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VIOLENCIA EN COLOMBIA AOS OCHENTA Y REFORMA CONSTITUCIONAL

Alberto Valencia Gutirrez

CAPITULO IIError! Marcador no definido.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1991

Los obstculos al proyecto de reforma constitucional

El 9 de diciembre de 1990 se convoca a los ciudadanos colombianos a una votacin para elegir 70 representantes a una asamblea nacional constituyente cuya misin es reformar la Carta Constitucional de 1886, durante 150 das de sesiones, entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991. Cualquiera que conozca la vida poltica colombiana, o la historia constitucional del pas de las dos dcadas anteriores, no puede dudar que se trata de un acontecimiento poltico inslito, por muchas razones. Durante un perodo importante de su historia reciente Colombia haba ensayado, con poco xito, una serie de reformas institucionales, a travs del mecanismo de las reformas constitucionales. En todos los casos la justificacin fundamental estaba dada por el inters de poner fin a perodos de violencia, a la inseguridad o a la delincuencia, a travs de la transformacin de los instrumentos constitucionales de accin gubernamental, o de la ampliacin del espacio poltico. Y en todos los intentos de reforma los resultados, con muy pocas excepciones, haban sido casi siempre precarios o, incluso, no se haba llegado siquiera a un acuerdo sobre los procedimientos para llevarla a cabo. Para entender porque se opta por una reforma constitucional como instrumento privilegiado de transformacin del Estado, o para poner fin a perodos de violencia, hay que comenzar por recordar que el "constitucionalismo" ha sido en Colombia una constante en la vida poltica del pas. En el siglo XIX las numerosas guerras civiles terminaban muchas veces con una nueva constitucin, promulgada por el bando vencedor.

1 En el sentido comn de la vida poltica en Colombia ha existido la ilusin de

que frente a la presencia de un problema se debe optar por cambiar las leyes, como si la existencia de una nueva ley fuera ya de por si la garanta de su solucin. Por este motivo cuando se habla de reforma poltica en Colombia se hace siempre referencia, de manera prioritaria, a una reforma de la Constitucin.

1 Al respecto se puede consultar VALENCIA VILLA, Hernando, Cartas de Batalla, Cerec, Bogot, 1997.

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El proyecto de reformar la Constitucin, que estaba vigente en lo fundamental desde 1886 a pesar de sus mltiples reformas, circulaba en la vida poltica de Colombia desde el Gobierno de Alfonso Lpez Michelsen, en los aos setenta. Una de las ms importantes peticiones de los grupos de izquierda durante las ltimas dcadas, legales o guerrillas, y una de sus ms caras banderas, haba sido siempre la convocatoria de una gran asamblea nacional -como mecanismo para reformar la Constitucin- conce-bida como un foro que permitiera dejar atrs "odios y resentimientos", y que se convirtiera en un gran pacto de convivencia. Con motivo de la toma de la Embajada de la Repblica Dominicana en febrero de 1980, el M-19 lanza las tres consignas que identificarn algunos aspectos de su orientacin poltica en los aos siguientes: amnista para los alza-dos en armas, cese al fuego y dialogo nacional. Esta ltima propuesta haba sido ya presentada implcitamente con la invitacin al "gran sancocho nacional" que formulara Jaime Bateman, el lder mximo de la organizacin, muerto en accidente areo en 1984. Sin embargo no fueron slo la izquierda o la guerrilla -como se suele a veces afirmar- los nicos sectores que haban puesto de presente la necesidad de una reforma institucional en Colombia por la va de una asamblea constituyente. Esta iniciativa haba sido expresada por los ms diversos actores polticos desde tiempo atrs, y era recordada con mayor ahnco cada vez que la situacin de crisis social y de violencia se agudizaba. A partir de la "crisis de consenso y de legitimidad" que se desata una vez solucionado el problema de la Embajada, se comienza a hablar, cada vez ms a medida que pasaba el tiempo, de reforma constitucional y de asamblea constituyente por parte de muy diversos sectores. Otro problema distinto es que no haya existido acuerdo sobre los procedimien-tos, o que los proyectos de Estado y sociedad que se queran impulsar a travs de una reforma, fueran diferentes. Durante el gobierno del Presidente Betancur la propuesta de una reforma poltica institucional, que ampliara las condiciones de hacer poltica en Colombia, se convierte en uno de los puntos ms constantes y recurrentes de las negociaciones polticas por la paz. Los actores comprometidos en dicho proceso compartan por igual la ilusin de que una ampliacin de los mecanismos institucionales, ofrecera la posibilidad de poner fin a dcadas de violencia. El Presidente Betancur era sin lugar a duda uno de los ms convencidos de que la condicin para lograr la paz era precisamente la transformacin institucional del Estado y la apertura democrtica. El hecho mismo de reconocer que dicha apertura era condicin para la reconciliacin era un reconocimiento al mismo tiempo de la legitimidad de la lucha de aquellos que se haban colocado por fuera del sistema.

2 Sin embargo, la consabida reforma poltica, condicin para la paz, -con

excepcin del Acto Legislativo No. 1 de 1986, que se refiere slo a un aspecto de la transformacin del Estado

3- nunca lleg.

2 Ver RAMIREZ, Socorro, RESTREPO, Luis Alberto, Opus, cit, pags, 194-202.

3 La reforma Betancur, relacionada con la eleccin popular de alcaldes (Acto Legislativo Nmero 1 de 1986), era

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Los obstculos que llevaron sistemticamente al fracaso todos los intentos de reforma constitucional que se propusieron en las dos ltimas dcadas, despus de la reforma de 1968 -la nica que hizo trnsito normal y se integr a la institucionalidad del pas

4- se pueden clasificar al menos en tres tipos. El primero, es la disputa de los poderes

pblicos, bien sea a travs de la Corte Suprema de Justicia que consideraba inconstitucional el procedimiento seguido para su aprobacin, como ocurri con la reforma Turbay de 1979; o del mismo Consejo de Estado, como fue el caso del clebre Acuerdo de la Casa de Nario en 1988, que fue invalidado en ejercicio del control judicial que este organismo mantiene sobre los actos administrativos del Presidente. El segundo, se refiere al propio Congreso de la Repblica, que por la propia dinmica de su funcionamiento poltico "echaba a perder" el proceso, como ocurri con la reforma Barco de 1988-89, que se hundi a punto de completar el trmite de las dos legislaturas exigidas para su aprobacin.

5 El tercero, en ausencia de los obstculos propiamente institucionales, se

refiere a las condiciones generales de la vida poltica nacional, que dificultaban el desarrollo de las iniciativas de reforma constitucional. Slo en el ao de 1990, y sobre la base de una serie de antecedentes de muy diversa ndole, entre los cuales hay que resaltar en lugar prioritario la agudizacin extrema de la situacin de violencia, fue posible por fin encontrar en la convocatoria de una asamblea nacional constituyente una salida institucional a la reforma poltica tanto tiempo anhelada por unos, y combatida por otros. La novedad del proceso

lo suficientemente precisa en su temario, como para ser tenida en cuenta aqu en el mismo rango que las reformas

de gran envergadura, que abarcaban todos los aspectos de la organizacin del Estado. Por lo dems, la

modificacin del rgimen municipal que con ella se introduca, ya haba ganado previamente audiencia y

aceptacin en la vida nacional.

4 Excluimos aqu las pequeas reformas que desde 1968 se hicieron a la Constitucin, algunas de las cuales

consistan en los artculos que lograban sobrevivir a la declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte, de un

proyecto de reforma malogrado: Acto Legislativo Nmero 1 de 1975 (sobre la mayora de edad a los 18 aos y

otros asuntos anexos al tema de la ciudadana), Acto Legislativo Nmero 1 de 1977 (sobre las atribuciones del

Senado, la designatura, las faltas absolutas o temporales del Presidente y la institucin del ministro delegatario),

Acto Legislativo Nmero 2 de 1977 (del cual sobrevivi slo el artculo 14 que separaba las fechas de elecciones

de Congreso y Presidente), Acto Legislativo Nmero 1 de 1981 (por el que se cre el Departamento del Caquet,

declarado inexequible en parte) y el Acto Legislativo Nmero 1 de 1983 (sobre los emolumentos de los

congresistas). Habra que considerar tambin el Acto Legislativo No. 1 de 1986 que cre la eleccin popular de

alcaldes. Ver CASTRO, Jaime (Compilador), Constitucin poltica de Colombia, Editorial Oveja Negra, Bogot,

1987.

5 Volveremos ms adelante sobre el tema del Acuerdo de la casa de Nario y la cada de la Reforma Barco en

1989.

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Si repasamos las caractersticas de los intentos de llevar a cabo una reforma institucional durante las dos ltimas dcadas, tenemos necesariamente que llegar a la con-clusin de que lo sucedido en 1991 no tiene antecedentes en la vida poltica del pas. La novedad del proceso no se deriva nicamente del hecho de que de all haya resultado una nueva Carta para remplazar a la centenaria Constitucin de 1886 que haba sobrevivido y mantenido sus principios bsicos a pesar de todas las grandes reformas del siglo (1910, 1936, 1945 y 1968); o de que el nuevo texto haya recogido las aspiraciones ms diversas, an a costa del eclecticismo doctrinario, de su excesiva extensin, o del carcter casustico de sus normas, poco acordes con las exigencias de un documento de esta naturaleza que en el marco estricto de la "tcnica constitucional" debera ser breve y lo ms general y abstracto posible. La novedad reside, en primer lugar, en que nunca antes haba salido adelante, y con xito, la idea de que la reforma se hiciera a travs de una asamblea espe-cialmente elegida con el encargo de crear una nueva constitucin. La idea misma de transformar la Constitucin a travs de una asamblea autnoma y soberana, que funcionara por fuera del Congreso de la Repblica, con miembros elegidos exclusivamente para esa labor, actuando por fuera del control constitucional de la Corte Suprema de Justicia o incluso del Consejo de Estado, era inconcebible, si nos atenemos a lo sucedido en los aos anteriores. Pero ocurri y debemos tratar de entender las condiciones que hicieron posible esta situacin sin antecedentes en la vida poltica del pas. El nico intento de reformar la Constitucin a travs de un cuerpo especial y autnomo lo realiz el Presidente Alfonso Lpez Michelsen (1974-1978) en 1976 con su propuesta de conformar una "Pequea Constituyente" que llevara a cabo una transformacin del rgimen departamental y municipal, de los organismos de control judi-cial y de la administracin de justicia, y que se reunira a partir de julio de 1978. Esta propuesta haba sido presentada con el objetivo de poner fin a la ola de violencia, inseguridad y "crisis moral" en que se debata el pas en ese momento. Para tratar de escapar a la prohibicin constitucional del Plebiscito de 1957, que slo permita la reforma a travs del Congreso,

6 se apelaba al recurso de una asamblea constitucional,

considerada "como organismo derivado del Congreso en su calidad de constituyente";7 sin

6 El articulo 13 del Plebiscito del 1 de diciembre de 1957 deca: "En adelante las reformas constitucionales slo

podrn hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artculo 218 de la Constitucin". El artculo 218 de

la antigua Constitucin deca lo siguiente: "La Constitucin, salvo lo que en materia de votacin ella dispone en

otros artculos, slo podr ser reformada por un Acto Legislativo, discutido primeramente y aprobado por el

Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente

legislatura ordinaria; por sta nuevamente debatido y, ltimamente, aprobado por la mayora absoluta de los

individuos que componen cada Cmara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de Acto

Legislativo, lo har el Presidente del Congreso".

7 Artculo 1 del Acto Legislativo nmero 2 de 1977, declarado inexequible por la Corte Suprema.

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embargo, bajo la consideracin de que esa potestad del Congreso era indelegable, el Acto Legislativo No. 2 de 1977 es declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, en mayo de 1978, hecho ste que se constituye en un duro revs para el Presidente y el Go-bierno. La novedad del proceso de reforma institucional de 1991 reside, en segundo lugar, en que los ciudadanos elegidos el 9 de diciembre para reformar la Constitucin contaron con plenos poderes para la realizacin de su tarea. El proceso inmediato de elec-cin de los delegatarios a la Asamblea Constituyente fue apresurado y catico, por la dificultad de inventar sobre la marcha, en tan poco tiempo, una campaa electoral, e incluso un programa para ser presentado a los electores; y no pocas veces se levantaron voces en el pas contra la improvisacin evidente que all existi, aunque es difcil imaginar que hubiera podido suceder de otra forma. Sin embargo las condiciones, posibilidades y poderes de reforma con que contaron los constituyentes elegidos no podan ser ms favorables. En todos los intentos anteriores haba predominado, con xito, una clara voluntad poltica de controlar el proceso. En 1979 el Presidente Turbay haba tratado de sacar adelante su propio proyecto, que envi al Congreso con la recomendacin de que "no deba ser modificada ni una sola coma". Esta reforma fue "tumbada" por la Corte Suprema de Justicia, despus de haber hecho curso en el Congreso durante las dos legislaturas que la Constitucin estableca.

8 En 1991, por el contrario, los constituyentes

gozaron de una plena independencia del poder ejecutivo, del Congreso, y de los dems poderes pblicos para llevar a cabo la reforma, a pesar de todos los esfuerzos que se hicieron para limitar sus facultades. Los poderes de que dispuso la Asamblea Constituyente para reformar la Constitucin pasaron desapercibidos para muchos, por algn tiempo, hasta el momento en que sintieron sus consecuencias. Dos meses antes de las elecciones a la Constituyente, la Corte Suprema de Justicia haba declarado inexequible una parte importante del Decreto 1926 del 24 de agosto de 1990, que haba llamado a elecciones, y que como parte de sus "considerandos" haba definido un temario restringido para la Asamblea.

9 Se trataba sin

lugar a duda de un intento presidencial de limitar las deliberaciones, para evitar el "desbor-damiento" en materias que supuestamente no deberan ser de su competencia. El fallo de la Corte, decidido por estrecho margen de 14 votos contra 12 (con su respectivo salvamento de voto), significaba que la Asamblea Constituyente era plenamente autnoma

8 ROLDAN, Tarcisio, ALARCON, Oscar, CANCINO, Antonio J., GIRALDO, J. Clmaco, GAONA, Manuel, La

cada de la reforma constitucional del '79, Editorial Temis, Bogot, 1981.

9 Los documentos sobre la asamblea producidos antes del 9 de diciembre estn recopilados en el libro Una

constituyente para la Colombia del futuro, editado por FESCOL, Bogot, 1990. Para consultar el Decreto No. 1926

de agosto 24 de 1990, ver pags. 256-286.

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y soberana para reformar la Constitucin.10

A finales de abril y comienzos de mayo de 1991 la autonoma de la Asamblea queda absolutamente demostrada, a raz del intento del Consejo de Estado de limitar sus facultades, sobre todo en lo que tiene que ver con el nmero de votos necesario para aprobar normas de carcter electoral. De inmediato, y con una amplia mayora a favor, la Constituyente aprueba, en uso de sus posibilidades omnmodas de reformar la Constitucin, la facultad de emitir "actos constituyentes de vigencia inmediata" que allanaran todos los obstculos jurdicos a su labor, y reafirmaran la omnipotencia de su soberana. Este suceso se convierte en una franca rebelin contra el Consejo de Estado, y una clara advertencia a cualquier otro organismo de carcter jurisdiccional que pretendiera controlarla.

11 Para la mentalidad constitucionalista que predomina en el pas de los aos

setenta y ochenta (elaborada por abogados, magistrados de la Corte, polticos, ex-presidentes, etc., y que se expresaba a travs de las jurisprudencias de la Corte, acciones de inexequibilidad, tratados universitarios, la prensa, etc.) la mera existencia de un organismo con tales poderes era casi totalmente inimaginable, y por lo dems, inad-misible.

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Si seguimos minuciosamente el debate que condujo a la convocatoria de la Asamblea Constituyente, desde el segundo semestre de 1987 hasta diciembre de 1990, podemos ver la magnitud de las resistencias que antes de 1990 existan en el pas a una transformacin poltica a travs de una reforma constitucional, y la manera como fueron cediendo poco a poco. La descripcin de este proceso nos permite apreciar de mejor manera el carcter inslito de lo sucedido en 1991, con relacin a las condiciones polticas del pas de los aos anteriores. Los antecedentes inmediatos del proceso

A raz del asesinato del lder poltico Jaime Pardo Leal en octubre de 1987, el peridico El Espectador lanza la propuesta de una reforma constitucional amplia, que se realizara por medio de una asamblea constituyente. El Presidente Virgilio Barco (1986-

10

Fallo de la Corte Suprema sobre la Constituyente y Salvamento de Voto, En Una constituyente para la

Colombia del futuro, pags. 323-404.

11

Ver Gacetas Constitucionales Nos. 65, 67 y 69, de mayo 2, 4 y 7 de 1991, respectivamente.

12

Se podra comparar incluso la situacin de doble poder afirmar que se form a partir de diciembre de 1991

con lo que ocurre en la Revolucin francesa antes de la muerte del Rey, en que la representacin de la soberana

de la nacin est al mismo tiempo en cabeza del Soberano y de los Estados Generales, hasta que los segundos se

imponen sobre el primero. Para explotar el sentido de esta analoga se podra consultar FURET, Francois, Pensar

la Revolucin Francesa, Ediciones Pretel, Barcelona, 1980.

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1990), frente a la grave crisis social, poltica e institucional que vive el pas en ese momento, y al auge inusitado de la guerra sucia, acoge rpidamente la iniciativa como una salida privilegiada. De manera inmediata solicita a los ministros de Gobierno y Comunicaciones -noviembre de 1987- un memorando sobre las opciones jurdicas que haran posible una eventual reforma. Encontrar un camino para dicha tarea no era labor fcil ya que el problema no se limitaba slo a definir el contenido propiamente dicho de una nueva Carta, sino el procedimiento que se deba utilizar para llevarla a cabo. El artculo 13 del Plebiscito de 1957, que contiene los primeros elementos del Frente Nacional, haba prohibido los plebiscitos como mecanismo de reforma, y haba dejado en el Congreso de la Repblica la autorizacin exclusiva para hacerlo. Esta prohibicin constitua el famoso artculo 218, que contena la llave maestra para la reforma, pero que nadie haba podido hasta entonces descifrar.

13 Adems, el propio Congreso haba sistemticamente demostrado sus limita-

ciones para hacer este trabajo, porque una de las ms importantes tareas de una reforma constitucional era precisamente reformarse a si mismo, y la "clase poltica" que tradicional-mente tena un escao en el Parlamento difcilmente renunciaba a sus privilegios. El 12 de enero de 1988 el Presidente recibe como respuesta de parte de sus ministros un extenso estudio en el cual se discute la viabilidad constitucional de los medios posibles de reforma. Los diferentes procedimientos que aparecen en ese memorando no son otra cosa que las diversas vas para llevarla a cabo que, a partir de ese momento, se van a ensayar en el pas en los aos siguientes.

14

El Presidente responde con una carta a los directores del peridico El Espectador en la que propone la convocatoria, para el 13 de marzo de ese mismo ao, de una consulta popular sobre el artculo 13 del Plebiscito de 1957 que, como ya hemos observado, haba prohibido la realizacin de plebiscitos. Si el resultado de la consulta era

13

Desde la Constitucin de 1886 la prerrogativa de reformar la Constitucin haba sido atribucin exclusiva del

Congreso de la Repblica, salvo durante dos perodos. El primero, entre el Acto Legislativo Nmero 9 del 17 de

abril de 1905, durante el Gobierno de Rafael Reyes, que haba establecido la posibilidad de reformar la

Constitucin a travs de "una Asamblea Nacional convocada expresamente para este objeto por el Congreso, o por

el Gobierno Ejecutivo, previa solicitud de la mayora de las Municipalidades" (artculo 1), y el Acto Legislativo

Nmero 3 del 31 de octubre de 1910, durante el Gobierno de Carlos E. Restrepo, que restablece la facultad

exclusiva del Congreso. Y el segundo, entre el Acto Legislativo Nmero 1 de diciembre 9 de 1952, durante el

Gobierno de Roberto Urdaneta Arbelez, que haba establecido que la reforma Constitucional se hara por una

Asamblea Nacional Constituyente, y el Plebiscito de diciembre de 1957, convocado por la Junta Militar de Gobierno

que haba reemplazado al General Gustavo Rojas Pinilla. En sntesis, desde 1886, slo ha habido dos pequeos

perodos en que se le ha quitado al Congreso esta funcin constitucional de reforma de la Carta.

14

Memorando sobre constitucionalidad de los procedimientos especiales de Reforma Constitucional, dirigido al

Seor Presidente de la Repblica, Virgilio Barco, por el Ministro de Gobierno, Csar Gaviria Trujillo y el Ministro de

Comunicaciones, Fernando Cepeda Ulloa, enero 12 de 1988. En Una constituyente para la Colombia del futuro,

pags. 107-118.

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positivo la idea era convocar un referndum para someter a juicio de los votantes una serie de reformas institucionales.

15 Habra que observar que, de todas formas, esta propuesta

llevaba implcita una profunda desconfianza frente a las posibilidades efectivas que tena el Congreso de la Repblica para realizar esta tarea. Difcilmente el Presidente poda optar por la va que era constitucionalmente la ms viable, como era proponer al Congreso la derogatoria del artculo constitucional que lo autorizaba de manera exclusiva para reformar la Constitucin. La propuesta del Presidente era indudablemente un intento de pasar por encima del Congreso. El 31 de enero El Espectador publica la carta y se desata una polmica nacional.

16 Los obstculos y las resistencias a una reforma institucional se hacen sentir

desde ese mismo momento, y expresan a las claras las dificultades inmensas que debe remontar a partir de esos aos la propuesta de una reforma poltica de las instituciones en Colombia. Los voceros de los principales poderes del pas se manifiestan en contra. El 1 de febrero, el diario El Tiempo expresa sus reservas a la iniciativa en sus pginas edito-riales.

17 El ex-Presidente Carlos Lleras responde lacnicamente a reporteros de televisin:

"Yo no lo hubiera hecho".18

El peridico conservador EL Siglo la rechaza totalmente. Los ex-Presidentes Betancur y Pastrana, "se oponen en privado a la propuesta, pero no desau-torizan al Presidente del Directorio Conservador, que la haba aprobado".

19 El ex-Presi-

dente Alfonso Lpez Michelsen, en una carta con fecha 2 de febrero, da a conocer su

15

La propuesta del Presidente era textualmente la siguiente: "Que los ciudadanos en la prxima eleccin del 13

de marzo, decidan, mediante papeleta separada, la derogatoria o no del artculo 13 del Plebiscito del primero de

diciembre de 1957, que prohibe la reforma constitucional por la va de la consulta al constituyente primario que es

el pueblo". (...) "Si la respuesta es favorable a la posibilidad de realizar un referndum tendramos una firme base

jurdica y poltica que nos permitira entrar sin demora a disear y someter, de nuevo, a la soberana voluntad

popular, las nuevas formas institucionales que deben conducir a Colombia por los caminos de la justicia social y

del progreso, y que corrijan las grandes desigualdades existentes". Carta del Seor Presidente de la Repblica,

Virgilio Barco, a los Directores del Diario "El Espectador", Juan Guillermo Cano y Fernando Cano, enero 30 de

1988. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pag. 128.

16

A mediados de enero, haba aparecido una carta de Enrique Gmez Hurtado, uno de los herederos polticos

del pensamiento conservador de su padre Laureano Gmez junto con su hermano Alvaro, representantes ambos

del sector ms claramente ubicado a la derecha en el partido conservador, en la cual reclamaba un "golpecito"

para afrontar la crisis: "o nos damos un golpe a las buenas desde adentro, o nos dan uno a las malas desde

afuera". Por tal motivo la prensa va a hablar del "golpe democrtico" del Presidente.

17

El editorial estaba inspirado muy probablemente por el Ex-Presidente Alberto Lleras Camargo, influyente

personaje de la vida poltica colombiana durante muchos aos, hasta su muerte, a pesar de su retiro de la

actividad poltica. Aqu encontramos una razn de ms que nos permite sustentar la inmensa resistencia a una

transformacin institucional en el pas, por parte de los grandes lderes de la poltica en Colombia.

18

Revista Semana, No. 301.

19

Idem.

1

rechazo de la propuesta "en trminos tan contundentes", que significa el hundimiento definitivo de la iniciativa. Sin embargo a partir de ese momento el panorama cambia completamente. En 1988, a pesar de la oposicin de las diversas lites, mientras el pas pasa por uno de los momentos ms difciles de la crisis de violencia -que ya hemos descrito en la primera parte de este trabajo- la opinin publica se enfrenta de lleno, y de manera irreversible, al debate poltico y constitucional sobre la propuesta de cambiar el "estado de cosas existente". Aparece con ms fuerza que nunca la ilusin de que a travs de una reforma constitucional es posible una transformacin radical de las condiciones de vida. Sin embargo el "viacrucis" apenas comenzaba. Tratar de encontrar una salida jurdica o poltica al laberinto jurdico planteado por una constitucin que slo reconoca en el Congreso la va para reformarse, y contra la oposicin expresa de numerosos actores polticos, no era tarea fcil de manera alguna. Y era evidente que a travs del simple dilogo no se iban a modificar las opiniones de los oponentes. Slo con el auge inaudito de la violencia se pudo llegar poco a poco a un cambio de la situacin. En vista de la oposicin cerrada a su proyecto de citar un plebiscito para reformar el artculo 218 de la Constitucin, el Presidente opta por una nueva va. Llega a un acuerdo con el lder del Partido Social Conservador, el ex-Presidente Misael Pastrana Borrero, y el 20 de febrero de 1988 se firma el "Acuerdo de la casa de Nario", que contemplaba la "integracin de una Comisin de Reajuste Institucional" que elaborara un texto de reforma, para ser presentado al Congreso, y que una vez discutido all sera sometido a la aprobacin popular, mediante un referndum, el 9 de octubre de 1988. El acuerdo se pone en marcha y para su desarrollo se crean comisiones en las que organizaciones sociales, gremios, ciudadanos, partidos polticos, etc. exponen sus propuestas. El 25 de febrero se produce la instalacin de la "Comisin Preparatoria para el Proceso de Reforma Institucional".

20 Sin embargo, el 4 de abril, a menos de dos meses de

iniciado el proceso, el Consejo de Estado "tumba" el acuerdo, una semana antes de llamar al Congreso a extras para que discutiera sus resultados. Segn el Consejo de Estado el pacto poltico con Pastrana era un acto administrativo del Presidente, y sta no poda ser una va de reforma de la Constitucin. A juicio de los expertos era la primera vez que en Colombia se presentaba el caso de que un rgano judicial hiciera un pronunciamiento para invalidar un acuerdo poltico.

21

El Presidente opta entonces por organizar un proyecto de reforma

20

Al respecto se puede consultar el discurso del Presidente Barco en la ceremonia de instalacin de esta

comisin, En Una constituyente para la Colombia del futuro, pag. 118.

21

El Fallo del Consejo de Estado fue tomado con base en una norma del Cdigo Contencioso Administrativo que

la Corte declar inconstitucional.

1

constitucional por la va normal establecida por la Constitucin, y a nombre del Gobierno presenta una propuesta para que comience a ser discutida en la legislatura ordinaria de 1988. La presentacin de este proyecto coincide con la liberacin del lder conservador Alvaro Gmez, que haba sido secuestrado por el M-19. Este grupo haba puesto como condicin para dejarlo en libertad, la organizacin, por parte del Gobierno y de otras instancias pblicas y privadas, de un gran dilogo nacional sobre la situacin del pas. El Presidente no acepta esta peticin, pero ofrece a la guerrilla la posibilidad de discutir e impulsar los grandes cambios a travs del Congreso. En estas condiciones la reforma gubernamental hace el curso de su primera legislatura en 1988. En 1989, simultneamente con el trmite de la reforma en la segunda legislatura, se est llevando a cabo la negociacin con el M-19. Para cumplir con los compromisos con esta organizacin el Gobierno trata de introducir en el temario del referndum que deba ratificarla en enero del ao siguiente, la circunscripcin de paz, el voto obligatorio y otras propuestas que haban aparecido en la negociacin, hecho ste que despierta una gran tormenta poltica. A partir de ese momento la reforma queda prcticamente a la deriva, sin mayor apoyo de los conservadores, de los liberales, ni de las mismas instancias gubernamentales. En diciembre de 1989, la situacin llega a un lmite. La reforma se malogra en el momento en que se debate la inclusin o no de la extradicin como tema del referndum. Frente a esta eventualidad los responsables gubernamentales prefieren dejar-la hundir. Una vez ms se malogra la alternativa de una reforma por la va del Congreso; ahora slo queda en pie la posibilidad de impulsarla a travs de una asamblea constituyente. El problema sin embargo es cmo encontrar el procedimiento adecuado para convocarla. En ese momento el pas se encuentra viviendo el peor momento de la crisis de violencia, que ya hemos descrito: Luis Carlos Galn, el ms opcionado de los candidatos presidenciales para las elecciones de 1990, haba sido asesinado el 18 de agosto; los actos terroristas haban crecido de manera inslita; el narcotrfico haba declarado una guerra abierta al Estado, el cual haba respondido por primera vez de manera decidida; los asesinatos y las masacres alcanzaban altos niveles tanto en la ciudad como en el campo; etc. Sin embargo la ilusin de una reforma ya se haba apoderado de un pas que se encontraba en el lmite de lo soportable. La continuacin del proceso era entonces inevitable El 25 de agosto, a raz del asesinato de Galn, un grupo de estudiantes haba organizado una marcha del silencio a la que asistieron cerca de 35.000 personas.

22

Ese mismo movimiento, frente al hundimiento de la reforma en el Congreso, impulsa ahora

22

La consigna de la marcha es premonitoria de lo que va significar posteriormente la convocatoria de una

reforma constitucional en la vida poltica colombiana: "Por todo lo que nos une y contra todo lo que nos separa".

1

la idea de que los votantes en las elecciones de marzo de 1990 depositen de manera adicional a las seis papeletas de las opciones de votacin ordinaria, una sptima papeleta a favor de la convocatoria a una asamblea constituyente. A principios de febrero difunden la idea, que se propaga ampliamente. Llegado el momento se contabilizan extraoficialmente cerca de dos millones de votos. Esta situacin crea un hecho de opinin que obliga al Gobierno a expedir el Decreto 927 de 1990 en el que autoriza a la Registradura Nacional del Estado Civil el conteo de votos a favor de la convocatoria de una asamblea constituyente, el 27 de mayo, fecha de la eleccin presidencial.

23 Ese da se

depositan ms de cinco millones de votos a favor de la iniciativa. A partir de este momento es ya un hecho poltico ineludible la convocatoria de una asamblea constituyente como va para reformar la Constitucin. Sin embargo las resistencias a un proyecto amplio de transformacin institucional, que era lo que exiga la opinin pblica, an se mantienen. Csar Gaviria, el candidato elegido en las elecciones de mayo, desde el momento mismo de su eleccin, hace todo lo posible por controlar ese "tigre", como llam en algn momento la revista Semana al proceso de la constituyente,

24 y

no tiene otra alternativa, muy probablemente a su pesar,25

que incluir en su programa de gobierno la culminacin de este proceso, totalmente inslito en el panorama poltico nacional de las ltimas dcadas. El problema gira ahora en torno a cual sera el grado de soberana de la Asamblea. Las conversaciones que el nuevo Presidente sostiene con los lderes polticos que haban obtenido las mximas votaciones en la elecciones de mayo son muy dicientes del esfuerzo por controlar la situacin, "para evitar desbordamientos", como suele decirse en estos casos. El 2 de Agosto se firma un acuerdo poltico entre el Presidente Gaviria y los representantes del Movimiento de Salvacin Nacional, del Partido Social Conservador y de la Alianza Democrtica M-19 en el cual se establece un temario que limita las deliberaciones de la Asamblea.

26 Basado en dicho acuerdo el 23 de agosto el

23

Decreto nmero 927 del 3 de mayo de 1990. "Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del

orden pblico". En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags. 147-150.

24

"Un tigre anda suelto" titulaba Semana en una de sus ediciones de la poca para referirse al poder de la

Constituyente.

25

El Presidente Gaviria asume la tarea de sacar adelante la reforma constitucional a travs de una asamblea

constituyente, ms por realismo poltico frente a la inevitabilidad de un proceso, que por una conviccin profunda

sobre sus bondades o sobre su significado. Esta actitud era por lo dems la misma de los ms importantes lderes

polticos tradicionales del pas. Sobre este aspecto se puede consultar el libro Memorias del Revolcn del

periodista Mauricio Vargas, quien estuvo muy cerca del proceso (pag. 92 y siguientes). A pesar de las crticas que

se le pueden hacer al libro por su afn muy consciente, como se puede leer entre lneas, de afirmar y difundir

ciertas imgenes o interpretaciones de los sucesos, es sin lugar a duda un documento interesante.

26

Acuerdo poltico sobre la Asamblea Constitucional. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags.

224-245.

1

Gobierno emite el Decreto 1923 en el cual se establecen las fechas de elecciones, el temario, y dems detalles relacionados con el funcionamiento de la Asamblea.

27

El 9 de Octubre se produce un hecho que cambia completamente la situacin, al que ya hemos hecho alusin. La Corte Suprema reconoce la validez jurdica del decreto de convocatoria, lo que significa reconocer y otorgar sancin jurdica a un hecho poltico, como es la expresin de la voluntad popular en las urnas el 27 de mayo de 1990, pero declara inexequible una buena parte del texto, aquella precisamente que limitaba las deliberaciones. A partir de ese momento, la Asamblea es plenamente autno-ma y soberana, aunque una importante porcin de los sectores polticos no lo reconocieran sino tardamente, cuando ya todo era un hecho consumado. Hay muchos que seguirn insistiendo en las limitaciones de la Asamblea, hasta el incidente de fines de abril y principios de mayo de 1991, que hemos descrito lneas atrs. En estas condiciones se realizan las elecciones para la Asamblea Constituyente el 9 de diciembre de 1990. Se presentan 778 candidatos de muy diversa procedencia, muchos de ellos a ttulo personal, o con un apoyo formal de su partido, como es el caso de los liberales; solo el Movimiento de Salvacin Nacional y la Alianza Democrtica M-19 presentan listas unificadas. La clase poltica tradicional asume con cierta pusilanimidad el proceso electoral, ante la falta de los incentivos habituales de las elecciones, y por consiguiente su representacin es pobre. La tasa de abstencin es bas-tante alta, hecho que muchos aprovecharn para poner en entredicho la legitimidad de la Asamblea. Durante 1991 se desarrollan las deliberaciones de una Asamblea Constituyente plenamente soberana, que el Gobierno seguir tratando de controlar a toda costa a travs del Ministro de Gobierno y de toda clase de presiones y de instrumentos a su alcance. La existencia de una asamblea con estas caractersticas era sin lugar a duda un hecho inslito en la vida poltica nacional. Teniendo en cuenta los antecedentes mencionados, que expresan a las claras las resistencias de toda ndole, y los mltiples obstculos, a una reforma constitucional, y al procedimiento de una asamblea constituyente para llevarla a cabo, conviene preguntar que hizo posible entonces la convocatoria de una asamblea constituyente eludiendo la mediacin del Congreso, dotada de plenos poderes, conformada por un grupo de ciudadanos de tan diversa procedencia poltica, y ajena al control constitucional. Es indudable que la respuesta a esta pregunta hay que buscarla en la presin de la grave crisis de violencia que vive el pas durante la segunda parte del dece-nio de los aos ochenta. El crecimiento de la guerra sucia en todas sus modalidades, los

27

Decreto No. 1926 de agosto 24 de 1990. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags. 256-286.

1

magnicidios, el auge del terrorismo, la presencia directa e inmediata de la violencia en la vida cotidiana, etc. constituyen las condiciones para que a partir del segundo semestre de 1989 se depongan definitivamente las resistencias jurdicas y polticas de la ms diversa ndole, en muy diversos sectores, y para que se llegue tan lejos en el proceso. Para tratar de entender este nexo hemos dedicado la primera parte de este trabajo a una descripcin lo ms detallada posible de la crisis en el marco de la cual se impulsa la transformacin institucional del pas. Sin el contexto de la crisis de violencia de los aos ochenta muy probablemente este proceso no se hubiera dado. Las motivaciones de los actores

Las motivaciones de los actores polticos que se comprometen en el proceso de reforma constitucional y en la Asamblea Nacional Constituyente, eran sin duda alguna diversas. Temas como la transformacin radical del Congreso, el cambio en la administracin de justicia, la reorganizacin territorial del pas, el afinamiento de los mecanismos de accin excepcional de que dispone el Ejecutivo en momentos de conmocin interna o externa, la actualizacin de la carta de derechos y garantas individuales para ponerla a tono con lo ms adelantado en la materia, etc. estuvieron presentes como elementos fundamentales del debate. Sin embargo, a pesar de todas las diferencias temticas y de enfoque, la principal motivacin para su convocatoria era poner fin a la aguda crisis de violencia que se desarrollaba en el pas desde haca varias dcadas, y que haba llegado a su punto mximo en 1989 y 1990. Como su antecedente del Frente Nacional, la reforma constitucional de 1991 parti de un diagnstico sobre la situacin de violencia de las ltimas dcadas en el pas, que tambin podemos considerar acertado, aunque relativo, y de efectos restringidos. Este diagnstico presenta varios matices, y tiene algunas diferencias, de acuerdo a los actores comprometidos en el proceso. Si bien todos coincidan en el objetivo central de poner fin a la violencia, no todos lo buscaban por la misma va. Detrs del acuerdo sobre la impor-tancia de recurrir a mecanismos extraordinarios para la reforma de la Constitucin, se debatan concepciones contrarias sobre el carcter del nuevo Estado. Para un sector se trataba fundamentalmente de reforzar los mecanismos de que dispone el Estado para hacer frente a la violencia en todas sus manifestaciones. En este sentido las prioridades de este proyecto de reforma eran la transformacin de la organizacin de la justicia, con el fin de combatir la impunidad, y el afinamiento de los mecanismos de excepcin de que dispone el ejecutivo para hacer frente a las situaciones agudas de conflicto. Un proyecto de transformacin autoritaria del Estado estuvo siempre presente en el debate, aun cuando haya sido finalmente desbordado. Para otro sector, el ms importante factor que origina la violencia es el cerra-

1

miento del sistema poltico, la existencia de una democracia restringida, que al no ofrecer iguales posibilidades de participacin a los diferentes actores polticos, los obliga a permanecer al margen del sistema y a apelar a medios violentos de intervencin. Por ello se buscaba dar una salida poltica a la violencia a travs de un pacto que ampliara el espacio democrtico y que permitiera "el acceso al rgimen poltico de fuerzas sociales tradicionalmente excluidas". Se trataba, entonces, de crear espacios de solucin poltica de los conflictos, que desmotivara el recurso a la violencia como "medio privilegiado de hacer poltica".

28 Este tipo de concepcin fue la que a la postre predomin.

Teniendo en cuenta que todo el proceso estuvo marcado por el objetivo central de poner fin a la presencia de la violencia como referencia central de las relaciones sociales y de las representaciones polticas -a pesar de las diferencias de enfoque y de matiz- convendra entonces formular dos preguntas: Cuales son las grandes transforma-ciones institucionales que, a partir de la Asamblea Nacional Constituyente, se crean para resolver la grave crisis de violencia en Colombia durante los aos ochenta? Cual es el papel que estas reformas pueden desempear en la democratizacin de la vida poltica en Colombia y en la erradicacin de las formas violentas? Comencemos, entonces, por llevar a cabo, en un primer momento, un somero balance de los resultados del proceso para, en un segundo momento, reflexionar sobre la eficacia tanto simblica como instrumental de las nuevas instituciones con respecto a los fines propuestos. La nueva Constitucin

En el conjunto de las reformas institucionales que introduce la Carta Constitucional de 1991 cinco aspectos se presentan como los instrumentos privilegiados para oponer al conflicto violento: la nueva codificacin de derechos y de garantas ciudadanas y el establecimiento de los mecanismos que garantizan su realizacin efectiva; las normas de participacin poltica y ciudadana en los ms diversos mbitos; la reforma de la rama judicial del Estado; la transformacin de las condiciones de hacer poltica; y el nuevo equilibrio entre las ramas del poder pblico. Sin embargo, en el marco del proyecto democrtico de transformacin institucional, que busca crear espacios polticos para la solucin de los conflictos y de las diferencias -que es a la postre la posicin que predomina en la Asamblea- la nueva carta de derechos y garantas ciudadanas, y la ampliacin de las posibilidades y mecanismos de participacin, constituyen los dos principales instrumentos que se ofrecen para poner fin a la violencia. Existen adems otras reformas sustanciales, que fueron igualmente resultado del proceso, como son por ejemplo la redefinicin de las relaciones entre el Estado y la

28

GALLON GIRALDO, Gustavo, y UPRIMNY YEPES, Rodrigo, Constituyente, violencia y derechos humanos, En

revista Foro No. 13, pag. 37.

1

Economa, o la reorganizacin territorial del pas, que si bien estn inspiradas, como todo lo que all se produjo, por el inters de poner fin al conflicto, su relacin con este objetivo es un poco ms indirecta. En las lneas siguientes nos limitamos a la presentacin, con un cierto grado de detalle, de los cinco aspectos mencionados en el prrafo anterior. En primer lugar hay que resaltar, por su significado y por sus efectos sobre la vida nacional, la muy completa codificacin que aparece en la nueva Constitucin de una serie muy vasta de derechos a tono con lo ms avanzado en la materia en el derecho constitucional o en los tratados internacionales.

29 Setenta y dos artculos se consagran a

tres clases de derechos: los derechos fundamentales, que corresponden a los clsicos derechos civiles y polticos (Arts. 11 a 41); los derechos sociales, econmicos y culturales, o derechos de "segunda generacin (Arts. 42 a 77); y los derechos colectivos y del ambiente, o derechos de "tercera generacin" (Arts. 78 a 82). A esta lista habra que agregar los derechos que aparecen esparcidos en otros apartes del texto, como el derecho a tener acceso a la administracin de justicia (Art. 229), los derechos de los extranjeros (Art. 100, etc.

30 En contraste con este completo catlogo de derechos la antigua

Constitucin slo dedicaba 36 artculos a los "derechos civiles y garantas sociales", y se limitaba a los derechos fundamentales; los derechos llamados de "segunda" y de "tercera" generacin estaban prcticamente ausentes. Sin embargo la gran novedad de la nueva carta de derechos no est slo en la actualizacin y en la enunciacin de los derechos ciudadanos, sino tambin en la consagracin de una serie de mecanismos para hacer efectiva su realizacin. Por ello un bloque de 12 artculos se consagran a la proteccin y aplicacin de los derechos (Arts. 83 a 94), y un artculo a los deberes y obligaciones correlativos (Art. 95)

31. El primero de los

29

Por lo menos quince convenios o tratados suscritos por Colombia son tenidos en cuenta en el nuevo

"inventario" de derechos. Para una presentacin exhaustiva de estos tratados ver RAMIREZ SUAREZ, Jess, Los

Derechos Humanos en la constitucin de 1991, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de derecho y ciencias

polticas y sociales, Bogot, 1993, pags. 8-9.

30

La clasificacin que elabora la Constitucin en el Ttulo II, entre derechos fundamentales (Cap. 1), derechos

sociales, econmicos y culturales (Cap. 2), y derechos colectivos y del ambiente (Cap. 3), que correspondera

supuestamente a la clasificacin de derechos de primera, segunda y tercera generacin, no es rigurosa, ya que los

derechos incluidos en cada captulo no se corresponden necesariamente con la clasificacin. Derechos de una

categora determinada aparecen en un lugar que no es el suyo, como el derecho a la paz (Art. 22) que es de

tercera generacin y aparece entre los derechos civiles y polticos, o de primera generacin. Adems en un mismo

artculo la categora de los derechos cambia cuando se pasa de un inciso a otro. Ver por ejemplo el Artculo 13,

que consagra el derecho a la igualdad, en el que el inciso primero se refiere a un clsico derecho de primera

generacin, y los incisos dos tres a derechos econmicos y sociales, o de tercera generacin. Situaciones

similares se presentan el caso de muchos otros artculos.

31

Para una presentacin exhaustiva se puede consultar VALENCIA VILLA, Alejandro, De los derechos

fundamentales y de su proteccin en la Constitucin de 1991, En Colombia una democracia en construccin,

Ediciones Foro Nacional por Colombia, Corporacin S.O.S. Colombia, Bogot (sin fecha), pags. 217-239.

1

mecanismos, y el ms importante, es la accin de tutela (Art. 86), que procede a favor del cumplimiento de los llamados derechos fundamentales de aplicacin inmediata, que no requieren de reglamentacin por parte de la ley. Se establecen igualmente acciones para hacer cumplir las leyes y los actos administrativos (Art. 87), la accin popular para garan-tizar el respeto por los derechos e intereses colectivos (Art. 88), y se faculta a la Ley para crear nuevos mecanismos de proteccin del orden jurdico y de los derechos individuales o colectivos "frente a la accin u omisin de las autoridades pblicas" (Art. 89). Igualmente se crea la institucin del Defensor del Pueblo, encargado de "velar por la promocin, el ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos" (Art. 282). Ninguna de estas instituciones exista en la antigua Constitucin. Como si todo ello fuera poco, y como garanta de una voluntad suprema de hacer efectivos los derechos humanos en el pas, la Constitucin establece la primaca, sobre la legislacin interna, de los tratados y convenios sobre derechos humanos firmados por Colombia y ratificados por el Congreso (Artculo 93). En pro de la vigencia de los derechos humanos se establece, pues, una limitacin de la soberana nacional en favor de la prevalencia de los derechos individuales. Adems se obliga al Congreso a dar prioridad al trmite de los proyectos de ley que buscan aprobar tratados sobre derechos humanos que sean sometidos a su consideracin (Art. 164), y se prohibe expresamente la suspensin de los derechos humanos y las libertades fundamentales durante la vigencia de los estados de excepcin (Art. 214,2). En segundo lugar, hay que resaltar el hecho de que la nueva Constitucin construye un modelo de Estado en el cual el criterio de la participacin de los ciudadanos en la gestin de los asuntos pblicos es elevada al rango de criterio fundamental. La participacin aparece como un principio que define la identidad del nuevo orden poltico que se organiza: Estado social de derecho, repblica unitaria, descentralizada, demo-crtica, participativa y pluralista (Art. 1); y como uno de los fines esenciales y de las tareas prioritarias del Estado: "facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la nacin" Art. 2). La participacin aparece tambin como uno de los deberes del ciudadano con el Estado y la comunidad (Art. 95, 5). En otros trminos, la participacin es uno de los principales criterios que orient la reforma, y por ello est presente en el texto de un extremo a otro. Como mecanismos de participacin popular se consagran en la Constitucin: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legis-lativa y la revocatoria del mandato (Art. 103). La mayor parte de estos mecanismos eran prcticamente desconocidos en la Constitucin anterior. De manera similar la participacin aparece esparcida a lo largo del texto como un derecho y una obligacin fundamental para la gestin de los asuntos pblicos en las ms diversas esferas: la administracin pblica, la proteccin del medio ambiente, los servicios pblicos, la administracin de justicia, la gestin de las empresas, la discusin de los planes de desarrollo, los organismos que tienen que ver con el desarrollo de la juventud, el rgimen territorial, la rama legislativa, las

1

organizaciones privadas, la vida del municipio, la propiedad de las empresas que el Estado enajene, las comunidades indgenas, etc. En el nuevo ordenamiento son, pues, inmensas las posibilidades de participacin de los ciudadanos en procesos de eleccin, consulta, iniciativa, fiscalizacin y decisin.

32

En tercer lugar, la nueva Constitucin lleva a cabo una completa e importante transformacin de la estructura de la rama judicial. El punto central en este campo es la creacin de la Fiscala general de la Nacin y la organizacin del sistema acusatorio, que separa en organismos diferentes las funciones de investigacin-acusacin, y juzgamiento, confundidas en el sistema anterior (Art. 249 a 253). Estas dos transformaciones son consideradas como las formas privilegiadas para combatir la impuni-dad y resolver la grave situacin de caos y de parlisis a que haba llegado la admi-nistracin de justicia, sobre todo durante los aos inmediatamente anteriores, como efecto de la crisis. Al lado de estas innovaciones se crean otras instituciones como el Consejo Superior de la Judicatura, encargado de la parte propiamente administrativa y disciplinaria de la administracin de justicia (Art. 254 a 257); y la Corte Constitucional, como organismo separado de la Corte Suprema de Justicia, y dedicado exclusivamente a la guarda de la Constitucin (Artculos 239-245). Se crea adems una jurisdiccin especial para los pueblos indgenas (Art. 246), y la institucin de los conciliadores y jueces de paz (Art. 247), como mecanismo de solucin de los conflictos regionales y particulares que se presenten en las comunidades. Ninguna de estas instituciones exista en la Constitucin anterior. En cuarto lugar, se encuentran en la Constitucin una serie de reformas que implican la transformacin de las condiciones a travs de las cuales se desarrolla la acti-vidad poltica. Durante el rgimen del Frente Nacional los partidos tradicionales del pas monopolizaban la escena poltica, y su exclusividad estaba consagrada constitucionalmente. La nueva Constitucin ofrece una serie de mecanismos institucio-nales que haran posible la existencia y la supervivencia de alternativas diferentes al bipartidismo. Cuales son estas nuevas instituciones? En primer lugar la vicepresidencia (Art. 202 a 205), cargo al cual se puede postular un candidato que no pertenezca necesa-riamente a la misma filiacin poltica del candidato principal, y la doble vuelta para elegir Presidente (Art. 190). Ambas instituciones abriran la posibilidad de establecer alianzas y coaliciones, que podran dar un significado poltico decisorio a pequeos grupos derrota-dos. En el mismo sentido el uso obligatorio del tarjetn en las elecciones (Art. 258), el

32

Incluimos aqu una lista de artculos sobre participacin en sus diferentes modalidades para el lector

interesado en hacer un seguimiento minucioso: 1, 2, 37, 38, 39, 40, 45, 49, 57, 58, 60, 64, 67, 68, 69, 78, 79, 86,

87, 88, 89, 92, 95, 103, 104, 105, 106, 112, 116, 154, 155, 170, 229, 242, 246, 258, 260, 270, 307, 318, 319, 329,

330, 340, 342, 365, 369, 374, 375, 376, 377.

1

aporte del Estado a la financiacin de las campaas polticas (Art. 109) y la garanta de acceso a los medios de comunicacin (Art. 111), el estatuto de la oposicin (Art. 112), etc., son reformas constitucionales que haran posible, al menos en la teora, una democratizacin del juego poltico. La reforma del Congreso tambin se puede inscribir en este tipo de cambios, ya que incide significativamente en la manera de hacer poltica. No hay que olvidar que transformar el Congreso era una de las ms importantes motivaciones que condujeron a la reforma. Su nivel de desprestigio haba alcanzado altos niveles por la existencia de prcti-cas como los auxilios parlamentarios, los viajes tursticos al exterior, el monopolio de cargos pblicos o diplomticos, el nepotismo existente en la conformacin de las listas, etc. Todas estas prcticas han sido claramente reglamentadas en la nueva Constitucin, que estableci un rgimen de inhabilidades bastante drstico para senadores y representantes (Arts. 179 a 187). Se cre adems la circunscripcin nacional para la eleccin de los miembros del Senado de la Repblica (Art. 171). En quinto lugar, hay que observar que la nueva Constitucin establece el diseo de un nuevo equilibrio entre las ramas del poder pblico. En este sentido hay que destacar por ejemplo la mocin de censura a los ministros relacionada con asuntos de su cargo, por parte del Congreso de la Repblica (Art. 135,9); la prohibicin expresa de dele-gar en el Presidente, por parte del Congreso, la facultad legislativa salvo que el Presidente mismo la solicite (Art. 150, 10); la limitacin del uso de los estados de excepcin frente a graves crisis por parte del Presidente, y un mayor control de las medidas tomadas en su ejercicio por parte del Congreso (Arts. 212 a 215);

33 etc.

La Asamblea Nacional Constituyente organiza, pues, un nuevo aparato institucional de gran envergadura y significado como nueva forma de ser del Estado, de la organizacin y de la autonoma de la sociedad civil, y de sus relaciones mutuas. El problema estara entonces en preguntarnos por su eficacia como medio de solucin del conflicto violento. Las crticas a la nueva Constitucin

33

El rgimen de Estado de Sitio, haba reinado de manera casi ininterrumpida desde finales de los aos

cuarenta, y daba al rgimen un carcter autoritario y represivo. Durante todos estos aos en Colombia existieron

prcticamente dos rdenes de legalidad simultneos: uno, para los estados normales -por decirlo as- en el cual

regan los principios abstractos del derecho consagrados en la Constitucin, y otro, de carcter excepcional, que

implicaba la suspensin transitoria de estos derechos. En la prctica sin embargo el segundo se convirti en la

forma normal y permanente de ejercicio del poder poltico. Darle un carcter menos autoritario al rgimen,

restableciendo los mecanismos constitucionales de control del poder ejecutivo en situaciones excepcionales, era

una de las ms importantes motivaciones, sobre todo de los grupos de izquierda.

1

La nueva Constitucin ha sido ampliamente criticada por diversos motivos, entre los cuales podemos resaltar dos. En primer lugar, se ha sealado que carece de una unidad doctrinal, y que es el agregado mecnico de concepciones contradictorias sobre el Estado y la sociedad. La concurrencia en su creacin de grupos de muy diversa orien-tacin ideolgica difcilmente podra haber producido algo diferente. El estudio de las gacetas constitucionales permite corroborar que en la redaccin de sus normas se buscaba hacer coincidir intereses diversos en una misma formulacin como es el caso, para solo citar un ejemplo, del famoso Prembulo, que es una amalgama muy compleja de ideas sobre el Estado, la nacin y la sociedad.

34 Hay que observar, sin embargo, que

quienes plantean esta crtica estn marcados por la aoranza del autoritarismo de un grupo dominante que tuviera la posibilidad de imponer su "concepcin del mundo" al conjunto de la sociedad. Esto ocurra en Colombia despus de las guerras civiles del siglo XIX, pero difcilmente se poda repetir la historia en el contexto sociolgico de la crisis de los aos ochenta que le sirve de marco a la nueva Constitucin. En segundo lugar, se ha severamente criticado la extensin extrema de la nueva Constitucin, en contraste con las constituciones de pases que slo comprenden un pequeo conjunto de artculos, en los que se definen los principios generales de organizacin del Estado.

35 Y en efecto, es un hecho indudable que la Constitucin de 1991

es excesivamente reglamentaria, e invade sin lugar a duda la esfera de la ley y de los actos administrativos y particulares.

36

Sin embargo, a pesar de todas las crticas, hay que reconocer que la Asamblea Constituyente produjo la Constitucin que, en el contexto de la sociedad colombiana contempornea, se poda efectivamente esperar. En vano se la podra criticar a nombre de purismos constitucionales, vlidos en el marco abstracto de la teora constitucional, pero que no significan nada cuando tratamos de entender los problemas a los que la Constitucin deba ofrecer una respuesta. Sobre la Constitucin de 1863 se suele repetir el estribillo, adjudicado a Vctor Hugo, de que era "una constitucin para ngeles". Parafraseando esta formulacin podramos decir que las caractersticas de la Constitucin de 1991 indican a las claras que no es "para un pas de ngeles", ya que se trata de un texto reglamentario y abigarrado, pero perfectamente adaptado a las condiciones de la crisis aguda de violencia de las ltimas dcadas, frente a la cual se

34

El estudio de la forma como se lleg a un acuerdo sobre el Prembulo es importante para comprender este

carcter de la nueva Constitucin. Al respecto se puede consultar ZALAMEA COSTA, Alberto, Informe Ponencia

para Primer Debate. Prembulo y Principios, Gaceta Constitucional No. 62.

35

El Ex-Presidente Lpez public un pequeo ensayo al respecto en vsperas de la reunin de la Asamblea con

el nombre "Como redactar una Constitucin". Aparece publicado en LOPEZ MICHELSEN, Alfonso, Borradores para

una reforma constitucional, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 1991, pags. 11-16.

36

En el Artculo 331 la Constitucin crea la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena.

Es un buen ejemplo de cmo el Constituyente invade predios administrativos que no son los suyos.

1

pretende constituir en una salida.37

Es indudable pues, como reza la misma Constitucin en su Prembulo, que la Asamblea Nacional Constituyente organiz las condiciones abstractas para "fortalecer la unidad de la Nacin y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurdico, democrtico y participativo que garantice un orden poltico, econmico y social justo...". Innumerables apartes del texto podran citarse para corroborar la veracidad de lo que la Constitucin dice de si misma. Un problema distinto es la cuestin de la eficacia de las nuevas disposiciones. Las posibilidades de la Reforma

Cual es la eficacia instrumental de estas grandes transformaciones para producir nuevos comportamientos y nuevas formas de relacin social? No hay que olvidar que el constitucionalismo ha sido un componente central de la vida poltica en Colombia, como ya lo hemos afirmado lneas atrs. Los colombianos hemos credo excesivamente en el poder y en la capacidad instrumental del Derecho para transformar las condiciones de vida. Y en los peores momentos de violencia y conflicto en el Siglo XX la invocacin a una reforma constitucional ha sido siempre la solucin buscada, como posibilidad de salida a las crisis. Por ello, para discutir el significado de la Constitucin de 1991 en la transformacin de las condiciones de violencia y conflicto a las cuales pretenda responder es importante comenzar por diferenciar la naturaleza simblica del proceso de reforma constitucional y de la Carta misma, de su eficacia instrumental. Confundir ambos aspectos conduce muy rpidamente a considerar completamente inocua la reforma. No es fcil, ni incluso posible, hacer un balance sobre los efectos de la reforma constitucional en la transformacin de las condiciones de la vida poltica en Colombia, a pocos aos de promulgada la nueva Constitucin. Algunas de las nuevas instituciones, por falta de reglamentacin legal muchas veces, no han entrado an en vigencia.

38 A otras, como a las nuevas normas electorales, no les ha llegado todava el

37

La nueva Constitucin se toma el trabajo de enunciar una serie de cosas que no necesariamente habra que

enunciar, porque son el supuesto mnimo de la vida colectiva. Tal es el caso por ejemplo del Artculo 44 que

establece la obligacin, palabras ms palabras menos, de tratar a los nios con amor. Esto nos demuestra una vez

ms que lo que tenemos en Colombia en ese momento es una crisis moral, una crisis de la conciencia colectiva,

una crisis de los puntos de referencia mnimos que hacen posible la convivencia, tal como lo expusimos en la tesis

central del captulo II.

38

Un ejemplo del retardo en la reglamentacin legal de las disposiciones constitucionales lo podemos encontrar

en la llamada Accin de Cumplimiento estatuda en el artculo 87 de la Carta, y que slo fue reglamentada seis

aos despus por el Congreso de la Repblica a travs de la ley 393 del 29 de julio de 1997. Para evitar un

previsible retardo similar la misma Constituyente facult al Presidente de la Repblica en las disposiciones

1

momento de mostrar su pertinencia completamente, a pesar de los debates electorales que se han desarrollado desde entonces. Hay que tener en cuenta, adems, que la reforma no se agota en la promulgacin del texto constitucional, sino que es un proceso de largo plazo. La nueva Constitucin, como deca el discurso oficial de aquel entonces a travs del Presidente de la Repblica, es una "carta de navegacin", que orientar y determinar la vida poltica del pas por muchos aos. En este sentido el balance sobre su eficacia es an prematuro. Sin embargo se pueden sealar tres factores centrales que inciden significativamente en la realizacin efectiva de los principios que la inspiran y que ella consagra e institucionaliza: las posibilidades de una contrarreforma, la reglamentacin por parte del Congreso de la Repblica, y la exgesis de sus normas por parte de los organismos encargados de llevarla a cabo. En primer lugar, hay que considerar que no pocas veces se ha insinuado en el pas la posibilidad de echar para atrs una serie de sus disposiciones, e incluso de producir una contrarreforma global. El hecho cumplido de la revocatoria del mandato de los congresistas elegidos en 1990, obra de la Constituyente, contribuy a polarizar las fuerzas entre partidarios y enemigos de la Constitucin. Esta situacin se agrav porque en las elecciones del 27 de octubre de 1991, convocadas por la misma Constitucin en sus disposiciones transitorias, muchos de los parlamentarios revocados volvieron a ocupar su escao, y la renovacin del Congreso que se esperaba fue bastante limitada.

39 La

correlacin de fuerzas polticas entre amigos y enemigos de la nueva Constitucin, que an se mantiene, incide, pues, significativamente en la eficacia de la nueva Carta para desarrollar sus posibilidades de transformacin de la vida nacional. Hasta el momento se han producido una serie de pequeas reformas en aspectos puntuales de la nueva Carta.

40 En cada caso se trataba de salir al paso a una

transitorias (Art. 5, literal b) para reglamentar la Accin de Tutela como efectivamente lo hizo a travs del Decreto

2591 de 1991, y del Decreto 306 de 1992 que reglamenta a su vez el decreto anterior. Sin estas facultades

extraordinarias muy probablemente la accin de tutela no hubiera entrado en vigencia en varios aos.

39

La Asamblea Nacional Constituyente revoc el mandato de los congresistas elegidos en 1990 y en el Artculo

transitorio No. 1 cit a elecciones para nuevo Congreso el 27 de octubre de 1991. En las elecciones no podan

participar los miembros de la Asamblea. El nuevo organismo elegido deba completar el perodo normal del

antiguo congreso, es decir, sus funciones terminaban en 1994. Para suplir la falta del Congreso durante el segundo

semestre de 1991, la Asamblea nombra una comisin especial de treinta y seis miembros que desempeara sus

funciones entre julio y noviembre de 1991. Este organismo fue conocido en la opinin pblica con el nombre de "el

congresito".

40

Entre 1996 y 1997 se debate en el Congreso de la Repblica la llamada "Reforma Samper" que busca, entre

otras cosas, eliminar la Vicepresidencia, restablecer la extradicin de colombianos al exterior, eliminar o limitar la

circunscripcin nacional para la eleccin de los senadores, y eliminar el control de la Corte Constitucional de los

actos del Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias. La reforma tiene sin duda aspectos positivos, que

se presentan como correctivos despus del balance que se puede hacer por el tiempo transcurrido desde la

entrada en vigencia de la Carta, pero muchos otros, como dicen sus crticos, no son otra cosa que una

"resurreccin" del "viejo pas". A diferencia de las pequeas reformas que ya se han hecho, se trata ahora de la

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situacin difcil, o de resolver un problema prctico y coyuntural. En 1993 se llevan a cabo tres modificaciones. En primer lugar, se convierte a Barranquilla en "distrito especial, industrial y portuario", al mismo nivel de Cartagena y Santa Marta, en reforma del Artculo 356; esta nueva situacin le permite a la ciudad una mayor participacin en el situado fiscal y mayores recursos para la salud y la educacin (Acto Legislativo No. 1 de 1993). En segundo lugar, frente a una sentencia del Consejo de Estado que, ante la inexistencia de un Plan Nacional de Desarrollo, haba impedido la apropiacin de partidas presupuestales por parte de sectores sobre todo de la salud y de la educacin, se establece que, de manera transitoria, las leyes anuales del presupuesto tienen la misma categora constitucional que la ley del Plan de Desarrollo, a travs de un artculo que se agrega a las disposiciones transitorias, como Artculo 60 (Acto Legislativo No. 2 de 1993). En tercer lugar, se establece la posibilidad de que, ante las faltas temporales o absolutas de los miembros de las corporaciones pblicas, stos puedan ser reemplazados por los candidatos que les siguen en la lista electoral correspondiente en la que fueron elegidos; se restaura as la suplencia que la Constitucin del 91 haba expresamente prohibido o limitado a las faltas absolutas (Acto Legislativo No. 3 de 1993). Entre 1995 y 1996 se introducen tres nuevas modificaciones. En primer lugar, como respuesta al desplazamiento de ms de 400 alcaldes a Bogot, en protesta por la prohibicin de utilizar como recursos de funcionamiento recursos originalmente considerados de inversin a raz de una sentencia de la Corte Constitucional, se modifica el artculo 357 que consideraba como gastos de inversin algunos rubros que antes eran considerados como de inversin (Acto Legislativo No. 1 de 1995). En segundo lugar, ante la presin de los militares, se permite que oficiales en servicio activo puedan hacer parte de las cortes marciales ya que, a raz de una sentencia de la Corte, esta prctica se haba hecho imposible (Acto Legislativo No. 2 de 1995). En tercer lugar, se modifica el rgimen Departamental en lo que tiene que ver con las asambleas departamentales y sus funciones (Acto Legislativo No. 1 de 1996).

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En segundo lugar, si exceptuamos la posibilidad de una contrarreforma, el hecho cierto es que los verdaderos efectos democratizadores de la vida poltica en Colombia que tiene la nueva Constitucin dependen de las fuerzas polticas que llevan a cabo su reglamentacin en el Congreso. Una cantidad importante de sus nuevas prescrip-ciones estn siendo an reglamentadas. En los aos transcurridos desde su promulgacin hemos conocido intensos debates parlamentarios en este sentido, y el proceso continuar por un largo perodo. La Asamblea dej en la Ley un inmenso trabajo de reglamentacin

primera reforma global que se propone desde el momento de la promulgacin de la nueva Constitucin. Esta

reforma es rpidamente desbordada por los acontecimientos y abandonada por el Gobierno y el Parlamento, antes

de que su discusin avance.

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A finales de la segunda legislatura de 1997 se completan los ochos debates reglamentarios para reformar el

artculo 35 de la Constitucin, que prohiba la extradicin de nacionales. Se trata de la sptima reforma a la Carta.

Uno de los elementos ms representativos de la Constitucin de 1991 estaba representado por este artculo.

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de sus principios. Un ejemplo de lo que ha sido el trabajo de reglamentacin de la nueva Carta lo podemos encontrar en el tema de la participacin ciudadana en las decisiones pblicas. Las disposiciones que ha establecido el Congreso son lo suficientemente complejas y exigentes, como para hacer bastante difcil la participacin efectiva de los ciudadanos en la gestin de sus intereses; o dicho en otros trminos, las reglamentaciones legales han contribuido significativamente a anular las virtudes de los principios constitucionales.

42 Es

claro que ha existido en los lideres polticos que han participado en la elaboracin de las leyes reglamentarias un indudable temor en ceder a los propios ciudadanos el privilegio de influir directamente en los asuntos pblicos, y ms an, en facilitarles la fiscalizacin de sus actos como funcionarios pblicos.

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No obstante, la participacin ciudadana no slo est impedida por el carcter excesivo y engorroso de las reglamentaciones sino tambin por las posibilidades efectivas de su aplicacin prctica. No existe una "mentalidad" participativa en las propias gentes que facilite el desarrollo de las prescripciones constitucionales. Los proyectos gubernamentales mejor intencionados, orientados al inters colectivo, son recapturados por las lgicas individualistas y clientelistas de los encargados de llevarlos a cabo.

44 Las

normas constitucionales de participacin ciudadana, orientadas a promover la gestin directa de las mismas gentes en los asuntos pblicos, como forma de contribuir a la erradicacin de la violencia, estn, pues, muy lejos de alcanzar sus objetivos. Con respecto a la eficacia instrumental de la nueva Constitucin hay que tener en cuenta, en tercer lugar, que las caractersticas mismas del texto constitucional convierte a los encargados de definir el sentido de las normas, en ejercicio de la funcin de control constitucional que la Carta ha asignado a una Corte Constitucional, en actores de primera importancia en el proceso de integracin de la nueva Constitucin a la vida poltica del pas. La existencia de disposiciones contradictorias, de innumerables excepciones, el carcter abigarrado del texto y su extensin, la presencia de concepciones diversas, las innumerables reglamentaciones poco acordes con el carcter general que debe tener un documento constitucional, etc. hacen del texto un libro abierto en el cual la exgesis puede

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Las principales leyes sobre participacin que se han promulgado hasta el momento son las siguientes: la ley

130 de 1994 sobre el estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos, la ley 131 de 1994 sobre el voto

programtico, y la ley 134 de 1934, sobre mecanismos de participacin ciudadana.

43

MUOZ, Mara Teresa, Democracia y participacin ciudadana: El nuevo orden constitucional y legal, Tesis de

Maestra en Sociologa, Universidad del Valle.

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Estas son las conclusiones que se pueden extraer de la evaluacin de la participacin ciudadana en el

Programa de apoyo al desarrollo institucional municipal (PDI) creado en el marco de la administracin Gaviria, en

los municipios de Pradera y Guacar. GONZALEZ, Esperanza, Participacin y desarrollo institucional de los

municipios. Estudios de caso en el Valle del Cauca, Tesis de Maestra en sociologa, Universidad del Valle.

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encontrar diversas salidas no claramente definidas de antemano, como efectivamente ha ocurrido. En estas condiciones los organismos de control constitucional tienen plenas posibilidades de convertirse en colegisladores, al lado del Congreso, a quien corresponde legtimamente esta funcin. Y esto es lo que efectivamente ha ocurrido desde la promulgacin de la Carta. Sin embargo, como observbamos atrs, no podemos olvidar que la eficacia de la reforma constitucional no es solamente de carcter meramente instrumental. Si bien en este sentido tenemos que entender que la reforma es relativa, porque las condiciones de que depende la solucin del conflicto violento no estn exclusivamente relacionadas con la esfera de lo poltico y lo constitucional, en el plano de lo simblico la nueva Constitucin se puede llegar a convertir en un elemento fundamental para la solucin de los problemas que afronta el pas. El significado de la nueva Constitucin no reside slo en los nuevos comportamientos que induzca, sino tambin en su aporte a la creacin de nuevas representaciones sociales y polticas. El Presidente mismo, en su discurso de instalacin de las sesiones de la Asamblea, reconoci este aspecto cuando afirm que la importancia de una nueva constitucin no estaba en la solucin directa de las necesidades sociales bsicas, sino en la creacin de propsitos nacionales.

45 De esta manera la lectura del texto

constitucional no se debe hacer slo en trminos de pensar la eficacia instrumental de sus normas, sino tambin de identificar el proceso de reconstruccin de valores simblicos y de redefinicin de los principios mnimos de la existencia colectiva, que all aparece. Una evaluacin del proceso en este sentido queda desafortunadamente por fuera de las posibilidades de este trabajo. Los efectos de la reforma en la erradicacin de la violencia

Las reformas polticas de los ltimos cincuenta aos han tenido una eficacia muy relativa, como mecanismos para la erradicacin de las formas violentas. Ya presentamos el caso del Frente Nacional al comienzo de esta segunda parte. Ahora podemos constatar que, despus de promulgada la Constitucin de 1991, la situacin no ha variado en lo fundamental con relacin a los aos inmediatamente anteriores. Estas reformas fueron concebidas como la alternativa para poner fin a graves crisis sociales y polticas caracterizadas por una alta presencia de formas violentas; y sin lugar a duda han

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"Una vez ms habr quienes reaccionen con irona frente a este tema, alegando que la Constitucin no puede

prometer vivienda, salud, educacin, comida, trabajo y seguridad social para todos. Y tendrn razn, pero es que

ese no es el objetivo de la consagracin constitucional de esos derechos. La finalidad es que al ser incluidos en la

Carta, ellos se vuelvan un propsito nacional, una meta por la cual todos, el Estado y tambin los particulares,

deben propender". Tomado del texto del discurso del Seor Presidente Csar Gaviria Trujillo, en la instalacin de la

Asamblea Constituyente, publicado en El Tiempo, Febrero 6 de 1991.

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sido una terapia importante para el fin que se han propuesto, pero en trminos siempre relativos, porque si bien han contribuido a la solucin de ciertos aspectos parciales del problema, la violencia ha continuado siendo la constante en la solucin de los conflictos en las ms diversas esferas. En un informe publicado por Americas Watch

46 se muestra cmo en 1991,

que paradjicamente es el mismo ao en que se desarrolla el proceso de reforma constitucional, se presentan un total de 3.760 muertes por razones polticas, cifra que est por encima del promedio de 3.500 de los cuatro aos anteriores. Si bien las grandes masacres de los grupos paramilitares bajan significativamente durante este ao, los asesinatos de miembros de partidos polticos de izquierda siguen presentando ndices elevados. A fines del ao, se denuncia la muerte o desaparicin de 110 lderes de la Unin Patritica, grupo que registra en ese momento un poco ms de 1.000 muertos desde su creacin como resultado de los acuerdos de paz en 1985. Para el mismo ao se registran 389 muertes en operaciones de "limpieza social", que el informe cataloga como polticas. Segn las estadsticas de la Polica Nacional los aos ms violentos, entre 1986 y 1995, son 1991, 1992 y 1993. El ao que presenta las cifras ms altas es precisamente 1991 con 28.204 homicidios. El pas haba logrado superar la "gran depresin" de los aos 1989 y 1990, y todas las actividades y las relaciones sociales esta-ban sobredeterminadas por la gran ilusin de un cambio, y de la construccin de una Colombia nueva; sin embargo, en ese mismo momento, la violencia alcanza sus ms elevadas proporciones. El Instituto de Medicina Legal presenta un nmero de 26.764 muertes violentas para 1994, y de 25.273 para 1995 que significa un promedio para este ltimo ao de 77.4 muertes por cada 100.000 habitantes, que es el ms alto de toda Amrica, y uno de los ms elevados del mundo.

47 Estas cifras son muy cercanas a las que

ofrece la Polica tal como aparecen en el Cuadro No. 1. A partir de 1992 se observa una ligera reduccin de las cifras absolutas de violencia, que de todas formas no es muy significativa. Si miramos la situacin de los factores de violencia que conformaron la crisis de los aos ochenta, el balance de la reforma no es halagador. El fenmeno guerrillero ha alcanzado proporciones enormes, y las vas del dilogo con la guerrilla siguen siendo difciles.

48 No hay que olvidar que los sectores guerrilleros, agrupados en la Coordinadora

Nacional Guerrillera, no hicieron parte de la Asamblea Nacional Constituyente. Las razones para esta exclusin son diversas, y no son ajenas a la intransigencia tanto del

46

AMERICAS WATCH, La Violencia contina, Asesinatos polticos y reforma institucional en Colombia, Tercer

Mundo Editores, Instituto de Estudios polticos y relaciones internacionales U.N. Bogot, 1993.

47

Ver El Tiempo, Viernes 17 de mayo de 1995, pag. 3.

48

El dilogo con la guerrilla se ha cerrado, despus del fracaso de las conversaciones de Tlaxcala, y de las que

impuls el Presidente Samper durante su primer ao de gobierno.

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Gobierno como de los jefes guerrilleros. Sin embargo, habra que preguntar si ms all de este factor, y teniendo en cuenta las caractersticas del fenmeno guerrillero, era posible efectivamente pensar que a partir de una reforma poltica exista efectivamente la posibilidad de integrar la guerrilla a la vida institucional del pas. No hay que olvidar que la existencia de estos grupos no responde slo a las caractersticas de cerramiento del sistema poltico colombiano, de tal forma que una ampliacin del espacio democrtico pudiera contribuir significativamente a su desmovilizacin. La guerrilla no se define slo en un espacio poltico; su verdadera naturaleza est en el plano de lo social: es una forma de vida y de control del territorio, y por consiguiente su desmovilizacin pasa por vas distintas a la simple reforma poltica. Otro factor importante de la violencia en Colombia es el narcotrfico. La Constituyente hizo un aporte significativo a la pacificacin del pas con la prohibicin de la extradicin de colombianos al exterior. La existencia de la extradicin era sin lugar a duda un elemento propiciador de la violencia del narcotrfico, de su guerra contra el Estado, y del auge del terrorismo en ese momento; pero sera indudablemente ingenuo pensar que es el nico factor que produce la violencia del narcotrfico; o que el negocio, que depende en lo fundamental de la existencia de una gran demanda externa, pudiera desarticularse con una reforma poltica. Ahora bien, aunque la existencia de la guerrilla y del narcotrfico no son los nicos "ingredientes" de la situacin de violencia del pas, hay que reconocer que son factores fundamentales, que alimentan el paramilitarismo, los grupos de autode-fensa, etc. Es un hecho indudable, que los principales factores de conflicto que produjeron la crisis de los aos ochenta, siguen en pie. La continuacin de la violencia, y el mantenimiento de los principales factores que intervienen en el conflicto, varios aos despus de la promulgacin de la nueva Carta, constitua una situacin fcilmente predecible. Por que entonces se crearon tantas expectativas con el proceso de reforma institucional, y se sobrevaloraron de tal manera las virtudes de la nueva Constitucin? La respuesta a esta pregunta trasciende los limites del anlisis propiamente poltico. La capacidad que un pueblo tiene de construir ilusiones, sobre todo en perodos revolucionarios o de grandes cambios institucionales, es un legtimo problema de investigacin sociolgica. Contentmonos sin embargo con sealar un aspecto restringido y limitado. La ilusin que se construy sobre las posibilidades de la nueva Constitucin de poner fin a la violencia en el pas est relacionada con un diagnstico muy preciso: el cerramiento del rgimen poltico, y los "vicios" de las formas de "hacer poltica" en Colombia son las condiciones generales que estn en el trasfondo de la "motivacin" del conflicto violento. Por tal razn las nuevas instituciones creadas fueron diseadas casi todas con el objetivo de ampliar el espacio poltico para dar cabida al reconocimiento de los derechos ciudadanos, a la participacin de nuevos actores sociales y polticos con plenas garantas, al pluralismo, y al libre desenvolvimiento de las mltiples opciones polticas. Convendra, pues, llevar a cabo un somero balance del efecto de algunas de las

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nuevas instituciones creadas en la nueva Constitucin con respecto a la realizacin de estos fines. Pero es un hecho que los factores que producen la violencia en Colombia no se pueden limitar a la apertura o al cerramiento del rgimen poltico. En la tercera parte de este trabajo trataremos de aportar algunos elementos para la comprensin de este problema.