Capitulo II cultura y realidad nacional

7/23/2019 Capitulo II cultura y realidad nacional

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CAPITULO IL

REALIDAD NACIONAL PERUANA

1. LA ESTRUCTURA NACIONAL DEL PERÚ: CENTRALISMO YDESCENTRALIZACIÓN "' £ , ,

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1.1. ;.OUÉ ES DESCENTRALIZACIÓN?

La Descentralización para Luis Bustamante Beláunde es la transferencia de competencias de decisión política desde la Capital Lima hacia las instancias Regionales y Locales. Esta transferencia va a tenerdificultades a partir de obstáculos ideológicos ya que nuestro país desde la colonia siempre fue altamentecentralista, burocráticos porque todo el aparato administrativo no va a tener el agrado de transferirdecisiones administrativas por razones de reducción del poder y políticos porque el parlamento siempre atomado decisiones a favor de Lima por motivos de comodidades citadinas; es decir, cuando un legislador

de provincia trabaja en Lima, adquiere una mentalidad capitalina y dejan de importarles los asuntos dedescentralización.

Ahora bien, para Alvaro Ugarte la descentralización debe considerarse como un sistema político quetiende transferir la autoridad nacional a los demás niveles del estado, vale decirse, Gobiernos Locales yRegionales.

Otro concepto de descentralización es entendida como los cambios profundos en términos demovilización de recursos, del diseño de competencias y atribuciones, del redimensionamiento yreingeniería públicas y de las relaciones entre los-tres niveles de Gobierno (Gobierno Central, Regional yLocal). Esta concepción que tomo de referencia en el Texto referido al tema Descentralización que elPremier Carlos Ferrero incluyó en su exposición ante el Congreso de la República del Perú tiene lafinalidad de desconcentrar y transferir funciones desde el Ejecutivo a las Gobiernos Locales yRegionales mediante:

1) La transferencia de Funciones Políticas

2) La transferencia de Funciones Económicas y

3) La transferencia de funciones administrativas.

La transferencia de Funciones Políticas se refiere al mayor nivel,de.participación de.la ciudadanía en latoma de decisiones en los espacios de desarrollo que se encuentran en lasregiones y provincias del Perú. Estos mecanismos de participación van a permitir que lasmedidas que sean tomadas desde instancias regionales- locales sean independientes; es decir, la toma dedecisiones se tomarán desde instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo así un proceso deautonomía por parte de ellas en relación a la capital.

Finalmente la transferencia de funciones económicas se refiere a las nuevas competencias presupuestarias que el Gobierno Nacional va a destinar a los Gobiernos Locales y Regionales mediantela transferencia en las Funciones Administrativas en reconocimiento de los agentes nacionales yterritoriales.

La descentralización es, en teoría, una reforma institucional y un proceso de cambio imprescindible paramodernizar y democratizar la sociedad peruana, para reformar el Estado peruano, para reducir las

desigualdades y divergencias económicas regionales y

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locales, en consecuencia para reducir la pobreza. Es decir, es un remedio de amplio espectro, con múltiples

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fines.

Esto es un problema, pues, estamos frente a una reforma que debería resolver lo que las políticasmacroeconómicas, sectoriales y sociales no han podido hacer hasta ahora. Se le pide demasiado a ladescentralización, por ejemplo cambiar varias estructuras económicas, políticas, institucionales y culturales,con la sola regionalización, creación de gobiernos regionales y reforzamiento de los gobiernos locales.Presentada así, la descentralización es probablemente el mayor desafío, económico, social y político quetienen frente a sí los peruanos.

Para acometer un desafío de esta magnitud, la descentralización debe partir de una concertación de esfuerzosdurante varios años (15 a 20 años) entre todos los sectores de la población, con una conducción y liderazgoclaros en cada gobierno, pero como una política de Estado.

1.2. CENTRALIZACIÓN “DURA” VERSUS DESCENTRALIZACIÓN ESTATAL

Es importante tener claridad sobre lo que se entiende por descentralización, para orientar bien las energías

sociales y para encaminar adecuadamente las políticas públicas. Los resultados logrados por ladescentralización deberían ser comprobaclamente superiores a la centralización, para que se justifique el proceso.

Por ello, so debe avanzar con cuidado, con mucho espíritu práctico, en base a la concertación y sumandoesfuerzos. La descentralización es un medio para reducir los problemas de desigualdad de oportunidades parael desarrollo humano, generados por la centralización económica y el centralismo político. Ambos problemasestán ' nniy conectados y, bajo ciertas circunstancias, se retroalimentan y generan un centralismo “duro” difícil

de conmover y cambiar.

La centralización económica es un problema cuando la producción e ingresos del centro (Lima o cualquiercapital de departamento) son siempre mayores que en la periferia (el resto del país o el resto de la región), yson divergentes en el largo plazo. Es decir, la centralización económica no genera mecanismos de igualación yde difusión de los frutos de crecimiento entre regiones.

Es un problema de concentración de poder económico en el centro, con escasos mecanismos de redistribución.

Esto se debe a la concentración en Lima del capital humano, capital físico y financiero.Existe centralismo político cuando el nivel más alto de gobierno (el gobierno central) acapara las funciones ylos recursos del Estado, mientras que los gobiernos regionales o locales tienen pocas competencias einfluencia en sus ámbitos. Es pues un problema de concentración del poder político en el gobierno central.

El mayor problema surge cuando, como en el caso del Perú, la centralización económica alimenta alcentralismo político y este a su vez refuerza a la primera. El mecanismo que genera esta retroalimentación esel siguiente: la concentración de la producción y empresarial genera una mayor tributación en Lima y principales ciudades, lo que permite al gobierno central tener capacidad de gasto, el cual se asigna en funcióndel número de electores y ciudadanos, los cuales se encuentran en su mayor parte en el centro. Este gasto, a suvez, dinamiza la demanda de Lima, favoreciendo incrementos en la producción del centro y así sucesivamente.Así se cierra el círculo perverso del centralismo.

Frente a un problema de “centralización dura”, la descentralización se presenta como una necesidad. Sinembargo, se señalar que la centralización económica es la que genera e! centralismo estatal, en consecuencia,

es necesario plantear una estrategia que lleve a la descentralización económica, como fin último.

La descentralización estatal es un instrumento importante pero insuficiente, para resolver este problema.Desde el punto de vista económico, la descentralización estatal tiene el desafío de cambiar los flujos deinversión privada hacia otras ciudades fuera de Lima, para crear centros económicos alternativos a Lima. Paraello se requiere que el gobierno central, los futuros gobiernos regionales y locales generen liderazgos claros ymodernos, planteen políticas sectoriales y sociales descentralizadas, que se provean de medios estables definanciamiento del gasto y la inversión pública descentralizada, de un marco jurídico- institucional favorable yde la participación activa de los sectores empresariales nacionales y regionales.

Desde un punto de vista político, la descentralización debería ser el medio para reconstruir los mecanismos derepresentación (partidos políticos, movimientos, gremios, sindicatos, etc.) y de participación en los gobiernosregionales y locales. El principal mecanismo para hacerlo son las políticas públicas, que al final de cuentas



determinan la política. Como dicen los politólogos: "poiicies determine politics", sobre todo en regiones ylocalidades con debilidad institucional.

\3. LA VIA POLÍTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

De todos los modelos de descentralización posibles, el gobierno ha escogido la vía política mediante ladescentralización estatal. Si bien el marco institucional y legal para la descentralización no está aún completo,el proceso está lanzado, lo que dice .mucho del sesgo político y de la impaciencia del gobernante porsintonizar con la población ansiosa de mejorar sus niveles de empleo y de vida.

Se trata de la "vía política de la descentralización", a partir de la cual se espera influir sobre la centralizacióneconómica, a través de las políticas sectoriales y de las políticas sociales. Se ha escogido el modelo de"descentralización a partir de la redistribución estatal".

Es por ello que la legislación contempla que los gobiernos regionales (departamentales) desarrollen y regulenlas actividades sectoriales de: agricultura, pesquería, industria, agroindustria, turismo, minería, infraestructura

energía, comercio, vialidad, comunicaciones, servicios sociales: educación, salud y medio ambiente. Mientrasque los gobiernos locales tendrán como misión desarrollar y regular: servicios sociales: educación, salud,vivienda, infraestructura: saneamiento, servicios públicos: transporte colectivo, circulación, tránsito, turismo,servicios culturales: conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, ymedio ambiente y sustentabilidad de los recursos naturales.

Esta atribución de funciones define las tareas de los niveles descentralizados de gobierno. Los gobiernosregionales deben promover el desarrollo regional a través de planes,



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mientras que los gobiernos locales deberán planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones.Para que estas funciones sean adecuadamente llevadas a cabo, se ha de requerir de un contextomacroeconómico favorable, con estabilidad y crecimiento. Pero lo más importante es la transferencia decompetencias y recursos presupuéstales del gobierno central a los gobiernos regionales y locales.

1.4. LAS POLITICAS SECTORIALES-REGIONAL Y LAS POLITICAS SGCIALES-LOCALES

Las políticas sectoriales que deberán ejecutar los gobiernos departamentales son muy importantes para eldesarrollo regional. Deben promover el uso de las potencialidades en cada departamento, sobre todo en lossectores productivos. Estas políticas son las que generan empleo y amplían las oportunidades para la gente.Por ello se requiere que cada gobierno departamental-regional tenga un plan de desarrollo socio económicocon horizontes mínimos de 5 años, basado en la promoción de algún o algunos sector (es) en particular, para locual la inversión pública debe centrarse en infraestructura y mejora del capital humano, de tal manera que se pueda atraer de manera coordinada a los inversionistas privados.

El desarrollo regional, en los próximos veinte años, dependerá de la capacidad de atracción de inversionistas

privados que logren las regiones. Para ello la inversión pública en infraestructura vial y energética,acompañada de políticas sectoriales de promoción de algunos sectores productivos que generen alto valoragregado (agroindustria, manufactura pequeña, mediana o grande, turismo, servicios productivos), será laclave del desarrollo regional. El objetivo global debe ser incrementar la producción, la productividad y elempleo regional de manera simultánea. La planificación estratégica y la concertación entre gobierno regional,sector empresarial y trabajadores será crucial para lograr resultados.

La ejecución de las políticas sociales debería ser la función principal de los gobiernos locales. La prestación deeducación, salud, vivienda, saneamiento y lucha contra la pobreza son las principales funciones y tareas. Porcierto, la asunción de estas competencias tiene que ser progresiva y planificada, para asegurar el éxito de ladescentralización. Lo peor que puede pasar es que los gobiernos locales fracasen por hacer las cosas de maneraapresurada y sin planeamiento. Los gobiernos locales tienen, a partir de las políticas sociales,' la enormeresponsabilidad de mejorar la calidad de las personas y de su capital humano.

Las municipalidades provinciales deberán hacerse cargo de la educación y salud básicas de manera progresiva,mientras que las municipalidades distritales deberán demostrar mejores resultados que los organismos delgobierno central en la reducción de la pobreza extrema y en la alimentación materno-infantil.

1.5. DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Este no es un problema de ahora, sino de hace mucho tiempo; para que podamos apreciar con mayor claridadel tema recordemos como en los inicios de la era republicana, tanto en el Congreso como en otros foros fueradel gobierno se debatía y discutía acerca del centralismo y de sus consecuencias negativas en el desarrollo del país.

Existían grupos antagónicos que no podían concertar en la organización de un Estado eficiente, nos referimosa los federalistas y a los centralistas. Los primeros eran partidarios de una descentralización parecida almodelo norteamericano, donde existe una federación de Estados, cada uno con autonomía en diversas áreas.Los segundos por supuesto contrarios a la idea de los federalistas, estos no eran participes de ladescentralización.

Uno de los más grandes pensadores que tuvo el Perú fue José Carlos Mariátegui. él no pudo alejarse deltratamiento del problema, en su más conocida publicación: "7 Ensayos de interpretación de la RealidadPeruana" nos brinda un capítulo denominado "Regionalismo y Centralismo" donde realiza un análisishistórico del problema, nos relata la serie de debates que surgían entre grupos radicales (federalistas ycentralistas) sobre la descentralización, así como los continuos experimentos que ocurrían en lasconstituciones para favorecer el descentralismo, se hablaba en ese entonces de la creación de JuntasDepartamentales, Consejos Departamentales, Municipios, etc. Ninguno de ellos perduró por mucho tiempo.

Mariátegui observa con cuidado la opción descentralizadora de los federalistas, y asume que el Perú no puedeaplicar un modelo federal, porque si le diéramos autonomía a las regiones los primeros en asumir el encargo deautoridad serian los gamonales (dueños .de., grandes extensiones de tierras) en este caso tendrían carta libre para realizar cualquier acción dentro de una región.



En esos tiempos, estaba presente el problema del indio y la tierra, para el Amauta debían solucionarse estos problemas antes que el centralismo. Él entendía el problema desde un punto de vista económico y social, no se podía descentralizar un país cuando la gran mayoría de su población no se encontraba insertada en losregímenes legales, me refiero a los pobladores de la sierra que no tenían derecho a la identidad, a elegir a susautoridades, ni a la propiedad. En pocas palabras antes que una solución política al problema del centralismoél consideraba primero una solución social y económica.

Otro gran pensador que trata el problema del centralismo es el francés Maurice Duverger, él no cree en eldescentralismo, considera que una autoridad local tiene un poder menor que el de un gran industrial afincadodentro de un territorio. Ponemos como ejemplo Texas en los Estados Unidos; la comparación de poder querealizamos entre el gobernador de esta zona y un magnate del petróleo es contrario al primero, el magnate, porsu gran poder económico muchas veces llega a influir en las decisiones del gobernador que representa el poder político, no es el caso del Presidente de la República, que ante tales presiones no se deja influenciar. Altratar el problema del centralismo me he referido a dos pensadores de diferentes épocas, con opiniones enalgún caso similares que nos sirven para reflexionar acerca de este problema tan presente.

No se trata de copiar un modelo de descentralización extranjero que no nos da ninguna seguridad de uneficiente funcionamiento como Estado, tenemos que realizar ante todo una observación de nuestra realidad;muchos países pueden ser similares pero nunca iguales; siempre existe alguna peculiaridad que nos caracteriza,esta observación nos dará como resultado que el Perú no ha constituido bases sólidas para la descentralización,es decir no ha creado núcleos de desarrollo en el interior del país que pueden competir con la capital queaspiren a ser autónomas en su manejo político, un caso palpable es el descuido permanente de nuestrasfronteras, así Tumbes, Tacna, Puno, etc. Se encuentran en desventaja con ciudades vecinas extranjeras comoArica por ejemplo que tiene una importancia vital para Chile.Para descentralizar nuestro país se tendría que seguir pasos concretos que nos sirvan a largo plazo para laeficiente administración del Estado, como primordial medida tener un país totalmente comunicado, cosaque el Perú carece, luego vendrían el desarrollo de las ciudades que puedan convertirse en núcleosverdaderos de cohesión de regiones económicamente aisladas. "Un régimen capitalista, donde las unidadesde producción (empresas) son muy fuertes, muy grandes, si se descentraliza el poder político yadministrativo se coloca a los administradores y a los políticos en una débil posición frente a! potente podereconómico". La descentralización poi sí sola no es sinónimo de desarrollo, tiene que complementarse con

una serie de medidas económicas, sociales, culturales, etc. Que le tienen que anteceder para que enconjunto se logre un desarrollo mancomunado y duradero, la historia nos muestra que en el pasado seintentaron soluciones políticas totalmente aisladas de lo económico y social, como era de esperar estosexperimentos fracasaron rotundamente, no podemos en la actualidad caer en el mismo error.

Tengo que realizar en este momento un deslinde entre lo que son las municipalidades y las regiones. Lasmunicipalidades son instituciones encargadas de la administración de las ciudades, son los encargados delservicio de limpieza pública, seguridad ciudadana, etc. En los últimos años se ha reclamado por parte dediversos políticos la asignación de mayores recursos económicos a los municipios para que logrensolucionar sus problemas locales, en. algún momento se propuso que se acrecentaran sus poderes y así pueda administrar escuelas públicas, servicio de agua, desagüe, electricidad, correos, etc. Las regiones sonorganismos totalmente diferentes, son parte de un tipo de gobierno con poderes más amplios que lasmunicipalidades.

He tenido que realizar diferencias entre estas dos instituciones para que se entienda con claridad que no se puede dar una excesiva importancia al papel de las municipalidades dentro del Estado, ellas cumplen una

función necesaria pero no podemos pensar en acrecentar sus poderes en forma automática y que estos nostraiga como consecuencia una buena administración, podría suceder lo contrario es decir, que abarcandomucho se pueda crear una burocracia ineficiente que sería un lastre para su organismo, tenemos ejemplossimilares como el que aconteció con las empresas que manejaba el estado en épocas pasadas, que significó perdidas económicas irrecuperables para el Perú.

La descentralización como discurso político, como promesa política siempre ha existido en nuestra historia,tenemos que analizar en que contexto aparecen, quienes son los voceros de este y en que momento se lemenciona, pues fácilmente puede ser utilizado por agrupaciones políticas como medio para captar votos enépoca de elecciones en provincias principalmente gracias a la buena imagen que trae consigo el clisé de ladescentralización.

Vivimos en un país en donde todo está por hacer, la descentralización es un mecanismo que bien formulado



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nos puede brindar soluciones a nuestros más graves problemas, pero no es una cosa de un día para otro, almenos en el Perú se necesita tiempo para accionar ese mecanismo descentralista, pero eso sí, que seencuentre contemplando en un plan de desarrollo nacional a largo plazo, de este modo cuando ingrese unnuevo gobierno los planes del anterior sigan en funcionamiento; para que esto se haga realidad tenemos quesaber elegir bien a nuestros gobernantes y que estos asuman su papel con seriedad y amor al país.



1.6. HISTORIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Podemos mencionar los siguientes hechos en este aspecto:

PROGRAMA APRISTA DE 193 1. El precedente más importante de la regionalización es el programa apristade 1931 y su candidato presidencial Víctor Raúl Haya de la Torre, que entre sus postulados demandó lareivindicación de las provincias mediante la descentralización.

CONSTITUCION DE 1933. Establecía en su Art. 183° que el territorio de la República se divide endepartamentos, provincias y distritos. El art. 188° de dicha Constitución, con un criterio de descentralización,creó los Consejos Departamentales que nunca funcionaron. En 1947, el presidente Bustamante y Riverodispuso que el Instituto Geográfico Militar preparara un proyecto de redemarcación territorial del país.Durante el gobierno militar de 1968 a 1980 imperó el centralismo como en todas las dictaduras, aunque sedesconcentró algunas decisiones del ejecutivo en las Organizaciones de Desarrollo departamentales (ORDES)después se denominaron Corporaciones de Desarrollo (CORDES).

CONSTITUCION DE 1979. Estipulaba en su Artículo 259° que las regiones se constituyen sobre la base deáreas contiguas integradas histórica, económica, administrativa y culturalmente ("unidades geo -económicas"). En la parte final, prescribe que la descentralización se efectúa de acuerdo con el plan nacionalde regionalización que se aprueba por ley. Durante el gobierno de Femando Belaúnde, en 1984 se aprobó elPlan Nacional de Regionalización, que fijó sus objetivos y metas en la descentralización administrativa.

IMPULSO A LA REGIONALIZACION DURANTE EL GOBIERNO DE ALAN GARCIA. El 16 marzo de1987 se promulga la Ley de Bases de la Regionalización 24650. El marco legal de entonces puso como límitela existencia de 12 regiones, lo que generó un problema en la integración de los departamentos y provinciascontiguas en ellas. El 13 julio de 1989: Mediante la Resolución Suprema 132-89-PCM se convoca a consulta popular en varias localidades del país, para que la población se pronuncie sobre demarcación regional. El 19 julio de 1989: Se aprueba el reglamento de la Ley 25077, sobre la primera elección de los representantes aasambleas regionales. El 12 noviembre del mismo año: Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron asus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8 abril de 1990: Se elige -coincidiendo con los comicios generales- a las autoridades de las regiones Nororiental del Marañon; SanMartín-La Libertad; Gran Chavín; Andrés Avelino Cáceres; Los Libertadores-Wari; Inka.

LA- CONSTITUCION DE 1993: EL CENTRALISMO. A Fujimori rio le interesó la regionalización. El proceso fue desprestigiado ante la población. A ello se sumó el mal ejemplo y la falta de madurez de losrepresentantes regionales. Confundieron la concertación con la componenda y las asambleas regionales sevolvieron burocráticas y caóticas. La población percibió solo lo negativo sin tener presente que laregionalización era un proceso en marcha. En abril de 1992, Fujimori, entre otras medidas, anuncia ladisolución de las asambleas regionales. La Constitución de 1993 decía "La descentralización es mi proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país" (Artículo 188° derogado). Consideraba ladivisión política del país en regiones, departamentos, provincias y distritos, bajo un gobierno unitario demanera descentralizada' y desconcentrada. En la 8a disposición final Inciso Io estipulaba que tenían prioridad las normas de

descentralización y, entre ellas, las que permitan tener nuevas autoridades elegidas a más tardar en 1995.Sin embargo, en la 13a prescribía que mientras no se constituyan las Regiones y hasta que se elija a sus presidentes de acuerdo con la Constitución, el Poder Ejecutivo determina la jurisdicción de los CTAR,según el área de cada uno de los departamentos. Los CTAR perduraron hasta el 31 de diciembre de 2002.

1.7. REGIONALIZACION: UN PROCESO EN MARCHA

La descentralización, ha generado entusiasmos y esperanzas pero también opiniones . discrepantes ydesconfianzas. Muchas de las observaciones"proceden de voces que obedecen a intereses política yeconómicamente privilegiados. Lo cierto es que las provincias tienen un reto para los próximos años. Consus características, cada sociedad local o regional enfrenta el desafío del cambio tecnológico y de ladiversificación económica. Se espera que la descentralización sirva para afrontar y superar la existencia de problemas sociales y económicos aún no resueltos. El objeto es trasladar decisiones, operaciones yrecursos financieros al interior del país, de asegurar, mejores niveles de vida para la población y dedesarrollo integral del país. Desarrollo integral, armónico, sostenible y equitativo. El marco que nos presenta hoy la realidad nacional es favorable en lo que se refiere a la estructura jurídico -legal ya que



estarnos en una etapa que se caracteriza por el . restablecimiento del principio de legalidad y elfortalecimiento de la autoridad municipal, puesto que a ella compete establecer las normas de urbanismo yla preservación y administración de las calles públicas conforme a la ley orgánica de municipalidades, asícomo también por el impulso de la descentralización a través de la creación de los Gobiernos Regionales.Sin embargo, la estructura económica basada en un modelo neo - liberal plantea muchos retos y problemas. Serán entonces las sociedades regionales dentro un estado unitario, la creación heroica de susagentes sociales, económicos y políticos. La descentralización es una oportunidad y un compromiso con elcambio y la justicia social. Estamos en una etapa de regionalización que es la forma democrática degobierno descentralizada. Es necesario un Pacto del Gobierno Regional con los empresarios e industrialesque en estos años han sido un baluarte en la defensa del empleo y la producción.

Relanzar la experiencia de la Regionalización de manera que la gestión y el gasto puedan crear másempleo y apoyar la reestructuración económica del país. El Gobierno Regional de lea tiene la sinceravoluntad de seguir creando espacios de gobernabilidad y concertación orientada a lograr la más amplia participación de todos los. sectores involucrados en el diseño y la implementación de procesos dedemocracia y desarrollo. Promueve una alianza estratégica con el capital y la tecnología. El gobierno

regional no puede limitarse a administrar la pobreza ni ser sólo una ventanilla de pagos. Se debe preocupar en atraer capitales y financiar su déficit. El principal desafío de los próximos años es aumentarla inversión privada en regiones y fortalecer la capacidad productiva con base regional efectiva. El Perúha retrocedido 9 puntos en la clasificación del desarrollo humano divulgada por el PNUD y está en el puesto 82 entre 173 países. Según el IPEC (agencia de las Naciones Unidas), en nuestro país hay entre1,2 y 1,5 millones de niños trabajadores, la mayoría de ellos en ocupaciones peligrosas. La proporción de peruanos que vive en condiciones, de pobreza aumento de un 49% hace dos años al 55% actual. Laextrema pobreza está en 24,8%. Por eso, la descentralización debe servir para superar problemasestructurales no resueltos que nacen de la concentración de un poder excesivo

en el Gobierno Central. La descentralización es un proceso político, económico y social de redistribución de poder, orientado a mejorar ¡a eficiencia de la gestión pública, extender la democracia, promover la equidad yel desarrollo integral, armónico y sostenible. Esto está contemplado en la Ley Orgánica de GobiernosRegionales.

Artículo 4o.- Finalidad.

Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y laigualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales ylocales de desarrollo.

Artículo 5°.- Misión del Gobierno Regional.

La misión de los gobiernos regionales es organizar u conducir la gestión pública regional de acuerdo a suscompetencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, paracontribuir al desarrollo integral y sostenible de la región.

"Artículo 6°.- Desarrollo regional.

El desarrollo regional comprende la aplicación coherente eficaz de las políticas e instrumentos de desarrolloeconómico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a

generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, eldesarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional,orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades."

Somos el primer Gobierno Regional elegido directa y democráticamente por el voto popular. Sin embargo, allado de la democracia representativa que tiene su origen en las urnas, hacemos ejercicio de la democracia participativa, convocando a los gobiernos locales y a la sociedad civil.

Los Gobiernos Regionales tienen una estructura orgánica con un órgano ejecutivo representado por laPresidencia Regional y un órgano normativo y fiscalizador que es el Consejo Regional. Además tienen unórgano de consulta y coordinación denominado Consejo de Coordinación Regional, integrado por los alcaldesy representantes de la sociedad civil. El gobierno regional es el nivel intermedio de gobierno democrático, esdecir, entre el gobierno central y el gobierno local. Pero además debe ser el promotor del desarrollo



económico y la justicia social. El Consejo Regional es un órgano colegiado compuesto por el PresidenteRegional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros Regionales.

Artículo 15°.- Atribuciones del Consejo Regional Son

atribuciones del Consejo Regional:

Aprobar, modificar o derogar las normas que regulen o reglamenten los asuntos y materias de competencia yfunciones del Gobierno Regional.Aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, concordante con el Plan Nacional de Desarrollo y buscando la articulación entre zonas urbanas y rurales, concertadas con el Consejode Coordinación Regional.

Como Gobierno Regional estamos al lado de nuestros productores de uva y de pisco en su lucha por desgravarla suicida carga tributaria al denominado producto bandera del Perú; a lo que debemos de agregar queexigimos apoyo del gobierno central para promover el reconocimiento de la denominación de origen ante laOrganización Mundial de Comercio.

1.2 Definiciones de la Descentralización

Desde una acepción eminentemente administrativa, Manuel Pérez nos dice: "Principio de organización segúnel cual a partir de una institución o entidad central se generan entidades con personería jurídica propia, sujetasa la política general de la entidad central, pero que en razón de la naturaleza diferencial de las funciones yactividades que deben cumplir, se les otorga una autonomía operativa suficiente para asegurar el mejorcumplimiento de ellas. ..........................

Sin embargo, desde un enfoque sociológico tenemos a Hilimann: “Proceso de’separación y reparto de

funciones (anteriormente centralizadas), autoridades, influencias, relaciones de habitabilidad, etc. En varioscentros. La descentralización debe hacer posible, en las grandes empresas, una adaptación flexible almercado, un amayor proximidad con los clientes, mejor colaboración entre los empleados y aumento deeficacia. En el ámbito político, las posibilidades de descentralización debe incrementar la participacióndemocrática de las capas más bajas de la población } de sectores regionales y municipales.

Asimismo, Chamané Orbe, desde un punto de vista jurídico, nos manifiesta que es la: “Transferencia de

funciones orgánicas, administrativas y políticas del poder central hacia instancias locales o regionales. Sucedecuando se confía con un margen de autonomía más o menos amplio a agentes especializados y dotados decierta independencia frente al poder central, la gestión de servicios públicos, vinculándose de alguna forma ala estructura del Estado. Así encontramos a la Descentralización administrativa y política, respectivamente”.

Además, el jurista Pedro Flores , desarrolla un concepto desde la óptica del derecho, en los siguientestérminos: “Régimen administrativo de naturaleza política, en el que la gestión de los servicios públicos,separados del conjunto de los administrativos por el. Gobierno o Poder Central se confía con un margen deautonomía más o menos amplio, a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al PoderCentral el cual no los dirige sino que se limita a controlar su acción. En la práctica, y en países como el Perúcuya organización política es de tipo Centralista, la Descentralización administrativa es muy difícil deestablecer, pero se traduce en organismos de competencia limitada regularmente. Las Descentralización política supone una organización federal, asimismo, voluntad política de descentralizar el poder y trasladarloa los Gobiernos locales, junto con los recursos financieros indispensables para que la transferencia no resultelírica. La doctrina precisa que este problema de al Descentralización para el Derecho público, debe enfocarse bajo dos grandes aspectos: Descentralización Política y Administrativa.

Gabino Fraga , define la descentralización en los términos siguientes: "Al lado del régimen de centralizaciónexiste otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar larealización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central unarelación que no es la de jerarquía" y concluye: "el único carácter que se puede señalar como fundamental delrégimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de unaautonomía .orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos”.

Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la centralización administrativas, ya queen esta última todos los órganos que la integran están ligados por la relación jerárquica que implica una serie



de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los órganos inferiores.

La descentralización administrativa se distingue de la descentralización política que se opera en el régimenfederal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, la segundaimplica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales.

Además, en tanto que la descentralización administrativa es creada por el poder central, en ladescentralización federal los estados miembros son los que crean al Estado federal, participan en la formaciónde la voluntad de éste y su competencia no es derivada, como es la de los órganos administrativosdescentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que las facultades son atribuidasexpresamente al Estado federal se entienden reservadas a los Estados miembros.

Para el diccionario de la Lengua Española, la palabra descentralización significa acción y efecto dedescentralizar y esta última: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antesejercía el gobierno supremo del Estado".

Descentralización para el derecho administrativo es una forma jurídica en que se organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos por el legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, y responsables de una actividad específica de interés público. A través de esta forma deorganización y acción administrativas, que es la descentralización administrativa, se atiendenfundamentalmente servicios públicos específicos.

Por su parte, Andrés Serra Rojas, explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuarla jerarquía administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control.

La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administración central, esto es,no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de personalidad jurídica y patrimonio propios, a losentes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonomía, pero falta su autonomía económicaconsistente en la libre disposición de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobación yejecución que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.

Gonzales de Olarte, nos explica: “La Descentralización es vista como un componente imprescindible del

ajuste estructural, pues se supone que la Centralización y el Centralismo son ineficientes, no son equitativos yllevan a la exclusión social. En otras. palabras se asume que el desarrollo económico tiene como prerequisitola Descentralización. Se ha difundido la idea de que los gobiernos locales o munici 2.1 v^S SO n lasinstituciones ideales para la descentralización, al mismo tiempo la descentralización no es un proceso quetenga asegurado de antemano su éxito, es importante tener en cuenta que la descentralización es el proceso detransferencia del Poder, de capacidades de decisión y de recursos del centro a la periferia; es un medioeconómico y un fin político. Por consiguiente su éxito dependen de la ingeniería institucional y la política queasegure que la transferencia de poder y recursos del centro a la periferia se legítima, irreversible, eficiente ysostenibie".

Ortiz de Zevallos, nos refiere que: "La Descentralización, no es un fin en si mismo, sino un instrumento de laReforma del estado, que pueda ayudar a mejorar el desempeño de las funciones públicas según el tipo defunción y sistema de descentralización que se adopten. Se debe descentralizar ordenadamente (confmanciamiento y clara determinación de responsabilidades y objetivos) las funciones cuya descentralizaciónsea conveniente,.y. factible”.

Según Mariátegui: “Lo que realmente se proponía esta apariencia de descentralización no era elestablecimiento de un régimen gradual de autonomía administrativa de los" departamentos. El Estado nocreaba las juntas para atender aspiraciones regionales. De lo que se trataba era reducir o suprimir laresponsabilidad del poder central en el reparto de los fondos disponibles para la instrucción y viabilidad. Todala administración continuaba rígidamente centralizada. A los departamentos no se les reconocía másindependencia administrativa que la que se podría llamar la autonomía de su pobreza.

1.8.. TRES TIPOS DESCENTRALIZACIÓN

1°. Descentralización por Región. Consiste en el establecimiento de una organización administrativadestinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la población radi'cada en una determinadacircunscripción territorial. Esta modalidad de la descentralización se adapta de una manera más efectiva a las



aspiraciones democráticas, y además, desde el punto de vista de la administración, significa la posibilidad deuna gestión más eficaz de los servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de lasatribuciones que al Estado corresponden. El organismo descentralizado por región son aquellos que atienden ysatisfacen las necesidades públicas de una región, como es el caso de los Gobiernos Regionales.

2o Descentralización por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfacción de necesidades de ordengeneral, que requiere procedimientos técnicos sólo al alcance de funcionarios que tengan una preparaciónespecial. La forma de conseguir ese propósito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonioque sirva de base a su economía. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestandeterminados servicios públicos (ESSALUD, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, InstitutoEspecializado Materno Perinatal, Hospital Edgardo Rebagliati, etc.)

3o Descentralización por colaboración. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la funciónadministrativa con caracteres específicos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores dedescentralización. La descentralización por colaboración se origina cuando el Estado adquiere mayorinfluencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolución se

requiere una preparación técnica por parte de funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera.Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar en elejercicio de la función administrativa. De esta manera, la descentralización por colaboración es una de lasformas del ejercicio privado de las funciones públicas.

En estos tres tipos de descentralización no hay caracteres idénticos y uniformes, pues a diferencia de lacentralización, aquel régimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, yreconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado defijar algún carácter esencial común para todos ellos.

Así pues, el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el deque los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos característicos del régimen centralizado en el que las autoridades superiores tienendeterminadas facultades con relación a las personas y a los actos de los empleados inferiores.

1.9.. DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓNSe distingue la descentralización de la desconcentración, ya que ésta consiste en atribuir facultades de decisióna algunos órganos de la administración que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerárquicos de los superiores. 1

La descentralización y la desconcentración son formas jurídicas en que se organiza la administración y en lasdos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados órganos u organismos. Existe ladiferencia esencial en que los órganos de la primera están fuera de la relación jerárquica del poder central y losorganismos de la segunda están sujetos al poder jerárquico. .

Los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, los órganosdesconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios públicos o parallevar a cabo empresas productoras de bienes.

1.9.1.

MARCO NORMATIVO ACTUALLa Constitución de 1993, norma la obligatoriedad de ejecutar la descentralización a través delfuncionamiento de Gobiernos Regionales. Con la finalidad de adecuar la norma constitucional a lanueva realidad política y social que vivió el Perú el año 2000 y 2001, se modificó el texto originalmediante la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización yque se promulgó mediante Ley N° 27680, luego de ser ratificada en dos sesiones ordinariasconsecutivas.

A.nte el imperativo de tener el marco legal para la convocatoria de las Elecciones Regionalesrealizadas el 17 de noviembre de 2002, se promulgó la Ley de Bases de la descentralización, que llevael N° 27783, Ley Orgánica de Bases de la Descentralización; aquí se establecen los principios de ladescentralización, los objetivos, del territorio, gobierno, jurisdicción y autonomías; se establecen los



tipos de competencias, criterios de asignación y solución de conflictos; la participación de laciudadanía; se norma sobre los planes de desarrollo y presupuestos; y con la finalidad de delimitar lasfunciones y competencias de los tres gobiernos, se fijan las competencias, nacionales, regionales ylocales.

Finalmente se ha promulgado recientemente la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales N° 27867; que precisa el campo de acción, los conceptos y definiciones de como entienden los actuales miembrosdel Gobierno Central, la regionalización del país.

Una real conciencia cívica de los peruanos, debe pasar por comprometerse en el proceso dedescentralización, comprendiendo el marco legal que la dispone, pero más ello la necesidad demejorar las condiciones de vida, a través del propio ejercicio del poder, que se convierte en un medio para asignar mejor los recursos, para aprobar los planes de desarrollo, para escoger y promover losmejores líderes, en fin, el ejercer el poder brinda un sin número de posibilidades a desarrollar paracumplir los objetivos.

2.

MODELOS DE DESARROLLO APLICADOS EN EL PERÚ

2.1. MODO DE PRODUCCIÓN .

Modo de obtener los bienes materiales necesarios al hombre para el consumo productivo y personal. El modode producción constituye la unidad de las fuerzas productivas y de las relaciones de producción. El cambio delmodo de producción origina cambios del régimen social, sirve de base al desarrollo de las fuerzas productivasy de las relaciones de producción, de toda la producción social.

Gracias a los conocimientos adquiridos, a la experiencia y a los hábitos de trabajo, los hombres producen los bienes materiales, desarrollan las fuerzas productivas, que muestran el grado en que el hombre domina a lanaturaleza. El nivel de desarrollo alcanzado por las fuerzas productivas determina el carácter de las relacionesde producción. Las relaciones de producción o relaciones económicas, es decir, las que se establecen entre loshombres en el proceso de producción de los bienes materiales, influyen a su vez activamente sobre las fuerzas productivas, facilitando u obstaculizando su desarrollo.

Si las relaciones de producción. corresponden al nivel de desarrollo _ de las fuerzas productivas, como ocurre, por ejemplo, bajo el socialismo éstas se desarrollan sin' obstáculos. En cambio, cuando las relaciones de producción dejan de corresponder al nivel de las fuerzas productivas, como es el caso en el capitalismocontemporáneo frenan el progreso de dichas fuerzas, se convierten en una traba, y se hace necesario sustituirel modo de producción caduco por otro nuevo, que corresponda al nivel más elevado de las fuerzas productivas.

El fundamento económico de las revoluciones sociales se pone al descubierto gracias a una ley económicageneral: la ley de la correspondencia entre las relaciones de producción y el carácter de las fuerzas productivas, descubierta por Marx. El papel decisivo en el sistema de las condiciones materiales de vida de lasociedad corresponde al modo de producción de los bienes materiales. Según sea el modo de producción, talserá en lo fundamental la sociedad misma -sus ideas, sus teorías, las concepciones y las instituciones políticas.La historia conoce cinco modos de producción que se han sucedido desde el nacimiento de la



sociedad humana: e! de ia comunidad primitiva, el esclavista; el feudal, el capitalisu^comunista. Este es el más progresivo de la historia. ^

1 V ase Murra 1972 y la bibliografa del mismo trabajo, Cobo, 1966:109-111.

El que se sustituya un v iejo modo de producción por otro nuevo es resultado inev la agudización de lascontradicciones entre las fuerzas productivas en desarrol relaciones de producción rezagadas. Talescontradicciones,, cuando impera la pi privada sobre los medios de producción, poseen carácterantagónico y se manifiesi lucha de clases. En esta lucha alcanza la victoria la parte dé la sociedad quevinculada a! modo de producción más avanzado y progresivo. Bajo el socialis contradicciones en eldesarrollo del modo de producción no presentan carácter ant y la sociedad las supera mediante el perfeccionamiento consciente de las relacu producción, a las que adecúa el nivel de las fuerzas productivas- Del modo de proc hay que distinguir la base económica de la sociedad, que es el conjuntode las relaci< producción dominantes en tal o cual sociedad humana. La unidad del modo de proc y dela superestructura ideológica y política que corresponde a la base de una se dada constituye unaformación económico-social

2.2. MODO DE PRODUCCIÓN ASIÁTICO Y EL ESTADO I NCA Jürgen Golee

£1 nivel de desarrollo de las fuerzas productivas en una sociedad se expresa productividad del

trabajo. Esta productividad del trabajo depende déí desarrollo de los med trabajo, del conocimiento de lanaturaleza, de la habilidad de los productores, de la organh del trabajo y de las condiciones de lanaturaleza.

Si bien todos estos factores confluyen en cada desarrollo social, lo hacen en cada soc de;unamanera particular. En la sociedad inca, el aumento en la productividad social del trabí da, ante todo, por undesarrollo en la organización de la fuerza de trabajo que permit aprovechamiento más efectivo de lascondiciones de la naturaleza, mientras el desarrollo d medios de trabajo tiene sin duda una importanciasecundaria.

El medio andino se caracteriza por su diversidad extrema. Entre la costa árida, por un lado, selvatropical, por el otro, encontramos en un rápido ascenso y descenso entre el nivel del m más de seis milmetros de altura una serie de paisajes naturales con condiciones climáti edáficas, botánicas y zoológicasmuy distintas.

Ya antes del surgimiento de la sociedad inca las sociedades andinas aprovechaban casi todas zonasecológicas. Habían desarrollado los conocimientos y los' medios de trabájo'necesarios p utilizar losdiferentes ambientes naturales para su reproducción.

En la sociedad inca, el aprovechamiento más efectivo de las condiciones de la naturaleza logra, por una parte, a través de la distribución de la población a los variados pisos ecológica según las posibilidades deaprovechamiento y las necesidades sociales de consumo. Es racionalización en el uso de la fuerza de trabajoconsiste, por un lado, en el traslado definitivo < poblaciones de regiones superpobladas a regionessubpobladas, y, por lo tanto, subaprovechadas, por otro lado, en el traslado temporal de gente a pisosecológicos diferentes de su hábitat de orige para que produzcan bienes para el consumo de los miembros desus grupos sociales originales.1

Otro tipo de intensificación de la productividad social del trabajo se logra por medio de 1 distribución detareas según la fuerza de trabajo disponible en el curso del año. Esto tiene que ve primordialmente con ladiferente intensidad del trabajo agrícola en el transcurso del año. En 1;



sociedad humana: e! de ia comunidad primitiva, el esclavista; el feudal, el capitalisu^comunista. Este es el más progresivo de la historia. ^

1 V ase Murra 1972 y la bibliografa del mismo trabajo, Cobo, 1966:109-111.

El que se sustituya un viejo modo de producción por otro nuevo es resultado inevitable la agudización de

las contradicciones entre las fuerzas productivas en desarrollo relaciones de producción rezagadas. Talescontradicciones, cuando impera la propiq^ privada sobre ios medios de producción, poseen carácterantagónico y se manifiestan ejy lucha de clases. En esta lucha alcanza la victoria la parte de la sociedadque se hm vinculada al modo de producción más avanzado y progresivo. Bajo el socialismo,^contradicciones en el desarrollo del modo de producción no presentan carácter antagórtf y la sociedad lassupera mediante el perfeccionamiento consciente de las relaciones producción, a las que adecúa el nivelde las fuerzas productivas. Del modo de produccw hay que distinguir la base económica de la sociedad,que es el conjunto de las relaciones^, producción dominantes en tal o cual sociedad humana. La unidaddel modo de produccia y de la superestructura ideológica y política que corresponde a la base de unasocied!^ dada constituye una formación económico-social . ^

*2.2. MODO DE PRODUCCION ASIATICO Y EL ESTADO INCA ^

Jürgen Golee ^

£1 nivel de desarrollo de las fuerzas productivas en una, sociedad se expresa en Sr productividaddel trabajo. Esta productividad del trabajo depende deí desarrollo de los medios df^ trabajo, del

conocimiento de la naturaleza, de la habilidad de los productores, de la organización del trabajo y de lascondiciones de la naturaleza. ^

Si bien todos estos factores confluyen en cada desarrollo social, lo hacen en cada sociedac|^ de;unamanera particular. En la sociedad inca, el aumento en la productividad social del trabajó se^ da, ante todo, por un desarrollo en la organización de la fuerzá de trabajo que permite un aprovechamiento más efectivo delas condiciones de la naturaleza, mientras el desarrollo de losw medios de trabajo tiene sin duda unaimportancia secundaria. ^

El medio andino se caracteriza por su diversidad extrema. Entre la costa árida, por un lado, y la selvatropical, por el otro, encontramos en un rápido ascenso y descenso entre el nivel del mar y ^ más de seis milmetros de altura una serie de paisajes naturales con condiciones climáticas, edáficas, botánicas y zoológicasmuy distintas. ^

Ya antes del surgimiento de la sociedad inca las sociedades andinas aprovechaban casi todas las ^0 zonasecológicas. Habían desarrollado los conocimientos y los medios de trabajo'necesarios para ^ utilizar losdiferentes ambientes naturales para su reproducción. ^

En la sociedad inca, el aprovechamiento más efectivo de las condiciones de la naturaleza se logra, por una parte, a través de la distribución de la población a los variados pisos ecológicos, (j£ según las posibilidades deaprovechamiento y las necesidades sociales de consumo. Esta racionalización en el uso de la fuerza detrabajo consiste, por un lado, en el traslado definitivo de poblaciones de regiones superpobladas a regionessubpobladas, y, por lo tanto, subaprovechadas, y, por otro lado, en el traslado temporal de gente a pisosecológicos diferentes de su hábitat de origen para que produzcan bienes para el consumo de los miembros de susgrupos sociales originales.1

Otro tipo de intensificación de la productividad social del trabajo se logra por medio de ladistribución de tareas según la fuerza de trabajo disponible en el curso del año. Esto tiene que ver primordialmente con la diferente intensidad del trabajo agrícola en el transcurso del año. En la

*



sociedad inca se recluta la fuerza de trabajo en los meses entre siembra y cosecha para trabajos públicos; p. ej.,

la construcción de andenerías, de canales de irrigación, vías de comunicación, centros de almacenamiento, etc.,que revierten nuevamente a la productividad del trabajo. Además, se distribuyen productos semielaborados deun piso ecológico, en especial la lana, para que la población más numerosa y temporalmente desocupada deotros pisos termine su elaboración.

Finalmente, se organiza la cooperación en el trabajo según su efectividad social. Se engloba, por ejemplo, eltrabajo de varios grupos para construir sistemas de irrigación que benefician después a solo uno de ellos

Ya que la alocación de trabajo en este sistema económico es dirigida hacia la reproducción de la sociedadglobal, ésta tiene que responsabilizarse de la reproducción de sus partes integrantes. Se desarrollan, por lo tanto,sistemas de distribución de los bienes de consumo a los integrantes de la sociedad, que corresponden a lossistemas de asignación de tareas en las actividades de reproducción. Por otro lado, se crea una infraestructuraque permite el traslado de poblaciones y de bienes.

Es obvio que la propiedad particular de los medios de producción en una sociedad organizada de este modoresultaría contraproducente, ya que reduciría su disponibilidad y las posibilidades de su aprovechamiento, más bien los medios de producción deben estar a la disposición de la sociedad global.

Veamos en lo subsiguiente cómo se desarrollan las relaciones de producción y el sistema de distribucióncorrespondiente en la sociedad inca, que permiten este particular avance en el desarrollo de las fuerzas productivas. La sociedad inca es organizada en diferentes niveles superpuestos, que permiten una administraciónglobal centralizada y facilitan la asignación de recursos, la organización del trabajo y la distribución de bienes, a pesar del desarrollo relativamente bajo de los recursos técnicos. En la presentación de Jas relaciones de producción y el sístema.de distribución, vamos a ascender por estos niveles organizativos, ya qué a nuestro pareceir no solamente hacen posible ver el funcionamiento del sistema global, sino también el desarrollo de lasinstituciones del estado y el surgimiento de las clases en este proceso.

En el nivel local, se dan relaciones de reciprocidad simple en el trabajo entre las diferentes unidadesdomésticas al interior de un sistema de parentesco. Estas relaciones de reciprocidad surgen de las necesidadesdel proceso productivo; p. ej., en grupos de roturación de la tierra con la tagua. En esta relación de reciprocidad(ayni), los miembros de dos unidades domésticas trabajan ün día en las tierras adscritas a una, y otro día en lastierras de la otra en el mismo tipo de trabajo. Los productos del trabajo son usufructuados por los poseedores dela tierra. La alimentación de los que trabajan corresponde a los poseedores de la tierra. Derivado de este sistemade reciprocidad simple, encontramos sistemas más complejos de reciprocidad, en los cuales intervienen variasunidades domésticas. También ellos se desarrollan al interior de un sistema de parentesco. 1

La economía a nivel local incluye, por lo general, varios tipos de cultivo, e incluso puede abarcar laganadería. En algunas de estas actividades, se requiere sólo un reducido número de personas. Esto lleva a unadivisión temporal del trabajo. La tarea que requiere de poco personal, como el trabajo ganadero, se turnarotativamente entre los diferentes grupos familiares que componen la unidad local. Así, mientras una unidaddoméstica se dedica al pastoreo del ganado de toda la unidad local, las restantes le realizan el trabajo agrícola.La organización de la rotación de tareas corresponde a un individuo determinado por su posición en el sistemade parentesco. Este individuo divide su tiempo de trabajo entre el trabajo agrícola y el trabajo administrativo.Cuanto más complejo se vuelve el trabajo administrativo, tanto más se desliga el individuo de la producción inmediata. En este caso, las unidades domésticas restantes se ocupan en el trabajo agrícola delorganizador del sistema de reciprocidades.’

Las unidades sociales locales se organizan en unidades étnicas. Estas unidades étnicas controlan,normalmente, diversas zonas ecológicas en las vertientes andinas. Ya que todas las unidades domésticasconsumen los frutos de los distintos pisos ecológicos, tienen que obtener acceso a ellos. El problema sesoluciona por un sistema derivado de la reciprocidad compleja. Unidades domésticas provenientes de losdiferentes grupos locales trabajan rotativamente en los diferentes pisos ecológicos en tierras asignadas a launidad étnica, administradas por el líder étnico. Los productos del trabajo son coleccionados y redistribuidos por el líder étnico y llegan de este modo a todas las unidades domésticas. En este sistema, se da una divisiónrotativa del trabajo en las actividades agropecuarias y una división estable de trabajo entre los que realizanlas actividades agropecuarias, por un lado, y los que trabajan en la asignación de tareas y la redistribución, por el otro. Conforme crece el número de unidades domésticas administradas, el administrador aparece másdesligado del resto. La administración del trabajo se convierte en dominación de los que trabajan, y laredistribución de bienes aparece como distribución de favores y dádivas.

En la construcción de obras públicas, corresponde al administrador, es decir, al líder étnico, laorganización del trabajo y el control de las mismas. Es él quien decide sobre el interés público, ya que es laencarnación de lo público. Es obvio que tiene la posibilidad de interpretar su interés privado como interés público. Esto hace, p. ej., para obtener bienes de consumo suntuario.2

1 Véase Golte, 1973: 29-31, y Golte, 1974: 492-493.2 La separación de interés privado y de interés público, en estos casos resulta sumamente inadecuada y es



En el último nivel de desarrollo de las relaciones de producción, el administrador ocupa el lugar de la

obra pública. El servicio a él y a sus intereses de consumo aparece como deber colectivo y se le adscribe personal de servicio (vana) que tiene que trabajar directamente para el administrador y sus familiares y quees exceptuado del resto de las actividades productivas.

Todas estas relaciones de producción y de distribución se dan al mismo tiempo dentro de las unidadesétnicas en los diferentes niveles organizativos. Vemos que la diferenciación social parte primordialmente dela división de trabajo entre los productores inmediatos, por un lado, y los administradores del trabajo y de ladistribución de bienes, por el otro. ' ’ .. .... ' .............. ”

La burocracia estatal inca se vale de esta división de trabajo y de clases desarrolladas en las unidadesétnicas para relacionarse con éstas. La burocracia inca cumple a nivel estatal funciones similares a las de loslíderes étnicos a nivel local y regional. Perfecciona los sistemas de asignación de tierras, de organización dü trabajo, de movilización de poblaciones, de distribución de bienes y de contabilidad. Su poder se basa en estasactividades. Incluye a los grupos étnicos como niveles subordinados de organización. Sin embargo, parece quetiende a reagrupar las unidades étnicas en niveles de organización numérica que facilitan las tareas deadministración. Así como las unidades étnicas facilitan a sus líderes personal servil, los incas separan grandesgrupos (yana, aglla, cañan, lucanas) para su servicio personal. Además, emprenden grandes obras públicascon la fuerza de trabajo reclutada en las unidades étnicas en los periodos entre siembra y cosecha. Del mismomodo pueden levantar ejércitos para ampliar el ámbito de su dominación. El interés público se define comointerés que perpetúa y reproduce la sociedad. Por lo tanto, también a nivel estatal las relaciones mantienen uncarácter ambivalente. Son de interés de los productores directos; por ejemplo, en la redistribución de productos, en la construcción de caminos, de sistemas de irrigación, de andenerías, de depósitos para laredistribución, y también en muchos aspectos del culto a las divinidades que se cree indispensable paraasegurar la producción. Sirven para beneficiodel grupo dominante algunas veces en esos mismos aspectos, en cuanto aseguran el plusproducto que lomantiene, y en otras actividades, como la construcción de palacios, ia fabricación de bienes de lujo: productosde orfebres, tejedores y alfareros, y especialmente en lo que se refiere al trabajo de I os y ana y otros gruposserviles.

De este modo, el desarrollo de las fuerzas productivas en la sociedad andina, por medio del avance en laorganización de la fuerza de trabajo, conduce a una particular división de clases. Los administradores de lafuerza de trabajo y de la distribución de bienes devienen clase privilegiada, ya que, gracias a su función, logranreinterpretarse como encarnación del interés colectivo, y su posición como administradores les posibilitalegitimar esta interpretación.

Según Marx., la sociedad asiática se define por tres elementos: la ausencia de propiedad privada del suelo, elcual es más bien, en resumidas cuentas, propiedad del estado; la aldea autosuficiente basada en una combinaciónde la actividad agrícola y de la artesanía doméstica; y la importancia primordial del estado que se basa en larealización de funciones delegadas por las aldeas autosuficientes, lo cual sirve de base para la separación declases entre detentadores de la unidad superior, por un lado, y población aldeana, por el otro. La relación entreellos se da por la dación de tributo o de trabajo por parte de los aldeanos y el cumplimiento de las funcionessuperiores por parte del grupo que encama la unidad superior.3

Dos conceptos requieren una mayor explicación para poder evaluar la utilidad de la-noción dé modo de producción asiático en el análisis de la sociedad inca: la autosuficiencia aldeana y el carácter de las funcionesdelegadas a la unidad superior. Marx mismo afirma, que la aldea asiática "encierra en sí todas las condiciones desu reproducción y de la producción de un excedente". La "combinación de manufactura y agricultura al interiorde la pequeña aldea";en otras palabras: la falta de una división del trabajo más allá del nivel de la pequeña aldea,no da lugar a un intercambio entre aldeas y no lleva, en conclusión, al desarrollo de una oposición entre ciudad ycampo.3 La autosuficiencia aldeana y la falta de una división de trabajo por encima.del nivel de la aldea es lacausa del estancamiento asiático. La tierra, aunque pueda ser nominalmente propiedad de la unidad superior, pertenece de hecho a la aldea y es aprovechada directamente por ella. El trabajo de los aldeanos se puede

realizar, tanto en grupos familiares, como también colectivamente.

La relación con la unidad superior se deriva de que ésta, y, en último caso, el déspota, es el propietariosuperior de la tierra; es decir, que para el individuo aldeano las bases naturales de su reproducción parecenderivarse de la unidad superior por medio de la comunidad de aldea. "Una parte del plus-trabajo (de la pequeñaaldea, JG) pertenece a la comunidad superior... y este plus-trabajo aparece, tanto en el tributo, etc., como entrabajos colectivos para la glorificación de la unidad, en parte del déspota real, en parte del ente tribalimaginado, del dios. "Un segundo aspecto de la relación con la unidad superior se da por la existencia de"condiciones colectivas de la apropiación real por el trabajo: acueductos...medios de comunicación, etc.", que"aparecen como obra de la unidad superior". Hay aquí una contradicción con respecto a la autosuficienciaaldeana que no está bien resuelta en los escritos de Marx. Si existen estas condiciones colectivas y si son mediosde producción que no solamente "aparecen" como obra de la unidad superior, sino que son realizables solamente

sumamente arbitraria.3 Véase Hobsbawm, 1964: 27-34.



por ella, entonces la aldea no "encierra en sí todas las condiciones de su reproducción y de la producción de un

excedente". Desgraciadamente, la mayoría de las interpretaciones recientes no problematizan este punto. Sinembargo, ésta parece ser la cuestión crucial en la aplicación del concepto de modo de producción asiático a lasociedad inca.

La posición del grupo inca dentro del estado se basa en la organización del trabajo, la alocación racional delas tierras, la distribución de productos semielaborados y de bienes de consumo. Estas funciones adscritas a la burocracia estatal ya existen en las unidades étnicas en menor escala. La administración inca utiliza los funcionarios de

las unidades étnicas que han surgido a base de estas funciones, y organiza un sistema similar a gran escala que abarca toda lasociedad.

En este sistema, ni la aldea, ni la unidad étnica, son autosuficientes, a diferencia de las aldeas hindúes quesirvieron a Marx de punto de partida para la formación de la noción de modo de producción asiático. Lacaracterística de la economía inca es más bien que las fuerzas productivas ya no son organizadas a nivel local oregional, sino a escala de todo el estado. En la economía estatal, la aldea y la unidad étnica forman parte de una jerarquía de unidades que se trata de racionalizar en una organización jerárquica numérica que facilita, tanto laorganización de! trabajo, como 1a. distribución de bienes.

La propiedad de la tierra en un sistema de este tipo tiende necesariamente a la propiedad estatal. Esta

propiedad estatal, en el estado inca, se expresa en la alocación de tierras a los diferentes niveles jerárquicosorganizativos y distributivos. A cada nivel organizativo (estado, suyu, provincia, hunu, etc.) están asignadosámbitos en los recursos de los distintos pisos ecológicos. El trabajo en las tierras asignadas a las unidadesorganizativas en los diversos niveles jerárquicos es organizado por administradores privilegiados. Estos tienen asu cargo también la distribución de los productos de este trabajo. El trabajo mismo se organiza según lasnecesidades de mano de obra; es decir, se puede llevar a cabo por toda la unidad organizativa colectivamente o por grupos delegados (rnitmaq).

El poder y los privilegios de los organizadores en los variados niveles se derivan de su función deadministradores del trabajo y de la distribución de los productos. Cuanto más numerosa es la unidad organizada,tanto más grandes son los privilegios. Los privilegios consisten en la liberación del trabajo productivoinmediato, en el acceso a más bienes de consumo, en la poliginia, y en la adscripción de servidores (yana), cuyonúmero aumenta sígún se eleva la posición en la jerarquía administrativa.

Marx mismo menciona al Perú en su esbozo del modo de producción asiático. En los últimos años, Metrauxy Godelier han sostenido lo mismo.4 Parece que la imagen que tiene Metraux de la aldea inca se halla muyinfluenciada por la idealización de las comunidades campesinas actuales y de fines del siglo pasado que se debe

al indigenismo peruano, el cual también había traspuesto esta imagen idealizada a su concepción sobre elcarácter del estado inca. Sin embargo, esta concepción de la aldea no corresponde a la situación y a laorganización económica de la población en el estado inca. Las investigaciones de los últimos quince años hanechado luz sobre la interdependencia de los diferentes niveles organizativos en el control vertical de los pisosecológicos y sobre cómo surge de dicho control la formación social encontrada por los españoles en el momentode la Conquista.5 Así que la interpretación de Metraux, que parte de la oposición entre el avllu — la aldea unida por lazos de parentesco, con propiedad común de la tierra — y el estado, resulta insostenible. Para él: "Sedesprende de todo lo dicho que las comunidades del imperio se bastaban a sí mismas y producían unsuplemento que permitía a la casta de los nobles y a los funcionarios vivir en la comodidad y el lujo". 6 Noresulta difícil llegar así a la conclusión de que la sociedad inca corresponda a la noción de modo de producciónasiático.

Godelier se basa mayormente en Metraux y en los trabajos tempranos de Murra, al afirmar que el modo de producción inca corresponda al modo de producción asiático. Es decir, que también parte de la oposición entreayllu y estado inca. En su segundo trabajo sobre "La no- correspondencia entre formas y contenidos de lasrelaciones sociales",7 esboza más detenidamente su teoría sobre el desarrollo del modo de producción inca, ycómo éste surge sobre la base de las unidades étnicas incorporadas militarmente al estado. Sin embargo, el

análisis del modo de producción de las unidades étnicas queda impreciso. Tendencialmente, parece asociarlocon la comunidad primitiva, y, por lo tanto, el modo de producción inca tiene que manifestarse como algo quetoma las formas de una sociedad tribal sin clases, para erigir sobre ellas una sociedad estatal con clases, quetoma las formas tribales y las transforma en su contenido por medio de la expansión militar. De la dominaciónmilitar de las unidades étnicas por el grupo inca surge para él la necesidad de producir un plusproducto capaz deasegurar la reproducción de las condiciones de dominación así creadas. De hecho, hay una interdependenciaentre expansión y desaiTollo de las fuerzas productivas. Sin embargo, hemos tratado de esbozar cómo en el modode producción de las unidades étnicas ya están presentes las características del modo de producción inca. Sóloasí se comprende el origen de la expansión inca, que trata de agrandar el control de pisos ecológicos y de manode obra. Es decir, el origen de la sociedad clasista inca se encuentra en el desarrollo particular de las fuerzas

4 Marx. 1939: 377; Godelier, 1973a; Godelier, 1973b; Metraux, 1961; Metraux. 1972.5 Véanse, ante todo, los trabajos de Murra (1960, 1962, 1964, 1966a, 1966b, 1967, 1968, 1970a, 1970b, 1972); la bibliografía, en Murra, 1972;Espinoza (1963, 1969-70, 1971); Morris, 1972; Golte (1970, 1973, 1973a, 1973, 1974).6 Metraux, 1961: 102.7 Godelier, 1973a, 1973b.



productivas en las sociedades andinas y no en la expansión militar:

Resumiendo, parece que la aplicación de la noción de modo de producción asiático a la sociedad inca traeconsigo ciertas dificultades. Si bien, en muchos rasgos, la sociedad inca se asemeja a las sociedades descritascomo asiáticas, se diferencia fundamentalmente del modelo esbozado por Marx en la no existencia de aldeasautosuficientes. Se podría argumentar que de hecho las aldeas o las unidades étnicas son en amplia medidaautosufic¡entes, ya que dentro de ellas se produce la mayoría de los bienes necesarios para su reproducción; pero esto significaría omitir precisamente aquellos factores que son expresión del desarrollo característico de lasfuerzas productivas en la sociedad inca.

LECTURA COMPLEMENTARIA: MODO DE PRODUCCIÓN EN LA SOCIEDAD INCA

En la sociedad inca, la tierra pertenecía a toda la comunidad y se distribuía entre los ayllus, para su explotación.El Inca otorgaba a cada ayllu el derecho de usar en su beneficio una parte de la tierra. Cada año, los curacas larepartían entre las diferentes familias, en parcelas cuyo tamaño dependía de la cantidad de miembros,asegurando una alimentación suficiente para todos.

Las tierras reservadas para los nobles también debían ser trabajadas por' el restó "dé la población, pero, en estecaso, tenían la obligación de entregar la cosecha a los funcionarios del imperio, quienes la almacenaban engraneros o coicas. Con esos granos se alimentaba a los nobles y a sus servidores. Además, si en una región habíasequía, plagas de insectos u otros problemas, y se perdía una cosecha, al año siguiente las autoridades repartían parte de esas semillas a los ayllus para que pudieran realizar una nueva siembra.Aunque la agricultura era la actividad más importante, existían también trabajos especializados, como lafabricación de ollas de barro, objetos de metal, joyas o tejidos.

2.2.1. EL SISTEMA DE TRABAJO

Formar parte del Tawantinsuyu, y no ser del grupo noble, implicaba la obligación de pagar tributos,que-no eran en especie (es decir, en productos) sino en trabajo.

La obligación de trabajar para los nobles podía ser periódica o permanente. Las tareas que se realizaban por tumos se llamaban mitas. La mita tenía una duración variable (el tiempo que duraba la cosecha o la

construcción de un puente, palacio, fortaleza, carretera empedrada o canales de riego) y la cumplían loshombres casados mayores de 18 años y menores de 50. Estas obligaciones laborales eran controladas por los curacas. Cuando los trabajadores que cumplían con la mita ("los mitayos") terminaban su tumo,volvían a sus casas y se dedicaban a sus propias actividades, hasta que les tocara el siguiente turno. Porsu parte, el servicio militar era cumplido por hombres de todos los pueblos del imperio, que enviaban, por tumo, una cantidad de soldados para las guerras de conquista o para la defensa de las fronteras.

En las tierras de los nobles y en sus palacios trabajaban familias traídas por el Inca desde distintoslugares del imperio. A diferencia de los mitayos, se quedaban para siempre en las tierras del Inca y selos llamaba vanas o yanaconas.

2.2.2. SISTEMA DE PRODUCCIÓN INCA

Fue el inca un pueblo de agricultores avanzados: para cada zona desarrollaron una estrategia que permitía obtener el máximo provecho. Utilizaron andenes o terrazas de cultivo para aprovechar lasladeras de los cerros, camellones o vvaru waru en zonas altas inundables, irrigaciones, etc. Es

destacable la existencia de un arado de pie conocido como chaquitaclla. Los cultivos más importantesfueron la papa (patata) y el maíz, además del ají, la chirimoya, la papaya, el tomate y el frijol. Lasllamas fueron los animales básicos de transporte; también se domesticaron las vicuñas y alpacas por sufina lana. Otros animales domesticados fueron guanacos, perros, cobayas y ocas. Las principalesmanufacturas incas fueron la cerámica, los tejidos, los ornamentos metálicos y las armas con bellasornamentaciones. A pesar de no contar con caballos, ni vehículos de ruedas, ni un sistema de escritura,las autoridades de Cuzco lograron mantenerse en estrecho contacto con todas las partes, del Imperio.Lina compleja red de caminos empedrados que conectaban las diversas zonas de las regiones, permitíaesta comunicación; mensajeros entrenados — los chasquis — actuando en relevos, corrían 402 Km al díaa lo largo de esos caminos.

Los registros de tropas, suministros, datos de población e inventarios generales se llevaban a cabomediante los quipus, juegos de cintas de diferentes colores anudados según un sistema codificado, que



les permitía llevar la contabilidad. Botes construidos con madera de balsa constituían un modo de

transporte veloz a través de ríos y arroyos.AGRICULTURA

La agricultura fue la base de sus instituciones políticas y fundaba principios verdaderamente científicosque les permitieron la alianza de la pequeña propiedad y el estado productor. El territorio estabadividido en tres partes: una para el sol, otra para el Inca o soberano y la tercera para el pueblo; las dos primeras se trabajaban colectivamente y sus productos se dedicaban al sostenimiento del culto y de lossacerdotes, los gastos del imperio y de su soberano; la tercera era para el ayllu y se dividía en parcelas proporcionadas al número de miembros de cada familia; a cada matrimonio se le daba la cantidad detierra que se creía suficiente para- su mantenimiento, por cada hijo varón se aumentaba un tanto y mitad por cada hija mujer; las tierras de los ancianos, las viudas, los enfermos y los soldados en servicio erancultivadas también colectivamente. El Inca mismo daba el ejemplo del trabajo en un día especial yrompía la tierra con una especie de arado de oro.

CAZA Y PESCA

Sus armas eran la honda, la macana y la boleadora. La cacería de la vicuña estaba reglamentada; lavicuña es un poco más pequeña y su vellón más corto que la llama. No era permitido cazarla sino unavez al año y en el mismo sitio. Armados con palos y lanzas formaban miles de cazadores un círculoinmenso que iba estrechando hasta recoger a todos los animales en una llanura; allí mataban a losmachos, les sacaban las pieles y la carne era cortada en tajadas muy delgadas. Las vicuñas eranesquiladas y la lana era depositada en los almacenes reales, de donde las más finas se destinaban para¡os vestidos del Inca y la otra se repartía al pueblo.

Industrias: La textilería, la metalúrgica y la alfarería fueron las principales artes industriales de losincas.

Metales: Todas las minas pertenecían al emperador, y el metal que de ellas procedía ■ se guardaba con

mucho celo. El oro y la plata se enviaban directamente al Cuzco, y si alguien era sorprendido dejando laciudad con estos metales, era severamente castigado.

Comercio: Los incas no formaban un pueblo mercantil, ni sabían lo que era el dinero. Para los cambios

de productos con los países vecinos se celebraban ferias en los confines del imperio

2.3. MODELO PRIMARIO EXPORTADOR ' .

Hasta la década del 40, el dinamismo de la economía peruana dependía principalmente de la exportación dematerias primas. El modelo que prevaleció fue el primario exportador, apoyado en sectores económicos queexplotaron las condiciones favorables internas de abundancia de recursos naturales para llevar a cabo la producción del cobre; del petróleo. del azúcar, del algodón y de la lana principalmente; éstos, conjuntamentealcanzaban una participación en el valor total de exportaciones de aproximadamente 81.17% en 1927, 90.12%en 1935 y 81.91% en 1945.

La especialización en la producción y exportación de algunos productos primarios2 hacia los países industrialesa cambio de manufacturas determinó un patrón de crecimiento, en



1

donde el mercado externo aparecía como el motor del dinamismo de la economía.* carácter de-precio-

aceptante de la economía peruana en el comercio internacional lo dependiente de las fluctuaciones delos precios de los productos de exportación; o efectos desfavorables en la economía en períodos decaída de los precios o de reducción^ la cantidad de demanda externa. De este modo, las fluctuaciones dela actividad económí se encontraba sujeta al comportamiento de! mercado internacional. |

Durante la larga- vigencia del tipo de desarrollo pnmarío-exportador coincidentemen1 hubieron Gobiernoscon políticas económicas liberales, que se identificaban con la libertf de comercio exterior y un reducTdSgasto fiscal. La política económica del Estado parel concordante con los intereses y el poder de los grupossociales que controlaban IQ actividades de exportación. ^

Dada la importancia de las actividades económicas de los sectores de exportación agrícofa y minera, losgrupos sociales que controlaban estas actividades jugaban un rol importante en el desarrollo del proceso político-social del país. Estudios como los de BourricauS (1969) y Cotler (1983) llaman a estos gruposdominantes "Oligarquía", sugiriendo qiuj| tenían una gran capacidad de manipular una serie de recursos productivos y de presiona¡| sobre el Estado para que adoptase medidas en su exclusivo favor y nó enfunción de los intereses colectivos. ®

4La influencia de los intereses de la Oligarquía en los gobiernos permitiría explicar que sef| adoptasen políticas nocorrespondientes con las exigencias populares, sino medidas^ represivas contra los movimientos políticos populares y contra los gremios sindicales. Los primario-exportadores reclamaban un Estado liberal que les permitiese obrar sin restricciones en sus actividades económicas orientadas a la exportación; participaban de un®liberalismo que les permitía desarrollar sus actividades económicas no en condiciones de V competencia, sino de privilegiada posición económica interna. Entonces, buscaban un q particular Estado Liberal "de fachada" que noalentase la igualdad de oportunidades para toda la población, sino que simplemente no afectase en nada su podereconómico y alentase lo que Gilbert (1982 : 76-77) llama una "una ortodoxa promoción de ' exportaciones". M

Pese al carácter abierto de la actividad económica, la industrialización se desarrollaba sin el apoyo de políticas correspondientes a una estrategia de promoción del crecimiento industrial (Thorp-Bertram:1977,105), que permitiese aprovechar las oportunidades de expansión de la demanda interna derivadas delas actividades de exportación.

La mayor orientación en basar la fuente del impulso del desarrollo económico en el exterior que en elinterior de la economía peruana se debería según Thorp y Bertram (1985; 276), a la falta de gruposorganizados sustentados en la industria manufacturera, principalmente con intereses y valores distintos alos de los grupos apoyados en la actividad de exportación y con capacidad de influir en la políticaeconómica del Estado para incentivar una actividad económica manufacturera.

Por otra parte, Caravedo (1976), a diferencia de Thorp y Bertram (1977 y 1985), plantea que sí existía unsector industrial con relativa independencia de los exportadores, que defendía su proyecto deindustrialización presionando a los Gobiernos para que se apoye a la Industria; lo que nos sugiere queexistían fuerzas internas en la economía y que no todo

«



estaba determinado desde el exterior, aún cuando los sectores de la actividad local tuviesen pocos éxitos en

sus demandas.

El camino de crecimiento promovido por las exportaciones fue severamente cuestionado durante la décadadel 20 por los movimientos obreros-estudiantiles emergentes (estos actores políticos se integraronfundamentalmente en el Partido Aprista Peruano), se criticó la fuerte dependencia con el exterior y sedenunció el carácter poco distributivo de tal crecimiento y contrario a la modernización de la sociedad.Además, se reclamó una intervención más fuerte del Estado (Sulmont, 1985:40-41) en la economía enfunción de la promoción de los sectores industriales que desarrollasen actividades con mayor integración,absorción de empleo y mejora en la distribución del ingreso, incorporando mano de obra de sectores con baja productividad empleados en el agro hacia labores de mayor productividad en la industria.

Para mejorar las condiciones de producción y distribución del sector agrario se propuso que el Estadodebería intervenir para modificar la estructura de propiedad de las tierras y de las relaciones sociales detrabajo a través de la aplicación de una progresiva Reforma Agraria (Saco, 1946 : 20).

Al cuestionamiento político interno, se sumaron condiciones económicas externas. El colapso del orden

económico internacional con la Gran Depresión del 29 constituyó un shock de demanda externa negativo paralos países exportadores de bienes primarios (Diaz" “ Alejandro. 1984: 342). La caída de las exportaciones

llevó a muchos países de América Latina a incursionar en el abandono de políticas liberales de promoción deexportaciones, adoptando medidas que estimulasen el crecimiento económico en base a una estrategia de ,industrialización por sustitución de importaciones.

En el Perú, la interpelación política -liderada por las emergentes fuerzas apristasS- a los grupos dominantessustentados en actividades de exportación se reforzó económicamente con circunstancias externasdesfavorables, reveladas en la caída severa de los precios y de la demanda externa de bienes de exportacióndurante la crisis mundial de 1929-1932. Así, el ingreso por exportaciones cayó en un 29.56% de 1929 a1930, en un 16.34% de 1930 a 1931, en un 9.57% de 1931 a 1932 (tasas de decrecimiento nuncaalcanzadas hasta esa época). La severidad de la caída de las exportaciones, la dificultad de ingreso deinversiones extranjeras por los efectos de la propia crisis mundial y la recesión económica interna podríanhaber llevado a concluir a los grupos dominantes nacionales que debería intentarse disminuir el grado dedependencia de la economía mundial.

En países Latinoamericanos como Chile, la crisis del modelo de crecimiento sustentado en ' lasexportaciones salitreras- que alcanzó su mayor gravedad en 1930- dio lugar a una acción del Estado paraapoyar la industrialización orientada al mercado interno (Muñoz, 1986: 73). La política proteccionistaaplicada dio lugar a un encarecimiento relativo de los bienes industriales y a una desviación de la demandade importaciones hacia los bienes de origen nacional. Esta intervención del Estado en la economía chilenano sólo expresó una respuesta al problema económico de una declinación en la producción, sino también dacuenta de una modificación de la estructura del poder político: el debilitamiento en el control del poder delos grupos agrarios y mineros tradicionales y el ascenso de grupos industriales a una posición influyente enel nivel político; también los sectores medios y laborales expresaron su apoyo al proyecto modemizador delEstado (Muñoz, 1977: 6).Pese a la severa crisis experimentada a consecuencia de la crisis mundial del 29. en el Perú no se produjo unesfuerzo similar del Estado por reorientar la economía. No se adoptaron políticas económicas intervencionistas,en gran parte, por la fuerte desconfianza en los sectores dominantes a la política expansionista del gasto públicofinanciada mediante préstamos del capital extranjero que Leguía había promovido durante su segundo gobiernode 1919-1930 (Cheesman, 1986: 263), la ausencia de un sector económico fuerte que presionase la

reorientación de las políticas liberales tradicionales, además la estructura relativamente diversificada de lasexportaciones ofrecía condiciones para una posible recuperación.

El severo cuestionamiento político del Apra y sus intentos violentos por tomar el poder fueron duramentereprimidos; al parecer, los sectores primario exportadores no perdieron la capacidad política de controlar alEstado y de adoptar medidas de gobierno conservadoras en lo político pero liberales en lo económico durante ladécada del 30. Los egresos del Estado declinaron fuertemente durante los años 1930, 1931 y 1932 para luegomostrar en el resto de la década una participación bastante pobre, lo que contrasta con la década del 40 endonde mostró una significativa expansión. Si relacionamos el gasto público con el valor de las exportaciones, seobservará que el valor del egreso público representaba una proporción que oscilaba entre 45.08% en el año1935 y 71.98% en el año 1938, mientras que en la década del 40 oscilaba entre 51.94% en 1940 y 100.45% en1948.



Considerando que la dimensión del gasto público se asocia con los sectores políticos y económicos que influyen

en la determinación de la política económica del Estado, esto, hace presumir que el reducido gasto fiscalsignificó que los sectores exportadores tuvieron mayor capacidad de presión en el Estado durante la década del30 con relación a la década posterior. Como el mayor gasto fiscal suponía mayores impuestos que gravasen aisector primario-exportador o a las actividades bajo su control, ellos reclamaban un reducido gasto fiscal.

Otra de las señales que sugiere condiciones más favorables de los sectores primario- exportadores durante ladécada del 30 en relación a la década del 40 está en la revisión de la proporción que significó el valor de losimpuestos a la exportación sobre el valor total de las exportaciones, que giran en alrededor de 5% en la décadadel 30 y de 14% en los. años de la década de 1940.

Dado que el ingreso proveniente de las exportaciones se incrementa con la subida del tipo de cambio mientrasque los costos internos en moneda nacional se mantienen relativamente constantes, es de esperar que los sectoresde exportación reclamen por una constante devaluación del Sol frente al dólar. Durante la década del 30, se pueden apreciar tasas de devaluación significativas con bajas tasas de inflación; mientras que en la década del 40la devaluación era casi cero para todos los años y tanto la inflación como el costo de vida alcanzaron niveles bastante elevados.

Para el sector industrial cuya producción se orientaba al mercado interno, el reducido gasto fiscal le eradesfavorable ya que era una de las fuentes de la demanda interna que contribuía muy poco a la expansión delmercado nacional. La fuerte devaluación si bien tendía a proteger las importaciones dando un grado de protección al mercado nacional, también encarecía las importaciones de insumos y de bienes de capital. En ladécada del 30, los industriales a través de la Sociedad Nacional de Industrias y sus asociaciones en provinciasexpresaron una postura antidevaluatoria, reclamando que se favorereciera la importación de maquinariaindustrial. Así, el planteamiento de los industriales consideraba que:

"Para el impulso industrial no bastaba la estabilidad del tipo de cambio. Era necesario que el gobierno alentaseentre otras una política de asignación de divisas favorables a la importación de maquinaria industrial".(Caravedo. 1976: 82)

Asimismo, el sector industrial presionaba por reducir la cantidad de importaciones de bienes finales a través delincremento en las tarifas aduaneras; esta presión tiene su mayor alcance en 1936 con la elevación de las tarifas

de los tejidos de algodón y de lana, los que encontrándose entre el 10% y 15% de su valor pasaron luego entre25% y 30% para los tejidos de algodón y entre 30% y 40% para los de lana. La revisión de las cifras de ingresosglobales por aduana parece indicar que los niveles de recaudación por aranceles durante la década del 30 y del40 tendieron a ser bajos. - ......... .. ...

El contexto poco favorable para la industria durante la década del 30 se tomó diferente con el inicio de laSegunda Guerra Mundial. La demanda externa por los productos de exportación cae, asimismo las importacionesdisminuyeron por las propias dificultades de la Guerra. Estas dificultades del comercio internacional por causadel conflicto bélico mundial produjeron un cierto descontento en relación al crecimiento de exportación,emergiendo un interés por la industrialización. Se presentó la oportunidad de un mercado protegido; la escasezde bienes importados, la promoción estatal mediante la exoneración de impuestos 10 a la actividad industrialalentó el crecimiento y al surgimiento de algunas industrias de capital extranjero como la de neumáticos,artículos de tocador, leche- condensada y productos químicos. Sin embargo, la dificultad para importarmaquinarias y repuestos parece revelar que el crecimiento de la industria fue más en base al mayor uso de sucapacidad instalada que en la ampliación de ella.

Los problemas de abastecimiento durante el conflicto mundial, la expansión de demanda al inicio de la etapa deexplosión demográfica - alcanzando tasas de crecimiento anual promedio de 2 a 3% (Anuario Estadístico 1948-1949:1951,35)-, el crecimiento de los centros urbanos, la expansión del gasto estatal (creció a tasas bastantesaltas como 55.71% de 1940 a 1941, 24.61% de 1942 a 1943 y de 19.91% de 1944 a 1945)11, la situación delambiente favorable para la difusión de algunas tecnologías durante la Guerra y en la consiguiente Postguerraincidieron en: "...el sentido de modernizar e incrementar las escalas de operación en las actividades artesanales yde muy pequeña dimensión y en general de elaborar en el país productos que no era posible importar" (VegaCenteno, 1983: 96).

Consideramos que la experiencia de la II Guerra Mundial reforzó la lección de la Gran Depresión del 29,cuestionándose más severamente las opciones: crecimiento dependiente del comercio mundial de materias primas o impulso de la autosuficiencia económica.

Concluida la II Guerra Mundial, el interés por la industrialización fue asumido por nuevos sectores sociales. El



desprestigio de las dictaduras, ante el triunfo de los países aliados sobre el fascismo, hizo posible un clima

político que permitía la participación en el país de fuerzas sociales contrarias a las del bloque oligárquico.

El Frente Democrático Nacional (FDN) llevó en 1945 a la Presidencia de la República a don José LuisBustamante y Rivero; el FDN obtuvo una victoria electoral sustentado en elapoyo de sectores industriales para el mercado interno, clase media y sectores populares (Dragisic, 1971: 58),interesados en la reforma económica y social para alcanzar mayor autonomía económica y democracia. Elgobierno de Bustamante replanteó la acción del Estado en la economía y en la Sociedad; así realiza:

"...nuevas funciones y responsabilidades macho más amplias y complejas que las que eran reservadas encualquier programa liberal..., problematizar la construcción del país como nación..." (P orto carrero. 1983:11).

El Perú entró en un período de controles y de racionamiento que afectaban la esfera de la circulación del proceso económico. Las medidas que se adoptaron fueron principalmente el mantenimiento del control deltipo de cambio (alrededor de 6.5 soles por dólar), el control de importaciones y el racionamiento en el uso delas divisas (Elayn: 1955,55), subsidios a las importaciones de alimentos y una política de expansión de

demanda vía incrementos de salarios y del gasto público (Lomax, 1965:10-40).

El término de la II Guerra Mundial dió lugar a que los países desarrollados promovieran un relanzamiento yuna búsqueda por reorientar la economía internacional ante las nuevas condiciones de paz. Internamente, el país vivía una época de optimismo ante la posibilidad de reconstruir las relaciones económicas, sociales y políticas democráticas; la emergencia de actores políticos nuevos - que se sustentaban en la clase media,sectores industriales y populares- abría la oportunidad de una opción diferente al bloque oligárquico.

La política económica de Bustamante en oposición al carácter liberal de gobiernos anteriores fueintervencionista, tomó medidas de. control de variables, .económicas., importantes como el tipo de cambio, lasimportaciones, las exportaciones, los salarios, los precios'domésticos de bienes industriales y de bienesagrícolas, el gasto público y la tributación.

Las medidas de política económica del Gobierno de Bustamante se vinculan como características de unmodelo de comportamiento del Estado Intervencionista (Schuldt, 1980: 15), tendían a afectar los intereses

del sector primario-exportador, principalmente con el aumento de la tributación, el control del precio del tipode cambio, la asignación de divisas y el control de las importaciones.

El gobierno de Bustamente tendió a afectar de modo distinto a los sectores de exportación; así decidiófavorecer a los exportadores de minerales a costa del sector agro-exportador que sufrió una elevación deimpuestos. La participación de las recaudaciones del impuesto a las exportaciones de azúcar respecto al valortotal de los impuestos a las exportaciones aumentó de 20% en 1945 a 49% en 1946, mientras que la del petróleo se redujo de 28.91% a 12.75%12

Un ejemplo de que la política tributaria que implicaba una distribución del excedente del sector exportadorhacia el Estado podemos encontrarla en el crecimiento del fmanciamiento presupuestal. El 40% delcrecimiento presupuestal de 1946 en relación al año anterior estaba financiado por dicho tributo azucarero(García, 1986: 117; Portocarrero, 1983: 123). Una posible explicación de esta política tributaria favorable alsector minero está en la apreciación positiva de Bustamante con respecto a la inversión extranjera, así como ensus expectativas de obtener préstamos de Estados Unidos; enopinión de Carey (1964:10). para Bustamante era muy importante "ser buen amigo de Estados Unidos".

La oligarquía - representada principalmente en el grupo terrateniente orientado al mercado exterior- desarrollóuna fuerte oposición al gobierno, utilizó sus medios de prensa para desacreditarlo. Los sectores industriales quefueron favorecidos con un tipo de cambió barato y control de importaciones, a través de sus instituciones comola Sociedad Nacional de Industrias, expresaron su apoyo al gobierno reformista hasta que la aceleración de losdesequilibrios internos y externos (principalmente inflación y el déficit de la Balanza de . Pagos) parecieronllevarlos a una posición ambigua, cercana a los intereses de los agro- exportadores.

Las familias oligárquicas Gildemeister, Prado y otras lideradas por Beltrán radicalizaron la oposición aBustamante, emprendieron una fuerte la campaña de desprestigio contra el Apra y presionaron por la caída delgobierno reformista mediante el fínanciamiento al golpe de Estado de Odría, que llevó al término del ensayo dereorientación al modelo primiario exportador y dando lugar al retorno a una política económica de liberalismo(Gilbert, 1982) en un contexto de descontento de los sectores económicos dominantes y también de los sectores populares.



LECTURA COMPLEMENTARIA: REGALIAS MINERAS Y MODELO

PRIMARIO-EXPORTADOR

Pedro Francke Ballvé

El debate actual sobre las regalías mineras remite a la discusión sobre el modelo minero- exportador. Estemodelo o estilo de desarrollo ha sido criticado porque: 1. los beneficios están altamente concentrados y la mayor parte terminan se remite al exterior en vez de reinvertirse en el país, 2. hay escasa demanda de insumos y procesamiento de materias primas que lleve a la generación de valor agregado, 3. se generan costos ambientalessignificativos, 4. hay poca tributación y poco empleo, por lo que se produce una elevada desigualdad económicay social, 5. hay fuertes fluctuaciones económicas asociadas a la alta variabilidad de los precios internacionales delos minerales.

Un problema adicional es la llamada “enfermedad holandesa”, que se produce cuando un país descubre un

recurso natural (en el caso famoso de Holanda fue el gas) que puede ser exportado a bajo costo. Esa exportación produce una entrada masiva de divisas que reduce el tipo de cambio, lo que su vez hace que la industria nacionalsea menos competitiva. En otras palabras, el equilibrio cambiario, debido a que la minería produce muchas

divisas a muy bajo costo, se produce con un tipo de cambio relativamente bajo, el mismo que no permite eldesarrollo de amplios sectores industriales cuyos costos son mayores porque no tienen como base un recursonatural especialmente abundante como puede ser una veta minera. Así, exportar productos no tradicionales ocompetir con textiles chinos se vuelve más difícil gracias a este virus.

La respuesta a esta problemática no es, obviamente, abandonar la minería. Eso sería una necedad. Lo que secritica no es la minería, sino una estrategia económica que, al afectar otras actividades como la industria, elturismo y el agro, termina frenando el desarrollo nacional. La minería debe servir para promover desarrollonacional, y no para detenerlo.Esto implica alternativas a dos niveles. Por un lado, en relación a la dinámica propia de la actividad minera, hayque controlar los riesgos ambientales, promover una mejor relación con las comunidades vecinas, favorecer eldesarrollo tecnológico minero nacional y buscar una mayor integración con los productores nacionales deinsumos. Por otro lado, hay que utilizar la minería como una palanca para el desarrollo nacional, en particularcomo una palanca financiera hacia el resto de la economía.

Las regalías pueden servir a varios de estos objetivos. Al generar recursos que en parte serán destinados a lasregiones y municipios donde están localizadas las minas, permitirá un mayor equilibrio entre explotación mineray comunidades vecinas.

Además, las regalías permiten amenguar los efectos de la “enfermedad holandesa’Lsobre el tipo de cambio, ya

que reducen la rentabilidad extraordinaria propia de la extracción de recursos minerales para las empresas privadas, y tienden a igualar la rentabilidad económica entre actividades extractivas e industriales. Si al mismotiempo, las regalías se utilizan para ampliar la presencia del estado y proveer de bienes y servicios básicos a la población, se reducirá la desigualdad y ampliará el mercado interno, disminuyendo la inestabilidad política yeconómica.

Las regalías son solo una parte de una alternativa de desarrollo para la actividad minera, pero reflejan unacuestión mayor: si queremos seguir con el actual modelo de desarrollo primario-exportador, o si iniciamos elcambio hacia un modelo más inclusivo y con más. perspectivas de futuro. El interés nacional debe sobreponerseal de quienes explotan nuestras riquezas naturales.

2.4. MODELO INDUSTRIAL SUSTITUTIVO

La industrialización por -sustitución de importaciones (ISI) es una política económica basada en la premisa deque un país en vías de desarrollo debe intentar sustituir productos que importa, normalmente manufacturas, porsustitutos fabricados localmentev- La teoría vinculada al “desarrollismo es similar a la' que' promanabael^nercántilism^ en la que se promueven .maximizar las exportaciones y reducir al mínimo posible lasimportaciones, todo ello con el fin de incrementar la riqueza nacional.

Esta política se basa en tres pilares fundamentales: una política industrial activa que subsidie y dirija la producción de sustitutos, cree barreras al comercio (altos aranceles), y una política monetaria que mantenga eltipo de cambio elevado. De aquí que los partidarios del librecambismo se manifiesten en contra.

Una ventaja importante que señalaron sus defensores, que surgió de la Gran Depresión, es que en caso de un



shock económico a nivel mundial como el de (f929<^ólo afectaría ligeramente al país que practicara políticas

ISI, pues estaría aislado si las industrias nativas tenían en el mercado local su principal foco de demanda, alestilo de una autarquía. La industrialización por sustitución de importaciones (ISI) es una política económica basada en la premisa de que un país en vías de desarrollo debe intentar sustituir productos que importa,normalmente manufacturas, por sustitutos fabricados localmente. La teoría vinculada al desarrollismo es similara la que propugnaba el mercantilismo, en la que se promueven maximizar las exportaciones y reducir al mínimo posible las importaciones,todo ello con el fin de incrementar la riqueza nacional. Esta política fue desarrollada y aplicada ampliamente por Latinoamérica hasta los años 80.

Una ventaja importante que señalaron sus defensores, que surgió de la Gran Depresión, es que en casó de unshock económico a nivel mundial como el de 1929, sólo afectaría ligeramente al país que practicara políticasISI, pues estaría aislado si las industrias nativas tenían en el mercado local su principal foco de demanda, alestilo de una autarquía.

Durante la Segunda Guerra mundial, favoreció la-creación de infraestructura, una política arancelaria proteccionista, reducción de impuestos a las empresas; junto con un alto ritmo de inversión pública y privada; propiciaron el desarrollo de una nueva fase de sustitución de importaciones. Impulsaron, a partir dela segunda mitad de los años cincuenta, el desarrollo de la siderurgia, petroquímica, etc, pertenecientes alramo industrial de bienes de capital, medios de producción, refacciones, piezas de maquinaria, herramienta ymateria prima manufacturada. A la vez, se incrementó la producción de artículos de consumo duraderos,transporte, aparatos electrodomésticos, cuyas compleja tecnología requiere de mayor inversión.

El capital nacional había sustituido manufacturas de consumo no duradero que requerían de poca tecnologíay de reducida inversión. El proteccionismo, subsidio estatal y reducidos salarios, permitía a los empresariosobtener abundantes ganancias sin necesidad de poner en práctica mejoras tecnológicas y sin el proceso dereinvertir las ganancias en la producción para desarrollar la acumulación de capital.

La productividad había sido suplantada por salarios mínimos y por la intensidad de la jornada laboral;trabajar más rápido para producir más en menos tiempo con maquinaria y herramienta obsoletas.

El incremento del gasto público y la euforia de enriquecimiento produjeron desequilibrios monetarios y una

elevación de precios o inflación, la cual inexorablemente se acompaña de devaluación monetaria. Como eldinero es un equivalentemente general y no tiene valor por si mismo, al incrementar el volumen, el dinero pierde valor, porque debe reflejar el valor total de producción.

En conclusión, la riqueza de un país estriba en su capacidad productiva real. Existen varias formas de evitar odisminuir desequilibrios económicos: El primero es incrementar la productividad, riqueza real quefundamenta el valor del dinero en circulación. Más, el valor del dinero, que antes se respaldaba por reservasen metales ahora se respalda por reservas - en divisas, moneda extranjera ahorrada en la banca central. Si a un proceso inflacionario se le añade escasez o fuga de divisas es inevitable la devaluación oficial de la monedanacional. Esto ocurrió a partir de los años '60 en Latinoamérica.

LA INDUSTRIALIZACIÓN SUSTITUTIVA comenzó en el Perú y América Latina durante los años de

decadencia del liberalismo económico y su modelo asociado primario exportador. Dicho modelo había

mostrado ser incapaz de orientar la asignación de recursos’ hacia el logro de un crecimiento económico

sostenido y un desarrollo social aceptable. Esta fue la base del consenso sobre su incompatibilidad con el

desarrollo de países como el nuestro y la necesidad de una intervención deliberada del Estado en favor de la

industrialización, cuyo fundamento teórico fue elaborado por el pensamiento de lafCEPAL desde los años

cincuenta 1.

Los cepalinos proponían transformar radicalmente el modelo primario-exportador y el consecuente papel

desempeñado por nuestros países en el sistema económico internacional como productores de materias primas,

sugiriendo una estrategia de industrialización y modernización endógenas. Al igual que los keynesianos de

países avanzados, no contraponían en términos absolutos el Estado al mercado, pero eran mucho más optimistas

que aquellos sobre el papel del Estado. Sostenían que -a diferencia del mercado- éste sí era capaz de generar una

asignación de recursos favorable al desarrollo económico y social.

El consenso cepalino2 abogaba por un Estado Desarrollista más que por un Estado del Bienestar, en la medida

que le otorgaba la responsabilidad de impulsar de modo deliberado la industrialización y el desarrollo del país,

tarea que iba más allá de aquella orientada únicamente al logro de un adecuado aprovechamiento de los recursos



y capacidad productiva instalada.

Su pesimismo respecto a la ejecución de esta tarea por el mecanismo del libre mercado tenía un fundamentohistórico: el modelo liberal primario exportador, dependiente del capital y demanda extranjeros, había producido

una asignación de recursos contraria al desarrollo, a la modernización y a la articulación espacial y sectorial de

nuestras economías. No obstante, los cepalinos sostenían que para'potenciar el proceso de industrialización era

indispensable la expansión y diversificación deliberada del mercado interno (Jiménez 1993).

La aplicación del consenso industrialista cepalino en el Perú desde la década de los cincuenta fue espuria.

Endogenizó los ciclos, lideró el crecimiento y modernizó relativamente la economía peruana, pero falló en

desarrollar un sector local productor de bienes intermedios y de capital, dando lugar a una inserción ineficiente

en las corrientes del comercio internacional de manufacturas (Jiménez 1990 y 1982b). En 1961 las

exportaciones tradicionales (agricultura, pesca, minería y petróleo) constituían el 84,2% del total. En 1974 la

participación de estas exportaciones seguía siendo alta: el 86,8% del total. Durante el largo período de

estancamiento (1976-1990) y en los años noventa, dicha participación disminuye, aunque no de modo

significativo: 73,1% en 1986, 68,1% en 1990, 70% en 1992 y 71,4% en 1995.

Con las importaciones sucedió algo parecido; su composición no se alteró sustancialmente con el proceso de

industrialización sustitutiva. Los insumos y bienes de capital importados constituían el 70,9% del total en 1960,

el 77,1% en 1974, el 75,6% en 1986, el 75,9% en 1990, el 71,1% en 1992 y el 72,7% en 1995.

Visto por el lado del crecimiento económico, el proceso sustitutivo generó un Golden Age entre 1950 y 1975,

pero luego derivó en un largo período de crisis, entre 1976 y 1990, caracterizado por el estancamiento del PBI,

la volatilidad de sus variaciones y el creciente estrangulamiento externo. La intensidad de esta crisis llegó a

comprometer la estabilidad social y política del país, luego de la reactivación generalizada del aparato

productivo industrial durante 1985-1987, efectuada en un contexto de crisis de la deuda externa y de contraccióndel crédito internacional que presionaban más bien por la generación de superávit comerciales.

6 /



6 ^

Los crecientes déficit comerciales originados por la expansión de la producción manufacturera y el conjunto de

la economía, obligaron a recurrir al endeudamiento externo, pues los recursos generados por las exportacionestradicionales eran cada vez más escasos para financiar las reactivaciones del patrón industrial sustitutivo. La

deuda externa se incrementó justamente durante los años del largo período de estancamiento económico y el

agotamiento de la modalidad de sustitución adoptada en el país.

De una tasa de crecimiento promedio anual de 6,2% registrada por la producción manufacturera durante 1959-

1975, se pasó a una tasa de 0,7% anual durante 1975-1995. Por su parte, la deuda externa total pasó de 54,0%

del PBI en 1976, a 87,0% en 1978, a 84,5% en 1988 y a 70,0% en 19903.

Con el alza de las tasas de interés internacional en los años ochenta, la financiación de los . déficit comerciales y

el crecimiento con recursos externos se hizo prácticamente imposible. La crisis de la deuda extema iniciada en

1982 dio lugar así a un nuevo manejo de la política económica del país y de la mayoría de los países de América

Latina. Primero se . empezó con el Plan Baker, le siguió el Plan Brady y, finalmente, el llamado Consenso de

Washington, todos con recomendaciones de política destinadas a restaurar el papel del mercado.

El cambio en el escenario financiero internacional y el agotamiento del proceso sustitutivo, hicieron inevitable

la aplicación recurrente de políticas de contracción de la demanda interna. El resultado fue un largo período de

estancamiento económico que facilitó la aplicación de las reformas estructurales como parte del recetario del

Consenso de Washington4.

Según la'explicación neoclásica-liberal de la larga crisis de 1976-1990, el intervencionismo estatal -elemento

fundamental del paradigma cepalino- al impedir el libre juego de las fuerzas del .mercado, habría distorsionado

el mecanismo de precios y provocado desequilibrios internos y externos que terminaron bloqueando - a largo

plazo el crecimiento económico.

Dada la brecha interna y la distorsión de precios provocada por la política proteccionista, los intentos estatales de

crecer a tasas superiores a las permitidas por el ahorro interno, habrían agravado aún más la brecha externa. En

consecuencia, para la crítica neoclásica, la política comercial proteccionista -que constituía otro elemento

importante del paradigma cepalino- habría sido la responsable del desarrollo de una industria que no dispone de

ventajas comparativas, y al bloquear artificialmente la competencia, la habría hecho ineficiente y sin capacidad

para exportar.

Esta explicación recorrió América Latina como un diagnóstico certero de sus problemas económicos -agudizados

con la crisis de la deuda externa- y fue utilizada por los organismos internacionales -fundamentalmente el FMI yel Banco Mundial- para introducir el recetario del Consenso de Washington contra el intervencionismo estatal

del modelo sustitutivo de importaciones y a favor del libre mercado como mecanismo clave de asignación de

recursos y superación de los desajustes estructurales de nuestras economías5. La restauración del optimismo en

el papel del mercado y el pesimismo sobre el del Estado y sus políticas deliberadas para impulsar el crecimiento

económico sostenido, fue posible en los años noventa por el retomo del crédito internacional en un contexto de

libre movilidad de capitales y de rechazo al proteccionismo industrialista, no obstante el



antecedente histórico que mostró ia incapacidad dei libre mercado para remontar la i del modelo primario

exportador.En realidad, la declinación del consenso cepalino empezó a fines de los años setenta los obstáculos que

enfrentaba el pasaje de la fase de sustitución de bienes de consumo de bienes de capital e intermediosó, y

se acentuó con las crisis recurrentes del se externo y los procesos inflacionario-recesivos de los años

posteriores.

Después de siete años de restauración liberal o del supuesto fortalecimiento del papel mercado, no es del

todo evidente que se haya modificado y mejorado sustancialmenti naturaleza de la inserción comercial

anterior, ni que la economía peruana se haya ubic, definitivamente en la senda del crecimiento económico y

de la generación sostenida empleo e ingres

Por el contrario, lo que parece haber ocurrido es un proceso de reprimarización desindustrialización de la

economía, con reducidos efectos positivos sobre el empleo y c la agudización de las condiciones sociales de

desigualdad y pobreza en las que vive la gr mayoría de la población del país. Como se muestra en este libro, la

capacidad producti de las industrias competitivas y el comercio intraindustrial desarrollado en las últim décadas,

han sido negativamente afectados por dicho proceso.

Si bien hay un regreso (reinserción) de la economía peruana a los mercados de capit, internacional como

consecuencia de los ajustes y reformas estructurales, no pued argumentarse que tal estrategia -basada en el

ahorro extemo y en los sectores no transable y primarios tradicionales- asegurará un crecimiento económico

socialmente aceptable largo plazo, tanto por el lado del empleo como de la equidad. Para que este tipo d:

crecimiento ocurra es indispensable que el déficit en cuenta corriente no aumente sino qu¿ tienda, como

porcentaje del PBI, a un nivel más o menos estable y sostenible. Pero las cifras de este déficit registradas en los

últimos años no muestran tendencia alguna hacia la estabilidad.

El déficit comercial de manufacturas creció con la apertura hasta alcanzar, en 1995, el 51,4% del producto del

sector. Se trata de un porcentaje similar al registrado en los primeros años de la década de los sesenta. El déficit

de la balanza comercial total creció desde 1991 hasta 1997 a una tasa promedio anual de 45,8%, a pesar de la

notoria recuperación de las exportaciones tradicionales que crecieron a una tasa promedio anual del 11% entre

1990 y 19977.

Las importaciones totales de bienes crecieron a una tasa promedio' anual de 17%; Los bienes importados que

más crecen son los de consumo: 28% de promedio anual. Es importante señalar además que las importaciones ylos déficit comerciales crecieron, como nunca antes lo habían hecho, en los años 1991 y 1992 de estancamiento

de la producción. Los déficit comerciales de los años 1993 a 1997, como porcentaje del PBI, son notoriamente

más altos que los registrados durante la reactivación de 1986-1987. El déficit en la cuenta corriente de la balanza

de pagos de 1993 representó el 5,6% del PBI, prácticamente igual al porcentaje registrado en el año 1987: 5,7%.

El porcentaje de este déficit respecto al PBI subió a 7,3% en 1995, a 5,9% en 1996 y bajó a sólo 5,2% en 1997.

Analizar los efectos del recetario neoliberal del Consenso de Washington sobre el desempeño del sector

manufacturero y su comercio exterior, es precisamente el propósito

fundamental de este libro. Para ello, su contenido está organizado en tres partes relativamente autónomas.

La Parte I describe y compara el desempeño de la industria en los períodos 1950-1989 y 1990-1995. En el

capítulo uno se examina de modo general el comportamiento de la industria y el carácter de la sustitución de

importaciones llevada a cabo durante el período comprendido entre 1950 y 1975. Al mismo tiempo, intenta una

explicación de los límites, declinación y origen de la crisis prolongada de 1976-1990.

Los años que van de 1950 a 1975 cubren, en realidad, dos períodos. El primero corresponde a los últimos años

del modelo primario exportador y formalmente termina en 1959 con la promulgación de la Ley de Promoción

Industrial. El segundo corresponde al dominio de la industrialización por sustitución de importaciones que

abarca los tres lustros posteriores a 1959 hasta 1975.

En el capítulo dos se compara el desempeño de la industria durante el período 1950-1975 - que hemos

denominado el Golden Age del crecimiento económico- con el observado durante el período 1990-1996, que

corresponde a un contexto maeroeconómico caracterizado por la liberalización del comercio exterior y la

desregulación general de la economía, totalmente opuesto al contexto vigente en el primero.

El Golden Age incluye los años cincuenta -de crisis del modelo primario exportador-, pues en ellos se registran

esfuerzos de industrialización (aunque dominados por las políticas liberales) que dan lugar a altas tasas de

crecimiento del producto manufacturero y a una desaceleración de la producción industrial primaria. Allí se

examinan los cambios en la composición del valor agregado, el comportamiento de la balanza comerciaL de



manufacturas, las causas del crecimiento de las importaciones, el comportamiento de la inversión, y la evolución

del empleo, los salarios y la productividad.En el capítulo tres se evalúa los efectos de la apertura sobre la competitividad del sector, tanto por el lado de la

demanda cuanto por el del costo de los insumos. La Parte I finaliza con unas breves conclusiones (capítulo

cuatro).

La Parte II del texto examina los determinantes de la competitividad de las ramas industriales y los efectos que

sobre ella tuvieron la apertura comercial y el atraso cambiario. El propósito es aproximarnos a la respuesta a la

pregunta: ¿Puede sostenerse el crecimiento, bajo el contexto maeroeconómico neoliberal actual, con un déficit

en cuenta corriente financiado con capitales extranjeros en forma de inversión extranjera y créditos

internacionales?.

Hay distintas maneras de responder a esta interrogante. La usual es recurrir a la estimación de los volúmenes de

recursos externos que estarían disponibles en el futuro, para luego ponderar la sostenibilidad del déficit en

cuenta corriente. Un examen en esta dirección y que registra las características del proceso de reprimarización

de la economía con un nuevo tipo de "enfermedad holandesa", puede verse en Schuldt (1994). Nosotros

abordamos la respuesta desde otra perspectiva: analizamos los efectos de las reformas neoliberales en eldesempeño comercial de la industria manufacturera. Estas reformas -aplicadas desde la segunda mitad del año

1990- han producido importantes cambios, no sólo en el estilo de crecimiento y acumulación de capital, sino

también en el tipo de inserción de la economía a los flujos del comercio internacional. De aquí que su examen

sea indispensable para responder a la pregunta sobre las posibilidades de sostener el crecimiento económico por

largos períodos.

Con el fin de identificar los determinantes del desempeño comercial de la economía peruana en los próximos

años, evaluamos los cambios en la inserción comercial de la economía producidos por las reformas estructurales

de los años noventa a partir de la evolución de la competitividad, la productividad, el empleo y los costos

relativos salariales de cada una de las ramas que componen el sector manufacturero a lo largo del periodo 1985-

1996. Como el sector manufacturero contribuye de modo significativo a la generación del déficit comercial, es

importante, también para propósitos de política, la evaluación de las respuestas de las diferentes ramas o clases

industriales a la apertura comercial.

Son relativamente escasos los trabajos sobre la economía peruana hechos en esta segunda ruta. Destacan

aquellos impulsados recientemente por la OIT, por ejemplo, el de Tockman y Martínez (1996) y el de Saavedra(1996) acerca de los efectos de las refonnas laboral, comercial y del sector público sobre el nivel y estructura del

empleo y la productividad y sobre el ingreso y la estructura de ingresos relativos. También están los estudios de

Campodónico, Castillo y Quispe (1993) y de Castillo y Quispe (1996) sobre los efectos de las reformas

estructurales en el comportamiento y estructura de los grupos empresariales. Sin embargo, hay que mencionar

que gran parte de estos trabajos no tienen necesariamente una perspectiva sectorial (papel de la industria

manufacturera) en el análisis de los agregados macroeconómicos (sector externo, niveles de actividad y

crecimiento del producto), ni efectúan análisis desagregados (a nivel de rama o clase industrial) sobre la

competitividad, la productividad, la dinámica del empleo y de los salariosS.

Las dos primeras partes de este libro muestran que el desempeño externo de la industria manufacturera peruana

es poco alentador. En vista de que las importaciones sor fundamentalmente de bienes manufacturados, el

deterioro de la competitividad del sectoi ha acentuado significativamente la dependencia externa de la economía

desde 1990-1991 La liberalización comercial y el atraso cambiario, cuya duración excede el lustro, afectaror la

competitividad de la'gran mayoría de las ramas manufactureras no procesadoras de recursos primarios,

provocando un retroceso hacia la estructura industrial de los inicios de! proceso sustitutivo de importaciones, esdecir, la reprimarización de la economía.

El efecto negativo en la estructura industrial se produce no sólo por el aumento de la; importaciones de

productos que compiten con la oferta doméstica. El crecimientc significativo de las importaciones provocado

por la apertura redujo el mercado interno pan los productos nacionales, pero también afectó los débiles

eslabonamientos internos de L estructura industrial al inducir la sustitución de insumos nacionales por insumo;

importados. En razón del bajo nivel de desarrollo intraindustrial y los escasos vínculos de la manufactura con los

otros sectores, esta sustitución menoscabó el papel de la demande doméstica en el crecimiento.

El abaratamiento de las importaciones de insumos y de los bienes de capital a causa de atraso cambiario, no ha

desencadenado un proceso difundido de generación de ventaja; comparativas. Este probable efecto ha sido más

que compensado por el resultado negative de la reducción de la demanda de productos nacionales sobre la

estructura industrial. Come se muestra en el capítulo tres de la Parte I, el aumento de la productividad debido a



1;

sustitución de ¡nsumos se restringe a once clases industriales, responsables de sólo el 12,9% de lasexportaciones.

El estancamiento relativo de las exportaciones manufactureras que se produce después de la apertura, se explica

por el incremento del costo de los productos peruanos para ia exportación asociado al atraso cambiario. Hay

otros costos que encarecen relativamente el costo del trabajo, pero su peso o importancia relativa se debe al

efecto negativo del crecimiento espectacular del déficit comercial manufacturero sobre la producción nacional.

Cuando los mercados se reducen, disminuyen los ingresos por ventas y aumenta la participación de las

remuneraciones pagadas y no pagadas directamente a los trabajadores. En términos reales, parte importante del

crecimiento de las importaciones manufactureras se debe al aumento de la propensión a importar que, como se

sabe, responde rápidamente a la política comercial y al atraso cambiario. En términos nominales, el 50% del

aumento de las importaciones se debe en promedio al incremento de los precios. A un nivel más desagregado, el

efecto precio es mucho mayor en las industrias de bienes de consumo: el 78,5% del crecimiento de las

importaciones se explica por el incremento de los precios.

En pocas palabras, las dos primeras partes de este libro muestran que la industria ha dejado de ser el motor del

crecimiento económico, que ha disminuido su importancia como generadora y multiplicadora de puestos de

trabajo, y lo que es más, que también ha perdido competitividad, es decir, capacidad de situarse en la frontera

productiva internacional 10. Las ramas industriales que ganan competitividad entre 1985-1996, generan sólo el

25,12% de la producción y el 37,1% de las exportaciones del sector. Pero este grupo de ramas es responsable de

un déficit comercial que representa el 38,6% del total y no tiene necesariamente capacidad de creación y

difusión de progreso técnico.

Pocas son las ramas industriales en las cuales los cambios en la competitividad están asociados a mejoras en la

productividad de la fuerza de trabajo, y no a la depresión de la demanda interna y de los salarios, ni a la

existencia de capacidad ociosa. En consecuencia, son contadas las ramas en las que el aumento de la

competitividad es compatible con el crecimiento del nivel de actividad y de los salarios. -

La reducción del mercado interno para la producción manufacturera doméstica provocada por el espectacular

crecimiento de las importaciones, al debilitar aún más el papel motor de la manufactura, afectó su capacidad de

operar con rendimientos crecientes a escala y, por lo tanto, el carácter macroeconómico de la productividad. Lo

que debe haber ocurrido entonces en la industria manufacturera de los últimos años es la concentración de lasganancias de competitividad sólo en aquellas ramas industriales en las que existen rendimientos a escala

estadísticamente significativos y, al mismo tiempo, la reducción de la presencia e importancia del comercio

intraindustrial.

LECTURA COMPLEMENTARIA: HACIA UN MODELO PERUANO DE DESARROLLO

Setiembre de 2008 marcó, sin duda, un negro porvenir al mundo contemporáneo. La crisis financiera mundial ha puesto en entredicho un modelo de economía liberal que había logrado poner contra la pared al Estado para queintervenga lo menos posible en el manejo de los mercados, que apuntaban a una mayor desregulación hacia elfuturo.Pero el crack financiero que tiene hoy en vilo a la economía internacional nos puso de nuevo en medio de unantiguo debate ideológico entre posturas estatistas y posturas de libre mercado.

Lo cierto es que los estatistas parecen haber ganado esta batalla de la intervención en los mercados. EstadosUnidos, Asia y Europa no lo pensaron dos veces e iniciaron una cruzada mundial de salvataje del mercadointernacional. Millones de dólares se invierten en sostener la mayor cantidad de puestos de trabajo y engarantizar los fondos de pensiones y seguros de muchos ciudadanos del mundo. Todo gracias al fracaso de unmodelo especulador que perdió la brújula y creyó que la economía virtual podía reemplazar a la economía real,un modelo que creyó que el juego de las acciones estaba por encima de la dinámica de un mercado de producción de bienes y servicios que sostiene la especulación de las bolsas de valores en todo el mundo.

Y este debate entre modelos de desarrollo que desata la crisis financiera internacional nos encuentracuriosamente en buen momento, con reservas internacionales que superan los US$ 33 mil millones, con un PBIen crecimiento por más. de nueve meses con tasas superiores al 9% por primera vez en cinco años.

Para el 2009 se espera un crecimiento entre 4 y 5%, con una inflación entre 3.4%, la más baja de la región, quehará más atractivas las inversiones en nuestro país, he ahí una oportunidad. Lo que hace ver que nuestraeconomía está en crecimiento, con un modelo que, aunque conservador en sus reformas estructurales de



mercado, continúa nivelando su capacidad instalada de producción y programando una inversión sin

precedentes en infraestructura que nos permita conectarnos para invadir el mundo de nuestros productos:carreteras, puertos, aeropuertos, hospitales, colegios; en fin, todos aquellos servicios que nqs permitan estar a laaltura de lo que el mundo en desarrollo requiere.

En medio de este debate escuchamos distintas voces. Los pesimistas que anuncian grandes, catástrofes (en esaantigua tradición de discursos fatalistas que profetizan hasta el fin del mundo), los moderados que recomiendancautela pero que, de tanta espera ante la irtcertidumbre de los mercados internacionales, terminan pecandomuchos de una parálisis que no podemos darnos el lujo de practicar, y por supuesto los optimistas que a pesar delas voces fatalistas optan por seguir adelante para convenir los efectos de la crisis en oportunidades para losdemás.

Sin duda nosotros nos encontramos entre los optimistas, aunque no se debe dejar de tomarlas precaucionesnecesarias para que los riesgos que hoy corremos no nos sorprendan en gran magnitud después. Y esa mismasensación la tienen, al parecer, la mayoría de peruanos, que afortunadamente no caen en ese juego de vocesaterrorizantes que anuncian grandes desgracias y, en el fondo, nos dicen que los peruanos estamosacostumbrados a sortear los momentos difíciles. Total, los peruanos hemos vivido en crisis décadas enteras. ¿Porqué tendría hoy que afectamos más esta crisis financiera internacional?. Así lo corroboran recientes estudios deIpsos Apoyo y Arellano Marketing, que nos muestran a un peruano preparado para la adversidad.

Y esa es la razón por la que hemos dedicado este número al tema de fondo que esconde la crisis financiera, porque quisimos tener una mirada distinta, una perspectiva diferente, y ver si ésta era compartida por losdistintos actores que participan en la gestión pública.Lo cierto es que este momento parece ser decisivo para el futuro del Perú, contamos con sectores estratégicoscomo turismo, agroindustria, con cerca de 3 millones de pequeñas y medias empresas por fortalece.

Si tomamos"cifras a nivel de América Latina, encontraremos que las unidades productivas (mypes) contribuyenentre el 90 y 98%, que generan alrededor del 63% del empleo y participan con el 35 al 40% del PBI total, estosegún datos de estudios recientes del Banco Mundial. Está aquí el reto de los emprendedores y el Estado enhacer que estos sectores emergentes y también dinamizadores de la economía no se vean afectados y hagan de lacrisis una oportunidad. Será una nueva oportunidad histórica para que con ingenio y seriedad consolidemos las bases del modelo peruano de desarrollo que tanto necesitamos, uno que no sea ni liberal ni estatista, uno que

aproveche lo mejor de todos los modelos.

Ahora pongámoslo en práctica y definámoslo en el terreno de juego. Y otros iremos sistematizando' estasexperiencias para darles un formato de buenas prácticas que generaciones posteriores puedan replicar en elfuturo, y que ¿por qué no? este nuevo modelo peruano de desarrollo se convierta en ejemplo a seguir por otros países del mundo globalizado que hoy vivimos. Total, soñar no cuesta nada. .

2.5. MODELO ECONOMICO NEOLIBERAL EN PERU?

Hasta el momento Perú ha sido excluido de todos los acuerdos internacionales para el alivio de la deuda lo cualdeja al país con una carga masiva de deuda de más de US$ 22.000 millones, teniendo que pagar entre 22 y 23%del presupuesto del gobierno central en servicio do la deuda. Perú se benefició de unos pocos acuerdos de canjede deuda con Suiza, Alemania y España pero los mismos difícilmente pueden considerarse como la solución alargo plazo para el problema de la deuda extern#: Por otra parte, el gobierno de Alán García ha manifestado suintención de permanecer fiel al modelo económico neoliberal, que muchas personas en Perú entienden que no hadado resultado

Alán García, quien fue electo como nuevo Presidente de Perú en 2006 también fue Presidente entre 1985 y1990. Durante su primera"presidencia del país, adoptó la medida populista de exigir'la limitación del servicio dela deuda a solo" el í 0% de Tos ingresos del gobierno. Dentro de América Latina, sin embargo, se encontrótotalmente aislado cuando apeló a otros gobiernos de la región a respaldar esta medida política. También llevó aque el Fondo Monetario Internacional (FMf) declarara a Perú como país "inelegible" para obtener créditos.Pero, en realidad, el gobierno de García nunca implemento esta política y hoy en día el Presidente hamanifestado básicamente su intención de no "romper la calma", es decir, preocupado por la calificacióncrediticia internacional del país y por no dar la imagen de un país "que necesita ayuda".

En este contexto, el tema de la deuda se ha convertido de alguna forma en tabú. Laura Vargas Valcarcel deCEAS ha dicho que "si uno le pregunta hoy a los peruanos si el tema de la deuda se encuentra entre sus primerasdiez preocupaciones, la mayoría dirá que no". La gente parece no asociar a la carga de deuda del país con suvida diaria y parece también considerar a las expresiones pomposas de parte del gobierno, tales como



"aseguramos una reestructuración de la deuda" como positivas y buenas para el país.

S

En Ja actualidad, un debate muy inquietante está teniendo lugar en Perú con respecto a la posible reintroducciónde la pena de muerte para aquellas personas procesadas por cometer delitos sexuales contra niños.

Este debate - con sus defensores y oponentes - está dominando los espacios mediáticos en ei país y algunosconsideran que se trata de una maniobra deliberada del gobierno para distraer la atención pública de cuestionesmás apremiantes como el modelo económico imperante en el país, la firma del Acuerdo de Libre Comercio conlos Estados Unidos y el compromiso asumido por el gobierno con la reducción de la pobreza.

El gobierno de Alán García ha manifestado esencialmente su intención de mantenerse fiel al modelo económiconeoliberal, que muchas personas en Perú entienden que no ha dado resultado. En efecto, de acuerdo con unainvestigación llevada a cabo por Catholic Relief Service en Perú, por cada punto de crecimiento en el país, losniveles de pobreza han disminuido solamente entre un 0,37 - 0,39%. Para decirlo de forma más simple, senecesita un crecimiento de tres puntos porcentuales para reducir la pobreza un punto porcentual, lo cualsignifica que los frutos del crecimiento económico no se han trasladado a los pobres. Los niveles de pobreza semantienen constantes, con aproximadamente un 52% de la población que vive en la pobreza y alrededor de un24% en la extrema pobreza.

El gobierno de García ha solicitado un nuevo programa de dos años con el FMI, el cual de acuerdo con elrepresentante del país "incluye solo leves condicionalidades". En general, el Fondo se ha mostrado conformecon la gestión macroeconómica de Perú y este cuenta con los niveles más bajos de inflación en Sudamérica (pordebajo del 2%). El Fondo considera a Perú como un país con deuda sostenible: ha reducido indicadores dedeuda claves en los últimos años, por ejemplo, la deuda como porcentaje del PBI ha descendido aaproximadamente el 38% y la recomendación del FMI es ia de continuar reduciéndolo hasta llegar al 30%. Sinembargo, esto oculta niveles crecientes de deuda interna dentro del país al tiempo que también ignora otroindicador clave del endeudamiento: el servicio de la deuda como porcentaje del ingreso fiscal. En Perú, elservicio de la deuda externa absorbe casi una cuarta parte del presupuesto del gobierno central.

Los altos niveles del servicio de la deuda - y el apego del gobierno al "status quo" - imponen una enormerigidez al presupuesto general peruano e implican una política de austeridad fiscal. Para muchos, estg significaque cualquier medida orientada a la reducción de la pobreza será esencialmente paliativa por naturaleza y enefecto las OSC consideran que el gobierno no es para nada serio en lo que refiere a una auténtica reducción dela pobreza. Para muchos, las esperanzas de alcanzar el primer objetivo de los ODM (reducir a la mitad elnúmero de personas que viven en la pobreza) para el año 2015 son "absurdas" con el modelo económicovigente. ......................... .....................

A pesar de las aparentes restricciones presupuestarias, el gobierno ha anunciado no obstante un shock de

inversiones. El Primer Ministro De Castillo resumió "dos columnas de acción integrada": la primera, unaeconomía sólida y un control firme de la inflación; la

de inversiones en educación, salud y desarrollo humano. Una no puede tener lugar sin la otra, sostuvo De Castillo. En efecto, el lema del partido oficialista APRA es"responsabilidad social con responsabilidad fiscal".

Las áreas a las que se destinará un mayor gasto incluyen a 1000 funcionarios policiales más, pero muchas OSCdudan acerca de cómo habrán de pagarse estas promesas teniendo en cuenta las enormes restricciones que se haimpuesto el gobierno con respecto al presupuesto. Esto ha llevado a algunas OSC a especular que a menos queel gobierno realice serias reformas tributarias (lo cual no parece decidido a llevar a cabo), dichos incrementosdel gasto no tendrán lugar o habrán de financiarse a través de la emisión de bonos (provocando un aumento dela deuda interna) junto con un mayor número de concesiones mineras (principalmente a compañíastransnacionales que gozan de ciertos privilegios en materia impositiva).

Servicio de la deuda en 2006 (millones de US$)

Servicio de la deuda externa 2.465Servicio de la deuda interna 924

TOTAL 3.389



Una reforma tributaria seria contribuiría a que el país saliera de la trampa deuda-pobreza, y también ayudaría a

que el sistema fuera más justo.

Jubileo Perú es absolutamente consciente de la necesidad de comunicar este mensaje acerca de convertir almodelo económico en un modelo mucho más justo. No obstante, este mensaje ha demorado en llegar a los oídosdel gobierno. En los últimos dos años, Perú registró un aumento en inversiones extranjeras directas y eningresos fiscales debido al auge de precios de los productos básicos pero el ingreso fiscal no se vioincrementado a consecuencia de una recaudación de impuestos que sea mejor y más justa.

Perú también depende excesivamente de las remesas enviadas por los trabajadores que viven en el exterior:US$1.400 millones al año que dejan sumergida a la modesta suma de US$400 millones otorgada en AsistenciaOficial para el Desarrollo (ODA).

El gobierno insiste en que necesita mantener un entorno saludable , para los inversores, de los cuales el país esdependiente. No se puede dar el lujo de poner en peligro la calificación internacional de riesgo del país. Sinembargo, el debate acerca de qué tipo de inversión desea y necesita Perú es menos abierto. Muchos consideranque el tipo de inversión recibida por el país en el pasado no ha contribuido a mejorar los medios de vida, ni a

generar empleos o ingresos.

Mientras tanto, el servicio de la deuda representa exactamente el doble del monto dedicado a la inversión pública en el país, lo cual a su vez corresponde exactamente a la suma del presupuesto general nacionalfinanciada a través de créditos nuevos (22 y 11 % respectivamente), lo cual significa que los créditos nuevosestán financiando inversiones que son claramente insostenibles en el largo plazo. En este contexto, la reformatributaria se vuelve mucho más apremiante.

Muchos podrían acertadamente preguntar por qué el gobierno de García, teniendo en cuenta estos indicadoressociales y claras restricciones presupuestarias, no se arriesga a colocar nuevamente la política del 10% delingreso fiscal adjudicado al servicio de la deuda en la agenda política. Esta política podría llegar a obtener unapoyo importante a nivel nacional: muchos grupos locales que integran la red Jubileo Perú insisten en que lasnecesidades básicas no están siendo satisfechas. Sin embargo, según el Presidente del Banco de la Nación,Enrique Cornejo Ramírez, esto es imposible. "Para ganar terreno con una política como la expresada en 1985, esnecesario construir alianzas tanto dentro del país como entre los países latinoamericanos", sostuvo. "En 1985, el

país se arriesgó a

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quedar pendiendo de un hilo solo para ser apartado por otros gobiernos latinoamericanos". Además, "los actoreshan cambiado, las circunstancias son diferentes y Perú se encuentra ahora endeudado con los bancosmultilaterales y no con Iqs privados. Lo de 1985 fue en parte un ataque contra los bancos privados", continuódiciendo. En la actualidad, el sentimiento general del partido oficialista APRA es qu^.el espacio de maniobracon respecto a la deuda se ha visto contraído de forma dramática:

Entretanto, CEAS ha calculado la cifra en dólares de US$3.700 millones al año por concepto de "necesidadeshumanas esenciales insatisfechas". El servicio de la deuda externa asciende anualmente a la suma de US$2.400millones que podrían de alguna forma destinarse a estos gastos mínimos en necesidades humanas.

Reflexiones finales.

En. general, se registra cierto aire de pesimismo entre njuchas organizaciones de la sociedad civil en Perú conrespecto al nuevo gobierno de A.}án García y su compromiso para luchar contra la pobreza y la desigualdad.Los cuestionamientos se concentran en torno a la intención manifiesta del gobierno de manteners'e :,, fiel almodelo económico neoliberal y continuar efectuando abultados pagos por el ¿ervicio de la deuda a losacreedores internacionales. Estos impactan negativamente sobré la capacidad del'país de' invertir en gastossociales y de hecho la inversión social asciende a tan solo la mitad de los pagos efectuados por el servicio de ladeuda.

Perú se encuentra clasificado como un país de mediano ingreso y por lo tanto no se ha beneficiado con ningunade las iniciativas de cancelación de deuda acordadas internacionalmente. Se ha beneficiado en tan solo un par deinstancias de acuerdos de canje de deuda con un puñado de acreedores. Al mismo tiempo, muchos donantestales como el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) deí;’Reino Línido y la Oficina holandesa

de Cooperación para el Desarrollo están abandonando el país para concentrarse en países de bajo ingreso delAfrica Sub-sahariana. El elevado.servicio de la deuda sumado a la reducida Asistencia Oficial para el Desarrollo



(ODA) .dejan a Perú con un escaso margen de maniobra a nivel presupuestario y dependiente dé todos los tipos

erróneos de inversión. • .

Esto a su vez ha contribuido a generar niveles cada vez mayores de deuda interna e insatisfacción pública. LasOSC peruanas defienden reformas: tributarias redistributivas de carácter amplio - y el gobierno debe actuar - pero también es necesario que la comunidad internacional desempeñe su papel. Al cruzar la frontera entre Perúy Bolivia y presenciar la extrema pobreza e indigencia generalizada en ambas naciones- resulta absurdo sostenerque uno de los países debería beneficiarse con la cancelación dé'deuda y el otro porque es "demasiado rico". Unenfoque más justo que el enfoque "HIPC" consiste en otorgar la cancelación de la deuda a todos aquellos paísesque la necesitan para alcanzar los ODM acordados a nivel internacional. Con optimismo, el nuevo gobiernodebe actuar sobre las recomendaciones presentadas en el informe de la comisión Valencia Dongo e incitar a lacomunidad internacional a que reconsidere su enfoque frente a Perú.

CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO Y SOSTEMBILIDAD

Dada la frecuente resistencia a aceptar que el crecimiento demográfico representa hoy un grave problema(Yilches y Gil, 2003), conviene proporcionar' algunos datos acerca del mismo que permitan valorar su papel, junto al hiperconsumó3 de una quinta parte de la humanidad, en el actual crecimiento no sustentable (Comisión

Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo, 1988; Ehrlich y Ehrlich, 1994; Brown y Mitchell, 1998; Folch,1998): * ¿

Desde mediados del siglo XX han nacido más seres humanos que en toda la historia de la humanidad y, comoseñala Folch, (1998) "pronto habrá tanta gente viva como muertos a lo largo de toda la historia: la mitad detodos los seres humanos qpe habrán llegado a existir estarán vivos".

Aunque se ha producido un descenso en la tasa de crecimiento de la población, ésta sigue aumentando en unos80 millones cada año, por lo que se duplicará de nuevo en pocas, décadas. '$•

Como han explicado los expertos en sostenibilidad, en el marco del llamado Foro de Río, la actual población precisaría de los recursos de tres Tierras (!) para alcanzar un nivel dé vida semejante al de los paísesdesarrollados.

"Incluso si consumieran, en promedio, mucho menos que hoy, los nueve mil millones de hombres y mujeres que poblarán la Tierra hacia el año 2050 la someterán, inevitablemente, a un en~>"me estrés" (Delibes y Delibes,2005). ■“

Preocupaciones semejantes ante el crecimiento explosivo 4/ Ia población llevaron a Ehrlich y Ehrlich (1994),hace ya más de una década, a afirmar con rotundidad: "No cabe duda que la explosión demográfica terminarámuy pronto. Lo que no sabemos es si el fin se producirá de forma benévola, por medio de un descenso de lastasas de natalidad, o trágicamente, a través de un aumento de las tasas de mortalidad/'. Y añaden: "El problemademográfico es el problema más grave al que se enfrenta la humanidad, dada la enorme diferencia de tiempoque transcurre entre el inicio de un programa adecuado y el comienzo del descenso de la población". Y aunquese puede discrepar de que constituya "el problema más grave", sí cabe reconocer que "se superponen los dosfactores que están asociados de forma permanente e indisoluble al impacto de la humanidad sobre el ambiente:de un lado, el derroche de los más ricos, y de otro, el enorme tamaño de la población mundial" (Delibes yDelibes, 2005).

Estos planteamientos contrastan, sin embargo, con la creciente preocupación que se da en algunos países por la baja tasa de natalidad local. Una preocupación frecuentemente aireada por los medios de comunicación, que

suele ser mencionada por algunos de los profesores encuestados y que conviene abordar. Un reciente informe dela ONU sobre la evolución de la población activa señala que se precisa un mínimo de 4 a 5 trabajadores por pensionista para que los sistemas de protección social puedan mantenerse. Por ello se teme que, dada la bajatasa de natalidad europea, esta proporción descienda muy rápidamente, haciendo imposible el sistema de pensiones.

Digamos que un problema como éste, aunque parezca relativamente puntual, permite discutir, desde un nuevoángulo, las consecuencias de un crecimiento indefinido de la

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población, visto como algo positivo a corto plazo. En efecto, penfl de una proporción de 4 ó 5 trabajadores por pensionista es un ej^l centrado en el "aquí y ahora" que se niega a considerar las conse^ pues cabeesperar que la mayoría de esos "4 ó 5 trabajadores" des^j pensionistas, lo que exigiría volver a multiplicarel número de trab| no es sostenible ni siquiera recurriendo a la inmigración, pues ta® habrán de tenerderecho a ser pensionistas. Tales planteamientos sM de las famosas estafas "en pirámide" condenadas a producir una muestra de cómo los enfoques parciales, manejando datos conclusiones erróneas. m

Brovvn y Mitchell (1998) resumen así la cuestión: "La estabilizado^ paso fundamental para detener ladestrucción de los recursos na® satisfacción de las necesidades básicas de todas las personas". Co^sociedad sostenible es una sociedad estable demográficamente, pe^ está lejos de ese punto". En el mismosentido se pronuncia la Comisia Ambiente y del Desarrollo (1988): "la reducción de las actuales ta®absolutamente necesaria para lograr un desarrollo sostenible". C

*

LECTURA COMPLEMENTARIA: LA POBLACIÓN PERUANA PERSPECTIVAS “

tCarlos E. Aramburú y Maria Isabel Mendoza ^

€

La dinámica poblacional constituye una de las dimensiones principal económicos y de las característicassociales de un país. Por un^ demográficos determinan el tamaño y la estructura por edades y sexo y suevolución, condicionando, así, la composición de la fuerza laf! asociados a la productividad y niveles deingresos. Adicionalrr^ demográficas, influenciadas por la heterogeneidad inherente a lo^ geográficos yculturales, resultan clave en la determinación de la realid^ al asociarse estrechamente a las cifras de pobreza,iniquidad, exclusrt ambiente. De esta manera, la demografía se relaciona íntimamente Ü desarrollo, tantoeconómico como social. En este sentido, posee espec(C caso peruano, donde los niveles de desarrollo soninsuficientes j# condiciones mínimas de vida a una parte considerable de la población. ^

En el transcurso de los próximos años, la dinámica poblacional generar? para el país, en particular para losformuladores de política. En el pC realizará una breve revisión de la situación demográfica futura, enfatizafiretos y tendencias poblacionales, con el propósito de incentivar es fuer z^ problemática demográfica actual y deaportar a una adecuada formulario públicas que considere las características particulares de las diferentes re^

LA DINÁMICA DEMOGRÁFICA *

La tasa de crecimiento de la población, como bien se sabe, se determina r* de tres factores: la natalidad, lamortalidad y los saldos migratorios. En el c? embargo, la evolución de las cifras recientes de crecimiento demc^?

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Y 3, € t

principalmente a los cambios en materia de natalidad, influidos fundamentalmente por el descenso en lafecundidad de las últimas décadas. La tasa global de fecundidad (TGF) ha venido descendiendo desdefines de los años 1960, de 6,85 hijos/mujer a 3 hijos/mujer en el año 2000. Como consecuencia deldescenso de la fecundidad, el número absoluto de nacimientos"ha empezado a disminuir en estequinquenio, de 612 a 603 mil anuales. La tasa de reemplazo (TGF = 2,1 hijos/mujer) se alcanzará reciénhacia 2020 .

Además del descenso en la TGF, es preciso considerar que la tasa de mortalidad ha venido cayendo

desde la década de 1950. En particular, la tasa de mortalidad infantil presenta una tendencia hacia la baja, de 158 defunciones por cada mil nacidos vivos a mitad del siglo pasado, a 45/1000 hacia el año2000.

En tal contexto, la tasa de crecimiento poblacional viene disminuyendo notoriamente desde 1980, de2,4% a 1,7% anual en el año 2003. Pese a ese considerable descenso, la población total ha seguidocreciendo, de 17,3 millones a principios de 1980 a 27,1 millones en 2003. Esta diferencia, deaproximadamente 10 millones de habitantes adicionales, reside en la inercia poblacional. Es decir, pese aque la cantidad de hijos por mujer disminuyó, la mayor cantidad de personas en edad reproductiva,resultante de la explosión demográfica que se dio entre 1960 y 1980, determina que la población seguirácreciendo en términos absolutos hasta la tercera década de este siglo. El crecimiento absoluto recién haempezado a disminuir en esta década. Según proyecciones del INEI, Perú albergará a 33,7 millones dehabitantes en el año 2020 y la población podría estabilizarse en alrededor de 35 millones, hacia el año



2025 (ver el cuadro 1).

Cuadro 1Proyecciones de la población peruana, (En miles)

La población peruana está en plena transición demográfica, debido a la disminución de la mortalidad yla fecundidad, lo que influirá en la estructura de edades del país en los próximos años. Para ilustrar estasituación, resulta esencial hacer hincapié en la noción de intertemporalidad de los eventos demográficosde un determinado momento. A manera de ejemplo, la explosión demográfica que se dio entre 1960 y1980, actualmente se traduce en

Aramburú, Carlos (2000). “La población peruana: un siglo de cambios”, en revista COPE, vol X, N°

22. Lima, marzo, pp. 20-5. - ..................... — ............. - - .......•

Y4

2000 2005 2010 2015 2020

Total nacional 25,662 27,804 29,885 31,876 33,757Crecimiento

poblacional Incremento del

período 2,129 2,142 2,081 1,990 1,881 Incremento

anual 425 428 416 398 376Tasa de crecimiento anual 1,81% 1,67% 1,50% 1,33% 1,18%

Fuente: INEI (1995). Proyecciones de la población del Perú 1995-2025. Lima: INEI, abril Elaboración propia



un importante porcentaje de población joven. En el futuro cercano, esta poblaciói formar parte deuna nueva cohorte: la población que crecerá más entre 2000-201 adulta de 40-59 años (782 mil personas), seguida de la de 30-39 años (514 mil). .4 en los próximos 15 años habrá unenvejecimiento de la población (ver los gráfici Los mayores de 60 años pasarán del 7% al 11% dela población total; es decir, exi, millones adicionales de personas en la tercera edad. Por otro lado,debido al decre de la fecundidad, los menores de 10 años disminuirán de 22,4% en el año 2000 a .la población total hacia el año 2005 (ver el cuadro 2). '

Gráficos 1 y 2 Pirámides de población: 2000 y 2050

Fuente y elaboración: INEI (2001). Proyecciones de la población del Perú 1920-20„ Lima: INEI, julio

2000ose. tm-j

■HOMBRES S MUJERES

2050 Wf.iVwA' '¡X:

Cuadro 2

Perú: estructura de edades, 2000-2020Edad

20002005

20102015

20200 a 9 5.749.744

22,. 4% 5.732.677

20,6% 5.705.441

19,1% 5.678.30317,8%>

5.636.39316,7%o

10a 19 5.510.93121,5%

5.642.61120,3%

5.669.49419,0%

5.661.30017,8%

5.641.34616,7%

20 a 29 4.776.68818,6%

5.188.95718,7%

5.431.82218,2%

5.571.57517,5%

5.603.48816,6%

30 a 39 3.585.21714,0%

4.099.32814,7%

4.666.20315,6%

5.086.14216,0%

5.332.76015,8%

40 a 59 4.182.64116,3%

4.964.23517,9%

5.840.36519,5%

6.796.34421,3%

7.838.59623,2%

60 a más 1.856.4697,2%

2.176.1397,5%

2.572.0158,6%

3.082.1209,7%

3.704.11411,0%

Fuente: INEI (1995). Proyecciones de la población del Perú 1995-2025. Lima: INEabril. Elaboración propia



A partir del diagnóstico de la evolución de la estructura de edades, se aprecia claramente que uno de losgrandes retos que enfrentará el país, en el mediano y largo plazo, será asegurar un sistema de seguridadsocial capaz de mantener a una población en proceso de envejecimiento. Adicionalmente, debe tomarseen consideración que los descensos en la fecundidad y el consecuente decrecimiento demográfico,determinará un mayor ratio de dependencia de los adultos mayores en relación con la poblacióneconómicamente activa. En la práctica, dicha dependencia recaerá básicamente en los aportantes alsistema de seguridad social y se verá agravada por los altos índices de informalidad existentes en elcampo laboral. Por otro lado, la existencia de una menor proporción de jóvenes podría repercutirdesfavorablemente en los niveles de ahorro del país, y reducir las posibilidades de transferencias derecursos al interior de las familias.

El proceso de envejecimiento de la población, aunado al mayor tamaño de la población,ocasionará un incremento en las cifras de mortalidad. Si bien los niveles de mortalidad vienen

descendiendo desde hace más de 50 años, el número de defunciones se incrementará de 158 mil por añoen 2000 hasta casi 200 mil por año hacia el año 2020.

Cabe señalar que el envejecimiento de la población involucrará a una proporción mayor demujeres (ver el cuadro 3), ya que estas poseen una esperanza de vida al nacer mayor que los hombres. Enel año 2000, la esperanza de vida al .nacer de las mujeres ascendió a 71,6 años, mientras que la cifracorrespondiente a la de los hombres, fue 66,6 años8. Ello implica que en el año 2005, habrán 120 mil másmujeres que hombres entre los mayores de 60 años; y que en 2010, esta diferencia aumentará a más de150 mil. El reto del envejecimiento relativo de la población peruana y la feminización de las cohortesmayores tiene que ver con la previsión social, la atención de salud para la tercera edad y el soporteeconómico de los adultos mayores. Se relaciona, asimismo, con los cambios en las redes de apoyofamiliar que parecen debilitarse como consecuencia de la migración y lo^ cambio? en patrones culturales,aunque este tema amerita estudios específicos.

8/ En 1993, estas cifras fueron 64,6 y 69,4 años para hombres y mujeres, respectivamente. El incremento de la esperanza devida al nacer para ambos sexos radica, fundamentalmente, en la expansión de los servicios de saiud en el país.

Cuadro 3Envejecimiento por sexo y tasa de masculinidad (TM)

2005 2010

Hombres Mujeres Diferencia

TM Hombres Mujeres Diferencia

TM

- 95,9 401.67 421.00 95,4060-64 339.774 353.94 14.170 96 2 8 -19.336 7

- 93,0 301.20 325.38 92,5665-69 266.663 286.69 20.035 12 5 8 -24.183 8

- 88,6 222.30 251.17 88,5070-74 191.719 216.17 24.454 88 9 9 -28.870 6

- 82,9 146.16 177.40 82,3975-79 119.669 144.21 24.549 78 1 1 -31.240 0

- 71,8 119.38 166.64 71,6380 y más 95.052 132.20 37.151 98 1 6 -47.265 7

Total 60 120.35 89,3 1.190.7 1.341.6 150.89 88,75y más 1.012.877 133.236 9 79 28 22 .. 4 o

Fuente: INEI. Elaboración propia



DIFERENCIAS EN LOS ÁMBITOS URBANO Y RURAL

La población peruana es mayoritariamente urbana desde fines de \ 960, d^¡ concentración de lainversión privada y pública en las ciudades, especialmente e^ que ha incentivado movimientosmigratorios hacia estas zonas urbanas, en. bús/ una mejor calidad de vida de parte de la poblacióndedicada fundamenta actividades tradicionales en las zonas rurales. Al año 2000, la proporción urbfi72% (18.6 millones) y la rural del 28% (7,1 millones). Si bien en los últimos cin^ población urbanacreció casi dos veces más. rápido que la rural, no es cierto £■ conjunto, la población rural haya disminuido; solo crece lentamente. Asimismo— que la poblaciónurbana alberga a más mujeres que hombres, la rural posee u?É proporción de hombres (ver el cuadro4). €

€ Cuadro 4

________ Población urbana y rural y tasa de mascuiinidad: 2000-20202000 2005 2010 2015 2020

Urbana Número de ’ :habitantes 18.555.235 20.424.605 22.288.701 24.057.965 25.762.952

Porcentaje Cdel. total 72,3% 73.5% 74,6% ............ 75,5% ................. - 76,3%- £Tasa demascuiinidad _______ 96,6 ________ 96,5 ________ 96,5 96,4 96,4Rural Número dehabitantes 7.106.458 7.379.349 7.596.646 7.817.816 7.993.754Porcentaje € del total 27,7% 26,5% 25,4% 24,5% 23,7% £Tasa de

mascuiinidad 103,2 103,5 103,7 103,9 104,1 <3Fuente: INEI (1995). Proyecciones de la población del Perú 1993-2025. Lima^ abril. Elaboración

propia ^6

Una de las mayores diferencias existentes entre las zonas urbanas y rurales en mafj población, reside en losniveles de fecundidad. Mientras que la TGF urbana es hijos por mujer, la TGF rural asciende a 5,06 hijos por mujer (ver el cuadro 51 considerable brecha de fecundidad rural/urbana no responde a un deseo de lamujer por una prole numerosa, sino a su menor acceso a la información y servicios d^ reproductiva' 3. Esteconstituye otro de los grandes desafíos que atañe a los haceddS políticas públicas, por cuanto lasdeficiencias de información y servicios de^ reproductiva y planificación familiar, impiden que las mujeresen edad fértil ter^j

b/ Las brechas de fecundidad no solo se presentan claramente al comparar las zonas urbanas y rura^ también al analizar elnivel educativo de las mujeres en edad fértil. Una mujer analfabeta tenía er^j 2000, casi 3 hijos más que una con educaciónsuperior. A su vez, la prevalencia anticonceptiva es 76% entre las mujeres más educadas y solo del 50% entre las analfabetas, pese a que entre estas últ diferencia entre hijos tenidos y número total de hijos es mayor. Las mujeres menos educadas reci'

servicios de planificación familiar de peor calidad: un tercio depende de métodos poco eficaces ( retiro); otro tercio nuncafue informado de otros métodos anticonceptivos, más de un 25. anticonceptivos con el desconocimiento o la oposición de su pareja, y un 17% tiene inseguridad y método que usa.

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número de hijos que desean, particularmente en el ámbito rural. Según la Encuesta Demográfica y de SaludFamiliar (ENDES 2000), del total de nacimientos ocurridos entre 1995 y 2000, el 31% no fue planificado por las madres, determinando así cerca de un millón de nacimientos que no eran deseados por las familias.La TGF nacional actual bordearía los 1,8 hijos por mujer, en caso que los nacimientos no deseadoshubiesen sido prevenidos. Esta brecha es reveladora, asimismo, en la falta de equidad en cuanto a losderechos reproductivos de los más pobres, especialmente de las mujeres en esta situación.

Fuente: INE1 (1995). Proyecciones de la población del Perú 1995-2025. Lima: INEI, abril. Elaboración propia

Por otro lado, se debe señalar que pese al descenso de la mortalidad infantil en el país, la brechamral/urbana en la tasa de mortalidad infantil (TMI) es aún significativa (60/1000 frente a 36/1000).Asimismo, la mortalidad infantil es 27% más alta entre los varones que entre las mujeres (ver el cuadro 6).

FUERZA LABORAL Y EMPLEO

En el Perú existen tres factores demográficos principales, que han dado forma a la actual distribución deedades y principales tendencias laborales del país. En primer lugar, la ampliación de la brecha entre lastasas de natalidad y mortalidad que se dio entre las décadas de 1960 y 1980 -conocida como la explosióndemográfica- fue la que determinó la aparición de cohortes significativamente más grandes, queactualmente desempeñan un papel protagonice» en el campo laboral. En segundo término, la incorporación de la mujer en la fuerzalaboral, como consecuencia de los prolongados períodos de recesión económica y la mejora en losniveles educativos de la mujer, ha generado un importante impacto sobre el tamaño de la poblacióneconómicamente activa y, a su vez, ha generado cambios en las preferencias reproductivas de lasfamilias. Finalmente, la distribución de la población y [a consecuente reorganización de recursos yactividades radican, en parte, en los procesos migratorios desde las zonas rurales hacia las ciudades,

Cuadro 5Tasa global de fecundidad urbana/rural. (Por quinquenios entre 1995 y 2020)

1995/2000 2000/2005 2005/20102010/20152015/2020Tasa global de fecundidad

(TGF)

TGF nacional 2,98 2.64 2,41 2,26 2,16TGF urbana 2,37 2,17 2,05 1,98 1,93

TGF rural 5,06 4,31 3,68 3,23 2,93Nacimientos anualesTotal nacional (miles dehabitantes) 612 603 596 589 581-Porcentaje urbano 62% 64% 66% ... 67% 69%

Porcentaje rural 38% 36% 34% 33% 31%

Cuadro 6 ............Mortalidad infantil urbana/rural y por sexo. (Por quinquenio entre 1995-2020)Tasa de mortalidad

infantil (TMI)1995/20002000/20052005/20102010/20152015/2020

TMI nacional 45,00 37,40 31,50 27,00 23,81TMI urbana 36,00 30,40 25,60 21,70 18,70TMI rural 59,70 49,80 42,90 38,10 35,10

TMI hombres 50,14 41,67 35,07 30,13 26,54

TMI mujeres 39,60 32,91 27,68 23,77 20,94Fuente: INEI (1995). Proyecciones de la población del Perú 1995-2025. Lima: INEI,abril. Elaboración propia



3 6

determinando, importantes diferencias entre ambos ámbitos.

En estas condiciones, la fuerza laboral ha tenido y tendrá un rápido crecimiento por el incremento de la población en edad de trabajar (PET) y la mayor tasa de actividad femenina, particularmente en las zonasurbanas. A su vez, la población económicamente activa, la cual se aproximaba a los 8 millones deindividuos, se verá más que duplicada hacia el año 2010, en el que se proyecta una cifra de 16,6millones.

La dinámica poblacional y la progresiva movilidad de los individuos hacia nuevos grupos de edad handeterminado que, actualmente, un promedio de 450 mil personas por año se incorporen al circuitolaboral (ver el cuadro 7). Sin embargo, esta cifra no permite dar luces sobre la consecuente problemáticadel empleo en el Perú, si no se contempla-a la luz de factores de demanda de trabajo que impiden un

acercamiento a una situación de equilibrio en el mercado laboral. La creciente oferta laboral, sumada alestancamiento productivo de los últimos años y los insuficientes niveles de absorción de mano de obra por parte del sector formal, son los determinantes del desempleo y, particularmente, de los alarmantesniveles de subempleo existentes. Actualmente, las condiciones laborales son precarias, especialmentedebido al subempleo por ingresos. Se estima que un 85% de la PEA desempeña trabajos de baja productividad e ingresos.

Cuadro 7Fuerza laboral, desempleo y subempleo: 1990-2010

Fuente: INEI (1995). Proyecciones de la población del Perú 1995-2025. Lima: INEI, abril.Elaboración propia

LAS TRANSICIONES DEMOGRÁFICAS

Quizás ei mayor reto que deberá asumir el Gobierno peruano en materia de población, está relacionado conla gran heterogeneidad existente en la dinámica poblacional según regiones, debido a las diferencias en sudinámica sociodemográfica. Las grandes diferencias entre grupos de población deben ser consideradas enla formulación de políticas sociales, puesto que las necesidades resultantes de los procesos demográficosson distintas. En tales condiciones, los criterios de localización se toman sumamente importantes. A manerade ejemplo, en zonas donde la incidencia de mortalidad en niños es mayor, los servicios de salud infantil ymaterna deben ser priorizados y mejorados. Asimismo, las necesidades en materia de educación tambiénestán condicionadas, en gran medida, por los niveles de fecundidad correspondientes a las distintaslocalidades.

Fuerza laboral 1990 1995 ' 2000 2005 2010

PET*13.826,

0 15.555,0 17.604,0 19.470,9 21.337,8PEA 7.978,4 9.710,2 11.945,2 14.195,3 . 16.633,9Tasa de actividad*'1. 57,7% 62,4% 67,9% 72,9% 78,0%Incremento de la

PEA Incremento del período 1.422,9 1.731,8 2.235,0 2.250,1 2.438,6Incremento anual 284,6 346,4 447,0 450,0 487,7Desempleo ysubempleo Desempleo 454,8 534,1 680,9 809,1 948,1

5,7% 5,5% 5,7% . 5,7% .. .. 5,7% ..Subempleo 6.709.8 8.331,4 10.320,7 12.264,7 14.371,7

84,1% 85,8% 86,4% 86,4% 86,4%* Población en edad de trabajar. Se considera a personas de 14 años o más ** PEA/PET en porcentajes



En el nivel departamental, se conjugan distintos niveles de mortalidad infantil, fecündidad y saldosmigratorios. Estableciendo umbrales para cada variable9, distinguimos tres grupos representativos a los quese les puede asociar con etapas de la transición demográfica hacia un mayor desarrollo. En el primer grupo,encontramos departamentos caracterizados por una fase temprana de transición, donde la mortalidadinfantil y los niveles de fecundidad son altos y los saldos migratorios son negativos. En este grupo

1 7ubicamos 8 departamentos, de los cuales 7 son andinos (ver el cuadro 8 ). En el otro extremo, localizamosdepartamentos cuyos valores de mortalidad infantil y fecundidad son bajos y donde existe mayorinmigración que emigración. Estos ámbitos de mayor desarrollo son 5 y, en su totalidad, pertenecen a lacosta peruana, tal como se aprecia en el cuadro 8. El tercer grupo está conformado por departamentos dedesarrollo medio, que presentan valores altos para algunas variables y bajos para otras, ubicándose fuera deios polos de mayor y menor desarrollo en materia demográfica. En el cuadro se aprecian algunos de estos;

específicamente, aquellos en los que coinciden las características de mortalidad infantil y fecundidad (esdecir, si en ambos casos las variables altas, medias o bajas).

9/ En el caso de la TMI (medida como el número de niños que mueren antes del primer año de vida por cadamil niños nacidos), se pueden distinguir valores bajos (TMI < 40), valores medios (40 <= TMI< = 49) yvalores altos (TMI > 49). En cuanto a la TGF (medida como el número de hijos por mujer), los valores son bajos (TGF < 2,5), medios (2,5 <= TGF <= 3,5) y altos (TGF > 3,5). El saldo migratorio (medido como elnúmero de inmigrantes menos el número de emigrantes), por su parte, puede ser positivo o negativo. Para elanálisis, se ha dividido esta resta por el número de habitantes del departamento con el propósito de crearvalores comparables entre sí.*7 Mientras que los datos de mortalidad y fecundidad corresponden al año 2000, los datos de migracióncorresponden al último censo poblacional realizado (1.993) .................................................... ....................



Cuadro 8

ft

Pese a la imposibilidad de incorporar a todos los departamentos en el cuadro 8, este^ proporciona un primerindicio acerca de la estrecha relación entre las variab consideradas. El gráfico 3 y el cuadro 9 contribuyentambién a la corroboración de e relación, donde se incorporan el total de observaciones correspondientes a^ departamentos del país. En el gráfico 3 se aprecia, claramente, una relación lineSE positiva entre lamortalidad infantil y la fecundidad. Al mismo tiempo, el tamaño dqj círculos refleja el tamaño de la

variable saldo migratorio entre población; mientras qi^ color oscuro implica valores positivos y el blanco,negativos. La relación esperada entr? saldo migratorio per cápita y las otras dos variables en análisis esnegativa, por cuantf intuye que los departamentos en donde las condiciones de vida son mejores (traducida!menores TMI y TGF), deben ser aquellos en los que se recibe un mayor númerog inmigrantes como porcentaje de la población total. Esta relación se puede apreciar^ primer lugar, debido a que los círculosnegativos (departamentos en los que hay r inmigración que emigración), en su mayoría, se ubican donde laTMI y TGF son meno* mientras que lo inverso ocurre con los círculos blancos. Asimismo, los círculos 1grandes deberían ubicarse hacia los extremos, según lo que dicta la intuición. Ello nf hace muy evidente enel gráfico, aunque muchas de las observaciones sí presentan p característica. Finalmente, cabe señalar queen el cuadro 9, se logró confirmar que^ variables poseen una clara relación visible • en los coeficientes de

correlac correspondientes. Las correlaciones son significativas y presentan los signos esperados.*f*

. . . . . . . . . . . . . . . . . . " " Z T Z 7 . . . 7" '

*

tg/

. transición demográfica

TMI TGF

Alta

Ayacucho Huancavelica ApurímacC ajamare a Puno Cusco HuanucoLoreto

Alta

MediaJunín

La

Libertad

San Martín Media

Baja lea

Lambayeque

ArequipaTumbesMoquegua

Lima y Callao ............Tacna

Baja

Negativo Positivo

Saldo migratorio / población



2

Gráfico l Las transiciones

demográficas

■e o

E

«3enm

J.

Fuente: ENDES (2000) e INEI (2000). Compendio estadístico 2000 Elaboración propia

Cuadro 9Correlación entre las variables en análisis

REFLEXIONES FINALES

Resulta indudable que en los años venideros, las tendencias demográficas descritas presentarán una serie degrandes desafíos para las políticas públicas a ejecutarse. Si bien la tasa de crecimiento poblacional ha venido

descendiendo en las últimas décadas y ello comúnmente se asocia a mayor bienestar económico y social para un país, el legado de sucesos demográficos del pasado, actualmente, se traducen en una fuerza laboral en explosióncon bajos niveles de productividad, un paulatino envejecimiento de la población y una acentuación de las brechas entre los niveles de desarrollo entre regiones.

Pese a que los efectos de la dinámica poblacional sobre la situación actual del mercado laboral potencian el problema del subempleo y bajos ingresos para la población peruana, existe también una postura que considera

Tasa global de fecundidad Q Saldoigratorio/población' i

Coeficientes de correlación

TGF TMISaldo

mig./pob.

TGF

TMI

10,774

9 1

Saldo 0,685 0,648mig./pob. 8 1



2

que la existencia de una gran fuerza laboral



constituye una ventana de oportunidad para el país. Este enfoque, denominado del 4i bono demográfico”,

plantea que el incremento de la población en edades laborales determina un ^ momento clave que el país puede y debe aprovechar para estimular el ahorro interno, ^ efectuar inversiones en salud, educación ycapacitación laboral, promover la creación de ^ puestos de trabajo productivos, y prepararse tanto paraaprovechar las oportunidades creadas por la nueva realidad demográfica como para enfrentar con éxito el proceso futuro w del envejecimiento demográfico. —

Al respecto, cabe señalar que deben tomarse las medidas necesarias para asegurar el “ correcto

funcionamiento del sistema de seguridad social para el creciente número de ^ personas de la tercera edad(con predominio de mujeres), al mismo tiempo de incentivar el ahorro en la población. Actualmente,muchos países desarrollados se encuentran inmersos en esta problemática y vienen implementando diversasreformas, que deben ser analizadas y consideradas por las autoridades gubernamentales como posibles

políticas a implementarse cuando el envejecimiento de la población sea una realidad insoslayable.

Finalmente, la heterogeneidad de los diferentes ámbitos geográficos y las distintas realidades de laslocalidades peruanas, posiblemente requerirán reformulaciones y mayor focalización de la políticasocial, de manera que se atiendan las necesidades específicas a cada realidad regional. Cabe señalar queuna política de Estado de salud reproductiva y planificación familiar, resulta clave en las zonas más pobres y excluidas del derecho, a servicios de información y salud reproductiva, puesto que son estas lasque presentan mayores niveles de fecundidad que no necesariamente son deseados por las familias.Recordemos que el crecimiento poblacional excesivo en zonas de escaso desarrollo, se traducenecesariamente en un incremento de la pobreza y la desigualdad del país.

*

4. SALUD EN EL PERÚ: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA ELPERÍODO 2006-20111

Pedro Francke, Juan Arroyo y Alfredo Guzmán-ForoSalud, marzo 2006 ............................... .......http://wr ww.consorcio.org/eleccionesperu2006/

Este documento presenta propuestas en relación con las políticas de salud para el período - 2006-2011, encuatro áreas clave: promoción de la salud, aseguramiento universal,' recursos humanos y participaciónciudadana.

Consideramos que estas cuatro áreas son centrales en las políticas de salud. La promoción de la salud yel aseguramiento universal constituyen las dos estrategias dirigidas directamente a atender los problemasfundamentales del derecho a la salud en el Perú. Estos problemas son: 1) la persistencia e inclusoagravamiento de factores sociales y ambientales que constituyen un riesgo para la salud; riesgos que son,en gran medida, evitables o reducibles y que afectan más a los pobres; y 2) los problemas de falta deacceso a servicios preventivos y recuperativos de salud, derivados de la falta de recursos económicos por parte de las mayorías, en un contexto de cobro de tarifas y medicamentos.La participación ciudadana, además de ser parte consustancial del derecho a la salud, es un medioindispensable para transformar la política y los servicios de salud, de manera que estos recojan lasnecesidades y expectativas de la población. Finalmente, los recursos humanos son el factor más

importante en el funcionamiento de los servicios y sistemas desalud, y la falta de una reforma en este campo ha impedido muchos de los intentos de reforma de salud en el pasado.

BREVE DIAGNÓSTICO

La situación sanitaria en el Perú es precaria, así lo demuestran los indicadores básicos de mortalidad,desnutrición, anemia y la persistencia de enfermedades infecto contagiosas que ya fueron erradicadas en otros países.

http://wrww.consorcio.org/eleccionesperu2006/







Lo más grave es que un 25% de la población peruana está excluida del sistema de salud, a pesar de que elEstado ha intentando, a través del Ministerio de Salud (Minsa), llegar a los más pobres y de haberse triplicadoel número de establecimientos y recursos humanos. . ..El gasto en salud del Perú fluctúa entre un 4,6% y un 4,8% del PBI, muy por debajo del promediolatinoamericano de 7,3%. Este gasto se estima en aproximadamente 2.500 millones de dólares, donde solo un23% corresponde al gasto público y un 39% al gasto de los hogares.

Primera área clave: l a promoción de l a salud

Esta es una área que ha sido tradicionalmente poco atendida por las políticas de salud, a pesar de su primordial importancia. La promoción de la salud abarca numerosos temas, de los cuales damos prioridad acuatro, en concordancia con los acuerdos de la II Conferencia Nacional de Salud. En primer lugar, es conocido

el impacto que tiene el agua potable en las enfermedades diarreicas y otras enfermedades transmisibles.

De acuerdo con la ENAHO 2003-2004, solo el 64,4% de los hogares peruanos cuenta con acceso á la red pública de agua potable y un 18% se abastece de ríos, acequias o manantiales.Este acceso a la red pública de agua es del 81,1% en el nivel urbano y de 33,2% (Se considera el porcentaje defamilias que cuentan con conexión a la red pública dentro o fuera de la vivienda, «...uno de cada cuatro niños

peruanos menores de cinco años sufre de desnutrición crónica. [...] el 69% de los niños menores a dos años

son anémicos...») en el nivel rural. Por otro lado, el 22% de la población rural contaba con servicios desaneamiento, mientras que en el ámbito urbano dicho servicio alcanzaba al 67% de la población (véase elcuadro 1).

a/: Las cifras del año 2001 no son estrictamente comparables con la serie 1997-2000, debido a cambiosmetodológicos. b/: Este dato incluye tanto la red pública dentro de la vivienda como la red pública fuera de la vivienda, perodentro del edificio.

c/: Las cifras del año 2005 pertenecen al Censo Nacional de Población y Vivienda. Resultados preliminares.Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática-INEI. ENAHO IV Trim. 1997- 2001, ENAHO 2003/2004, Censo nacional 2005.

Por razones de género, las mujeres son las principales responsables del trabajo doméstico, por lo que en loshogares que no tienen conexión domiciliaria de agua, son ellas quienes deben dedicar media o una hora diariaal pesado trabajo de acarrearla. Con respecto a la nutrición, las cifras muestran que uno de cada cuatro niños peruanos menores de cinco años sufre de desnutrición crónica. Por otro lado, de acuerdo con la Encuesta

CUDRO 1 ABASTECIMIENTO DE AGUA1997 1998 1999

2000 2001 2003- .......2004a

2005°

Red pública dentro de ia vivienda 54.8 58.860.2

59.960.8

64.4 63.6

Red pública fuera de la vivienda, pero dentrodel edificio - ................................................... -

4.4 4.4 5:2 5.6 2.9 3.4

Pilón de uso público 4.4 4.4 4.7 3.5 4.8 4.1 4.8

Pozo 5.9 6.0 4.7 7.7 6.3 5.9 4.7Cami n cisterna u otro 2.3 -> n 2.1 4.1 4.6 3.5

U J

Río, acequia, manantial 21.418.8

16.9 14.016.6 18.0 12.6

Otra 5.9 4.3 6.2 5.2 5.0 4.1 4.2Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0



Demográfica y de Salud Familiar (Endes), el 69% de los niños menores a dos años son anémicos. Como en

otros casos, nos encontramos con que estos problemas se agravan en las zonas rurales (véase el cuadro 2).

En cuanto a la educación sanitaria; si bien en los últimos años los programas de salud y la Dirección Ejecutivade Participación Comunitaria han venido realizando esfuerzos para que la educación sanitaria llegue a más personas, lo que se hace todavía es muy insuficiente. El enfoque debiera estar orientado a la prevención. Porotro lado, el plan de estudios de educación básica trata de forma débil y desarticulada la educación en salud.

Por último, tenemos el problema de contaminación del medio ambiente. Por ejemplo, en el año 2000, la población en Lima estaba expuesta a concentraciones diarias de partículas suspendidas (PST) entre 150 y 298 pg/m3, valor que supera por mucho los estándares internacionales de 75 pg/m3. Parte del problema radica enque varios estándares nacionales exceden largamente los niveles propuestos por la Organización Mundial de la

Salud (OMS).

OPCIONES DE POLÍTICASExisten tres alternativas para solucionar este problema: enfrentarlo de forma decidida y prioritaria, priorizarsolo algunas de estas áreas o mantener el status quo. A continuación discutiremos solo la primera alternativa,las discusiones de las otras dos están disponíate!' en el documento original.

Si se enfrentara el problema de una manera decidida y prioritaria, la promoción de la salud se convertiría enuna de las primeras prioridades del sector, convirtiéndose en una de las actividades principales de la altadirección del Minsa, con expertos capaces de proponer y dialogar respecto de políticas de agua, nutrición,educación y medio ambiente, reforzando la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA).

El ministro del ramo dedicaría buena parte de su agenda y buena parte de su fuerza política al diálogointersectorial e interinstitucional, posiblemente estableciéndose un organismo multisectorial para este tema. La promoción de la salud pasaría a desempeñar un papel central en las relaciones de los gobiernos regionales y seincluiría en los acuerdos de gestión. Al respecto, se promovería una acción intersectorial en el nivel regional yel fortalecimiento de las direcciones regionales de salud ambiental. Habría una política única entre quienes hoy

son el Minsa, EsSalud y las sanidades de las Fuerzas Armadas y de la Policía, y habría iniciativas fuertes paraque el sistema de salud promueva la salud en todo el país.

Esta alternativa demanda un alto esfuerzo en el nivel de la dirigencia y un fuerte liderazgo; implica cambiar elrostro a la política de salud e incorporar a la dirección sectorial otras habilidades y perfiles profesionales. Sinduda, es una alternativa que tendrá altibajos en sus resultados, con grandes avances en algunas áreas y menoreslogros en otras, como corresponde a un proceso de aprendizaje. Su impacto en los niyeles de salud, en particular de los más pobres (El documento original incluye una hoja de ruta sugerida para los primeros cien

Rangos de ENDES 1992 ENDES 1996 ENDES 2000edad Desnutric. Desnutric. Desnutric. Desnutric ...... Desnutric. Desnutric.

(meses) crónica aguda crónica aguda crónica aguda01-05 6.3 1.4 5.4 1.3 3.9 1.006-11 16.9 1.5 14.5 1.3 11.4 1.412-23 33.1 3.1 31.5 2.0 26.7 1.724-35 43.2 1.2 25.5 1.1 27.2 0.7

36-47 45.4 0.7 30.2 0.6 30.9 0.6.. 48-59 48.8 0.9 30.3 0.7 30.3 0.8

CUADRO 2DESNUTRICION CRÓNICA Y AGUDA 1992,

996, 2000

Fuente: Ene es 1992, 1996, 2000



días, un año y cinco años del próximo gobierno, para los cuatro temas clave planteados al inicio de esteartículo, sería significativo).

Segunda área clave: la reforma sanitaria y el aseguramiento universal

Graves ineficiencias e iniquidades provienen de la segmentación del sistema de salud: por un lado, elMinisterio de Salud; por el otro, el Ministerio de Trabajo con EsSalud. Asimismo, el Ministerio de Defensa conlas sanidades del Ejército, Marina y Aviación y, por último, el Ministerio del Interior con la sanidad de laPolicía. Esta segmentación cuadruplica las inversiones, genera conflicto y desorden normativo.

OPCIONES DE POLÍTICAS

Es fundamental terminar con la fragmentación institucional existente, constituyendo un fondo únicocomprendido por los subfondos del Minsa, EsSalud y las sanidades y que, a través de un aseguramientouniversal, permita el acceso de toda la población a un sistema de salud con justicia social, equidad, calidad yeficiencia.

Esta reforma sanitaria debe permitir que exista un solo órgano rector, el Minsa, y un ente administradorfinanciero de la salud individual que maneje el fondo único, el que estará constituido por el aporte del tesoro público y el aporte solidario de los asegurados que se encuentren en los dos quintiles menos pobres. Este fondoúnico permitirá que toda la población cuente con un Plan de Beneficios básico garantizado y obligatorio (En elcorto y mediano plazo y de acuerdo con un incremento en el gasto en salud, esta franja de beneficios deberá irincrementándose), determinado por los perfiles epidemiológicos nacionales; además de la existencia de unsubfondo para enfermedades catastróficas, que proteja a los usuarios ante eventualidades médicas de'aito costo...................................................................................................................................................

Los actuales afiliados a EsSalud, sanidades y otros sistemas mantendrían todos sus beneficios. La provisión delos servicios de salud se dará a través de prestadores públicos y privados, articulados en redes a lo largo deLterritorio nacional. Se contemplarán indicadores y metas a cumplir por los proveedores y se creará un órganofiscalizador de todo este sistema, que además ejerza la defensa del usuario: la Superintendencia Nacional deSalud (Creada sobre la base de 1a. actual Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud, manteniéndosecomo un organismo público descentralizado del Minsa).

Tercer área clave: una pr opuesta de políti ca de recur sos humanos en salud

La actual situación de relativa ingobemabilidad y de precarización salarial y laboral del sistema de salud en elPerú, es resultado de un ciclo largo que. produjo varios desplazamientos. El primero de ellos es ladesarticulación entre el mundo del trabajo en salud y el mundo de la formación en salud. Como ambos marchan bajo lógicas diferentes, la oferta educativa crece muy por encima de la demanda de los servicios; sin embargo,la demanda educativa en salud es superior a la oferta de las universidades e institutos superiores

El segundo gran cambio ha sido la ampliación de la respuesta institucional a los problemas e salud y, por lotanto, el establecimiento de un nuevo nivel histórico de demanda efectiva en el Perú desde 1995 en adelante, a partir no solo de una ampliación de la infraestructura física y del financiamiento, sino del mayor rendimientode la fuerza laboral en salud.

El tercer cambio importante ha sido la transformación casi completa del régimen laboral, el paso del sistema denombramientos al de contrataciones y el hecho de que los salarios reales se hayan mantenido solo endeterminadas franjas, con la pauperización consiguiente de las otras franjas de profesionales y trabajadores delsector, además de las de la base de ia pirámide. «...Este fondo único permitirá que toda la población cuente con

un Plan de Beneficios básico garantizado y obligatorio, determinado por los perfiles epidemiológicos

nacionales...») El cuarto gran cambio es la revolución de las capacidades del personal de salud y su viraje entusiasta a laeducación continua y al gerencialismo, como efecto indirecto de la globalización, pero como demostración,también, de la característica emprendedora de los peruanos, actualmente variable clave del desempeño delsistema de salud.



Finalmente, el quinto cambio es el serio debilitamiento de la rectoría en el campo de los recursos humanos,con la dispersión de los ámbitos de rectoría formal y real, tanto dentro como fuera del sector salud,

Estos cinco desplazamientos han alimentado una crisis de gobemabilidad de la formación en salud y unmediano conflicto laboral en el mundo del trabajo en salud. Nos encontramos frente a un campodesestructurado de recursos humanos, donde la precarización salarial/laboral y el desempeño han sido puestos en conflicto, y se ha desvinculado la oferta educativa de la demanda de servicios.

OPCIONES DE POLÍTICAS

Se requiere recuperar la gobemabilidad y mejorar el desempeño con desarrollo -humano, mediante un planteamiento estratégico y concertado. Esto se conseguirá con intervenciones orientadas a solucionar los problemas relacionados con la formación y capacitación, la rectoría y gobemabilidad de los recursoshumanos, y el ámbito del trabajo, las cuales seresumen en el cuadro 3. -10•«■ ... . ..... ________________ _____________ _____ Cuadro 3 _____ _____________________ __

Intervenciones prepuestas ___________________________________________ ________________ En el ámbito de la rectoría y la gobemabilidad del campo de recursos humanos

• Impulso a un nuevo marco normativo laboral integral en salud, en correspondencia con el marcodel empleo y de la carrera pública.• Planificación estratégica de recursos humanos en salud, incentivos salariales para servicio en provincias y revalorización del trabajo de los agentes.'• Planificación estratégica interinstitucional de recursos humanos en salud entre el Minsa, EsSalud ylas sanidades de las Fuerza Armadas y de la Policía.

En el ámbito de formación y capacitación

• Contención de la multiplicación de facultades de ciencias de la salud por la vía de la acreditación yla planificación.• Regulación del sistema de segunda especialización médica y de los postgrados y especializacionesde todas las profesiones de las ciencias de la salud, desde el perfil de las plazas a contratar por losdemandantes.

• Establecimiento de un fondo o porcentaj e del presupuesto anual para capacitación, para eldesarrollo profesional continuo por competencias.Finalmente, para la implementación de las políticas de recursos humanos, señalamos tres posibles obstáculos:1) la probable resistencia de las universidades de baja calidad; 2) la dimensión nacional y no sectorial del problema, lo que hace que la solución corresponda a una coordinación con el Ministerio de Educación yMinisterio de Trabajo; y 3) la existencia de un techo fiscal bajo para el sector salud.

Cuar ta área clave: una pr opuesta política de part ici pación social y apertu ra democrática de la gestión

públi ca en salud

El 12 de agosto de 2002 fue aprobada la Ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado, queestableció en la práctica la visión-objetivo del sector salud para el quinquenio 2001- 2005 en dos aspectosfundamentales: mantener el modelo segmentado que rige la estructura del sector y establecer un tipo derelación del Ejecutivo con la sociedad a través de Consejos de Salud de carácter consultivo.

Hoy queda claro que se trata de una propuesta que no resuelve la segmentación, no es compatible con ladescentralización y, por último, regatea ia participación social y concertación con la sociedad civil. Estádemostrado que problemas como los de salud y educación superan las capacidades del Estado y, por lo tanto,requieren alianzas y pactos sociales firmes para soluciones sostenibles. Sin embargo, el régimen institucionaldel sector salud atiende la provisión de servicios mas no la formación de voluntades colectivas plasmadas en políticas públicas, y soslaya la dimensión de la gobernabilidad o la relación Estado-sociedad.

10 Concertación sectorial para requerimiento de mayor espacio fiscal para salud y metas remunerativasreales



Si el discurso sanitario habla de la necesidad de un cambio de prácticas no saludables, y se desea que esxe seaefectivo y sostenible, se tiene que facilitar que la población se ponga en acción.

OPCIONES DE POLÍTICAS ............................................ ......................... ....... ........Se recomienda implementar un sistema participativo integrado. En materia de participación ciudadana esnecesario que el Estado y la sociedad civil acuerden políticas y metas, bajo un Sistema Nacional deParticipación Social en Salud (Es el conjunto de mecanismos de participación social en la formulación de políticas y control social de la gestión en los niveles nacional, regional, provincial y local), cuya finalidad sea proteger la salud de la persona humana en el marco de una igualdad de oportunidades y fomentar un sistemademocrático y descentralizado de la gestión pública en salud.

Dada la necesidad de procesar en paralelo una reforma que termine con la segmentación, modernice la gestióny expanda el acceso a la salud, la nueva institucionalidad debe expresar esta voluntad de cambio y apertura,mediante un nuevo Sistema Nacional Descentralizado y Participativo en Salud (CNS), con funciones claras ycomposición amplia de la sociedad civil, facilitando la renovación del sistema de consejos nacional, regionalesy provinciales de salud.

Por otro lado, se requiere fortalecer los Consejos Locales de Administración de Salud (CLAS), modificar suorientación centrada en la .oferta de servicios, vinculándolos a Comités Locales de Desarrollo, sin perder susatribuciones sobre los servicios locales del Minsa y dentro del enfoque que integre las instancias deconcertación temáticas.

Por último, las políticas de participación ciudadana tendrán que enfrentar la débil cultura cívica existente hoyen el Perú, así como el insuficiente desarrollo de la sociedad civil

s°J



9

organizada en salud. Además, deberán enfrentar la permanente ilusión en la que puede caer cada equipoministerial, de que podrá resolver los problemas de salud solo con fuerzas propias.

«Está demostrado que problemas como los de salud y educación superan las capacidades del Estado y, por

lo tanto, requieren alianzas y pactos sociales firmes para soluciones sostenibles»

5. SISTEMA EDUCATIVO PERUANO: PROBLEMAS QUE LA AQUEJAN

A lo largo de la historia contemporánea en nuestro país, la educación ha sido uno de los aspectos menosatendidos por los gobiernos de turno; sólo una elite podía acceder a una buena educación, dejando de lado ala mayoría de personas de zonas periféricas o alejadas de las principales ciudades

Como ya se sabe, el sistema educativo en el Perú no ha resuelto el problema.de cobertura en la educación básica y, peor aún, los rendimientos escolares están muy por debajo de lo que el propio currículo establece.Es claro que los recursos asignados a la educación son sumamente bajos y parece que el Estado no ha tenido

claro qué debe hacerse para enfrentar de manera efectiva ambos problemas.

Una breve mirada a la realidad de la educación en el Perú arroja cifras contundentes. Tomando en cuenta lasevaluaciones de rendimiento escolar (Evaluación Nacional 2004) vemos que sólo un 12% de los alumnos desexto de primaria, logra aprobar, en Comprensión de Textos y un 8% lo hace en Matemática. En el nivelsecundario estas cifras no son menos preocupantes. Así, encontramos que al concluir la secundaria sólo un3% aprueba en Matemática y un 10% en Comprensión de Textos. Estas cifras parecen tener poco que vercon los resultados educativos que se observan al final del año escolar. Según estos resultados menos del10% de los alumnos desaprueba el año escolar.

En cuanto a la culminación de estudios, se observa que ésta ha venido aumentando en la educación inicial, y parece haberse estancado en la primaria y secundaria. Más aún, sólo el 60% de alumnos concluye la primaria a los 12 años, y sólo un 40% de alumnos concluye la secundaria a los 17 años. Lo peor es queaproximadamente entre 30 y 35% de la población joven no concluye la secundaria. Esto se puede apreciarsegún el estrato socioeconómico y el lugar de residencia.

Frente a toda esta problemática, el Estado ha mostrado una cierta preocupación por la educación en el Perú,y se ha visto reflejada en un sustantivo incremento del gasto público en este sector; de US$ 660 millones en1994, pasó a US$ 1.737 millones en el año 2001, cuando Toledo asumió la presidencia, y el año 2003 fue deUS$ 2.080 millones. En. relación con lo anterior, parecería que el sistema educativo en el país ha logradouna notable expansión. Hoy en día, el analfabetismo se ha reducido al 12% de la población y la escolaridadse ha incrementado a 8,8 años de estudio.

Asimismo, la instrucción primaria llegó a casi la totalidad de los niños, la secundaria al 80% de los jóvenes,y la superior al 30% de los adultos entre 15 y 25 años. A pesar de estos esfuerzos por mejorar la calidadeducativa, nuestro país se encuentra lejos de los estándares internacionales de rendimiento escolar. Deacuerdo con un estudio llevado a



cabo en 43 países por la UNESCO y la OECD (PISA, 2003) entre los años 2000 y 2001. nuestro país se ubicaen el penúltimo lugar en las pruebas de comprensión de lectura, matemáticas y ciencias. No es de sorprender,entonces, que un reciente sondeo muestre que el 91% de los encuestados considere la educación en el. Perúcomo "regular", "mala” o ‘"muy mala” (Universidad Católica-2005). En este mareo de referencia, el mayorgasto en el sector por parte del gobierno ha permitido una mayor cobertura del sistema, más no un incrementoen la calidad de la educación. Del mismo modo, aún subsisten dificultades relacionadas con el acceso alservicio público de educación, además de desigualdades entre áreas urbanas y rurales y según género.

Estos son los problemas centrales (es decir, culminación de la educación básica y calidad de la enseñanza) quedeben ser atendidos mediante la implementación adecuada de políticas orientadas a la educación básica. Sinembargo, es importante tener en cuenta otros elementos que configuran los distintos y posibles escenarios en elque las políticas podrían ser implementadas.El problema educativo también tiene que ver mucho con la propuesta pedagógica que da el gobierno; pues esnecesario tener en cuenta que cada docente debe comenzar por mejorar su calidad profesional,lamentablemente el gobierno de turno no aplica las diversas medidas correctivas, como son las de capacitación

docente, capacitaciones teóricas y capacitaciones que se complementen con la práctica.

En las Reformas Educativas que se han hecho, se habla de un currículum abierto y.flexible frente a los modeloscurriculares cerrados y obligatorios. El viejo modelo de enseñanza, en la práctica, sigue vigente en el marco delactual funcionamiento del sistema educativo, al no desarrollarse adecuadamente las libertades básicas de lasinstituciones educativas y dé los profesores, como son la libertad de enseñanza, la libertad de programar, lalibertad de horarios y la libertad de espacios. Continúan vigentes en muchos casos los modelosintervencionistas del Estado en educación y en la cultura institucional al restringir estas libertades. .. ......

........ ..

Por ello, la libertad de enseñanza institucional y profesional implica la capacidad, como derecho fundamentalrecogido en muchas Constituciones, de las instituciones educacionales y los profesores de identificar su propiacultura profesional y desarrollarla: libertad para fomentar el aprendizaje. Esta libertad de enseñanza se concretaen la identificación de las capacidades, valores, contenidos y procedimientos que las instituciones educativas pretenden desarrollar, como una oferta cultural en un contexto social determinado. Debe quedar claro que lalibertad de enseñanza es entendida como una forma de socializar y dar cultura a las nuevas generaciones de

niños y jóvenes.

De este modo la educación se considera como una forma de intervención socio-cultural, para integrar de maneracrítica a los aprendices en la cultura social e institucional. En una sociedad plural (sociedad del conocimiento),donde la oferta educativa debe ser plural y las culturas institucionales deben ser plurales. Pero esta libertad deenseñanza se acota en la forma en que se entienden la libertad de programas, de horarios y de espacios.

No obstante reconocemos que muy a menudo los profesores y las instituciones no saben o no pueden ejercerestas libertades en los diseños curriculares, pues están acostumbrados a modelos verticales de currículumdictados desde fuera. Además, es más fácil y más cómodo copiar programas hechos que construirlos. Entonces,en la práctica, el problema de estas libertades es saber qué hacer con ellas. Es en este contexto que la educación peruana

9v presenta otro problema grave que es ligar el sistema educativo al aparato productivo, pues es desde losniveles inicial, primaria, secundaria y superior, que no se da una adecuadacapacitación para el trabajo y el empleo productivo, por lo cual es necesario proporcionar ..........................al alumno la formación científica-tecnológica que esté en función de las' necesidades y requerimientos delaparato productivo y según sea el desarrollo de las fuerzas productivas del país.

Pues, lamentablemente, se sigue dando una educación memorística, pragmática, enciclopedista eimproductiva, donde hay un total abandono de la educación de mayorías nacionales, produciendo así laelitización en la educación. Pronto, este tipo actual de política educativa neoliberal afecta a los medios de



comunicación masiva, deseducando, mal informando, alienando a la población de niños, jóvenes,desfigurando sus culturas, costumbres, música y cosmovisión. En lo cultural, la educación tiene como prioridad lo foráneo y relega la cultura nacional, que lamentablemente difunde valores occidentales delindividualismo, egoísmo, de la competitividad individualista y destrucción y es mediante la educación quese da su rápida difusión e imposición sobre la cultura de nuestro país.

Es en este sentido que una política educativa para nuestro país debe orientarse a resolver los problemasestructurales de la educación entre los que se destacan: la calidad, la desigualdad educativa, ladescentralización, la revaloración del rol del maestro, el replanteamiento de la verdadera función del Estado;que no es más la de impulsar el proceso de cambio educativo en la cual estén acorde a las exigencias de larevolución tecnológica y científica de nuestras fuerzas productivas en nuestro país, la preservación del medioambiente, combatir de raíz la pobreza y el desarrollo humano, todo ello mediante - una concepción educativaintegral que apunte a la transformación personal y colectiva de la realidad social, donde los docentes tienenuna tarea primordial que es en primer lugar, el de participar en el proceso de enseñanza aprendizaje con unaconcepción científica del mundo y en segundo lugar, el profesor debe ser modelo, ejemplo, líder, conductor,

guía, investigador, participe del desarrollo histórico de la formación de las nuevas generaciones de maneraintegral de la personalidad del educando; es decir,. lo moral, artístico, intelectual, físico, cultural y estético.Siendo que la problemática educativa en nuestro país es lamentable, se pueden tomar en cuenta algunasconsideraciones para tratar de mejorar nuestro sistema educativo:• Revalorar la labor del docente no sólo en el aspecto económico, sino profesional, humano, deformación académica en valores, es decir, una revaloración integral.• Dar mayor participación al Estado en la problemática educativa, siendo también los medios decomunicación y la sociedad civil los que deberían apostar por una mejor educación desde su quehacerresponsable, honesto y de transmisión de cultura.• Otorgar mayor inversión en educación, para todos es conocido que la inversión por alumno en elPerú es una de las más bajas de Latinoamérica; si consideramos que la educación es una empresa, requiereinversión por parte de los que la gobiernan y es el Estado el principal y único responsable en la educación pública. Lógicamente se tiene que invertir en infraestructura, capacitación y tecnología si se desea, al igualque cualquier empresa del mundo, mantenerse competente, tener presencia en el mercado y ofrecer un buen producto que se pueda insertar en el competitivo mercado laboral.• Priorizar una Reforma Educativa, convocando a todos los agentes educativos donde se incluya

capacitación docente, remuneración justa, desayunos y almuerzos escolares para los que menos tienen,tecnología, y dotación de materiales educativos.'• Fomentar la práctica de valores desde las altas esferas del gobierno: honestidad, trabajo,responsabilidad y el deseo de hacer justicia hasta el último ciudadano.• Para garantizar la formación de nuevas generaciones, se debe considerar la unidad de la práctica yteoría para superar la escuela pasiva, memorística, libresca, desligada de la realidad, encerrada en las cuatro paredes del aula, desfasada de la vida cotidiana.• Realizar una Reforma Educativa donde se especifique la forma de evaluar al docente, tomando unmuestreo y canalizar las debilidades y amenazas en fortalezas y.oportunidades,, creando para ello un buengrupo de docentes altamente capacitados que promueven el cambio educativo tan esperado para el progresode nuestro país.

Sin embargo, desde 1876 a 1962 hubo el intento de impulsar la Educación como es de comprender a travésde los esfuerzos siguientes:

En 1876 se dio el primer reglamento de instrucción con el primer presidente civil, don Manuel Pardo.

La adopción del modelo educativo norteamericano parala Educación'Secundaria, durante el gobierno deEduardo López de la Romaña.

La creación de la primera Escuela Norma de Varones con sede en Lima, durante el gobierno de José Pardo,en 1905.

La creación de la primera Escuela Normal de Mujeres «San Pedro» con sede en Lima, en 1927.



La conversión, del Ministerio de Instrucción a Educación, mediante la gestión del destacado educador, CésarCueto Femandini. ................................................................................... ' — : ..... .. .... - ' ....... ...

La creación de la Facultad de Educación en la Universidad Mayor de San Marcos, para elevar el nivel deformación de los educadores del Perú,., a gestión de , César ..Cueto. Femandini.

El ensayo de la Escuela Nueva durante los dos gobiernos de Manuel Prado Ugarteche, nada menos para daruna nueva orientación a la Educación.

El intento de tecnificación de la educación durante los gobiernos de Luis Bustamante Ribero y de Manuel A.Odría.

Además hubo seis reformas educativas:

Durante la gestión política de Manuel Vicente Villarán.

En el gobierno de Eduardo López de la Romaña.

En el gobierno de Manuel Prado.

En el gobierno de Juan Velazco Alvarado.

En el gobierno de Fernando Belaunde Terry.

Y, en el gobierno del presidente Alberto Fujimori.LECTURA COMPLEMENTARÍA: LOS DESENCUENTROS ENTRE POLÍTICAS PUBLICAS YEDUCACION RURAL

JoséRivero H .11

Hay marcadas evidencias de la crisis de la educación nacional y de que, confirmando la segmentación social peruana, las peores situaciones educativas se focalizan en áreas rurales.

En 1996 una valoración del aprendizaje nacional encontró que sólo 38.5% de niños escolares rurales dominaron9 de 14 competencias básicas, comparadas con 63.5% de niños urbanos que lograron esos dominios. Losresultados iniciales de una valoración de aprendizaje realizada el 2001 muestra que en escuelas multigrado losalumnos rinden menos que los de escuelas polidocentes y que los niños de habla quechua y aymara muestranlos más bajos porcentajes de comprensión lectora. La precariedad educativa femenina sigue siendo alta: el 32%de las niñas campesinas repiten de año o abandonan la escuela y las mujeres rurales promedian solo 4.9 años deescolaridad; 7 de cada 10 analfabetos son mujeres en el medio rural.

Los alarmantes déficits de las escuelas rurales deben ser asociados a variables geográficas, económicas,sociales y culturales. Las razones por las que la educación rural es tan deticitaria, tienen que ver con el lugar enel que se da y lo que ese lugar representa para la sociedad nacional. La asociación de la ruralidad con “lo

pobre”, “lo atrasado”, “lo marginado” repercute directamente en los tipos de atención educativa que el país

dispensa en sus medios rurales.

Hace varias décadas que los diagnósticos y cifras que se manejan, tanto oficialmente como en investigaciones

independientes, son coincidente. Múltiples son, además, las soluciones pensadas y propuestas. ¿Cuál es lareflexión o las conclusiones que pueden obtenerse de estas cifras y de la no aplicación de dichas propuestas?.Muchas explicaciones se asocian a los siempre insuficientes recursos. Pesa más, sin embargo, la escasadisposición y voluntad política existente en estas décadas, para otorgar un servicio educativo adecuado y decalidad suficiente en medios rurales, y porque estos servicios tengan como características: el respeto a las

11 Miembro del Consejo Nacional de Educación y Directivo de Foro Educativo. Sus opiniones no comprometen aambas instituciones.



diferencias culturales, la incorporación de los saberes de esos pueblos y comunidades, y por responder a lasnecesidades y expectativas de la población rural.

El principal factor limitante para la renovación educativa en el país es la falta de voluntad de la clase política peruana por priorizar efectivamente la educación. Ello tiene claras expresiones en magros presupuestos alsector, en incumplimientos de acuerdos nacionales y en falta de continuidad de políticas públicas en elMinisterio de Educación.

La no correspondencia entre las normativas de política y su aplicación real

Los principales estatutos legislativos y normativos referidos a la educación rural son numerosos así comoimportantes la institucionalidad educativa preocupada o identificada con su mejor desarrollo.El sentido declarativo vigente en la mayoría de estos mecanismos constituye tal vez su mayor coincidencia. Eldeber ser y la aspiración de logros óptimos en bien fraseados párrafos, son constantes en la mayoría de losdocumentos consultados.

La coincidencia en el señalamiento de la pobreza generalizada del país - que tiene en medios rurales eindígenas máxima expresión - facilita que sea lugar común en casi todas las estrategias educativas y en losconsiderandos de dichos estatutos y. normas, asociar la. prioridad a la educación rural con la superación dedicha pobreza estructural.

Sin embargo, no hay correspondencia entre la profusión de dichas normas con las posibilidades de realaplicación de las mismas y con la necesidad de estrategias con las que se enfrente efectivamente el carácter dedesastre educativo nacional que, se admite, tiene en la escuela rural sus mayores expresiones de baja calidad yde inequidad colectiva.

Los denominados "Planes Maestros” hechos en el Ministerio de Educación para la Educación Rural y para la

Alfabetización representan una buena iniciativa del sector. No se explica, sin embargo, que en elcorrespondiente a la educación rural el principal esfuerzo se haya dirigido a imaginar lo que debiera darse enmateria educativa rural el año 2021. En el documento producido, esa visión estratégica del país al 2021 no secomplementa con la priorización de medidas urgentes para el plazo inmediato.

La alfabetización, ubicada en la anterior y actual gestión ministerial como una de las cuatro prioridades de política, presenta en su Plan Maestro y, sobre todo, en los recursos asignados para hacer factible dicha prioridad, evidente precariedad. Los últimos recortes del presupuesto regular del Ministerio de Educación a losque se comprometió el ministro Ayzanoa para asumir el aumento de 100 nuevos soles a los maestros durantelos meses de mayo y junio del 2003, han afectado a programas como el de alfabetización a pesar de su nominal“prioridad”; con 10 millones de soles asignados será muy difícil implementar una estrategia que tiene como

meta alcanzar 250 000 alfabetizados durante el año en curso.

Respecto a incentivos a docentes existen consensos para reconocer un pago adicional a los maestros rurales.Sin embargo el problema subsistente es doble: por un lado son muchos los docentes que dejaron de trabajar enáreas rurales y que siguen cobrando al Estado por “asignación a áreas rurales o zonas de frontera” y, por otro,

se define a quiénes premiar con dichas asignaciones acudiendo a datos de la clasificación del INEI. Se requieredefinir desde el Ministerio de Educación cuáles son las condiciones de trabajo que ameritan esas bonificaciones, en vez de asociarlas solamente a una clasificación del INEI; es muy importante en este casoresaltar las implicancias de enseñar en un medio rural apartado, y lo que eso significa para los maestros. A la

vez es fundamental que el propio Ministerio sincere sus planillas y acabe con el desestímulo que significa paralos docentes que efectivamente trabajan en el medio rural, la actual extendida práctica de que docentestrasladados a centros urbanos continúen recibiendo esas bonificaciones.

Por lo demás importa una nueva concepción en estos estímulos docentes: no basta premiar el hecho de trabajaren una determinada zona geográfica y en determinadas condiciones de vida; es necesario introducir de maneraurgente la valía de ese trabajo en términos pedagógicos y personales. Se trata de premiar sobre todo lamotivación y la responsabilidad y no sólo el tema de la ubicación geográfica o el tamaño de la población.



La ausencia de políticas específicamente destinadas a las escuelas unidocente y multigrado

Constituye una constante el que los documentos de política no aborden con el énfasis necesario y con lasmedidas integrales que demandan las escuelas unidocente y multigrado, tan absolutamente mayoritarias enel medio rural que en la práctica son sinónimo de educación rural. Pareciera que sigue considerándose aeste tipo de escuelas como transitorias hacia una superior condición de polidocencia y, por lo mismo,.nomerecedoras de atención específica.

Lamentablemente, el carácter unidocente y multigrado de los centros educativos rurales es . algo que perdurará por muchos años, más allá de quienes postulan la necesidad de replantear su propia existencia. Serequiere una decidida política orientada a enfrentar la mejor gestión y efectivos logros de aprendizaje en estetipo de escuelas, a formar docentes y capacitarlos para enfrentar con metodologías adecuadas el trabajo convarias aulas y grados a la vez, a la obtención de materiales que ayuden al aprendizaje de niños y niñas encontextos precarios como los de este tipo de escuelas.12 La concreción de más recursos al sector educativovía la reforma tributaria aprobada, pudiese posibilitar la creación de nuevas plazas en las hoy escuelasunidocentes que posibiliten el trabajo mancomunado de por lo menos dos profesores en cada una de ellas.

Una tarea pendiente que pudiera ser asumida en el nuevo proyecto de educación rural que se inicia con préstamo del Banco Mundial es lograr un mapa o catastro de las escuelas unidocente y multigrado en elmarco de una estrategia específicamente dirigida a encarar un mejor aprendizaje y una mejor gestión en laeducación rural.13

Las nuevas demandas de la regionalización

La regionalización vigente desde enero del 2003 presenta al país riesgos y oportunidades también en loeducativo. A pesar de que se ha señalado que recién el 2004 habrá transferencia efectiva del Estado central aRegiones en materia educativa, no es menos cierto que las demandas por acortar esos plazos son parte de lasexigencias de los gobiernos regionales.

Habría que propiciar el desarrollo de algunas de las tareas aún pendientes en lo referente a dación yaplicación de normas14:

En el transcurso de la última década, una de las normativas más prometedoras ha sido la disposición para queun tercio del programa curricular sea adaptado a las realidades locales. Hay indicios consistentes paraafirmar que uno de los problemas no resueltos en escuelas de base en medios rurales es la posibilidadde concretar esa adaptación. No se conocen normativas que específicamente orienten y estimulen elcómo llevar a cabo esa importante disposición. Con la descentralización será tan o más importante loque defina al respecto las nuevas autoridades regionales que lo que norme el MED.

Los esfuerzos por descentralizar y dar autonomía a los funcionarios locales son insuficientes y chocan con unagran resistencia de éstos para asumir responsabilidades. La precariedad en los puestos, la inestabilidad,la corrupción y el reino de la arbitrariedad hacen que muchos actores teman tomar decisiones que los

I!?La experiencia colombiana de “Escuela Nueva” da pistas importantes en cuanto al efecto de un buen uso de materiales

de aprendizaje tanto por docentes como por alumnos rurales en este tipo de escuelas. Cabe preguntar si habría que optar porla aplicación de materiales autoinstructivos y cómo lograr simplicidad en los mensajes sin abandonar ni tomar en cuenta lacomplejidad de los aprendizajes de cada alumno......

->0

Hay indicios de que no todas las escuelas unidocentes y multigrado creadas se justifican en buen número de lugares (enla amazonia, por ejemplo, han sido creadas siguiendo patrones tradicionales de asentamiento) y que haría falta en buennúmero de casos promover estrategias para concentrar escuelas unidocentes y ' multigrado, dando más peso a escuelasnúcleo que generen instancias de coordinación con unidades locales con más potencialidad para dar mejores servicios, y a lacreación de servicios de traslados de alumnos vía microbuses escolares. En otros casos, las distancias entre una y otraescuela será determinante para no considerar variables como estas. ........................... ...... ............... ....................... „,

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21 Ver Políticas educativas publicas en áreas rurales del Perú. José Rivero. Ayuda en Acción. Lima, 2003 (Documento detrabajo)

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comprometan personalmente en la determinación del uso y la distribución de recursos presupuéstales.Otra conclusión que surge de situaciones y documentos analizados atañe a la necesidad de promover la dación

de normas específicamente orientadas a favorecer la mejor educación en áreas rurales. No basta, dadaslas características deficitarias y las demandas específicas de la educación en medios rurales, incluir ennormas generales la posibilidad de ser adaptadas a medios rurales. Esto debiera significar cambios deenfoque en el MED al dar las normas y en los gobiernos regionales al interpretarlas y aplicarlas o aldar sus propios instrumentos normativos.

La difícil relación padres/comunidades rurales con el Estado y los docentes

jEl mundo de la educación en medios rurales no puede limitarse a la alfabetización de niños y niñas en centrosescolares. Siempre será clave la presencia de la propia comunidad para recrear con apoyo educativo el futurode esas mismas comunidades

¿Cuál, es la relación que las comunidades han querido establecer con el Estado respecto a la educación de sus

hijos? La validez de esta pregunta está directamente asociada a un doble hecho: uno de los principalesimpulsos para el crecimiento del sistema educativo en las zonas rurales ha sido la demanda de lascomunidades; y, segunda situación, la opinión casi generalizada en docentes rurales sobre un supuestodesinterés de los padres por la educación de sus hijos.La tensión entre esas demandas de padres por centros educativos para sus hijos y esa opinión de los maestros

sobre el desinterés familiar porque sus hijos se eduquen, se explica de algún modo por el lugar importante quelos niños y niñas tienen en la economía familiar, que es precaria, y en la que el trabajo de cada miembro de lafamilia tiene particular importancia y valores muy tangibles. Si los padres observan que los maestros nocumplen con acudir regularmente a sus centros de trabajo y que los avances de sus hijos en sus aprendizajesson demasiado lentos, es más que probable prefieran tenerlos apoyando las labores domésticas o productivasde su hogar. La precariedad en el acceso y permanencia educativa de muchas niñas rurales tiene directarelación con ello.

Respecto a los mecanismos de participación creados desde Lima, hay una verdadera incongruencia con lageneralización del sistema de Asociaciones de Padres de Familia (APAFA) en todo el territorio nacional, sin

considerar la multiplicidad de establecimientos educativos y que, en el caso de medios rurales, la comunidadtiene mayor relevancia quedichas asociaciones de? padres. El nuevo reglamento de las APAFA postula la creación de muchos órganossin ninguna posibilidad de concreción en centros unidocentes y multigrado. La creación de un ConsejoEscolar Consultivo termina siendo instancia que reemplaza a la propia comunidad y al asumir funcionesejecutiva puede llegar a debilitar la autoridad del director de los centros. Estos Consejos y otros mecanismosde participación deben ser adaptados al medio sural si es que se quiere allí funcionen.

La precariedad educativa con poblaciones indígenas

La interculturalidad no ha sido suficientemente asimilada en el Perú. Cuando hay referencias a la EBI primamás lo “bilingüe” que lo “intercultural”. Existe en el país real dificultad por concretar en idea y en acción

esa interculturalidad

Difícilmente se avanzará hacia el cambio en las escuelas rurales peruanas, más aún en las ubicadas enámbitos indígenas, si es que no se hace un reconocimiento del racismo profundo vigente en el país. No

habrá inversión que funcione si a la vez no existe un esfuerzo por modificar las condiciones en las que se produce la educación rural. No se trata solamente de dotar a las comunidades de más recursos. Flay querealizar esfuerzos mayúsculos para que se asuma de verdad que los indígenas -hombres y mujeres- soniguales a los demás. Es la creencia profunda en la desigualdad lo que termina justificando el abandono, lanegligencia y el desinterés.22

En este contexto un paso importante ha sido la creación de la DINEBI. Sucesivas evaluaciones realizadascomprendiendo la acción estatal desde 1999 señalan algunos alentadores avances en materia de Educación



Bilingüe Intercultural (EBI)2;>.

Sin embargo, los lincamientos de política quedan cortos respecto a los desafíos que representa una realidadcomo la peruana. Así, la direccionalidad de la EBI sigue exclusivamente centrada en atender educativamentea la población indígena que tiene un idioma propio. Tendría que ir más allá de la escuela y afianzar un trabajorealmente intersectorial donde el Ministerio de Educación es pieza importante pero no exclusiva ni, en no pocos casos, la más importante. No se vislumbra aún la participación de las propias poblaciones indígenas enel diseño, implementación o evaluación de estas políticas; en la medida que la educación en zonas indígenasdel país incluya la participación social y- comunitaria como uno de sus principales componentes, la EBI serámás pertinente y afianzadora de la democracia peruana y expresión de la diversidad característica del Perú.

Un referencia final a los “wawawasi”, programa que desde la década pasada no depende del sectoreducativo. A pesar de que la cuna de este modelo de educación temprana nació en la sierra sur y encomunidades quechua y aymara hablantes, el desarrollo de estos programas desde la década de los 90’ han

tenido como elementos en común la disminución y. en algunos casos, hasta la desaparición de estrategias pedagógicas en sus desarrollos y el casi abandono de metodologías específicamente referidas a un trabajo enáreas indígenas.15

Desafíos de la emergencia educativa y de la reglamentación de la Ley General de Educación

Asumir con perspectiva histórica la hoy oficializada "emergencia educativa” y reglamentar y aplicar sin

distorsiones la nueva Ley General de Educación debieran tener como objetivo central enfrentar la precariasituación de la educación peaiana, particularmente la vigente en áreas rurales. Ello demandará en el caso dela educación en ámbitos rurales, el reconocimiento de las siguientes principales deficiencias y laorganización de estrategias para enfrentarlas con participación del Estado y la sociedad peruanas:

Deficiencias en la calidad de la educación que se ofrece tanto en su contenido como en su elementos deestrategia (metodología, materiales, infraestructura, -adecuación a contextos locales) y bajosrendimientos de docentes no preparados para trabajar en medios rurales, con mayoría de escuelasunidocentes y multigrado.

Deficiencias y vacíos en la cobertura y el tiempo escolar. La educación inicial reconocida como llave

maestra para ingresar mejor al sistema educativo está ausente o es poco relevante en medios rurales eindígenas. El tiempo utilizado en las aulas no se rige por las necesidades del ciclo escolar; las clases seinterrumpen, prolongan o suspenden de acuerdo a los intereses y necesidades de los profesores, de los padres u otro agente distinto de los niños.

Los docentes sobreestiman la importancia de los libros de texto en el proceso pedagógico; tienen dificultad para utilizar sus propios conocimientos e iniciativas así como para. recurrir a las habilidades y destrezasadquiridas por sus alumnos en su vida cotidiana. La pizarra es el principal recurso pedagógico utilizado porlos docentes y de manera limitada: para escribir o dibujar lo que los niños deben copiar en sus cuadernos. Eluso de materiales del medio (utilizando, vgr., frutas o semillas como recurso didáctico para sumas y restas)es más frecuente en sierra y selva que en la costa. 23 Escasa racionalidad en la estructura del sector, concentralidad del proceso burocrático y de normas de control en el funcionamiento institucional. Losrequerimientos de la escuela rural, muchas veces urgentes, deben pasar por una cadena de decisiones yautorizaciones que involucran a organismos intermedios (ADEs, USEs y hoy UGEs) del Ministerio deEducación y, en otras instancias, a otros sectores gubernamentales... _____________________ ___

Sistemas de carrera y formación magisterial que no estimulan mejores rendimientos docentes ni buenos

aprendizajes en escuelas rurales caracterizadas por su heterogeneidad y precariedad, lo que es agravados por

15 Importa revisar la pertinencia de la atención preescolar en el campo, sobre todo en términos de la “interculturalidad” y de

los ciclos de transmisión de conocimiento y socialización. Habrá que preguntarse si con estas intervenciones se procuramodificar de manera sustantiva los patrones de crianza vigentes en comunidades indígenas. Es necesario revisar la naturalezamisma de la intervención y lo que significa para el futuro de las culturas locales y la valoración de las formas de crianza queson importantes para la reproducción de esas culturas.2' Ver La escuela rural: Modalidades y prioridades de intervención Carmen Montero (Coordinadora), Patricia Oliart, Patricia Ames, Zoila Cabrera y Francesca Uccelli. MECEP, Lima. 2001



la falta de mecanismos de eválüación,'de ^esfímulo~y' rendición de cuentas.

Demandará, asimismo y como cuestión prioritaria,-la identificación, el rescate , y la ampliación del núcleo de buenas experiencias públicas, no gubernamentales y denaturaleza mixta de educación rural- . Urgirá a no concentrar todas las expectativas en modalidadesescolarizadas optando, también, por acoger modalidades no formales donde la participación y la presencia de lacomunidad es fundamental.

Garantizar una buena educación básica en medios rurales se asocia estrechamente a la idea de lograr un paísmás democrático y viable. Permanecer indiferentes frente a las actuales desigualdades educativas puedesignificar el abandono de las posibilidades de una real democratización en el Perú y de la idea de conformaruna sociedad más igualitaria.

6. EMPLEO EN EL PERÚ: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL PRÓXTMOGOBIERNOJulio Gomero - DESCO: http://wvvw.consorcio.org/eleccionesperu2006/

A pesar de tener una tasa de desempleo abierto cercana al 10%, ligeramente por debajo del promedio de laregión, el empleo es una de las preocupaciones centrales de la población, de acuerdo con diferentes encuestasde opinión.

Detrás de tales preocupaciones existe una demanda por mejores empleos, con mejores remuneraciones y conacceso a los servicios de salud y planes pensionarios. Aún no existen signos claros de que la situación desubempleo y estancamiento de los ingresos se empiece a revertir. Esta situación se refleja en tasas de pobrezaque exceden el 50% de la población y que no han registrado una significativa disminución, no obstante elcrecimiento de la economía^

Las causas de estos problemas se pueden clasificar en tres grupos: 1) los bajos niveles promedio de

productividad y sus efectos en la competitividad, 2) la débil asociación entre el crecimiento económico y lageneración de empleo adecuado, y 3) la efectividad dé los regímenes especiales de empleo en la formalizacióndel empleo.

Primer problema: los bajos niveles de productividadLa productividad de la mano de obra y de la productividad total de los factores de producción cayeron en losúltimos años, recuperándose recién a partir de 2002. Se pueden identificar varias causas que explican dichasituación: el aumento de la volatilidad producida por los cambios en las políticas económicas — desde los años1980 hasta mediados de 1990 — y las modificaciones en las leyes laborales, en la primera mitad de los años1990.^

Una segunda causa es la caída de la productividad promedio de la economía, pues si bien hubo un aumentosignificativo de la participación de las microempresas en el tejido productivo nacional, su aporte en términos dela productividad total fue muy bajo .

Una tercera causa es la baja inversión en capacitación laboral, que apenas estaría representando el ,1% de las

planillas . Además, la poca inversión que existe se concentra

26 Experiencias como las escuelas de Fe y Alegría con programas de educación rural en Cusco, Iquitos, Piara y Ancash o la decentros educativos asistidos por Ayuda en Acción en provincias de Piura, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, lea y Arequipa,son, entre otros, verdaderos esfuerzos por innovar la educación rurai sin necesidad de grandes recursos de financiamiento.

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en ¡os grupos ocupacionales con mayor calificación y en los trabajadores con con? permanente. La

http://wvvw.consorcio.org/eleccionesperu2006/






capacitación calificada como formal, aquella con alguna acreditación,í estaría llegando a un 4% de lostrabajadores. 4

Opciones de políticas ^A continuación revisaremos solo dos. de un conjunto de medidas necesarias para ele vi productividad. La primera medida consiste en el lanzamiento de un plan nacional productividad laboral y empresarial, quecomience por el reforzamiento de la Direq| Nacional de Economía y Productividad del Trabajo del MTPE,como institución desig| para el tema de competitividad laboral. Asimismo, fortalecer sus capacidad?.'articulaciones con el Consejo Nacional del Trabajo, con el Consejo Nacional paí Desarrollo de la Micro yPequeña Empresa (Codemype) y con el Consejo Nación! Competitividad. Reforzar la nueva función de estadirección supone una ampli^ presupuestaria que, mediante la mejora de su dotación de recursos humanos, re^actividades de promoción y de estudios respecto de la productividad y las buenas prác* en las empresaslocales. En términos presupuestarios, el monto requerido se estima en U millones anuales. ?Un componente importante de dicho plan es la instauración de un premio anual £ innovaciones y buenas prácticas empresariales/laborales. El propósito es otorga* reconocimiento, de parte del Estado y la sociedad, a

las mejoras productivas, innovack técnicas, mejoras en los procesos de producción que sé realizan ál interiorde lás'gmp're como resultado de la interacción de trabajadores y empresarios. En segundo luga? necesariodinamizar el mercado laboral a través de un fondo de capacitación laboralf adopte el esquema de “ProJoven”

para el empleo asalariado y de “Perú Empr endedor^ las microempresas. Dicho fondo debe operar bajo unenfoque de demanda, con un E^ que acredita y certifica la provisión de servicios de desarrollo empresarial yfinanc^demanda de asistencia técnica y capacitación de las Mypes.

' ' ' •

Segundo problema: la débil asociación entre crecimiento económico y empleo

tEl tipo de crecimiento económico determina el impacto que tiene en la generación empleo. En el caso de uncrecimiento primario exportador, es muy probable que esn concentre en los sectores modernos que no son, precisamente, los que concentran la nfS cantidad de PEA. Por otro lado, si bien la agricultura costeña deexportación® generando nuevos empleos, no estaría generando ingresos suficientes para reduqj subempleo poringresos. Una de las razones de ello puede encontrarse e^ sobreabundancia relativa de mano de obra . Engeneral, los diversos indicadores de eim y crecimiento estarían reflejando una mejoría en los niveles de empleo

más calificado* se localiza en las empresas de mayor tamaño relativo, las cuales representan 5no más del 15% de todo el empleo . £Un segundo factor que influye en el impacto del crecimiento en el empleo adecuados desigualdad.

La desigualdad inicial de los activos de una sociedad afecta el dinamismo del crecimff económico; así como, lacapacidad de generación de empleos y de disminución pobreza. m Si se analiza el comportamiento del empleo, la pobreza y el crecimiento en la úi década en la región, resultaríaclaro que el tema distributivo afecta el crecim?: económico en términos de su impacto en el empleo y ladisminución de la pobreza. Pa^como Costa Rica y Uruguay, cuyos PBI per cápita crecen a tasas ligeramente superiores al del Perú,muestran un impacto mayor en la disminución de los niveles de pobreza (véase el gráfico 4). Para generarese mismo impacto, el país tendría que duplicar el crecimiento de su producto, reorientar el esquema decrecimiento o introducir sustantivas mejoras distributivas.

Opciones de políticas

Frente al problema de la baja asociación entre el crecimiento económico y el empleo, se requiere generarun crecimiento más homogéneo entre los diferentes sectores económicos y que tenga mayoresarticulaciones con el empleo. Para ello es necesario promover la articulación de los sectores productivosmenos dinámicos — Pymes urbanas y pequeños productores agrarios — con los sectores más dinámicos dela economía.

En este sentido, una primera recomendación del conjunto de' medidas necesarias es incorporar losobjetivos de empleo en el diseño de las políticas económicas. En el caso del sector privado, se requiere



identificar la escasez o abundancia relativa de determinada ocupación en función de ia dinámica delmercado. En el caso del Estado, e.s necesario potenciar la intervención conjunta por espacios geográficosde los diferentes programas sociales, intensivos en mano de obra. En la actualidad, los diversos programasdel Estado generan cerca de 230 mil empleos temporales anualizados (A Trabajar Urbano, Rural, Pro vías,Mimdes).

Una segunda medida es reforzar la Comisión Intersectorial de empleo, para que centralice y haga operativaslas acciones necesaiias para la incorporación del objetivo empleo en las ■ políticas económicas. Asimismo,

que elabore una propuesta de política de inversión pública en mano de obra intensiva.

En tercer lugar se recomienda lanzar un plan de articulación entre la oferta exportable y los proveedoreslocales, bajo el enfoque de cadenas productivas y de subcontratación flexible, focalizando la intervenciónen cinco cadenas, atendiendo a criterios de encadenamientos ..locales y absorción de empleo.

Asimismo, se recomienda: 1) potenciar las acciones que, en pequeña escala, se vienen realizando desdePrompyme, Prompex y el Ministerio de la Producción bajo el actual liderazgo de la PCM, que seconcentran en la incorporación de las Mypes en la oferta exportable; 2) elaborar un plan de desarrollo deáreas rurales en zonas de extracción de recursos naturales, que articule el aporte de la gran empresa y elEstado en la promoción de proyectos productivos; 3) hacer operativa una instancia de gestión deldesarrollo local con capacidad para formular proyectos con viabilidad técnica en las zonas que cuentan concanon minero; 4) otorgar incentivos, principalmente tributarios, para consolidar encadenamientos productivos con producción doméstica, en la lógica de generar y maximizar la retención de valor agregado.

Tercer problema: la poca eficacia de los regímenes especiales de empleo para formalizar el empleo

El mercado laboral en el país se divide en dos segmentos: uno principal o central, y otro periférico osecundario. En el sector secundario, a diferencia del sector principal, lasempresas son de pequeña escala, con presencia de mano de obra no calificada y que operan con tecnologíasmenos modernas .

En dicho contexto se promulgo la Ley de Promoción y formalización de la Micro y Pequeña Empresa (julio de

2003). que supone menos beneficios laborales que el régimen común (28% menos de ingresos mensualizados)7 . Esta ley. en lugar de promover la formalización de las empresas, puede haber acentuado la segmentacióndel mercado laboral. De acuerdo con la información oficial (proporcionada por el MTPE), desde la vigenciade dicha ley hasta octubre de este año, hay 5.068 microempresas que se han., acogido a ella. Sin embargo, esteavance es mínimo en comparación con la elevada informalidad de las relaciones laborales en dicho sector productivo, donde 3 de cada 4 trabajadores carecen de contrato alguno y, particularmente en aquellasmicroempresas de 2 a 9 trabajadores, el 48,7% de los trabajadores percibe ingresos inferiores a laremuneración mínima vigente (véase el cuadro 1)

Cuadro 1Perú: PEA ocupada en Mype según grado de formalidad, 2002 (En valores absolutos y porcentajes)

Microempresa (de 2 a 7trabajadores)

Pequeña empresa (de 10 a 49trabajadores MYPE (de 2 a 49 trabajadores)

Absolutomillones

% Absolutomillones

% Absoluto ■

millones

%

formal 0.5 7.9 0560 1.0

13.8Informal 5.8 92.1 0.3 40 6.2 86.2Total 6.3 100.0 0.8 100.0 7.2 ..........

.100.0 ..........Fuente: Lévano, Cecilia (2005), "Elaboración de estadísticas de la micro y pequeña empresa”, Consultoría. lima: Ministerio de Trabajo y

Promoción del

Empleo, Dirección Nacional de la Micro y pequeña empresa.



En el sector de las microempresas, la contratación de trabajadores — tanto la de facto como la formal — tienemenores costos salariales que en las empresas medianas y grandes. Sin embargo, ello no se ha expresado en lageneración de tasas más altas de empleo.

En relación con el año 2000, en el nivel del Perú urbano, son las empresas de más de 100 trabajadores las quevienen absorbiendo empleo a las tasas más altas. Mientras que en ellas el empleo ha aumentado en 19,7%, enlas de menor tamaño (10 a 49 trabajadores) lo ha hecho en 9,5% (según el MTPE). Para el caso de Limametropolitana, en comparación con el trimestre junio-agosto 2002, mientras que en las empresas de 1 a 10trabajadores el empleo había decrecido en 4,9%, en las de más de 51 trabajadores, el empleo había crecido en16,3%9.Si se incluyen los aportes a la seguridad social, mientras un trabajador, sujeto al régimen general que percibela remuneración mínima (S/. 460 mensuales a diciembre de 2005) genera un costo laboral mensualizado de S/.733,14; en el caso del régimen laboral especial de la Mype, dicho costo asciende a S/. 520,36 y en el sectoragrario, a S/. 519,20. Tras la supresión del IES, la diferencia entre el costo laboral Mype y el agrario para todoefecto no sería relevante. Si con esos costos laborales no hay avances significativos en la formalización de la

planilla en la Mype, el asunto correspondería más a problemas serios de productividad de la Mype comounidad productiva. ....................................................................................... • ■ ■ -■ ............................... — Opciones de políticas

Frente a la poca eficacia de los regímenes laborales especiales en la formalización de empleo (Mypes yagrario), la propuesta plantea reformar las leyes correspondientes, introduciendo incentivos económicos mástangibles, tales que promuevan efectivamente la formalización de la planilla en las Mypes pero que, a la vez,no profundicen la segmentación del mercado laboral.

Para ello se propone, en primer lugar, incluir en el Plan Nacional Mype (que a la fecha adolece de JaResolución Ministerial correspondiente) una propuesta de reforma dei_. régimen laboral Mype, que incluya beneficios tangibles en cuanto al acceso a seguridad social. Asimismo, debiera contemplarse la incorporaciónde una propuesta de un seguro integrado de riesgos Mype: salud, pensiones y cobertura de activos.

El plan también debe contener compromisos claros de la Sunat y del MEF para reformar el régimen únicosimplificado (RUS). La reforma debiera contemplar que las boletas de venta de las Mype otorguen crédito

tributario a empresas contratistas o, en su defecto, establecer un incentivo efectivo de acogerse al régimengeneral. Finalmente, el Plan Nacional Mype debe centralizar los recursos con destino a Mypes en elMinisterio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), en concordancia con su papel rector en la materia.En segundo lugar, se requiere lanzar un programa masivo de compras estatales que centralice la demanda desectores y que premie la generación de valor agregado local; así como, las articulaciones de empresasgrandes y medinas con pequeñas y microempresas.

Un programa de esta naturaleza, con compras por un millón en productos y concentrado en industriasligeras — confecciones, mobiliario, calzado — beneficiaría a cerca de 150 microempresas — 3 mil puestos detrabajo por cada S/. 23 millones (US$7 millones) — ...

Para que un programa de este tipo tenga efectos en la dinamización del sector microempresarial y en elempleo, necesitaría multiplicar por 10 dichos requerimientos. Otras'acciones necesarias son: 1) reforzar el papel que desempeña el MTPÉ como entidad rectora de la promoción y desarrollo de la microempresa; 2)mejorar la asignación presupuestaria para la promoción regular de las Mypes; pasar de los S/. 15 millonesque por todo concepto se encuentra en los diferentes sectores, a no menos de S/. 50 millones anuales; 3)

proponer planes de desarrollo para las Mypes, en el marco de conglomerados regionales/cadenas productivas; y 4) lanzar el sistema de información de mercados para las microempresas, en alianza con losgobiernos locales.

LECTURA COMPLEMENTARIA: EMPLEO Y REGULACIÓN LABORAL EN EL PERÚJuan Chacaltana

Algunos empresarios están preocupados por los cambios en la competencia en el nivel mundial y están



proponiendo cambios en la regulación laboral, indicando que los costos laborales son muy altos en el Perú16 El contexto en que aparecen estas propuestas esimportante, pues surgen en un momento que se incrementa la competencia internacional, por el ingreso deChina en los mercados donde colocamos algunos de nuestros productos. Al mismo tiempo, es un momento enque justamente la actividad exportadora y la producción, en genera!, han crecido. En cualquier caso, cabeseñalar que en los últimos tiempos, subir o bajar los derechos, beneficios o costos asociados a la mano de obrasiempre ha sido el denominador común de los debates laborales.

Eso ocurre porque, en el caso peruano, la regulación laboral se sustenta en un equilibrio en el cual se tiene unarelativa alta participación del Estado en la protección del trabajador y una muy baja protección derivada deacuerdos entre las partes de la relación laboral. Así, dependiendo de quién está en el poder, siempre se terminadiscutiendo si se debe bajar, mantener o subir la protección. Es necesario resolver este “equilibrio precario’',

pero ciertamente se trata de un tema de largo plazo, que debe ser pensado con cuidado, pues se requiere primero fortalecer la capacidad de negociación entre las partes.

Costos laborales, informalidad y competitividad

Actualmente existen varias propuestas de reforma laboral y todas ellas mencionan entre sus objetivos, conmayor o menor énfasis, la reducción de la informalidad y el incremento de la competitividad. A continuacióncomentamos estos temas con estadísticas recientes.

Informalidad28

La discusión sobre informalidad ha hecho uso de un dato bastante utilizado: "dos tercios de los trabajadores notiene ningún beneficio y hay que hacer algo para darles al menos algunos”. Este dato, en realidad, es mayor o

menor dependiendo de quién lo mencione20 Es clara la necesidad imperiosa de hacer algo para incrementar laformalización de los trabajadores informales.La discusión radica en el cómo. La recomendación de política, actualmente en debate, plantea que dado quemuchos trabajadores no tienen acceso a ningún beneficio, estos deben reducirse para que sean pagables a todoslos trabajadores. Este argumento es bastante directo, pero asume que la reducción de los beneficios laborales(ílexibilización) en el sector formal genera automáticamente formalidad para los trabajadores del sector

informal. Es una predicción que parece intuitiva; sin embargo, en la realidad, no existe un estudio en el paísque compruebe estadística y científicamente esta relación. Por el contrario, la escasa evidencia existente no parece apoyar esta hipótesis

En efecto, si se considera, por ejemplo, la flexibilización del mercado de trabajo ocurrida en la década de 1990 — que redujo los costos de contratación y despido — , se observa que una mayor flexibilización ha estadoacompañada de una mayor informalidad en el empleo asalariado privado^0. Esta evolución ha ocurrido a pesarde que en la década de 1990 hubo crecimiento económico significativo, por lo menos hasta el año 19976.

Otro ejemplo es el de la Ley de Formalización de la pequeña empresa, promulgada durante el actual Gobierno.Esta ley creó un régimen laboral especial con menores costos laborales para el sector de los pequeños negocios,donde radica la mayor cantidad del.empleo asalariado informal. A pesar de ello, a casi dos años de su creación,del universo total existente, que es bastante amplio, solo mil trescientos pequeños negocios, se' habíanregistrado en este régimen.

Este resultado no es sorpresivo. La “Ley Pyme” concibe a la informalidad laboral como independiente de la

informalidad en otros aspectos, como la tributación o los registros, y por lo tanto no define incentivos en estosotros campos, que son probablemente los más importantes. Algo falla, entonces, en esta teoría de que loscostos laborales son los principales responsables de la informalidad. Sin embargo, en esta discusión falta

16 * • "

Esta afirmación es discutible. El indicador que la sustenta es el nivel de los costos adicionales al salario (acargo del empleador) como porcentaje del salario. En realidad, lo que interesa para la competitividad de lasempresas es el costo total de la mano de obra (en



incorporar los resultados de las investigaciones que se han desarrollado en los últimos 30 años sobre este tema(Tokman 2004); que señalan que la informalidad es producto de factores económicos de contenido estructural(amplio excedente de mano de obra unido a baja y heterogénea productividad) y que los factores legalesinfluyen, pero en adición a los de largo plazo. Aun más, los temas legales de mayor importancia pasan primero por el lado de los impuestos y los registros. A esto habría que añadir los enormes problemas de cumplimientode la legislación laboral, debido a una autoridad del trabajo actual claramente disminuida. Así, no es correctoafirmar que con solo reducir Ios -costos laborales se formalizará el gran contingente de informales existentesen el país17. La informalidad -si se le entiende como no cumplimiento de reglas-, en realidad, expresa un problema mayor: la escasa calidad de los empleos que desarrollan las empresas que justamente incumplen lalegislación. Si se suben o bajan los costos laborales, esto no necesariamente mejora la calidad de esos empleos,y eso es lo más importante.

Competitividad

El otro objetivo indicado en las propuestas de reforma se refiere a que menores costos laborales incrementaríala competitividad de las empresas. Esto es posible, pero no es lo deseable. Diversos analistas han expresadoque la mejor manera de ganar competitividad es a través de la inversión en innovación tecnológica, más ymejor infraestructura económica, más capacitación de la mano de obra, menores costos de transacción en losmercados de productos, etc. En las últimas décadas no nos hemos preocupado, como país, por estos factoresque constituyen la base de la competitividad de las naciones y, como es usual, solo ante la inminente llegada dela competencia internacional aparecen algunas ideas, mas estas son de corto plazo, reducen los beneficios delos trabajadores y pueden terminar desincentivando la productividad laboral.

La experiencia internacional muestra que los países más competitivos son también aquellos en donde la manode obra es más productiva, por su mayor calidad y potencial para crear valor. Como consecuencia de esto, lacompetitividad no necesariamente se opone a los costos laborales. Para ver esto, se puede utilizar los conocidosrankings de competitividad publicados por el World Economic Forum (WEF) y correlacionarlos con los datosde costos laborales unitarios que publica la OIT j2.

Lo que se observa es que los países que ocupan los primeros lugares en el ranking de competitividad cuentantambién con costos laborales unitarios más elevados, seguramente porque,, como hemos dicho, se trata de

mano de obra de mayor calidad, calificación y desempeño, lo cual a su vez incentiva el cambio y lasinnovaciones en el puesto de trabajo.

Hacia una agenda laboral

Así, disminuir los costos laborales no salariales de los trabajadores formales actuales no parece constituir elelemento principal para reducir la informalidad y mejorar la competitividad en el país. A pesar de ello,¿significa esto que no es necesario modificar la- regulación laboral? ¿Cuál debe ser el sentido de los cambios?Consideramos necesario empezar a debatir una agenda de reforma laboral, con propuestas que aspiren aconsensos, razón por la cual estas deben elaborarse con un elevado respeto por las partes, a través del diálogo ysin imposiciones. Por ejemplo, es altamente probable que los trabajadores formales actuales no aceptarán unincremento de sus remuneraciones a cambio de reducciones en sus beneficios, pues es claro que una propuestade este tipo aceleraría aun más los niveles de rotación existentes en el mercado de trabajo y sería altamenterentable para los empresarios despedir trabajadores, aun con costos de despido alto, para luego contratar a otroso a los mismos con salarios más reducidos33.

"39Cabe precisar que esta es una comparación de corte transversal. Un análisis más detallado involucraría un

seguimiento en el tiempo de esta relación.33

17 Además, se debe recordar que el efecto de los costos laborales en el empleo ocurre a través de la elasticidadsalario empleo, la cual, según diversas estimaciones, es bastante baja en el Perú. Este es un tema en el que lacomunidad académica debería involucrarse más



Como se sabe, la rotación laboral se ha triplicado en la última década como consecuencia de los cambios enlos procesos de producción (que son actualmente más flexibles), pero seguramente también como resultado dela flexibilización ocurrida a inicios

/o rr

Una propuesta de reforma en la regulación laboral debería ser pensada para todos los segmentos del mercadolaboral peruano, que es altamente heterogéneo y fragmentado, y tratar de fomentar la productividad deltrabajo j4 Existen diversos temas que se han mencionado, en algunos de los cuales se puede alcanzar consensocon mayor rapidez que en otros. En esta sección interesa destacar tres aspectos que nos parecen clave: Pensaren esquemas de inclusión para los informales

Ciertamente, hay que pensar cómo incluir a los informales en la regulación laboral, para lo cual es necesarioconocer quiénes son los informales. La discusión actual se ha concentrado en el empleo asalariado, olvidandoque el grueso del empleo en el país es no asalariado, grupo que está conformado por trabajadores

independientes, trabajadores familiares no remunerados y trabajadores del hogar 18

(véase el cuadro 1). Elempleo no asalariado representa el 56% del empleo total y explica el 77% del empleo informal.

CUADRO 1Perú urbano 2001. Composición del empleo y cobertura de la legislación laboral

Mirando estas cifras, resulta claro que reducir los beneficios laborales de los trabajadores del sectorasalariado formal de empresas grandes, no mejorará las condiciones de trabajo ni la formalidad del empleoen los independientes, las trabajadoras del hogar o los trabajadores familiares no remunerados. En el caso delos trabajadores independientes, que son la mayoría en este grupo, estos no tienen ni siquiera empleador.Los determinantes de la alta proporción del empleo no asalariado en el Perú son de corte estructural y hastacultural; y, ciertamente, el aporte de los costos laborales a cargo del empleador no es el elemento principal.

de los años 1990. Hacia 1996, solo un 50% de los trabajadores tenía empleo 12 meses seguidos.

j4

En promedio, un trabajador peruano actual produce alrededor de 5 mil dólares al año. Eso representa pocomás de 400 dólares al mes, de lo cual hay que pagar a todos los factores de producción. No es sorpresa,entonces, que el salario medio de la economía sea de 200 dólares mensuales, aproximadamente. Es necesario yurgente elevar la productividad del trabajo. Una discusión mas detallada sobre este tema, se puede encontraren Chacaltana. Juan (2005). ‘'Productividad del trabajo en Perú: una mirada desde la economía laboral”,

Documento de Trabajo. Lima: OIT.

Según la definición de informalidad de la OIT, que también es utilizada por el MTPE. Si utilizamos unadefinición legalista, esa cifra asciende a 67%.

EmpleoTotal Régimen Sólo asalariados laboral privados

Total ocupados 100%

Asalariados públicos 10.5% _ Ley del empleo público 100%Asalariados Privados 33.3%

Micro empresa (1-10 trab) 17.8% Ley Pynirne _► 53% -Pequeña empresa (11-50 trab) 6.4%

"r 19%

Empresa mediana (51 -99 trab) 1.6% Régimen general J 5%Empresa grande (100 a + trab) 7.5%, (numerosas excepciones) L 23%°

No asalariadosPatrones 5.8% <

No es trabajadorIndependientes 37.6%-|Trabajo familiar no remunerado 7.8%_ \- No tienen ley

Trabajadores del hogar 4.8% <- — Ley trabajadores del hogar ... .. ... ..



Hay que añadir, además, que casi toda la regulación laboral está pensada para trabajadores dependientes.Dentro del sector no asalariado, solo las trabajadoras del hogar cuentan con algún tipo de regulación,mientras que en el caso de los trabajadores independientes -el grueso del empleo no asalariado- no hayregulación en absoluto y ni siquiera cuentan con una adecuada representación en el Consejo Nacional delTrabajo. Aquí hay, claramente, una gran brecha entre la realidad y la legislación j6.

Es ciertamente difícil pensar en esquemas de regulación para los trabajadores no asalariados. Sin embargo,eso no excluye la responsabilidad del Estado para con ellos, especialmente en aspectos básicos como protección social — especialmente en el. tema de la salud ocupacional — y previsión social. No hacerlostambién impone, tarde o temprano,' • costos a la sociedad. En cualquier caso, otro tema importante, que el

cuadro 1 añade, es que si nos concentramos en el ámbito de aplicación de la regulación laboral, al interior delsector empleo asalariado privado (lado derecho del cuadro), el 53% de los trabajadores" trabaja enmicroempresas, que ya cuentan con un régimen laboral especial, con costos laborales menores. Por tanto, elámbito de aplicación de las reformas propuestas se refiere solo al 47% de los asalariados privados j7 (15,5%del empleo total) que.se encuentran en el denominado ''régimen laboral general” que, a decir verdad, no es

tan general porque, según algunos estudios, tiene numerosos casos especiales (para diferentes tipos detrabajadores).

Diálogo social

La única vía para avanzar en el debate actual -que está largamente polarizado- es el diálogo. Un viejo principio en economía dice que un cambio constituye una mejora en el bienestar de la sociedad, si la mejorade uno no se basa en el empeoramiento de otro o, en todo caso, si la mejora de uno es claramente mayor quela pérdida de otro. En el caso que nos ocupa, los empresarios proponen cambios y los trabajadores noquieren recortes en sus derechos. ¿Se pueden conciliar ambas posiciones? Consideramos que esto es posibleen ciertos puntos específicos, que se pueden identificar si se relajan las desconfianzas mutuas y se estableceun diálogo directo entre las partes. Un ejemplo en esta dirección puede ser el tema de los costos de despido,que es altamente polémico.Algunos sectores empresariales han solicitado que los costos de despido se reduzcan, con el argumento quedesincentiva la contratación formal, lo cual es correcto desde el punto de vista económico. Sin embargo, estánconcentrando su solicitud y atención en el despido arbitrario, lo cual no es correcto porque atenta contra la

necesidad de los trabajadores de desempeñarse de manera tranquila en su trabajo y de saber que si trabajan bien pueden conservar sus empleos. Los trabajadores también necesitan reglas de juego estables.

La teoría económica indica que las empresas deben tener facilidades para ajustar el tamaño de sus plantascuando las circunstancias lo demanden (básicamente por causas económicas), pero ninguna teoría económicadice que las empresas deben despedir arbitrariamente38. En la legislación laboral peruana actual existencausas económicas de despido que no representan costos a los empresarios, pero tienen serios problemas deimplementación. Por ejemplo, las empresas solo pueden apelar a estas causas para reducir por lo menos 10% desu personal, como si las necesidades de ajuste de personal ocurrieran en proporciones fijas. Por lo demás, eltrabajador siempre puede apelar ante el Poder Judicial y como este es poco predecible, algunos empleadores buscan la ruta más simple del despido arbitrario 9̂. Sin embargo, esta ruta no es la correcta y es altamenteconflictiva porque acentúa la asimetría en el poder de negociación de las partes de la relación laboral. La víacorrecta es reformar el despido justificado, especialmente aquel originado por razones económicas.

Propuestas como estas deben ser discutidas ampliamente, pero esto solo ocurrirá en un proceso de diálogosocial abierto y con respeto por ambas partes de la relación laboral. El escenario ideal para este diálogo sería elConsejo Nacional del Trabajo, aunque' ciertamente habría que repensar el tema de representatividad de las partes en este foro. Por ejemplo, los trabajadores del sector informal y de las pequeñas empresas no estánadecuadamente representados. Incentivar relaciones laborales de larga duración

La legislación laboral actual promueve relaciones de trabajo de corto plazo, lo cual desincentiva variables comola capacitación laboral y, con ello, la productividad laboral y la competitividad de las propias empresas(Chacaltana y García 2001)18. Es necesario, por tanto, pensar en esquemas que promuevan relaciones de largo plazo. Nótese que no estamos hablando de estabilidad laboral sino de relaciones laborales de largo plazo, que



se sustentan en mecanismos modernos de incentivo a la productividad.

Uno de los incentivos para la generación de relaciones de trabajo de largo plazo es la promoción de lacapacitación laboral en las empresas. Se ha observado que las empresas valoran y contratan, por más tiempo, aaquellos trabajadores que ellas mismas capacitan.

38

En rigor, como recuerda Francisco Verdera, existe una teoría en la que los empleadores pueden tener preferencias o “gustos” por soluciones no competitivas; pero,' al mismo tiempo, predice que en estos casos se

debe pagar una penalidad por ese comportamiento. Esto, según él, estaría a la base de la racionalidad de laindemnización por despido arbitrario. . . . .......................... ............ ...................

38 Además, actualmente en ciertos casos, el trabajador puede apelar al Tribunal Constitucional y optar por la reposición [Toyama, Jorge (2004). “Impactos de las sentencias del Tribunal Constitucional sobre el

mercado de trabajo (2002-2004)”. Documento presentado en la Conferencia de Economía Laboral. Lima, 22 y23 de noviembre].

¿Jo

Sin embargo, tienen pocos incentivos para capacitar porque, si ios trabajadores dejan la empresa, susinversiones se pierden. Este es un fenómeno conocido en economía laboral y se trata básicamente de un problema de derechos de propiedad. Para resolverlo, es necesario algún tipo de mecanismo de incentivo a lacapacitación. Por ello, diversos países han recurrido a mecanismos que pasan por el sistema tributario, seanestos de tipo contributivo o deductivo. Los casos más conocidos (Malasia y Chile) permiten que las empresasdeduzcan de sus impuestos parte de las inversiones que realizan en capacitación, hasta por un montodeterminado (1% de la planilla en ambos casos). Para asegurarse que estas inversiones sean reales (noficticias), al mismo tiempo, han creado registros de entidades de capacitación solventes y solo en estas es posible acceder a estos beneficios. Esto, además, resuelve otro problema conocido en el mercado decapacitación: la calidad del servicio transado se conoce mucho después de haberlo consumido.

7.

LA DEPENDENCIA

A lo largo de la historia de nuestras Américas, desde la conquista, una serie de cadenas de explotación se haninstitucionalizado de manera que han marcado las vidas de todos los habitantes de esta región. Handeterminado lo que producimos, lo que comemos, dónde vivimos, cómo nos relacionamos entre nosotros ycómo nos relacionamos con el resto del mundo, entre otros efectos. Estas cadenas de explotación handeterminado la dirección y profundidad de nuestro desarrollo;.la forma en la que nos gobernamos; él Uso quele damos a nuestros recursos; las ideas que tenemos, las que desarrollamos y las que descartamos; y la versiónde nuestra historia que aprendemos.

Lo que Gonder Franck, Femanado FI. Cardoso y otros vinieron a denominar la teoría de la dependencia, puede ser un punto de partida para explicar estas cadenas de explotación; y su relación con el tema de ladiscriminación. En resumen, la teorja_d£ja. dependencia sugiere que el crecimiento de la periferia depende delcrecimiento del centro. Es decir, el crecimiento de las zonas rurales, dependen del crecimiento de la ciudad; elde los países en desarrollo, del crecimiento de los países industrializados. Esta dependencia significa variascosas: cuánto se crece, qué produce, a quién le vende, quiénes producen, etc.'

Por supuesto, en la enormidad del mundo, esta relación centro-periferia puede ocurrir de múltiples maneras,generando, entre otros patrones, cadenas en las que una periferia de un. centro es el centro de otra periferia -‘más periférica’; por decirlo de mala manera. Pero, por ejemplo: España era el centro y sus colonias la periferia;

pero España (y Portugal) eran la periferia de la Inglaterra que se industrializaba. Las Américas proveían losrecursos que España necesitaba para comprar los productos que producían los ingleses. El oro, la plata, engeneral toda la materia prima extraída de las colonias pasaba brevemente por manos españolas y portuguesas para acabar en los bancos y fábricas inglesas. El crecimiento industrial inglés determinó el crecimiento efímero



(de enfermedad holandesa) de las coronas españolas y portuguesas que, a su vez, determinaron la estructura deeconomía meramente extractiva de las Américas.

Lo mismo se observa en la ‘terraformación’ del Caribe en islas de azúcar para endulzar los paladares europeos y

norteamericanos. Cuba, la Dominicana y otras islas del caribe se convirtieron en economías enteramentedependientes de un producto. Lo que ahora es la dependencia del plátano en Centro América, el Petroleo enVenezuela, la caña de azúcar en el noreste del Brasil, la plata en Potosí, el mercurio en Huancaveiica, el caucho,el guano

JJ /de isla en el Perú, etc. No es toda culpa nuestra. El monocultivo y la dependencia de estos productos se da porque eso es todo lo que se nos permitió (mas bien lo que se nos exigió), a través de los procesos de conquistay del sistema de comercio global, producir y comerciar.

La crítica a la teoría de la dependencia pasa, no por el análisis, sino las soluciones ofrecidas. Al igual que losmodernistas de ambos lados del espectro político, los 'dependentistas’ sugirieron, en la lógica de un mundo pre - post-modemo, que la solución era la modernización de la periferia: la industrialización del campo; y ladesvinculación del centro; que en un mundo globalizado resulta, aunque interesante, una sugerencia algoinocente e imposible.

En estas cadenas existen, como en todas las cadenas, intermediarios. Personas, grupos o instituciones (formalese informales) que ofrecen el servicio de nexo entre la periferia y el centro. En la América colonial, estos eranlos españoles viviendo en las colonias. En la América republicana, son las élites económicas y políticas. Peroestas élites son, ni siquiera intermediarios sino que además, en muchos casos, simplemente ‘rentan’ ese rol. Son

funcionarios de empresas extranjeras (de las que no son dueños) o dependen dejas cadenas comercialesextranjeras y juegan el papel de intermediarios pero no tienen ningún control sobre los términos deintermediación.

Con el crecimiento de la sociedad de consumo, los intermediaros tradicionales, las élites han perdido elmonopolio, y con ello parte de su poder. Ahora más personas pueden jugar ese rol (aún sin controlar los

términos de intermediación): al comprar productos por Internet en empresas extranjeras o al comprar bienes oservicios de empresas extrajeras actuamos como intermediaros de la explotación de nuestros recursos. Pero son pocos los que pueden comprar en el Perú, así que la cosa no cambia de gran manera.

Pero el problema de la masa desorganizada es justamente la ventaja de los poderosos, que sí están organizadosy en control de la cadena de explotación. El ejemplo más claro es la diferencia entre los proveedores de café a Nestle y los proveedores de café a empresas que usan el logo de FairTrade. Mientras que Nestle se beneficia dela desorganización de miles de pequeños productores para negociar precios por debajo del costo de producción;los agricultores organizados en asociaciones y cooperativas (que son la minoría, por supuesto) reciben un precio justo que cubre sus costos y les permite alcanzar un nivel de vida decente. En ese proceso, la explotaciónde la tierra se ve compensada, en la medida de lo posible, por un pago justo por el trabajo y por el producto. Elmayor precio le permite al agricultor re-invertir y no depredar; un menor precio los obligaría a acortar costos,en muchos casos, a un mal uso de los recursos y a su depredación; o a la sobreexplotación de la mano de obra.

Sin control sobre los términos, nuestro desarrollo depende de lo que nos permite la metrópoli, el centro. Conmayor control, recuperamos la libertad de decidir la dirección que queremos tomar.

La dependencia no es solamente económica -ni es esta su más terrible forma. La peor dependencia esintelectual. Es la idea de que las ideas de afuera son mejores. Que hay que salir para aprender. Que el expertointernacional o que el empresario internacional sabe más. Que necesitamos ayuda para salir adelante. Hoy nosalimentamos de la imagen de desarrollo importada (como parte de la cadena de explotación — es lo que nosmantiene



contentos) desde Estados Unidos y Europa. Creemos que allá (España, París o en Londres, por ejemplo)todo es mejor. Que en Estados Unidos sí funcionan las cosas.

Esto conduce a la sobrevaloración y preferencia por lo externo. Tal es el caso del apego por los productosde McDonalds y Burger King”. Pero ese 'desarrollo’ es el que hace que 1 de cada 3 niños en Estados

Unidos sea clínicamente obeso -en Dallas es la mitad de la población. Nos hemos vuelto dependientes delas ideas de otros. Nos olvidamos que somos exportadores de ideas e innovaciones que han sido adoptadas por el resto del mundo: los gobiernos y presupuestos participativos de Villa el Salvador y Porto Alegre(Brasil), el sistema de construcción de auto-ayuda que se inició en Arequipa y que ha sido promovido anivel mundial, la pedagogía de los oprimidos de Paulo Freire que se transformó en procesos participativosde cambio, los movimientos sociales que han sido pioneros en la literatura y estudios de la sociedad civil, yla misma teoría de la dependencia que influyó el pensamiento de muchos.

Este es el argumento para buscar la unión sudamericana como prerrequisito a la negociación de acuerdos

comerciales con los Estados Unidos o Europa, o de establecer lazos más sólidos con Africa y Asia(empecemos por aprender sus historias, en especial.sus " historias coloniales). Este es el argumento paradarle mayor espacio a los investigadores y a la sociedad civil en los medios de prensa y en los procesos políticos, o para dejar de buscar expertos en el extranjero e invertir en peruanos, o para poner a la vida de las poblaciones indígenas, a los niños más pobres, al campesino, al trabajador, a la persona discapacitada ydemás grupos vulnerables por encima de los intereses económicos de otros países. Este es el argumento parainvertir en el cine nacional, en el teatro nacional, en museos y escuelas de arte, o en la academia y lainvestigación económica y social en búsqueda de nuevas teorías y formas de entender el mundo, o en laeducación bilingüe de las poblaciones quechuas y aymaras y en la defensa de las múltiples identidades queexisten en el Perú. A la larga, la independencia es mejor para todos.' * ...................................... .. ...... ..

LECTURA COMPLEMENTARIA: SOBRE LA SUPUESTA INDEPENDENCIA DEL PERÚ.

Iván Ureta-Vaquero y César Calvo

Cuando se suelen realizar análisis económicos en general se tiene en cuenta una perspectiva histórica muy

pequeña. La historia económica sobre la que se reflexiona tiene un corto recorrido y por lo general serestringe a un período de diez o veinte años. Uno de los temas más espinosos en la historia económica delos países de América Latina es la deuda externa. ¿Qué es la deuda externa y cuando se origina? Existe unagran tentación por desarrollar estudios que indican al gran colapso que se produce en los primeros años dela década de los setenta. La deuda externa de países como Perú, al menos no se produce en este momento,sino que hay que echar la vista muy atrás. Quizá cuando poníamos en interrogación qué significa la libertadde Perú, analizando lo siguiente se pueda responder.

En esencia se podría sugerir que uno de los principales motivos que incitaron Un proceso independentista enPerú fueron las reformas borbónicas, las cuáles limitaron al máximo los beneficios que una elite criolla habíadisfrutado hasta 1767. Tras esos años de amargura y con un clima revolucionario también latente en Europa -no hay que olvidar los procesos- revolucionarios que se producen a partir de 1820- las elites criollas, que ensu momento fueron elites comerciales querían recuperar su anterior nivel de influencia y poder. Así se puede ver, que en caso de la deuda externa de Perú, su comienzo hay que rastrearlo incluso, como dice Klauer(2004) en los comienzos de la República. Expresamente, nació con la República.

Concretamente antes de 1824, cuando se desarrollan las batallas terminales de Junín y Ayacucho, el Perúestrenado firmó la primera deuda extema con Londres. En el momento una de las principales economías delmomento y que se estaba preparando para el asalto al mundo gracias a las tesis librecambistas de Robert Peel.Efectivamente se puede apreciar que esta primera deuda alcanzó una cifra de 1,2 millones de libras esterlinas,las cuáles en la actualidad representarían unos respetables 13.000 millones de dólares. De este préstamo total,Perú tan solo recibiría 900.000 libras esterlinas, lo que convirtió el interés nominal inicial del 6% al 8%. Estadeuda tendría que ser pagada en treinta años y como garantía se hipotecaron todas las rentas del Perú. Así, tal y



como indican Bonilla y Spalding (1972), en 1821, de la dependencia formal española, el Perú habría pasado ala dependencia informal británica y esta relación duró aproximadamente un siglo, tiempo suficiente para que se produjera una mayor intervención de los intereses políticos y económicos de Estados Unidos sobre la región.

Sin embargo a la hora de buscar culpables, tanto si hablamos de la consabida teoría de la dependenciaeconómica, ya sea formal o informal, como señala también en su estudio Carlos Contreras (2003), no debemosobsesionamos con la búsqueda de nuestros males en factores externos, sino que muy posiblemente los motivosdel atraso se deben a factores internos. Siendo consistente con esta idea, me atrevería a sugerir que ios 28 de julio se celebra la independencia política de España, pero la dependencia económica del país respecto a laselites criollas civiles y militares (Si se hace un breve estudio de los presidentes peruanos hasta AlejandroToledo, en total 56, podemos observar la gran predominancia de militares. El primer civil, Domingo Elias, fue presidente entre 1843-44), que tratando de superar el complejo de inferioridad generado durante la colonia, pero sobre todo, durante las reformas borbónicas, se asociaron interesadamente con Ta -potenciaeconómicamente más poderosa: Gran Bretaña. Y Gran Bretaña aprovechó sin duda la oportunidad que pusieronen bandeja los nuevos administradores de la nueva república.

Las cosas durante los primeros años de la república poco cambiaron, ya que como dijimos, en 1821 con el proceso de independencia peruana ya culminado, dirigido, además, por descendientes de españoles, semodificaron las divisiones territoriales coloniales y se sustituyeron por los distritos, las provincias y losdepartamentos que agrupaban a las anteriores. Sin embargo esta modificación no solucionaba el problemafundamental relativo a la gestión óptima de la totalidad de las regiones. Es más, debido a que esta nuevademarcación fue diseñada exclusivamente con criterios administrativos procedentes de Lima, en realidad seestaba hipotecando de forma inconsciente y onerosa el futuro bajo un sistema basado en el centralismo, que nose despegaba sustantivamente de las antiguas instituciones coloniales. A medida que iban avanzando lasnecesidades del estado y se iban haciendo más complejas las instituciones públicas, se continuaron proponiendo nuevas demarcaciones territoriales, pero ninguna de ellas lograba superar el problema de unaeconomía de exportación, una economía centralista, en la cual, la capital, Lima, priviliegiaba el desarrollo delas economías de costa obviando las necesidades reales del resto del país.

Obviamente, las “políticas económicas” que siguieron fueron favorecidas por varios motivos: 1) La debilidad

del nuevo estado criollo que abandonó a la economía a los

y/ycaprichos de la intervención inglesa, 2) Los intereses particulares de una nueva elite criolla, civil y militar previamente desposeída de los privilegios que gozó antes de las reformas borbónicas, 3) El crecimiento de unagran fractura económica entre las diferentes áreas del país 4) La división social que existente y 5) Lacomunicación deficiente y vertical consecuencia de la gran división económica y política regional asociada alos grandes complejos étnicos.

Por estos motivos no soy partidario de forma absoluta en la teoría de la dependencia, ni de la totalindependencia, sino que hay que observar esta particularidad con algunos matices. Aceptar un modelo neo-dependiente, aunque sea a nivel económico, hubiera significado la existencia de una estructura planificada ydefinida, tal y como ocurrió para el caso colonial a pesar de existir, como sabemos, una fuerte desintegraciónregional, que incluso hoy día se evidencia con fuerza. Como señaló Paul Gootenberg en varios de sus trabajos(1989 a-b) la inestabilidad que caracterizó a Perú dentro de los años posteriores a la independencia, le protegióde los diversos intereses imperiales de otros países, pero de quien no le protegió fue de las nuevas elites

ansiosas de recuperar su posición y esto al menos lo explica el primer préstamo que hemos indicadoanteriormente. Esto muestra que los nuevos gobernantes del Perú y los protocapitanes de la industria quisieron jugar a ser un país moderno de la noche a la mañana y esto provocó graves . desajustes a largo plazo.Sinceramente, tengo la intuición que la mayor dependencia del Perú no es de ningún bloque o país extranjero,sino de la estructura e idiosincrasia de su sistema cultural basado en una gran fractura social fundamentada enuna gran desigualdad de oportunidades y recelos étnicos.

Por tanto, tanto la teoría de la dependencia o de la independencia la enfocaría más por este factor cultural, que



por un motivo puramente económico o financiero, aunque estos dos elementos evidencien lo anterior.Posteriormente seguiremos analizando estos factores económicos pero por ahora, mostraré cuáles fueron laslimitaciones de desarrollar industria en Perú, a pesar de que el 60% de los ingresos por guano fuerongestionados por el propio gobierno peruano. Pero como bien explica Bonilla (1974) no es lo mismo retenerdinero que crear capital. Y es que el aspecto de crear capital constituye un nuevo ejemplo de actitud y degeneración de patrones culturales que lo permitan. Veamos por qué.

8. LA POBREZA EN EL PERÚ

Según el Informe Técnico: La pobreza en el Perú en el año 2007 la pobreza es definida

El Instituto Nacional de Estadística e Informática desde el año 1997 mide la incidencia de la pobreza. Para ello,utiliza el enfoque monetario^absoluto y objetivo de la pobreza. Según esta noción de pobreza, se considera pobre a todas las personas' residentes en hogares particulares, cuyo gasto per cápita valorizadomonetariamente, no superar el umbral de la línea de pobreza o monto mínimo' necesario para satisfacer susnecesidades alimentarias y no alimentarias. . ' >

Se dice que es pobreza monetaria, porque no considera las otras dimensiones no monetarias de la pobreza,como desnutrición, necesfdades básicaá insatisfechas, exclusión social, capacidades, etc; y no en el sentido deque los elementos considerados provienen exclusivamente del gasto o de los ingresos monetarios. Se incluyenotros modos de

//S~adquisición como son: el autosuministro y autoconsumo, el pago en especies, y las donaciones públicas y privadas.

Es pobreza objetiva, porque el estándar con el que se mide la pobreza no resulta de la percepciónsubjetiva de los individuos, sino que se deduce de un conjunto de procedimientos que determinan si unindividuo se encuentra o no debajo del umbral que lo clasifica como pobre. ....... ...

Es pobreza absoluta, porque se mide respecto a un valor de la línea que no depende de la distribuciónrelativa del bienestar de los hogares (como sería una línea de pobreza basada en la mitad de la mediana delgasto o del ingreso). Se utilizan dos tipos de líneas: Pobreza Extrema y de Pobreza Total. La Línea dePobreza Extrema, es el vaior monetario necesario para la adquisición de una canasta de alimentos capaz desatisfacer un mínimo de necesidades nutricionales de las personas. La Línea de Pobreza Total es el valorde la Línea de Pobreza Extrema más el valor monetario necesario para satisfacer un conjunto denecesidades no alimentarias consideradas esenciales (vestido y calzado, alquiler de la vivienda,combustible, muebles y enseres, cuidados de la salud, transporte, y comunicaciones, esparcimiento, culturay otros gastos).

8.1. NUEVO MAPA DE POBREZA 2009

El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), presentó el nuevo mapa provincial y distrital dela pobreza en el Perú. Se dice que con dicho mapa se busca identificar las necesidades de cada jurisdicción para a partir de ello rediseñar los programas sociales. Según el Jefe del INEI, Renán Quispe, "Hasta antesde este mapa, no se conocían los efectos de la pobreza más allá de los departamentos”.

El mapa ha sido elaborado a partir del Censo de Población y Vivienda del 2007 y la Encuesta Nacional deHogares 2007. En este mapa se mide la pobreza a partir del método de necesidades básicas insatisfechas(agua, desagüe y electricidad), agregándole el gasto per cápita, tomándose como línea de pobreza, en elámbito urbano S/.240 al mes y en el ámbito rural S/. 171. De acuerdo a ello se estima, entonces que el39,3% de peruanos viven en pobreza y 13,7% en extrema pobreza.



De acuerdo a dicho mapa la situación es como sigue, del total de 1832 distritos que hay en el país 190distritos (10% del total) están por encima de la línea de pobreza; 459..distritos, presentan porcentajes de pobreza entre 25% y 49%; 639 distritos presentan porcentajes de pobreza entre 50 y 74.9%; y 544 distritos(30%) tienen un nivel de pobreza de 75% a más.

El director ejecutivo de la estrategia Crecer, Iván Hidalgo, anunció que el gobierno replanteará lafocalización de todos los programas sociales hacia los 544 distritos del Perú

que tienen niveles de pobreza por encima de 75%. De ese total, el 60% (340) está ubicado en cinco regiones:Puno (92 distritos), Huancavelica (84), Ayacucho (63), Cusco (58) y Apurímac (44). "Nos sentaremos contodos los directivos de los programas sociales para rediseñar el trabajo de acuerdo con el nuevo mapa delINEI", anotó. Agregó que el objetivo es contar con un padrón de beneficiarios.

El informe también nos dice que en Lima Metropolitana hay 1.6 millones de pobres, lo que representa el 15%del total de peruanos en tal condición. La mayor incidencia de ese problema (con tasas de entre 43% y 60%)está en los distritos de Carabayllo, Puente Piedra, Pachacamac y Pucusana. La mitad de los pobres limeños viveen siete de los cuarenta y tres distritos limeños: San Juan de Lurigancho, Ate Vitarte, Comas, Villa María delTriunfo, San Martín de Porres, Villa El Salvador y Ventanilla.

Y también motivó algunos comentarios sobre la incidencia de la gran minería en la reducción de la pobreza.Según las cifras del INEI, los distritos más pobres de la región Puno son aquellos donde se explota algúnmineral. Por ejemplo, en Pichacani-Laraqueri (Puno) el 82.7% de sus pobladores son pobres y 37.8% están en pobreza extrema; mientras que en San Antonio de Esquilache (Puno) la pobreza es de 87.2%. y la pobrezaextrema 49.9%o. Sin embargo, entre ambas localidades y la región Moquegua se ubica-la mina Aruntani

dedicada a la explotación aurífera. Recordemos que el pasado viernes la onza de oro se cotizó por encima delos US$ 1,000.

Otro caso se da en el distrito de Ocuviri (Lampa) donde el 91.6% de la población están en la línea de la pobrezay el 59.4% en extrema pobreza, a pesar que allí la empresa Arasi también explota oro. Asimismo, laminera IRLdel Reino Unido está explotando oro en el distrito de Ollachea (Carabaya), en donde se tiene una poblacióntotal de 4 mil 919 habitantes, de ellos el 87.5% están en la pobreza y el 62.1% en extrema pobreza.

EL PERU Y SUS NUMEROS DE POBREZA

En mayo de este año el INEI (Instituto Nacional de Estadística) anunció que la pobreza en el Perú se habíareducido a 36,2% el 2008 experimentando una reducción de 3,1 puntos porcentuales con respecto al añoanterior. La mayor reducción se registró en el área rural que pasó de 64,6% en el 2007 a 59,8 % en el 2008, esdecir, 4,8 puntos porcentuales menos; mientras que en el área urbana, se redujo en 2,2 puntos porcentuales.

El reporte también mencionó que estas cifras de pobreza fueron elaboradas en el marco de un trabajo

interinstitucional con organismos técnicos internacionales como_ el Banco Mundial (BM), Instituto deInvestigación para el Desarrollo IRD de Francia, Fondo de Población de las Naciones Unidas UNFPA y otrasONGs.

Mas allá de saber cómo se hicieron las mediciones, bajo que criterios se consideran a las personas pobres yquienes avalan estos estudios, lo preocupante es que incluso bajo estos indicadores la extrema pobreza no seredujo ni siquiera en la misma proporción que la pobreza. La pobreza extrema solo bajó 1,2% entre el 2007 y2008, y afecta todavía al 12,6% de la población, específicamente en regiones rurales del sur del país. En

Número de distritos Porcentaje del total dedistritos

% pobreza Población

190 10 Menos de 25% 1 '811,520459 25 De 25% a 49% 2'928,835

639 35 De 50 a 74.9% 3' 132,937544 30 De 75% a más 2'897,695

1,832 100 10'770,987..



Ftuncavelica, que es el departamento más pobre ubicado en la zona rural peruana, el 60,5% de su poblacióncontinúa en situación de extrema pobreza.

El Perú tiene una población de 28 millones de personas, lo que quiere decir que 13 millones de sereshumanos viven en pobreza y unos cinco millones en situación de extrema pobreza.

La mayoría de esta población sobrevive en las zonas rurales del país y su situación se ha vuelto tristementecostumbre, y es seguro que al vendernos la idea de que el Perú esta creciendo y la pobreza se estáreduciendo nqs preguntemos ¿a partir de quiénes tiene que empezar la reducción de la pobreza? ¿A quienesestá beneficiando el crecimiento económico?

Las instituciones gubernamentales han tomado estas cifras para hablar de sus buenas políticas económicasactuales, pero ¿no es acaso un fracaso el hecho que estas políticas no hayan llegado mas y primero a losextremadamente pobres?

Por lo general las políticas sociales están previstas, incluso en sistemas liberales, a asistir de una maneraefectiva a las personas con menos ingresos; estimulando su desarrollo e introduciéndola en el sistema socio-económico. Cuando estos programas y/o políticas sociales no cumplen o cumplen medianamente susobjetivos se les llama simplemente ineficientes. Esto es lo que pasa con los programas sociales de gobiernodel Perú, son ineficientes porque no atienden a las poblaciones para las que fueron elaboradas. Y quizás larazón principal es porque en ningún momento se consultó a estas poblaciones, familias y personas.

Mientras nuestros tan queridos gobernantes y nosotros mismos no entendamos todo esto, 5 millones de personas todavía (seamos optimistas) no estarán invitadas a pensar proyectar y evaluar el cambio de este país, si tomamos en cuenta el numero de hijos por hogar un millón dé familias continuaran sobreviviendo enun país con 114,500 millones de dólares de ingresos anuales, mas un millón de niños continuaran estandodesnutridos y/o sin escuela en el segundo país con mayor crecimiento en América Latina y

aproximadamente 23000 peruanos morirán este año antes de cumplir los 13.

REMUNERACIÓN MINIMA VITA (RMV) Y CANASTA BASICA FAMILIAR (CBF)

Si bien, al iniciar el año 2009, el gobierno elevó de S/. 530 a S/. 550 el monto de la Remuneración MínimaVital (RMV), esta cifra resulta insuficiente para cubrir los cada vez más altos costos de la canasta básicafamiliar.

Si se tiene en cuenta que el costo de la canasta básica familiar es de S/. 1,300 al mes, el ingreso por RMV nisiquiera alcanza para cubrir el costo de. los alimentos básicos,, austeros, para una familia de cuatro personas — .... .. .... .............

9. LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ

Corromper significa dañar, alterar, echar a perder, viciar, pervertir. Cambiar el propósito originario de unacosa, que deviene en algo negativamente considerado por la moral social. Siguiendo ese sentido la definiciónactual, generalizada entre los expertos en la materia, la



y / Kcorrupción es el uso de la posición y el poder públicos para fines ilegítimos, inmorales, ilegales o diferentes alo formalmente establecido.

Creemos que para una más exacta definición, se debe tener en cuenta, un sentido laxo de lo que corresponde alo público. Pues lo público no necesariamente es un ministerio de gobierno de una nación que debe decidir eldestino de los fondos encomendados por su pueblo. Público también es la dirección de un gremio o unsindicato, o el accionar de una empresa de servicios públicos, aunque sea una empresa privada.

Es decir, todas aquellas funciones y estructuras que tienen que ver con lo público y la política. Esto es, el bien

común, la cosa pública, si no de "todos", por lo menos de "los muchos".

No hay que olvidar tampoco que la mayoría de las veces en un hecho de corrupción están involucradas personas que no pertenecen al mundo de lo público, sino al mundo privado. Como es la tipología clásica del"cohecho". En cuyo caso esos privados serían corruptores y por lo tanto también susceptibles de derecho penal.

Muchas veces hemos escuchado decir en nuestro país Perú, que el problema de nuestro país es la corrupción yque ésta ha invadido al Estado. De esta forma, sostienen, se ha conformado un Estado perverso, manejado por

una clase política también pérversa cuyo objetivo es llenarse los bolsillos y estafar a la sociedad. Sostenemosaquí en cambio, que estas proposiciones nos dejan una imagen distorsionada de la realidad. Una imagen en laque nuestra sociedad, ingenua y pasiva, se encuentra condenada al fracaso debido al mal manejo que de ellahacen un grupo "los políticos" y a una institución "el Estado".

Como parásitos que viven y manipulan a nuestra sociedad, esta "clase" política no ha sabido llevar a lasociedad al puerto que merece. .

De esta manera, con una visión muy conveniente a una sociedad que se victimiza a sí misma, que quieretransferir su culpa, se soluciona el difícil problema que significa comprender la complejidad de la situaciónargentina en todas sus dimensiones. - ........................................................................................................... -

Permitiéndonos, por otro lado, volver a la cómoda y calmada resignación de nuestros asuntos privados.

Sostenemos aquí que la causa de la corrupción que reina en nuestro sistema no debe buscarse solo en el Estado,sino en la sociedad.

A pesar de las visiones más hegelianas (Hegel, 1975), el Estado no nace de la nada, de una idea o en forma

descendente, sino que se desprende necesariamente de una sociedad. El Estado es una continuación y uncomponente de todo el sistema social. Y si el Estado baila al ritmo que la sociedad le marca, lo que se impute aéste, tendrá que hacerse cargo aquélla.

Palabras Clave: corrupción - anti corrupción - ética publica -gobemabilidad democrática - soborno -enriquecimiento ilícito - transparencia - administración publica - burocracia - políticos - política - estado.

9.1. LA CORRUPCIÓN Y SU PROCEDIMIENTO EN NUESTRA SOCIEDAD

Las consecuencias de que existan sistemas que hagan posible la corrupción generalizada en la administración pública, las pagan las mayorías de nuestros pueblos, los de siempre, los más pobres, los olvidados, y es claroque nadie contribuye a beneficiarlos, a mejorar sus niveles de vida, lo que justificaría todo este afán, todo esteempeño, todo este esfuerzo, por combatir eficazmente la corrupción administrativa en nuestros sistemas degobierno, ellocorrupción es el uso de la posición y el poder públicos para fines ilegítimos, inmorales, ilegales o diferentesa lo formalmente establecido.

Creemos que para una más exacta definición, se debe tener en cuenta, un sentido laxo de lo que correspondea lo público. Pues lo público no necesariamente es un ministerio de gobierno de una nación que debe decidirel destino de los fondos encomendados por su pueblo. Público también es la dirección de un gremio o unsindicato, o el accionar de una empresa de servicios públicos, aunque sea una empresa privada.

Es decir, todas aquellas funciones y estructuras que tienen que ver con lo público y la política. Esto es, elbien común, la cosa pública, si no de "todos", por lo menos de "los muchos".

No hay que olvidar tampoco que la mayoría de las veces en un hecho de corrupción están involucradas personas que no pertenecen al mundo de lo público, sino al mundo privado. Como es la tipología clásica del"cohecho". En cuyo caso esos privados serían corruptores y por lo tanto también susceptibles de derecho



penal.Muchas veces hemos escuchado decir en nuestro país Perú, que el problema de nuestro país es la corrupcióny que ésta ha invadido al Estado. De esta forma, sostienen, se ha conformado un Estado perverso, manejado por una clase política también perversa cuyo objetivo es llenarse los bolsillos y estafar a la sociedad.Sostenemos aquí en cambio, que . estas proposiciones nos dejan una imagen distorsionada de la realidad.Una imagen en la que nuestra sociedad, ingenua y pasiva, se encuentra condenada al fracaso debido al malmanejo que de ella hacen un grupo "los políticos" y a una institución "el Estado".

Como parásitos que viven y manipulan a nuestra sociedad, esta "clase" política no ha sabido llevar a lasociedad al puerto que merece. ...

De esta manera, con una visión muy conveniente a una sociedad que se victimiza a sí misma, que quieretransferir su culpa, se soluciona el difícil problema que significa comprender la complejidad de la situaciónargentina en todas sus dimensiones. ...............................................................................................................

Permitiéndonos, por otro lado, volver a la cómoda y calmada resignación de nuestros asuntos privados.

Sostenemos aquí que la causa de la corrupción que reina en nuestro sistema no debe buscarse solo en elEstado, sino en la sociedad.

A pesar de las visiones más hegelianas (Eíegel, 1975), el Estado no nace de la nada, de una idea o en formadescendente, sino que se desprende necesariamente de una sociedad. El Estado es una continuación y uncomponente de todo el sistema social. Y si el Estado baila al ritmo que la sociedad le marca, lo que se imputea éste, tendrá que hacerse cargo aquélla.

Palabras Clave: corrupción - anti corrupción - ética publica -gobemabilidad democrática - soborno -enriquecimiento ilícito — transparencia - administración publica - burocracia - políticos - política - estado.

9.1. LA CORRUPCIÓN Y SU PROCEDIMIENTO EN NUESTRA SOCIEDAD

Las consecuencias de que existan sistemas que hagan posible la corrupción generalizada en la administración pública, las pagan las mayorías de nuestros pueblos, los de siempre, los más pobres, los olvidados, y es claroque nadie contribuye a beneficiarlos, a mejorar sus niveles de vida, lo que justificaría todo este afán, todoeste empeño, todo este esfuerzo, por combatir eficazmente la corrupción administrativa en nuestros sistemasde gobierno, ello

y 7 ?



-2 /

en esencia otra cosa, como a la postre se hizo patente, que un instrumento de sometimiento de Ja magistratura alos designios de una camarilla corrupta y ávida de perpetuarse, por vía . autoritaria y fraudulenta, en el poderdel Estado. .. ■ ....

Desde luego, no es.que la corrupción judicial surgiera con el régimen fujimoristá. El mal preexistía e inclusive,en diversos momentos de las décadas precedentes, algunos :. .estudiosos llamaron la atención sobre su presencia y aun sobre la amenaza -que-'- representaba, para el sistema de justicia como un'todo, su eventualextensión incontrolada.Sin embargo, las dimensiones alcanzadas y las formas bajo las que se presentó en los años noventa, son talesque aún siguen llenando a la ciudadanía de estupor e i ndignación."' • “

Vinculada estrechamente al ejercicio del poder, la corrupción parece ser una presencia constante en la historiade la humanidad. Lord Acton, católico liberal y catedrático de, la universidad, de Cambridge," ácuñó 'á'fmesdel 'sigtó’XIX uñá'-fó'fmtüfr^üie."sé..K§f;;iié$htiL\ir.. célebre: en una carta dirigida al obispo Mande!Creighton, fechado el 3. de abril de 18.87, • sostuvo que «el poder tiende a corromper y el poder absoluto

corrompe absolutamente».Ha habido, pues, corrupción siempre, porque siempre ha habido poder entre los hombres, y . cuando tal poder

ha carecido de cauces y linderos predeterminados, los actos corruptos han tendido a desbordarse fuera de todocontrol. S .' ■ ' ■

Conviene advertir, sin embargo, que «la "corrupción" tenía antes un sentido, mucho más- ■ ■ amplio que el

que tiene actualmente», ya que en la tradición de pensamiento político de Occidente, desde Platón y Aristóteleshasta Maquiavelo, esto es, desde la Antigüedad.clásica hasta el Renacimiento, el término se utilizaba «para referirse menos A.las acciones- ______________

■ de lqs individuos que a la salud moral del conjunto de la sociedad», por lo que se destacaba -■ ......................aspectos tal<=o como «ios términos, de la distribución de la riqueza y del poder, de la relación tntre dirigentesy seguidores, de las fuentes del poder, y el derecho moral de los gobernantes á gobernar», o' también «el "amora la libertad" de un pueblo». De allí que, por ■ ejemplo, para Tucídides, la toma ateniense de Melos,desprovista de otra justificación que la mera necesidad de conquista, «implicaba la corrupción del Estado»’.



sin desmedro de otras consecuencias del problema, las cuales se reflejan en otros ámbitos, :como el político,, y tienen una gravedad insospechada por cuanto, restan credibilidad ;i . nuestros sistemas políticos. ' '

Según el autor, las consecuencias de la comipción en la administración pública pueden ser .■ tanto positivas como negativas, veamos: —

a) Consecuencias Positivas: éstas se refieren a la forma en que las altas esfera sociales hacen permisible lacorrupción con los argumentos siguiente: ,■ .... ........ .

1. - Que desde el punto de vista administrativo la esperanza de una suma extra, otorgada por losinteresados en el rápido despacho de un expediente, impulsa al empleado público a. trabajar con ahínco,diligencia y prontitud simplificando trámites,, .minimizando las

: regulaciones e incluso dedicándole horas extraordinarias al trabajo. .....................................

2. ......................................................................... .......................................... - Que las partidas dedinero envueltas, en el soborno son una especie de sobresueldo a favor de servidores del Estado

injustamente pagados ............................................................................................... .... . . . ..3. - Que ese sobresueldoinformal favorece la actividad económica de conformidad con el principio de las demandas inducidas. .

. 4,- Que desde ese punto de vista de la libre empresa el acto corrupto constituye un ahorto que le aportacapital a inversionistas potenciales.

5. - Que enriquecimiento al vapor, aunque ilícito, es un modo de penetrar y ampliar, en los . ■países -en procesos de desarrollo, el círculo, estrecho que encierra a íá rancia-oligarquías- activando en consecuenciala movilidad social.

b) - Consecuencias Negativas: en éstas seconsidera a la corrupción. como peipiciosa^y '■elemento' desintegrante de la sociedad, la corrupción

administrativa pone en peligro la seguridad ciudadana y atenta contra la salud de la nación ynaturalmente afecta a la propia seguridad nacional. 19

Cuando a las manos de ciudadano sin responsabilidades públicas, llega un expediente de una denuncia decorrupción en la que una cantidad de' canales de riego no fueron construidos pero fueron pagados a lossupuestos constructores, en.realidad está sucediendo .no sólo que se violó la ley ni que el Estado'perdióun'cantidad'más'ó.menos importantes de: recursos sino, sobre todo, que una cantidad importante dehombres y mujeres de nuestros campos se han quedado esperando esas obras para cultivar y cosechar sus pequeños sembradíos y con su producto prorrogar pobremente sus pobres vidas y las de sus familias.-

19 Según hace notar Joaquín Gonzáíes, en realidad el entendimiento cabalmente moderno del" fenómenoreclama, como un elemento esencial, «la distinción de res publica y ámbito privado, propia de las sociedadescomplejas que instauran órganos de poder con capacidad . autónortia de decisión». En el mismo -sentido se pronuncia-Michael Johnston, para-quien ""«las concepciones modernas de la corrupción se basan en la ideade roles explícitamente públicos, dotados de poderes limitados y sujetos a obligaciones impersonales».

. Así, mientras no se reservó una esfera íntima como derecho de las personas, sustraída a la ■ injerencia del

Estado, mientras no se afirmó el valor de lo individual en contraste con el comunitarismo de las primeras,formas de organización política, mientras no surgió un aparato estatal distinto de la peísona del soberano, ysujeto a determinadas restricciones .y , -límites, no podía hablarse con propiedad de corrupción. Como.afirma Johnston, «un autócrata absoluto no puede ser corrupto en el sentido moderno del ^concepto, hastaque se imponga ciertas limitaciones a su poder».

Como quiera que fuere, situado plenamente en nuestro tiempo; se constata que, a pesar de ........................lá gran atención que en los últimos años concita la corrupción y de las numerosas nociones y perspectivas presentadas,- «su conceptuación sigue siendo problemática», mostrándose

..• .como «fenómeno proteico'y clandestino., de difícil aprehensión intelectual». Y es que, ................................como ha señalado Philp, «nadie ha logrado dar con una "definición concisa" y universalmentesatisfactoria», no obstante que «la búsqueda de- definiciones ha sido desde hace mucho tiempo unrasgo, de los debates conceptuales y políticos sobre la corrupción»-.-



9.2.

. ANALISIS SOBRE. LA CORRUPCION A NIVEL NACIONAL ... _ 'Es un fenómeno extendido y común en nuestro país debido a la ausencia de mecanismos de controlinterno adecuados, por el sometimiento' al poder político que históricamente ha existido en la instituciónasí como por la ausencia de mecanismos de control ciudadano de . los.funcionarios judiciales. Por ello, serealizó un análisis aproximativo de la corrupción en el Poder Judicial en la perspectiva de los factoresantes señalados.

El Perú es quizá uno de los. países que.mejor.ilustra, durante la.década de.los noventa, el.. indicadomovimiento sucesivo de apertura y clausura en el ámbito jurisdiccional, de esperanza de cambio y realidadretardataria en el terreno de las estructuras judiciales. La perversión y frustración del proceso de «reforma judicial» desarrollado bajo el régimen fujimorista precisamente evidencia, de manera harto dramática,'dicho "movimiento ' pendular: la reforma, que pudó ál inició haber despertado entusiasmo y adhesiones,nq fue

J '-2 £>

Albert Calsamiglia, entre otros autores, ha llamado la atención acerca del relativismo del concepto. Al reservarun lugar de importancia a «una teoría de la corrupción que pretenda resolver problemas prácticos», el estudiosoespañol sostiene que esto no será posible «sin tener en cuenta las condiciones y las prácticas sociales sobre lasque (tal teoría) se proyecta». Se sigue de aquí que «la corrupción es relativa a unas prácticas sociales», lo queexige «aceptar que la misma conducta puede considerarse corrupta en una sociedad y no corrupta en otra».

La peor corrupción que ha vivido el Perú, por su gravedad, magnitud y generalización. Lo que imperó en losnoventa fue un régimen político íntegramente dedicado a saquear los recursos del estado, en un país con el 50%de pobreza y 20% de extrema pobreza. Un régimen que diseño para ello un engranaje perverso maquiavélico,sin ningún tipo de límite o escrúpulo: crímenes, extorsión, violaciones de derechos humanos, control ymanipulación de instituciones, compra de medios de comunicación, tráfico de armas, narcotráfico, operativos psicosociales, etc.. Y engranaje que buscó y logró, además cómplices en todos los sectores y ámbitos del país.



y*?-?3 La rotación de tareas entre las distintas unidades domésticas — mi tachanakuy — no abarcaba el trabajo administrativo. El yupanako; es decir,el cumplimiento en el trabajo de otro cuando éste trabaja en otro lugar o tipo de trabajo para el grupo, se aplicaba, tanto en caso de divisiónrotativa de trabajo, como en caso de división definitiva de trabajo.3 Véase Marx, 1939: 376-377.7 Véase Sofri, 1971:15-37.8 La jerarquía por unidades decimales es una introducción tardía; pero ya el sistema dual anterior, que se mantenía en la región sureña del estadoinca, se prestaba bastante a la asignación de tareas y la distribución de productos. Matienzo caracteriza a los líderes étnicos, en el sistema dual, de lasiguiente manera: "Los caciques e principales su oficio es holgar, y beber, y contar y repartir, que son muy diestros en esto, más que ningúnespañol, y cuéntanlo de espacio y con sus piedras de muchos colores, que cierto es cosa de ver." (Matienzo, 1967: 21); Juan Xulca, kurag d eAuquimarca (Huánuco) informa sobre el funcionamiento del sistema de organización decimal: "...a ninguno que pudiese trabajar reservaban deltrabajo de esto y que los caciques principales no hacían en ello otra cosa más demandar a los indios lo que habían de hacer..." ".. .el cacique

principal repartía estos tribu tos en los otros de cada guara nga y los de cada guaranga los repartían a los de cada pachaca." (Ortiz de Zúñiga, 1967:47).

En el ámbito del trabajo . ................... ............................... ..... ... .................. . •' Trabajo decente y productivo: nombramiento de contratados por méritos y establecimiento de un sistema

de evaluación del desempeño.• Revisión y reordenamiento del escalafón, trabajado de manera interinstitucional entre el Minsa-EsSalud-Sanidades.22 El informe de la Comisión de la Verdad es la prueba más clara de este racismo y olvido colectivo con poblaciones como lasayacuchanas de habla quechua, principales víctimas de la violencia terrorista y la represión militar. La difusión eintemalización colectiva de sus conclusiones es una de las tareas prioritarias ¡pendientes en nuestra educación Las principales propuestas y avances están referidos a mejoras en las prácticas pedagógicas, a cambios en.,lo referente al uso de lenguas en el aula y particularmente en la elaboración y distribución de. material educativo consistenteen cuadernos de trabajo en las áreas de Comunicación integral y en Lógico Matemática en 14 lenguas entre andinas yamazónicas, asimismo en materiales de apoyo para el desarrollo de la segunda lengua.

dólares o por unidad de producto). Cómo se distribuye ese costo total entre salario y no salario, depende de lascircunstancias de cada empresa y cada país. Para una discusión más detallada,

* . „

Existe discusión sobre el concepto de informalidad. Aquí lo utilizaremos como se le entiende en el lenguajecomún, es decir, como no cumplimiento de normas, dado que este concepto es el que más se ha discutido en losmeses recientes.

Por ejemplo, otro dato bastante utilizado es que “menos del 15% de los trabajadores son formales”. Este dato

resulta de comparar los registros de planilla del Ministerio de Trabajo (alrededor de un millón de trabajadores)con la PEA ocupada urbana. Hay que señalar, sin embargo, que el dato de registro de planillas del Ministerio

considera solo a los trabajadores en planillas de las empresas privadas de más de 5 trabajadores. Además, setrata de un autoreporte de las empresas y tiene una elevada tasa de subreporte, especialmente en modalidadescontractuales no permanentes. En cualquier caso, si el dato de registro de planillas del Ministerio es comparadocon la PEA asalariada en empresas privadas de todo el país (alrededor de 3,5 millones de personas), el porcentaje de formalidad supera el 28% y si se le compara con la PEA asalariada privada en empresas de mas de5 trabajadores (poco más de dos millones), el porcentaje se eleva a casi 50%.

j0 Si se compara la situación actual con la de inicios de 1990, se puede concluir que los costos no salariales acargo del empleador como proporción del salario también cayeron: reducción de 6% en el pago de pensiones por traslado de ese pago al trabajador, la reducción de 5% en el impuesto al Fonavi o Solidaridad y la reducciónen la contribución al Senati, que pasó de 1,5% de un salario a 0,75%. Lo que subió fue la contribución aEsSalud, de 6% a 9%. En el balance, hubo una reducción de más de 8 puntos porcentuales. A esto hay quesumar que muchos empleadores han adecuado su dotación de trabajadores hacia modalidades de contratacióncon menos costos laborales, con lo cual la reducción sería aun mayor.J La realidad de este sector es bastante particular. Por ejemplo, la legislación laboral usualmente asume quelos trabajadores son remunerados en función del tiempo trabajado; mientras que en el sector de trabajadoresindependientes, la norma es que se remunere por pieza, producto o hasta según el nivel de las ventas.37 r

Hay que añadir, además, que de este 47% de trabajadores asalariados privados del régimen laboralgeneral, solo uno de cada cuatro está contratado de manera permanente. El resto se encuentra contratado enmodalidades flexibles y algunos trabajan sin contrato.

Capitulo II cultura y realidad nacional

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