo largo del trabajo. El primero es el papel central que ha desempeñado la geografía en la transfor- mación del país. Siguiendo una hipótesis tradicional en la literatura del desarrollo -revivida recientemente por Romer (1986), Lucas (1988). Shlei- fer (1989) y otros-, se argumenta que la presencia o la ausencia de economías externas ha tenido una gravitación clave en la transformación estructural de Colombia. En un país en el cual la fragmentación geográfica planteaba una restricción básica al crecimiento económico, las economías externaa asociadas a la construcción de una moderna infraestructura de transporte tuvieron el papel protagónico. Sin embargo, debido a ciertas características del proceso de desarrollo, éste siguió un esquema “desequilibrado”, de acuerdo con la caracterización de Hirschman (1958). Por otra parte se sostiene que. al margen de sus efectos puramente cíclicos, los shocks exógenos de los términos de intercambio jugaron un papel crucial en la transición entre distintas fases del desarrollo. Finalmente, se argumenta que la política económica jugó un papel más bien subsidiario en el proceso y que, en realidad, las modificaciones de política fueron, en gran medida, un efecto rezagado de los cambios en las condiciones económicas subyacentes.

2. El legado del siglo XIX

Desde mediados del siglo XVI, el actual territorio de Colombia fue el principal productor de oro del Imperio Español, Después de un período de declinación. que cubrió la mayor parte del siglo XVII, la producción aurífera experimentó un crecimiento significativo en el siglo XVIII. A pesar de la continua ex- pansión de la producción en pequeña escala en Antioquia. en el noroccidente del país, la crisis de la esclavitud en las últimas décadas del período colonial. y su desmantelamiento gradual en los primeros decenios del período repu-

blicano, se reflejaron en una nueva declinación de la producción en la primera mitad del siglo XIX.

Los intentos por diversificar las exportaciones, que se iniciaron con las reformas borbónicas en las últimas décadas del período colonial, continuaron bajo los primeros gobiernos republicanos. Sin embargo, los frutos de este proceso tardaron en manifestarse. En la primera mitad del siglo XIX el oro continuó explicando las 314 partes de las ventas colombianas al resto del mundo. Sin embargo, alrededor de 1850, la privatización del monopolio del tabaco, como producto de las reformas liberales de esa época, y la satisfactoria introducción de la navegación a vapor en el río Magdalena, convirtieron a ese producto en un nuevo e importante rubro de exportación. Pronto se agregaron al tabaco otras materias primas y algunos productos artesanales (sombreros de paja), para iniciar un nuevo período de crecimiento de las exportaciones.

La tasa de crecimiento de los volúmenes físicos de exportación en la segunda mitad del siglo XIX fue del 3,7% (2,2% per cápita). Aunque dicha expansión podía considerarse bastante rápida para los estándares de esa época, hay que decir que escasamente compensaba el estancamiento de la primera mitad de la centuria. Así, al finalizar el siglo las exportaciones reales per cápita estaban sólo un 36% por encima de los niveles de fines del período colonial. En la práctica, las exportaciones por habitante de Colombia equi- valían a 113 del promedio latinoamericano y, conjuntamente con las de Haití y Honduras, se situaban entre las más bajas de la región. Más aún, el crecimiento de las exportaciones a lo largo del siglo se basó en un sinnúmero de bonanzas regionales de materias primas específicas. Estas bonanzas fueron provocadas generalmente por la escasez mundial de los productos primarios individuales involucrados. Por lo mismo, la producción local era en cierto modo improvisada, lo que la inhabilitaba para enfrentar la competencia cuando se restablecían las condiciones normales de oferta a nivel mundial. Por otra parte, en muchos casos la producción no fue más allá de la extracción destructiva de recursos forestales preexistentes (Ocampo, 1984).

De la extensa lista de productos primarios que Colombia vendió al resto del mundo durante el siglo pasado, sólo dos experimentaron un crecimiento sostenido: el oro y el café. En el primer caso, la expansión registrada en Antioquia -basada en forma creciente en explotaciones de gran escala, con utilización de tecnologías modernas y capital extranjertr logró finalmente revertir la prolongada declinación en la producción de oro a partir de la década de 1870.

En el caso del café, la expansión fue bastante lenta hasta 1870. Con todo, en las últimas tres décadas del siglo XIX, la producción nacional experimentó su primer período de auge, apoyada en un fuerte incremento de las cotiza- ciones internacionales del grano (Ocampo, 1984). La mayor parte de la expansión se concentró entonces en el oriente del país. en grandes haciendas semifeudales que utilizaban el trabajo de arrendatarios @alacios, 1983). No obstante, como veremos en la sección 3, tanto la producción aurífera como la de café de las haciendas entraron en crisis a comienzos del siglo XX.

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El mayor obstáculo al desarrollo económico en el siglo XIX fue la inca- pacidad de desarrollar un sector exportador estable y de buen tamaño. La geografía operaba como una gran restricción. pero también las formas atra- sadas de producción -las haciendas tradicionales y la agricultura de sub- sistencia en pequeña escala- que prevalecían en proporciones variables a lo largo y ancho del país. Aunque hubo una clase empresarial que desempeñó un papel importante en la transformación de la economía, papel que fue ampliado por las reformas liberales de mediados del siglo XIX, en gran medida los esfuerzos de esa clase se dilapidaron en la explotación de coyun- turas favorables de corto plazo en los mercados mundiales. Como resultado de ello, el país se mantuvo al margen de los grandes flujos internacionales de capital, trabajo e intercambio comercial.

Por otra parte, el carácter efímero de las bonanzas exportadoras constituyó un obstáculo central al desarrollo de las economías externas necesarias para hacer del crecimiento un proceso autosostenido. Esto se manifestó de un modo particular en relación con la infraestructura de transporte. De hecho, a pesar de la introducción de la navegación a vapor en el Magdalena y otros ríos, y de la construcción de los primeros ferrocarriles, la mula continuó siendo el principal medio de transporte hasta comienzos del siglo XX. En 1898 la red de vías férreas sumaba sólo 498 kilómetros, dispersos a través del territorio nacional (McGreevey, 1971). En fecha tan reciente como 1919- 1922, cuando dicha red ya había triplicado su extensión, la infraestructura ferroviaria colombiana por habitante equivalía sólo a 115 del promedio latinoamericano, y era la segunda más baja de la región después de Haití (Ocampo, 1984, p. 53).

No obstante, el crecimiento de las exportaciones durante la segunda mitad del siglo XIX generó una expansión económica general, visible en muchas áreas: la modernización parcial de la infraestructura de transporte, el crecimiento de las ciudades principales ‘, la acumulación de capital en los centros urbanos, el establecimiento de una banca moderna y la presencia de algunas innovaciones tecnológicas, particularmente en la minería. Algunos factores internos reforzaron este proceso, en especial el crecimiento de la ganadería, sostenido por la introducción de pastos artificiales y nuevas razas importadas, Este sector se mantuvo, de hecho, como el más importante en las áreas rurales de Colombia durante todo el período.

Por otra parte, el rápido crecimiento de la población (a una tasa anual de l,5%) activó una intensa migración interna. Hacia fines del siglo XIX este proceso condujo a la ocupación de algunas de las tierras abandonadas que separaban los principales centros urbanos. De particular importancia, por sus repercusiones económicas, fueron el desplazamiento de los antioqueños

La proporción de la pohlaclón total en los cinco municipios más grandes del país (no necesariamcntc laî mismas en cada censo de pohlaciónl he redujo de 5.2% en 1835 a 3.9% en 1851. cn IX70 eaaha Glo levemente por encama del IIIVCI de medIado\ del \lglo. 4.2%: de ahí en adelante. se incrementó wkincielmente. a 6.2% en lYl2 Para Io\ 10 mumc~pms más grandes. eai\ proporcioneí fueron X.0% en 1X35. 6.3% en 1851. 6.6% en 1870 y 8.8% en 1912.

LA TRANSICION DE IWA Ix-ONOMIA PRIMARIO-EXPORTADORA 35

hacia el sur, a lo largo de la cordillera central del país. y la migración desde las mesetas de la cordillera oriental hacia cl río Magdalena. En función de esos desplazamientos, al finalizar el siglo, el triángulo formado por las tres principales ciudades de Colombia (Bogotá. Medellín y Cali) estaba densa- mente poblado.

Una base exportadora frágil y la fragmentación del mercado fueron las determinantes principales del estado de retraso de la producción manufacturera. Los intentos realizados entre las décadas de 1830 y 1870 por hacer arraigar algunas firmas industriales modernas, ba,jo la protección natural que generaban los elevados costos de transporte y las cíclicas tendencias proteccionistas, terminaron en su mayor parte en fracasos. Sólo en las dos últimas décadas del siglo vinieron a establecerse las firmas pioneras exitosas. Sin embargo, en los umbrales del siglo XX, la mayor parte de las instalaciones industriales del país seguía siendo pequena, no muy diferente de los grandes talleres artesanales. De hecho, las pocas fábricas verdaderas se concentraban en la minería del oro, particularmente en Antioquia: en esas fabricas. mas que en las actividades manufactureras, cs donde deben rastrearse los orígenes de la industria moderna en Colombia (Ospina, 1955; Safford, 1965; Brew, 1981; Mayor, 1989).

Mientras la indukd manufacturera transitaba un largo y penoso despegue, la producción artesanal se mantenía como una actividad de razonable importancia. La única medida del tamaño relativo de las actividades artesanales en el siglo XIX proviene de los datos sobre el empleo contenidos cn el censo de población de 1870. Estos datos indican que las actividades artesanales generaban el 1 I,67c del empleo para los hombres y el 63,2c/ para las mujeres. Hacia 1918 estas proporciones habían caído a 10,O y 56,3%, excluyendo la costa del Caribe (los datos comparables para 1870 son sólo levemente diferentes de los promedios nacionales: 12. I y 62,7%, respectivamente). Aunque estas estadísticas no son comparables con las que existen para períodos más recientes, ellas indican que, a pesar de su relativo estancamiento entre 1870 y 1918, el sector artesanal era bastante grande, y siguió siéndolo en fases bien avanzadas del desarrollo hacia afuera (Ocampo, 19X7).

El mismo sector experimentó. sin embargo. una transformación estructural sustantiva durante el siglo. Algunas de SUS actividades crecieron como subproducto de la demanda inducida por el crecimiento de las exportaciones. sea directa o indirectamente (sacos de fique para las exportaciones de caté, en el primer caso; costura, carpintería, imprentas y otros. en el segundo). Hubo casos en los cuales la actividad registro su propio auge exportador (sombreros de paja). Simultáneamente. sin embargo, la producción artesanal de textiles de algodón experimentó un colapso a causa de la competencia de telas importadas. La caída de los precios internacionales fue el factor principal quizás el únic+ de la desintegración de la producción artesanal interna. En efecto, con la excepción de algunos breves períodos. los aranceles sobre los textiles ordinarios se mantuvieron altos. pero no lograron contrarrestar las tendencias de los precios internacionales. En términos más generales. la política arancelaria tuvo escaso impacto sobre la evolucicín, sea de las acti-

Uh J”Sk ANTION,” “CAMPO

vidades artesanales o de las manufactureras. De hecho, a lo largo del siglo la evolución de los aranceles estuvo determinada por las necesidades fiscales más que por criterios de protección económicos o políticos. Así, como resultado de esas demandas fiscales, la ideología de libre comercio que prevaleció desde fines de la década de 1840 hasta la de 1870 fue compatible con un incremento sustancial de los aranceles. En la dirección contraria, el retorno a las políticas proteccionistas en la década de 1880 fue compatible con una reducción de los aranceles, dado que los derechos específicos no se ajustaron con la rapidez suficiente para mantenerse a la par con la inflación (Ocampo y Montenegro, 1984, cap. 4).

3. El crecimiento de las exportaciones en el siglo XX

A. La gran bonanza exportadora

La llegada del siglo XX sorprendió a Colombia en medio de una profunda crisis económica. Algunas zonas del país habían sido devastadas durante la Guerra de los Mil Días. A eso había que sumar la desorganización generada por el financiamiento monetario del presupuesto, que desató una inflación de tres dígitos durante los años de la guerra. Por otra parte. los efectos del conflicto civil se combinaron con el colapso de los precios internacionales del café (Gráfico 9.1). generando una crisis dramática en las haciendas cafeteras (Deas. 1976). El único otro sector exportador de importancia, el oro. también entró en recesión a fines de siglo, aunque por razones asociadas con el agotamiento de su base de recursos.

La reconstrucción económica fue rápida. La estabilización monetaria se consiguió poco después del fin de la guerra, época a partir de la cual se inició una fuerte tradición de conservantismo monetario y fiscal. Por otra parte. desde el gobierno de Rafael Reyes (1905-1909) el país inició una nueva fase de desarrollo.

Como lo indica el Cuadro 9.1, la base para la expansión durante las tres primeras décadas de este siglo fue el rápido crecimiento de las exportaciones: 7.04 anual entre 1905-1909 y 19251929. Durante estos años, los términos de intercambio exhibieron un comportamiento errático, aunque mostraron una tendencia global ascendente (Gráfico 9.1) y, de este modo, apoyaron el crecimiento de la capacidad de importaciones del país (Cuadro 9.1). En la segunda mitad de la década de 1920, la expansión de las exportaciones facilitó también, por primera vez desde la Guerra de la Independencia, el acceso al mercado internacional de capitales*. Esto permitió que Colombia

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culminara la fase de rápida expansión de sus exportaciones en medio de una bonanza espectacular de importaciones e inversiones (CEPAL, 1957, y Ocampo y Montenegro, 1984, cap. 2; ver también cl Cuadro 9.5 más adelante).

El crecimiento de las exportaciones estuvo liderado por el café, cuyas ventas externas se incrementaron a un ritmo del 7,3% anual, ligeramente superior al de las exportaciones totales durante el período (Cuadro 9.1). En la década de 1920, el café llegó a representar el 70% de las ventas totales de Colombia al exterior (Cuadro 9.2). En la primera parte del siglo la bonanza cafetera estuvo reforzada por el desarrollo de plantaciones bananeras en gran escala, realizado por la United Fruit Company. En la segunda mitad de la década de 1920 la producción de petróleo apoyó también la expansión global de las exportaciones. El banano y el petróleo, en conjunto con el oro (en declinación), conformaron el sector de enclave de la economía, que concen- traba otro 114 de las ventas totales de Colombia al resto del mundo. Por esa época los demás productos eran relativamente poco importantes.

Grúfiro Y./ TÉRMINOS DE INTERCAMBIO DE C0l.OMRIA. IRXS-1988 (IY80=1”“)

150

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1890 1910 1930 1950 1970 IYXX

tu<~nr<, IXHS-IYIO. Ucampo IYXJ: IYIII-2X. Ocnmpo y Montene@ro , IYXJI: IYZX~XX. CEPAL

El sector cafetero experimentó, por su parte, cambios estructurales significativos respecto de su patrón de desarrollo en el siglo XIX. Las haciendas típicas de la zona oriental del país se estancaron. El sector había sido pro- fundamcntc afectado por la pucrra civil y cl colapso de los precios internacionales a comienzos de siglo, y fue incapaz de reanudar su crecimiento cuando, en la década de 1910, se restableció la paz y los precios del café se recuperaron. Como resultado de ello. la producción en los departamentos de Cundinamarca, Santander y Norte de Santander, en donde predominaban

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las haciendas, aumentó a un ritmo muy lento: de unos 500 mil sacos en 1900 a 825 mil en 1932 +sto es, a un ritmo promedio del 1,6’% por año. El principal problema que enfrentaban esas unidades productivas era su inca- pacidad para disciplinar a la fuerza de trabajo ba.jo el sistema semifeudal de arrendamiento, en lo que eran todavía regiones fronterizas. De hecho, muchos hacendados empezaron a enfrentar una presión creciente de sus arrendatarios en la década de 1920. Las demandas de estos trabajadores incluían el me- joramiento de sus condiciones de trabajo, la autorizacii>n para plantar café en las parcelas de pan-coger y, en algunos casos, la propiedad de la tierra. Como resultado de la agitación rural, las haciendas cafetaleras, particularmente en Cundinamarca, se transformaron en uno de los focos de la reforma agraria impulsada por los gobiernos liberales reformistas de la década de 1930 (Bejarano, 1979; Palacios, 1983).

Al mismo tiempo, en la zona occidental del país, en los escarpados pero ricos suelos volcánicos de la cordillera central que habían sido poblados por los antioqueños en el siglo XIX. la producción cafetera prosperaba. De hecho, la producción en los departamentos de Antioquia, Caldas, Valle y l’olima aumentó de Il0 mil a 2 millones 423 mil sacos en el mismo período -es decir, a un ritmo anual de 10%. La producción de esos departamentos se concentró en propiedades de tamario pequeño y mediano. Como reflejo de este hecho. en lY32 el 5Y,5% de la producción de cale de Colombia provenía de 145 mil predios de tamaño pequeño y mediano, en los cuales las siembras de café cubrían 12 hectáreas o menos de superficie (Machado, lY77: Ocampo. lY8Ya).

La expansión de las plantaciones cafeteras en el occidente del país había comenTado en la primera década del siglo, cuando los precios internacionales estaban todavía deprimidos. Este hecho relleja. sin duda, la riqueza de la base de recursos sobre la que SC sustentó la bonanza. Con todo, hubo también otras ra7ones. Una de ellas fue el interés de los Estados unidos por desarrollar fuentes alternativas de abastecimiento. en respuesta a la utilización por Brasil de su poder casi monopólico para regular el mercado internacional del cafi a comienzos del siglo. Por otra parte, las plantaciones cafeteras representaron en sí mismas toda una revolución tecnológica. ya que permitieron la ocupación permanente del suelo en una repiún en la cual cl sistema de roza y quema era la técnica agrícola usual. Por otra parte. la consolidación del café como el producto dominante de Colombia no habría sido posible sin el desarrollo de una serie de actividades subsidiarias. que generaron las economías externas necesarias para un crecimiento autosostenido de las exportaciones. El desarrollo de una extensa red de comercialización. la producción de bolsas de fique y máquinas despulpadoras y el crecimiento de la trilla industrial fueron subproductos de la expansión cafctcra. pero crearon también las externali- dades necesarias para hacer el proceso de crecimiento autosostenido.

No obstante, la diferencia crucial con respecto al patrón del siglo XIX fue la expansión de una moderna infraestructura dc transporte. A comienzos de la década de lY30, la red ferroviaria colombiana (3.262 km) ya era 6.6 veces más extensa que la que existía a fines del siglo XIX (McGreevey,

LA TRANSICION DF IJNA FCONOMíA PRIMARIO EXPORTADORA 239

1971). Por otra parte, en esa época, los Ferrocarriles del Pacífico y de Caldas crearon la primera red integrada, que conectó las regiones cafeteras con la costa de! Pacífico. La apertura del canal de Panamá en 1914 había justificado el desarrollo de un puerto mayor en el Pacífico: esta era una salida más natural para la producción de las nuevas regiones cafeteras de la zona occidental del país que la costa norte del país. La navegación a vapor en los ríos Magdalena y Cauca y la introducción del transporte en vehículos motorizados reforzaron este proceso.

El carácter “democrático” de la producción no SC reflejó en la comercia- lización del café. Desde la década de 1920, esa actividad se concentró crecientcmente en manos de unas pocas firmas nacionales y extranjeras. Las mayores firmas extranjeras derivaban su poder de mercado de su integración vertical con el transporte marítimo o con los negocios de tostión y venta al por menor. principalmente en los Estados Unidos. Los altos márgenes de comercialización que pagaba el café en las áreas en las cuales prevalecía la producción campesina pueden haber sido el resultado de este proceso. Las diferencias interregionales de esos márgenes se eliminaron a comienzos de la década de 1930, gracias a la gestión de la Federación Nacional de Cafeteros. La intervención de la Federación fue también crucial para romper las ventajas que tenían las firmas extranjeras e incrementar, así, la participación nacional en la comercialización externa en la posguerra (Arango, 1982; Ocampo. 1989b). Esta institución, fundada en 1927, jugó también un papel esencial en la consolidación de la producción cafetera, en su condición de adminis- tradora de la política estatal para el sector. Durante la Gran Depresión, su intervención en el mercado interno se afianzó a través de la construcción dc los primeros almacenes de depósito. Comenzando con un acuerdo de corta duración, firmado con Brasil cn 1936 para regular el mercado internacional, la Federación también se hizo cargo de la negociación y administración de los acuerdos internacionales. La gestión del Fondo Nacional del Café. creado en 1940 para facilitar la participación de Colombia en el Acuerdo Interame- ricano firmado en dicho aho, ensanchó aún más el ámbito de sus actividades.

Un estímulo adicional fue la transferencia de proporciones variables pero significativas de los impuestos a la exportaci0n de café, primero a la Fede- ración y posteriormente al Fondo’. Esos ingresos tributarios, conjuntamente con las ganancias derivadas de la gestión del Fondo, permitieron una considerable ampliación de la participación de la Federación en los mercados interno e internacional. Dicha participación incluía cl financiamiento de la producción, la comercialización. el procesamiento y el transporte de las

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cosechas, el manejo de existencias, la comercialización directa del café en el exterior, la comercialización y los subsidios a los fertilizantes, y la inno- vación y difusión de nuevas tecnologías. Esta intervención incluía la parti- cipación con capital accionario en una serie de nuevas empresas: dos bancos comerciales, varios bancos de inversión (corporaciones financieras), la Flota Mercante Grancolombiana, etc.

Currdro Y / CRECIMIENTO Dt LAS f:XPORTACIONES DE COLOMBIA. IYOO-1988

IXpOItWJWS

de café (miles de sacos

de 60 kai

ind~es de quantum , lY7&74= loo)

Producrr, \ Total primarios

Poda dc compra EXpMt~ClOll~\ de las de bicncs y

expo*acmne> selYLcIos como (1970-74=1001 % del PGB

iprecms de 1975)

I9Oo-n4 l W-09 IYIO-14 1915.IY 1920~24 lY25.29 1930~34 lY35.3Y 1940.44 lY45-4Y 1950.54 1955-59 1960.64 1965-69 lY70-74 1975.79 I980-84 ,985.XX

542 h04 x.x 837 12.8

I .244 17.2 I .906 27.1 2 451 34.3 3.149 43.0 1972 5.6 4.370 57.5 5 424 6X.4 5.337 72.6 5.523 74.1 6.139 84.7 6 076 92.3 6.656 100.0 7.990 113.5 9.685 139.2

10 613 IXO.Xh

14.1 12.x 22.26 23.1* 2X.0 38.3 35.2 43.8 46.9 SS.9 59.3 60.5 70.1 80.9

100.0 123.8 147.8 229.0

1.4 13.2

33.1 34.8 31.2 47.1 78.0 70.3 17.2 68.1 16.0 73.6 15.h

100.0 14.9 162.7 15.1 169.1 14.1 268.0 17.3’

24.0 24.4 24.0 20.4 21.0 18.4

* lY-23~24 h 1985.86. L 19X5-87

furn,u,. , I ) Exportaclww dc café. Ocarnpo ,19841. Anuar~u de Comerciu Exterior y Federacidn N~~onal de Cafeteros. (2) indas dr qutmfum p poder de compra de Ia exportaciones 1905-40. Ocampo y Montenegro ilYX41. 1940-86 Ocampo (1989~) (3) Exponöcmne\ de hwne\ y WTVICIO? come 4 del PGB Cuentas Naaondlr~ de CLPAI. (1925-50). Banco de la Repúbka (1950.19651) DANE 11965-X7)

El carácter privado de la Federación no fue obstáculo para que asimilara gradualmente funciones públicas. Desde la creación dc la Federación, se adoptó un mecanismo institucional para el manejo del sector: un Comité Nacional de Cafeteros. con representación del gobierno, adoptaba las decisiones de política, que posteriormente ejecutaba la Federación. Al crearse cl Fondo Nacional del Café, en 1940, se le otorgó un carácter público, pero su operación se contrató con la Federación. En su configuración inicial, el gobierno tenía sólo un representante en el Comité. A mediados de la década

I A TRANSICIÓN DF UNA WONOMíA PRIMARIO-EXPORTADORA 241

de lY30, el gobierno reformista de López Pumarejo intentó controlar la Federación. Aunque fracasó en su propósito, logró ampliar la representación estatal en el Comité y reservó para el gobierno algunos poderes de veto, y para el Presidente la autoridad para designar al Gerente General de la Fede- ración. Este manejo peculiar del sector cafetero le dio una gran estabilidad a un área básica de la política económica durante los períodos de conmocion política de mediados del siglo. Obviamente, la contrapartida de ello fue la enorme influencia de los intercscs cafeteros privados en la formulación de la política económica.

Cuudro 9.2. COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS (Porcentajes)

Cornposicióll

Café OK Perróleo. combustóleo

y carbón

IYVS-VY 30.1) IY. IYIO-14 47.4 16.3 1415.IY SS.1 7.9 1922-24 1925-29 1930.34 1935.39 1940-44 1945.49 1950.54 1955.59 1960.64 1965-69 1970.74 1975.79 IYSO-x4 1985-89

75.5 5.6 67.7 3.2 60.5 7.5 53.6 60.7 72.1 78.7 76.2 68.9 2.8

61.0 1.7 50.5 1.8 57.9 2.7 48.7 6.4 35.6 7.4

16.7 ID.4 17.4 14.3 5.6 14.6 2.7 13.6 2.5 14.3

14.7 20.2

16.1 13.5 6.9 3.9 6.6

23.6

41.1 36.3 37. I 18.9 14.3 ll.7 10.3 7.7 7.7 5.0 7.0

9.1 3.1 15.0 8.7 19.8 21.0 16.6 18.X 19.0 19.3

33.5

En contraste con el amplio control nacional de la economía cafetera y con el carácter “democrático” de su producción, la producción y comercialización del banano y del petróleo estuvieron concentradas desde comienzos del siglo en manos de unas pocas firmas extranjeras. No es sorprendente, por tanto, que estas actividades, conjuntamente con el transporte moderno, se convir- tieran en los principales campos de batalla de los primeros sindicatos colom- bianos, a fines de la década de 1910 y durante la de 1920 (Urrutia, 1969; Archila, 1989). Las confrontaciones entre la clase obrera y los enclaves de

?J? JOSÉ ANTONIO OCAM,J”

exportación alcanzaron su clímax en 1928, con la famosa huelga contra la United Fruit Company (White, 1978; LcGrand, 1989) que ganó renombre literario universal en la novela Cien Años de Soledad, de Gabriel García Márquez. Esta huelga tuvo un papel crucial en el proceso político nacional, en particular en el fin -sólo dos años después- de la hegemonía conservadora y el ascenso al poder del Partido Liberal Reformista. el primer cambio en el control político del gobierno desde mediados de la década de 1880.

B. El re:a~o del sector cafetero y la larga transición ha& una estructura más divers$icada de las esportaciones

La bonanza exportadora de comienzos del siglo no llegó a su fin en forma abrupta. Como un reflejo de las siembras realizadas en la década de 1920 y comienzos de la de lY30, las exportaciones de café continuaron aumentando a ritmos relatrvamcnte rápidos durante esta última década. La estructura productiva. sobre la base de propiedades pequeñas y medianas, SC fortaleció aún más en las décadas de 1930 y 1940 (Ocampo, 1989b). Por otra parte. el incremento de los precios internacionales y la devaluación interna de comienzos de la década de 1930 generaron una nueva bonanza de la pro- ducción de oro. mientras otros sectores de enclave se estancaban o declinaban (Cuadro 9.2). Como resultado de la expansión del cafe y del oro, los volú- menes de exportación total continuaron creciendo a una tasa similar a la del PGB entre 19251929 y 19351939: 4.5% por año (Cuadro 9.1).

No obstante. el punto de quiebre en la historia de las exportaciones colombianas coincidió con el colapso de los precios de los productos primarios y de los términos de intercambio durante la Gran Depresión. El rezago en el crecimiento de las exportaciones y la reorientación gradual del crecimiento económico hacia el mercado interno (véase parte IV) se acentuaron en las décadas de 1940 y 1950. Desde l935- 1939 a 1955- 1959. las cantidades exportadas crecieron a una tasa anual muy baja t I .6%-. cifra significa- tivamente inferior a la del PGB. La causa de esta dramática caída fue la pérdida de dinamismo de la producción cafetera. Sus efectos se acentuaron. sin embargo. debido al estancamiento o declinación de los sectores de enclave (Cuadro 9.2).

La pérdida inicial de dinamismo del sector cafetero SC produjo como un relkjo rezagado del colapso de los precios de los productos primarios durante la Gran Depresión. Sin embargo, el marasmo sectorial se prolongó aun después de que los precios mejoraron rápidamente en la primera década de la posguerra (Gráfico 9.1). Esto indica que. al margen de los fenómenos externos que pueden haber desencadenado el proceso de deterioro, éste estuvo asociado también a factores internos. Los más importantes. entre ellos, fueron el agotamiento gradual de la frontera agrícola en el occidente del país, donde el café se había expandido con rapidez en las primeras décadas del siglo, y el envejecimiento de las plantacionesj. La bonanza de precios del grano en

la posguerra indujo un incremento de 6% en el área sembrada con café entre 1945-49 y 1960-64 (esto es. 3,4% al año. tasa todavía muy inferior a aquella que había sido típica hasta la década de 1930). La producción, entretanto, se incrementó sólo en 32% (a una tasa anual de I ,9%). La caída en la productividad por hectárea (1.5% al año) fue, así, más rápida de lo que podría haberse esperado con base en el envejecimiento de las plantaciones. Esto puede indicar que la guerra civil no declarada conocida como La Violenciadspecialmente cruel durante este período en las regiones cafeteras del occidente de Colombia- agravó probablemente el proceso (Ocampo, 1989b).

A pesar de la falta de dinamismo del café y de los enclaves exportadores, la tasa de crecimiento de las cantidades exportadas volvió a su tendencia de largo plazo5 a mediados de la década de 1950, aunque siguió siendo signi- ficativamente inferior a la del PGB (Cuadro 9.1). Así, la expansión de las exportaciones que tuvo lugar entre 113551959 y 1970-1974 (3,4% al año) se apoyó fundamentalmente en la diversificación de la base exportadora. Este proceso se sustentó inicialmente en productos primarios, incluyendo algunos que el país había exportado en el siglo XIX o comienzos del XX. Gradualmente, sin embargo. los productos manufacturados tomaron el lide- razgo, hasta convertirse, a comienzos de la década de 1970, en el componente más dinámico de las ventas de Colombia al exterior. Para entonces, la participación de las exportaciones “menores” o no tradicionales ascendía ya a un 40,8% (Cuadro 9.2).

Este vuelco en la evolución de las exportaciones fue un subproducto de un nuevo colapso de los términos de intercambio (Gráfico 9.1). En efecto, en el período de posguerra. el desempeño de las exportaciones no tradicionales ha seguido, en forma inversa y con un relativo rezago, la evolución de los términos de intercambio y, por lo tanto, de los precios internacionales del cafée. Como veremos en la parte IV de este trabajo, el nexo crucial ha sido el tipo de cambio, que se ha revaluadoidepreciado durante las bonanzasico- lapsos del precio del café. Puede considerarse entonces que la diversificación de la base exportadora desde mediados de la década de 1950 ha sido un “beneficio holandés” (“Dutch bencfit”) derivado del shock adverso de los

0

de Io? árboles del café alcanza un máximo cuando knen unor 10.12 aiw de edad, después de lo cual declma a una tasa promedio de un 1% al año (CEPAL y FAO. 1958). Sobre la base de diferentes registros de siembras a paliir de la década de 1920. se puede est,mar que la proporción de árholei de 15 añoc o m&. que era de 40% o menos hasta tmes de la década de 1930. aumentó a 70% a medladoc de Io? años Il)60 Si se estmu mediante una regresión semilogaritmica de la cantidad exportada con respecto a la variable tiempo. dicha tendencia cs de 3.7% por año entre 1905 y 1988. La evolución del quantum de exporlac,ones no tradicmnales muestra tres qulehre< en la posguerra: a fines de la década de 1950, a medlados de la de 1970 y a mediador dc la de 1980. Estos quiebres coincidieron con, o tuvieron lugar poco despu& de, alteraciones imponantes en la evolución de los precios internacionales del café. Mediante regresiones semilogaritmicas en función de la variable tiempo, se puede estimar la tendencia de la tasa de creamxnto de dlchaî exportacKNV?s en 5.6% en 1945.lY57, 18.2% en 195X-1973 y 3,fl% en 1974.1984. Desde medlados de la década de 1980. las tasas de crecimtcnto han rctomado a niveles Gmilares a los de 1958.1973.

244 JO5É ANTONIO OCAMPO

términos de intercambio experimentado por la economía colombiana. Por el contrario, la bonanza cafetera de la segunda mitad de la década de 1970 (Gráfico 9.1) y los ingresos de capital de comienzos de la década de 1980 tuvieron los efectos opuestos (“Dutch disease”).

Al mismo tiempo, la bonanza de los precios internacionales revirtió en los años setenta el deterioro del sector cafetero que había sido típico en las décadas anterlores. El renovado crecimiento de la producción del sector estuvo asociado a las nuevas tecnologías intensivas de cultivo que empezaron a utilizarse en la década de 1960. Con un área de cultivo más o menos constante. la producción y las exportaciones se incrementaron en alrededor de 80% respecto de los niveles típicos de comienzos de la década de 1970. Aunque las nuevas tecnologías no se caracterkaban por economías de escala significativas, la revolución tecnológica aceleró la tendencia a la concentra- ción de la producción cafetera que se advertía desde la década de 1960 (Junguito y Pizano, 1989, cap. III).

El aumento de las ventas de café. el menor dinamismo de las exportaciones no tradicionales y la nueva bonanza aurífera generaron un crecimiento (ines- table) del quantum de exportaciones a un ritmo anual del 4,0% entre 1970. 1974 y 1 YW1984. ritmo no muy diferente a aquel que había sido típico desde mediados de la década de 1950. No obstante, las ventas externas del país continuaron rezagadas con respecto al PGB. Así, en la primera mitad de la década de IYXO. las exportaciones. medidas como proporción del PGB. alcanzaron cl punto más bajo dcsdc que se tenga registro en las Cuentas Nacionales. De esta manera, sólo ha sido en la segunda mitad de la década de 1980. cuando el efecto conjunto de las exportaciones de petróleo y carbón y una nueva bonanza de exportaciones no tradicionales -inducido por el colapso más reciente de los precios del café- revirtieron finalmente la caída de la participacii>n de las exportaciones en el PGB que se venía observando desde la década de 1 Y40.

4. Transformación estructural y política económica

A. Estructura x polítiw económicas a comienzos del siglo XX

En la segunda mitad de la década de lY20, Colombia era una economía primario-exportadora tradicional. El sector primario -en su mayoría agrí- cola- contribuía con más de la mitad del PGB (Cuadro 9.3). Además. de acuerdo con el censo de población de 1938, una proporción mayoritaria de la población era rural (69%) y la mayor parte del empleo era generado por el sector agrícola (62% ). Por otra parte, en los años 1920, la industria manufacturera y el transporte. entre otros sectores. operaban a una escala reducida, y la primera estaba todavía dominada por actividades tradicionalea (principalmente la producción de alimentos no comerciables internacio- nalmente -ver Cuadro 9.4). Las exportaciones representaban cerca de un 24% del PGB (Cuadro 9.1). Como ha mostrado rccicntcmcnte Londoño (1989a, 1989b). tanto la agricultura como las exportaciones representaban

LA TRANSICIÓN “t UNA tC”PI”M,A I’RIMARIO-tXPORTADORA 245

proporciones del PGB superiores a las de otros países con población y nivel de vida similares.

Cuadro Y 3 ESTKUCTLIRA DLL PtiB EN COLOMBIA cu precio> de 1975)

1925.29 1930.34 19.35-39 1940.44 1945.49 1950.54 1955-59 lY60-64 196.5.b9 1970.74 lY75-79 19X0-84 1985~87

47.7 3.1 7.x 3.4 46.2 3.5 7.6 2.1 43.7 3.6 10.2 2.8 37.5 3.2 15.7 4.0 40.0 2.9 14,s 3.‘) 33.2 3.4 17.6 3.3 30.9 3.3 1Y.S 3.4 2X.4 3.2 20.7 3.4 26.5 2.Y 21.2 3.5 23.9 2.3 22.5 3.5 23.4 I .4 22.9 3.3 22.6 1.4 21.3 3.7 21.7 3.6 21.3 4.2

Servicios pilhhcos y

2.3 1.9 2.8 4.6 4.x 6.4

0.2 0.2 0.3 0.6 0.5 0.7

6.7 0.‘) 6.7 1.1 6.8 1.3 7.3 79 8.1 7.4

I .6 I .Y 2.6 2.7

7.5 9.6 18.3 7.6 15.0 15.8 7.4 15.1 14.0 7.0 13.8 13.7 6.S 13.2 13.4 7.2 15.9 12.5 6.8 15.7 12.3 6.9 16.6 12.9 6.9 17.8 13.1 7.2 19.4 12.2 7.2 19.9 12.0 8.1 20.2 12.0 8.5 IX.9 Il.7

Iuenw Cuenta? Nacionales de CEPAL (1925 1950). Banco de Iü República (1950-651 y DANE (1965-871.

En relación con la situación prevaleciente a comienzos del siglo XX se advertían algunos cambios. La transformación más importante había sido la apertura de la economía (es probable que las exportaciones no hubiesen representado más que el 12-14% del PGB en la primera década del siglo7). La urbanización había avanzado también con bastante rapidez: entre 19 12 y 1938 la población del país creció a una tasa anual del 2,1%‘, mientras la de las doce ciudades principales se expandía a un ritmo del 3.9% por año. Probablemente la participación de la agricultura en el PGB cayó durante este período de un 60-W% a menos de 50%. Al mismo tiempo, este sector experimentaba cambios estructurales sustanciales, a medida que aumentaba la producción relativa de exportables (café y banano) y se reducía la de no comercializables (alimentos, incluyendo la ganadería).

El transporte y las manufacturas experimentaron también cambios significativos. Como mencionamos, la red ferroviaria se expandió en forma considerable, al tiempo que florecía la navegación a vapor y se construían las primeras carreteras. No obstante, gran parte de las inversiones en infraes-

246 JOST. ANTONIO “CAMPO

tructura se efectuaron con cierto rezago, como resultado de la bonanza de inversiones de 1925-1929, la más espectacular desde que existen registros de Cuentas Nacionales (Cuadro 9.5). Como ya vimos, esta bonanza fue estimulada por el acceso al financiamiento externo que tuvo el país en las últimas etapas de la expansión exportadora.

Por otra parte, la crisis dc las actividades artesanales se aceleró a medida que se expandían lentamente las manufacturas modernas. Como lo indica el Censo Industrial de 1945, la creación de firmas manufactureras importantes tomó algún vuelo durante el gobierno de Reyes y la Primera Guerra Mundial, períodos marcados por una política proteccionista y por un acceso restringido a las importaciones. El proceso se intensificó una vez más durante la bonanza de inversiones que precedió a la Gran Depresión. No obstante, incluso las firmas manufactureras de mayor importancia continuaron siendo modestas, aun en etapas bastante avanzadas de la expansión exportadora. De hecho, la producción manufactura siguió estando concentrada en alimentos no comercializables. La producción textil, en particular, tuvo una escala modesta hasta poco antes de la Gran Depresión y experimentó, incluso, un retroceso relativo en la década de 1920 (Ocampo y Montenegro, 1984, cap. 3). Como resultado, los bienes de consumo manufacturados siguieron repre- sentando una proporción abrumadora de las importaciones del país (véase Cuadro 9.5).

La “sobreexpansión” de la agricultura y las exportaciones y el atraso relativo de la producción industrial estaban asociados, sin duda, a restric- ciones impuestas por la geografía de Colombia. En efecto, la industria manufacturera moderna no podía prosperar en un país que, aparte de su bajo nivel de ingreso, se caracterizaba por una fragmentación considerable del mercado interno. En la práctica, el crecimiento del transporte moderno durante las primeras fases de la bonanza exportadora tendió a reforzar esta tendencia a la fragmentación, ya que la infraestructura fue construida en primer término para conectar las diferentes regiones del país con el resto del mundo (Ospina, 1955; McGreevey. 1971). Sin embargo, la ulterior interco- nexión de sus diferentes segmentos, derivó finalmente en una red nacional de transporte. Con todo, esto sólo tuvo lugar con un rezago considerable. En efecto, sólo en 1928 se abrió provisionalmente la primera carretera que conectaba los valles de los ríos Cauca y, Magdalena (nunca se construyó un ferrocarril que tuviera este propósito). Este es un elemento crítico de la red nacional de transporte, ya que conecta a Bogotá con Cali (la tercera ciudad del país) y con la costa del Pacífico. Por otra parte, aun entonces, el transporte moderno consistía todavía de fragmentos caóticos de ferrocarriles, carreteras y navegación a vapor. Cuando la bonanza exportadora estaba llegando a su fin, Bogotá se conectaba todavía con Medellín, Cah y Barranquilla sólo mediante una yuxtaposición de medios de transporte. Además, el transporte moderno tampoco servía todavía para conectar los principales centros urbanos con sus alrededores. Fue sólo con el cambio en la política. hacia el fomento del transporte automotor, cn la década de 1930, que empezó a tomar lentamente forma una red ordenada de transporte interno.

Cuadro 9.4 ESTRUCTURA DEL VALOR AGREGADO EN EL SECTOR MANUFACTURERO ,preaos de 19751

248 JOSÉ ANTONIO OCAMPO

Cuadro 9.5. IMPORTACIONES E INVERSIÓN FIJA

Quantum de importaciones (índice,

1970.74= 100)

Impolíacio- Composición de las nes de bwnec Importacionesa

y serwcIos como % del PGB (a pre- Bienes Intemle- BiCllCl

CIOS de de con- dios y de ca- 1975) S”“Kl combus- pita1

tibles

Inversión fija como % del PGB

(a precios dc 1975)

Maquinana Total y equipo

1910-14 5,4 1915-19 4,5 1920-24 7,7 1925.29 19,s 1930-34 12,s 1935.39 l9,2 I 940-44 14.2 1945.49 25.4 1950.54 40,9 1954.59 44.1 1960-M 49.0 1965.69 62.3 1970-74 lOil,O

-

24. I 13.1 15.9 1112 14.4 18.4 l5,9 l4,O l4,l 16.8

43,s 47,Y 41.6 29.1 23.6 14.6 9.4 7,3 7,9 9.9

21,j 32.2 - 28.9 19.8 28,9 23.6 45,6 19,6 33,7 35,7 48,7 36.5 53.4 36,6 47,l 44,0 48.5 41.9 51.5 38,4

-

93 2G 238 l2,3 436 14,x 3,9 l4,l

9-T l7,5

712 l7,5 16.6 624 14.8

::“4 15.0 16,4 1975.79 121.8 l6,O 13.2 52,0 34.7 7,5 15.6 1980-X4 l77,9 19.3 Il.9 52.3 35,s 88 17.4 1985.87 164,4 15.6 9,O 56,2 33.6 6.9 15,s

Fuentrs: (1) índice de quantum: 1905.40, Ocampo y Montenegro (1984); 1940.87, Ocampo (1989~). (21 Importaciones e mversión fija como % del PCB: Cuentas Nacionales de CEPAL (1925.50). Banco de la República (1950.65) y DANE (1965.87) (3) Composición: CEPAL (1957). Banco de la República y DANE.

La política económica jugó un papel muy subsidiario en la transformación estructural de la economía durante las primeras décadas del siglo. El rápido retorno a la estabilidad monetaria después de la Guerra de los Mil Días fue crucial, así como el diserío, dos décadas después, de un nuevo sistema monetario y fiscal por parte de la Misión Kemmerer. No obstante, como era típico en una economía en la cual las actividades del Estado estaban bastante restringidas, el aporte principal del sector público al proceso de desarrollo fue su contribución a la construcción de la infraestructura de transporte.

Por otra parte, las reformas arancelarias de 1905 y 1913 reforzaron y, de hecho, explicitaron la tendencia proteccionistaque eravisible desde mediados de la década de 1880. Estas reformas llevaron los aranceles promedio a sus niveles más altos en el período republicano (Cuadro 9.6). También aumentó la dispersión arancelaria, con el objeto de proteger a la industria incipiente y a la agricultura sustitutiva de importaciones. No obstante, como en el siglo XIX, los efectos reales del proteccionismo fueron limitados, fundamentalmente porque no se daban otros prerrequisitos para la industrialización, o aún para el desarrollo de una agricultura moderna.

Durante los años anteriores a la Gran Depresión se produjeron otros cambios importantes en la política arancelaria. En particular, como mecanismo

LA TRANSICI6N DE UNA ECONOMíA PRIMARIO~EXPORTADORA 2-1’1

para controlar los efecto!, inflacionarios de la bonanza de divisas. cn 1927 se aprobó una controvertida “ley de emergencia”, que redujo considerablemente los aranceles para los productos alimenticios. El cambio más importante, sin embargo, fue la erosión del efecto de protección de las reformas arancelarias de 1905 y 1913 como resultado de la inflación (Cuadro 9.6). Siguiendo un patrón heredado del siglo XIX. estas reformas habían establecido un sistema de derechos específicos que se basaba en el peso de las mercaderías.

B La fase de rápida tramformación estructural (192% 1974 J

1. Curacterísticas principales del proceso

Desde la década de 1930 hasta mediados de la de 1970. la economía colombiana experimentó una transformación estructural sin precedentea. Hasta comienzos de la década de 1960, el proceso fue más rápido que aquel que predicen los patrones internacionales de Kuznets y Chenery (Londoño. 1 YXYa. 1989b). Este proceso era visible en muchos campos. Desde 1925. I Y2Y hasta 1970-1974 la contribución de la agricultura al PGB cayó de 48 a 24%. Al mismo tiempo las manufacturas, el transporte. los servicios públicos. las comunicaciones y, en menor grado, el comercio y los servicios financieros. aumentaron sensiblemente su participación en la generación de valor agregado de la economía (Cuadro 9.3).

La urbanización progresaba, además, rápidamente. En 1 Y73. el 59% de la población vivía en áreas urbanas, y el 25% en las cuatro ciudades principales; en 1938 esas proporciones habían sido de 3 I y 8%. respectivamente. Este proceso coincidió con un cambio igualmente espectacular en la estructura del empleo: la generación de empleo en actividades primarias cayó de 62’k. en 1938 a 35%, en 1978, a medida que se expandían las actividades secun- darias y, en particular, los servicios. La urbanización vino acompañada. finalmente, de una abrupta transicií>n demográfica. El crecimiento de la población, que ya había sido rápido en el siglo XIX. ascendió al 2.1% anual en la primera mitad del siglo XX. Más tarde se aceleró aún más. hasta alcanzar un 3,2% en 1951-1973. La rápida caída en la fecundidad redujo esa tasa a 2,1% en 1973-1985 y a menos dc 2% en años mlis recientes (véanse los distintos Censos de Población y Misión de Empleo. 1986).

El cambio estructural global vino acompañado de una transformaci0n igualmente significativa en los distintos sectores económicos. SiFuiendo la clasificación de Chenery, el Cuadro 9.4 muestra la participaclon de los sectores “tempranos”, “intermedios” y “tardíos” en la generación de valor agregado manufacturero. Como puede apreciarse. cl desarrollo industrial pasó por tres fases bien definidas. Durante la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial, el crecimiento del sector estuvo liderado por las bebidas (cerveza), derivados del petróleo (gasolina). minerales no metálicos (cemen- to) y, particularmente, textiles (en particular, de algodón). Durante una fvse de transición, que cubre la primera década del período de posguerra. estos

250 IOSÉ ANTONIO OCAbw”

sectores continuaron expandiéndose a ritmos acelerados y, de hecho, alcanzaron su participación más alta en el valor agregado manufacturero en 1920 1954. Desde mediados de la década de 1950 hasta mediados de la de 1970, se produjo una creciente participación de todas las industrias “tardías’‘-papel e imprentas, productos químicos y caucho, metales básicos y metalmecáni- ca- a expensas de los sectores “tempranos” e “intermedios”. Durante todo este proceso, las actividades artesanales continuaron perdiendo importancia relativa, al tiempo que experimentaban transformaciones internas sustanciales. En particular, los talleres textiles y de sastrería perdieron importancia relativa; lo contrario aconteció con los talleres de carpintería y de metalme- tánica (Berry, 1983).

Cuadro 9 6. INDICADORES DE LAS POLÍTICAS DE COMERCIO EXTERIOR

Proporción Depó<ltos de la\ li- p*WlOS cenciar dc como % de

Importación las impw rccharada tac,ones

1910-14 1915.IY I VZO-24 1925~29 lY30-34 1935-39 1940.44 1945.49 19x-54 1955.59 1960-64

2.6h 4.3

13.6 0.0 7.1

12.2 24.7

44.6’ 32.5 IV,2 29.3

47.4 30.3 24.5 30.6 41,5 22.5 16.8 II.1 18.3 21.0 12.0 29.5 14.2 50.4 I

4.8 16.2 21.2

1965.69 13.3 28.X 16.0 78.1 32.3 24.9 1970-74 32.2 28.9 14,3 70.0 8.X 13.7 1975-79 44.9 14.1 11.5 57.x I,IC 5,7 1980.84 3.3.1 18.9 15.0 55.9 10.4 6.4 1985.87 41.2 16.7 65.4 25.7 10.2

; Impueslu ud wlorem. t!po dc cambm drfcrenclal y cuou de rerenc~ón 1932.34

L 1948.49. ’ 1959-63 c 1979.

Firerrie. Ocampo (1989~). Arancel pmmcdw cn 1910-39 \egún Ocampo y Monrenegro (1984)

El proceso estuvo sostenido por una acumulación significativa de capital físico y un desarrollo razonable de la capacidad empresarial nacional. La innovación tecnológica jugó también un papel fundamental (Bchavarría, lY8Y). Las firmas privadas nacionales fueron líderes durante las primeras etapas del crecimiento industrial. Muchas de ellas eran, en la práctica, negocios familiares, que no siempre realizaron con éxito su tránsito a sociedades

LA TRANSICION DE UNA ECONUMIA I’KIMARIO-EXPORTADORA 2.5 /

anónimas. A partir de la década de 1940, pero más particularmente en las décadas de 1950 y 1960, las multinacionales y (en mucho menor grado que en otros países latinoamericanos) las empresas públicas, vinieron a desem- peñar un protagonismo creciente en el desarrollo industrial.

A pesar de la rápida transformación estructural y las características “de- sequilibradas” del proceso (véase más adelante). cl crecimiento económico fue muy estable. En efecto, tal como lo muestra el Gráfico 9.2, desde 1925 en adelante el crecimiento del PGB se ha mantenido cerca de su tendencia de largo plazo, esto es, 4.5’3 al año. Esta tasa no ha sido muy diferente de los promedios para el Tercer Mundo o América Latina. De este modo, es la estubilidud, más que una alta tasa de crecimiento, lo que ha caracterizado el crecimiento económico moderno de Colombia. Por otra parte, como se muestra ahí mismo, los rezagos más intensos han estado asociados con grandes choques externos: la Gran Depresión, la Segunda Guerra Mundial (que interrumpió el flujo normal de importaciones). el colapso de los precios de las materias primas después de la Guerra de Corea. y la crisis de la deuda en la década de 1980. En la mayoría de los casos las pérdidas en el PGB han sido moderadas

G-úfwo Y.‘. PGB (4ír DE DESVIACIÓN RESPK’TO A LA TENDENCIA)

15

10

5

0

-5

-10

-1s

1925 1935 lY45 1955 1965 1075 19x5

Fuenrc. Ver Cuadro Y 3

El comercio exterior también experimentó transformaciones sustanciales durante el proceso. Los cambios más rápidos fueron aquellos que experimento la composición de las importaciones que, a mediados de la década de 1950, presentaba ya la estructura típica de un país semiindustrializado (Cuadro 9.5). Las exportaciones también experimentaron cambios estructurales sustanciales desde mediados de la década de 1950 hasta mediados de la de 1970. Sin embargo, probablemente el proceso más significativo fue la tendencia a la reducción de la participación de las exportaciones en el PGB. Esta tendencia

252 JOSE ANTONIO OCAMPO

no se reflejó mucho en las importaciones, que siguieron más bien un patrón cíclico similar al del poder de compra de las exportaciones y los términos de intercambio. Lo que es más interesante, dado el alto contenido importado (directo c indirecto) de la inversión en maquinaria y equipo, ese patrón cíclico se transmitió a la acumulación de capital. Este comportamiento ha sido inducido por los efectos directos de la economía mundial sobre el ciclo interno, pero también por los efectos de la primera sobre el tipo de cambio real (véase más adelante).

2. El papel de la política económica en la transformacicín estructural

Como en otros países de América Latina, la asociación entre la transformación estructural y la tendencia decreciente del coeficiente de exportaciones -“desarrollo hacia adentro”- ha recibido una atención considerable en la literatura. Analistas ortodoxos han puesto en tela de juicio el papel jugado por la política económica en el proceso y, en particular, las distorsiones que ella ha generado. Quisiéramos argumentar, sin embargo, que aunque la política económica jugó un papel en la transformación estructural, no fue el factor decisivo ni operó siempre en contra de las fuerzas del mercado.

Las principales decisiones estatales que afectaron la estructura económica estuvieron asociadas con la política cambiaria y de comercio exterior y, sólo secundariamente, con disposiciones financieras o con inversiones directas del gobierno. En términos globales, ellas reflejaron una evolución significativa en la concepción del papel del Estado en los asuntos económicos que empezó a tomar forma. al igual que en el resto del mundo capitalista, en la década de 1930. El Estado colombiano intervino también en los asuntos laborales. agrarios y, más generalmente, sociales. pero en forma relativamente moderada. En términos macroeconómicos, su gestión se caracterizó por una alta dosis de continuidad y de conservadurismo monetario y fiscal. Esta actitud conservadora ha exigido, sin embargo. una intervención considerable, particularmente en los asuntos financieros, con el fin de garantizar el crecimiento moderado de los agregados monetarios frente a violentas fluctuaciones de las reservas internacionales.

La primera característica de la gestión cambiaria ha sido el mantenimiento del control de cambios desde septiembre de 193 1, época en la cual se adoptó para detener la corrida sobre el peso generada por la devaluación de la libra esterlina. Aunque la naturaleza y la severidad de los controles han variado con el transcurso del tiempo. ellos han sido consistentes para la mayoría de las transacciones corrientes y sólo fueron abandonados temporalmente para las transacciones de capital en 1948.1967. cuando estuvieron sujetas a un tipo de cambio libre. Los controles de cambio han estado acompañados, sin embargo, por un manejo activo de la tasa de cambio.

En cl manejo de esta variable. pueden distinguirse tres períodos claramente diferenciados. El primero se caracterizó por una devaluación masiva en

LA TRANSICIÓN DE UNA ECONOMíA PRIMARIO-EXPORTADORA.. 25.1

193 l- 1934, seguida de 14 anos de tipo de cambio fijos. Durante el segundo período, que cubre desde 1948 hasta 1967, el gobierno realizó una serie de maxidevaluaciones y mantuvo un régimen de cambios múltiple. Este último sistema incluía generalmente cuatro tasas: una tasa “básica” para la mayoría de las importaciones y algunas exportaciones, una tasa libre fluctuante para las transacciones de capital y las exportaciones no tradicionales, y dos tasas discriminatorias para el café y el petróleo. Finalmente, desde 1967 el país estableció un sistema activo de minidevaluaciones y retornó al principio del tipo de cambio único’. En contraste con otros países latinoamericanos, el ritmo de devaluación nunca ha sido preanunciado.

Al margen de los cambios de régimen, la política cambiaria ha mantenido dos características básicas, que se advierten claramente en el Gráfico 9.3: una tendencia ascendente de largo plazo y un patrón cíclico opuesto al de los términos de intercambio’“. La primera puede interpretarse como una precondición para el cambio estructural en una economía con fuertes ventajas comparativas en un producto primario particular (café). La segunda puede verse como un signo del papel dual que ha jugado la política cambiaria desde la década de 1920. Durante las bonanzas cafeteras, ha servido como mecanismo para transferir recursos del café hacia el resto de la economía -más específicamente, para reducir el costo de maquinaria y equipo y de bienes intermedios en los sectores intensivos en capital (esto es, manufacturas, servicios públicos y transporte). Por el contrario, durante los períodos de escasez de divisas, el tipo de cambio se ha utilizado para generar incentivos para sustituir importaciones y promover nuevas exportaciones en forma “efi- ciente”, estimulando de este modo la transformacion estructural de la eco- nomía.

Nótese que, en ambos casos, la política cambiaria ha seguido las señales del mercado. Ha estimulado también el cambio estructural, operando, sin embargo, sobre aspectos diferentes del proceso en las distintas fases del ciclo cafetero: sobre la oferta durante las bonanzas y sobre la demanda durante las crisis. En el desempeño de esta función ha hahido muchas inconsistencias y dificultades. En particular, el patrón cíclico que ha caracterizado cl manejo del tipo de cambio real puede haber tenido algunos efectos adversos en sectores sujetos a economías de escala dinámicas, el manufacturero en particular (véase, al respecto, Van Wijnberger. 1984). Por otra parte ha csti-

254 JOSE ANTONIO OCAMPO

mulado el crecimiento de la producción cafetera durante las crisis del mercado internacional del café, pese a que la demanda externa de este producto no ha sido infinitamente elástica en el caso de Colombia. Este problema adquirió bastante importancia desde fines de la década de 1950, ya que a partir de entonces se empezó a regular la economía cafetera mundial mediante suce- sivos acuerdos internacionales. Desde el punto de vista colombiano, los incentivos a las siembras, generados por la devaluación, han sido “resueltos” en cierto sentido -con la obvia oposición de los poderosos intereses cafc- teros- mediante el incremento de los impuestos a las exportaciones del grano, que han sido relativamente altos desde esa época (Cuadro Y.6). No obstante, conviene resaltar que estos altos niveles impositivos se alcanzaron después de que el rezago de la producción cafetera se había manifestado claramente (véase, al respecto, la sección 3.B), y absorbieron básicamente la devaluación de largo plazo del tipo de cambio real (Ocampo, 1989~). El uso de instrumentos arancelarios y paraarancelarios ha sido, así, un comple- mento y no un sustituto de la política cambiaria. Además. según se ha mostrado a lo largo de este trabajo, el proteccionismo antecediú al desarrollo exitoso de las manufacturas en Colombia. Esta es probablemente la demos- tración más clara de que el desarrollo industria1 tuvo otras raíces. Por otra parte, el rápido crecimiento de las manufacturas también precedió al uso intensivo de la proteccibn arancelaria y paraarancelaria. De hecho, aunque en 193 1 se adoptó una reforma arancelaria proteccionista -como resultado de las presiones de los productores a~rícolns afectados por la “ley de emergencia” de 1927 (véase la sección 4.A), ella fue erosionada rápidamente por la inflación, debido a que mantuvo una estructura tradicional que se basaba en derechos específicos (Ocampo y Montenegro, 1984, cap. 5, y Cuadro 9.6). El racionamiento de importaciones se usó por primera vez en 1937, pero se empleó en forma relativamente moderada hasta mediados de la década de 1950.

Así, las formas más extremas de proteccionismo se presentaron en forma más bien tardía. En el caso de la política arancelaria, fueron adoptadas en las reformas de 1950 y, particularmente, de 1959 y 1964 (Martínez, 1986). Las dos últimas fueron provocadas por el colapso de los precios del café de mediados de la década de lY50 y reforLaron los efectos de la devaluación real generada por la crisis. La escasez de divisas también alentó el uso intensivo de la protección no arancelaria (véase Cuadro 9.6). Ambas formas de proteccionismo jugaron un papel esencial en la tercera fase de la indus- trialización a la cual nos referimos en la sección anterior. Sin embargo. a fines de la década de 1960, la estructura de protección para los bienes de consumo tradicionales era, en gran medida, redundante’ ‘. Entre los sectores

LA TRANSICION “E UN,, ECONOMiA PRIMARIO EXPORTADORA ?í<

manufactureros “tardíos”, la química, los metales basicos y los productos metálicos recibían una protección efectiva dc 40-55s; sólo la maquinaria eléctrica y el equipo de transporte gozaban de tasas de protección efectiva extremadamente altas. En términos globales, la protección efectiva utilixukr para las manufacturas colombianas, 25%. era relativamente baja para los patrones del Tercer Mundo (Hutchenson, 1973). Por otra parte, pese u que esta estructura proteccionista favorecio a las industrias “tardías”. hacia fines de la década de 1960 los sectores correspondientes estaban “subexpandidos” en relación con los patrones de Kuznets y Chenery (Syrquin. 1987; Echavarría et al., 1983). De hecho, los estudios comparativos internacionales indican que la estructura económica de Colombia durante este período se parecía más ala de una pequeña economía primario-exportadora que a un país grande con sustitución de importaciones (Chenery et al., 1986).

Gráfico 9.3 VíNCULO ENTRE TIPO DE CAMHIO Y TÉRMINC)S ,>L: INTtRCAMBI” (índxes. lY80=100)

Tén,,inoa de intercambio

1925 1935 1945 1955 1965 1975 11985

Fuenre: TCrminor de intercambio. ver Gráfico 9.1. Tipo de cambio real para imponacv~nes 1923-40. Ocampo y Montenegr« (19x41: 1940-W Ocamp<l llY89c)

El uso intensivo del proteccionismo inducido por el colapso de los precios del café a mediados de la década de 1950 llevó también al gobierno a adoptar un conjunto completo de políticas para promover la diversificación de las exportaciones. Los tipos de cambio preferenciales para las exportaciones no tradicionales se habían otorgado por primera vez en 1948. Desde mediados

2% JOSE ANTONIO OCAMPO

de la década de 1950 estas tasas preferenciales se complementaron con un sistema de exención arancelaria para los insumos destinados a los sectores de exportación (f957), con incentivos tributarios (1960) y con créditos sub- sidiados ( 1964). Hasta 1967 estos incentivos fueron generalmente altos (Cua- dro 9.6) pero inestables (Díaz-Alejandro, 1976, cap. 2). El famoso Decreto 444 de 1967 le dio forma estable al sistema de incentivos para las exportaciones no tradicionales: sustituyó el tipo de cambio preferencial y los incentivos tributarios existentes por un certificado de abono tributario, creó el Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO) y mejoró el sistema de exención arancelaria para los insumos de los sectores de exportación. Aunque los subsidios efectivos promedio disminuyeron (Cuadro 9.6), este hecho fue compensado ampliamente por la esrabrlrdad de los nuevos incentivos y la devaluación real del peso que tuvo lugar durante estos años.

El paquete de políticas adoptado a fines de la década de 1950 y perfec- cionado en 1967 combinaba de este modo el proteccionismo con un manejo activo del tipo de cambio y con la promoción de exportaciones. Un último componente de este paquete era la integración económica, pero sus efectos fueron más bien limitados. La descripción habitual de este paquete como “orientado hacia adentro” no hace, así, justicia a sus características globales. Fue más bien un paquete “mixto”, cuyo principal objetivo era la diversifi- cación estructural del comercio exterior. Aunque en sus primeras etapas se apoyó en la sustitución de importaciones más que en la promoción de exportaciones, esto era en gran medida un corolario de la alta concentración inicial de las exportaciones en unos pocos productos, especialmente café. Una vez que despegó el proceso de diversificación de exportaciones, su papel pasó a ser cada vez más importante. Sin embargo, hasta 1974 este último proceso nunca fue inconsistente con un proceso paralelo de sustitución de importaciones.

La adopción de este paquete “mixto” tuvo efectos muy favorables. Ya hemos mencionado la rápida diversificación de las manufacturas, del PGB y de las exportaciones que tuvo lugar durante los años 1960 y el primer lustro de la década de 1970. En términos del crecimiento económico, después de una recesión breve en 1957-1958, la economía creció por encima de su tendencia de largo plazo en 1959-1967 (4,9%%), pese a los serios “cuellos de botellas” de divisas y la inestabilidad de los flujos de capital (Ocampo, 1988). De hecho, la inestabilidad de estos últimos fue inducida por las agencias bilaterales y multilaterales de crédito. Esto llevó finalmente a una confron- tación con estas agencias en 1966-1967, y a la adopción de la reforma cambiaria y de comercio exterior de dicho año -que incluía, según hemos visto, el régimen de minidevaluaciones, el retorno a los controles cambiarios generalizados y un sistema estable de promoción de exportaciones. En los años siguientes, el gobierno liberalizó en forma gradual la protección no arancelaria (Cuadro 9.6). El éxito de este paquete “mixto” de políticas resultó evidente en 196% 1974, cuando la economía creció a una tasa anual del 6.3%. El flujo estable de créditos externos contribuyó a que la economía alcanzara la tasa más alta de crecimiento registrada desde la década de 1920.

3. Aspectos de In dinhictr del umbio estrrcc,trtrxrl no asociados CI In política económicn

Como lo sugiere la discusión anterior. desde la década de 1930 hasta la de 1970, la política económica ,jugó un papel importante en la rápida transfor- mación estructural del país. Sin embargo. difícilmcntc SC le puede asignar el papel deteurninanteque pretenden algunas hipótesis simplistas. Antes bien, la política económica fue totalmente inefectiva en ausencia de otros prerrequisitos de la transformación estructural. Por otra parte. cuando fue efectiva, los cambios de política y las estrategias dc desarrollo se adoptaron en muchos casos con un rezago significativo en relacibn con los procesos que supues- tamente afectaban. De hecho. la mayoría de los cambios de política fueron más una acción forzada por acontecimientos externos -particularmente. los cambios en las condiciones prevalecientes en el mercado cafetero internacional- que el resultado de estrategias de uno u otro tipo. En la prktica, dichas “estrategias” llegaron bastante tarde. para racionalizar procesos y políticas que ya estaban en marcha.

Esto indica que la transformación estructural de la economía colombiana tuvo una dinámica propia. Esta dinámica resultó de la interacción de dos fuerzas básicas: (a) las economías externas generadas por la integración del mercado interno y la industrializacifin; y (b) el ciclo de largo plazo de los precios del cale y los términos de intercambio. Dadas ciertas características del país, cstc proceso siguió un esquema “desequilibrado” según la tipología de Hirschman, esto es, se caracterizó por la acumulación de desequilibrios estructurales, seguidos por fases dc corrección de los desequilibrios existentes.

Como vimos, la geografía determinó en gran medida los “desequilibrios” de la economía colombiana en la década de 1920. Sin embargo. para esa época el país comenzó aparecerse por fin a una economía nacional integrada. En sí mismo, este hecho hubiera tenido efectos significativos sobre el desarrollo industrial en las décadas siguientes. a medida que se hacían sentir las economías externas generadas por el desarrollo de los transportes modernos. Según hemos visto, este proceso tuvo efectivamente lugar. Sin embargo. fue afectado en forma significativa por la Grün Dcprcsión. Los cambios de los precios relativos generados por el colapso de los precios internacionales del café. la maxidevaluación del peso y, en menor prado. la reforma arüncelaria de 193 1. aceleraron cl desarrollo de las manufacturas durante la década de 1930.

Una ve7 que despegó el desarrollo industrial. su dinámica vino a estar determinada por las economías externas gcncradas por el mismo proceso. Dos tipos de economías externas ,jugaron entonces un papel decisivo. Por una parte, el desarrollo industrial y la integración del mercado interno se reforzaron mutuamente. El primero floreció en el mercado nacional integrado, cn tanto que el desarrollo (más bien lento) de una infraestructura de transporte moderno fue posible gracias al comercio interregional generado por el dc- sarrollo industrial. El segundo tipo de cxtcrnalidadc\ fueron los encadena-

2% JOSE ANTONIO OCAMPO

mientos (principalmente hacia atrás) generados por la propia industrializa- ción. Este proceso no sólo permitió el desarrollo de nuevos sectores manufactureros. sino también la modernización de la agricultura no cafetera desde la decada de 1950 (Kalmanovitz, 1978).

No está claro si este proceso y las políticas económicas que lo acompañaron tenían en sí mismos un sesgo “antiexportador”. Más bien corrigieron el sesgo pro exporfador generado por la carencia de un mercado nacional ha5Cd la

década de 1920. De hecho, fue solo a comienzos de la década de 1960 que la estructura de la producción adquirió finalmente una forma “normal” de acuerdo a los patrones de Kuznets y Chenery (Londoño, 1989a. lY89b). Por otra parte. el rezago de las exportaciones en la década de 1940 estuvo asociado en pran medida a fenómenos propios de la producción cafetera (véase la sección 3. B). La diversificación de las exportaciones fue lenta en los primeros arios. dada la gran ventaja comparativa inicial del café y el rezago del desarrollo industrial y aun agrícola no cafetero, pero llegó como un subproducto adicional del proceso de transformación estructural desde fines de la década de 1950.

Esta transformación no estuvo exenta de dificultades. De hecho, como en otros países de América Latina, la industrialización eventualmente enfrentó un “cuello de botella” de divisas. La menor demanda de importaciones, generada por la producción nacional de bienes de consumo y algunos bienes intermedios. fue sobrepasada por el aumento cn la demanda generado por el crecimiento económico mucho antes de que la industrialización pudiera contribuir a la generación de divisas. La bonanza cafetera de la posguerra postergó la crisis por algún tiempo. Sin embargo. también pospuso el proceso de diversificacion de exportaciones. Estos desequilibrios sólo se manifestaron explícitamente como consecuencia del colapso de los precios internacionales del café a mediados de la década de 1950. Sin embargo, según hemos visto, estos desajustes provocaron un cambio permanente en los precios relativos y obligaron al gobierno a adoptar un paquete complejo de política que aceleró la transformación de la estructura productiva y comercial. Hacia fines de la década de 1960, la economía había alcanzado finalmente una estructura productiva que permitía pensar por primera vez en un crecimiento “equili- brado”. En el contexto de una economía internacional en auge, la producción nacional respondió fav,orablemente.

Como ha mostrado Londono t 1989a). la secuencia dc desequilibrios en los mercados de bienes tuvo una manifestación paralela en los mercados de factores. con repercusiones importantes sobre la distribucion del ingreso. Los resultados de este autor pueden interpretarse como un signo de que la rápida industrialización desde la década de 1930 generó una respuesta mas rápida en la oferta de capital físico que en la de capital humano, y en la oferta de manufacturas más que en la dc bienes agrícolas. El resultado fue una brecha creciente entre el ingreso de la mano de obra calificada y no calificada y entre los ingresos urbanos y rurales. que se reflejó en el deterioro de la distribución del ingreso. Estas brechas fueron corregidas en gran medida (y en forma bastante rápida) después de la década de 1950 mediante la rápida

LA TRANSICIÓN DE UNA ECONOMh PRIMARIO EXPORTADORA 259

migración interna, la expansión del sistema escolar y la modernización de la agricultura. El resultado fue una reversión de las tendencias de la distri- bución del ingreso a partir de la década de 1960 (algo más tarde según estudios anteriores -véanse Urrutia, 1984; Misión de Empleo, 19X6; y Reyes, 1987).

C. iUna crisis fwructural (1975 )?

El desempeño de la economía colombiana desde mediados de la década de 1970, y particularmente durante la de 19X0, ha sido elogiado en los círculos financieros internacionales. Esto refleja el hecho de que, desde 1975, el país ha evitado incurrir en el tipo de desequilibrios macroeconómicos que han plagado la región. Como consecuencia, también ha logrado evitar los costos de un severo ajuste a la crisis de la deuda.

Esta imagen estereotipada refleja los efectos de una gestión macroeconó- mica conservadora frente achoques favorables de los términos de intercambio a mediados de la década de 1970. La respuesta relativamente rápida de la oferta interna y la ausencia de un régimen de cuotas en el mercado internacional permitieron el crecimiento de las exportaciones cafeteras hasta 1980. Este hecho, en conjunto con la bonanza petrolera de la vecina Venezuela y cl comercio de drogas, prolongó la abundancia de divisas por unos pocos años después de que los precios empezaron a caer a fines de la década de 1970. Los controles sobre el endeudamiento externo, combinados con una acumulación significativa de rcscrvas internacionales. se reflejaron en los sólidos coeficientes de endeudamiento externo neto que tenía el país en 1980, que permitieron a Colombia enfrentar la nueva década con un gran margen de maniobra.

No obstante, el desempeño de la economía colombiana desde mediados de la década de 1970 dista mucho de ser satisfactorio. A pesar de la abundancia de divisas. el crecimiento económico cn 1976-1980 (5.4%) se redujo con respecto al de 196x-1974 y estuvo apenas por encima del registrado en 1959-1967, cuando la economía enfrentaba una severa escasez de divisas. Este proceso se relaciona con una (leve) “enfermedad holandesa” generada por la bonanza cafctcra (Edwards. 19X4; Ocampo. lYX9c). que se reflejó, en particular. en la interrupcibn de la transformación estructural que había experimentado la economía durante las décadas precedentes. Por otra parte. a comienzos de la década de 1980 se acumularon grandes desequilibrios macroeconómicos. Los déficit fiscales alcanraron los niveles más altos de la posguerra. La apreciación del tipo de cambio real y la liberación de importaciones. combinadas con términos de intercambio adversos, generaron considerables desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos, también los más elevados de la posguerra. Como consecuencia, mientras la deuda externa aumentaba Irápidamente, erosionando la sólida posición neta del país, la economía entró en la recesión más fuerte y prolongada desde la Segunda Guerra Mundial (véanse Lora y Ocampo. lYX7. y Gráfico 9.2).

A partir de 1983 se adoptó una serie de paquetes de ajuste, que incluyó

una mezcla variable de contracción fiscal, devaluación y controles de im- portación y de cambios (Junguito, 1986; Garay y Carrasquilla, 1987: Lora y Ocampo, 1987). Hacia fines de 1Y85. el equilibrio macroeconómico se había restablecido. El país estuvo cn condiciones, entonces, de aprovechar la minibonanza de los precios del café en 1986 para acclcrar el crecimiento económico. No obstante, después de un par de años de expansión relativamente rápida, la economía retornó a tasas moderadas de crecimiento en 1988 y 198Y.

En términos globales, el crecimiento económico en 19751989 (3,8%) se ha mantenido considerablemente por debajo de la tendencia para 19251989 (4,.5(s). Por otra parte, en abierto contraste con el patrón típico de desarrollo. tanto en las primeras décadas del siglo como en los 45 años posteriores dc rápida industrialización, la estructura económica ha experimentado pocos cambios. La modernización de la industria cafetera y el crecimiento de la minería en gran escala han sido los más importantes de ellos. El primero fue el efecto conjunto dc la innovación tecnológica y las siembras inducidas por la bonanza cafetera de mediados de la dCcada de 1970. El segundo fue resultado del cambio en la política de exploraciones petroleras que adoptó el país a mediados de la década de 1Y70’?.

El vínculo entre el lento ritmo de crecimiento económico y la ausencia de transformaciones estructurales significativas se ha transformado en un tema de gran preocupación en afios recientes. Si se utiliza el marco teórico de Schumpeter o de Hirschman, la falta dc un sector líder (o innovador). con encadenamientos internos significativos. es, en realidad, materia de preocupación. Los dos sectores que han experimentado transformaciones estructurales en años recientes difícilmente pueden jugar csc papel. Dada la falta de dinamismo de la demanda mundial y la participación relativamente alta en el mercado, el café sólo podría desempeñarlo temporalmente, como lo hizo a fines de la década de 1970. Por otra parte, la minería carece de los encadenamientos hacia atrás o hacia adelante que son necesarios para cumplir esa tarea.

En ese contexto. un retorno al modelo “mixto” de la década de 1960 y primera mitad de la de 1970 es una opción abierta. De hecho, las políticas adoptadas durante los últimos siete años han resultado en una mezcla de sustitución de importaciones y promoción de las exportaciones. Sin embargo. algunos de los elementos del viejo modelo están ausentes. En particular, la sustitución dc importaciones carece del apoyo (internacional y doméstico) que tuvo hasta comienzos de la década de 1970. Con todo. el hecho más importante es que, después de una crisis prolongada y en medio de rápidas innovaciones a nivel mundial, la industria manufacturera colombiana se ha quedado considerablemente rezagada frente a los estándares internacionales.

La economía colombiana puede estar atravesando. en consecuencia. una “crisis estructural”. Aunque al nivel puramente económico, esa crisis es ciertamente menos severa que la de sus vecinos latinoamericanos, su aso- ciación con una profunda crisis social eb materia de grave preocupación. Es

improbable que una crisis como ésta pueda resolverse por un simple llamado a la liberación económica, según lo predican el Banco Mundial y muchos observadores económicos y políticos nacionales. kn la práctica. el llamado al liberalismo económico pucdc más bien empeorar la crisis manufacturera por algún tiempo. No obstante, ese camino seguramente se seguirá en el futuro próximo, por la falta de alternativas globales coherentes.

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