capitulo8-PNBV2009-2013

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8. Estrategia Territorial Nacional

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Las nuevas disposiciones constitucionales recupe-ran y fortalecen el rol de planificación del Estado yel territorio. El ejercicio de los derechos del BuenVivir es el eje primordial de la acción estatal y sedefine a la planificación y la política pública comoinstrumentos que garantizan su cumplimiento afavor de toda la población. El Plan Nacional parael Buen Vivir 2009-2013, se fundamenta en estemandato constitucional, enfatiza la perspectiva depropiciar una nueva relación entre el ser humanocon la naturaleza y su entorno de vida, en donde elterritorio cobra especial relevancia.

En este contexto, la Estrategia Territorial Nacionalestá concebida como el conjunto de criterios ylineamientos que articulan las políticas públicas alas condiciones y características propias del territo-rio, que constituyen referentes importantes para laformulación e implementación de políticas secto-riales y territoriales, en concordancia con los obje-tivos y metas definidas en el Plan y es,adicionalmente, un instrumento de coordinaciónentre niveles de gobierno que debe ser comple-mentado con procesos de planificación específicosen cada territorio.

El territorio es un sistema complejo y dinámicoque se transforma continuamente. Desde estaperspectiva, este instrumento debe ser flexiblepara incorporar de manera permanente y demo-crática las visiones y los aportes que provienen deactores institucionales y ciudadanos que incidenen él. En otras palabras, la Estrategia TerritorialNacional que se incorpora como elemento inno-vador del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, debe convalidarse y enriquecerse a partir delos procesos participativos de planificación y deordenamiento territorial, impulsados desde los

gobiernos autónomos descentralizados, así comodesde lineamientos sectoriales específicos.

8.1. Un nuevo modelo territorialpara alcanzar el Buen Vivir

El territorio y la geografía son depositarias de lahistoria económica, política, social de un país oregión, siendo la expresión espacial de los diversosmodos de acumulación y distribución de riqueza.Desde esta perspectiva, es el territorio donde seconcretizan y plasman las diferentes políticas,tanto públicas como privadas. La lectura de laocupación actual del territorio ecuatoriano nospermite entender los procesos de cambio en losplanos económicos, culturales y políticos. Es a suvez la geografía la que ha ido condicionando lalocalización de infraestructuras, los modos detransporte, los sistemas de producción agrícola y laubicación industrial. Si bien en la actualidad lasinnovaciones tecnológicas logran superar muchasde estas condicionantes naturales, los asentamien-tos y actividades humanas dependen en granmedida de la aplicación diferenciada de políticaspúblicas que no pueden ser vistas de manera simi-lar para todo el territorio nacional.

En un contexto de globalización en donde coe-xisten muchas culturas, parecería que se imponeuna sola civilización (De Rivero, 2009), la civi-lización que privilegia el consumo sin límites yel crecimiento económico sin sostenibilidad. Sibien, lograr una mayor densidad demográfica,acortar las distancias y lograr mayor integraciónde las regiones del planeta son medidas necesa-rias, es preciso hacerlo con sostenibilidad, pen-sando en el planeta, en su capacidad de acogida

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y en el ser humano como parte integrante de unsistema complejo.

Varios son los enfoques conceptuales al términoterritorio, desde aquellos más simplistas queenfatizan en las cualidades del espacio geográfi-co, hasta las que incorporan variables sociales,culturales o normativas y establecen una cons-trucción a partir de relaciones de uso, apropia-ción y transformación del espacio físico enfunción de los procesos productivos, del conoci-miento, la tecnología, la institucionalidad y lacosmovisión de la sociedad.

La configuración espacial105 y la construcción deun territorio están relacionadas con la distribu-ción geográfica de los objetos que se definen a par-tir de procesos sociales, históricos y culturales enfunción de flujos y formas específicas. La concep-ción del espacio desde esta perspectiva enfatiza nosólo en los objetos físicos que se muestran comoelementos del paisaje, sino también incorporaacciones, relaciones e interconexiones que deter-minan su ubicación en cada momento histórico(Santos M., 1992).

Otro enfoque lo describe “como un todo comple-jo-natural, que incluye a la población humana ysus asentamientos; y por otro, es además, el queincorpora las prácticas culturales de los sereshumanos en comunidad y sociedad” (Coraggio,2009:2). Los territorios son zonas socio-históricasy culturales diferenciadas, que se van agregando yse establecen con niveles de organización específi-cos y dinámicas territoriales propias. Es decir, loterritorial en la actualidad, no debe ser entendidoúnicamente como lo físico-espacial, sino comouna concreción real de la cultura en interaccióncon la naturaleza, dicho de otra manera “los pro-cesos socio-naturales se proyectan en ámbitosterritoriales”, generando una serie de relacionesdinámicas complejas (Coraggio, 2009:13).

En esta perspectiva, el territorio tiene una relacióndirecta con el concepto del Buen Vivir planteado enel Plan, pues logra armonizar el concepto de econo-mía endógena e inserción estratégica en el mundo,

con la capacidad de acogida territorial, la satisfac-ción intergeneracional de las necesidades humanasy el respeto a los derechos de la naturaleza.

Por otra parte, “el concepto de región tiene múlti-ples definiciones que han dado lugar a un debateque está lejos de haber acabado, pues periódica-mente recibe nuevas aportaciones” (Pujadas. Font,1998: 65). Existen varios criterios para abordar unadivisión regional, entre los más importantes están:lo funcional, lo histórico, lo económico, lo natural,lo político y cada criterio dará lugar a una o variosdelimitaciones distintas. El concepto de regiónfuncional se centra en el análisis de las estructurasy los flujos que caracterizan una porción de espacioconsiderando las relaciones funcionales de polari-zación, homogeneidad o heterogeneidad de facto-res y variables específicas, cuyo fin último será lamejora en la gestión pública para la solución de losproblemas en el territorio.

En el caso de Ecuador, el término región ha sidoutilizado históricamente para denominar a lasregiones geográficas que conforman el país: Costa,Sierra, Oriente. Actualmente se ha utilizado ladenominación de zonas de planificación a la ins-tancia de desconcentración del ejecutivo. Sinembargo, la Constitución establece que el paísdeberá conformarse en regiones autonómicas enun plazo de 8 años, proceso que se encuentraactualmente en construcción y que significará unnuevo nivel de gobierno.

El análisis del territorio plantea también lanecesidad de trabajar escalas diferenciadas quealuden a diferentes ámbitos de interrelaciónentre sistemas de objetos y sistemas de acciones.Allí se encuentra una gradación que va desde larelaciones de proximidad que aluden a los ámbi-tos de vida cotidiana hasta las relaciones supra-nacionales de interrelación entre Estados queabarcan flujos económicos, financieros, pobla-cionales o ecosistémicos.

En esta perspectiva, la Estrategia TerritorialNacional está planteada a la escala del territorionacional, establece el posicionamiento del

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105 El espacio es indivisible y complejo, por ello es necesario reconocer que cualquier categoría de análisis o de acción impli-ca un nivel de abstracción.


Ecuador con el mundo y busca transformar elterritorio ecuatoriano con el objeto de lograruna mejor repartición geográfica entre áreasurbanas y rurales, que permitan el avance equi-librado y sostenible de los asentamientoshumanos en el territorio. Además, diseñalineamientos de política pública para la gestióny planificación del territorio ecuatoriano, cuyoobjeto es lograr una mejor coordinación deacciones sectoriales y busca un adecuado nivelde complementariedad y retroalimentaciónentre niveles de gobierno.

Para ello, es necesario planificar de manera téc-nica, estratégica y participativa. Mediante unproceso continuo, coordinado, concurrente,complementario y subsidiario, siempre enfocadoa generar capacidades locales, entendiendo quela coexistencia de varias culturas nos planteavisiones y aproximaciones diferentes para solu-cionar problemas similares. Sólo esto permitiráuna descentralización ordenada y una gestiónequitativa, inclusiva y sustentable que favorezcala estabilidad económica, la prevención, la trans-parencia, la solidaridad y la corresponsabilidad.

8.2. Configuración del territorioecuatoriano a lo largo de la historia

El territorio ecuatoriano se ha conformado a par-tir de relaciones económico-productivas a lolargo de la historia. El cambio en el modelo dedesarrollo que diseña este Plan, supone indiscuti-blemente un cambio en la estructura territorialque permita mejorar las inequidades existentes ylograr un desarrollo más incluyente. La organiza-ción espacial refleja los modelos de acumulación,el desarrollo económico se va plasmando en elterritorio con la densificación de ciertas zonasgeográficas, la apertura de redes (viales, ferrovia-rias, fluviales, energéticas), las relaciones econó-micas y de poder.

La configuración del territorio ecuatoriano tienesu origen en el Preincaico, si bien se fue consoli-dando en la Colonia, ha ido diferenciándose y espe-cializándose a lo largo de la época republicana. Lasierra norte, tuvo como centro articulador Quitoincluso antes de la llegada de los Incas, Ibarra fueun importante centro ceremonial originalmente

denominado Caranqui. Tras la llegada de losIncas y el establecimiento del Kapac Ñan comoeje articulador del territorio se conformaron asen-tamientos, organizados en función de ayllus yllactas con un manejo de diversos pisos ecológicose intercambios regionales para el abastecimientode productos. Se conformó un sistema jerarquizadodesde el Cuzco hacia Quito pasando por Cuencay relacionando lo que actualmente son las capi-tales provinciales, cada uno de estos asentamien-tos cumplía funciones diferentes, eran utilizadoscomo tambos, yanaconas o mitimaes. Los españo-les fundan ciudades sobre estas estructuras incai-cas y preincaicas.

El sistema de dominación, instaurado por los espa-ñoles, incluyó la apropiación de territorios porparte de colonos y el desplazamiento de poblacio-nes indígenas configuró la ocupación del territorioen los valles centrales de la Sierra, a través del sis-tema de haciendas y obrajes, mientras que en elsur de la Sierra y en la Amazonía la ocupación delterritorio giró en torno a los sistemas de explota-ción minera denominado mitas.

En el siglo XVIII se estableció un naciente siste-ma fluvial, para el intercambio de productos agrí-colas y de comercio regional que conectaba elpuerto de Guayaquil con otras poblaciones de lacosta. Esto permitió la consolidación de asenta-mientos en la cuenca alta y baja del río Guayas.De esta manera se sentaron las bases territorialespara el desarrollo del modelo agro- exportadorrepublicano.

8.2.1. El modelo territorial republicanoEcuador ha sido un país primario-exportadordesde sus inicios como República, siempre sujeto alas variaciones del mercado mundial y dejándosellevar por las necesidades de consumo de los paí-ses industrializados, quedando condicionado sudesarrollo a fuentes exógenas a su control.

Al interior del país, ésto se ha replicado, las gran-des urbes también generaron procesos extractivospara con sus entornos, y las clases influyentes con-solidaron un modelo que mantenía sus privilegiosen desmedro de los derechos de los demás. Lasconsecuencias han sido ampliamente estudiadasdesde lo social, pero las repercusiones se hanmaterializado también en un modelo territorialexcluyente, estratificado e inequitativo.

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El modelo de acumulación expandió con el tiem-po las brechas entre territorios ricos y territoriospobres. Estructuralmente, ésto explicaba la gene-ración de riqueza como un proceso desigual tantosocial como territorialmente: la riqueza de unos selograba con la pobreza de otros. Este proceso setradujo en infraestructuras que priorizaron laszonas extractivas orientadas hacia los grandesmercados mundiales antes que las redes internasdel país. El esquema de conectividad, de esemodo, profundizó el crecimiento desigual de lasregiones. Entre los años 1980 y 1990 se agudizó lasituación gracias a la agenda neoliberal. Así, seconsolidó el bicentralismo de Quito y Guayaquil(Verdesoto, 2001) y, junto con él, un modelodegenerativo de asimetría en los territorios.

La etapa republicana se caracterizó por períodoseconómicos agro-exportadores enmarcados enciertos productos (cacao, café, banano) hacia ladécada de los 70 la extracción petrolera, fuedeterminante para la consolidación del EstadoNacional.

La agro-exportación del cacao fue el motor de laeconomía de la nueva república, permitió la con-solidación de la red fluvial que se encontraba endesarrollo desde el siglo XVIII; y el crecimiento delos asentamientos de Bahía, Manta, Machalilla,Manglaralto, Machala, Puerto Bolívar. Aparte delos asentamientos vinculados al cacao, en el nortedel país se consolidó Tulcán, como un eje comer-cial fronterizo; mientras Tena y el Puyo crecieronen la Amazonía.

El Estado gamonal clerical instaurado por GarcíaMoreno entre 1861-1875 se caracterizó por unaascensión rápida de la jerarquía urbana, con dosciudades grandes Quito y Guayaquil. Cuenca yRiobamba, se consolidaron como ciudades inter-medias de importancia en la Sierra. La vialidadconsistía en caminos de herradura, canales detransporte fluvial en la Costa vinculados con laexplotación agrícola, vías férreas y proyectos detraspaso de la cordillera en tren.

Eloy Alfaro instauró el modelo de Estado LaicoLiberal entre 1895-1912. A fines del siglo XIX eldesarrollo del sistema de ferrocarril relacionado alcomercio cacaotero y a la búsqueda del estableci-miento de un sistema nacional integrador contri-buyó al desarrollo de nuevos territorios. Así, en la

costa gracias a las nuevas interconexiones produ-cidas por la llegada del ferrocarril se desarrollaronlos asentamientos de Santa Elena, Milagro, ElTriunfo, Santa Rosa, Arenillas y Piedras eviden-ciando el crecimiento de la trama urbana, así tam-bién aparecieron algunos asentamientos en lacosta norte vinculadas a la agro-exportación y elcomercio como Quinindé y Santo Domingo. Lavialidad dada por caminos de herradura, en laSierra, canales de transporte fluvial en la Costavinculadas con la explotación agrícola, vías férreas,se consolidó con los proyectos de traspaso de cordi-llera planteados en la época de García Moreno.

Luego de estos períodos entre 1912-1925 se produjoun período higienista, en el cual se generaron proce-sos de construcción de la nación, de la mano de unmejoramiento de vías de comunicación en los Andescentrales y septentrionales uniendo a través de víascarrozables al Ecuador con el sur de Colombia y seconcluyó la construcción del ferrocarril hasta Ibarra,lo cual aportó al desarrollo de la sierra central, con-solidando a Ambato en el gran mercado nacional einiciando en el país en el desarrollo y consolidacióndel sistema financiero y bancario.

Entre 1926-1931, bajo el gobierno de Isidro Ayoracreció la red urbana de ciudades, Quito,Guayaquil superaron los 100.000 habitantes;Cuenca, Riobamba y Ambato los 20.000. Se con-solidó la red de electrificación nacional, llegandoa 14 ciudades intermedias, en el marco del proce-so de industrialización entre 1929 y 1939.

Las ciudades de la Costa, cuyo desarrollo inicial fueimpulsado por la llegada del ferrocarril se fueronvinculando a las actividades agro-exportadoras. Enlas ciudades de Quinindé y Santo Domingo, se cons-truyeron dos importantes ingenios azucareros, todoesto fue posible por el mejoramiento de la vialidadque pasó de ser de herradura a ser carrozable y loscanales de transporte fluvial que permitieron unamejor logística de los productos de exportación. EnZaruma, se iniciaron los primeros proyectos deexplotación de polimetálicos y en la Península deSanta Elena, las primeras exploraciones petroleras.Hacia los años 1940, se establecen zonas de explota-ción bananera en la costa, sentándose las bases parala consolidación final del aparato estatal nacional.

En 1942 en el marco de la Segunda GuerraMundial, Ecuador se convirtió en el mayor

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exportador de balsa del mundo, el caucho repre-sentó un monto importante en las exportaciones.El Tratado de Río de Janeiro significó la pérdidade una parte importante de nuestro territorio. Eneste marco, se inició un primer proceso de reformaagraria, que empezó en 1948 con la finalidad decolonizar zonas agrícolas de la provincia de El Oroque fueron invadidas por el Perú en 1941.

Con el Gobierno de Guillermo Rodríguez Lara seimplanta un nuevo modelo de Estado Centralista,durante este período se consolidaron los asenta-mientos humanos del país en función del boombananero en un primer momento y del boompetrolero en un segundo momento. Entre los años60 y 70, el modelo territorial se caracterizó por eléxodo de población del campo a la ciudad, suma-do a la colonización de zonas pioneras, esto últi-mo producto de la ley de reforma agraria de 1974.La sequía azotó al sur del país durante varias déca-das, sin embargo, el auge económico que generóla renta petrolera, neutralizó sus impactos. Comoresultado de la aplicación del modelo se produjola consolidación de la red urbana, de la red deenergía eléctrica, la cual apoyó a la nacienteindustria. Se consolidaron como centros de colo-nización en la Amazonía Tena, Puyo, Macas,General Plaza y Zamora.

Gracias al establecimiento de grandes zonas deexplotación bananera y zonas de concesionespetroleras, se consolidaron los puertos deEsmeraldas, Manta, Guayaquil y Puerto Bolívarmientras que en la Amazonía se establecieroncampamentos petroleros en Lago Agrio,Shushufindi, El Sacha, El Auca y Salinas. La via-lidad conformada por ejes transversales y longi-tudinales, completó la línea férrea y nuevas víascarrozables fueron construidas. Los oleoductos,las grandes infraestructuras de la industriapetrolera se instalaron en la zona norte de laAmazonía. Gracias al boom petrolero, la explo-tación y apertura de carreteras se consolidaronlas poblaciones de Lago Agrio, Joya de los Sachasy Shushufundi central, Quevedo se consolidócomo punto nodal de las relaciones entre ciuda-des por las vías que ahí confluyen y sirven paralas interconexiones nacionales.

Esta conformación de los asentamientos, fue de lamano con la división político administrativa delEcuador, hacia finales del siglo XIX, el país yacontaba con 15 provincias, 10 serranas y 5 coste-ñas, las amazónicas fueron fundadas en el siglo XX,algunas muy recientemente. Si bien la fundaciónde muchas de estas provincias no correspondió auna dinámica demográfica, su establecimiento sefundamentó en el modelo de aprovechamiento dela riqueza y en los cacicazgos regionales que se fue-ron estableciendo. Es hacia la segunda mitad delsiglo XX que el ritmo del crecimiento aumenta,entre 1950 y 2001 los ecuatorianos se cuadruplicanen número aunque con marcadas diferencias regio-nales. (León, J., 2009)

En suma, la red de asentamientos humanos delEcuador responde a su evolución histórica y a losmodelos de desarrollo de su devenir histórico, enfunción a las diferentes formas de apropiación dela riqueza, así tenemos claramente marcadas lasetapas de la agro-exportación de cacao, posterior-mente la época bananera, luego un primer proce-so de industrialización y, finalmente, una etapa deexplotación petrolera. El poblamiento de su terri-torio, ha ido evolucionando y conformando unaestructura nacional concentrada y poco uniforme,gracias a la influencia de varios factores, siendo losprincipales los económico-productivos, las infra-estructuras, los servicios y las redes viales.

El desafío actual, es reconformar una estructurade estos asentamientos más equitativa, entendidaésta como un desarrollo policéntrico del país yuna mejora en los servicios básicos y de conecti-vidad, posicionar encadenamientos productivos eindustrializar ciertos territorios con diferentesespecialidades.

8.2.2. El espacio geográfico ecuatoriano106

La Cordillera Andina divide al territorio conti-nental del Ecuador en 3 macro-espacios o regionesnaturales: Costa, Sierra, Oriente. Esta división esmucho más que un conjunto de indicadores dealtura, de suelos, de clima, porque conlleva unadistinción particular cultural y social que se haconstruido durante siglos. Se trata sobre todo de layuxtaposición de matrices culturales diferenciadas

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106 Esta sección está sustentada en varias publicaciones de Jean Paul Deler en las que se difundió una interpretación delfuncionamiento territorial del Ecuador. Esta lectura permite clarificar el sistema territorial nacional y avanzar hacia unainterpretación de sus elementos estructurales.

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desde el punto de vista de la composición étnica,de los comportamientos demográficos, de la evo-lución de las relaciones sociales, de la génesis delas estructuras y dinámicas económicas.

Esta oposición - yuxtaposición no implica unaseparación, aunque las cordilleras constituyen unobstáculo apremiante. La movilidad de las pobla-ciones y el desarrollo de una sociedad nacionalinducen transferencias y cambios.

Entrando al análisis comparativo de las regionestenemos que la región Costa ocupa una mejor situa-ción en el marco de la economía nacional fruto dedos ciclos agro-exportadores importante, mientrasque la región del Oriente tiene la peor situación apesar de ser generadora de riqueza, a través de laexplotación petrolera, esta condición está dada porel cierre oriental, el obstáculo andino y la mala dis-tribución de la riqueza generada en la región.

Complementariamente a la división geográfica,en el país se han consolidado dos ejes principal-mente norte-sur: la franja costera, que incluye ciu-dades porteñas Guayaquil, Manta, Puerto Bolívary Esmeraldas; y, la Panamericana con las ciudadesQuito, Ibarra, Ambato, Cuenca y otras.

Ambos ejes constituidos por nodos de desarrollo(grupos o redes de ciudades) y por infraestructurade transporte. En el caso de la franja costaneravinculados a la producción agrícola, sobre todoaquella de exportación y a los puertos de salida,puesto que el desarrollo de estas poblaciones siem-pre estuvo ligado a migraciones para trabajar en laproducción cacaotera y posteriormente bananera.El caso del eje de la panamericana obedece a unaarticulación del territorio previa a la conquistaespañola que no se perdió a través del tiempo yconstituye el eje vinculante del territorio nacionalde la serranía y del país con sus vecinos.

A lo largo de la historia dos ciudades se han desa-rrollado con mayor dinámica que el resto del país– Quito y Guayaquil. Cada una con su identidadpropia: Quito la ciudad capital y centro político, yGuayaquil ciudad porteña internacional y motoreconómico. Juntas representan cerca del 30 % dela población.

Su origen radica en la proyección hacia el litoralde la metrópoli interior; el fenómeno ha sido

netamente amplificado por la evolución históricaespecífica de Guayaquil y Quito, dos ciudades almismo tiempo diferentes, antagónicas y comple-mentarias, por un lado Guayaquil, la metrópoli opuerto, ciudad tropical y costeña, polo meridionaldel país, centro económico dinámico y por el otroQuito, metrópoli continental, ciudad andina, poloseptentrional, centro político y económico.

Esta bipolaridad o bicefalia a escala del territorionacional, se manifiesta por relaciones disimétricas,por desequilibrios opuestos que pueden compen-sarse en forma parcial. Implica el establecimiento yla consolidación permanente en una conexióninterurbana, a través del desenvolvimiento de uneje privilegiado cuyas modalidades técnicas fueronhistóricamente variables, con el desarrollo deetapa y asentamientos intermediarios.

Entre las dos grandes ciudades del país se ha for-mado un área con mayores densidades poblaciona-les y niveles más altos de conectividad debido a laconvergencia entre las zonas de influencia deambas metrópolis, en conjunto a la zona de impac-to del eje de conexión Quito-Guayaquil. Fuera deeste centro se reconoce un conjunto de centrosurbanos más pequeños, pero a menudo muy pobla-dos, los cuales se encuentran en el radio deinfluencia de Quito, de Guayaquil y, en algunoscasos, de las dos. Hacia los extremos, se encuen-tran las márgenes selváticas y las zonas fronterizaspoco pobladas. Se evidencia una tendencia a lagravitación de los centros urbanos de segundonivel en torno a los dos polos metropolitanos.

8.2.3. Hacia la reconfiguración del territorio nacional

El impulso a una transformación de la estructu-ra del territorio nacional requiere que las políti-cas públicas se articulen con las condiciones ycaracterísticas propias de los territorios.Además, busca promover sinergias inter- e intra-regionales y sistemas red, formados por gruposurbanos, que favorezcan el desarrollo endógenodel país. Los territorios deben ser entendidoscon funciones específicas y articularse de mane-ra complementaria, sin distinciones entre lourbano y lo rural, sino con políticas específicasque promuevan la igualdad de oportunidades,asegurando el acceso equitativo a servicios bási-cos, salud, educación, nutrición, hábitat digno,entre otros.

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Se pretende rebasar concepciones planas quepropugnan la competencia y no la complementa-riedad, que pretenden hablar de territorios gana-dores, sin comprender que no deberían existirterritorios perdedores. La óptica relacional queadopta una estrategia territorial nacional vislum-bra las estrechas vinculaciones entre todos losterritorios. Va más allá de supuestas confronta-ciones espaciales. No enfrenta, por ejemplo, alespacio urbano con el rural; más bien se concen-tra en cómo potenciar relaciones de beneficiomutuo, siempre anteponiendo el Buen Vivir desus poblaciones.

A través de criterios y lineamientos específicos,la estrategia territorial construye referentes tantopara las políticas sectoriales como para las ins-tancias públicas de todos los niveles. Estos crite-rios y lineamientos han sido concebidos enconcordancia con la Constitución y los objetivosdel PNBV y permiten encaminar las accionespúblicas hacia la consecución de resultados terri-toriales de impacto. Sin embargo, el carácterdinámico de la planificación requiere de unaconstante retroalimentación en función de infor-mación107 y procesos participativos de planifica-ción y gestión territorial.

Cabe remarcar que construir un país territorial-mente equitativo, seguro, sustentable con una ges-tión eficaz y un acceso universal y eficiente aservicios sólo será posible a partir de una optimi-zación de las inversiones acompañada de reformaspolítico-administrativas acordes. Bajo esta pers-

pectiva, la estrategia territorial se plantea desdesiete temáticas:

fig. 1. Propiciar y fortalecer una estructuranacional policéntrica, articulada y com-plementaria de asentamientos humanos.

fig. 2. Impulsar el Buen Vivir en los territoriosrurales y la soberanía alimentaria.

fig. 3. Jerarquizar y hacer eficientes la infraes-tructura para la movilidad, la conectivi-dad y la energía.

fig. 4. Garantizar la sustentabilidad del patri-monio natural mediante el uso racionaly responsable de los recursos naturalesrenovables y no renovables.

fig. 5. Potenciar la diversidad y el patrimoniocultural.

fig. 6. Fomentar la inserción estratégica ysoberana en el mundo y la integraciónlatinoamericana.

fig. 7. Consolidar un modelo de gestión des-centralizado y desconcentrado con baseen la planificación articulada y la ges-tión participativa del territorio.

A través de estas temáticas, se aporta a la conse-cución de los objetivos para el Buen Vivir y de laestrategia de acumulación y re-distribución en ellargo plazo. Ello supone reforzar las zonas estructu-ralmente más débiles, fortaleciendo los vínculosde éstas con las demás zonas del país, repotenciarlas capacidades del Estado para planificar su terri-torio y concretar las aspiraciones concentradas enun modelo territorial deseado.

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107 Durante 2010 se realizarán en Ecuador el Censo de Población y Vivienda, el Censo Económico así como también lageneración de información cartográfica de vital importancia para la planificación territorial.

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Mapa 8.1: Expresión gráfica de la Estrategia Territorial Nacional108

Fuente: SENPLADES.

Elaboración: SENPLADES.

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8.3. Propiciar y fortalecer unaestructura nacional policéntrica,articulada y complementariade asentamientos humanos

La consolidación de una estructura nacional poli-céntrica debe ser entendida como la distribuciónequilibrada de las actividades humanas en el territo-rio (CE, 2004). La estructuración de una red de ciu-dades, haciendo énfasis en el carácter plural del

término, debe ser concebida como un grupo de ciu-dades o unidades urbanas de diferente tamaño, com-plementarias entre sí, que comparten una o variasactividades económico-productivas y que debenlograr una cohesión social, económica y territorialsiguiendo los principios para el Buen Vivir.

El impulso a una estructura nacional de este tiporequiere de un fortalecimiento al sistema de asen-tamientos humanos, privilegiando el carácterpolicéntrico, articulado y complementario entre sí

108 Los mapas que se presentan a todo lo largo de la Estrategia Territorial Nacional son indicativos, se ha utilizado unavisualización gráfica en base a coremas para la representación del territorio nacional, serán la planificación sectorial ylos planes de ordenamiento y desarrollo territorial que formularán cartografía más precisa de cada aspecto de su compe-tencia. Para mayor información ver la nota metodológica incluida en anexo.


que: garantice los derechos y redunde en la inte-gración de servicios con criterios de universalidady solidaridad; promueva las actividades y encade-namientos productivos; que tenga la capacidad decontrolar y moderar el crecimiento en base a lascapacidades ambientales del entorno y que pro-muevan el manejo factible de los desechos y ele-mentos contaminantes; así como la generación deinvestigación, ciencia y tecnología en función delas necesidades específicas de los territorios.

El territorio nacional ha experimentado un rápidoproceso de urbanización en las últimas décadas sinun adecuado acompañamiento en la prestación deservicios públicos que garanticen entornos de vida yde trabajo adecuados. La configuración del país hadado paso a un sistema urbano denso con asenta-mientos en red (grupos o nodos urbanos) que com-prenden los diferentes poblados, ciudades contiguasy áreas conglomeradas que muestran una serie dedesequilibrios territoriales. Por otro lado, existenuna serie de zonas con limitaciones derivadas de suscaracterísticas geográficas, áreas periféricas conserios problemas de accesibilidad y territorios disper-sos rurales; todos ellos con fuertes problemas de pre-carización y pobreza, este tipo de zonas, requieren

alternativas de política pública diferentes en buscade una garantía de derechos que cubra todo el terri-torio nacional de manera subsidiaria.

Superando la lectura tradicional de la bipolaridadQuito-Guayaquil y de una serie de “ciudadesintermedias” más pequeñas en términos de pesopoblacional, la distribución demográfica del paísevidencia la existencia de grupos de ciudades con-tiguas o áreas conglomeradas donde se dan fuertesrelaciones sociales, culturales y económicas quepermiten identificar un Ecuador menos polarizadocon una tendencia clara y natural a conformarsede manera policéntrica.

En virtud de estas características del territorionacional, a partir de las categorías de rango detamaño y proximidad, se identifican cuatro catego-rías de grupos urbanos a fin de mejorar la distribu-ción de servicios e impulsar las sinergias necesariasmás allá de los límites administrativos que en oca-siones restringen la acción pública. La generaciónde esta tipología no excluye la posibilidad de servi-cios adicionales para cada grupo urbano, sinembargo, delimita también una base sobre la cualdeben garantizarse los servicios y la infraestructura.

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Mapa 8.2: Análisis de asentamientos humanos que incorporarelaciones poblacionales y funcionales

Nota:Estos grupos urbanos se han denominado:• de sustento, con 20.000 a 50.000 habitantes que se perfilan como centros de acopio y comercio zonal;• de vinculación regional, con 200.000 a 500.000 habitantes, que se estructuran como centros de intercambio regional y un nivel de industria-

lización de primer orden;• de estructuración nacional, con 500.000 a 1´000.000 habitantes, que se perfilan como centros de investigación, transferencia de tecnología

y procesamiento industrial más avanzado, a la vez que una mayor diversificación productiva; y,• de articulación internacional con 2´000.000 a 3´000.000 habitantes que por su escala estructuran un conjunto de servicios financieros, admi-

nistrativos y de intercambios comerciales nacionales e internacionales.

Fuente: INEC, 2001. Proyección de población, 2009.

Elaboración: DPT-SPPP-SENPLADES, 2009.

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Si bien es cierto que esta conformación no partede la división político-administrativa, es un ejerci-cio imprescindible para que las poblaciones delEcuador se miren y se reconozcan entre sí más alláde sus límites administrativos. De esta manera selogrará trascender lo político administrativo paragenerar propuestas mancomunadas que transfor-men el esquema territorial actual. Esta visión sinduda, exige una colaboración voluntaria de lasautoridades locales para fomentar la capacidad detodo el grupo urbano en beneficio de todas las par-tes. Por su parte, el Estado central ha establecidouna serie de intervenciones estratégicas, que per-mitan coadyuvar a la reducción de la brecha urba-no-rural y a la universalización del acceso aservicios básicos eficientes en salud, educación,saneamiento, vivienda y empleo.

8.3.1. Garantía de derechos y prestaciónde servicios básicos

La garantía de derechos es un elemento sustanciala lo largo del Plan. El sistema de asentamientoshumanos policéntrico, articulado y complementa-rio apoya al mejoramiento de la cobertura de ser-vicios básicos a fin de impulsar el acceso universalde la población a los mismos. En este ámbito tene-mos dos niveles:

• La ampliación progresiva de la cobertura deservicios como salud y educación o meca-nismos de protección social, los cuales seorganizan a través de circuitos o distritos decobertura nacional, considerando ademáslos requerimientos de atención especializa-da y concatenación jerárquica entre unida-des y prestaciones, de acuerdo a los gruposurbanos establecidos. Además, se requierela identificación de áreas en donde dada labrecha histórica y la exclusión de ciertos

grupos poblacionales demandan una aten-ción intensiva o itinerante para restaurar ypromover el acceso a mecanismos de garan-tía de derechos.

• La dotación y mejoramiento de serviciosbásicos tales como agua potable, alcantari-llado -con su respectivo sistema de trata-miento de aguas- y manejo de los residuossólidos, enfatizando en las zonas margina-les de las áreas urbanas y en áreas ruralesconsolidadas. Para las áreas rurales disper-sas será necesario estudiar solucionesalternativas que permitan una mejora delos servicios.

La planificación de los grupos urbanos debe bus-car articular funciones entre ellos, complemen-tar proyectos y gestionar infraestructuras yequipamientos especializados para lograr unamejora en las capacidades de sus territorios. Porotra parte, los gobiernos autónomos descentrali-zados deberán prever reservas de suelo para equi-pamientos de salud, educación y áreas verdesrecreativas de acuerdo a las necesidades existen-tes en su territorio.

Cada tipo de red de asentamientos humanos ogrupo urbano tiene requerimientos particularesque le permiten potenciar sus funciones en elcontexto nacional. El cuadro que se muestra acontinuación resume las articulaciones necesariaspara reforzar para cada tipo de grupo urbano enfunción de proyecciones de población hacia elaño 2025 en donde se identifican los requeri-mientos básicos de equipamiento. El objetivo esarticular las capacidades nacionales desde unavisión que potencia la complementariedad, paralo cual se plantea una distribución selectiva deinfraestructuras, procurando equilibrar las inter-venciones en el territorio.

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Cuadro 8.1: Funciones según tipología de grupos urbanos

Fuente: SENPLADES, 2009


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8.3.2. Productividad, diversificación productiva y generación de valoragregado de los territorios

La productividad territorial requiere de sinergiasentre los diferentes sistemas productivos, tantorurales como de los grupos urbanos, para que encada uno de ellos se perfilen estrategias que pro-muevan la economía endógena. Es importanterelevar el concepto de productividad sistémica porencima del de competitividad, pues se pretendeaprehender el funcionamiento de sistemas tipo redque tiendan a perfeccionarse en el sentido de ser-vir mejor a un modelo de desarrollo que privilegielas articulaciones y complementariedades para elmejoramiento de las condiciones de vida, lascapacidades y potencialidades humanas. A lacompetitividad se la piensa desde las posibilidadesde integración a distintos niveles, tal comodemandan los procesos de globalización. Es decir, laintegración de las regiones hacia lo nacional y la

integración de lo nacional con lo macro-regionaly lo mundial.

Para superar la dicotomía entre lo urbano - rural,en la que la producción agrícola entra en el siste-ma nacional e internacional, sin que exista unarelación de consumo hacia los nodos urbanos máscercanos, y en la que los centros urbanos ofrecenservicios y productos que tienen poca relación conla producción material y humana local, es necesa-rio: la conformación o fortalecimiento de la estruc-tura policéntrica, desde una perspectiva de cadenade valor y generación de empleo, que implica for-talecer los nodos de sustento (agro)-productivo,correspondientes a los ámbitos básicos del desarro-llo rural; vincular éstos a la productividad sistémi-ca en un enfoque diversificado en varias escalascorrespondientes con las diferentes tipologías degrupos urbanos establecidas, donde: el grupo de vin-culación regional se especialice en procedimientos

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primarios -industrias o manufacturas de primerorden, procedimientos de uno o dos productos pri-marios; los de estructuración nacional se enfoquenhacia procedimientos avanzados - industrias espe-cializadas donde confluyen varios productos pri-marios; y los de articulación internacional seorienten en procedimientos especializados -indus-tria de (alta) tecnología, especialización científi-ca. Otra entrada de especialización productiva,con un alto potencial redistributivo, es el turismo.

8.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria

El Buen Vivir en los territorios rurales se sustentaen pilares fundamentales como lo son recuperar laproducción nacional de alimentos, principalmen-te campesina, para garantizar la reproducciónsocial de todos los habitantes de las zonas rurales yarticular el desarrollo rural equitativo al desarrollonacional. Ello implica democratizar el acceso a losmedios de producción, principalmente tierra,agua, mercados y créditos; así como garantizar laprestación de servicios básicos en los territoriosrurales. La estrategia territorial nacional, funda-mentada en el análisis de varios estudios (Brassel,2008: 11) considera que para llevar el desarrolloendógeno a los territorios rurales se debe avanzarhacia un modelo de agro-producción sobre la basede la asociatividad, mediante la identificación deunidades de producción agrícolas (UPAs) óptimaspara cada caso que permitan manejar con eficien-cia económica la producción agropecuaria y quelogre incluir varios parámetros como son la gene-ración de empleo, de ingresos y de riqueza (valoragregado neto).

Para que este modelo pueda prosperar se requierede un contexto de soporte básico al desarrollo y elBuen Vivir en los territorios rurales que tiene quever con: la democratización de los medios de pro-ducción, en particular el acceso a tierra, agua, cré-dito y conocimientos; la promoción de cadenascortas, la diversificación de la producción; la aso-ciatividad; la disponibilidad de infraestructura demovilidad adecuados, entre otros. Por otra parte,es necesario mejorar los servicios básicos de losasentamientos rurales y crear incentivos haciaactividades comerciales y del sector terciario enlas poblaciones rurales. Cada territorio rural de

cada provincia requiere de un análisis específico desus potencialidades productivas y de las condicionesestructurales en las cuales se ha desenvuelto lapoblación rural, incluyendo las especificidades encuanto a capacidades humanas, incentivos y apoyos.

8.4.1. El contexto territorial básico de sustento al desarrollo rural

Las políticas de desarrollo de la producción asocia-tiva, sea esta agrícola, pecuaria, silvicultura, pesca,acuacultura se complementan mediante un con-texto de soporte que integre los conceptos decadena corta y diversificación de la producción,en base a:

• Un ámbito espacial con una producciónsuficientemente diversificada para tener unnivel básico de complementariedad yamplitud de la oferta producida, tanto paraconsumo humano como para procesamien-to artesanal.

• Un contexto de priorización a la produc-ción autóctona en base a la biodiversidaddel medio, potenciando la diversificaciónde la producción, como parte del reconoci-miento a los saberes y conocimientos reco-nociendo un estado plurinacional.

• Una oferta de micro servicios, cerca de losespacios de producción o dentro del mismocontexto espacial de sustento para que losingresos económicos tengan un destinointerior, y produzcan una base más ampliade consumo local.

• Una base mínima de asociatividad que permi-ta que los productores tengan un apoyo orga-nizacional que defienda sus intereses frente alos procesos de procesamiento, comercializa-ción y distribución de sus productos.

8.4.2. La diversificación de la producciónagroalimentaria: soberana, sana,eficiente

La producción primaria o rural deberá considerartres principales mercados, en el siguiente orden: elconsumo interno que permita garantizar la sobera-nía alimentaria, la producción para la industrianacional con miras a encadenamiento producti-vos, generación de empleo y valor agregado a laproducción, y la exportación considerando lainserción inteligente y soberana en el mundomediante la ubicación de mercados alternativosde productos y destinos.

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La distribución actual de la producción primariaen el país es muy heterogénea, ciertas áreas sededican casi exclusivamente a productos agrícolasde exportación, mientras otras a la producción dealimentos para el consumo interno, en generalhay una producción deficiente para el desarrolloindustrial o manufacturero. Si bien existen algu-nos productos que presentan excedentes naciona-les, como es el caso de la leche y el arroz en ciertosmomentos del año.

Diversificar la producción es un eje importantepara establecer los ámbitos de sustento al desarro-llo rural, en particular para asegurar las cadenascortas y el retorno de los flujos de riqueza a losespacios rurales. Además diversifica las fuentes deingresos, haciendo la economía local menosdependiente de flujos de mercados locales, nacio-nales e internacionales. La misma diversificaciónintroduce otros conceptos de eficiencia que vanmás allá de la producción agrícola misma, incor-porando todo el ciclo de los productos hasta elconsumo porque reduce costos e impactos de tran-sacciones y de transporte. Finalmente, contribuyea un desarrollo sustentable porque un espacio deproducción diversificada desde el punto de vistabiológico, en contraste con grandes extensionesde monocultivos, ocupa menos fertilizantes o pes-ticidas, y puede fácilmente controlar sus cultivosen base a prácticas agro-ecológicas.

Adicionalmente, desde los territorios rurales segeneran las condiciones de base para la soberaníaalimentaria. La misma que se sustenta en el reco-nocimiento del derecho a la alimentación sana,nutritiva y culturalmente apropiada, para lo cuales necesario incidir tanto en las condiciones deproducción, distribución y consumo de alimen-tos. El reconocimiento de la función social yambiental de la propiedad, el incentivo a la agro-ecología y la diversificación productiva debecomplementarse con la identificación y planifica-ción de los requerimientos de abastecimientonacional de alimentos, en consulta con producto-res y consumidores, así como de impulso a políti-cas fiscales, tributarias, arancelarias, que protejanel sector agroalimentario nacional, para evitar ladependencia en la provisión de alimentos. Losretos fundamentales en cuestión de soberanía ali-mentaria que se presentan están en la aplicaciónal derecho a la alimentación, en la implementa-ción de reformas redistributivas; en la regulación

a la agroindustria, en la necesidad de definir unnuevo modelo de desarrollo para el sector agro-pecuario.

En términos de planificación territorial, la zonifi-cación del uso del suelo agrícola debe realizarse enfunción de la aptitud de los mismos, considerandovocaciones productivas existentes y deberá velar-se por el cumplimiento en el uso establecido.También se deberán incorporar mecanismos parala democratización de los medios de producción(tierras, agua, créditos y mercados) así como ges-tionar sistemas de almacenamiento, de riego y demovilidad adecuados para fomentar la produc-ción. El mejoramiento de la productividad ruralrequiere además de centros de apoyo técnico ycapacitación así como de la promoción de centrosde investigación y desarrollo aplicados a la pro-ducción agropecuaria de acuerdo a las potenciali-dades existentes.

8.5. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de movilidad,energía y conectividad

Las infraestructuras de movilidad, energía yconectividad son poderosas estructuras que atra-viesan el territorio nacional con diferentes densi-dades y calidades. Son inversiones de alto costo eimpacto que requieren un cuidadoso análisis parasu implantación. Por tal motivo, las infraestructu-ras en cuestión deben ser jerarquizadas de modoque generen corredores adecuados para los inter-cambios y flujos de acuerdo a cada tipo de territo-rio, esto permite una selectividad estratégica de lainversión para consolidarla como apoyo a la trans-formación de largo plazo que el país requiere, y asu vez reducir los eventuales impactos negativos yla generación de riesgos sobre el territorio.

8.5.1. Movilidad: eje vertebral y enlaceshorizontales

El término movilidad está enfocado a considerartodos los elementos necesarios para satisfacer lasnecesidades de la sociedad de desplazarse libre-mente, de comunicarse con otros puntos del terri-torio, de acceder a los servicios básicos y socialesy a la necesidad de movilización de las áreas deproducción y de comercialización. Constituye elconjunto de desplazamientos de bienes y personasque se producen en un entorno físico y/o ámbito

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determinado, estos desplazamientos son realizadosen diferentes modos de transporte: terrestre,aéreo, fluvial, marítimo. Es necesario diferenciarentre movilidad que se refiere a todo el colectivode personas y objetos móviles, mientras que el“transporte” sólo considera traslados de tipo mecá-nico, olvidando el componente social y volitivo,que es el deseo y la voluntad de trasladarse enóptimas condiciones. En la actualidad, se habla demovilidad sustentable como la satisfacción entiempo y costos razonables de los desplazamientosrequeridos minimizando los efectos negativos enel entorno y mejorando la calidad de vida de laspersonas. La movilidad sustentable en el Ecuadorrequiere de un mayor y más eficiente flujo internoy externo de bienes y personas. Para lograr esteobjetivo se requiere un enfoque de movilidadintermodal y multimodal.

La gestión de la movilidad supone ante todo elanálisis de la situación actual del transporte demercancías y pasajeros basado en la demanda y eldestino, así como una serie de herramientas desti-nadas a apoyar y fomentar un cambio de actitud yde comportamiento de los componentes de lamovilidad que conduzca a modos de transportesostenibles. Adicionalmente a esto, es importantecontemplar el factor de riesgos en cuanto a lainfraestructura para la movilidad, considerandoademás que el Ecuador es un territorio que presen-ta una alta concentración de amenazas ambienta-les (fallas geológicas, alto vulcanismo, elfenómeno de El Niño) que generan una vulnera-bilidad de la población y una restricción de los flu-jos de bienes y personas ante dichos eventos.

La infraestructura es el soporte físico para que serealicen las actividades productivas y la organiza-ción del sistema de asentamientos. La interven-ción en las mismas se identifica con la capacidadde un país o región para estructurar y establecerun modelo económico-territorial propio y dife-renciado. La infraestructura está constituida portodo el capital fijo, o capital público y privadofijo, que permite el amplio intercambio de bienesy servicios así como la movilidad de los mediosde producción.

La red vial del Ecuador es amplia en cobertura; sinembargo, la falta de jerarquización hace que elmapa vial sea fragmentado e ineficiente. LaPanamericana, es el corredor central del país.Desafortunadamente, es una infraestructura poco

homogénea con diferentes jerarquías a lo largo desu extensión. La velocidad promedio de su recorri-do es de 60 km/h.

La estrategia territorial nacional caracteriza a esteeje vertebral como estructurante de nivel nacio-nal e internacional, pues conecta al país conColombia hacia el norte y con Perú hacia el sur.Dicha caracterización implica una estandariza-ción de las características básicas de la vía, inclu-yendo la velocidad de diseño, el tipo de accesodirecto, los tipos de cruces, etc.

En un segundo nivel, se considera una serie de enla-ces horizontales o corredores longitudinales. Ellosvinculan a los nodos de estructuración nacional,además de conectarse con el eje vertebral. Las víasde este nivel aportan al desarrollo industrial y a lapromoción de encadenamientos productivos,sumando al modelo de desarrollo endógeno.

Un tercer nivel, finalmente, completa la red vialdel país. Este nivel forma circuitos cortos en el sis-tema jerárquico de corredores, complementandoal segundo y primer nivel. De ese modo se generaun sistema nacional articulado y jerarquizado.

Para obtener una visión integral del sistema vial esnecesario entender las infraestructuras fundamen-tales que la componen, por un lado están los puer-tos y aeropuertos y por otro están los puentes yterminales terrestres, a esto debe añadirse el frag-mentado transporte ferroviario, relegado al olvidopor muchos años, que requiere una rehabilitaciónintegral como medio de transporte de pasajeros ycomo medio para impulsar la estrategia de desarro-llo turístico del país.

Los puertos son muy importantes para el comercioexterior y la comunicación con áreas peninsularesdel país. Hay cuatro puertos localizados estratégi-camente a lo largo de la Costa que funcionan ymanejan volúmenes de carga distintos, esto son:Puerto Esmeraldas, Puerto de Manta, Puerto deGuayaquil, Puerto Bolívar en Machala. Esto secomplementa con una importante red de puertosartesanales de importancia estratégica para elcomercio pesquero nacional.

En el sector del transporte aéreo hay debilidadesen la aplicación y control del cumplimiento denormas nacionales e internacionales en lo relacio-nado con la navegación aérea, el funcionamiento

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de aerolíneas y la prestación de servicios aeropor-tuarios, frente a esta situación es necesario unaclara jerarquización aeroportuaria, una mejora enla calidad del servicio y mejorar el cumplimientode normativas en cuanto a seguridad aérea. Elmanejo adecuado de estas infraestructuras esclave para el desarrollo turístico, tanto internocomo externo.

Finalmente, cabe remarcar que una adecuadacategorización de estas infraestructuras nacionalesrequiere una articulación con las competencias delos gobiernos autónomos descentralizados encuanto a gestión del suelo para garantizar la dispo-nibilidad de equipamientos y servicios comple-mentarios. Para el tratamiento adecuado de lavialidad, construcción, reparación, mejoramientoy mantenimiento de las vías, se deberá: propiciarel trabajo mancomunado entre los diferentesgobiernos autónomos descentralizados, medianteel establecimiento de acuerdos que permitan unaclara responsabilidad de funciones pero que a suvez permitan la complementariedad entre sistemasde movilidad y transporte. Ello requiere ademásvelar por el buen servicio y gestionar mejoras enlos sistemas de transporte público local, garantizarel cumplimiento de las distancias de afectación alas vías nacionales y establecer normativas localespara el diseño vial adecuado. Desde el ámbitolocal se debe avanzar en la elaboración de norma-tivas para el adecuado uso del espacio público, pri-vilegiando el transporte público y los sistemasalternativos de movilidad no motorizados.

8.5.2. Generación, transmisión ydistribución de energía

En los últimos 15 años el país ha experimentadouna fuerte dependencia de combustibles fósilesgenerando un cambio notable en su matriz energé-tica, la energía eléctrica producida de fuentes tér-micas equivale al 43,3% en la actualidad, mientraslas provenientes de fuentes hidroeléctricas es de45,3% (CONELEC, 2009)

El desarrollo del sector energético es estratégicopara el Ecuador. En esta perspectiva el desarrollodel sector deberá garantizar el abastecimientoenergético a partir de una apuesta a la genera-ción hidroeléctrica que permita reducir de mane-ra progresiva la generación termoeléctrica y unfortalecimiento de la red de transmisión y sub-transmisión, adaptándola a las actuales y futurascondiciones de oferta y demanda de electricidad.

Esto deberá complementarse con la inserciónpaulatina del país en el manejo de otros recursosrenovables: energía solar, eólica, geotérmica, debiomasa, mareomotriz; estableciendo la genera-ción de energía eléctrica de fuentes renovablescomo las principales alternativas sostenibles enel largo plazo.

Todas estas intervenciones deberán mantener elequilibrio ecológico de las fuentes para lo cualdeberán respetarse exigentes normativas ambien-tales. Todo ello estará acompañado por políticasde distribución equitativa de la energía, pues es uninsumo imprescindible para la industria nacional yel desarrollo productivo del país.

Desde el ámbito local, se debe gestionar la mejoray ampliación del alumbrado público de las locali-dades así como también la elaboración de norma-tivas específicas para los cascos urbanos históricosen cuanto al manejo de las redes de energía yconectividad. Se deberá priorizar la extensión delas redes eléctricas y de conectividad para zonasrurales, dando facilidades y gestionando de mane-ra conjunta con la comunidad su implantación ytambién velar por el cumplimiento de la normati-va eléctrica en cuando a las distancias y afectacio-nes que deben mantener los cables de alta y mediatensión, en zonas urbanas, rurales y naturales.

8.5.3. Conectividad y telecomunicacionesEl sector de las telecomunicaciones se ha desa-rrollado de manera asimétrica en los últimosaños en el Ecuador, por una parte se evidencia unpermanente crecimiento en la oferta y demandade telefonía móvil y, por otra, un estancamientoen la oferta de telefonía fija. La tendencia en elmercado mundial demuestra que la telefonía fijatodavía puede seguir desarrollándose a partir deluso de nuevas tecnologías y ofrecer nuevos servi-cios, bajo el concepto de convergencia de servi-cios, tales como Triple Play (televisión, telefoníae Internet), banda ancha, etc. Por otro lado elacceso a Internet muestra un desequilibrio queprivilegia los centros poblados principales.

A nivel nacional se identifica la necesidad de exten-sión de la red de telefonía fija y el acceso a Interneten el territorio nacional, desarrollando nuevas infra-estructuras en zonas urbano-marginales y rurales delpaís, que permitan democratizar el acceso en escue-las públicas, centros comunitarios y oficinas públicasen todos los niveles de gobierno.

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Mapa 8.3: Corredores jerárquicos de infraestructura de movilidad, conectividad y energía

Fuente: Energía eléctrica (Plan de expansión del sector eléctrico-MEER y Transelectric 2008), Conectividad-fibra óptica(Corp. Nac. Telecomunicaciones, Fondo Solidaridad, 2009), Vialidad (MTOP, 2008), Puertos (Dig. Mer, 2005; IGM, 2003),Aeropuertos (DAC, 2003).


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8.6. Garantizar la sustentabilidaddel patrimonio natural medianteel uso racional y responsablede los recursos naturales renovables y no renovables

El Ecuador es un país multidiverso en paisajes,relieves y recursos naturales. El patrimonio natu-ral ecuatoriano es un recurso estratégico deimportancia nacional para el Buen Vivir, quedebe ser utilizado de manera racional y responsa-ble garantizando los derechos de la naturaleza,como lo establece la Constitución. El paisajenatural ecuatoriano, formado por áreas naturales,

agropecuarias y urbanas, debe ser entendidocomo un solo territorio con diferentes usos yvocaciones, conformado por recursos renovablesy no renovables, cada uno con sus particularida-des específicas y una serie de presiones y conflic-tos que deben encontrar soluciones integrales encada intervención.

El adecuado manejo del patrimonio natural es labase del desarrollo nacional, considerando ademásque la estrategia de largo plazo enfatiza en la socie-dad del bioconocimiento, la estrategia territorialdebe enfocarse en el respeto, conservación y uso ymanejo racional y responsable de todas las áreasde cobertura natural del país.


8.6.1. Biodiversidad terrestre y marinaEl Ecuador es uno de los 17 países megadiversosdel mundo, es el lugar con mayor concentraciónde especies, albergando entre un 5 y 10% de labiodiversidad del planeta. En la actualidad, más dela mitad de la superficie nacional tiene coberturanatural109. El país cuenta con el Archipiélago deGalápagos, el cual es un laboratorio viviente de laevolución de las especies, y con la Amazonía, lacual es una reserva natural mundial, con un patri-monio natural y ecológico sin comparación anivel mundial en términos de biodiversidad. Sinembargo, la conservación y la valorización e inser-ción activa de esta riqueza no se ha visto reflejadaen su verdadera magnitud.

A pesar de la existencia de ciertas áreas queactualmente gozan de categorías de conservación,al ser parte del Patrimonio de Áreas Naturales delEstado (PANE), es deber del Estado conservar“todas” las áreas naturales (terrestres y marinas)que aún existen en el territorio nacional, y no úni-camente las que se encuentran delimitadas por elPANE, ya que de los procesos ecológicos de lasáreas naturales depende el equilibrio de la natura-leza, tanto de la vida humana como del resto deseres vivos.

La Constitución reconoce los derechos de la natu-raleza, como un elemento indispensable, que debeser respetado para alcanzar el Buen Vivir (sumakkawsay). La visión capitalista de los países indus-trializados de relegar a la naturaleza a espacioslimitados arbitrariamente no puede ser asumidapor el Ecuador, donde la situación es diferente, yel 52% del territorio nacional posee una cobertu-ra vegetal natural importante, una nueva visiónde conservación, tratamiento, uso responsable yrecuperación que garantice el respeto de todas ycada una de las áreas naturales, independiente-mente de su singularidad en términos de biodiver-sidad, estado o vulnerabilidad es imprescindible.Se reconoce la necesidad de mejorar la conserva-ción y recuperación de las áreas del PANE peroconsidera que las políticas deben enfocarse a toda

la cobertura natural cuyo reto es mirarlo como unactivo económico con potencial para dinamizar alpaís, para lo cual se requiere invertir en conoci-miento, tecnología y manejo adecuado.

Los ecosistemas terrestres continentales queactualmente no se encuentran representados en elPANE se localizan de manera especial en la Costa,los Andes Australes y la Amazonía Sur (TNC,2007). Las áreas de prioridad marina son: los siste-mas submareales de San Lorenzo; los fondos durossubmareales en Galera-Muisne; los sistemas cora-linos y fondos rocosos de la Isla de la Plata, la zonamarina del Parque Nacional Machalilla con susarrecifes coralinos y fondos rocosos y; Santa Elenacon sus recursos intermareales, submareales roco-sos y de aguas profundas (TNC, 2007).

También es indispensable considerar a aquellosecosistemas frágiles, que por sus funciones, sensi-bilidad y alto grado de amenaza deben ser tratadosde una manera especial. Estos ecosistemas sonprincipalmente los manglares y los páramos. Losprimeros, aparte de ser el hábitat de una grandiversidad de especies y cumplir funciones debarreras naturales contra inundaciones, son ame-nazados por la construcción de camaroneras,mientras que los segundos, indispensables para lareserva de agua dulce, son amenazados por el cre-cimiento acelerado de la frontera agrícola, la con-taminación y la quema, por lo que la necesidad deprotegerlos es importante.

En el caso de la Amazonía, la zona centro-norte seha visto influenciada por la explotación petrolera yla infraestructura vial asociada, lo que ha ocasiona-do cambios ambientales y pérdida de biodiversidady requiere procesos de remediación, restauración orecuperación. En el caso de la Amazonía centro-sur, que hasta hoy se ha mantenido aislada y relati-vamente imperturbada, pero que en la actualidadse enfrenta al fenómeno de la explotación minera,requiere que el Estado considere todas las medidasnecesarias para garantizar que los impactos, aunqueinevitables, sean reducidos al máximo. Para lo

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109 “Las áreas de cobertura de vegetación natural constituyen el 52% del territorio ecuatoriano de los cuales un 17% estánconformados por el “Patrimonio de Áreas Naturales del Estado” (PANE) conformado por el sistema nacional de áreasprotegidas y bloques protectores. Adicionalmente a ello, se suman las áreas de protección marina 1.164 km2 y 47.098,58km2 de protección del Archipiélago de Galápagos” (MCPNC, 2009).

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cual, será necesario trabajar de manera mancomu-nada con las nacionalidades y pueblos que habitanestas zonas.

Cabe resaltar que todas las áreas protegidas debe-rán contar con planes de manejo ambiental,mientras que para aquellas áreas degradadas o enproceso de degradación por distintos procesos pro-ductivos es necesario impulsar procesos de gestióno remediación ambiental.

En suma, la naturaleza posee un valor directo eindirecto en las actividades de la sociedad, labio-diversidad debe ser entendida como fuenteimportante de ciencia, tecnología y actividadeconómica derivada, garantía de la soberanía yseguridad alimentaria, fuente del turismo nacio-nal e internacional o fuente de oxígeno, en elcaso de los bosques, con una potencial impor-tancia en el mercado de bonos de carbono, anivel mundial.

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Mapa 8.4: Valorización de cobertura natural terrestre y marina

Fuente: Vegetación remanente por ecosistema continental (PROMSA 2002, EcoCiencia 1999). Identificación de vacíos yprioridades de conservación para la biodiversidad terrestre en el Ecuador continental (EcoCiencia, TNC, CI, MAE, 2006)


La gestión de la biodiversidad terrestre y marinarequiere del involucramiento activo de las comuni-dades en la gestión sostenible de las áreas naturalesy sus zonas de amortiguamiento. Además, es impor-tante fomentar la recuperación de suelos degrada-

dos, fomentar la reforestación y el manejo sosteniblede la tierra. Ello implica también un riguroso con-trol para limitar el crecimiento de la frontera agríco-la en base a una identificación de usos del suelo enfunción de vocaciones y capacidades productivas.


8.6.2. Gestión de cuencas hidrográficasy recursos hídricos

El agua es un derecho fundamental del serhumano, es deber del Estado garantizar su ade-cuado uso y distribución, priorizando el consumohumano a otros usos, entre los que se encuen-tran el riego, la soberanía alimentaria y otrasactividades productivas para lo cual es necesarioun adecuado control de la contaminación detodas fuentes hídricas.

En cuanto a disponibilidad de recursos hídricos, elEcuador es un país privilegiado. Sin embargo, ladistribución de la escorrentía en el interior delterritorio es irregular lo que provoca zonas congran déficit, el cual se agrava en el caso de grandesconcentraciones urbanas y la escasa concienciaciudadana sobre su adecuado manejo y preserva-ción. En la vertiente del Pacífico la disponibilidadde agua es de 9.6110 m3/año/hab. y en la vertien-te Amazónica es de 111.100 m3/año/hab. La estra-tegia territorial busca lograr el manejo integrado ysustentable del agua en cada una de sus cuencashidrográficas.

El agua para consumo humano (potabilizada oentubada) abastecía en el 2006 a un 67% del totalde hogares del país (82% en zonas urbanas y 39%en zonas rurales), siendo uno de los retos para elpaís impulsar la ampliación de la cobertura y cali-dad de los servicios de agua potable.

En cuanto al agua para riego, ésta cubre unasuperficie del 30% de las áreas cultivables delpaís. El riego por superficie se utiliza en el 95%de las superficies regadas en el país, mientras quela aspersión y el riego localizado se han desarro-llado especialmente en la Costa para cultivos deexportación y en la Sierra para el sector floríco-la. El 88% de los regantes son minifundistas ydisponen entre el 6 y el 20% de los caudalestotales disponibles para riego, mientras queentre el 1 y 4% del número de regantes son

terratenientes y disponen entre el 50 y 60% deestos caudales, lo que demuestra la terrible ine-quidad en la distribución. Existen 2.890,29 m3/slegalmente concedidos, distribuidos a nivelnacional en 88% Sierra, 11% Costa y 1%Amazonía y Archipiélago de Galápagos; esti-mando un promedio de uso legal del agua que nosobrepasa el 60% del caudal total usado en elEcuador; frente a esta realidad se establece lanecesidad de fomentar el uso eficiente del aguaen la producción agrícola.

En cuanto al uso del agua para generación deenergía, ha existido una disminución en el por-centaje de energía generada por fuentes hídricas,en 1994 representaba el 58%, habiendo dismi-nuido al 42% en el año 2006, debido a la falta deinversión en este sector y el incremento de utili-zación de termoeléctricas, lo que ha dado lugar asituaciones periódicas de racionamiento eléctri-co del país. En este contexto, el Estado tienecomo uno de sus más importantes proyectos elcambio de la matriz energética, en el que se pre-tende aumentar la generación de energía porfuentes hidroeléctricas y de otras fuentes de ener-gía renovables. Se deberá promover el uso res-ponsable y técnico del agua con fines dehidro-generación energética.

Para complementar una visión de gestión integral,será necesario adicionalmente consolidar la cultu-ra del buen uso del recurso agua en la sociedad yprevenir los riesgos ocasionados por inundacionesy sequías. Para que todo esto sea posible, esimprescindible una gestión interinstitucional ade-cuada que permita mejorar este estratégico recur-so. Finalmente, se debe tomar en cuenta laorganización social requerida para la administra-ción y gestión con enfoque de cuenca hidrográfi-ca, considerando así, la diversidad de usos yusuarios en base a la prelación constitucional ybajo el precepto fundamental de la accesibilidaduniversal al agua.

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Mapa 8.5: Cuencas hidrográficas y sus caudales hídricos

Fuente: SENAGUA 2009.


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La gestión de los recursos hídricos debe garantizar ladotación de agua que permita satisfacer necesidadesbásicas y de uso humano, pero también debe hacerénfasis en el mejoramiento de los sistemas de con-cesión y asignación de usos en base a criterios téc-nicos definidos por la autoridad única del agua. Alnivel local es fundamental impulsar la ampliaciónde la cobertura y calidad del servicio de agua pota-ble, así como también garantizar la mejora de lossistemas de alcantarillado e implementar solucionespara minimizar los impactos de las descargas dedesechos líquidos y contaminantes sobre caucesnaturales. En el ámbito rural se debe fomentar eluso eficiente del agua para la producción agrícola.

8.6.3. Recursos naturales no renovablesLos recursos no renovables son aquellos que porsu origen no son susceptibles de reproducirse nirenovarse, al menos no en tiempos históricos; esdecir se “agotan”. Un 19% de la superficie delterritorio ecuatoriano posee importantes recur-sos naturales no renovables: reservas petroleras,yacimientos minerales metálicos y no metálicos,estás actividades – con todas las precaucionesque se puedan implementar – tienen impactoambiental en su entorno, directo e indirecto; sinembargo, son fundamentales en el funciona-miento de la sociedad y como fuente de divisaspara el país.


En este contexto, el Estado ecuatoriano recono-ce la importancia sustancial de estas actividadespara la economía del país y considera que debe-rán darse exigiendo el estricto cumplimiento denormas ambientales y reglamentos que, a lo largode todo el proceso de exploración, construcción,extracción y remediación, deberán considerarcomo eje transversal lo ambiental y demás obli-gaciones que establezca el Estado ecuatoriano.Por su parte, el Estado se ha comprometido a quelos primeros beneficiarios de estas actividadesproductivas extractivas sean las comunidadesaledañas a los proyectos. Así también, es necesa-rio implementar acciones para la restauración,rehabilitación y remediación ambiental sobre lasáreas extractivas existentes. Todas las zonas deextracción de recursos no renovables son unaprioridad nacional porque deberán combinar eluso racional y responsable de lo extractivo y elmanejo sustentable de los demás activos ambien-tales del país.

Es potestad del Gobierno Nacional la gestión delos recursos no renovables en tanto sector estraté-gico para el desarrollo nacional. La asignación deconcesiones para la exploración, prospección yexplotación de recursos naturales debe realizarsebajo estrictos parámetros ambientales consideran-do además la participación de las comunidadeslocales en las diferentes etapas de conceptualiza-ción y ejecución de los proyectos. Es importanteconsiderar que todas las obras estructurales delEstado deberán ser debatidas con la comunidad através de mecanismos como la consulta previa yotras formas de participación social.

Por otra parte, la actividad extractiva demandauna serie de intervenciones adicionales, talescomo vías, puertos, generación eléctrica, así comolos requerimientos específicos de los asentamien-tos humanos que generan servicios complementa-rios a dichas actividades productivas, por lo que ladotación de equipamientos deberá a su vez consi-derar los impactos ambientales adicionales y ana-lizar sus efectos con el fin de minimizarlos.

8.6.4. Gestión integral y reducción de riesgos

“En el Ecuador varios factores propician la con-cretización de amenazas, tales como abundantesprecipitaciones de elevada intensidad, vertientesempinadas y de gran extensión, formaciones geo-lógicas sensibles a la erosión, planicies fluvialescon débil pendiente (cuenca del Guayas), zonasde subducción de la placa de Nazca con la placaSudamericana (una de las más activas delmundo) que origina terremotos, erupciones vol-cánicas de tipo explosivo, etc.” (Trujillo,D´Ercole, 2003: 111)

Sobre esta serie de manifestaciones naturales seasientan poblaciones, infraestructuras y serviciosque no necesariamente han considerado su expo-sición frente a una amenaza generando un altonivel de vulnerabilidad del territorio y que enfren-tan al país a la ocurrencia de desastres de diferen-te magnitud. No obstante, muchos de estosdesastres serían prevenibles si se adoptan medidasque pasan por un adecuado ordenamiento territo-rial, la planificación de la inversión, una culturade prevención, el fortalecimiento de las capacida-des de los diferentes actores y un enfoque que pri-vilegie la mitigación de los riesgos ya existentes.

Sin embargo, las emergencias existen en mayor omenor magnitud en todo el mundo y en Ecuadorse debe trabajar en una preparación adecuada yeficiente de la respuesta frente a desastres de dife-rente magnitud porque solo el adecuado manejode una emergencia logrará una rápida recupera-ción sin repercusiones sociales y económicasimportantes para el país.

En efecto, lograr convivir y minimizar los riesgosque vamos creando y recreando como sociedad esfundamental para crear territorios seguros para lavida y las inversiones. Cabe remarcar la importan-cia de incorporar de manera transversal la variableriesgos en la planificación y ejecución de todaobra pública a fin de reducir la vulnerabilidad dela población y las infraestructuras.

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Mapa 8.6: Cobertura natural y zonas de presión antrópica

Fuente: Mapa de multiamenazas (DINAREN-MAG, INFOPLAN, INAMHI, IGM, IG/EPN, IRD, CEC, 2000).


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8.7. Potenciar la diversidad y elpatrimonio cultural

“La geografía cultural en vez de discutir lainfluencia del medio ambiente como factordeterminante en la conducta del hombre, deci-dió explorar la forma cómo las culturas huma-nas han adaptado su medio ambiente”(Bocchetti, 2006: 338).

A partir del reconocimiento de que el Ecuador esun país de gran diversidad cultural y étnica y ensu territorio coexisten una serie de componentesy manifestaciones culturales heterogéneas, se haemprendido un proceso que busca superar losprejuicios en pos de vinculaciones solidarias yrespetuosas de la diversidad, y de la necesidad dereconstruir y entender el Estado Plurinacional eIntercultural, donde las diferencias sean entendi-das como un potencial social, para construir unpaís más equitativo, solidario, respetuoso y justo.

La construcción del Estado Plurinacional eIntercultural plantea la unidad en la diversidad,donde la sociedad ecuatoriana reconozca la exis-tencia de las nacionalidades indígenas y de lospueblos afroecuatorianos y montubios comosujetos políticos con derechos propios. Una delas finalidades del Estado Plurinacional eIntercultural es garantizar la vigencia de los dere-chos a diferentes formas de libertad de conformi-dad a los nuevos sujetos incluidos en el pactosocial, de tal manera que ninguno adquiera pree-minencia por sobre otros (Chuji, 2008: 11).

A fin de conseguir las vinculaciones solidarias y res-petuosas de la diversidad, superando los prejuiciosexistentes, son desafíos importantes para el país:reconocer la importancia de territorios culturalmen-te diversos, de pueblos y nacionalidades y su paula-tina conformación como circunscripcionesterritoriales indígenas de acuerdo a la Constitucióndel Ecuador, donde se deberán respetar prácticas


culturales ancestrales en un contexto de mutuo res-peto; revalorizar el patrimonio edificado, proteger lossitios arqueológicos y las prácticas culturales locales,fomentar el conocimiento de la diversidad culturalen la población, incentivar el turismo nacional einternacional respetando y protegiendo los territo-rios; y reconocer que es necesario iniciar procesos decogestión territorial integral mediante agendas pro-gramáticas claras tanto desde los diferentes sectorescomo desde los diferentes niveles de gobierno.

8.7.1. Los pueblos y nacionalidades del Ecuador

El Ecuador está conformado por 14 nacionalidadesy 18 pueblos indígenas, afroecuatorianos y montu-bios. En su territorio se hablan 12 lenguas querequieren reconocerse, conocerse y potenciarsecomo parte de la identidad ecuatoriana y el patri-monio histórico cultural del país. Esa diversidadrepresenta una riqueza de valor inmensurable y decuidadoso manejo, para evitar la reducción de ladiversidad de manera insustancial.

La diversidad cultural tiene una evidente expre-sión territorial, en ese sentido se busca promoverpolíticas que permitan valorizarla y aprovechar-la, generando un especial énfasis en los territo-rios en busca de capacidades positivas dereequilibrio territorial y mejoramiento de servi-cios, en particular en temas de educación, saludy gestión institucional.

Con la estrategia se propone un modelo territo-rial que reconozca los derechos de los pueblos ynacionalidades para que sus prácticas de vida,conocimientos y cosmovisiones puedan sercompartidas y valoradas. Fomentar el conoci-miento de la diversidad cultural del Ecuador esun elemento básico para el desenvolvimiento depueblos y nacionalidades, así como la definiciónde las circunscripciones territoriales y la formu-lación de los planes de vida de los pueblos ynacionalidades, los cuales se integrarán demanera progresiva al Plan Nacional para elBuen Vivir.

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Mapa 8.7: Mayor presencia de pueblos y nacionalidades y lenguas ancestrales

Fuente: SIISE 4.5, Lenguas: INEC, 2001.


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8.7.2. Patrimonio cultural y turismoEl patrimonio cultural tangible e intangibleecuatoriano está conformado por sus lenguas yformas de expresión; edificaciones, espacios yconjuntos urbanos; documentos, objetos y colec-ciones; y creaciones artísticas, científicas y tec-nológicas. Todos estos elementos generan unbagaje cultural ecuatoriano muy rico que seexpresa de múltiples formas. Sin embargo, laausencia de una reflexión sostenida y profundasobre la cultura y sus relaciones con las demásinstancias de la vida social (economía, desarrollosocial, política, manejo ambiental, educación,salud, etc) como consecuencia de una falta deliderazgo del Estado, generan una paulatina pér-dida material e inmaterial de la base cultural ensí misma. Frente a esto es urgente el reordena-miento del sector cultural de carácter públicocon el fin de reforzar la creación de un nuevo sis-tema de valores expresado en el reconocimientode las diversas identidades, en las cuales nospodamos reconocer todos y todas y potenciar lasricas tradiciones heredadas del pasado.

Desde el enfoque territorial será necesario que laspolíticas públicas del sector cultura se estructurende manera equitativa en el territorio, sin privile-giar ámbito alguno y equilibrando la inversión encultura hacia los sectores y las prácticas menosconocidas y privilegiadas.

La riqueza cultural y el patrimonio natural de granbiodiversidad, hacen del Ecuador un destino turís-

tico privilegiado. No obstante, muchos de losterritorios con vocación turística son zonas conpobreza y un bajo nivel de cobertura en servicios,donde sus habitantes han sido relegados a losbeneficios directos de la actividad turística; frentea esta realidad, es necesario retomar una vez másel concepto de economía endógena enfocando laactividad turística nacional e internacional, deforma sostenible, como una opción para las pobla-ciones locales y canalizando los beneficios de estaactividad en mejoras a su calidad de vida. Por otrolado, es necesario cambiar el enfoque actual de losreferentes: culturales, pueblos, idiomas, institucio-nes como objetos folklóricos hacia un encuentromás sustantivo de identidades que permitan unreconocimiento en el otro y que fomenten lasprácticas de turismo comunitario.

Finalmente, no podemos perder de vista el pai-saje construido del Ecuador formado por pobla-dos y ciudades, parques y plazas; arquitecturas dedistintas épocas y orígenes. Entre ellos cabe des-tacar las 22 ciudades consideradas patrimoniocultural de la nación, siendo dos de ellas, Quitoy Cuenca, las ostentan el título de PatrimonioCultural de la Humanidad. Este patrimonio seencuentra amenazado por la especulación inmo-biliaria o el abandono de las edificaciones histó-ricas, lo que está ocasionando cambios en elpaisaje urbano y rural del país. Frente a esto esnecesario implementar políticas que incentivenla conservación, restauración y mantenimientode este patrimonio.

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Mapa 8.8: Las ciudades patrimoniales, rutas turísticas y diversidad cultural

Fuente: Rutas turísticas (PLANDETUR, 2008), PAI Plurianual, MCPNC, MINTUR, 2009.


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Entre los elementos a considerar en los procesosde planificación territorial cabe remarcar laimportancia de incorporar temas tales como lavaloración, recuperación y fomento a prácticasancestrales (agrícolas, de salud, de técnicas cons-tructivas); el apoyo a la educación interculturalbilingüe; la revalorización el patrimonio edificado;la protección de sitios arqueológicos y las prácticasculturales locales.

8.7.3. Fortalecimiento del tejido social“La combinación o proporción áurea de centraliza-ción y descentralización depende del alcance delsiempre cambiante contrato social entre el Estado yla sociedad civil” (Boisier, 1992), desde esta pers-pectiva lograr impulsar el fortalecimiento del tejidosocial en el territorio ecuatoriano implica generardiferentes formas de participación ciudadana y

empoderamiento social. Para que se logren produ-cir efectos de una economía endógena se requierede la acción conjunta de los individuos y gruposde forma articulada, en un escenario de negocia-ción permanente entre los diversos actores queforman parte de la sociedad. Son los actores de lasociedad civil quienes deben emprender en accio-nes de veeduría y control social a las institucionespúblicas y apoyar la incorporación de institucio-nes privadas.

Fortalecer el tejido social, implica garantizar laparticipación de la ciudadanía propiciando lageneración de espacios de encuentro entre losdiversos actores, para que compartan visiones,estrategias, objetivos y experiencias, con la finali-dad de democratizar las relaciones entre el Estadoy la sociedad en todos los niveles de gobierno, de

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tal manera que la sociedad se involucre activa-mente en todas las fases de la gestión pública,generando confianza, diálogo y apropiación de laspropuestas locales y nacionales.

8.8. Fomentar la inserción estratégicay soberana en el mundo y laintegración latinoamericana

América del Sur está viviendo una serie de trans-formaciones que hacen de ella, en la actualidad,un escenario privilegiado de construcción históri-ca. La elección democrática de coaliciones políti-cas de corte progresista de izquierda, sumada a laintensa actividad e involucramiento de la socie-dad en los procesos de cambio, ha trastocado laeconomía del poder. Así, la región se sitúa comoun campo crítico al modelo paradigmático y hege-mónico que ha venido dominando las relacionesinternacionales las últimas décadas.

Más allá de consideraciones tradicionales y planasdel poder convencional medido a través de indica-dores económicos o de capacidades bélicas de disua-sión y contención, nuevas dimensiones de poderhan adquirido relevancia. Se habla, entre otros, delas capacidades ambientales de territorios periféricosa los centros industrial-financieros de poder global odel poder cultural de las sociedades a través de sussaberes ancestrales y tradicionales. Las repercusionesde ello en la geopolítica no son menores.

La actualidad está marcada por una disputa geopo-lítica que deja atrás los balances tradicionales depoder y que abre lugar a un horizonte multipolar,pero ya no uno que gira en torno a potencias(neo) coloniales. Ecuador se presenta como unactor de vanguardia en este cambio para lo cualperfila una nueva inserción del país en la región yen el mundo. Dicha inserción se caracteriza porser estratégica y soberana.

Es, en primer lugar, estratégica porque se piensa a lasrelaciones internacionales y a la política exterior delpaís conforme a los mejores intereses de la pobla-ción en su conjunto, no a los de élites o faccionesdominantes. De ese modo, las relaciones con otros

países se caracterizan por ser simétricas, solidarias yjustas. Se apuesta por complementariedades entrelos pueblos, buscando favorecer la economía endó-gena para el Buen Vivir de las y los ecuatorianos.

En segundo lugar, se dice que la inserción es sobe-rana considerando que la soberanía radica en elpueblo. Tras los años del neoliberalismo en los quese instrumentó al Estado al servicio de interesesparticulares y corporativos y en durante los cualesse perdieron las capacidades de regulación y plani-ficación. Actualmente, se proclama la recuperaciónde la soberanía como un ejercicio democrático depoder popular. Es preciso, no obstante, compren-der a la soberanía no como una expresión de autar-quía, sino como un elemento clave para laintegración armónica de los pueblos.

8.8.1. Integración LatinoamericanaEn esa línea, se debe pensar en los procesos demacro-regionalización. En efecto, la integración deEstados en complejos entramados supranacionalesgeneralmente superpuestos a divisiones geográficascontinentales ha supuesto una reconceptualizaciónde la soberanía tradicional. La Unión Europea es elcaso más emblemático. Sin embargo, en nuestrapropia región no debemos olvidar a la ComunidadAndina de Naciones (CAN), al Mercado Comúndel Sur (MERCOSUR) y a la más recienteComunidad Sudamericana de Naciones (CSN),rebautizada Unión Sudamericana de Naciones(UNASUR).

Precisamente, la UNASUR es un esfuerzo colecti-vo que podría transformar la economía global delpoder y dar a América del Sur la presencia quelegítimamente le corresponde, pero que le ha sidonegada. Son aspiraciones de larga data, puesto quela Carta de Jamaica de Simón Bolívar fue ya unaespecie de código fundacional de una nación sura-mericana. Ya se decía por 1815 que “es una ideagrandiosa pretender formar parte de todo elNuevo Mundo, una sola Nación con un solo vín-culo que ligue sus partes entre sí y con el todo. Yaque tiene un origen, una lengua, unas costumbresy una religión, debería, por consiguiente, tener unsolo gobierno que confederase los diferentes esta-dos que hayan de formarse (Bolívar, 1815)”.110

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110 Así, han postuladas lecturas continentalistas (Barrios, 2008), hemisferistas (Corrales y Feinberg, 1999), latinoamerica-nistas, suramericanas (López, 2006) hacia la integración de la macro-región.


Desde los territorios, los procesos de integra-ción significan reabrir debates que se pensabanzanjados en torno a temas de nacionalidad,democracia, representación, entre otros. Laconstrucción de nuevos espacios de gobernanzay eventual gobernabilidad regional se traducenen fórmulas críticas de pensamiento que reba-san al Estado-nación. De ese modo, Ecuadorapuesta por una integración armónica conSuramérica en el marco del pensamiento Sur-Sur para subvertir el orden de dominaciónactual. Es ésta la apuesta más sensata para reca-librar la economía geopolítica del poder.Ecuador debe participar en estos procesos acti-vamente y con capacidad de liderazgo, como yalo hizo para nombrar a un connacional comoprimer secretario de UNASUR y posicionar aQuito de manera que pueda ser su sede.

Los sueños de integración comienzan a cuajar enuna institucionalidad temprana delineada por laUNASUR y deben acompañarse con la cons-trucción de una identidad suramericana y unaciudadanía correspondiente. Para ello, Ecuadordebe entender sus territorios más allá del parro-quialismo nacional. Debe contemplarlos a la luzde una integración mayor con los países deAmérica del Sur y, más ampliamente, con lospaíses de América Latina y del Caribe.Iniciativas como la Alternativa Bolivariana paralas Américas (ALBA) desempeñan un rol creati-vo-crítico en los que Ecuador puede constituirsecomo un pivote regional.

Así, la planificación territorial enfrenta nuevosretos, en el marco de los cuales debe incentivaruna economía endógena para el Buen Vivir anteperspectivas posnacionales de integración. Estosignifica ver a las diferentes zonas del país prime-ro como territorios en sí mismos con sus propiascomplejidades y potencialidades, luego comoparte de un todo nacional en el que prima el inte-rés del país; después como parte de una regiónandina en la que se debe pensar en los temas

binacionales y en las fronteras como espacios deinterlocución pacífica que precisan una mayorpresencia del Estado; y, finalmente, como partesde un sistema macro que debe robustecer aAmérica del Sur en su conjunto y no a ciertaszonas en desmedro de otras, recordando ademáslos nexos del país con América Central y elCaribe. Sólo de ese modo, Ecuador participaráglobalmente desde lo local.

8.8.2. Inserción en el mundoEfectivamente, la participación en el ámbito globaldel Ecuador está estrechamente vinculada a la inte-gración suramericana y latinoamericana, pero no selimita a ella. Si bien es cierto que el poder colecti-vo de los Estados mancomunados de América delSur potencia la ambiciosa agenda de cambio pro-gresista, el Ecuador aspira a desempeñar un papel deliderazgo con sus capacidades propias.

Entre otros, Ecuador ha demostrado ese liderazgoa través de fórmulas innovadoras que sitúan alpaís en la vanguardia de la agenda ambientalmundial. En concreto, se habla de la EstrategiaYasuní-ITT –una estrategia integral que, apoyadaen esquemas de cobro justo por la deuda ecológi-ca, apunta hacia un profundo cambio en la visiónde las interrelaciones entre sociedad y ambiente.A esta iniciativa se suman una serie de otras másen las que Ecuador puede presentar al mundonuevas concepciones que alteren los paradigmaspreviamente establecidos.

En suma, la inserción del Ecuador en el mundopostula una crítica constructiva al sistema inter-nacional, promoviendo cuestionamientos al desa-rrollo en pos de una aspiración más amplia y másprofunda para la vida, como lo es el Buen Vivir. Esen su búsqueda que el país debe proyectarse haciafuera, allende la región y el hemisferio, para vin-cularse con Europa, África, Asia y Oceanía, parapotenciar los objetivos del Buen Vivir que comosociedad nos hemos planteado y para contribuir ala solidaridad internacional.

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Mapa 8.10: Ecuador, inserción en el mundo

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8.9. Consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado, con capacidad de planificación y gestión territorial

La inequidad se expresa en el territorio. Las bre-chas en cuanto a calidad de vida y la satisfacciónde necesidades básicas se han agravado según lasdiversas formas de expresión territorial que adop-ta la economía y la asignación de recursos, parti-cularmente conflictiva cuando no existecoordinación entre el nivel central y los gobiernosautónomos descentralizados (Barrera, 2006).

La política de descentralización implementada enel Ecuador durante las décadas previas no ha teni-do éxito por falta de institucionalidad, carenciade un marco legal adecuado, resistencia de losministerios a ceder funciones, roles y limitadascapacidades de los gobiernos locales de asumirnuevas competencias. Frente al fracaso de esteproceso, se inscribe la actual propuesta frente a lanecesidad de desarrollar un nuevo patrón de

hacer políticas que modifique las reglas, procedi-mientos, expectativas y concepciones de la rela-ción entre el Estado central y los gobiernosautónomos descentralizados.

La descentralización debe ser entendida comouna estrategia de organización del Estado parael eficiente cumplimiento de sus fines y paragarantizar los derechos de la ciudadanía en cual-quier parte del país, a través de la transferenciade poder político como de recursos y competen-cias del Estado central a los demás niveles degobierno (DNP, 2007: 1).

Mientras la gestión territorial comprende básica-mente los modos de implementar una políticapública en un territorio específico; la descentraliza-ción alude: a la eficiencia y eficacia en la aplicaciónde la política pública, a los actores tanto públicoscomo privados que llevan adelante este proceso ycomo éstos se organizan para alcanzar su fin, a laplanificación territorial, a los recursos necesarios, ala ejecución, seguimiento y evaluación de los pro-gramas y proyectos enmarcados en la planificaciónestablecida. Desde esta perspectiva, este capítulo

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aborda los temas concernientes al modelo de ges-tión descentralizado y desconcentrado, que seimpulsan actualmente en busca de una nueva ges-tión pública eficiente, lo inherente a la planifica-ción del desarrollo y del ordenamiento territorialy la gestión territorial en sí misma.

8.9.1. Descentralización y desconcentración111

La descentralización es un proceso orientado aincrementar la eficiencia y la eficacia de la gestiónpública por medio de un nuevo modelo de funcio-namiento de los distintos niveles de gobierno. Almismo tiempo debe ser un proceso que permitauna nueva articulación con base en la integralidaddel Estado y la totalidad de sus interrelaciones ver-ticales y horizontales.

Proponer un nuevo modelo de descentralizaciónimplica pensar un Estado diferente, que profundiceel sistema democrático con un enfoque territorial yespacial. Desde esta perspectiva, la descentraliza-ción es una cuestión que compete al conjunto de lasociedad. La descentralización, la desconcentra-ción y el desarrollo territorial son temas nacionalesy no únicamente locales o regionales, pues se tratade la distribución equitativa del poder estatal haciatodos sus niveles territoriales y administrativos.

La descentralización se plantea en el país como unreto integral y multidimensional que desafía laestructura y práctica de la gestión pública, la mismaque debe propender a una gestión que se correspon-da con las diferencias y potencialidades geográficas,la búsqueda de economías de escala, una adecuadacorrespondencia fiscal, pero sobre todo, una verda-dera respuesta a las necesidades de la población, endonde todos y cada uno de los ecuatorianos y ecua-torianas sean agentes activos del proceso.

Para consolidar el modelo de gestión descentraliza-do y desconcentrado se requiere del fortalecimien-to de los gobiernos autónomos descentralizados(GAD) para el cumplimiento de las responsabilida-des y roles que asumen con las nuevas competen-cias que les asigna la Constitución. Ello demandaademás la articulación entre los objetivos de desa-rrollo nacional identificados en el Plan y los que

persiguen los GAD en los ámbitos provinciales,cantonales y parroquiales. En este contexto, es fun-damental el respaldo político a la formulación, apli-cación y concreción de los planes de desarrollo y deordenamiento territorial, así como la implementa-ción de espacios para la participación y la delibera-ción para la construcción del poder ciudadano.

8.9.2. Capacidades de gestión y planificación territorial

Si bien la mayoría de gobiernos autónomos des-centralizados ha desarrollado diversos instrumen-tos de planificación, éstos no han logradoaplicarse efectivamente en la gestión de sus terri-torios por distintas causas: esos instrumentos nopresentan la calidad suficiente en su enfoque ocontenidos dada la escasa información oportuna ydesagregada; no previeron mecanismos de gestión,control y seguimiento; no contaron con el respal-do político interno; no guardaban sindéresis conlas políticas territoriales del gobierno central yfundamentalmente porque no contaron con laapropiación de los actores públicos y privados ensus respectivos ámbitos.

En este contexto, el Plan se posiciona como el ins-trumento orientador del presupuesto, la inversiónpública, el endeudamiento y como instrumento delas políticas públicas que permitirá coordinar laacción estatal de los distintos niveles de gobierno,particularmente en lo que respecta a la planifica-ción del desarrollo y del ordenamiento territorial,así como a la planificación como garantía de dere-chos y como elemento articulador entre territorios.

Asimismo, es necesario ubicar a la planificacióndel desarrollo y ordenamiento territorial en elmarco del Sistema Nacional Descentralizado dePlanificación Participativa. En relación a losprocedimientos de planificación, actualmente enel país se están construyendo herramientas e ins-trumentos que interactúan en el establecimientode las prioridades del desarrollo territorial, laproducción y acceso a información para la tomade decisiones, la asignación de recursos, la ges-tión de las políticas públicas y la evaluación deresultados en cada uno de los niveles de organi-zación territorial del país.

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111 Basado en el texto: “En búsqueda de salidas a la crisis ética, política y de pensamiento” de Falconí y Muñoz, 2007.

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La estrecha relación que existe entre el ordena-miento territorial y la planificación del desarrollolleva a la conclusión de que un proceso, que deter-mine productos integrados, que regule la inversiónpública y el ordenamiento territorial, sobre la basede una gestión cohesionada y una participaciónciudadana directa, resultará más eficiente y eficaz.

Las tendencias recientes a nivel internacional conrespecto a las herramientas y los procedimientos de

ordenamiento territorial están dirigidos a una dis-posición más dinámica o pro-activa hacia la ges-tión del espacio físico y de las actividades humanassobre el mismo. Estas tendencias responden a unanecesidad de dar seguimiento permanente a lasactividades humanas, sus requerimientos e impac-tos, y confrontan la ineficacia de herramientas tra-dicionales, particularmente, los planes de uso desuelo como el único producto final con valor jurí-dico para el ordenamiento de los territorios.

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Figura 8.1: Proceso continuo y cíclico de planificación

Es por ello que la planificación del desarrollo y delordenamiento territorial constituyen parte de unmismo proceso continuo y cíclico, que pudieratener diversas fases o ciclos de planificación y auna gestión del territorio con procesos permanen-tes de monitoreo, ajuste y evaluación, cuyo objeti-vo busca orientar las intervenciones para mejorarla calidad de vida de la población y definir políti-cas, programas y proyectos que sea de aplicaciónen el territorio.

8.10. Orientaciones para la planificación territorial

El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013es un marco de referencia para la planificaciónterritorial. La Estrategia Territorial Nacionaldebe interpretarse como el conjunto de linea-mientos y directrices generales para la planifica-ción de todos los niveles de gobierno que, en

función de los avances en procesos de planifica-ción y sin menoscabo de su autonomía y compe-tencias, deberán ser delimitados con el fin delograr resultados favorables y sostenibles para lagestión en sus territorios.

8.10.1. Las Agendas ZonalesLa reforma política iniciada en el 2007 busca arti-cular y desconcentrar la acción pública estatalcomo una forma efectiva y eficiente para acortardistancias entre gobernados-gobernantes y mejo-rar la compleja articulación entre los diferentesniveles administrativos de gobierno. En tal virtud,se han impulsado procesos de desconcentraciónadministrativa del gobierno central con la crea-ción de siete zonas de planificación. La planifica-ción zonal implementa herramientas para lacoordinación sectorial que orientan el presupues-to, la priorización de la inversión pública, la coo-peración internacional y, en general, de la acciónestatal desconcentrada.


Mapa 8.11: Mapa de las zonas de planificación

Fuente: SENPLADES.


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La construcción de un nuevo modelo de Estadocon énfasis en las estructuras zonales desconcen-tradas comprende cuatro grandes desafíos que tie-nen que ver con: 1) la territorialización de lapolítica pública para atender necesidades específi-cas de los distintos territorios, 2) el establecimien-to de criterios de ordenación del territorio a partirde funciones y roles específicos 3) el fomento dedinámicas zonales que aporten a la concreción delPlan Nacional para el Buen Vivir y la estrategia deacumulación y re-distribución en el largo plazo; y,4) propiciar una nueva estructura administrativaque articule la gestión de las intervenciones públi-cas en los territorios zonales.

La propuesta de zonificación como una alternati-va de planificación y desarrollo del país planteacontribuir a la mejora de la calidad de vida de lapoblación, con énfasis en la garantía de los dere-chos a salud, educación, vivienda, alimentación,

trabajo y agua. Promueve un modelo endógenocon inserción estratégica y soberana en el mundo,basado en una producción sistémica que garanticela soberanía alimentaria, el fortalecimiento deactividades generadoras de valor agregado, elempleo digno y el cambio en la matriz energética.Se articula garantizando el uso racional y respon-sable de los recursos naturales en busca de dismi-nuir el impacto que generan las actividadesproductivas; así como propiciar un sistema deasentamientos humanos a partir de grupos urbanosarticulados y diferenciados que sirvan de sustentoproductivo a sus entornos con sistemas de movili-dad democrática, eficiente y razonable de perso-nas, bienes, servicios e información. Este procesoimpulsa también una adecuada gestión del territo-rio que consolide procesos de gobernabilidad,representatividad y participación en la perspectivade efectivizar la planificación y la coordinación dela inversión social y productiva.

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La definición de la Estrategia TerritorialNacional y la formulación de las agendas zonalesde planificación han utilizado la misma metodo-logía, en ambos casos en tres etapas: 1) el diag-nóstico territorial que concluye con laidentificación del modelo territorial actual, suspotencialidades y problemas, 2) la definición delsistema territorial futuro, que permita analizarlas alternativas y estructurar un modelo territo-rial propuesto; y, 3) la gestión que identifica pro-gramas y proyectos específicos por zona deplanificación.

8.10.2. La planificación del desarrollo ydel ordenamiento territorial

En función de sus competencias y autonomía, losgobiernos autónomos descentralizados deben for-mular sus respectivos planes de desarrollo y orde-namiento territorial así como también loscorrespondientes presupuestos, en el marco delPlan Nacional y en consideración de las especifi-cidades para cada territorio o localidad. Este pro-ceso debe ser participativo de acuerdo a lasdisposiciones de la Constitución.

Así, el Plan Nacional para el Buen Vivir definepolíticas y estrategias que deben ser tomadas comodirectrices generales de acuerdo a la precisión delas competencias y funciones de cada nivel. Loscontenidos antes expuestos abren, a su vez, unproceso de reflexión y deliberación participativaen donde los planes de los diversos niveles degobierno se irán articulando como instrumentos

complementarios de este Plan y servirán tambiéncomo elemento para la actualización y convalida-ción del mismo, de la Estrategia Territorial y de lasAgendas Zonales.

Por otra parte, el Plan y la Estrategia Territorialincluyen intervenciones que son competenciadirecta del Estado central que tienen una ubica-ción dentro del territorio de los gobiernos autóno-mos descentralizados. La presencia de una obra decarácter estratégico a nivel nacional, debe sertomada en consideración en los planes de cadaterritorio, lo que implica, que dentro de los proce-sos de planificación territorial se deben consideraruna serie de intervenciones relacionadas con laimplantación del proyecto nacional y, por otra, sedeberá compatibilizar el uso y ocupación del suelopara dar posibilidad a la concreción de obras derelevancia nacional.

Las directrices específicas para la planificación deldesarrollo y del ordenamiento territorial propicia-rán la articulación entre niveles de gobierno ydeben ser acompañados del desarrollo de la infor-mación estadística y cartográfica que posibilite elproceso de planificación. A ello se suma la necesi-dad de fortalecer las capacidades institucionales yhumanas de gobiernos autónomos descentraliza-dos a fin de que el ciclo de la planificación tras-cienda el momento de formulación de planes parahacer efectiva la gestión territorial y la consolida-ción del Sistema Nacional Descentralizado dePlanificación Participativa.

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