Capítulo 14

CALIDAD Y SEGURIDAD (II).CUESTIONES DE APLICACIÓN

1. EL CONFLICTO ENTRE LA SEGURIDADY EL COMERCIO INTERNACIONAL.EL CASO DE LA CARNE TRATADA CON HORMONAS

Son ya varios los conflictos surgidos en relación con la aproba-ción de medidas sanitarias y fitosanitarias que han llegado al órga-no de solución de diferencias de la OMC, es el caso de los procedi-mientos de inspección de frutas frescas, la regulación de productoscárnicos elaborados, los requerimientos del agua embotellada, laprohibición de importar salmón y las restricciones en las técnicas deprocesar pollo. Sin embargo, para ilustrar los problemas que gene-ra el doble objetivo de evitar la transmisión de enfermedades y res-petar las reglás multilaterales de comercio nada mejor que analizarel caso de la came tratada con hormonas, el conflicto sanitario porexcelencia, que enfrenta desde hace más de una década a la UniónEuropea con Estados Unidos y Canadá.

1.1. EI origen del conflicto

Formalmente, el conflicto se inició el 1 de enero de 1989 cuan-do la UE hizo efectiva la prohibición de usar honnonas promotorasdel crecimiento, tanto naturales como sintéticas, en la producciónde vacuno. Esta prohibición se hizo extensiva a los productosimportados y afectó, sobre todo, a Estados Unidos, que estabaexportando a la CEE carne de vacuno procedente de animales trata-dos con honnonas por un valor aproximado de 100 millones dedólares anuales.

En realidad, el origen del caso se remonta a 1980, cuando se pro-dujeron en Italia una serie de intoxicaciones aparentemente relacio-nadas con el consumo de came ternera. En los análisis realizadosaparecieron derivados del estilbeno, una droga sintética capaz deacelerar el desarrollo muscular de los animales. Para tranquilizar a

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los consumidores, el gobierno italiano restringió las importaciones deternera procedentes de otros países comunitarios, en especial de Fran-cia, donde se autorizaba el uso de hormonas. Un Consejo Europeoreunido en julio de 1981 legitimó la medida italiana prohibiendo eluso de una serie de hormonas, excepto paza usos terapéuticos'^, ypidiendo a la Comisión que determinase si el uso del resto -estradiol,progesterona, testosterona, trenbolone y zeranol- como sustanciaspromotoras del crecimiento suponía algún riesgo sanitario.

Un grupo de trabajo científico creado a tal efecto concluyó quelas hormonas naturales eran inocuas si se utilizaban adecuadamen-te, pero consideró que el efecto de las hormonas sintéticas requeríaun estudio adicional. A pesar de esta valoración, en 1985 el Parla-mento Europeo se pronunció en contra de la utilización de las hor-monas naturales como promotores del crecimiento. La consecuen-cia fue la aprobación de una directiva comunitaria167 que prohibíael uso de hormonas naturales, excepto paza usos terapéuticos, y dehormonas sintéticas para cualquier fin, lo que se completaba conuna prohibición de importar animales y cazne de animales a los quese hubiesen suministrado esas sustancias. La directiva, que debíaentrar en vigor en 1988, fue declarada inválida por el Tribunal Euro-peo de Justicia y tuvo que ser adoptada de nuevo por un Consejoeuropeo en 1998168.

La primera reacción de Estados Unidos a la Directiva de 1985fue someter a la consideración del Código de Estándares del GATTsi la prohibición comunitaria violaba las reglas del sistema multila-teral de comercio. Tras una serie de discusiones informales infruc-tuosas, en 1987 Estados Unidos elevó el caso al procedimiento for-mal de solución de diferencias del GATT, pero la CE logró evitarque se formase un grupo de expertos para examinaz la cuestión. Larespuesta estadounidense fue anunciaz la adopción de medidas derepresalia, que luego retiró. Posteriormente, la CE avisó a EstadosUnidos que respondería de forma similaz. En 1989, al entraz envigor el embargo comunitario, Estados Unidos cumplió sus amena-zas e incrementó los aranceles sobre algunos productos importadosde la CE. El conflicto había entrado ya en la senda de una guerracomercial.

^^ Directiva CE 81/602.167 Directiva CE 85/649.168 Se decidió además aplicazla a todo tipo de carne, incluida la de cerdo y de caballo.

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1.2. La situación en Estados Unidos

Desde hace décadas, en Estados Unidos está permitido ygeneralizado el uso de hormonas naturales (en concreto estra-diol, progesterona y testosterona) y sintéticas (zeranol y trenbo-lone) para criaz el ganado vacuno. Las razones son básicamentede tipo económico: la carne obtenida de los animales tratados esmenos grasa, se precisa una cantidad menor de pienso y los dese-chos producidos son menores. En cuanto a los riesgos, las prue-bas efectuadas por la FDA (Food and Drug Administration),máxima autoridad en seguridad alimentaria, y USDHHS (USDepartment of Health and Human Services) desde los años 50 nohan encontrado efectos negativos para la salud animal o humanacuando las hormonas son empleadas de forma apropiada169. Estaposición se ha visto tradicionalmente respaldada por los princi-pales organismos sanitarios internacionales. Así, la FAO (Orga-nización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Ali-mentación), la OMS (Organización Mundial de la Salud) y elCodex Alimentarius manifestaron en 1987 que los residuos delas hormonas naturales no suponían ningún riesgo para la saludy tan sólo fijaron niveles máximos para las sintéticas. El resulta-do es que las exportaciones de carne de vacuno de Estados Uni-dos llegan a 138 países.

Para evitaz un uso inadecuado, la práctica más habitual consisteen administrar las hormonas en el animal a través de un implante enla oreja que las va liberando lentamente. La aplicación debe cesaz63 días antes de sacrificaz la res, y la oreja con el implante es eli-minada en el matadero. Una vez en canal no es posible detectaz enla carne la utilización de las hormonas naturales, ya que están pre-sentes en los animales de forma natural y su nivel es muy variabledependiendo del animal y su estado fisiológico. En cuanto a las arti-ficiales, la FDA considera que el nivel de residuos es inferior alnivel de seguridad y por ello no efectúa ningún test paza detectaz supresencia 10.

^^ Las autoridades estadounidenses señalan, por ejemplo, que el nivel de hormonas esmucho menor que las existentes en los huevos. Así, una persona debería comer más de 6 kilosde vacuno tratado con hormonas para igualar la cantidad presente en un solo huevo.

170 No ocurre lo mismo con residuos de dmgas de uso veterinario que sí están considera-das perjudiciales para la salud.

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A raíz de la prohibición de la CE y la escalada del conflicto conEstados Unidos, el Codex Alimentarius intensificó sus investigacio-nes. En 1995 manifestó de nuevo que no había encontrado pruebasque relacionasen las hormonas empleadas en Estados Unidos conningún tipo de enfermedad. A la misma conclusión Ilegó una con-ferencia patrocinada por la UE sobre sustancias promotoras del cre-cimiento "'. Los argumentos científicos parecían favorecer a Esta-dos Unidos pero, a pesar de ello, en una votación celebrada en enerode 1996 en el Parlamento Europeo los partidarios de mantener laprohibición ganaron por 366 a 0, lo que significaba que la UE nodaba su brazo a torcer.

1.3. La posición de la Organización Mundial de Comercio

Las conclusiones cientíiicas favorables a sus intereses unido a laintransigencia comunitaria animaron a Estados Unidos y Canadá apresentar en 1996 sendas demandas contra la prohibición comuni-taria ante el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC. Enjunio de 1997 el panel o grupo de expertos que había examinado elcaso llegó a la conclusión de que el embargo comunitario violabavarios acuerdos de la OMC. La UE apeló, y el Órgano de Apelación(OA) volvió a examinarlo. Sus conclusiones, dadas a conocer en1998, revisten gran interés, puesto que corrigen alguna de las apre-ciaciones del panel y sientan jurisprudencia en el campo relativa-mente novedoso de las normas sanitarias que tienen efectos comer-ciales. En primer lugar, e1.0A establece que la UE tiene derecho aestablecer el nivel de protección de la salud de sus consumidoresque considere adecuado, incluso si es más alto que el resultante deaplicar los estándares internacionales; la única condición que esta-blece es. que ese nivel debe estar basado en una evaluación de ries-gos. En segundo lugar, el OA afirma que esta evaluación no consis-te sólo en un análisis cuantitativo que recoge los resultados de unexperimento realizado en un laboratorio sino que debe incluir todoslos riesgos a los que están sometidos los seres humanos. En tercer

^^' Por el contrario, la Conferencia no se.pronunció sobre otras cuestiones espinosas ycontrovertidas como su influencia en el bienestar de los animales o sobre el medio ambiente.

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lugar, el OA encontró que la prohibición comunitaria no suponíauna discriminación ni era una restricción encubierta al comercio,concluyendo que el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanita-rias no podía ser utilizado para comparar riesgos naturales con ries-gos provocados por el hombre y que no es obligatorio seguir la opi-nión científica mayoritaria 1z.

Lamentablemente para la UE, y a pesar de las consideracionesanteriores, el Órgano de Apelación coincidió con el panel en loesencial, a saber, que la prohibición comunitaria no estaba basadaen una valoración de riesgos, debido a que los estudios científicospresentados eran relevantes pero no se centraban específicamenteen el efecto de los residuos presentes en la carne de animales trata-dos con hormonas, por lo que el embargo contra la carne norteame-ricana era contrario a los Acuerdos de la OMC. La UE pidió enton-ces 4 años para actuar en consecuencia, pero en febrero de 1998 unárbitro consideró que tenía suficiente con 15 meses. Eso significa-ba. que la UE tenía hasta el 13 de mayo de 1999 para adoptar unadecisión conforme a los dictámenes del panel y el OA: de no apor-tar pruebas concluyentes sobre la nocividad de las hormonas debíalevantar el embargo, o bien aceptar las sanciones comercialescorrespondientes.

1.4. Los argumentos comunitarios

Ante la difícil situación en la que se encontraba tras haber sidocondenada por la OMC, la UE lanzó en 1988 17 estudios parainvestigar el efecto de las hormonas en la salud humana. Solicitóademás a uno de sus comités consultivos independientes, el Comi-té Científico de medidas relacionadas con la salud pública, que rea-lizase una valoración de los riesgos para la salud humana derivadosde los residuos de hormonas en la carne y los derivados cárnicos.Los resultados de su investigación se conocieron en abril de 1999.Básicamente el Comité concluyó que el uso de las 6 hormonas(estradiol 17 beta, progesterona, testosterona, zeranol, trenbolona yacetato de melengestrol) utilizadas como promotores del crecimien-

17z Para un análisis detallado ver GOH y ZIEGLER (1998), THOMAS (1999) y SCOTT(1999).

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ganado suponía riesgos para la salud humana 13, aunque con diferen-cias entre ellas, sin que fuera posible cuantificaz dichos riesgos ni esta-blecer umbrales de seguridad para ninguna de las sustancias. Laexcepción es la hormona estradiol, a la que el Comité consideró ine-quívocamente cancerígena tanto por su capacidad para provocar tumo-res como paza desarrollarlos, incluso en cantidades muy pequeñas "'.

A la vista de estos resultados, la Comisión comunicó a la OMCque no consideraba apropiado levantar el embazgo. Y no sólo eso,sino que propuso la prohibición definitiva del uso del estradiol y susderivados en animales domésticos - como promotora del crecimien-to -, para usos terapéuticos y tratamientos zootécnicos 15. Para elresto de hormonas se manifestó a favor de mantener la prohibiciónde forma provisional mientras que no se conociesen mejor sus efec-tos. Esta posición de firmeza encontró un elevado respaldo tantoentre las organizaciones de productores y consumidores europeoscomo entre los Estados Miembros 16.

Estados Unidos no aceptó las tesis ni el inmovilismo comunita-rio y comunicó a la OMC su intención de adoptar medidas de repre-salia. La OMC le autorizó a retirar concesiones comerciales a la UEpor un valor equivalente al de los daños causados por el embargocomunitario. Dado que la valoración estadounidense -202 millones$ anuales- era muy superior a la comunitaria -53 millones- fuenecesaria la intervención de un árbitro independiente que las cifró,en julio de 1999, en 116,8 millones de USD. Canadá, por su parte,evaluó el daño a sus exportaciones en 75 millones de dólares, peroel árbitro de la OMC sólo le reconoció 11,3.

En julio de 1999 Estados Unidos aprobó una primera lista de losproductos comunitarios que debían ser sometidos a un arancel advalorem del 100%, lo que significa hacerlos casi prohibitivos en elmercado estadounidense "'. En mayo de 2000 el Departamento de

173 En concreto repercusiones endocrinas, sobre el desarrollo, efectos irununológicos,neurobiológicos, inmunotóxicos, genotóxicos y cazcinogénicos.

'^^ En concreto los niños que aún no han llegado a la pubertad son especialmente sensi-bles. Evaluaciones posteriores realizadas por el citado comité a lo largo de 1999 teniendo encuenta los trabajos de otros científicos no modificazon sus conclusiones.

'^s En noviembre del 2000 la UE notificó a la OMC su intención de prohibir indefinida-mente la hormona estradiol.

16 Incluso las organizaciones de consumidores americanas se han mostrado sensibles a lainvocación por parte de la UE del principio de precaución.

'^^ La UE intentó que la OMC autorizase la lista estadounidense de los productos afecta-dos por las sanciones pero Estados Unidos se opuso con éxito a esa pretensión.

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Comercio notificó su intención de modificar la lista y reconsiderazel incremento de azanceles. En principio, la mayor parte de los pro-ductos afectados son cames.

1.5. ^Tiene solución el conflicto?

Estados Unidos siempre ha dudado de la sinceridad de la prohi-bición comunitaria y de su voluntad de someterse a criterios cientí-ficos. En primer lugar, porque es sabido que la UE acumula cuan-tiosos excedentes de vacuno como resultado de una generosa políti-ca de subsidios y protección a la producción en Europa. Eliminar elembargo supondría tener que autorizaz el uso de hormonas de cre-cimiento, lo que no sólo afectaría a la producción de vacuno, queaumentaría, sino también a la de otros animales, incluyendo lospeces producidos en piscifactorías. En segundo lugar, porque sabenque el mercado comunitario es muy frágil, debido a las crisis sani-tarias que está sufriendo. La confianza de los consumidores se hadebilitado no sólo por la crisis de las vacas locas sino también porlos esporádicos descubrimientos de las autoridades de redes dedica-das a la utilización en animales de hormonas ilegales y peligrosas.Levantar el embargo en estas condiciones, con la sospecha añadidade riesgos en las carnes importadas, podría acentuaz los graves dese-quilibrios existentes en el mercado de vacuno.

Como científicamente no existe acuerdo, desde que el conflictollegó a la OMC no han dejado de bus ĉazse soluciones intermedias,hasta ahora con poco éxito. Por ejemplo, Estados Unidos, aunque enprincipio se oponía a etiquetar obligatoriamente un producto consi-derado "seguro", durante un tiempo llegó a considerar la posibilidadde resolver el conflicto etiquetando la came tratada. Los europeosno aceptaron esta solución con el argumento de que si hay riesgo laúnica solución aceptable era prohibirla. Otra alternativa considera-da fue abrir el mercado comunitario a la cazne estadounidense librede hormonas. Para ello la UE estableció en 1989 un sistema especí-fico de certificación. Desgraciadamente paza los Estados Unidos, enabril de 19991a UE detectó en carne de vacuno "certificada" proce-dente de ese país la presencia de hormonas de crecimiento prohibi-das en la Comunidad en un 12% de las muestras. Su respuesta con-sistió en controlaz el 100% de las partidas importadas y, de no cam-biaz la situación, suspender las importaciones. Esto provocó que

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Estados Unidos sustituyese su programa de ganado sin hormonaspor un nuevo programa de ganado sin tratamiento hormonal querequiere que cada etapa productiva reciba una aprobación específi-ca na

Desde 1999 la UE está inmersa en la realización de numerososestudios científicos paza poder justificar científicamente su prohibi-ción y poder eludir las sanciones comerciales. A1 mismo tiempo, nohan cesado las conversaciones entre las dos administraciones para lle-gar a algún acuerdo de compensación que permita retirarlas. Pero lasposiciones siguen distantes. La UE mantiene la prohibición provisio-nal para las cinco honmonas citadas hasta que análisis científicos másprecisos justifiquen permitir o definitivamente prohibir el uso de lasmismas paza producción animal. Está muy presionada por una opi-nión pública muy sensibilizada con los problemas de seguridad ali-mentaria, el bienestar de los animales y las técnicas de producción.Estados Unidos, por su parte, no acepta los argumentos científicos dela UE y se remite a los suyos propios y los de las instituciones inter-nacionales. Mientras, la maquinaria de las sanciones comercialessigue adelante y no se vislumbra una solución política del mismo. Ano ser que la UE pueda demostraz científicamente lo que ahora sonhipótesis fundadas, pero hipótesis en suma, Estados Unidos no estádispuesto a ceder y la UE no parece dispuesta a levantaz el embazgo.

2. EL CONFLICTO ENTRE DOS MODELOS DISTINTOSDE REGULACIÓN. EL CASO DE LOS OMG EN LA UEY ESTADOS UNIDOS

2.1. Los intereses de Estados Unidos y la posición de la UE

Estados Unidos es el primer productor mundial de materias pri-mas agrícolas modificadas genéticamente. El crecimiento de estatécnica de cultivo en la segunda mitad de la década de los 90 ha sidotan espectaculaz que en la actualidad un porcentaje muy elevado desu producción de maíz, soja o algodón es ya transgénico. Esta situa-ción obliga al primer exportador mundial de alimentos a asegurarse

"$ En 1999 la Comunidad importó de los Estados Unidos 4.100 toneladas de came fres-ca, refrigerada o congelada y de despojos.

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el acceso a los mercados exteriores de los productos obtenidos conesta nueva técnica. El primer producto modificado genéticamenteen llegar al mercado mundial fue una variedad de soja resistente aherbicidas que fue exportada por Estados Unidos a Europa y Aus-tralia durante 1996.

El primer escollo importante para la expansión de los OMGsurĉe en la Unión Europea, donde tanto la normativa sobre el culti-vo y comercialización como el procedimiento de autorización sondistintos a los de Estados Unidos. Las diferencias a ambos lados delAtlántico son profundas, y denotan tanto una valoración científica ysocial distinta de los efectos de los OMG sobre la salud y el medioambiente como un juicio ético distinto de la técnica empleada. Laposición política de la UE está escorada hacia el sentir mayoritariode los ciudadanos europeos, probablemente muy aversos al riesgo,que ven en la manipulación genética una fuente de amenazas. En losEstados Unidos prevalece la coniianza en una ciencia que, de formamayoritaria, se ha lanzado con pocos reparos al desarrollo de lanueva técnica. Como consecuencia de estas diferencias ha habidouna expansión mayor de los OMG en EE.UU. que en la UE.

Representantes de la industria y la Administración de EEUU hanexpresado en más de una ocasión su malestar por la demora y elcoste en el que incurren sus empresas para obtener las autorizacio-nes que permiten comercializar sus productos modificados genéti-camente en el mercado comunitario, lo que consideran que no esmás que una barrera técnica al comercio contraria a las normas dela OMC que, según ellos, ya ha afectado negativamente a sus expor-taciones 19. Esta crítica se ha endurecido como consecuencia del eti-quetado obligatorio impuesto por la UE en el 2000.

TABLA N° 14-1: Aprobaciones de cultivos transgénicos en la UE y EE.UU.

ltiCEE. UU. UE

vosuAprobados Siembras % Aprobados PendienJes

Maíz 11 35% 4 5

Soja 3 60% 1 0Colza 3 ]5% 4 3

179 L.os casos más representativos son el maíz de Novartis y la soja de Monsanto. Ver losargumentos es[adounidenses en Kelch et al. (1998).

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Aunque el conflicto no ha alcanzado las cotas de los casos de lacarne tratada con hormonas, su capacidad para afectar las relacionescomerciales trasatlánticas es si cabe mayor1S0, por el volumen delnegocio comercial que está en juego, porque la tecnología genéticava a mantener su atractivo entre algunos colectivos - la OCDE haseñalado los beneficios potenciales para los agricultores en el dise-ño de variedades resistentes a los herbicidas y a los insectos- y por-que la posición comunitaria empieza a verse respaldada por la deotros países, que están adoptando medidas incluso más duras'g'.

Si las posiciones de unos y otros no cambian en lo sustancial, lacontroversia entre los distintos modos de regular los OMG deberáser dirimida en la OMC, que es, en principio, el marco de resolu-ción de conflictos comerciales. Ahora bien, el recurso obligado a lamáxima instancia multilateral abre varios frentes de discusión. Enprimer lugar, si los acuerdos actuales de la OMC legitiman o no lasmedidas adoptadas por la UE. En segundo lugar, dado que a losacuerdos de la OMC se han sumado las disposiciones del Protoco-lo de Bioseguridad referidas a la propiedad intelectual y el comer-cio de los OMV (Organismos Modificados Vivos), deberá decidirsequé normas prevalecerán en caso de conflicto. Finalmente, si elmarco institucional actual no garantiza la existencia de una norma-tiva comunitaria distinta a la de Estados Unidos, cuáles son lasreformas necesarias para defender la posición comunitaria.

2.2. La regulación en Estados Unidos y la UE

En el terreno jurídico, uno de los aspectos a destacar de la nuevaagricultura biotecnológica es que implica una asunción de riesgosde magnitud desconocida y con trascendencia sobre bienes y dere-chos jurídicamente tutelados como la biodiversidad y la salud de losconsumidores182. En esta tesitura, los EE.UU. y la Unión Europeahan adoptado posiciones distintas en relación con esos riesgos.

1B0 En junio de 1999, la embajadora estadounidense de comercio, Chazlene Barhefsky,anunció que Estados Unidos estaba considerando la posibilidad de demandar a la UE en laOMC por su demora en la aprobación de OMG. En una línea coincidente, Estados Unidos afir-mó en un Comité de la OMC que la regulación del etiquetado en la UE no era compatible conlas normas de la OMC.

1e^ Es el caso de Australia y Nueva Zelanda en el tema del etiquetado, y de Brasil y SriLanka en el de las restricciones a la importación. Como precedente, aunque sin Ilegar al OSD,Tailandia ha objetado la prohibición de importaciones de Egipto de sus exportaciones de atúnen aceite supuestamente modificadas genéticamente.

^BZ Ver GUERRA DANERI (2000).

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En 1992, y como principio general, los EE.UU. considerazonque los alimentos transgénicos no precisaban una regulación espe-cial, estimando suficiente la aplicación de las normas generales pazala comercialización de alimentos183. En cambio, la UE, en virtud desu interpretación del principio de precaución, ha regulado los ali-mentos transgénicos de una manera más restrictiva, mediante lasubordinación a la aprobación por comités de expertos científicosnacionales y comunitarios.

Las agencias federales estadounidenses que intervienen en laaprobación de los OMG son la APHIS (Animal and Plant HealthInspection Service), EPA (Environmental Protection Agency) y laya citada FDA (Food and Drug Administration)184. Son las respon-sables de proteger el medio ambiente y la salud de los consumido-res. Cuando se le presenta una solicitud, el APHIS debe concederuna serie de autorizaciones paza:

• poder utilizar unas instalaciones (invernaderos) donde desa-rrollar el cultivo;

• realizar ensayos en el campo;

• transportar semillas del invernadero a los campos de ensayo;

• determinar el estatus de "no regulado", que permite cultivar,usaz y comercializar el producto. El proceso dura aproxima-damente 10 meses.

Por su parte, la EPA es la responsable de autorizar la liberaciónen el medio e pesticidas obtenidos mediante manipulación genéticao de plantas modificadas paza tener características de pesticidas. Enconcreto, la EPA debe conceder autorizaciones paza:

• realizaz ensayos en extensiones superiores a 10 acres;

• establecer umbrales de tolerancia (límites máximos de proteí-nas modificadas en los alimentos obtenidos de la planta);

• registrar el producto paza su uso comercial.

^s3 "Statements of Policy: Foods derived from new plants varieties" FDA, FederaJ Regis-ter of May 29, 1992 (57 FR 22984). Esta posición se fundamenta en la afirmación de la Aca-demia Nacional de las Ciencias de que los productos [ransgénicos suponen los mismos riesgosque los convencionales.

1flÁ Por mandato del Instituto Nacional de Salud (NII-I), un Comité de Bioseguridad evalúatodos los proyectos de mejora genética antes de su inicio y puede recomendaz que no se desa-rrollen.

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Por último, la FDA, agencia responsable de la seguridad detodos los alimentos, asesora y supervisa a las empresas en el proce-so de desarrollo de un OMG. El proceso de asesoramiento es volun-tario, pero los requerimientos no, y todas las empresas lo utilizan.

El etiquetado también se rige por el principio general de que losproductos obtenidos mediante manipulación genética no son distin-tos de los convencionales -son "sustancialmente equivalentes",según el concepto acuñado por la OCDE y la OMS- y, por ello,están sometidos a las mismas normas de etiquetado que ellos. LaFDA sólo requiere un etiquetado específico para los OMG cuandoel producto supone algún riesgo ^lel tipo de una reacción alérgica-o si sus características nutritivas.o de composición son significati-vamente distintas de su equivalente convencional, debiendo enton-ces indicarse la diferencia.

Esta regulación, sin embargo, puede cambiar. Los recientesescándalos alimentarios, como el desatado por la aparición de OMGen determinados alimentos de la cadena de restaurantes Taco Bell,han abierto un debate sobre la segregación de los OMG réspecto delos alimentos convencionales en el sistema alimentario norteameri-cano. En este sentido, determinados grupos de opinión han.logradoque el Congreso estadounidense tramite propuestas legislativas quecontienen la obligatoriedad de un test pre-comercialización deOMG realizado por el FDA, un etiquetado de los productos OMG yla obligación de las compañías biotecnológicas de asumir la res-ponsabilidad de los problemas derivados de sus productos. En estalínea, el FDA ha presentado en febrero de este año 2001 una pro-puesta de norma que determina la obligatoriedad de comunicaciónde los alimentos procedentes de la biotecnología previamente a sucomercialización con el fin de contrastar su coherencia.

En la UE ha sido desarrollada una legislación específica para losproductos en cuestión, que considera tanto al alimento final como alas técnicas utilizadas. Las normas de la UE reflejan una opción deconsiderar que los OMG, por el hecho de su novedad, generan unaincertidumbre científica y, por lo tanto, un peligro potencial quepuede aparecer en el futuro lo que justifica que, con base en el prin-cipio de precaución, se imponga una evaluación exhaustiva previade los riesgos medioambientales y sanitarios.

La utilización confinada de microorganismos modificados gené-ticamente para la investigación o para fines industriales está some-tida a unos procedimientos específicos que prescriben unas autori-

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zaciones expedidas por cada Estado miembro para su territorio185.La liberación intencionada en el medio ambiente de OMG con finesde investigación y desarrollo, y la comercialización de productosdestinados a ser voluntariamente diseminados con posterioridadestá sometida a una regulación distinta'gb. Afecta a los OMG vivos,es decir, aquellos capaces de reproducirse o de transferir materialgenético cuando se introducen en el medio para todas las utilizacio-nes posibles (medicinales, alimenticias, industriales). Esto incluye,por ejemplo, al tomate, la soja o el maíz modificado, pero no a pro-ductos industriales derivados de él, y la administra la DirecciónGeneral del Medio Ambiente.

El proceso de autorización para la liberación intencionada escomplejo e involucra a los diferentes Estados miembros y las auto-ridades comunitarias. Antes de efectuar la aprobación se realiza unaevaluación "caso por caso" del efecto sobre la salud humana y ani-mal y el medio ambiente. El procedimiento puede durar hasta 18meses y contempla evaluaciones, en primer lugar, de la autoridadnacional del país en el que se presenta la solicitud y, en segundolugar, de las del resto de países comunitarios. Si alguna de éstas pre-senta objeciones es necesario adoptar una decisión a nivel comuni-tario. Entonces se inicia la parte que puede ser más ardua del pro-ceso con la intervención de los comités científicos, el Comité Regu-latorio, la Comisión y el mismo Consejo. Hay que señalar que unpaís puede suspender temporalmente una aprobación si consideraque existen riesgos, en cuyo caso debe adoptar una decisión laComisión Europea187.

El funcionamiento de este procedimiento no ha sido satisfacto-rio para ninguna de las partes. Desde octubre de 1991, fecha deentrada en vigor de la Directiva, hasta julio del 2000, se aprobaron18 autorizaciones, permaneciendo 14 pendientes, sin haberse pro-ducido ninguna desde 1998. En el Consejo de Ministros de 24 y 25de junio de 1999 las delegaciones francesa, griega, italiana, luxem-burguesa y danesa emitieron una declaración en la que manifesta-ban la decisión de bloquear toda nueva demanda de comercializa-ción en tanto que el dispositivo no garantizara una transparencia y

185 Direc[iva 90/219/CEE del Consejo.'^ Directiva 90/220/CEE del Consejo.187 Así lo han hecho Alemania, Francia, Luxemburgo, Portugal y Austria con el maíz "Bt"

de Novartis.

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trazabilidad perfectas. Entonces se decidió una moratoria de hecho,al tiempo que se iniciaba un proceso de revisión de la Directiva. Elresultado ha sido la aprobación de una nueva Directiva en abril deeste mismo año'$$. Ahora los países tienen 18 meses para traspo-nerla.

En relación con los asuntos más controvertidos entre Estados Uni-dos y la UE, cabe señalar que la nueva Directiva fija plazos límitepara tomaz las decisiones de autorización o no de un OMG, redefineel procedimiento de aprobación ^on plazos precisos en cada una delas fases- y establece que las decisiones de aprobación se tomarán pormayoría. Por otro lado, apenas se producen cambios en trazabilidad,etiquetado y responsabilidad ambiental de las empresas.

En lo que concierne a la autorización (y etiquetado) de nuevosalimentos o ingredientes alimentarios derivados de OMG existe unanorma específica administrada por la D.G. de la Salud y la Protec-ción de los Consumidores189. El procedimiento de aprobación tienela particularidad de permitir que cada Estado miembro determinesus umbrales, sus métodos de análisis y los productos a evaluaz.Además, existe un procedimiento simplificado para los nuevos ali-mentos derivados de OMG, pero que no contienen material trans-génico y que presentan una equivalencia sustancial con los alimen-tos existentes desde el punto de vista de su composición, valor nutri-cional, metabolismo, uso al que se destinan y nivel de sustancias nodeseadas. En este caso, el producto puede ser comercializado entoda la UE efectuando tan sólo una notificación a la Comisiónacompañada de una justificación de equivalencia emitida por laautoridad competente de un Estado miembro. En realidad, hastajulio del 2000 no se había autorizado ningún producto, aunquehabía nueve solicitudes pendientes de resolución y se habían notifi-cado 11 equivalencias.

En lo que se refiere al etiquetado, la evolución de la normativaeuropea ha sido lenta y compleja. Lenta, porque hasta 1997 no seintrodujo el etiquetado obligatorio en algunos casos (Reglamento258/97 sobre nuevos alimentos), cuando desde 1990 se veníandando autorizaciones (Directiva 90/220). Compleja, porque prime-

188 Directiva 2001/18/EC del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de marzo de 2001,y que deroga la Directiva 90/220/CEE a partir del 17 de octubre de 2002

189 Reglamento CE n° 258/97.

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ro se reguló el etiquetado basándose en el principio de "equivalen-cia sustancial" (Reglamento 258/97), después se etiquetó expresa-mente para la soja Monsanto y el maíz Novartis (Reglamento1 1 39/98 190), posteriormente se ha determinado que el etiquetado dealimentos es obligatorio a partir de un determinado umbral de con-tenido de material transgénico (Reglamento 49/2000) y, por último,la nueva directiva que va a regular la liberación intencionada en elmedio ambiente (Directiva 2001/18/CE) amplía el marco regulador,sin que por ello vaya a ser definitivo, al no haberse cubierto todaslas situaciones. De aquí que pueda criticarse la actuación de la UE,aunque sin olvidar la dificultad de resolver el problema19'.

Por productos, los alimentos para el ganado no están sometidosa una norma específica y, los ocho autorizados, lo han sido en elmarco de la Directiva 90/220. Además de a la legislación específi-ca para semillas'9z; la autorización de semillas transgénicas tam-bién está sometida a la Directiva 90/220 y, eventualmente, a la denuevos alimentos. Existen disposiciones específicas para el mate-rial forestal de r•eproducción y para la vid, para los productos médi-cos de uso humano y veterinario, protección de los trabajadores193y transporte. Las plantas autorizadas antes de 1997 no estuvieronsometidas a obligaciones en materia de etiquetado (una soja, unmaíz y dos colzas). Sin embargo, las modificaciones de la Directiva90/220/CEE obligan a etiquetar en todas las etapas de la comercia-lización.

En cuanto al etiquetado de determinados alimentos e ingredien-tes alimentarios, la indicación de presencia de contenidos genética-mente modificados no es obligatoria cuando cada uno de ellos con-tiene menos de un 1% de material genéticamente modificado (maízo soja194) y su presencia es accidental'95. Los productos alimenticiosque contienen aditivos y aromas modificados genéticamente o pro-

190 La soja Monsanto y el maíz Novartis habían sido comercializados antes de la entradaen vigor de la norma sobre nuevos alimentos (Reglamento 258/97) y, por tan[o, no estabansome[idos a la misma.

19' Es un hecho cierto que, como consecuencia de este desarrollo legislativo desequilibra-do, en la lTE se han puesto a la ven[a productos transgénicos sin estar regulado su etiquetado.

'^ Directiva 98/95/CE.193 Directiva 90/679.194 O cualquier otro material aprobado en virtud del Reglamento 258/97.195 Reglamento CE n° 49l2000, de 10 de enero de 2000, por ef que se modifica el Regla-

mento CE n° 1139/98, que obligaba a etiquetar cuando se detec[aba ADN o proteínas transgé-nica. El nivel de minimis se basa a la posibilidad de contaminación no intencionada.

267

ducidos a partir de organismos modificados genéticamente debenestar etiquetados como tales196. Algunos países europeos añaden suspropios requerimientos sobre etiquetado. La etiqueta "GMO free"no está regulada, por lo que no puede ser empleada.

Los productores y los importadores son responsables de losdaños causados a la salud de los consumidores197. La responsabili-dad no cubre los daños ambientales y no está regulado el asegura-miento'98.

2.3. ^Es conforme la posición comunitaria con los Acuerdosde la OMC?199

Las normas sobre OMG, como cualquier otra norma con efectocomercial, deben cumplir, en primer lugar, los principios generalesdel GATT de no discriminación, trato nacional, transparencia y pre-dicibilidad. Además, puede ser de aplicación el artículo XX delGATT, que permite a un país tomar medidas restrictivas para prote-ger la salud y conservar los recursos naturales. Como la regulación delos transgénicos en la UE trata, en particular, de proteger la salud delos consumidores y el medio ambiente, debe someterse además a losprincipios y criterios de actuación de los acuerdos sobre MSF y OTC.

EI punto de vista mayoritario en la comunidad científica es quelos OMG no son perjudiciales para la salud, aunque existe el temorde que promuevan reacciones alérgicas, aumenten la resistencia alos antibióticos y aumenten el efecto negativo de sustancias quími-cas en tejidos vivos 200, sin olvidar el problema generado por mar-cadores de resistencia a los antibióticos 201. Los temores sobre los

'^ Reglamento CE n° 50/2000 de la Comisión de 10 de enero de 2000.197 Directiva CEE/85/374, modificada por Directiva 99/34.198 La Comisión debe presentar una propuesta sobre responsabilidad ambiental este

mismo año.'^ En este apartado prescindimos del problema planteado por la propiedad intelectual de

las innovaciones vansgénicas, que pueden ser patentadas, lo que guarda relación con el Acuer-do sobre los aspectos comerciales de los Derechos de Propiedad Intelectual, por no ser sustan-cial en la convoversia entre la UE y EEUU en el comercio de OMG, aunque la regulación delas paten[es de plantas ha sido [ambién distinta a ambos lados del océano.

zm Ver BABINARD (1999).201 Desde la FAO y la OMS se insiste en que no se han enconvado riesgos sanitarios en

sus estudios sobre alimentos transgénicos. El riesgo de reacciones alérgicas se contempla comouna hipótesis de vabajo (John Lupien, Director de la división de Alimentación y Nutrición dela FAO, 1999).

268

efectos paza el medio ambiente son mayores, y van desde el desa-rrollo de hierbas resistentes a los herbicidas a la reducción de la bio-diversidad 202, como es el caso de la mariposa Monarca estudiadopor la Comisión Europea 203. De forma consecuente, la UE no pro-híbe la importación de productos obtenidos a partir de OMG, aun-que sí los somete a unos análisis exhaustivos y a un procedimientode aprobación que es lazgo y complejo debido a la existencia deriesgos que son desconocidos y que deben ser investigados a largoplazo. Sin embazgo, la crítica estadounidense señala que el largo ycostoso proceso de aprobación actúa como una barrera injustificadaal comercio, y no está basado en pruebas científicas sino en las pre-siones de algunos grupos de consumidores y ecologistas.

No existen estándares internacionales sobre los criterios de apro-bación de OMG, aunque en julio de este año 2001 el Codex Ali-mentario ha instado por primera vez a los gobiernos a controlar laseguridad de los productos transgénicos antes de su comercializa-ción. En cualquier caso, este punto puede ser irrelevante ya que elAcuerdo sobre MSF da libertad a los miembros de la OMC parafijaz sus propias normas si los estándares internacionales son insu-ficientes para alcanzaz el nivel de protección deseado. ^Dispone laUE de pruebas científicas para justificar su procedimiento o se estáamparando en las medidas de precaución?

La UE no ha manifestado explícitamente si su sistema de apro-bación se debe a los riesgos para la salud, paza el medio ambienteo, como pazece probable, paza ambos. Pero lo que resulta relativa-mente poco relevante en el ámbito doméstico lo es en el marco dela OMC. Si las medidas se adoptan pára proteger la salud deben res-petaz el MSF, pero si lo hacen paza proteger el medio ambienteentonces rige e] OTC.

En el Marco del MSF no es posible mantener una medida queafecte negativamente al comercio si no está científicamente justi-ficada su necesidad, no se basa en una valoración de riesgos, esmás estricta de lo necesario y sí constituye una restricción encu-bierta del comercio. Por tanto, si los riesgos para la salud son muybajos o no se pueden demostrar en un período razonable de tiem-

202 Ver BARLING (1999).^3 Fue justamente el descubrimiento de que el polen de una variedad de maíz transgéni-

co resultaba mortal para las larvas de algunas mariposas el que precipitó la paralización de nue-vas autorizaciones.

269

po, un sistema de aprobación en el que no se respetan plazos defi-nidos tendría muchas dificultades para apoyarse sólo en este argu-mento.

Sin embargo, el problema que plantea el riesgo para el medioambiente y el OTC es distinto. Se admite que la producción deOMG puede afectar negativamente el medio ambiente, lo que sig-nifica que un país podría establecer condiciones a la producciónen su territorio para reducir o eliminar ese daño. En el límitepodría prohibir la producción si lo puede justificar científicamen-te. Pero. i,podría prohibir también la importación de OMG ale-gando que su producción supone un riesgo para el medio ambien-te en otro lugar del planeta? La respuesta es que no, tal y comoquedó establecido en el fallo del caso delfín/atunes que enfrentó aMéxico con EE.UU.. Como la UE no prohíbe la importación ocomercialización, sino que somete cada solicitud de liberación enel medio a un análisis específico para verificar su impacto en elmedio ambiente de cada país, su sistema de evaluación es razona-ble, y aún es más flexible la aprobación en caso de nuevos ali-mentos.

En consecuencia, un sistema de aprobación de la UE con pla-zos límite y procedimientos de actuación bien definidos -tal ycomo establece la nueva Directiva 2001/18/CE- no es incompati-ble con los Acuerdos de la OMC. Si el procedimiento diseñadopara conceder autorizaciones, aunque tortuoso a los ojos de losestadounidenses, hubiese funcionado adecuadamente, como ocu-rre por ejemplo con el procedimiento para la solución de diferen-cias de la OMC aprobado en la Ronda Uruguay, la crítica de losEstados Unidos a esta cuestión perdería absolutamente pertinen-cia. Lo que realmente ha dado alas a su crítica es la moratoriacomunitaria adoptada de hecho en 1999, que en la práctica haactuado como un embargo, sin haber aportado una justificacióncientífica contundente. Falta por ver como va a funcionar la nuevaDirectiva.

Estados Unidos también critica que la legislación comunitariaobliga a etiquetar los productos que contienen GMO. Las normas deetiquetado, en principio destinadas a aportar información al consu-midor de características del producto que no puede conocer antes deadquirir el producto, están reguladas por el Acuerdo OTC, a no serque su fin sea proteger la salud de los consumidores, en cuyo casoel acuerdo pertinente es el MSF. Aunque no es incontrovertible, las

270

normas sobre etiquetado deben ser compatibles con el Acuerdosobre OTC 204. A diferencia del Acuerdo MSF, el Acuerdo OTCobliga a los países miembros a seguir los estándares internaciona-les, excepto si éstos son inapropiados. En el caso que nos ocupadichos estándares no existen, aunque el Codex, en concreto sucomité sobre Etiquetado de Alimentos, ha iniciado el proceso paracrear normas o recomendaciones internacionales relacionados conlos alimentos obtenidos por manipulación genética zos

En ausencia de norma internacional, el margen de maniobra esmayor, pero aun así el Acuerdo OTC obliga a etiquetar basándose enlas características del producto y no en el derecho del consumidor aestar informado sobre cualquier característica del producto o del pro-ceso productivo. Esto significa que el etiquetado obligatorio estaríajustificado si el producto genéticamente modificado no fuese sustan-cialmente equivalente al producto convencional. Si los productosfuesen "similares", el etiquetado obligatorio no estaría justificado,porque la única diferencia radicaría en una característica del proce-so productivo -la técnica transgénica- que no influye en las caracte-rísticas apreciables del producto final ni su seguridad, y esto supon-dría además una discriminación que no es aceptada por el Acuerdo.Por tanto, si no es posible demostrar que los productos son distintoso que el transgénico no es seguro, entonces los productos son "simi-lares", y no se justifica el etiquetado obligatorio -aunque sí el volun-tario- ni ninguna otra medida que restrinja las importaciones, lo quea grosso modo es el argumento de Estados Unidos.

Aunque se trata de un argumento debatible, la presencia detectablede material transgénico puede ser considerada una diferencia ^om-posición diferente al producto "equivalente"-, así como la naturalezay propiedades del producto. Aceptando este principio, la norma euro-pea, que está basada en el principio de detección de proteínas y ADNtransgénico y obliga a etiquetar cuando la presencia de material trans-génico es superior al 1%, sería compatible con el Acuerdo^. En cual-quier caso, con esta norma quedan sin etiquetar productos cuyo conte-

^0 STILWELL ( 1999) se plantea cuáles serían los argumentos pertinentes en caso de queun panel de la OMC decidiese que el etiquetado cae dentro del Acuerdo MSF.

zos ya existe un Anteproyecto de Recomendaciones para el etiquetado de los alimentos eingedientes alimentarios obtenidos por medio de ciertas tecnologías de modificación gené[i-ca/ ingeniería genética.

^ Aunque se discute si la presencia de material modificado genéticamente es "suficien-te" para considerar que se trata de diferentes productos (ANDERSON y NIELSEN, 2000).

271

nido en material modificado es menor del 1% y productos en los queno es posible detectar en el producto transgénico el ADN modificado,lo que suele ocurrir si es sometido a procesos de transformación indus-triales. La pretensión de etiquetar obligatoriamente estos últimos nosería compatible con el Acuerdo, porque ni siquiera se podría demos-trar la diferencia en la composición del producto.

Pero la controversia sobre el etiquetado no es sólo un asuntojurídico o comercial sino que tiene un gran calado económico. Unetiquetado obligatorio fundado en la técnica empleada obligaría alos productores a sepazaz su producción transgénica de la que no loes y a aseguraz la trazabilidad del producto, debiendo hacer unseguimiento documental exhaustivo del proceso productivo. LaComisión Europea (2000b) ha estimado que esto incrementaría loscostes de producción entre un 6 y un 17%. Por otra parte, los pro-ductores de OMG que no pudieran ser descubiertos como tales enuna inspección, por haber desapazecido el rastro del material trans-génico, no tendrían incentivos paza etiquetarlos de forma volunta-ria, dado que el coste en el que incurrirían no se vería compensadopor el precio percibido, que incluso sería inferior al del productoequivalente por la mala imagen que tienen en algunos países. Encualquier caso, la decisión de algunos fabricantes y supermercadoseuropeos de prohibir productos modificados está obligando los agri-cultores a segregar sus productos. Es por ello por lo que se bazajanotras alternativas, como por ejemplo las etiquetas voluntarias queindican que un producto está libre de OMG.

2.4. Un nuevo marco regulatorio: El protocolo de Bioseguridad

El Convenio sobre Biodiversidad de las Naciones Unidas cons-tituye el marco de la negociación del Protocolo de Cartagena, fir-mado en Montreal e129 de enero de 2000. Este Convenio, que cons-tituye uno de los frutos de la Cumbre de Río de 1992, reconoce dosaspectos conexos de la biotecnología moderna: el potencial de lamisma para promover el bienestaz de la humanidad y la necesidadde proteger la salud humana y el medio ambiente 207.

Za' Este Protocolo ha sido firmado por más de 75 países, entre ellos la Comisión Europea.Está depositado en la sede de Naciones Unidas en Nueva York y abierto a la firma hasta el 4de junio de 2001. La envada en vigor está prevista después de la ratificación por 50 Estados.Hasta ahora han ratificado 2 países.

272

No puede afirmarse que la génesis del Protocolo de Cartagenahaya sido pacífica. Por un lado, la UE q un cuantioso número depaíses en vías de desarrollo intentaron lograr un acuerdo que contu-viera el principio de precaución formulado en su máxima extensión,teniendo por objeto no sólo las semillas transgénicas sino tambiénlos productos genéticamente modificados usados para la alimenta-ción animal o los productos agroalimentarios 208. Por otro, los paísesagrupados en el conocido como grupo de Miami (EE.UU., Argenti-na, Australia, Canadá, Chile y Uruguay), pretendieron introducir enel Protocolo úna cláusula de salvaguardia que se constituyera en lagarantía de la preeminencia de las normas de la Organización Mun-dial de Comercia

E1 Protocolo consagra la idea de que la aplicación de la bio-tecnología debe realizarse de forma que sea posible obtener losmáximos beneficios de su vasto potencial con un riesgo lo másreducido posible para el medio ambiente y la salud humana. EIProtocolo contiene una definición del principio de precaución quese constituye en una de las más claras y concretas del derechointernacional zo9

El objeto principal del Protocolo de Cartagena es lograr que elcomercio de organismos vivos modificados (OVM) se realice deforma segura, para lo cual se requiere una evaluación adecuadaprevia de los riesgos que comportan en virtud de los principios deprecaución 210, de consentimiento previo y de responsabilidad.Esto se debe a que el Protocolo reconoce que el manejo, el uso ytransferencia de OVM son actividades de riesgo susceptibles deprovocar daños colectivos o individuales. En el ámbito jurídico seestima que este reconocimiento supone un gran avance sobre unacuestión determinante pero que, al mismo tiempo, el paso dadoha puesto al descubierto: la necesidad de una definición acerca deaspectos básicos del funcionamiento del sistema internacional deresponsabilidad cuando existe la posibilidad de ocasionar undaño 21.

^ Ver AUDIER (2000).^ Ver EGGERS y MACKENZIE (2000)..210 Aprobado en la Cumbre de Río de 1992 afirma que, para pro[eger el medio ambiente,

cuando existen amenazas de daños serios e irreversibles, la ausencia de certidumbre científicaplena no debería ser utilizada como excusa para posponer medidas efectivas para prevenir ladegradación del medio. '

21 Guerra Danieri (2000).

273

El Protocolo ofrece una serie de medios e instrumentos paza laprevención de los riesgos biotecnológicos, de los cuales destacanlos siguientes:

• El procedimiento de acuerdo previo con conocimiento decausa. El Protocolo desarrolla un procedimiento previo deinformación por el que el exportador debe advertir al paísimportador de la llegada del producto OVM destinado a libe-rarse en el medio ambiente, de manera que el Estado receptorpueda evaluaz el riesgo, aceptar o no su entrada, y establecerlas condiciones.

• La creación del Centro de Intercambio de Información para laprevención de riesgos biotecnológicos.

• El marco de prevención y evaluación de riesgos. En el Proto-colo se incluyen una serie de derechos y obligaciones tantogenerales como específicos paza las Partes.

• El refuerzo de las capacidades de los Estados en vías de desa-rrollo y los de economías en transición, sobre todo en las áreasde creación de instituciones, gestión del riesgo y evaluacióndel riesgo.

• La sensibilización del público.

Desde el punto de vista de su identificación, el Protocolo requie-re que los OMG que van a ser liberados en el medio sean identifi-cados como OVM. Si van a ser utilizados como alimentos, en la ali-mentación animal o van a ser procesados se requiere una indicaciónseñalando que "pueden contener" esos organismos. No se requiereetiquetado para alimentos procesados tales como aceites paza coci-naz o comidas.

En el plazo de dos años desde la entrada en vigor de este ins-trumento jurídico es necesario establecer normas más detalladassobre aspectos diversos del mismo. Las cuestiones claves son lacreación de un sistema de intercambio de informaciones centrali-zado en el centro de intercambio para la prevención de riesgos bio-tecnológicos; el examen de las reglas normas internacionales rela-tivas a la manipulación, transporte, embalaje e identificación de losOMG -negociando requisitos de etiquetado más específicos-, lasopciones paza poner en práctica el régimen de respeto de las obli-gaciones y la simplificación de los procedimientos de toma dedecisión por las partes cuando deseen permitir la importación de

274

OMG. Quedan además pendientes otras cuestiones jurídicas talescomo determinar quién es, o son, los responsables directos finalesde las situaciones de riesgo, los daños y la cadena de causalidades;el establecimiento de un criterio de naturaleza subjetiva basado enla culpa o la adopción, en cambio, de criterios de responsabilidadobjetiva.

Todos estos aspectos pendientes de decisión dificultan la valo-ración del futuro impacto de este Protocolo en el comercio inter-nacional. A priori, el acuerdo final al que se ha llegado es satisfac-torio para ambos bandos, dado que existe una declaración por laque se aiirma que los acuerdos internacionales de materias medioambientales y comerciales deben apoyarse mutuamente. Sinembargo, los EE.UU., pioneros en el uso de la biotecnología, nohan firmado todavía el Convenio sobre Biodiversidad ni el Proto-colo de Cartagena, pues pretenden mantener su derecho a un panelde resolución de conflictos ante la OMC y la preeminencia de laOMC contra cualquier prohibición de importación de OMG-"WTO savings clause"-212, aunque sus empresas deberán cumplirlas reglas del Protocolo cuando exporten a los países que lo hayanratificado.

Esta posición de Estados Unidos no permite aventurar una res-puesta inequívoca a la vieja controversia de si los acuerdos multila-terales están subordinados o pueden aplicarse sobre las normas dela OMC. Lo que sí se puede afirmar es que existen claras diferen-cias de principios entre ambos acuerdos cuya aplicación puede darlugar a resultados distintos. En primer lugar, el MSF sigue el prin-cipio de la evidencia científica, mientras que el Protocolo concedepreeminencia al principio de precaución. En segundo lugar, losacuerdos de la OMC no incorporan explícitamente las cuestiones nocomerciales, mientras que el Protocolo contempla la posibilidad deincluir las consecuencias socioeconómicas en la evaluación del ries-go. El Protocolo mismo no aclara estas dudas ya que, en su preám-bulo, dice que no modifica los derechos y obligaciones contraídoscon acuerdos existentes, para después añadir que no se subordina aotros acuerdos internacionales.

z'z La fuma sólo indica que el país suscribe de forma general sus principios y que tieneintención de cumplirlo. Sin embargo, su cumplimiento no es obligatorio hasta que no se ha rati-ficado.

275

2.5. Las incógnitas sobre el futuro del comercio internacionalde productos transgénicos

La innovación biotecnológica va a proseguir en el futuro, ofre-ciendo nuevas oportunidades a la agricultura. Aunque todos los paí-ses comparten los objetivos de proteger la salud y el medio ambiente,la regulación del uso de los OMG presenta sustanciales diferencias anivel internacional. La razón principal es la actitud de los ciudadanos.El temor y la desconfianza de los consumidores europeos explican lasprecauciones adoptadas por la normativa comunitaria.

El sistema multilateral de comercio debe asegurar al mismotiempo la libertad de efectuar intercambios y el deseo de los paísesde mantener estándazes elevados de protección de la salud y elmedio ambiente. La normativa de un país que afecta al comerciodebe ser evaluada en el marco del GATT 94 y los Acuerdos sobreMSF y OTC. La regulación comunitazia actual, si se levanta elactual embargo "de hecho", cumple con ambos acuerdos. El proce-dimiento de autorización "caso-por-caso" y"paso-a-paso" puedeser defendido, principalmente, por las amenazas al medio ambien-te, que exigen una evaluación en el lazgo plazo. El etiquetado obli-gatorio a partir del umbral 1% también es consistente porque el pro-ducto que contiene ese porcentaje de ADN modificado no puede serconsiderado como equivalente al producto tradicional.

Lo que es más difícil de sostener es la suspensión de nuevas auto-rizaciones que se viene practicando desde 1998, sobre todo paza nue-vos alimentos, ya que en la práctica está actuando como un embargo.De prolongazse esta moratoria, la LJE difícilmente podría defenderseen la OMC invocando el derecho a adoptaz las medidas de precauciónestablecidas en el Acuerdo sobre MSF. El precedente descrito delcaso de la carne tratada con hormonas avala este argumento. Tampo-co pazece consistente, en este caso con el Acuerdo sobre OTC, la pre-tensión de algunos grupos ecologistas de que el etiquetado sea obli-gatorio cuando el producto se ha obtenido mediante manipulacióngenética. Para que estas posturas radicales fueran compatibles con losacuerdos serían necesarios cambios sustanciales en los mismos. En elde MSF habría que incorporar el principio de precaución. En el deOTC sería necesario poder regulaz todos los métodos de producción,independientemente de sus efectos en las características del produc-to; además, habría que defmir de forma amplia lo que se entiende porproductos similares o equivalentes.

276

Políticamente, y en el momento actual, la plausibilidad de refor-mar los acuerdos MSF y OTC para dar encaje legal a políticas másrestrictivas que la adoptada por la UE se antoja complicada. EstadosUnidos se opone -tampoco muestran gran interés Japón o el Grupode Cairns-, y estos acuerdos, aunque mejorables, suponen un avan-ce claro en el proceso de liberalización del comercio, al que dotande más previsibilidad, sin contar con las barreras que de pronto y deforma arbitraria podrían erigirse en caso de dar entrada sin más a laspreferencias de los consumidores. La alternativa es un acuerdoambiental multilateral, justo lo que representa el Protocolo de Bio-seguridad. Sus principios se adecuan mejor a la filosofía seguidahasta ahora por la UE e, incluso, podrían permitir una políticacomercial más restrictiva.

Sin embargo, es todavía una incógnita saber si este Protocolo vaa entrar en vigor y, si lo hace, si va a prevalecer sobre los acuerdosde la OMC en caso de conflicto. Estados Unidos aún no lo ha fir-mado. Si no lo hace, y plantea abiertamente un conflicto ^con la ÚE,la disputa entre un miembro de la OMC y ratificante del Protocolocon una parte miembro sólo de la OMC se resolvería probablemen-te en el OSD. Tanto la OMC, veladamente, como Estados Unidos,abiertamente, han señalado la preeminencia del sistema multilateralde comercio sobre un acuerdo ambiental, por lo que no cabe hacer-se muchas ilusiones.

3. LA CERTIFICACIÓN DE LA CALIDAD.EL CASO DEL TOMATE

3.1. Los estándares de calidad

Como se ha analizado en el apartado referente al análisis econó-mico de la calidad (13-1), el mercado tiene mecanismos para ser efi-ciente cuando existen asimetrias informativas ex ante -atributos debúsqueda- y ex post -atributos de experiencia-, e incluso en algu-nos casos en los que las características relevantes del producto sonatributos de confianza. En los dos primeros casos, las marcas 213, lareputación o la publicidad pueden ser estrategias suficientes para

z'3 Tanto privadas como colectivas, tal y como la L.ey de Marcas prevé.

2^^

transmitir al consumidor la información que éste no posee. Másinteresante resulta el análisis del funcionamiento de los sistemas decertificación diseñados paza convertir en atributos de búsqueda losde confianza. Algunos son íntegramente privados y otros son híbri=dos, ya que contienen elementos tanto públicos como privados. Elobjetivo de este apaztado es explicar la dinámica de la certificaciónen torno al tomate. Se elige este producto tanto por la importanciade los atributos de confianza para los consumidores como por laposibilidad que ofrece de comparar varios sistemas de certificacióno aseguramiento de la calidad.

EI tomate en fresco, sobre todo el que se cultiva de forma inten-siva en las provincias de Alicante, Murcia, Almería y las islas Cana-rias, es un cultivo de primor en los meses de invierno, tiene un granpeso económico en la horticultura de estas áreas, el proceso pro-ductivo es muy intensivo en trabajo y capital y está sometido a unapresión creciente de diferenciación por la competencia que suponetanto el tomate marroquí en los meses de invierno como el proce-dente de los países del centro y norte de Europa en primavera yverano. Todo ello empuja a las empresas y administraciones a dotara las empresas de medios para informaz a los consumidores de lascaracteristicas "ocultas" del producto. En general, el objetivo esresaltar las cualidades dietéticas y su inocuidad y el respeto almedio ambiente con que se lleva a cabo el proceso productivo,características todas ellas que tienen una elasticidad demanda-rentaelevada.

Para las empresas que desean adaptar sus productos y/o sus pro-cesos productivos a un estándar reconocido por los consumidores,la oferta es variada e incluye tanto estándares genéricos 214 y especí-ficos como públicos y privados. De los de origen y titularidad públi-ca los más representativos son los de producción integrada de Mur-cia y de Andalucía 215 y la agricultura ecológica 216. De los privados,

z1° EI estándar genérico básico son las normas ISO de la serie 9000 que, en principio, nose centran en las características del producto o del proceso productivo.

z'S En Murcia, la norma técnica que regula la producción integrada de tomate es la BORMn° 220 del 10/09/1998. En Andalucía, la producción integrada de tomate bajo abrigo está regu-lada por una Orden de 26 de diciembre de 1997. En ambos casos siguen básicamente las direc-trices emanadas de la Organización Regional para el Control Biológico IOBC/WPRS.

z'6 Cada Consejería de Agricultura tiene su propio Comité de Agricultura Ecológica que,como entidad independiente, realiza las funciones de control y certificación en su propiaComunidad.

278

los más relevantes son la Marca N de AENOR, EUREP-GAP y elsistema SICAL-2000 de las alhóndigas de Almería.

Los antecedentes de estos sistemas son tanto los estándares de cali-dad ISO 9000 como los protocolos elaborados por algunas cadenas dedistribución europeas especificando los requisitos que deben cumplirsus proveedores. Los más representativos son los programas Alicia oNature ĉ Choice de Tesco, o Gunter Beste de la alemana Edeka 21.

La mazca colectiva N de AENOR identifica a las explotacionesque cumplen los estándazes españoles UNE (155001, 155002 yespecíficos) paza la producción de tomate bajo abrigo. EUREP(Euro Retailer Group) es una asociación de minoristas europeoscreada en 1997 con el fin de elaborar un protocolo único denomi-nado GAP (Good Agronomic Practices) que es aceptado comoestándar por todos ellos. Finalmente, el Sistema Integrado de Con-trol de la Alhóndiga (SICAL - 2000), promovido por la organiza-ción empresarial ECOHAL, establece una serie de requisitos pazatodos los productos comercializados en sus alhóndigas. En todos loscasos, pero especialmente en el de EUREPGAP, la definición de unestándar común es eficiente. En primer lugar, porque su elaboracióntiene un elevado coste fijo. En segundo lugar, porque reduce loscostes de transacción con los proveedores.

Todos los sistemas, tanto públicos como privados, tienen unaestructurara básica común. Constan de un titular, un signo distinti-vo, un estándaz ^ un sistema de evaluación, certificación y auditorí-as o controlesZ^ . En la Tabla N° 14-1 aparecen algunas de sus prin-cipales características.

Los procedimientos de acreditación y certificación de un produc-tor son también bastante similares. Donde hay más diferencias es ensus costes y potenciales beneficios, y en los estándares mismos, quees lo que en última instancia determinar las características del pro-ducto y/o del proceso productivo que garantiza la certificación.

3.2. Comparación de estándares

La existencia de vazios estándares de certificación suscita variascuestiones. En primer lugaz, su capacidad paza informaz correcta-

217 En algunos casos son las empresas de comerciali7ación las que han desarrollado susprnpios estándares, como es el caso de Naturane de ANECOOP, primer exportador español delsector hortofrutícola.

218 Una excepción es SICAL, que no tiene signo distintivo.

279

TABLA N° 14-2: Componentes báĉicos de un sistema de aseguramien-to de la calidad

P/ . P/ Agricultura EUREP S/CALMurcia Andalucía Ecológica NAENOR

GAP 2000

Titular Comunidad Comunidad Consejo de AENOR EHI- AlhóndigasAutónoma Autónoma AE de cada EumHandeLs de Almería

CC.AA. InstitutEstándar Funcionarios Funcionarios UE Técnicos EHI- Técnicos de(Quién lo y expertos y expertos AENOR, EuroHandels ECOHALfija) productores, Institut y expertos

consumidoresfuncionarios

Entidad de Independ Independ. No existe AENOR Independ. Independ.certificacióñ Acreditada Acreditada Acreditada Acreditada

por la CCAA por la CCAA por EUREP por. ECOHAL

Señalproducto Sí Sí Sí Sí No Sí

mente a los corisumidores de sus características. Los estudios dis-ponibles sobre el conocimiento y significado de marcas y estánda-res, avalan este interrogante 219. A escala mundiál, el problemaaumenta porque el número de estándazes es cada vez mayor. La pro-liferación y profusión de labels puede provocar confusión en losconsumidores. Esta situación provoca una rivalidad que incentiva alos sistemas existentes a ser más eficientes, lo que pasa por facilitarel aprendizaje del consumidor mediante la reducción de los costesde búsqueda e información.

En segundo lugaz, la proliferación de estándazes tiene implica-ciónes también paza los productores. Si bien parece razonable, pormuy costoso, que los consumidores no sean capaces de asociaz cadaseñal de calidad a todos y cada uno de los extremos técnicos que suestándaz de uso supone, no lo es tanto en el caso de un productoreveritualmente interesado en certificarse, o de un distribuidor queestá obligado a conocer con más detalle las características tanto delproducto como del proceso productivo de su proveedor. Como los

rra.zi9 Ver, p. ej. SÁNCHEZ y OLMEDA, 1996, para productos con denominación en Nava-

280

estándares son complejos y sus especificaciones difieren, aunquesea ligeramente, su conocimiento y análisis requiere un estudioespecífica

De fonna genérica, casi tódos los sistemas se presentan comoinstrumentos integrales capaces de recoger las principales deman-das de los consumidores. En realidad, su alcance es más modesto.El objetivo de este apartado consiste en compazar los principalesestándares de producción del tomate paza evaluar su incidencia enlos atributos de confianza eventualmente más apreciados por losconsumidores.

Para ello se establecen cuatro grandes criterios de compazación:protección del medio ambiente, de la salud de los consumidores, delos trabajadores y ética. En cada uno de ellos se incorporan aquellascazacterísticas del producto o del proceso productivo más relevantes.En el caso de la salud de los consumidores, se elige los niveles máxi-mos de residuos de plaguicidas, tanto por el impacto que tienensobre la salud como por la necesidad de mejorar los niveles de cum-plimiento de las normas. En el caso del medio ambiente, el númerode parámetros de comparación es mayor, y se basan en los indicado-res medio-ambientales de la actividad agraria en los que vienen tra-bajando diversas instituciones internacionales durante los últimosaños 220. La protección de los trabajadores se refiere a la convenien-cia de realizaz los tratamientos fitosanitarios siguiendo ciertas nor-mas de precaución dictadas por la UE, debido a la toxicidad de losplaguicidas. Finalmente, en el capítulo de la ética, que apela a lascreencias personales, se incluye el tratamiento de la biotecnología.Los resultados de la comparación aparecen en la Tabla N° 14-3.

La compazación de estándares tiene dos dimensiones, una cuali-tativa, referida al número de requisitos, y otra cuantitativa, referidaa los niveles de exigencia en cada uno de ellos. En el primer caso, yen relación con los atributos de confianza seleccionados, no todosellos son demandados por igual. Se pueden distinguir tres grupos:

• todos los estándares son exigentes en la protección de suelosagrícolas y en la inocuidad de los alimentos.

zz° En respuesta a la petición del Consejo Europeo de Agricultura celebrado en 1999 enCardiff, la Comisión elaboró una Comunicación al Consejo y al Pazlamento Europeo con eltítulo "Indicadores para la integración de los problemas medio-ambientales en la Política Agrí-cola Común", Bruselas, 26/01l2000.

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TABLA N° 14-3: Comparación de estándares

P/Mureia

P/Anda[ucía

UNE/AENOR

EUREPGAP

S/CAL-2000

AGEcológica

Protección de los suelos agrícolas

Erosión *** **s s sss sss sss

Salinización *** * * * *** s**

Fertilidad ss* sss sss sss sss sss

Compactación *** *** * *** *** ***

Contaminación *** *** *** *** *** ***

Protección de la biosfera, atmósfera y aguas subrerráneas

Uso pesticidas sss sss sss sss sss sss

Circulaciónnutrientes

*** **^ *** # **,^ ^,##

Emisión gases - - - *** - -

Plan tratamientoresiduos

sss sss

Prácticas para !a conservación de recursos naturales

Utilizaciónacuíferos

*%# *** *** *** *** ***

Circulaciónnutrientes

*** *^* Y** ##* ^,#* *#s

Uso de energía - - - *** - -

Biodiversidad * - * - - ***

Seguridadalimentos

sss s*s sss s*s sss ssszzi

Saludlaboral - - *** *** *** -

Ética/OMG - - - - *** -

Leyenda:***: El estándar obliga a los productores al cumplimiento de un requisito.

*: El estándar recomienda pero no obliga a cumplir ese requisito.-: EI estándaz no hace mención a ese requisito.

• los niveles de exigencia son menores en protección de la bios-fera, atmósfera y aguas subterráneas, prácticas para la conser-vación de recursos naturales y salud laboral. En concreto,algunos estándares no exigen planes paza el reciclaje y el tra-

22' Se exige un nivel 0 de residuos de origen químico pero no la toma de muestras en laépoca de la recolección.

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tamiento de los residuos producidos en las explotaciones z2z.En el tema de salud laboral, los estándares privados obligan aque los operarios vistan con ropas específicas y se cumpla laley de prevención de riesgos laborales 22'.

• los requisitos demandados por el menor número de estándazesson los que se refieren a cazacterísticas del proceso producti-vo que guazdan relación con los principios éticos.

Por estándazes, los más completos son los privados, porque sonmás amplios e incluyen un mayor número de requisitos.

La compazación de estándares según el nivel o intensidad de exi-gencia en el cumplimiento de un requisito es compleja, lo que acon-seja proceder por medio de un requisito importante y representati-vo. El mejor ejemplo es el de los límites máximos de residuos.

• Los más exigentes son AENOR y la PI de Andalucía, quefijan un nivel inferior a150% del Límite Máximo de Residuos(LMR).

• SICAL 2000 y la PI de Murcia sólo exigen el cumplimientode la norma.

Finalmente, los incentivos para cumplir estas exigencias sontambién distintos, debido al número de controles y al sistema san-cionador. Respecto al primer factor, mientras que AENOR ySICAL-2000 son precisos y el sistema establece un número mínimode análisis, EUREPGAP, la PI de Andalucía y la agricultura ecoló-gica no especifican nada.

Para concluir este apartado, el estándaz de EUREPGAP es, engeneral, muy completo pero menos preciso que el resto, ya que dejamás flexibilidad en su aplicación a los técnicos que realizan lasauditorías. Esto se debe, probablemente, a que no está diseñado pazauna zona productiva en concreto, como la producción integrada,sino paza un conjunto de proveedores muy heterogéneo. A pesar deello, algunas de sus exigencias remiten claramente a técnicas quesólo se emplean en determinadas regiones, como es el caso de laemisión de gases contaminantes y uso de energía, propias de losinvernaderos del norte de Europa.

z22 Ley dé residuos 10/1998 de 2 de abril.^ Ley 31 /1995 de 8 de noviembre y R.D. 39/1997.

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3.3. El futuro de los estándares

El consumidor actual en los países desarrollados concede unaimportancia creciente a los atributos de confianza de los alimentos.Por las externalidades negativas que generan, esto requiere que losgobiemos aprueben normas paza garantizaz la seguridad de los ali-mentos y el medio ambiente. Otros atributos de confianza, como elorigen del producto, pueden tener efectos externos positivos, ya quecontribuyen a mantener el ínedio rural. En este caso, la intervenciónpública consiste en promover la elaboración de estándares volunta-rios, aunque el control del cumplimiento de los estándares suele serrealizado por un certificador acreditado.

Las empresas también crean sus propios estándares y sistemasde certificación. Dado que los costes de creación de un sistema deaseguramiento de la calidad son elevados, han apazecido sistemascolectivos, lo que no implica que, en algunos casos, las caracterís-ticas se fijen bilateralmente entre proveedor y cliente y se hagancumplir por la vía contractual. En el sector del tomate destacan lamarca N de AENOR, SICAL-2000 y EUREPGAP. Los dos pri-meros son sistemas promovidos por los productores y el últimopor los clientes/distribuidores. Aunque todos tienden a permitir laparticipación de la otra parte, este factor da ventaja a EUREPGAP,por que la empresa que logre certificarse según su estándar puedenegociar con la gran distribución incurriendo en menores costesde transacción. Una parte de los requisitos de los estándares serefiere al cumplimiento de la normativa vigente, lo cual es un indi-cio de desconfianza de la actuación de la Administración. En oca-siones, fijan un umbral de cumplimiento más estricto que las nor-mas. Son más exhaustivos en las características que influyen en lainocuidad del producto que en el impacto ambiental del procesoproductivo.

En aras de ampliar el acceso al mercado, los estándares distintosde EUREPGAP han mostrado interés por ser reconocidos por éstecomo equivalentes. La Marca N de AENOR ya lo ha logrado y elresto, incluidos los estándares públicos, han mostrado su interés enlograrlo. Quienes más dificultades encuentran en este proceso sonlos estándares de producción públicos, ya que suelen ser los másrígidos. En cualquier caso, para obtener la equivalencia será nece-sario introducir caznbios que reducirán las diferencias actuales, loque repercutirá en su potencial diferenciador.

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El análisis económico de los problemas derivados de la certifi-cación voluntaria no se agota aquí. Es necesario estudiar cuáles sonlos costes derivados de la implantación de cada uno de estos siste-mas, así como sus beneficios. Respecto a los costes, las buenasprácticas agrícolas pueden reducir el consumo de insumos quími-cos, pero precisan de un asesoramiento técnico especializado. Ade-más, el proceso de certificación mismo genera unos costes quedependen del sistema de aseguramiento elegido y de la competen-cia en el sector de la certificación. Respecto a la demanda, es nece-sario conocer mejor si las marcas y los certificados lograz diferen-ciaz los productos atendiendo a los distintos atributos de confianzay cuánto están dispuestos a pagar por ellos los consumidores, o sí lacertificación es tan sólo un requisito paza entraz y mantenerse enalgunos mercados.

En definitiva, el éxito de los estándazes depende de su capacidadde adecuazse a las preferencias de los consumidores y a la tecnolo-gía existente. En cualquier caso, no es aventurado afirmar que en elfuturo los productores agrícolas de los países desarrollados van aestar cada vez más presionados para asegurar las cazacterísticas desus productos mediante un sistema de certificación totalmente pri-vado o mixto.

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PARTE V:

COMERCIO, DESARROLLOY ALIMENTACIÓN