Texto incluído como cap.13 en el libro: Economía de la Unión Europea(J.M.Jordan, coordinador), Edit. Thomson, Civitas, 2005. (4ª. Edición)(v.final)

POLÍTICA REGIONAL Y DE COHESIÓNJuan R. Cuadrado Roura

Tomás Mancha NavarroUniversidad de Alcalá

1. INTRODUCCIÓN

Durante un largo periodo, el problema de las desigualdades regionales no constituyó una

preocupación preferente de la entonces llamada Comunidad Europea. Realmente, hasta mediados de los

setenta, es decir, dieciocho años después de la firma del Tratado de Roma, los problemas regionales y las

posibles políticas para afrontarlos habían quedado totalmente relegados al ámbito de la política “interna”

de cada país miembro. El llamado informe Thomson (1973)1 fue, posiblemente, el primer documento en

el que se planteaba con cierta amplitud la necesidad de abordar el problema de las desigualdades y las

cuestiones regionales dentro de la Comunidad. Pero, el avance más significativo – aunque muy modesto –

fue sin duda la creación del FEDER (Fondo Europeo para el Desarrollo Regional), en 1975, aunque

todavía debían transcurrir muchos años hasta que la Política Regional Comunitaria (en adelante, PRC)

alcanzase la relevante posición que hoy ocupa dentro de la Unión Europea (UE). De hecho, el actual texto

de la Constitución Europea establece que el logro de un mayor grado de cohesión económica y social

constituye uno de los objetivos comunitarios básicos, algo que ya se había definido así en el Tratado de

la Unión de 1992 (Maastricht). El logro de dicho objetivo incluye, como un componente esencial, la

disminución de las diferencias existentes entre las distintas regiones de la Unión.

El objeto de este capítulo es presentar, de forma resumida, la evolución, justificación,

funcionamiento y perspectivas de futuro de la PRC, a cuyo objeto se estructura en los siguientes

apartados. En primer lugar, se presentan de forma muy sintética algunos rasgos destacables de los debates

que se han producido en torno a las desigualdades regionales y a la necesidad o no de destinar recursos y

poner en marcha acciones favorables al desarrollo regional. Dentro de este mismo apartado segundo se

aportarán asimismo algunos datos y referencias relativos a la evolución que han seguido las disparidades

regionales en el ámbito de la UE. El tercer apartado ofrece una visión global de los principales hitos y

cambios que han caracterizado el desarrollo PRC hasta el momento actual. El funcionamiento de la PRC

que se está aplicando en el actual período de programación (2000-2006) se expone y discute en el 1 Nombre del Comisario que promovió su realización.

1

apartado cuarto, para pasar en el siguiente a ofrecer una evaluación de sus principales resultados desde

varias ópticas (macroeconómica, redistributiva y cualitativa). Por último, el capítulo finaliza con un sexto

apartado en el que se recoge de una forma concisa el debate, aún no cerrado sobre el futuro de la PRC, y

las líneas básicas de la reforma prevista de acuerdo con los documentos elaborados por la Comisión, pero

todavía pendientes de aprobación definitiva por el Consejo y el Parlamento Europeo. El texto se cierra

con una breve recapitulación de ideas básicas a retener, una relación de conceptos clave y una nota de

orientación bibliográfica para el lector interesado en ampliar lo expuesto en el capítulo.

2. DE LA TEORÍA A LA REALIDAD: LA EVOLUCIÓN DE LAS DISPARIDADES EN LA

UNIÓN EUROPEA

Desde un punto de vista territorial, el desarrollo económico ha sido siempre desigual en el interior

de los países y, por supuesto, también a escala internacional. A ello han contribuido y contribuyen

diversas causas. En primer lugar, la propia configuración física del territorio, su localización geográfica y

la distinta dotación de factores naturales han sido, en no pocos casos, elementos determinantes del mayor

o menor desarrollo de un país o una región2. También se han sumado, en segundo lugar y no pocas veces,

los efectos de determinadas decisiones político-económicas adoptadas por las autoridades (por ejemplo, la

elección de la ciudad que debía ser la capital del Estado; la localización de determinadas empresas

públicas; el propio diseño de las redes de comunicaciones (carreteras, ferrocarril, definición de puertos

principales, etc.). Y, por último, también han influido e influyen, por supuesto, los efectos derivados del

funcionamiento del sistema de mercado, o las consecuencias a escala regional de algunos shocks externos

que han afectado a las distintas economías nacionales.

En todos los países europeos han existido y existen diferencias en cuanto al nivel de desarrollo de

sus regiones, aunque con claras diferencias en cuanto a la mayor o menor importancia que debe asignarse

a este problema. En 1957, cuando se constituyó la Comunidad Económica Europea, Italia era el país

cuyas disparidades económicas regionales eran más elevadas, seguida de Francia. Sin embargo, el

problema no era especialmente destacable en los cuatro países restantes (Alemania Federal, Bélgica,

Holanda y Luxemburgo). Pero, las sucesivas ampliaciones de la Comunidad han significado muchas

veces la incorporación de países (y, por tanto, de regiones) con un nivel de desarrollo muy dispar y

sensiblemente más bajo que el de los países fundadores. De hecho, como consecuencia de este motivo,

pero también debido a una clara detención de los procesos de convergencia regional europeo, las

diferencias económicas y sociales entre las regiones de la UE son muy importantes, especialmente a partir

2 Tampoco puede asignarse un carácter determinante a estas condiciones geográficas y naturales de un país o región en relación con su posible desarrollo. Hay ejemplos suficientes de países (Suiza, Japón, …) y regiones que sin disponer de unos recursos naturales decisivos ni disfrutar de una localización muy ventajosa han alcanzado niveles de desarrollo muy elevados. Lo cual no supone negar, por supuesto, que esas ventajas también han sido en no pocos casos muy determinantes para el despegue económico y el posterior crecimiento de otros muchos países y regiones.

2

de la última ampliación a veinticinco países (UE-25), puesto que los últimos diez no solamente tienen

unos niveles de PIB por habitante mucho más bajos que la media de la UE-15, sino que las diferencias

regionales que existen dentro de ellos son también muy elevadas en bastantes casos.

2.1. El debate sobre la convergencia / divergencia regional

La literatura económica ofrece posiciones bastante contrapuestas sobre las diferencias interregionales

y su posible evolución en el tiempo. El modelo neoclásico y sus principales derivaciones han permitido

mantener posturas que defienden que la convergencia económica regional acabará produciéndose si se

permite que operen las fuerzas del mercado y no se ponen obstáculos a la libre circulación de los factores,

bienes y servicios. Esta posición ha sido criticada a partir de una serie de planteamientos teórico-doctrinales

bastante heterogéneos pero igualmente respetables, como la tesis de la causación acumulativa, la teoría

centro-periferia, la de la polarización y otros. La conclusión general de la mayor parte de ellos es que, en

ausencia de medidas correctoras, los mecanismos de mercado y el libre comportamiento de los principales

agentes económicos conducen a mantener e incluso agrandar las disparidades regionales que en un momento

dado existan en un país o en un conjunto de países en proceso de integración.

Los planteamientos basados en el modelo neoclásico ofrecen una amplia variedad de argumentos

que vinculan los procesos de integración económica a la convergencia regional. Se afirma, entre otras

cosas, que la intensificación del comercio entre regiones debe conducir a una creciente especialización

productiva, sobre la base de la explotación de las ventajas comparativas. Esto induce, a su vez, una

creciente igualación de los precios de los factores entre las distintas regiones, dado que éstas tenderán a

especializarse cada vez más en producciones para las que emplean factores localmente abundantes. De

acuerdo con este modelo, las posibles diferencias en la retribución real de la mano de obra y del capital

darán lugar a movimientos de capital hacia las regiones con bajos costes laborales y, asimismo,

movimientos migratorios desde las regiones más pobres hacia las que ofrecen mejores condiciones de

empleo. Este enfoque del crecimiento interregional deriva hacia la conclusión de que, si se cumplen las

condiciones requeridas (libre juego del mercado; existencia de rendimientos decrecientes del capital;

carácter exógeno y fácil acceso al progreso técnico, etc.) la convergencia entre las regiones ricas y las

menos desarrolladas acabará siendo una realidad. Esta tesis, que ya era defendida por diversos autores en

los sesenta y los setenta, ha irrumpido de nuevo en los análisis regionales más recientes de la mano de

autores como Barro, Sala-i-Martín y otros. La conclusión - sin duda optimista - que se desprende de este

tipo de planteamientos conduce a cuestionarse incluso la necesidad de poner en práctica políticas

regionales. ¿Por qué? Porque lo que en último término se pregona es que a la hora de enfrentarse con las

diferencias interregionales lo que conviene hacer no es intervenir, sino algo mucho más simple: favorecer

al máximo la movilidad de los factores capital y mano de obra; impulsar la difusión tecnológica; y evitar

todo cuanto impida el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles en el territorio.

3

Quienes desde finales de los cincuenta y en años posteriores mantuvieron posiciones contrarias a

la tesis de una progresiva tendencia hacia la “convergencia interregional” (como Myrdal, Hirschman,

Nurkse, Kaldor y otros) subrayaron siempre que la visión neoclásica de la economía era esencialmente

limitada, si no errónea, al no valorar adecuadamente una serie de factores que, en la práctica, conducen a

mantener y fomentar las disparidades regionales. Las economías de escala, por ejemplo, constituyen una

de las ventajas atribuidas a los procesos de integración económica, pero la mayor concentración industrial

que resulta de ellas favorecerá a unas regiones en detrimento de otras. Los centros más dinámicos y ya

desarrollados de cada país juegan con ventaja. En parte, por razones de acceso a los mercados, pero,

también, por la inercia que supone que las sedes principales y las grandes plantas estén ya localizadas en

las regiones centrales o en localidades/regiones muy concretas del territorio. Y los efectos de difusión del

desarrollo se ven compensados o superados por los de concentración.

Estos y otros argumentos contrarios a la convergencia han recibido nuevos impulsos en los

últimos años, particularmente a partir de algunos planteamientos ligados a las llamadas “nuevas” teorías

del crecimiento (Romer, Lucas, Grossman y Helpman, Mankiw, ...), que ofrecen argumentos que

refuerzan la tesis de la posible persistencia de las disparidades entre áreas desarrolladas y atrasadas, ya

sean países o regiones. Bajo este enfoque, la tecnología, la inversión en I + D y la disponibilidad y calidad

del capital humano de una economía adquieren una posición central a la hora de explicar el crecimiento.

Subrayan, además, el carácter de auto-alimentación que se produce en el desarrollo de los citados

factores, lo que permite afirmar que las áreas o regiones que en un determinado momento histórico

tomaron la iniciativa en dichos campos, o aquellas que tenían una mejor dotación de capital humano y

tecnológico, pueden mantenerla durante períodos muy prolongados3.

2.2. La realidad: evolución de las disparidades regionales en la UE

El mejor recurso para resolver un debate como el planteado debería ser, sin duda, la evidencia

empírica. Sin embargo, los resultados de bastantes análisis disponibles – en Europa, pero también en otras

latitudes - tampoco resultan concluyentes. Aparte de que las circunstancias de cada caso dificultan las

comparaciones, los resultados obtenidos en diversos estudios muestran algunas contradicciones.

En Europa, el período comprendido entre 1960 y mediados de los setenta muestra que se produjo,

en general, un notable proceso de reducción de las diferencias interregionales, tanto en términos de PIB

3 Las nuevas teorías sobre el comercio internacional han recuperado también algunos argumentos contrarios a la convergencia que, en principio, debería verse facilitada por el libre comercio. Se reconoce el importante papel que cumplen los efectos de aglomeración y las economías de escala en la elección de localizaciones (Krugman). Las ventajas que derivan de toda concentración económico-industrial impulsan una cierta concentración de la demanda en tales zonas y un mayor atractivo para las nuevas inversiones, y un mayor atractivo para las nuevas inversiones. Además, si sólo se produce - como en realidad ha venido ocurriendo- una moderada reducción de las barreras a los intercambios comerciales, tales ventajas tenderán a perdurar en el tiempo.

4

por habitante, como de productividad por empleo. En este proceso de convergencia el componente

derivado del distinto comportamiento nacional explica algo más del 50 por 100 de esta tendencia 4. Los

movimientos migratorios desde los países (regiones) con niveles de ingresos más bajos hacia las zonas

más ricas e industrializadas explican prácticamente el resto.

En el interior de los distintos países, la evolución durante este mismo período fue bastante

similar, con una tendencia convergente particularmente marcada en los casos de España e Italia 5. En

cualquier caso, hay que señalar que la tasa de avance de las regiones de la UE hacia la convergencia fue

bastante lenta. Incluso en el caso del 2 por 100 anual estimado por Barro y Sala, este ritmo supondría – de

haberse mantenido – que las disparidades regionales de la UE habrían necesitado más de 35 años para

reducirse a la mitad, aunque varios trabajos sugieren que dicho porcentaje es no sólo discutible sino muy

optimista, dado que en los cincuenta el avance hacia la convergencia no habría superado el 1 por 100, para

aumentar hasta cerca de un 3 por 100, aproximadamente, en los sesenta y caer más tarde hasta prácticamente

anularse.

Lo cierto es que a partir de mediados de los setenta, coincidiendo con la crisis económica

internacional, la convergencia económica por regiones y por países se detiene en el conjunto de la UE y lo

mismo ocurre en el interior de todos sus países. Es más, los datos permiten apreciar incluso entre 1975 y

2000 tiene lugar cierto grado de divergencia regional en varios países comunitarios ( Francia, Italia, España,

Reino Unido). Un proceso que, por otra parte, no excluye que se produzcan cambios muy interesantes en las

posiciones de las regiones que anteriormente podían calificarse como desarrolladas e intermedias. A escala

nacional y hasta 1985-86, las diferencias entre algunos países comunitarios también empeoran, lo que

repercute en la no convergencia global dentro de la UE. El impacto de la crisis internacional - desigual por

regiones, pero general para todas - provoca de hecho la interrupción y hasta una ‘inversión’ de la tendencia

hacia la convergencia que existió en la fase anterior. La caída general de las tasas de crecimiento de las

regiones europeas, tanto las más ricas como las más pobres y la interrupción de los movimientos migratorios

a escala europea y en el interior de los países menos desarrollados (Irlanda, Portugal, España, Grecia), están

en la base de este notable giro.

Lo que ha sucedido en los últimos años no ha modificado la situación anterior, ya que los datos

indicativos de la evolución de las diferencias regionales en la UE, así como los análisis sobre el tema, sólo

ofrecen algunos síntomas de convergencia. El cuadro 1, fruto de los trabajos elaborados para la Comisión por

la Dirección Regio, con datos del PIB por habitante6 pone de relieve este hecho al mostrar lo ocurrido en tres

sub-períodos comprendidos entre 1980 y 2001. No obstante, algunos trabajos concluyen que en los ochenta y

4 Este aspecto quedó demostrado en el trabajo de Molle, W., Van Holst, B. y Smit,B. (1980): Regional Disparity and Economic Development in the E.C.; Saxon House, Farnborough.5 El apartado final de orientación bibliográfica ofrece algunas referencias de interés cuya lectura se recomienda.6 La incorporación de los länder de Alemania del Este explica la inflexión a la baja observada desde 1990-91.

5

primeros noventa lo que realmente se han producido son procesos simultáneos de divergencia y de

convergencia. Otros sugieren que la convergencia regional ha continuado, aunque a unas tasas realmente

bajas ( alrededor del 0,5 % ), pero esto constituye una visión claramente optimista porque lo que resulta de

algunos análisis más recientes y de la revisión de otros anteriores es que los resultados (de los modelos de

convergencia) referidos a la UE muestran algunas contradicciones que únicamente proporcionan apoyo a la

tesis de la convergencia para un determinado (y corto) período, pero no siempre para el siguiente. En todo

caso hay que advertir que lo que sí se vienen produciendo en la UE son algunos cambios de posición bastante

interesantes en la ordenación de las regiones comunitarias según su PIB por habitante. Algunas regiones

menos desarrolladas -aunque no todas – han convergido sensiblemente hacia la media, y entre las que

ocupaban posiciones intermedias o muy altas también se aprecian cambios que generalmente se explican por

su mejor o peor adaptación a las variaciones del entorno económico en los últimos años, con los

correspondientes cambios en su estructura y en términos de productividad7.

AQUÍ CUADRO 1: Disparidades regionales UE 1980-2001

3. EL DESARROLLO DE LA POLÍTICA REGIONAL COMUNITARIA

Los argumentos que se han utilizado para justificar la necesidad de llevar a cabo políticas de

desarrollo regional que favorecieran la reducción de las disparidades en el interior de los países o a una

escala más amplia, como la UE, han sido muy variados y abarcan desde los de carácter esencialmente

político-social8, hasta las que se basan en la validez de algunas ideas y principios económicos. Dentro de

estos últimos los que se relacionan con el logro de una mayor eficiencia económica y con unos resultados

económicos positivos que el mercado no asegura por sí mismo y que una adecuada política regional

puede contribuir a alcanzar, o los que, simplemente, contraponen la necesidad de apostar por el largo

plazo en la asignación de recursos, tanto por parte del sector público como por los agentes privados 9.

De lo que no cabe duda, en todo caso, es de que la política regional constituye actualmente una de

las políticas realmente importantes de la UE. Lo es, en primer lugar, desde el punto de vista político-

institucional, puesto que se orienta a la consecución de uno de los objetivos que el Tratado de la Unión de

1992 y el texto más reciente para una Constitución Europea consideran básico: el logro de una cada vez

mayor cohesión económica y social en toda la Unión Pero lo es, asimismo, desde el punto de vista

presupuestario, ya que los recursos destinados a este fin a través de los fondos estructurales y del Fondo

7 Ver algunos de los trabajos citados en la bibliografía que figura al final del capítulo y, en particular el de Cuadrado; J.R.; Mancha, T. y Garrido, R. (2002).8 A partir de los principios de equidad y solidaridad se ha argumentado que la existencia de disparidades regionales en términos de bienestar no resulta aceptable y no favorece la estabilidad político-social, al igual que ocurre con las desigualdades personales.9 En este caso, mediante incentivos y ayudas que estimulen las inversiones, así como a través de informaciones sobre las posibilidades que ofrecen determinadas regiones para localizar nuevas actividades productivas.

6

de Cohesión equivalieron el 36,5 por 100 del presupuesto comunitario del 2002 cuando en 1972 apenas

representaban el 4,5 por 100 del mismo10.

El desarrollo de la PRC hasta alcanzar su situación actual ha sido, sin embargo, bastante lento. De

hecho, esta política sólo alcanza una posición preeminente a partir de 1988 y la mayor parte de sus

avances no obedecieron a una efectiva valoración de necesidad de una política de solidaridad

interregional, sino a los cambios que la propia UE ha ido experimentando, bien sea por la incorporación

de nuevos estados miembros (que en varias oportunidades constituyó el principal motivo para revisar la

PRC), bien como consecuencia de acuerdos político-económicos particularmente relevantes que parecía

que iban a impulsar los desequilibrios regionales, como el Acta Única y la decisión de avanzar hacia la

Unión Monetaria.

Aún admitiendo que toda división en fases supone siempre una simplificación de la realidad, la

evolución que ha experimentado la PRC permite diferenciar, hasta ahora, tres grandes fases:

Fase I (1957-1974): Del Tratado de Roma al replanteamiento de la PRC forzado por la primera

ampliación de la Comunidad.

Fase II (1975-1987): Desde la creación del FEDER a sus primeras modificaciones.

Fase III (1988-2006): Período en el que se produce la verdadera consolidación de la PRC.

En esta última etapa incluimos el actual período de programación de la PRC y el empleo de los

fondos estructurales (2000-2006). Desde el año 2001, pero muy especialmente en 2004 y primeros

meses de 2005 se abrió un período de debate y revisión de la PRC impulsada, por una parte, por la

incorporación a la Comunidad de diez nuevos países y, por otra, por un replanteamiento de la

distribución del presupuesto comunitario y por la fijación de un tope máximo del mismo con respecto al

PIB de la UE, que algunos de los grandes países deseaban mantener en el 1 por 10011.

La primera de dichas fases (1957-1974) tiene unas características muy claras. Como ya se ha

indicado, desde la firma del Tratado de Roma (25-3-1957) hasta 1975 la Comunidad prácticamente no

dispuso de instrumentos orientados a desarrollar una política regional propia. De hecho, dicho Tratado

apenas contiene alusión alguna a los problemas regionales 12 y los Estados miembros eran los

10 Conviene recordar, con todo, que el presupuesto de la UE queda actualmente por debajo del 1,27 por 100 del PIB de toda la Comunidad, que fue el texto acordado como máximo en Berlín, 1999.11 En el apartado 6.1 se expone de forma sucinta los aspectos más importantes de este proceso de debate y sus principales implicaciones para la PRC.12 De hecho, las referencias que se hacen en el Tratado de Roma se refieren al Banco Europeo de Inversiones, cuando se apunta la necesidad de ofrecer préstamos para “desarrollar las regiones más atrasadas” y a un artículo en el que se alude a la posible incompatibilidad entre las políticas regionales que practiquen los países y la necesidad de respetar la libre competencia. Por su parte, el artículo 3 de dicho Tratado enumeraba los objetivos de la CEE: la consecución del mercado común, la puesta en marcha de las políticas agrícolas, la necesidad de aproximar las

7

responsables de realizar sus propias políticas regionales, respetando siempre los principios conducentes a

lograr un ‘Mercado Común’. En la práctica, Italia estaba canalizando ya importantes inversiones y

subvenciones para el desarrollo del Mezzogiorno, Francia había puesto en práctica políticas de promoción

y ordenación territorial desde los primeros cincuenta y la República Federal Alemana también estaba

desarrollando acciones favorables a la atracción de mano de obra y a la localización de actividades en

centros con potencial de crecimiento.

En todo caso, los dos hechos más destacables que se producen a lo largo de la década de los sesenta

son:

1) El intento de la Comisión a favor de prestar un mayor interés a los temas regionales, que se

concretó en el Informe sobre los problemas regionales remitido al Consejo en 1965.

2) La creación de la Dirección General de Política Regional (D.G. XVI) en 1967, cuando se

unificaron los ejecutivos de las tres Comunidades originarias (CECA, CEE y Euratom). Las

incorporación de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido a la Comunidad (1972) supuso algunos cambios en

el equilibrio político que anteriormente existía. En primer lugar, la negociación condujo a un

replanteamiento de las prioridades de la (entonces) CEE y permitió debatir algunas cuestiones que

estaban aparcadas. Y, en segundo lugar, la ampliación modificó sensiblemente el equilibrio político.

Irlanda, con un PIB inferior al 60 por 100 de la media comunitaria, se encontró en una situación

muy similar a la italiana desde el punto de vista de los desequilibrios económicos, y el Reino Unido, que

ya aplicaba medidas favorables al desarrollo de algunas áreas del norte y del oeste, estaba a su vez

particularmente interesado en el futuro de las regiones industriales en declive y, además, concebía la

política regional como un posible contrapeso financiero a la política agraria común. De hecho, en la

reunión de Jefes de Estado de octubre de 1972 que aprobó la primera ampliación de la Comunidad, ya se

definió claramente la intención de establecer una política regional comunitaria, con dos propuestas

específicas. La primera, coordinar las políticas regionales de los distintos países; la segunda, crear un

Fondo Comunitario de Desarrollo Regional orientado a corregir los desequilibrios. El Informe Thomson,

que siguió a estas propuestas, señaló los tipos de problemas regionales a combatir y algunas posibilidades

de actuación conjunta, pero, la posterior petición de ‘renegociación’ de su adhesión por parte del Reino

Unido y las reticencias de la República Federal de Alemania (principal financiador de los gastos

comunitarios) a incorporar la política regional al presupuesto comunitario, abrieron un período de

evidente inacción.

Esta situación empieza a cambiar (II Fase) el 18 de marzo de 1975, cuando el Consejo aprobó el

primer reglamento del Fondo para el Desarrollo Regional, aunque con un presupuesto de 1.300 millones

legislaciones nacionales, así como la creación del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Fondo Social Europeo (FSE).

8

de ecus para tres años, frente a los 3.000 millones propuestos por la Comisión. El FEDER se concebía, en

todo caso, como ‘apoyo’ a las políticas regionales de los Estados miembros, es decir, con carácter

subsidiario y para colaborar con la financiación que cada estado destinase a dichos fines.. Sólo algún

tiempo más tarde, se dieron los primeros pasos para poder aplicar una PRC algo más autónoma con la

reforma del FEDER (6 de febrero de 1979) que introdujo una sección ‘fuera de cuota’ equivalente al 5

por 100 del Fondo que permitiría financiar medidas de apoyo regional decididas desde la Comunidad. Y

en ese mismo año, la Comisión asumió también el compromiso de publicar un Informe periódico sobre la

situación social y económica de las regiones en la Comunidad (el primero de estos informes se publicó en

enero de 1981), a la vez que se comprometía a adoptar medidas orientadas a disponer de una evaluación

sistemática del impacto de las políticas comunitarias.

AQUÍ RECUADRO 1: Hitos de la PRC

Tres hechos adicionales deben destacarse en esta segunda etapa. El primero, la incorporación de

Grecia a la CEE (1981), que impulsó el crecimiento de la dotación financiera para ayudas regionales

hasta un 7,3 % del presupuesto. El segundo, que la Comisión consiguió que el Consejo aprobase una

nueva revisión del FEDER (19 de junio de 1984), concebida específicamente para tener en cuenta el

creciente número de problemas regionales ligados a la reconversión industrial. La principal innovación de

este cambio consistió en sustituir las cuotas por países por ‘horquillas’, con un mínimo y un máximo de

las ayudas que cada país podía esperar recibir. El nuevo reglamento, complejo en su forma y contenidos,

regulaba las modalidades de intervención y su aprobación, y planteó también la necesidad de ‘coordinar’

las actuaciones de los distintos fondos estructurales en cada país y/o región13, uno de los problemas que

han sido más recurrentes de la PRC. Dentro de las acciones comunitarias específicas, en 1986 surgieron

los programas STAR (telecomunicaciones) y VALOREN (desarrollo de energías endógenas), y en 1988

los destinados a la industria siderúrgica (RESIDER) y astilleros (RENAVAL). El tercer hecho importante

del período fue, sin duda, la integración de España y Portugal (enero de 1986). Dos países con un nivel de

PIB por habitante muy por debajo de la media europea (77 % en el caso de España; 55 % en el de

Portugal), lo que implicaba la necesidad de ampliar de nuevo los fondos destinados a las ayudas

regionales (3.100 millones de ecus en 1986; el 8,6 por 100 del presupuesto comunitario). Esta ampliación

de la Comunidad coincidió prácticamente con la puesta en marcha del Acta Única Europea (febrero de

1986), cuyo título V ya se refería específicamente a la necesidad de lograr la mayor cohesión económica y

social posible14. Todo ello condujo a la Comisión, con el apoyo de todos los países de la periferia

occidental y meridional, a proponer al Consejo una nueva y muy importante reforma conjunta de los tres

13 Una primera experiencia de integración vio la luz en 1985, con la adopción por el Consejo del reglamento relativo a los programas integrados mediterráneos (PIM) a favor de regiones griegas, italianas y francesas afectadas por la incorporación de España y Portugal a la Comunidad. Otras experiencias en esta línea fueron las OID (Operaciones Integradas de Desarrollo), que exigían un programa de desarrollo único para algunas regiones, coordinando las aportaciones del FEDER, FSE y FEOGA-orientación.14 En sus artículos 130A y 130C el Acta precisó que “la Comunidad se orienta a reducir el desfase entre las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas”, señalando asimismo que el FEDER debía participar “ en el desarrollo y ajuste estructural de las regiones retrasadas en su desarrollo y en la reconversión de las regiones industriales en declive”.

9

fondos estructurales y de sus dotaciones financieras. Se entraba, así, en la etapa de efectiva madurez de la

PRC, cuyo peso creció rápidamente a partir de 1988 (III Fase de la PRC).

En febrero de 1988, el Consejo Europeo aprobó las medidas que permitían doblar los fondos

estructurales en términos reales entre 1987 y 1993, en el marco de un programa global de medidas

políticas y financieras: el llamado ‘paquete Delors’. Pocos meses más tarde se aprobaron los cinco

reglamentos que modificaban los fondos estructurales: el reglamento marco sobre las funciones y

objetivos de los fondos (28 junio 1988); el reglamento sobre coordinación entre los fondos estructurales,

las acciones del BEI y otros instrumentos financieros (19 de diciembre 1988); y los reglamentos relativos

a cada uno de los tres fondos: FEDER, FSE y FEOGA-O (31 de diciembre).

Las reformas de 1988 supusieron dos cambios extraordinariamente importantes. En primer lugar,

un importantísimo aumento de los fondos estructurales a llevar a cabo a lo largo del período 1988-93

(7.233 millones de ecus en 1987, con incrementos anuales hasta alcanzar 14.466 millones de ecus en

1993, a precios de 1988). Y, por otra, la definición de los principios que debían regir la aplicación de tales

fondos a partir de entonces. Dichos principios, a los cuales nos referiremos más tarde con mayor detalle,

fueron los siguientes: concentración; cooperación (partenariat); programación; y adicionalidad. Dos

principios ya reconocidos anteriormente acompañaban a los anteriores: el de complementariedad y el de

subsidiariedad.

Estos importantes cambios reforzaron claramente el papel de la Comisión en el diseño y

realización de la PRC (que desde entonces ya no se identifica exclusivamente con el FEDER, aunque éste

sigue ocupando una posición central) y consagró las posibilidades que aquella ya tenía para poder actuar

de forma independiente, mediante programas transnacionales ligados a la aplicación de otras políticas

comunitarias, o bien orientados a resolver los problemas comunes de ciertas regiones y a fomentar la

aplicación de las políticas comunitarias a escala regional.

El texto del Tratado de la Unión Europea, firmado el 7 de febrero de 1992 (Maastricht), y la

experiencia acumulada hasta entonces, obligaron a una nueva reforma de los tres fondos estructurales

anteriores, a los que se sumaron el nuevo Fondo de Cohesión y el IFOP (Instrumento Financiero de

Orientación de la Pesca). El nuevo Tratado vincula el avance hacia la Unión Económica y Monetaria a la

necesidad de adoptar medidas orientadas a lograr un nivel de cohesión social más elevado. La ‘cohesión

económica y social’ se sitúa, así, entre los principales fines de la UE, respondiendo – sin duda - al temor

de que los nuevos avances hacia la integración pudieran dar lugar a un reparto muy desigual de sus

beneficios entre los países comunitarios mejor y peor situados desde el punto de vista de sus actuales

condiciones para el desarrollo. Y no hay que olvidar que el nuevo TUE creó también el Comité de las

10

Regiones, un órgano consultivo constituido por representantes de las entidades regionales y locales que

debe ser consultado antes de que el Consejo adopte decisiones de aplicación relativas al FEDER.

Esta III Fase integra el actual programa 2000-2006, pero hay que considerarla claramente abierta

por varios motivos. En primer lugar, porque claramente desde mediados de 2003 se inició ya el debate

sobre el futuro de las ayudas regionales, teniendo en cuenta el proceso de ampliación, lo cual afecta

obviamente a bastantes regiones de la UE-15 que hasta ahora eran beneficiarias de la PRC y de Cohesión.

En segundo lugar, porque este debate se ha superpuesto, o ha coincidido - según quiera entenderse - con

un replanteamiento de los problemas económicos de Europa (ralentización del crecimiento; pérdida de

competitividad; menores avances de la productividad respecto a EEUU; necesidad de impulsar los

avances tecnológicos; ...), cuyo punto de partida quizás puede fijarse en lo que ha dado en llamarse la

Estrategia de Lisboa15. Por último, algunos informes publicados en 2003 y 200416 plantearon posibles

giros en los objetivos y políticas de la UE, al tiempo que varios de los países que más aportan al

presupuesto comunitario (Alemania, Holanda, …) han planteado una reducción de peso relativo de dicho

presupuesto y una mayor concentración de los recursos en los nuevos países comunitarios y en las

regiones con mayores problemas. En el momento de redactar este texto todavía no se han tomado las

decisiones finales al respecto, que en cualquier caso van a afectar a bastantes regiones europeas – entre

ellas varias españolas – que hasta ahora se beneficiaban de los fondos estructurales.

4. EL FUNCIONAMIENTO DE LA ACTUAL POLÍTICA REGIONAL COMUNITARIA

Como se ha expuesto en el apartado anterior la PRC se consolida en la segunda mitad de la

década de los 80 del pasado siglo aprovechando un contexto general de bonanza económica y el no

siempre destacado, pero importante, hecho político de la firma del Acta Única Europea que condujo a que

la reducción de las disparidades interregionales se englobase en un objetivo más amplio: la cohesión

económica y social, como prioridad esencial de la PRC. Los posteriores acuerdos de Maastricht (1992) y

Ámsterdam (1997), desde la óptica regional, supusieron una nueva preocupación sobre los posibles

efectos desiguales a escala territorial de la profundización de los procesos de integración17.

15 Durante la presidencia portuguesa del primer semestre de 2000 el Consejo de la UE aprobó un documento en el que se establecían objetivos bastante ambiciosos – y también vagos – para que Europa no quedara retrasada en el avance internacional, tanto en términos económicos como en cuanto al progreso tecnológicos y en el logro de un crecimiento sostenible. 16 Cabe destacar, el Informe Sapir (2003) que realiza un crítico diagnóstico de la economía de la UE y propone cambios muy importantes en la distribución del Presupuesto Comunitario, y el Informe Kok (2004), referido en particular a los problemas y perspectivas del empleo en la UE. Pero, son asimismo interesantes los diagnósticos y comentarios del III y IV informes sobre la Competitividad en la Unión Europea.17 Como ponen de manifiesto Mancha y Garrido (2004) la PRC ha evolucionado a lo largo de la historia de acuerdo con un variado conjunto de factores, pero todos responden a cuatro vectores básicos: la concepción teórica del crecimiento y su impacto territorial; la concepción política del papel de la UE, la consolidación del proceso de integración; y, finalmente, las ampliaciones a nuevos miembros. Estos vectores no siempre han ejercido un poder de atracción importante, ni tampoco han servido para orientar la PRC en una misma dirección.

11

La orientación general de la PRC para el período comprendido entre la segunda mitad de los 80 y

1999, que es conveniente conocer para entender el actual funcionamiento de la misma, puede sintetizarse

en cuatro puntos básicos:

a) La búsqueda no sólo de la reducción de las desigualdades interterritoriales en términos de

renta como objetivo básico, sino también por la convergencia real18.

b) Al hilo de lo anterior, las cuestiones relativas a la competitividad, cualificación del capital

humano, desarrollo sostenible comenzaron a tomar una importancia significativa como

objetivos importantes de alcanzar.

c) La importante ampliación de los recursos financieros destinados a fines específicamente

regionales, especialmente a escala supranacional19.

d) El inicio de la preocupación por el seguimiento y evaluación de resultados de los programas

operativos, que realmente no se consolidó hasta el actual período de programación.

Desde el punto de vista de su funcionamiento la PRC en estos tres lustros estuvo orientada por los

antiguos principios de subsidiariedad y complementariedad a los que se unieron los nuevos de

concentración, programación, cooperación y adicionalidad. De acuerdo con esta orientación las

características básicas de esta nueva PRC puede sintetizarse como sigue:

a) Presentación de objetivos más concentrados y precisos según las características específicas de

cada región: Fomento del desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas

(objetivo 1); reestructuración de áreas industriales y regiones en declive (objetivo 2);

combatir el paro de larga duración (objetivo 3); facilitar la inserción laboral de trabajadores

jóvenes (objetivo 4); acelerar la adaptación de las estructuras agrícolas (objetivo 5 a) y el

desarrollo y ajuste estructural de las zonas rurales (objetivo 5b). En 1995 se creó un nuevo

objetivo 6 para permitir la recepción de ayudas comunitarias a regiones con escasa densidad

de población.

b) Abandono de la financiación de proyectos individuales para pasar a programas integrados y

planteados con objetivos de medio plazo20.

18 Ello conlleva a mejorar el nivel de renta de las regiones atrasadas y a poner énfasis sobre otros aspectos en los que también las regiones desarrolladas tienen problemas graves: empleo y protección medioambiental.19 Los acuerdos adoptados en el Consejo Europeo de Edimburgo (1992), con una decisiva intervención española, sirvieron no sólo para crear un nuevo Fondo de Cohesión, sino también para que los fondos destinados a acciones estructurales aumentaran más que significativamente, lo que se notó de forma especial en los recursos financieros absorbidos por la PRC en el período 1994-99.20 De una forma concreta, el proceso de programación comenzaba con la presentación de un Plan de Desarrollo Regional (PDR) por cada país; el acuerdo con la Comisión de cada gobierno se plasmaba en un Marco de Apoyo Comunitario (MAC), que finalmente se hacía viable a través de Programas Operativos u otras formas relacionadas: Subvenciones Globales, Grandes Proyectos, etc. En 1993 se introdujeron los DOCUP como una vía de simplificación del complejo entramado de la programación.

12

c) Menor atención a las dotaciones infraestructurales “clásicas”, en paralelo con una mayor

preocupación por el apoyo al tejido productivo.

d) Búsqueda de una mayor coordinación con otras actuaciones sin finalidad regional en aras a

conseguir un mayor grado de sinergia.

e) Búsqueda de mayor implicación de la iniciativa privada.

f) Mayor simplificación de su funcionamiento operativo y mejora de los mecanismos de control,

seguimiento y evaluación (previa, intermedia y final).

g) Fuerte preocupación por los problemas medioambientales    

En lo que se refiere a los mecanismos de intervención utilizados por la PRC el cuadro

instrumental utilizado llevó a un aumento de la selectividad para los incentivos; a la realización de

importantes inversiones en infraestructuras de transporte para las regiones atrasadas, pero prestando una

especial atención a las que estuvieran ligadas al apoyo de actividades económicas; a prestar una mayor

atención a las políticas de innovación tecnológica, dotación de infraestructuras “modernas”, servicios

avanzados...; a diseñar medidas específicas para combatir el paro de larga duración, con especial

incidencia en la reinserción de jóvenes y mujeres; y, a apoyar decididamente la mejora del capital

humano en tres grandes frentes: formación de desempleados, formación ocupacional y formación de

investigadores.

Con la llegada del nuevo siglo que coincide con un nuevo período de programación (2000-2006)

la PRC tiene que operar en un marco diferente a la vista de las dos grandes restricciones con las que ha

tenido que enfrentarse : la ampliación a nuevos miembros, con el consiguiente coste financiero

suplementario, por un lado; y el mantenimiento de unas finanzas públicas estables, por otro21.

Los principios básicos de la PRC diseñada por la Agenda 2000 y ratificada por la mencionada

Cumbre de Berlín que se concretan en los siguientes puntos, que en unos casos vienen a ratificar la

orientación de anteriores etapas de programación y en otros a introducir novedades (cuadro 2):

a) Mantener el esfuerzo de cohesión tanto en términos políticos como económicos.

21 Comprender el funcionamiento de la PRC desde el año 2000 supone enmarcar el tema en dos claras referencias, el documento preparado por la Comisión titulado Agenda 2000. Por una Unión más fuerte y más amplia y los acuerdos tomados por el Consejo Europeo en la Cumbre de Berlín celebrada durante los días 24 y 25 de marzo de 1999 respecto a las propuestas contenidas en la Agenda 2000, donde formalmente se ratificaron las mismas insistiendo en la prioridad de seguir buscando un mayor grado de cohesión económica y social en el seno de la UE, pero con recortes presupuestarios. De hecho, lo sucedido es que las fuertes discusiones y controversias estuvieron presente antes y durante los debates, poniendo en evidencia la existencia de un bloque “contestatario” formado por Alemania, Austria, Holanda y Suecia que planteaban una reforma que les condujera a dejar de ser contribuyentes netos y que debía conducir, por ejemplo, a la no recepción de Fondo de Cohesión para España, Irlanda o Portugal o a cambiar en su beneficio los criterios de distribución de los fondos estructurales. Para un mayor detalle ver Mancha (2001).

13

b) Acentuar la concentración tanto con una limitación de objetivos22 como con una mayor

agrupación y reducción del número de iniciativas comunitarias.

c) Utilizar métodos operativos más simplificados y descentralizados en el que tienen mayor cabida

todas las autoridades públicas implicadas y, además, las responsabilidades queden bien

delimitadas.

d) Reforzar la eficacia en el uso de los fondos, tanto a través de definiciones más precisas como

mediante la generalización de procedimientos de evaluación y la creación de un mecanismo

nuevo para premiar a los más eficientes: la reserva de eficacia.

e) Mejorar los mecanismos de control a través de sistemas más fiables y admitir la posibilidad de

realizar correcciones financieras.

AQUÍ CUADRO 2: Esquema básico PRC 2000-2006

Desde un punto de vista crítico, el actual período de programación 2000-2006 supone un claro

punto de inflexión en la tendencia a asignar un mayor protagonismo a la cohesión económica y social

entre otros por los siguientes motivos:

a) Como argumentaremos más adelante, la política regional mantiene su statu quo, es la segunda

política en importancia presupuestaria, pero la dimensión espacial de los problemas económicos

no adquiere una mayor relevancia política.

b) El esfuerzo presupuestario se ve reducido en términos relativos por primera vez (Figura 1), pese

al importante reto de la ampliación al Este, debate pospuesto y resuelto en falso hasta 2006; a la

profundización del proceso de integración con la puesta en marcha de la Unión Monetaria; y a los

cambios derivados de los procesos de internacionalización y globalización económica. Estos

importantes retos no se encaran suficientemente ni desde el punto de vista político ni desde el

punto de vista presupuestario.

c) El protagonismo de la UE o la dimensión europea de la estrategia de desarrollo regional no

experimenta ningún avance: el principio de subsidiariedad ha supuesto un cierto recorte en el

margen de maniobra de la Comisión y ha acentuado una política regional fragmentada en

territorios, pero no una concepción o idea clara del desarrollo territorial que se persigue como

objetivo en la UE.

22 La mejora de la situación económica de algunas regiones que en este período de programación quedaban fuera de la consideración de Objetivo 1 por tener un PIB por encima del 75 % del promedio de la UE o de Objetivo 2 ha sido objeto de un trato especial al incluirlas dentro de la categoría de phasing out con derecho a seguir percibiendo fondos estructurales hasta 2006.

14

AQUÍ FIGURA 1: Recursos anuales de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión

En definitiva, la política regional y de cohesión planteada por la Comisión contiene novedades y

reformas notables, pero al mismo tiempo ha supuesto la apertura de un periodo de incertidumbres y

dificultades, en razón de las claras restricciones presupuestarias y de la ya producida ampliación de la

Unión Europea a 25 países en mayo de 2004, que ha generado numerosos debates y controversias acerca

del futuro de esta política como tendremos oportunidad de plantear en el último apartado de este capítulo.

5. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA REGIONAL EUROPEA

Desde la reforma de 1988 las políticas comunitarias de carácter estructural han aumentado su

protagonismo dentro del marco de actuaciones de la Unión Europea. En conjunto, los fondos estructurales

y el Fondo de Cohesión han acabado representando más de un tercio del presupuesto total de actuaciones

comunitarias y cerca del 0,5 % del PIB anual de toda la Unión Europea. El conjunto de medidas

estructurales ha casi duplicado su participación relativa, en detrimento de los recursos destinados a la

agricultura que han ido perdiendo peso en cada uno de los nuevos períodos de programación. No

obstante, los datos para el período 2000-2006 revelan un claro frenazo en el crecimiento de los recursos

destinados a las acciones estructurales (cuadro 3).

AQUÍ CUADRO 3: Evolución de los recursos...1988-2006

El conjunto de intervenciones estructurales comunitarias ha favorecido claramente a los

denominado países de cohesión: Portugal, Grecia, Irlanda y España durante los dos períodos de

programación anteriores, situación que no va a cambiar de manera muy significativa en el actual, salvo la

mejora considerable que acabarán experimentando Alemania (gracias a la situación de los nuevos lander)

e Italia y el empeoramiento relativo de Irlanda motivado por su dinamismo económico de los últimos

quince años (figura 2)

El funcionamiento de la PRC gira actualmente en torno a siete instrumentos financieros23: los

cuatro fondos estructurales (FEDER, FEOGA-O, FSE e IFOP) más las iniciativas comunitarias, el Fondo

de Cohesión y los préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI). Los cinco primeros actúan dentro

de un único marco comunitario que se rige de acuerdo con los principios que hemos señalado

previamente, mientras que los dos últimos tienen normas específicas y funcionan sobre la base de

financiar proyectos específicos. El detalle de la asignación de recursos en el actual período de

programación no ha sido especialmente distinto respecto al anterior como puede comprobarse

examinando en el cuadro 4.

AQUÍ FIGURA 2:Comparación....1994-99 y 2000-2006

23 En la 4ª edición de este libro se recoge una detallada exposición acerca de las características y funcionamiento de cada uno de ellos.

15

Por otro lado, la distribución de los recursos destinados a acciones estructurales entre los tres

grandes objetivos definidos pone de manifiesto la gran preocupación por la consecución de la cohesión

económica y social, tal como se manifiesta en la mayor dotación del nuevo objetivo 1 que absorbe casi el

70 % del total de recursos, frente a un 11,5 % y un 12,3 % para los objetivos 2 y 3 , respectivamente. Por

otro lado, el destino por países demuestra como tres de los cuatro de cohesión (con la excepción de

Irlanda) tienen una participación muy destacada junto con Alemania e Italia. (cuadro 5).

AQUÍ CUADRO 4 (Gasto promedio anual comparativo)

En el momento actual es difícil hacer una valoración de la incidencia de todas estas ayudas para el

período 2000-2006, pese a que se ha realizado una evaluación intermedia y se han publicado los datos del

Tercer Informe de Cohesión por lo que básicamente nos vamos a referir a lo sucedido durante los dos

períodos de programación anteriores, más algunas referencias para el actual, atendiendo tanto a las

implicaciones de tipo macroeconómico y redistributivo como a los positivos cambios de carácter

cualitativo que ha acabado produciendo en el funcionamiento de las diferentes administraciones públicas

que intervienen en el proceso de programación24.

AQUÍ CUADRO 5 :Distribución por países de los Fondos Estructurales 2000-2006

Efectos generales

Los resultados globales de la política regional pueden considerarse como aceptables para el

período comprendido entre 1980 y 2001 tanto desde la perspectiva de las regiones como desde la óptica

de los estados. De hecho, los simples datos agregados del cuadro1 ya presentado en el apartado 3

permiten comprobar cierto grado de convergencia en materia de PIB per cápita, en el sentido de que

existe una significativa tendencia de que el crecimiento se relaciona de forma inversa con el PIB inicial

por habitante. Es decir, es observable un moderado proceso de catching up por parte de las regiones

objetivo 1 (convergencia beta) , aparte de que según cálculos de la propia Comisión para este mismo

período de tiempo se evidencie un cierto estrechamiento de las disparidades regionales en términos de

PIB por habitante medidas a través de la variancia del logaritmo del PIB por habitante de las regiones

(convergencia sigma).

No obstante, la ampliación a una UE de 25 países ha cambiado de manera significativa esta

percepción de disminución de las disparidades interregionales, puesto que como puede comprobarse se ha

ampliado, de acuerdo con los últimos datos facilitados por Eurostat, la brecha entre los más ricos y los

más pobres (cuadro 6). A título de muestra, basta con recordar que con datos de 1988 y 1998 para los

entonces quince estados miembros, los valores promedio de las diez regiones más ricas y de las diez más

24 Las dificultades para ofrecer una información estadística homogénea y más actualizada provienen también como reconoce la propia Comisión, en su Tercer Informe de Cohesión, en la nueva adopción en mayo de 2003 de una nueva clasificación NUTS 2 regional para Finlandia, Portugal, Alemania , Italia y España que todavía no ha podido ponerse al día de forma completa.

16

pobres eran de 155,3 y 55,1 y 160,9 y 61,0 respectivamente; en tanto que los datos para 2002 muestran

unos valores extremos equivalentes de 193,8 y 36. Es decir, ha acabado produciéndose un mero cambio

estadístico como consecuencia de la ampliación, derivado de la entrada de regiones con muy bajo nivel de

renta relativo, que ha llevado a una reducción considerable del PIB por habitante de la nueva UE a 25

países; aproximadamente un 12,5 menos que el promedio del PIB per cápita en la antigua UE a 15

países.25

AQUÍ CUADRO 6: PIB per cápita regiones europeas 2002

Por otro lado, los resultados relativos a la evolución del desempleo también han registrado una

mejora notable como consecuencia de la consolidación del proceso de recuperación económica que ha

conocido la Unión Europea desde 1996, habiéndose estrechado el margen entre las 10 regiones con mayor

tasa de desempleo y las diez con los registros más bajos, particularmente en algunos países –caso de

España- donde las cifras de desempleo registraron valores muy elevados. Este hecho ha acabado

conduciendo a que para el conjunto de la Unión la productividad venga manteniendo unas bajas tasas de

crecimiento, lo que como se ha comentado ha impulsado un serio debate e incluso una gran preocupación

por la adopción de estrategias tendentes al incremento de la misma y, sobre todo, a la reducción de la

actual brecha existente con los Estados Unidos.

Efectos redistributivos

La política regional conlleva también la existencia de importantes efectos redistributivos, dado

que supone transferir recursos de los países más ricos hacia los menos desarrollados. La búsqueda de un

mayor grado de cohesión económica y social ha desembocado de hecho en un importante aumento del

volumen de ayuda otorgado a estos últimos países. En términos comparativos, los actuales países de la

cohesión son los que en términos per capita medios anuales han aumentado de una forma sustancial sus

recursos económicos. Irlanda pasó de 275 ecus para el período 1989-1993 a casi 350 en el comprendido

entre 1994 y 1999; en tanto que Portugal y Grecia pasaron de cerca de 200 ecus a casi 300 y España de 75

a 175. El resto de países de la UE han mantenido posiciones similares, aunque todos mejoraron las ayudas

recibidas en el último de los períodos de programación señalados.

25 Aparte obviamente de que ha dejado fuera del umbral del 75 % a regiones como consecuencia de este efecto, sin que realmente hayan mejorado realmente su situación económica, planteando como veremos en el siguiente apartado problemas de elegibilidad para los que se proponen medidas transitorias pendientes de aprobación. De hecho, La última simulación publicada por la Comisión con datos provisionales del promedio de PIB por habitante en el período 2000-2002 arroja un resultado de 70 regiones situadas por debajo del 75 % tanto en términos de UE-25 como UE-15 (33 de los antiguos socios y 37 de los nuevos); 16 dentro del denominado efecto estadístico, es decir están por debajo del 75 % en relación con la UE-15 pero por encima en el contexto de la UE-25; y, finalmente, 12 están dentro de la categoría denominada de phasing in, que representa las regiones que en el actual período de programación están percibiendo fondos por entrar dentro de la categoría de objetivo 1, pero que actualmente tienen un PIB por habitante por encima del umbral del 75 % tanto en términos UE-15 como UE-25.

17

La mejor manera de comprobar los importantes efectos redistributivos de la política regional a

través de sus fondos estructurales (más el de cohesión a partir de 1993), es examinar la concentración del

gasto por países mediante curvas de Lorenz que reflejen la distribución de las transferencias de la UE

respecto a los niveles de PIB de los estados miembros o de las regiones. Es decir, calculando el porcentaje

de las transferencias que va a manos de los países o regiones que representan un determinado porcentaje

del PIB de la UE26.

La figura 3 es suficientemente ilustrativa y muestra claramente como la reforma de 1988, con la

creación de las regiones objetivo 1 y la asignación preferente que a las mismas se hizo de fondos

estructurales, particularmente FEDER, aumentó de manera significativa las transferencias hacia los países

de menor PIB per cápita. La aparente peor distribución a favor de los países menos prósperos, pese a la

puesta en funcionamiento del Fondo de Cohesión, se debe básicamente a la mayor cobertura que la

política regional viene prestando desde 1994 a las regiones pobres de los estados miembros más ricos

(nuevos länder alemanes y algunas regiones del norte de Europa), pero no debe ocultar la importante

mejora de las áreas menos desarrolladas.

AQUÍ FIGURA 3:Concentración de las ayudas estructurales...

Desde una perspectiva regional no cabe ninguna duda de que las regiones objetivo 1 son las que

más se benefician de la favorable incidencia redistributiva de los fondos estructurales. De hecho, algunos

estudios para períodos parciales ponen de manifiesto que la diferencia entre los gastos realizados en una

región y los recursos obtenidos en la misma presenta un saldo muy positivo para regiones como Azores,

Madeira, Extremadura, Algarbe, Basilicata, Centro (Portugal), mientras que entre las que tienen un

balance negativo se ubican regiones catalogables como ricas o desarrolladas (Île de France, Lombardía,

Baviera, Estocolmo o Baden-Wutenberg entre otras)

Efectos macroeconómicos

Desde esta perspectiva la Comisión de la Unión Europea tiene puesto desde hace tiempo el

máximo interés en conocer las repercusiones de las acciones estructurales sobre el crecimiento regional,

la inversión y el empleo con la finalidad fundamental de conocer si son o no eficaces en relación con la

necesaria coordinación que deben darse entre la equidad y la eficiencia.

Este aspecto se ha abordado a través del uso de modelos macroeconómicos que tratan de analizar

los cambios producidos desde que el momento en que se está facilitando la asistencia a través de los

fondos estructurales, comparando los desarrollos logrados por las áreas favorecidas en el período post-

26 El efecto redistributivo de los países/regiones ricos a favor de los más pobres se representa por tanto mediante una curva cóncava, de tal suerte que cuanto mayor sea la concavidad de la misma mayor será dicho efecto. Una curva convexa representaría el caso contrario; es decir una redistribución de los pobres hacia los ricos.

18

asistencia respecto de los previos, y estimando lo que hubiese ocurrido en el caso de no haber funcionado

la PRC27.

Los principales resultados obtenidos de las simulaciones derivadas de estos modelos

macroeconómicos para el caso de los cuatro países de cohesión muestran unos efectos globales

claramente beneficiosos en términos de crecimiento del PIB y de la inversión, confirmando claramente

que la política estructural de la UE ha tenido un marcado efecto positivo a lo largo del período 1989-1999

que parece va a mantenerse a lo largo del actual, aunque con unos registros más reducidos,

particularmente en el caso de Irlanda (cuadro 7).

AQUÍ CUADRO 7 : Efectos económicos de los fondos estructurales 1989-2006

De una forma complementaria, la incidencia de las intervenciones estructurales sobre el PIB y el

empleo evidencian una mejora muy notable de la segunda variable (descenso del paro) cada vez más

atenuada a medida que las estimaciones son prospectivas (2006 o 2010) y el hecho muy remarcado en la

mayoría de los estudios realizados del gran beneficio para Grecia y Portugal (cuadro 8).

AQUÍ CUADRO 8 : Efectos macroeconómicos de la política estructural: simulación modelo

HERMIN (2000-2006)

Impacto cualitativo

La PRC ha tenido también un impacto de carácter más cualitativo sobre todas las

administraciones públicas (nacionales, regionales y locales), al impulsar la mejora de los sistemas de

gestión de los recursos y un uso más eficiente de los mismos, a través del impulso antes comentado que

desde la Comisión se ha dado a los procesos de seguimiento y evaluación de los programas y otras formas

de actuación, debe valorarse positivamente.

A la vista de los información existente derivada de varios centenares de evaluaciones realizadas

para las regiones objetivo 1, referidas al período 1994-99, y los avances de las evaluaciones intermedias

para el actual período de programación, debe reseñarse que, en términos generales, la dinámica europea y

la experiencia adquirida en permiten concluir, entre otros, los siguientes hechos:

27 Los estudios de evaluación de la Comisión Europea, principalmente el Sexto Informe Periódico y los tres Informes sobre la Cohesión publicados, son la fuente básicas para conocer los resultados económicos de las acciones estructurales, pero sabiendo que hay que tener presente tres importantes limitaciones. Primero, la insalvable dificultad de aislar adecuadamente los efectos de los instrumentos sobre los objetivos dadas las interrelaciones existentes entre las variables sometidas a estudio. Segundo, la diferente naturaleza de los modelos utilizados, aunque aquí sólo vamos a mostrar los resultados del HERMIN, que explica la diferencia en los propios resultados. Y, finalmente, la dificultad insalvable de poder hacer operativos los modelos por insuficiencia de datos desagregados regionalmente, con lo que no se conoce con exactitud el impacto en cada área concreta asistida por la PRC.

19

a) La evaluación se contempla como algo necesario de cara a cumplir las obligaciones

reglamentarias facilitando la cooperación entre los interlocutores afectados.

b) La evaluación se ha convertido en un sistema de ayuda valioso para la planificación y gestión

de las intervenciones, llegando incluso a provocar una reasignación de los fondos para un

elevado número de estados miembros.

c) La evaluación ha resultado un acto político que ha mejorado la información al público

respecto de la efectividad en el uso del dinero público.

6. EL FUTURO DE LA POLÍTICA REGIONAL Y DE COHESIÓN EN EL PRÓXIMO

PERÍODO DE PROGRAMACIÓN 2007-2013

El futuro de la PRC es claramente incierto y debe enmarcarse en el debate que suscita la difícil

conciliación de unos recursos presupuestarios sometidos a normas muy restrictivas, con límites exactos en

cuanto a su peso y a su crecimiento, y una UE ampliada, ahora a 25 países y desde 2007 a 27, en la que

todas los nuevas incorporaciones plantean, igualmente, un amplio conjunto de necesidades de apoyo

financiero debido –entre otros- al elevado peso que tiene la agricultura en sus estructuras productivas; a la

existencia de un sector industrial que no ha acometido seriamente necesarios procesos de reconversión, y,

especialmente, al hecho de que su renta por habitante representa en torno al 40 % del promedio de la UE;

dejando a un lado las necesidades que en diversos frentes requerirán ayudas para facilitar un proceso de

adaptación lo más rápido posible28.

6.1. El estado del debate

La publicación del Segundo Informe sobre la Cohesión Económica y Social de la UE el 31 de

enero de 2001 marcó el inicio de un debate29 sobre el futuro de la PRC en relación con varios elementos,

pero como fondo básico los desafíos planteados con la ampliación. Sin embargo, aunque deba

reconocerse que éste es el elemento catalizador clave de la reforma que la propia Comisión adoptó en

julio de 2004, la misma hubiera tenido que hacerse en todo caso por las nuevas exigencias planteadas por

un entorno económico internacional cada vez más exigente, globalizado y competitivo.

28 Un análisis del previsible impacto sectorial de la ampliación puede obtenerse en Mancha (2005):“La ampliación de la Unión Europea: una aproximación cualitativa de su impacto microeconómico” en la obra colectiva : Lecturas de economía internacional e integración . Pirámide (en prensa), y en una versión más resumida en Mancha y Garrido (2004).29 Véase el excelente trabajo de Cordero (2002): “El futuro de la PRE después de la próxima ampliación: el estado del debate”, Investigaciones Regionales, nº 1 Otoño.. Complementariamente debe reseñarse que los debates se han desarrollado en diversos foros donde los agentes implicados (desde los gobiernos nacionales hasta las ciudades, institutos de estudios económicos o Parlamento Europeo) han expresado sus opiniones y tomas de posición más o menos explícitas sobre aspectos diversos de la PRC.

20

Una visión muy sintética de lo acaecido lleva a señalar, que en términos generales, la postura

hasta ahora dominante se concreta en la idea de continuar con el importante esfuerzo económico y

político dedicado a la cohesión. Es decir, no se cuestiona la necesidad de mantener una PRC fuerte. No

obstante, no existe un acuerdo generalizado acerca de cómo instrumentarla, apareciendo en el panorama

dos posiciones prácticamente irreconciliables. La primera se resume en que el esfuerzo de cohesión debe

realizarse a escala nacional, con su máximo exponente en el denominado Informe Sapir, documento

auspiciado por el anterior Presidente de la Comisión Romano Prodi, pero donde también existen

elementos de la postura británica y holandesa basadas en la necesidad de mantener y reforzar el principio

de subsidiariedad. La otra posición mantenida por la DG Regio, en un informe del Grupo de Solidaridad,

encabezado por el entonces Comisario Michel Barnier, apoyaba la situación actual; es decir, una política

de cohesión regional a escala europea.

La nacionalización de la PRC parte del presupuesto de que la elegibilidad debe recaer en los

países y no en las regiones. Así podrían establecerse prioridades territoriales o sectoriales diferenciadas

por países y fomentar políticas desequilibradas, con el riesgo de que se acabaran implementándose

políticas de crecimiento nacional basadas en el apoyo a los polos más dinámicos de cada Estado miembro

(especialmente en los países del Este, donde el grado de articulación regional todavía es débil) en

detrimento de las zonas menos desarrolladas y dinámicas, lo que sería contrario al objetivo esencial de la

PRC de lograr la cohesión económica y social a escala europea. Incluso entraría en contradicción con la

necesidad de un nuevo enfoque europeo de ordenación del territorio motivado por los importantes

cambios que se han producido y que constituye una preocupación, tanto para la Comisión como para

muchos países de la UE30.

La difícil tarea central del debate abierto en este punto consiste en compatibilizar tres

aspiraciones, contradictorias y que, sea cual sea la solución final acordada, dará un esquema de Estados

perdedores o ganadores: que los quince miembros actuales sigan beneficiándose de la política de

Cohesión; satisfacer las aspiraciones en este ámbito de los nuevos países adheridos y, finalmente, atender

las reivindicaciones de los países contribuyentes netos de reducir el nivel de su contribución.

Por otro lado, también se ha abierto el debate al tema de la contribución de otras políticas a la

cohesión: PAC, transporte y energía, competencia, medio ambiente e I+D, que es un tema de gran

trascendencia y que normalmente se olvida o se deja a un lado. Los indicios en esta línea revelan que se

seguirá profundizando en este tema que, por otro lado, acaba beneficiando tanto a los posicionados como

defensores de una PRC dentro de parámetros muy parecidos a los actuales como a los defensores de no

aumentar el presupuesto comunitario.

30 El problema financiero está detrás de muchas de las tomas de posición en este campo. De hecho, la mayor parte de las políticas europeas se diseñan en la actualidad no de acuerdo con el tipo de objetivos que quieren alcanzar, sino de que cantidad de dinero se dispone para gastar; estructurándose sobre esta base la actuación.

21

Otro de los caballos de batalla abiertos en la actualidad se centra en las cuestiones presupuestarias

y el establecimiento de ‘techos’ presupuestarios. Según las perspectivas que se manejan actualmente no

parece factible que se produzca un gran aumento de los gastos destinados a los Fondos Estructurales, en

el entorno del 0,45 % del PIB, lo que implica la necesidad de ‘racionalizar’ el gasto de unas políticas a

otras o adecuarlas al objetivo de la cohesión en su dimensión territorial31:

El debate gira también en torno a la utilidad de la PRC de cara a la reducción de las disparidades

regionales. Como hemos mostrado en el apartado de resultados las disparidades en renta por habitante y,

sobre todo, en productividad, se han reducido, pero hay elementos de la cohesión que están pendientes:

empleo, innovación,... competitividad del entorno regional y local y que exigen esfuerzos e inversiones

importantes. No obstante, este diagnóstico aunque no es compartido por todos si que ayuda a los que

defienden tesis favorables a una disminución de su actual protagonismo pues dibujan una PRC ineficaz,

costosa y no favorecedora del crecimiento de la Unión, y conducen a abogar por su reformulación a favor

de otra propicia al crecimiento nacional.

La reciente ampliación a una UE de 25 países aumenta las diferencias, inaugura nuevas

problemáticas, pero no reduce las dificultades de las regiones menos desarrolladas de la antigua UE-15, ni

elimina de un día para otro los problemas pendientes. Además, la ampliación aumenta la capacidad

polarizadora del centro europeo pues beneficia sobre todo a los países nuevos y, en segundo lugar, a los

viejos –Alemania o Austria- que tienen frontera con los primeros (a través de flujos comerciales, de

inversión directa). Adicionalmente, la ampliación aumenta la competencia en costes y precios, exigiendo

un cambio en el esquema competitivo de las antiguas regiones objetivo 1 con el consiguiente

requerimiento de esfuerzos importantes, sobre todo en el terreno de la infraestructura empresarial y en la

competitividad sin que estén claras en el momento actual las fuentes de financiación.

El debate gira en torno a estos y otros elementos que se han omitido, pero la clave está sobre todo

en las perspectivas financiera que acaben aprobándose. Y para ello, los países se posicionan tanto sobre el

los fondos necesarios para alcanzar los objetivos de la PRC como sobre los criterios de reparto de la

futura política (la elegibilidad). Ambas cuestiones determinarán en un futuro los grupos perdedores y

ganadores32. Con independencia de si el actual techo presupuestario se mantendrá o se reducirá, debe

31 A título de ejemplo en el ámbito de la Política Agraria, la reforma de 2003 parece que quiere apuntalar más el segundo pilar de su actuación: el desarrollo rural, aunque de nuevo las presiones presupuestarias pueden acabar dejando en la práctica a este segundo pilar en un mero cúmulo de buenas intenciones.

32 En el supuesto de que el gasto se mantenga en los niveles actuales y no se cambien los criterios de elegibilidad, los grandes beneficiarios serían los nuevos países; mientras que, por el contrario, si se aprueba que estos nuevos países tienen un límite de absorción y gestión de Fondos Estructurales, el beneficio se traslada bien a los países contribuyentes, bien a las actuales regiones beneficiarias – que perderían poco – o acabaría repartiéndose entre ambos grupos.

22

reconocerse en honor a la verdad que no es sencillo moverse más allá del mismo si se quiere que la PRC

tenga efectos económicos favorables, especialmente en el ámbito de la distribución.

6.2. Las propuestas de reforma de la Comisión33

El planteamiento de la PRC para el próximo período de programación que se presenta en este

apartado debe entenderse todavía como provisional, en el sentido de que el mismo se apoya en dos

decisiones claves, pero que no serán definitivas hasta su aprobación por el Consejo de Ministros, hecho

que no se producirá como muy pronto a finales de 2005, y que muy probablemente conllevará algunos

cambios como sucedió en la Cumbre de Berlín en 1999 para el período 2000-2006:

a) La adopción por la Comisión Europea de la Comunicación sobre las perspectivas

financieras 2007-2013 : dotación de 336000 millones de euros para la PRC (febrero

2004).

b) La adopción por la Comisión Europea de una propuesta legislativa para reformar el

actual marco de la PRC que incluye: un Reglamento general con disposiciones

comunes para los tres fondos estructurales (FEDER, FSE y Fondo de Cohesión); un

Reglamento específico para cada fondo; y, un Reglamento para la creación de una

estructura transfronteriza de cooperación (julio 2004).

Estas propuestas suponen tres novedades generales respecto a la situación actual: el Fondo de

Cohesión se ve afectado por el Reglamento general; existe un único reglamento sobre aspectos

específicos –en lugar de los cinco actuales-; y, finalmente, un nuevo fondo para el desarrollo rural fuera

de la PRC. De esta forma específica, la nueva PRC, ver cuadro 9, se concreta en la sustitución de los

actuales objetivos 1, 2 y 3 por tres nuevos objetivos: convergencia; competitividad regional y empleo; y

cooperación territorial europea, que se inspiran en los siguientes aspectos novedosos34:

1. Un enfoque de la programación más estratégico y centrado en las prioridades de la

UE-25.

2. Mayor concentración temática y presupuestaria.

3. Mayor descentralización y simplificación.

4. Proporcionalidad.

33 Debe entenderse que las propuestas de la Comisión son, en parte, fruto del debate iniciado en enero de 2001 y aún no cerrado, pero que han marcado pasos muy variados: reuniones, seminarios, foros, informes...34 Lo anterior no es obstáculo para que se sigan manteniendo los principios vigentes de la actual etapa de programación 2000-2006 de complementariedad, cooperación, subsidiariedad, partenariado, adicionalidad e igualdad entre hombres y mujeres.

23

AQUÍ CUADRO 9 : Las nuevas propuestas de reforma de la PRC 2007...

Enfoque más estratégico

La primera de estas novedades supone que la programación se hará de acuerdo con el siguiente

proceso secuencial:

a) El Consejo aprueba las Orientaciones Estratégicas de la Comisión (OEC) que deben

haber tenido en cuenta las Orientaciones Generales de Política Económica y la

Estrategia Espacial Europea.

b) Estas prioridades se integran en los Marcos de Referencia Estratégicos Nacionales35

(MREN), futuros sustitutos de los actuales Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA) y

Documentos Únicos de Programación (DOCUP) que proponen los estados miembros

y negocian con la Comisión, que finalmente los aprueba.

c) La estrategia conjunta diseñada se aplica mediante Programas Operativos (PO) que

proponen los países y aprueba la Comisión teniendo en cuenta las siguientes

directrices: se aprueba un programa por fondo y objetivo (excepto el Fondo de

Cohesión); la programación y gestión se lleva adelante por ejes; y, como en la

actualidad, estos programas pueden ser específicamente regionales o plurirregionales.

d) La gestión de los PO y la selección de operaciones es responsabilidad de las

autoridades que correspondan de los estados miembros, aunque en términos

presupuestarios la gestión es compartida entre los países y la Comisión.

e) La Comisión tendrá la obligación de elaborar un Informe anual sobre la aplicación de

las OEC y de los MREN para presentar al Consejo, en el que se realizará un

seguimiento de la estrategia en términos de resultados.

f) Cada tres años la Comisión elaborará un Informe sobre la cohesión económica y social

en la Unión Europea donde entre otros aspectos se dará cuenta, como se hace

actualmente, de los progresos conseguidos.

Mayor concentración

La pretensión de la Comisión Europea es mejorar el grado de concentración buscando un punto

de equilibrio entre los ámbitos geográfico, temático y financiero. Ello implica dos importante novedades:

35 Su contenido básico consistirá en una descripción sintética de la estrategia diseñada por el estado miembro y de las principales operaciones que se desprenden de ésta. Constituyen una especie de “carta política” previa al la elaboración de los Programas Operativos.

24

a) La concentración de los recursos previstos (336.100 millones de euros) en las zonas

más atrasadas y/o desfavorecidas. De hecho, el objetivo convergencia, más o menos

equivalente al actual objetivo 1, tiene previstos unos fondos equivalentes al 78,54 %

del total, casi 10 puntos por arriba del 69,7 % que reciben las regiones objetivo 1. (ver

figura 4 para un mayor detalle).

b) La concentración de las intervenciones en las prioridades de Lisboa y Gotemburgo:

competitividad (I+D+i, formación,...); accesibilidad, empleo, medio ambiente y

prevención de riesgos.

AQUÍ FIGURA 4: Distribución de los fondos previstos para la PRC 2007...

Mayor descentralización y simplificación

Las tres novedades más destacadas del nuevo planteamiento de la PRC se resumen en:

a) Una mayor intervención de los estados miembros, regiones y ciudades teniendo en

cuenta los siguientes aspectos:

1. La elegibilidad de todas las regiones.

2. La creación de un instrumento jurídico específico para el

establecimiento de estructuras descentralizadas de cooperación

territorial.

3. La determinación de competencias específicas para las autoridades

locales.

4. El mayor grado de responsabilidad en la gestión, control y

evaluación de las autoridades públicas implicadas.

b) Una mayor consideración de las especificidades territoriales, del que resulta un buen

ejemplo la singularidad de la Regiones Ultraperiféricas con un tratamiento concreto de

mayor asignación de fondos y tasas de cofinanciación más altas.

c) La importante simplificación en nuevos ámbitos respecto al actual período de

programación: actuación de tres fondos en vez de cinco; tres objetivos sin iniciativas

comunitarias; programación por ejes y no por medidas; carácter nacional de las reglas

de elegibilidad y fuerte énfasis en la evaluación que continua teniendo un papel

importante, aunque no hay de momento prevista la realización de evaluaciones

intermedias (ver cuadro10)

AQUÍ CUADRO 10 : La simplificación del nuevo marco de la PRC...

Proporcionalidad

25

Las novedades en este cuarto apartado de la reforma planteada por la Comisión se resumen en:

a) La obligación de presentar un plan de evaluación sólo para el nuevo objetivo convergencia.

b) La evaluación ex ante para el objetivo competitividad regional y empleo tendrá un carácter

bastante más flexible que la que se exige en la actualidad.

c) La obligación de verificar la adicionalidad queda circunscrita exclusivamente al objetivo

convergencia.

d) La mayor flexibilización del control para los PO con financiación comunitaria por debajo de

los 250 millones de euros o equivalentes al 33 % de los gastos públicos.

No puede cerrarse este sintético repaso a las novedades más importantes sin reseñar dos cambios

significativos adicionales en cuanto al uso de los recursos financieros. El primero, con el mayor énfasis

que se le va a otorgar al estímulo de la eficacia con la entrada en funcionamiento en lugar de actual

reserva de eficacia36 de la nueva reserva de calidad y eficacia. A esta prima a la calidad está previsto

asignarle el 3 % de los recursos totales destinados a los objetivo convergencia y competitividad regional y

empleo37 con la idea de repartirlos entre países según apruebe unánimemente el Consejo Europeo en 2011

y de acuerdo con los dos criterios siguientes:

a) El incremento del PIB por habitante y de la tasa de empleo (convergencia)

b) El aumento de la tasa de empleo y el uso de la asignación regional FEDER para medidas de

innovación superiores al 50 % (competitividad regional y empleo).

El segundo cambio consiste en el establecimiento de unas nuevas tasas máximas de

cofinanciación: 75 % para los objetivos convergencia38 y cooperación territorial europea; 85 % para el

Fondo de Cohesión, regiones ultraperiféricas e islas griegas y 50 % para el objetivo competitividad

regional y empleo.

36 Un examen detallado de su funcionamiento puede contemplarse en Mancha, Garrido, Pablo y Martinez (2004): “¿Es eficaz la reserva de eficacia de la política regional? Algunos resultados de la evaluación intermedia”. Comunicación presentada a las VI Jornadas de Política Económica, Barcelona, julio.37 Los países tendrán la obligación de destinar el 1 % del objetivo convergencia y el 3 % del de competitividad regional y empleo en PO específicos para, en su caso, poder afrontar perturbaciones inesperadas, creando la denominada Reserva Nacional para Imprevistos.38 El porcentaje del 75 % sube al 80 en el caso de que el país sea beneficiario del Fondo de Cohesión.

26

De todo lo señalado en cuanto al debate suscitado y pendiente de finalizar39 y las propuestas

realizadas por la Comisión se desprende que los cambios introducidos son importantes, como no podía ser

de otro modo a la vista de los nuevos retos y amenazas de la cohesión económica y social entre los que la

ampliación y los cambios en el entorno económico internacional son sin duda decisivos. Ahora bien,

queda la duda de si en este equilibrio inestable40 las decisiones que finalmente se adopten no acabarán

teniendo un carácter más político, como señala la tradición histórica en la resolución de los problemas

difíciles que la Unión Europea ha afrontado desde su construcción, que de otra índole, por ejemplo la

económica, aunque haya que ser conscientes de que en última instancia siempre habrá que valorar las

consecuencias económicas y sociales de las decisiones tomadas.

7. RECAPITULACIÓN FINAL

A partir de la revisión que hemos realizado de la evolución y del contenido básico de la PRC

cabría destacar, de forma muy sintética, los siguientes aspectos relevantes a modo de conclusiones

finales:

1) El camino hasta lograr tener una PRC ha sido largo desde la creación en 1958 del Mercado

Común Europeo. La aprobación del Acta Única Europea (1-7-1987), marca un antes y un después

en el diseño y el funcionamiento de dicha PRC, especialmente porque a partir de su entrada en

vigor se estableció como uno de los objetivos primordiales en la construcción de una Unión

Europea el logro de la cohesión económica y social.

2) Por ello, en 1988 se abordó una importante reforma de los mecanismos de intervención

estructural, que entró en funcionamiento para el período de programación 1989-1993 y que se

afinó todavía más para los cinco años siguientes (1994-1999) con una segunda reforma que

supuso un incremento adicional muy importante de recursos financieros destinados a fondos

estructurales (21 % para el primero de los períodos y 37 % para el segundo).

3) La Agenda 2000 incorporó una nueva propuesta de reforma, aceptada prácticamente en su

totalidad en el Consejo de Berlín de marzo de 1999, bajo los principios básicos de concentrar

más las actuaciones, simplificar y descentralizar la mecánica operativa y mejorar la eficacia de

39 En el momento de redactar estas líneas restan tres decisiones claves para el futuro de la PRC en el período 2007-2013: aprobación por el Consejo Europeo antes de que acabe el año 2005 del marco presupuestario y de los nuevos reglamentos (también el Parlamento Europeo); adopción por el Consejo a comienzos de 2006 de las OEC y, finalmente, a lo largo de 2006 preparación de los MREN y de los PO para que el 1 de enero de 2007 entre en funcionamiento el nuevo período de programación.40Mancha y Garrido (2004) inciden de forma muy particular en este punto cuando afirman: “Cumplir las aspiraciones de los países candidatos, mantener el esfuerzo de cohesión en las regiones actuales y no aumentar el presupuesto para no empeorar la situación de los Estados contribuyentes no es una tarea fácil ni exenta de riesgos.

27

las actuaciones y el control de las mismas. En este sentido, la Comisión ha ganado aún mayor

peso específico y protagonismo en la fijación de los criterios de elegibilidad, determinación de

mapas de objetivos, asignación de recursos financieros, etc, que le otorgan un incremento de

poder considerable.

4) La evaluación del funcionamiento de la PRC en el transcurso de los últimos veinte años debe

considerarse como positiva tanto desde la óptica de sus importantes efectos macroeconómicos y

redistributivos como, sobre todo, teniendo en cuenta su decisiva influencia en la reducción de las

desigualdades territoriales en el ámbito de la UE.

5) El horizonte de la nueva política regional y de cohesión para el período 2007- 2013 después de

un largo debate todavía inacabado es todavía incierto porque faltan importantes decisiones por

tomar. No obstante, los negros presagios de una desaparición de la misma en su concepción

actual han sido sustituidos por un marco regulador en el que se plantean importantes cambios:

nuevos objetivos, enfoque más estratégico, importante papel para las autoridades públicas de los

estados miembros, papel decisivo del Consejo en la fijación de los Objetivos Estratégicos de la

Comisión (OEC), eliminación de los ámbitos rural y pesquero de la preocupación de la PRC, etc.

Este nuevo período tiene planteados problemas de difícil encaje y solución dado que se trabaja,

por un lado, desde la incorporación de nuevos países con un contexto regional de mayores

disparidades; por otro, con menores recursos financieros a repartir y en el que no pueden

olvidarse las regiones afectadas por el denominado efecto estadístico. La resolución de todos

estos interrogantes y problemas no va a ser sencilla pero resulta inevitable seguir recordando una

de las constantes del proceso de integración europea: la necesidad de alcanzar un consenso

político que aclare prioridades y permita después proceder de una forma técnicamente correcta..

Conceptos clave

Acta Única EuropeaAdicionalidadAgenda 2000Banco Europeo de Inversiones (BEI)Cohesión económica y socialComplementareidadConcentraciónConvergencia regionalCooperaciónCumbre de BerlínDisparidades regionalesDocumento Único de Pogramación (DOCUP)EvaluaciónFEOGA-G (FEOGA Garantía)FEOGA-O ( FEOGA Orientación)Fondo de CohesiónFondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)

28

Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA)Fondo Social Europeo (FSE)Fondos estructuralesIniciativas ComunitariasInstrumento Financiero de Orientación a la pesca (IFOP)Marco de Apoyo Comunitario (MAC)Marco de Referencia Estratégico Nacional (MREN)Objetivo convergenciaObjetivo competitividad y empleoObjetivo cooperación territorial europeaOrientaciones Estratégicas de la Comisión (OEC)Programa Operativo (PO)ProgramaciónProporcionalidadReserva de eficaciaReserva de calidad y eficaciaSubsidiariedadTratado de Maastricht

Cuestionario de prácticas

1. Señale los aspectos básicos del debate en torno a las diferencias regionales entre los defensores de la convergencia y los que abogan por la tesis de divergencia.

2. Justifique la actuación de la política regional apoyando su argumento en la evolución de la realidad europea.3. Relacione las diferentes fases por las que ha pasado la política regional en la UE con las fases del ciclo por las

que ha pasado la economía europea desde la crisis de los setenta.4. Indique que influencia ha tenido la incorporación de países con problemas regionales en la evolución de la

política regional comunitaria prestando una especial atención a la última ampliación.5. Evalúe el funcionamiento de la PRC poniendo énfasis especial en sus principales efectos redistributivos y

macroeconómicos.6. Señale cuáles han sido las motivaciones fundamentales que condujeron a la reforma de 1988 primero y a la de

1993.7. Detalle las modificaciones más significativas de la PRC en el período 2000-2006.8. ¿Qué cuestiones claves se plantea la política regional y de cohesión en un contexto de ampliación de la Unión

Europea y de fuerte restricción presupuestaria?9. Explique sintéticamente el debate sobre la cohesión y la PRC en el contexto de la reforma para el período 2007-

2013.10. Señale los aspectos novedosos más sobresalientes de la PRC para el período 2007-2013.

Orientación bibliográfica

En el ámbito de las cuestiones teóricas sobre desigualdades regionales pueden consultarse: Cuadrado Roura, J.R. (1988): “Políticas regionales. Hacia un nuevo enfoque”; Papeles de Economía Española, n. 35, pp. 68-95 o Cuadrado (1995): “Planteamientos y teorías dominantes sobre el crecimiento regional en Europa en las cuatro últimas décadas”; Revista EURE, Chile, vol. XXI, n.63, pp.5-32. Estas lecturas pueden complementarse con el trabajo de H.W. Armstrong: “European Regional Policy: Reconciling the Convergence and Evaluation Evidence”, pp.231-272, incluído en Cuadrado y Parellada (2002): Regional Convergence in the European Monetary Union., Springer. Berlin, que ofrece una excelente recapitulación puesta al día de las explicaciones teóricas más relevante de los últimos treinta años.

En lo que se refiere a la evidencia empírica, aparte del controvertido trabajo de Barro y Sala (1991): “ Convergence across States and Regions”, Brookings Papers on Economic Activity 1, pp. 107-182, para el caso norteamericano, pueden consultarse los artículos de Boltho (1990): “European and United States Regional Differences: a note”, Oxford Review of Economic Policy, 5, pp. 105-115 y Dunford (1994): “ Regional Disparities in the European Community: Evidence from the Regio Databank”, Regional Studies, 27,pp.727-743, para la realidad europea. Un análisis actualizado de la situación en la UE se encuentra en Cuadrado (2001): “Convergencia regional en la Unión Europea. De las hipótesis teóricas a las tendencias reales”, pp. 51-79 incluido en Mancha y Sotelsek : Convergencia económica e integración. La experiencia en Europa y América Latina. Ed Pirámide. Madrid; en

29

Armstrong (2002), op.cit. y en Cuadrado, Mancha y Garrido (2002): “Regional Dynamics in the European Union”; en Cuadrado y Parellada (ed.): Regional Convergence in the European Monetary Union., Springer. Berlin.

La evolución de la política regional comunitaria puede seguirse muy adecuadamente en Landáburu, E. (1994): “Cohesión económica y social y desarrollo regional: un mismo reto, la Unión Europea”, Información Comercial Española nº 728 y en una visión más actualizada en los primeros capítulos del libro de Bachtler, J. Y Turok, I.( 1997) The Coherence of EU Regional Policy. J Kingsley Publisher, Londres y en Mancha, T. (2000): “La evolución de la política regional en la UE: evolución reciente y perspectivas de futuro”. Cuadernos Económicos de Granada nº 1. La comparación de las reformas de 1989 y 1993 puede examinarse en la publicación de la Comisión (1993): Fondos estructurales comunitarios, Luxemburgo. El replanteamiento de la Agenda 2000 puede examinarse en la propia publicación de la Comisión (1998): Agenda 2000. Por una Europa más fuerte y más amplia, Bruselas; y en Mancha (2001):”La política regional de la Unión Europea en el contexto del siglo XXI: una reflexión crítica”. Revista Valenciana de Economía y Hacienda nº 1, donde también se plantea una visión prospectiva del futuro de la PRC; cuestión que se trata con un énfasis especial en la posición española en Cuadrado (2001): “La política regional y la ampliación de la UE (2000-2006): consideraciones desde la óptica española”. Revista del Instituto de Estudios Económicos, nº 3.

En lo que se refiere a los aspectos de evaluación del funcionamiento de la política regional y a la situación estructural de las regiones, las mejores referencias disponibles son los propios documentos de la Comisión, pero de forma particular el Primer Informe sobre la Cohesión Económica y Social 1996, publicado en 1997; el Sexto Informe Periódico sobre la situación económica y social de las regiones de la UE , aparecido en febrero de 1999; el Segundo Informe sobre la Cohesión Económica y Social publicado en enero de2001 bajo el título Unidad de Europa. Solidaridad de los pueblos . Diversidad de territorios, las comunicaciones First and Second progress report on economic and social cohesión, aparecidos en enero de 2002 y de 2003. y, finalmente, el Tercer Informe sobre la Cohesión Económica y Social publicado en febrero de 2004 bajo el título: A new partnership for cohesión: convergence, competitiviness, cooperation. Más información sobre la PRC, siempre actualizada, en: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docoffic/official/repor_en.htm. También puede consultarse la página del Comité de las Regiones (http://www.cor.eu/es/activities/)

Finalmente, una visión prospectiva de la PRC se encuentra en Mancha y Garrido (2004): “Política regional europea: quo vadis?”. Cuadernos de Economía nº 1, marzo; en tanto que una visión general del planteamiento de la nueva PRC para el período 2007-2013 se encuentra consultado los documentos de la Comisión en la página web antes referida de la Unión Europea.

30

Nº de regiones

PIB porhabitante (tasade crecimientoen %)

Convergencia beta (tasa anualen %)

R2

1980-1988Todas las regiones UE-15 197 2,0 0,5 0,94Regiones objetivo 1 55 1,9 0,4 0,87Otras regiones 142 2,0 2,1 0,921988-1994Todas las regiones UE-15 197 1,3 0,7 0,97Regiones objetivo 1 55 1,4 3,1 0,94Otras regiones 142 1,2 0,8 0,951994-2001Todas las regiones UE-15 197 2,3 0,9 0,97Regiones objetivo 1 55 2,6 1,6 0,92Otras regiones 142 2,1 0,0 0,96

Cuadro 1Evolución de la convergencia regional 1980-2001

Fuente: Comisión Europea (2004)

31

PRINCIPIOS GENERALES OBJETIVOS BÁSICOS PROPUESTAS

Reducir disparidades interregionales

Mantener el esfuerzo de cohesión Garantizar la solidaridad financiera Dotación de 3000 millones de ecus para el Fondo de Cohesión

Compartir mejor responsabilidades

Regiones O-1: PIB<75 % PIB UELimitación de objetivos (sólo 3) Regiones O-2: Procesos de reconversión económica y social

Regiones O-3: Desarrollo de recursos humanos

Temática: fijación de prioridades claras (sociedad del conocimiento, medioambiente,...)

Acentuar la concentración Mayor agrupación y concentraciónGeográfica: reducción de la población beneficiria ( 22 % de las O-1 y 18 %de las O-2)Financiera: distribución según criterios objetivos (69,7 % a las O-1; 11,5 %a las O-2; 12,3 a las O-3 y 5,4 para las iniciativas comunitarias

Reducción del número de iniciativascomunitarias

Tres ámbitos de actuación: cooperación transfronteriza, transnacional einterregional; desarrollo rural y recursos humanos

Ampliación de la cooperación Intervención de todas las autoridades públicas

Delimitación clara de responsabilidades Orientaciones precisas

Utilizar métodos operativos mássimplificados y descentralizados Mayor número de intervenciones Integración y contenido estratégico

Programas más descentralizados Dotar de mayor protagonismo a los países miembros

Gestión financiera más simple y exigente Sistema automático de compromisos presupuestarios

Simplificación en el cumplimiento delprincipio de adicionalidad

Mantenimiento del esfuerzo nacional y vinculación con la reserva deeficacia

Definición más precisa de los gastoselegibles

Determinación de la elegibilidad por los Reglamentos y de lasubvencionalidad por la normativa de cada estado miembro

Reforzar la eficacia en el uso de losfondos estructurales

Desarrollo de nuevas fórmulas deintervención de los fondos estructurales Empleo de mecanismos alternativos a las ayudas directas

Generalización de los procedimientos deevaluación

Realización de la evaluación de forma secuencial: ex-ante, intermedia y ex-post

Valoración de la eficacia de los programas operativosCreación de la reserva de eficacia

Utilización de indicadores objetivos: realización, gestión y eficacia

Establecimiento de sistemas fiables Vigilancia de los cumplimientos de los programasMejora de los mecanismos de control

Posibiidad de realizar correccionesfinancieras Aplicación en el caso de errores e irregularidades

Cuadro 2

Esquema básico de la PRC para el período 2000-2006

32

Cuadro 3

Evolución de los recursos comunitarios 1989-2006

1989-1993 1994 -1999 2000-2006Finalidad Recursos * % Recursos ** % Recursos *** %

Agricultura 142,20 58,1 255,5 50,9 262,6 43,4

Medidas

estructurales

53,1 21,7 177,3 30,8 213,0 35,2

Fondos

estructurales

53,1 21,7 162,2 28,6 195,0 32,2

Fondo de

cohesión

-- -- 15,1 2,2 18,0 3,0

Medidas

externas

44,5 18,2 32,4 5,8 31,5 5,2

Otras 5,0 2,0 64,4 6,9 98,0 16,2

TOTAL 244,8 100,0 529,9 100,0 605,1 100,0

* En miles de millones de ecus de 1988

** En miles de millones ecus de 1992

*** En miles de millones de euros de 1999

Fuente: Comisión Europea. Elaboración propia

33

Cuadro 4Gasto promedio anual comparativo*

(miles de millones de euros a precios de 1999)

Cuadro 5

34

Distribución por países de los Fondos Estructurales y de Cohesión 2000-2006(en millones de euros a precios de 1999)

Fuente: Comisión Europea. Elaboración propia

Cuadro 6PIB per cápita de regiones europeas seleccionadas: 2002

(En PPS,EU-25= 100)

10 regiones más ricas 10 regiones más pobres

Fuente: Eurostat

35

PAÍSES Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3 IFOPTotal Objetivos

Iniciativas Comunitarias

Acciones innovadoras

Total FondosEstructurales

Fondo deCohesión

Total FondosEstructuralesy de Cohesión

% sobretotal

Alemania 19958 3510 4581 107 28156 1608 29764 29764 14,0Austria 261 680 528 4 1473 358 1831 1831 0,9Bélgica 625 433 737 34 1829 209 2038 2038 1,0Dinamarca 183 365 197 745 83 828 828 0,4España 38096 2651 2140 200 43087 1958 45045 11160 56205 26,4Finlandia 913 489 403 31 1836 254 2090 2090 1,0Francia 3805 6050 4540 225 14620 1046 15666 15666 7,4Grecia 20961 20961 862 21823 3060 24883 11,7Holanda 123 795 1686 31 2635 651 3286 3286 1,5Irlanda 3088 3088 166 3254 720 3974 1,9Italia 22122 2522 3744 96 28484 1172 29656 29656 13,9Luxemburgo 40 38 78 13 91 91 0,0Portugal 19029 19029 671 19700 3060 22760 10,7Reino Unido 6251 4695 4568 121 15635 961 16596 16596 7,8Suecia 722 406 720 60 1908 278 2186 2186 1,0No territorializado 152 994 1146 1146 0,5TOTAL UE-15 135954 22454 24050 1106 183564 10442 994 195000 18000 213000 100,0% sobre total Fondos Estructurales 69,7 11,5 12,3 0,6 94,1 5,4 0,5 100,0

Cuadro 7

Efectos económicos de los Fondos Estructurales y de Cohesión

Fuente: Comisión Europea

Cuadro 8

Efectos macroeconómicos ex post de la política estructural 1994-1999: Simulación del modelo HERMIN

( % de diferencia respecto al dato base sin política estructural en 1999)

* Sólo para el sector manufacturero

Fuente: Comisión Europea (2004)

36

España Grecia Irlanda Portugal UE-4

% del PIB

1989-1993 0,7 2,6 2,5 3,0 1,41994-1999 1,5 3,0 1,9 3,3 2,02000-2006 1,3 2,8 0,6 2,9 1,6

% de la formación bruta de capital fijo

1989-1993 2,9 11,8 15,0 12,4 5,51994-1999 6,7 14,6 9,6 14,2 8,92000-2006 5,5 12,3 2,6 11,4 6,9

GRECIA ESPAÑA IRLANDA PORTUGAL

ALEMANIA

DEL ESTE

IRLANDA DEL

NORTE

PIB 2,2 1,4 2,8 4,7 3,9 1,3Producción industria manufacturera 3,4 3,7 4,7 10,6 3,2 0,6Producción servicios de mercado 2,4 1,2 2,4 4,8 4,4 2,2Inversión fija* 18,1 9,1 1,1 24,8 7,8 1,2Productividad laboral* 2,3 2,1 2,2 6,6 1,2 0,5Empleo* 1 1,5 4,7 3,7 2 0,1

Cuadro 9Las nuevas propuestas de reforma de la PRC: 2007-2013

Programas e instrumentos

Elegibilidad Prioridades

Objetivo Convergencia

Programas regionales ynacionales

FEDERFSE

Regiones con PIB/hab.75% EU-25

• I+D+i• medio ambiente y• prevención de riesgos• accesibilidad• infraestructuras• recursos humanos capacidad admistrativa

Efecto estadístico:Regiones con PIB/hab.

75% EU-15 y >75% EU-25

Fondo de CohesiónEstados Miembros con RNB/hab. 90% UE-25

transportes (RTE) • transporte sostenible• medio ambiente• energías renovables

Objetivo Competitividad regional y empleoProgramas regionales(FEDER) y programas nacionales/regionales(FSE)

Los Estados Miembros proponen una

lista de regiones (NUTS I o NUTS II)

I+D+i• medio ambiente y • prevención de riesgos• accesibilidad• estrategia europea para el empleo

Phasing-in (regiones que salen naturalmente del actual Obj. 1)

Objetivo Cooperación territorial europea

Programas y redes transfronterizos y transnacionales

(FEDER)

Regiones fronterizas y grandes regiones

de cooperación transnacional

I+D+i• medio ambiente y • prevención de riesgos• accesibilidad cultura y educación

Fuente: Dirección General de Política Regional. Elaboración propia

37

Cuadro 10La simplificación del nuevo marco de la PRC: una comparación de objetivos e

instrumentos

Fuente: Dirección General de Política Regional

38

2000-2006 2007-2013OBJETIVOS FONDOS OBJETIVOS FONDOS

FEDER

Nº 1 FEOGA-O CONVERGENCIA FSEFEOGA-G

IFOPCOHESIÓN FC FC

FEDER Nivel regional FEDERNº 2 COMPETITIVIDAD

FSE REGIONALNº 3 FSE Y EMPLEO Nivel nacional FSE

INTERREG FEDERURBAN FEDER

INICIATIVAS

COMUNITARIAS

EQUAL FSE

COOPERACIÓN TERRITORIAL

EUROPEA FEDERLEADER + FEOGA-0Desarrollo rural yreestructuración dela pesca

FEOGA-0 IFOP

9 OBJETIVOS 6 INSTRUMENTOS 3 OBJETIVOS 3INSTRUMENTOS

Figura 1Recursos anuales de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión

(en millones de euros, precios de 1999)

Fuente: Comisión Europea (2000)

39

Figura 2

Comparación del apoyo facilitado por las acciones estructurales en promedio anual: 1994-

99 y 2000-2006

( en millones de euros a precios de 1999)

Fuente: Comisión Europea

40

1994-1999

2000-2006

Figura 3

Fuente: Comisión Europea

41

Regiones phasing in (obj.1 2000-2006):9,6

Regiones fuera del objetivo convergencia: 48,3

Programa especial regiones ultraperiféricas: 1,1

Cooperación transfronteriza en UE:4,7

Cooperación transfronteriza fuera UE:1,6

Redes europeas de cooperación e intercambio: 0,6

Regiones afectadas por el efecto estadístico: 22,1

Regiones con un PIB<75 % promedio UE-25:177,8Paises beneficiarios Fondo de

Cohesión: 63,0

Cooperación transnacional: 6,3

Objetivo convergencia Objetivo competitividad regional y empleo Objetivo cooperación territorial europea

Total: 336.100 millones de euros

Figura 4

Distribución de los fondos previstos para la PRC 2007-2013 según objetivos

( en miles de millones de euros)

Fuente: Dirección General de Política Regional. Elaboración propia

42

Recuadro 1

POLITICA REGIONAL Y DE COHESION:

ALGUNOS HITOS A RETENER.

1965: Informe de la Comisión al Consejo sobre los problemas regionales1967: Creación de la DG XVI – Dirección General de Política Regional1973: Informe Thompson. Primer análisis oficial sobre la importancia de las

regiones en la Comunidad y los problemas regionales.1975: Creación del FEDER1979: Primera reforma del FEDER. Entre otros cambios introduce las acciones

‘fuera de cuota’.1984: Segunda reforma del FEDER (entrando en vigor en enero de 1985). Las

cuotas se sustituyen por una horquilla. Incorpora los problemas de reconversión industrial.

1987: Entrada en vigor del Acta Única Europea. Se introduce la cohesión económica y social entre sus objetivos, proponiendo, en particular, reducir las diferencias regionales y el retraso de las menos favorecidas.

1988: Reforma en profundidad de los fondos estructurales y compromiso para una decisiva ampliación de los recursos financieros.

1992: Tratado de Maastricht. La UEM como proyecto firme. Refuerzo de la cohesión económica y social como objetivo de la UE.

1993: Nueva reforma de los fondos estructurales. Inclusión del IFOP y del Fondo de Cohesión.

1998 : Agenda 2000.1999: Consejo de Berlín (24 y 25 marzo): se aprueban los recursos destinados

a medidas estructurales, los nuevos objetivos y los criterios para las ayudas estructurales y las iniciativas comunitarias.

2000: Inicio del nuevo período de programación con perspectivas de ampliación a nuevos miembros

2001: Debate sobre la política regional en el contexto de una UE ampliada2004: En mayo se formaliza la entrada de 10 nuevos miembros: UE-25 y se

aprueban por la Comisión unos nuevos reglamentos que plantean una nueva política regional para el período 2007-2013

2005: Discusión de nuevas perspectivas financieras (menores recursos que antes)

2006: Cierre de las negociaciones y decisiones a tomar para el período de programación 2007-2013