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locales en Guatemalalocales en Guatemalalocales en Guatemalalocales en Guatemalalocales en Guatemala

CARLOS ENRIQUE GONZÁLEZ*

* El autor desea agradecer la colaboración de Marco Antonio Sánchez, analista económico del IDIES, porsu eficiente apoyo en la parte estadística.

2 Colección IDIES

Estudios Sociales 69

3Carlos Enrique González

Caracterización de las fuentes de financiamientode los gobiernos locales en Guatemala

IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción

El presente estudio entrega una caracterización de las principales fuentes definanciamiento de los gobiernos locales, utilizando información sobre losingresos de cada uno de los municipios del país, clasificada en un documentode la Fundación Centroamericana para el Desarrollo (FUNCEDE). Esedocumento se elaboró con base en datos oficiales inéditos de los presupuestosejecutados por todos los municipios durante el año de 1999, que fueronproporcionados por el Instituto de Fomento Municipal (INFOM).

Adicionalmente, este estudio utiliza como fuente importante de referencia lainiciativa de ley del Código Tributario Municipal, elaborada con laparticipación de la Asociación Nacional de Municipalidades de la República(ANAM) , la Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas(AGAII) y el Ministerio de Finanzas Públicas, que actualmente se discute enel Congreso de la República.

En el primer capítulo se presenta un panorama general de las fuentes definanciamiento de las municipalidades distinguiendo la contribución de losingresos locales propios, de las transferencias de recursos del gobiernocentral y los de los recursos de crédito en el financiamiento de lasmunicipalidades. Adicionalmente, se plantea lo establecido en la Constituciónde la República relativo al carácter autónomo de los municipios, así como loregulado en el nuevo Código Municipal respecto a las competencias propiasy delegadas de los municipios.

En el segundo capítulo se analiza en detalle la estructura y característicasde los ingresos locales propios, tanto tributarios como no tributarios, de losgobiernos locales. Entre ellos el Impuesto Único sobre Inmuebles IUSI, elArbitrio de Ornato Municipal, los Arbitrios sobre Actividades Económicas,la tasa municipal del alumbrado público, la venta de bienes y servicios, losservicios administrativos y las contribuciones por mejoras. En este puntodestaca la estrecha asociación registrada entre el nivel y comportamiento de

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la recaudación de estos ingresos con el ritmo de actividad económica, losíndices de urbanización y el tamaño poblacional del municipio. Asimismo, seexaminan las propuestas planteadas en la iniciativa de ley del CódigoTributario Municipal, en relación con la creación de un arbitrio anual sobrebienes inmuebles, en sustitución de la actual ley del IUSI; un arbitrio sobrevecindad, en sustitución del actual Arbitrio de Boleto de Ornato ;y un arbitrioanual sobre las actividades económicas, en sustitución de los planes dearbitrios municipales vigentes.

El tercer capítulo presenta la contribución de las transferencias de recursosdel gobierno central a los gobiernos locales. Sobresale en este tema la altadependencia financiera que exhiben la mayoría de municipios del paísrespecto a los recursos del Gobierno Central para su funcionamiento.

En el cuarto y último capítulo se examina la participación de los recursos decrédito en el financiamiento de los gobiernos locales. En el desarrollo de estecapítulo destaca el hecho de que un grupo de administraciones municipalescomprometieron en más del cien por ciento sus ingresos por concepto detransferencias e ingresos locales propios, a raíz de la utilización de recursosde crédito.

Finalmente, se adjunta un anexo estadístico donde se detalla el grado deautonomía financiera de las municipalidades del país, y la distribución dela recaudación de cada uno de los ingresos tributarios y no tributarios, segúnrangos de ingreso. Se incluye, además, la distribución y nivel de lastransferencias de recursos del gobierno central, según rangos; los niveles deendeudamiento contraídos por las municipalidades con el INFOM y con elsistema bancario nacional, así como la relación entre la deuda y los ingresos.



1. UN PANORAMA GENERAL DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE

LAS MUNICIPALIDADES

Los municipios constituyen la unidad política y administrativa más pequeñay el nivel de gobierno más inmediato de participación ciudadana en asuntospúblicos en el país. La Constitución Política de la República, en el artículo 253,establece el carácter de institución autónoma de los municipios, y con esabase norma las funciones de elegir a sus propias autoridades, de obtener ydisponer de sus recursos y la de atender los servicios públicos locales.(Asamblea Nacional Constituyente, 1985; Congreso de la República, 2002)

El nuevo Código Municipal, aprobado por el Congreso de la Repúblicamediante el Decreto 12-2002, define las competencias propias del municipio,entre las que destaca el abastecimiento domiciliario de agua potable,alcantarillado y alumbrado público; la administración de mercados, rastrosy cementerios; la recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos;la pavimentación y mantenimiento de vías públicas urbanas, construcción ymantenimiento de caminos de acceso; la prestación del servicio de policíamunicipal y la administración del registro civil. Adicionalmente, el CódigoMunicipal establece como competencias propias del municipio la regulacióndel transporte de pasajeros y carga; la autorización de las licencias deconstrucción de obras públicas y privadas; el cumplimiento de normas decontrol sanitario de la producción, comercialización y consumo de alimentosy bebidas; la gestión y administración de farmacias municipales populares;la promoción y gestión de parques, jardines y lugares de recreación; y lagestión de la educación preprimaria y primaria, así como de los programasde alfabetización y educación bilingüe. (Congreso de la República, 2002a)

En relación con las competencias delegadas al municipio por el gobiernocentral, el Código Municipal preceptúa que el municipio ejercerá talescompetencias en función de la capacidad de gestión del gobierno municipaly de la dotación de los recursos necesarios para desempeñarla. Por su parte,la Ley General de Descentralización, Decreto 14-2002, y su reglamento,

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regula el traslado de las competencias del organismo Ejecutivo a lasmunicipalidades en las áreas de educación, salud, seguridad ciudadana,ambiente y recursos naturales, agricultura, comunicaciones, infraestructuray vivienda, economía, y cultura, recreación y deporte.

El proceso de descentralización de competencias y recursos, según lo establecela ley General de Descentralización, se realiza previo acuerdo con lasmunicipalidades. Su formalización se da mediante un acuerdo gubernativoque aprueba los convenios celebrados entre los órganos titulares de lascompetencias originarias y el ente destinatario de la competencia delegada.(Congreso de la República, 2002b)

La Constitución Política, en su artículo 257, establece una asignación anualdel 10 por ciento de los ingresos ordinarios del gobierno central para elfinanciamiento de las municipalidades. Además de este aporte constitucional,el Congreso de la República ha normado que se transfiera a los municipiosun porcentaje de la recaudación de algunos impuestos de cobertura nacionaltales como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto de Circulaciónde Vehículos y el Impuesto al Petróleo y Combustibles Derivados delPetróleo.

Adicionalmente, las municipalidades cuentan con ingresos locales propios,provenientes de la tributación local por concepto del Impuesto Único SobreInmuebles (IUSI), así como del Arbitrio de Boleto de Ornato y el Arbitriosobre Actividades Económicas. Asimismo, captan ingresos no tributariosderivado de la venta de bienes y servicios municipales, serviciosadministrativos y de contribuciones por mejoras, provenientes de la prestaciónde servicios públicos. El Código Municipal establece que las autoridadesmunicipales deben garantizar un funcionamiento eficaz, seguro y continuode estos servicios públicos municipales mediante la fijación de tasas ycontribuciones que reflejen los costos de operación, mantenimiento ymejoramiento de calidad y cobertura de los servicios.

Finalmente, el crédito interno y los préstamos externos constituyen otras delas principales fuentes de financiamiento del gasto de los gobiernos locales.



TABLA NO. 1Principales fuentes de financiamiento de las municipalidades, año 1999

(en millones de quetzales y en porcentajes)

Total ingresos 2,469.2 100.0

1. Ingresos propios 660.0 26.7 Ingresos tributarios 165.9 6.7 Ingresos no tributarios 494.1 20.02. Transferencias 1,401.8 56.8 Sector privado 29.6 1.2 Sector público 1,372.2 55.63. Endeudamiento 278.0 11.34. Otros ingresos 129.4 5.2

Fuente: Elaborado con base en información de FUNCEDE.

La información disponible revela que en 1999 los ingresos provenientes dela recaudación local —ingresos locales propios—, escasamente contribuyeroncon el 26.7 por ciento de los ingresos totales de los municipios. Estaparticipación poco significativa de los ingresos locales propios, como fuentede financiamiento de los gobiernos locales, fue compensada ampliamentecon la corriente de transferencias del sector público, cuyos montosconstituyeron el 56.8 por ciento de los ingresos totales de las municipalidades.Por su parte, los recursos provenientes de crédito representaron el 11.3 porciento del total de los ingresos de los gobiernos locales.

No obstante que la Constitución de la República preceptúa el carácter deinstitución autónoma de los municipios, la autonomía de éstos es limitada.Los municipios no pueden establecer libremente impuestos, ni tienen totaldiscrecionalidad en cuanto al destino de sus gastos o para tomar decisionesindependientes en materia de endeudamiento.

La propia Constitución Política de la República limita las facultades fiscalesde los gobiernos locales. El artículo 239 establece el denominado principio delegalidad, según el cual corresponde con exclusividad al organismo Legislativodecretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios, y contribucionesespeciales. El artículo 255 señala expresamente que la captación de recursospor los municipios deberá ajustarse al principio establecido en el artículo 239.

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Por su parte, el nuevo Código Municipal, en el artículo 35 inciso o, señala quecompete al Concejo Municipal proponer la creación, modificación o supresiónde arbitrios al organismo Ejecutivo, quien trasladará el expediente, con lainiciativa de ley respectiva, al Congreso de la Republica.

En relación con el crédito público, como fuente de financiamiento de losgobiernos locales, también existen restricciones legales para su gestión ycontratación. El Código Municipal, en el artículo 110, establece que lasmunicipalidades podrán contratar préstamos, cumpliendo con los requisitoslegales establecidos para el efecto, observando el principio de capacidad depago y asegurando que el endeudamiento en que incurran no afecte nicomprometa las finanzas públicas municipales o nacionales. Igualmente lasmunicipalidades podrán emitir, negociar y colocar títulos valores en elmercado nacional o en el exterior, contando previamente con la opiniónfavorable del organismo Ejecutivo y de la Junta Monetaria.

El artículo 113 del Código Municipal establece que los préstamos externos ylas emisiones de títulos y valores, tanto en el mercado interno como externo,deberán ser canalizados por el Ministerio de Finanzas Públicas y estar sujetosa la política de endeudamiento establecida por el Estado para el sectorpúblico. Adicionalmente, la Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto 101-97,en su artículo 64, establece que ninguna entidad del sector público podráiniciar trámites para realizar operaciones de crédito público sin la autorizaciónprevia del Ministerio de Finanzas Públicas.

Al respecto la Constitución Política de la República establece, en el artículo171 inciso i, que corresponde al Congreso de la República contraer, convertirconsolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda pública interna oexterna, previa opinión del organismo Ejecutivo y de la Junta Monetaria.

Finalmente, las municipalidades no pueden decidir libremente el destino delos recursos recibidos por concepto de transferencias del gobierno central, yaque tanto el aporte constitucional del 10 por ciento de los ingresos ordinarios,como las leyes tributarias —cuyos ingresos se comparten con lasmunicipalidades— determinan que la mayor proporción de los recursosdebe ser utilizada en gastos de inversión.



2. LA PARTICIPACIÓN DE LOS INGRESOS LOCALES PROPIOS EN EL

FINANCIAMIENTO MUNICIPAL

En el año 1999 los ingresos locales provenientes del propio esfuerzo derecaudación de los gobiernos municipales alcanzaron un monto de Q660.0millones. De ellos un 25 por ciento provenían de fuentes tributarias como elIUSI, el Arbitrio del Boleto de Ornato y Arbitrios a Establecimientos yProductos; y un 75 por ciento se generó de fuentes no tributarias como elcobro de tasas municipales, venta de bienes y servicios, tasas por serviciosadministrativos y de contribuciones por mejoras.

TABLA NO. 2Estructura de los ingresos locales propios de las municipalidades, según

fuente, año 1999 (en millones de quetzales y en porcentajes)

Ingresos propios 660.0 100.0

Ingresos tributarios 165.9 25.1Impuesto Único Sobre Inmuebles 107.1 16.2Arbitrios s/ Establecimientos 35.3 5.4y ProductosBoleto de Ornato 23.5 3.6Ingresos no tributarios 494.1 74.9Tasas municipales 149.9 22.7Venta de bienes y servicios 130.2 19.7Servicios administrativos 78.9 11.9Contribuciones por mejoras 49.9 7.6Multas 22.6 3.4Arrendamientos 21.8 3.3Otros ingresos 40.9 6.2


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TABLA NO. 3Grado de autonomía financiera de las municipalidades del país según

rangos año 1999 (en porcentajes)

Autonomía financiera No. Municipios Proporción

Menos del 1% 21 6.4De 1% a menos de 2% 33 10.0De 2% a menos de 5% 81 24.5De 5% a menos de 10% 54 16.4De 10% a menos de 20% 73 22.1De 20% a menos de 40% 54 16.4De 40% y más 14 4.2

Total 330 100.0

Fuente: Elaborado con base en información de FUNCEDE

En ese año los ingresos locales propios constituían, en promedio, el 27 porciento de los ingresos totales de los municipios del país. A juzgar por lainformación disponible la participación del esfuerzo de recaudación localhabría registrado un crecimiento importante, ya que en el período 1992- 1995esta proporción alcanzaba, en promedio, un 19.2 por ciento. (Gálvez yCamposeco, 1997)

Debe resaltarse que este grado de participación a nivel nacional, de 27 porciento de los ingresos locales propios respecto a los ingresos totales, erasensiblemente menor para la mayoría de los municipios. En efecto, los datosrevelan que 291 municipios de un total de 330 (88%), reportaban un grado deautonomía financiera1 inferior al promedio nacional. Más aún, existían 55municipios cuyos ingresos locales propios constituían menos del 2 por cientode sus ingresos totales, destacando los municipios de Patzité, San RafaelPetzal, San Juan Atitán, San Miguel Sigüilá, San Juan Tecuaco, San CarlosAlzatate y Zunilito que reportaban ingresos locales propios menores del 0.5por ciento de sus ingresos totales. Esta información refleja en alguna medidalas debilidades e insuficiencias de los gobiernos locales en la recaudación deingresos propios —ver Anexo 1—.

1 En este estudio se considera autonomía financiera como el cociente entre los ingresos locales propiosy los ingresos totales.



TABLA NO. 4Distribución de los ingresos locales propios, según rangos de ingresos,

en 1999 (en millones de quetzales y en porcentajes)

Rango No. Municipios Ingresos propios Porcentaje Promedio

Menos de Q100 mil 84 4.44 0.7 0.05Entre Q 100 y Q 500 mil 120 29.30 4.4 0.24Entre Q 500 mil y Q 1 millón 50 34.75 5.3 0.70Entre Q 1 y Q 2.5 millones 44 66.31 10.0 1.51Más de Q 2.5 millones 32 525.22 79.6 16.42

Total país 330 660.01 100.0% 2,000.03

Fuente: Elaborado con base en la información de FUNCEDE

En el otro extremo, la información muestra que solamente 39 municipios,equivalentes al 12 por ciento, superan el promedio nacional de participaciónde los ingresos locales propios (27%) en relación a los ingresos totales. En estereducido universo destacan los municipios de San Miguel Petapa, SantaCatarina Pinula, Santa Lucía Cotzumalguapa, Mazatenango, Villa Nueva yGuatemala, que registran los mayores niveles de autonomía financiera en elpaís, con ingresos locales propios superiores al 50 por ciento de sus ingresostotales —ver Anexo 1—.

En otra perspectiva de análisis, a través de la distribución de los ingresoslocales, según rangos de recaudación, se puede apreciar que únicamente 32municipios reportaron ingresos locales propios superiores a Q 2.5 millonesanuales, concentrando un monto de recaudación de Q 525.2 millones,equivalente al 79.6 por ciento del total de la recaudación de ingresos propios.De estos 32 municipios destaca el peso significativo del municipio de Guate-mala con un ingreso de Q234.0 millones, equivalente al 35 por ciento del totalde los ingresos propios de los municipios del país. Destaca además laimportancia de los municipios de Mixco, Villa Nueva, Quetzaltenango,Escuintla, Chinautla, Santa Lucía Cotzumalguapa, Chiquimula, AntiguaGuatemala y Huehuetenango con ingresos locales propios superiores a Q8.0millones anuales —ver Anexo 2—.

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Por otra parte, este mismo análisis muestra que 84 municipios reportaroningresos menores a Q 100.0 mil anuales alcanzando un reducido monto derecaudación de Q 4.4 millones, equivalente a menos del uno por ciento deltotal de ingresos captados por administración directa de las municipalidadesde la República. El promedio de recaudación municipal por concepto deingresos locales propios en este grupo de municipios alcanzó los Q50.0 milanuales, monto extremadamente bajo para financiar los gastos anuales deadministración y funcionamiento de estos municipios. Vale señalar que 40municipios se encuentran por debajo de este promedio —Q 50.0 mil anuales—entre los cuales se destaca San Juan Atitán, Santa María Visitación, SanMiguel Panán, Zunilito, San Manuel Chaparrón, San Juan Tecuaco, SanMiguel Sigüilá, San Rafael Petzal y Patzité con ingresos locales propiosmenores de Q 20.0 mil anuales —ver Anexo 2.

En resumen, la información presentada revela que el esfuerzo de recaudaciónpropia de los municipios del país es débil. El ingreso local propio per cápitaa nivel nacional es escasamente de Q 59.00 anuales. Vale subrayar que esteindicador a nivel del país es sensiblemente menor para la mayoría de gobiernoslocales, destacando la situación de 16 municipios cuyo esfuerzo local propioper cápita es menor de Q 2.00 anuales. En contraste, solamente 29 municipiosregistraron un ingreso local propio per cápita superior a Q 100.0 anuales,sobresaliendo Fraijanes, Guatemala, Antigua Guatemala y Siquinalá coningresos locales per cápita superiores a Q 200.0 —ver Anexo 3.

Por otro lado, es importante señalar que los municipios que exhiben altosniveles de autonomía financiera y cuya recaudación por esfuerzo propio essuperior a Q 5.0 millones son aquellos que registran los mayores niveles deactividad económica, los índices más elevados de urbanización y la mayordensidad poblacional en el territorio nacional. En contraste, los municipiosque exhiben los más altos niveles de dependencia financiera y los más bajosniveles de recaudación por concepto de ingresos locales propios, son los queregistran los mayores índices de pobreza, los más altos niveles de ruralidady una menor densidad de población.



Incidencia del monto de población no pobre y el monto de población ruralen el nivel y comportamiento de los ingresos locales propios de losmunicipios

En general, puede plantearse una estrecha asociación entre el nivel ycomportamiento de los ingresos locales propios de los municipios, el montode población no pobre y el monto de población rural. La expectativa teóricasugiere una relación positiva entre los ingresos locales propios y la poblaciónno pobre del municipio; y una relación negativa entre los ingresos localespropios y el tamaño de la población rural municipal. Los resultados de unaregresión lineal múltiple , con datos de los 300 municipios del país, utilizandolos ingresos propios como variable dependiente, y el número de habitantesno pobres del municipio y el número de población rural como variablesexplicativas fueron los siguientes:

Variable Dependiente: Ingresos PropiosMétodo: Mínimos cuadradosNúmero de observaciones: 330

Variable Coeficiente Error Estándar t Estadístico Probabilidad

C -5802.342 1018893. -0.005695 0.9955POBLACION 199.0168 4.856541 40.97913 0.0000RURALIDAD -66745.92 13162.48 -5.070923 0.0000

R cuadrado 0.845726 Promedio de la variable dependiente 2000029R-cuadrado ajustado 0.844782 Desviación estándar de la variable dependiente 13859891Máxima verosimilitud -5586.048 F estadístico 896.3025Estadístico de Durbin-Watson 1.538780 Probabilidad (F estadístico) 0.000000

El análisis de los resultados muestra que los signos de los coeficientes son losesperados, y ambos son significativos al nivel del 5%. Existe un gran ajusteentre los datos, lo cual es demostrado por un R2 ajustado elevado, además deque el modelo en su conjunto es significativo utilizando el estadístico F.

RECUADRO NO. 1

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En este sentido, puede plantearse que existe una estrecha asociación entreel grado de autonomía financiera y el nivel de actividad económica y deurbanización, de manera que a un mayor nivel de urbanización y deactividad económica se esperaría un mayor grado de autonomía financierade los municipios. Por el contrario, a menores niveles de actividad económicay bajos índices de urbanización se esperarían altos niveles de dependenciafinanciera.

Los resultados de una regresión lineal múltiple entre ingresos localespropios, como variable dependiente, y el tamaño de la población no pobrey de la población rural, como variables independientes, señalan que existeuna relación positiva entre población no pobre y los ingresos propios. Así, amayor población no pobre se observan mayores ingresos provenientes delesfuerzo recaudador directo de los gobiernos municipales. En tanto, existeuna relación negativa entre ruralidad e ingresos generados de fuentes propias,de forma que a mayor población rural corresponden niveles menores derecaudación de este tipo de ingresos.

2.1 Estructura y características de los ingresos tributarios municipales

El IUSI, los Arbitrios sobre las Actividades Económicas y el Arbitrio deOrnato Municipal constituyen los pilares de la tributación local del país. Enel año 1999 los ingresos tributarios constituyeron una cuarta parte del totalde los ingresos locales propios, y representaron el 6.7 por ciento del total delos ingresos municipales. El mayor flujo de ingresos tributarios proviene delIUSI, a pesar de que la gestión y cobro de este gravamen aún no estágeneralizada en todos los municipios de la República, como lo están elArbitrio a las Actividades Económicas y el Arbitrio de Boleto de Ornato.

Los niveles de recaudación por concepto de Arbitrios sobre ActividadesEconómicas y extracción de productos locales es marginal a causa de lavigencia de tarifas desactualizadas y desvinculadas de la realidad quepresenta el contexto productivo de los municipios. Por su parte, el montorecaudado del Arbitrio de Boleto de Ornato, aunque está generalizado entodos los municipios, con excepción de Patzité en el departamento de ElQuiché, todavía no es significativo, pero se espera que aumente su importanciarecaudatoria en el futuro en virtud de su reciente actualización y generalizacióna partir del año 1996.



Una evaluación mas detallada de la naturaleza y alcance de cada uno de estosimpuestos tributarios locales se presenta a continuación

2.1.1 El Impuesto Único Sobre InmueblesEl IUSI es uno de los tributos más antiguos que existe en el país, su origen seremonta al año 1921 y a lo largo del tiempo ha experimentado diversasreformas. Actualmente rige el Decreto del Congreso de la República 15-98,Ley del Impuesto Único Sobre Inmuebles (Pérez, 1998).

En 1999 únicamente 64 municipios (19%) del total de 330 captaron ingresosprovenientes de la aplicación del IUSI por un monto de Q 107.1 millones. El94 por ciento de este total se generó en 15 municipios que reportaron ingresossuperiores a Q 500.0 mil anuales. En este grupo de municipios destacaron losde Guatemala y Mixco, con una recaudación que superó los Q 19.0 millones,así como también Santa Catarina Pinula y San Miguel Petapa en los cuales lacaptación representó más del 30 por ciento de sus ingresos totales —verAnexo 4—.

La Ley del IUSI establece un tributo único anual sobre el valor de los bienesinmuebles situados en el territorio de la República, el cual se determina enbase a las siguientes escalas y tasas.

TABLA NO. 5Niveles de recaudación del IUSI, según rangos de ingreso, año 1999

(rangos e ingresos promedios en miles de quetzales, monto recaudadoen millones de quetzales y en porcentajes)

Rango de ingreso Municipios Monto recaudado Promedio

Menos de 100.0 28 0.9 0.8 31.8 De 100.0 a 500.0 21 5.7 5.3 271.2 De 500.0 y más 15 100.5 93.9 6,701.0

Total 64 107.1 100.0


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La Ley del IUSI establece que debe destinarse a las municipalidades, en cuyajurisdicción territorial esté ubicado el inmueble, la totalidad del impuestoque la administración tributaria central recaude de los contribuyentes afectosal dos (2) por millar. La ley dicta que el producto recaudado de loscontribuyentes afectos al seis (6) o nueve (9) por millar se distribuirá en 25 porciento para el Estado y el 75 por ciento para las municipalidades respectivas.

Respecto al destino de los recursos provenientes de la aplicación del impuesto,la ley preceptúa que las municipalidades deberán destinar como mínimo un70 por ciento para inversiones en servicios básicos y obras de infraestructurade interés y uso colectivo; y un máximo de 30 por ciento para gastosadministrativos de funcionamiento.

Además, la Ley del IUSI regula el traslado de las atribuciones de recaudacióny administración de este impuesto desde el gobierno central a lasmunicipalidades. En el año 2000 unas 125 municipalidades administrabandirectamente este impuesto. Un año antes solamente 64 municipios reportaroningresos por este concepto. Eso parece explicarse en el hecho de que latransferencia de la administración del tributo hacia las municipalidades sehabría realizado sin que algunas de ellas hubiesen desarrollado las capacidadestécnicas y administrativas para el manejo eficiente del impuesto, tal comolo establece la ley respectiva. El impuesto sobre inmuebles es consideradouno de los tributos más importantes para los gobiernos locales, y se esperaque en el futuro su importancia aumente conforme se complete su trasladodel gobierno central a las municipalidades y mejore la eficiencia en suadministración y cobro (PNUD, 2001; Gómez y Pérez, 2001).

TABLA NO. 6Tasas para el cobro del IUSI

Valor Inscrito del Inmueble Impuesto

Hasta Q 2,000.00 Exento

De Q 2,000.01 a Q 20,000.00 2 por millarDe Q 20,000.01 a Q 70,000.0 16 por millarDe Q 70,000.01 en adelante 9 por millar

Fuente: Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, Decreto 15-98.



Actualmente se discute en el Congreso de la República la iniciativa de leysobre el Código Tributario Municipal, elaborada con la participación de laANAM, la AGAAI y el Ministerio de Finanzas Públicas, en la cual se proponeun arbitrio anual sobre bienes inmuebles, que derogaría la actual ley del IUSI.Este arbitrio recaería sobre el valor de los bienes inmuebles ubicados en lacircunscripción de cada municipio. La base imponible del arbitrio constituiríael valor de cada bien inmueble, y para su determinación se tomaría en cuentael terreno, las edificaciones, construcciones, mejoras e instalaciones adheridasal terreno en forma permanente, así como los cultivos permanentes con untérmino de producción superior a tres años. El tipo impositivo — tarifa delarbitrio— correspondería a los siguientes rangos:

La administración del arbitrio estaría a cargo de los municipios, a través dela unidad u órgano que ejercerá la función de Administración TributariaMunicipal nombrada por el Concejo Municipal.

El valor del bien inmueble será aquel que el contribuyente y la AdministraciónTributaria Municipal determinen conjuntamente, de acuerdo con la baseimponible normada para este arbitrio. A falta de consenso entre las partespara definir dicho valor, la municipalidad nombrará un experto para lavaluación del inmueble y en base a ésta se registrará el valor del inmueble.

El establecimiento de este arbitrio sobre el valor de bienes inmuebles ubicadosen la circunscripción de cada municipio, en sustitución de la actual ley delIUSI, puede llegar a representar una de las fuentes más importantes deingreso para las municipalidades del país.

TABLA NO. 7Propuesta para el cobro de un Arbitrio anual sobre inmuebles

Valor del inmueble Impuesto

Hasta Q25,000.00 2 por millarDe Q25,000.01 hasta Q100,000.00 4 por millarDe Q100,000.01 hasta Q250,000.00 6 por millarDe Q250,000.01 en adelante 9 por millar

Fuente: Anteproyecto del Código Tributario Municipal

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TABLA NO. 8Tarifas para el pago del arbitrio del Boleto de Ornato,

según rangos de ingreso

Ingresos municipales Arbitrios

De Q 300.00 a Q 500.00 Q 4.00De Q 500.01 a Q 1,000.00 Q 10.00De Q 1,000.01 a Q 3,000.00 Q 15.00De Q 3,000.01 a Q 6,000.00 Q 50.00De Q 6,000.01 a Q 9,000.00 Q 75.00De Q 9,000.01 a Q 12,000.00 Q 100.00De Q 12,000.01 en adelante Q 150.00

Fuente: Ley del Arbitrio de Ornato Municipal, Decreto 121-96

La vigencia de este arbitrio impulsaría a las municipalidades a actualizar elvalor y registrar la totalidad de los bienes inmuebles de su jurisdicción, y amejorar su capacidad administrativa y técnica, específicamente losmecanismos internos de facturación y cobro.

Este arbitrio propuesto crearía los incentivos para fortalecer la capacidad degestión política y de diálogo entre las autoridades locales y los vecinos,mediante el mecanismo de autoavalúo dirigido de sus bienes inmuebles. Laparticipación del contribuyente y de la administración tributaria municipalpermitiría una valuación de los inmuebles más acorde a la realidad de cadamunicipio y más cercana al valor de mercado, evitando con este procedimientola subvaluación del inmueble por parte del contribuyente, así como losexcesos y abusos provenientes de la administración tributaria municipal.

2.1. 2 Arbitrio de ornato municipalEl Decreto 121-96 del Congreso de la Republica, Ley del Arbitrio de OrnatoMunicipal a favor de las municipalidades del país, obliga a todas las personas—guatemaltecas o extranjeras domiciliadas— que residen en cada jurisdicciónmunicipal a realizar un pago anual.

El arbitrio de ornato está estructurado en base a la capacidad de pago de loscontribuyentes, quienes pagan un monto fijo anual que va aumentando enfunción de siete rangos progresivos de ingresos mensuales percibidos, talcomo se constata en la siguiente tabla.



Con el propósito de asegurar la efectividad de la recaudación del arbitrio deornato, la ley establece que todas las dependencias del Estado, institucionesdescentralizadas o autónomas y toda empresa en la cual se contrate losservicios de más de una persona, estará en la obligación de exigir la constanciade este pago. Adicionalmente, la ley regula que las instituciones públicas oempresas privadas pueden cumplir el papel de agentes de retención delarbitrio.

La información disponible muestra, contrario a lo que registra el IUSI, que laaplicación de este arbitrio es generalizada en todas las municipalidades delpaís, con excepción de Patzité. Esto se debe, probablemente, a que la leyobliga a presentar constancia del pago del boleto de ornato en la mayoría detrámites y gestiones administrativas tales como: la obtención de cédula devecindad, inscripción de nacimientos y matrimonios, obtención de pasaportes,placas de circulación o calcomanías de vehículos automotores, así como en laobtención o renovación de licencias de conducir vehículos.

En 1999 32 municipios reportaron ingresos por boleto de ornato superioresa Q 100.0 mil, destacando la participación del municipio de Guatemala conuna recaudación de Q 8.9 millones, equivalente al 38 por ciento del montototal captado por este arbitrio a nivel nacional, el cual se situó en Q 23.5millones. La información muestra que casi la mitad de los municipios del paísreportaron ingresos menores de Q 20.0 mil anuales por dicho arbitrio, con unpromedio de recaudación en ese universo de Q 10.0 mil —ver anexo 5—.

TABLA NO. 9Distribución de la recaudación del arbitrio del boleto de ornato,

según rango de ingresos, año 1999

Rango de Ingresos Municipios Monto recaudado Promedio recaudación2

En miles de Q. En millones de Q. % En miles de Q.

Menos de Q 20.0 151 1.6 6.6 10.3 De Q 20.0 a Q 50.0 105 3.2 13.7 30.7 De Q 50.0 a Q 100.0 41 2.8 12.7 68.6 De Q 100.0 a Q 500.0 32 15.9 67.7 497.2

Totales 329 23.5 100 71.2Fuente: Elaborado con base en información de FUNCEDE.

2 Cociente entre el monto recaudado y el número de municipios del rango.

20 Colección IDIES


No obstante que en 1999 el arbitrio de boleto de ornato representó, enpromedio, solamente el 3.5 por ciento del total de los ingresos locales propiosde las municipalidades, puede anticiparse que el rendimiento de este arbitriopodría aumentar considerablemente en el futuro, en tanto las empresas yentidades públicas cumplan con efectividad su papel de agentes de retencióndel arbitrio, y se generalice la exigencia en la presentación de la constancia depago del arbitrio en los trámites y gestiones administrativas. (Pérez, 2001)

La iniciativa de ley sobre el Código Tributario Municipal, que se discuteactualmente en el Congreso de la República, contempla la creación de unarbitrio sobre vecindad en sustitución al actual Arbitrio de Boleto de Ornato.Esta propuesta se fundamenta en la consideración de que, desde el punto devista constitucional, el arbitrio vigente genera conflicto con el ImpuestoSobre la Renta (ISR), en virtud de que ambos tributos tienen la misma baseimponible, lo cual podría propiciar la figura de doble tributación, prohibidapor la Constitución de la República en su artículo 243.

La propuesta establece un arbitrio anual por concepto de vecindad a laspersonas individuales que residan en cada circunscripción municipal enforma permanente o de manera continuada por al menos un año. La baseimponible del arbitrio se constituiría por el acto de inscripción de la personaindividual en el registro de vecindad del municipio correspondiente, y latarifa propuesta es de quince quetzales (Q 15.00) en todos los municipios dela República. La iniciativa de ley propone que la tarifa del arbitrio deberáajustarse cada cuatro años, en base al promedio simple de la inflaciónregistrada en ese período.

Por el momento, no se dispone de evaluaciones sobre el impacto en el nivelde recaudación del arbitrio sobre vecindad con una tarifa fija de Q 15.00 encada una de las municipalidades. Sin embargo, puede anticiparse que estatarifa fija podría afectar negativamente el nivel de recaudación del municipiode Guatemala, ya que en éste se concentra un importante segmento decontribuyentes que pagan un arbitrio de ornato superior a los Q15.00, envirtud de que sus niveles de ingreso mensual están por arriba de Q 3,000.00.



2.1.3 Arbitrios sobre actividades económicasEstos arbitrios municipales comprenden los impuestos locales que gravan lasactividades industriales, comerciales, de servicios, sobre las diversiones yespectáculos, y otras de diversa índole. Específicamente, constituyen tributosmunicipales que recaen sobre establecimientos o sobre productos agrícolas,pecuarios e industriales, y sobre la extracción de productos —gravamen quedebe pagarse a la salida del municipio.

En 1999, 318 municipios reportaron ingresos por concepto de arbitrios aestablecimientos y productos, sumando una recaudación de Q 35.3 millonesequivalente al 5.4 por ciento de los ingresos locales propios de los municipiosdel país. La distribución por rangos de ingresos proveniente de este arbitriomuestra que 174 municipios reportaron ingresos menores de Q 20.0 milanuales, registrando un promedio de recaudación por municipalidad deescasamente Q 5.1 mil anuales —ver Anexo 6—.

En el otro extremo, la información muestra que solamente 16 municipiosreportaron recaudaciones por encima de Q 500.0 mil anuales, destacando losmunicipios de Santa Lucía Cotzumalguapa, Huehuetenango, La Gomera,Escuintla, Guatemala, Siquinalá y Antigua Guatemala, con ingresos superioresa Q 1.5 millones.

TABLA NO. 10Distribución de la recaudación de arbitrios sobre actividadeseconómicas y productos, según rango de ingresos, año 1999

Rango de ingresos Municipios Monto recaudado Promedio recaudación

En miles de Q En millones de Q % En miles de Q

Menos de Q 20 174 0.9 2.5 5.1De Q 20 a Q 100 89 4.1 11.6 46.1De Q 100 a Q 500 39 7.8 22.1 200.75Más de Q 500 16 22.5 6 3.7 1405.9

Totales 318 35.3 100.0 111.0

Fuente: Elaborado con información de FUNCEDE

22 Colección IDIES


Este arbitrio sobre actividades económicas tiene una particular importanciaen los municipios de Santa Lucía Cotzumalguapa, La Democracia, Siquinaláy Nueva Concepción, todos del departamento de Escuintla, ya que representamás del 10 por ciento de sus ingresos totales. Al parecer el monto recaudadode este arbitrio proviene principalmente del pago por la extracción de cañade azúcar producida en esos municipios.

En contraste, este arbitrio tiene una importancia relativamente escasa en eltotal de ingresos para los municipios de Guatemala, Mixco, Villa Nueva,Quetzaltenango, Chiquimula, Cobán, Mazatenango, Antigua Guatemala,Panajachel, y Coatepeque, pese a que estas son las localidades en donde seconcentra una buena parte de la actividad productiva y comercial del país,—ver Anexo 6—.

El rendimiento de los arbitrios sobre las actividades económicas esextremadamente bajo en virtud de que la mayoría de planes de arbitriosmunicipales se establecieron hace varias décadas, y las tarifas que se aplicanconsisten en montos fijos, sin relación con la realidad económica de laactividad o producto que se grava, ni tampoco con el valor de las ventas oingresos (Gómez y Pérez, 2001).

Al parecer el régimen tributario municipal es el más anacrónico del istmo, conarbitrios que datan desde la época de la Colonia. Cada municipalidad tienesu propio plan de arbitrios, aprobados por el Concejo Municipal, por AcuerdosGubernativos o por el Congreso de la República. La Constitución Política dela República autoriza que los gobiernos locales aprueben tasas administrativas,pero prohibe expresamente la posibilidad de instaurar impuestos sin elconsentimiento del Organismo Legislativo. De esta manera, los arbitriosactuales a establecimientos y productos no pueden ser modificados sin laaprobación del Congreso de la República. Entre 1985 y 1996 el número dearbitrios solicitados por las municipalidades y aprobados por el Congreso dela República fue de solamente treinta — 30 — (Gómez y Pérez, 2001; PNUD,2001).

La iniciativa de Ley sobre el Código Tributario Municipal, que se discute enel Congreso de la República, propone sustituir los planes de arbitrios vigentesen las municipalidades por un arbitrio anual que recaería sobre las actividadeseconómicas de carácter agroindustrial, industrial, comercial, y la prestaciónde servicios profesionales y técnicos que se realicen en forma permanente otemporal en la circunscripción de cada municipio.



La base imponible de este arbitrio sería el total de ingresos brutos obtenidospor el contribuyente en el trimestre anterior al mes en que deba efectuarse elpago del arbitrio y el tipo impositivo, tarifa o alícuota que corresponda a lasiguiente clasificación:

TABLA NO. 11Propuesta de arbitrio sobre actividades económicas

Actividades económicas Tarifa

De carácter agroindustrial, industrial 8 por millarcomercial, servicios o cualquier otrotipo lucrativo

Prestación de servicios profesionales, 5 por millartécnicos y cualquier otro tipo personalsin relación de dependencia

Fuente: Anteproyecto Código Tributario Municipal

Se estima que la vigencia de este tributo de aplicación general para todaslas municipalidades del país — en sustitución de los actuales planes deArbitrios Municipales aprobados desde hace varias décadas — incrementarásustancialmente los niveles de recaudación de los municipios. Esto beneficiaríaprincipalmente a aquellas jurísdicciones donde se registra intensa actividadproductiva y comercial que no está reflejada actualmente en el nivel derecaudación de este arbitrio, en virtud de que los planes de arbitrios estándesfasados o estructurados de manera inapropiada. Además, se veránigualmente beneficiados la mayoría de municipios del país, incluso aquellosdonde se registran montos insignificantes de recaudación o no se reportaingresos por concepto de este impuesto, como consecuencia de la actualizacióny generalización de este arbitrio hacia todas las actividades económicaslucrativas.

24 Colección IDIES


2.2 Estructura y características de los ingresos no tributariosmunicipales

Los ingresos no tributarios provienen de fuentes no impositivas, lo quecontiene el concepto de contraprestación, tales como tasas por la prestaciónde servicios públicos locales en general; tasas por servicios administrativosmunicipales; contribuciones por mejoras; arrendamientos a terceros deedificios maquinaria y equipo; y multas por infracciones e incumplimientode leyes.

En términos más específicos, los ingresos no tributarios incluyen la recaudaciónproveniente de las tasas municipales que se aplican exclusivamente sobre elalumbrado público; la venta de bienes y servicios como el agua y la energíaeléctrica; el piso de plaza en los mercados; y la recaudación derivada de unagama de servicios administrativos tales como la extensión de certificaciones,el otorgamiento de licencias y matrículas, concesión de pajas de agua,estacionamiento de vehículos en vías públicas, rótulos en vía pública,instalación y reinstalación de servicios públicos municipales , y reposición decédulas; y finalmente la recaudación por concepto de contribuciones pormejoras para costear obras locales de beneficio colectivo. (FUNCEDE, 2001)

En general, los ingresos no tributarios están asociados a los servicios queprestan los gobiernos locales a sus ciudadanos. (FUNCEDE, 2000, 2001;Gómez y Pérez, 2001)

La Constitución Política de la República establece, en su artículo 253, quecorresponde a las municipalidades, entre otras funciones, obtener y disponerde sus recursos y atender los servicios públicos locales. Por su parte, elCódigo Municipal, en su artículo 72, norma que el municipio tiene competenciapara establecer, mantener, ampliar y mejorar los servicios públicosmunicipales. Además, podrá determinar y cobrar las tasas y contribuciones.Estás deben fijarse atendiendo los costos de operación, mantenimiento ymejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios, a fin de garantizarun funcionamiento eficaz, seguro, y continuo. Expresamente el artículo 102del Código Municipal norma que los ingresos por concepto de contribuciones,tasas administrativas y de servicios, de rentas, y los ingresos provenientesde los bienes y empresas municipales preferentemente se destinarán paracubrir gastos de administración, operación y mantenimiento de los serviciosmunicipales.



Los ingresos no tributarios conforman la mayor fuente de ingresos propios delos gobiernos locales. En 1999 representaron el 75 por ciento de los ingresospropios y el 20 por ciento de los ingresos totales de las municipalidades. Lasprincipales fuentes de los ingresos no tributarios, en su orden, son:

a) la tasa municipal que se carga sobre el servicio de alumbradopúblico, a pesar de no ser generalizada;

b)el producto de la venta de bienes y servicios, principalmente delas empresas municipales de agua y energía eléctrica;

c) la tasa por concepto de servicios administrativos y de las contribucionespor mejoras.

Un examen de la distribución de los ingresos no tributarios a niveldepartamental muestra que el 80 por ciento de tales ingresos se concentranen los departamentos de Guatemala, Escuintla, Quetzaltenango ySacatepéquez. Por el contrario, en los departamentos de El Progreso, Jalapa,Totonicapán, Baja Verapaz, Zacapa y Sololá la recaudación es realmentemarginal. Incluso en los departamentos de Zacapa, El Progreso y Petén, no sereportaron ingresos por concepto de venta de bienes y servicios.

En general, puede esperarse que el nivel y comportamiento de los ingresosno tributarios, dada la naturaleza de las fuentes que lo integran, estén dealguna manera asociados al ritmo de la actividad económica y a la cantidadde población urbana que registra cada uno de los departamentos. La simpleinspección de la información de los ingresos no tributarios en relación con elnúmero de establecimientos industriales y con el porcentaje de poblaciónurbana parece indicar una estrecha vinculación entre estos indicadores.

26 Colección IDIES


TABLA NO. 12Ingresos propios no tributarios año 1999, número de establecimientos

comerciales, y población urbana (En miles de quetzales)

Departamento Ingresos no tributarios Num. establecimientos Urbana %

Guatemala 278,347.4 95,128 70.9 El Progreso 3,230.1 1,469 26.6 Sacatepequez 23,367.7 7,448 67.0 Chimaltenango 13,587.3 7,448 41.6 Escuintla 30,055.0 12,666 37.1 Santa Rosa 6,028.6 4,653 24.1 Sololá 4,316.9 2,593 33.3 Totonicapán 3,532.8 2,266 10.7 Quetzaltenango 27,999.7 17,179 39.8 Suchitepequez 13,782.7 8,192 30.2 Retalhuleu 5,492.2 5,901 27.7 San Marcos 11,425.8 7,762 13.0 Huehuetenango 8,241.9 6,190 14.6 Quiché 6,198.7 3,104 15.2 Baja Verapaz 3,558.7 2,133 20.5 Alta Verapaz 9,874.0 6,713 15.8 Petén 6,713.3 5,380 26.7 Izabal 10,838.9 5,100 19.8 Zacapa 3,665.9 3,070 28.6 Chiquimula 11,838.0 5,185 25.3 Jalapa 3,437.5 4,706 27.3 Jutiapa 8,550.4 5,389 20.3

Fuente: Elaborado con información de FUNCEDE, Banco de Guatemala e Instituto Nacional deEstadística.

Los resultados de un modelo de regresión lineal múltiple entre los ingresosno tributarios, el número de establecimientos productivos y el número depoblación urbana, para los 22 departamentos, muestra que los coeficientestienen los signos positivos esperados, de acuerdo con la expectativa teóricade que a un mayor ritmo de actividad económica y de urbanización se esperaun aumento de los ingresos no tributarios.



RECUADRO NO. 2

Incidencia del número de establecimientos industriales y monto depoblación urbana en el nivel y comportamiento de los ingresos no tributariosen los departamentos de la República:

En general, puede plantearse la existencia de una asociación entre el nivel ycomportamiento de los ingresos no tributarios, por un lado, y el número deestablecimientos industriales y el monto de población urbana en losdepartamentos, por el otro. La expectativa teórica sugiere una relaciónpositiva entre los ingresos no tributarios y el número de establecimientosindustriales, así como una relación positiva entre los ingresos no tributariosy monto de la población residente en el área urbana del departamento. Conlos datos de 22 departamentos de la República, los resultados de la regresióncon un modelo log-log, utilizando los ingresos no tributarios como variabledependiente y el número de establecimientos industriales y el monto depoblación urbana como variables explicativas, fueron los siguientes:

Variable Dependiente: Ingresos no tributariosMétodo: Mínimos cuadradosNúmero de observaciones: 22

Variable Coeficiente Error estándar t Estadístico Probabilidad

C 4.275228 1.135986 3.763451 0.0013LOGURBANO 0.580227 0.256575 2.261431 0.0357LOGESTABLECI 0.607025 0.241500 2.513561 0.0211

R cuadrado 0.917988 Promedio de la variable dependiente 16.06606R cuadrado adjustado 0.909355 Desviación estándar de la variable dependiente 1.013966Máxima verosimilitud -3.500313 F estadístico 106.3363Estadístico de Durbin-Watson 2.711738 Probabilidad (F estadístico) 0.000000

El análisis de los resultados de la regresión múltiple muestra que los signosde los coeficientes son los esperados, y ambos son levemente significativos alnivel del 5 por ciento. Existe un gran ajuste entre los datos, lo cual sedemuestra por un R2 ajustado elevado, además de que el modelo en suconjunto es significativo utilizando el estadístico F.

28 Colección IDIES


Por su parte, el coeficiente de correlación múltiple (R2) es alto, lo que significaque existe un fuerte grado de asociación entre la variable dependiente y lasvariables independientes. Asimismo, el estadístico t resulta bastantesignificativo, en el caso de la población urbana, pero de escasa significaciónestadística para la variable de establecimientos productivos. Este últimoresultado de la regresión estaría indicando que el nivel y comportamiento delos ingresos no tributarios tienen una débil vinculación respecto al número delos establecimientos productivos. Lo que se explicaría por el hecho de que lastasas municipales estarían por debajo del costo real de los bienes y servicios quevenden los gobiernos locales, y que las tarifas de las contribuciones pormejoras estarían alejadas del valor de la construcción de la infraestructura local.

2.2.1 Alumbrado públicoLa recaudación por concepto de alumbrado público alcanzó un monto deQ149.9 millones en 1999, constituyendo el 22.7 por ciento de los ingresosgenerados por fuentes locales de las municipalidades. La informacióndisponible muestra que solamente 30 municipios del país reportaron ingresospor este tributo, destacando los municipios de Guatemala, Mixco y Escuintla,que en conjunto recaudaron un total de Q 144.1 millones, equivalente al 96por ciento del total de ingresos obtenidos por este concepto.

En estos municipios la recaudación derivada de alumbrado público tieneuna alta participación en el total de sus ingresos locales propios. En el caso deEscuintla esta participación alcanza un 48 por ciento, en tanto que para losmunicipios de Mixco y Guatemala esa proporción alcanza un 43 por cientoy un 42 por ciento por ciento respectivamente —ver Anexo 7—.

2.2.2 Venta de bienes y serviciosLa información disponible muestra que en todos los municipios del país seregistran ingresos por la venta de bienes y servicios. La distribución de larecaudación por este concepto, según rangos de ingreso, permite conocer que23 municipios reportaron ingresos superiores a Q 1.0 millón, alcanzando enconjunto un total de Q 77.0 millones, equivalente al 59 por ciento del montorecaudado en el país. Destacan nuevamente los municipios de Guatemala,Quetzaltenango, Chiquimula, Villa Nueva, Mixco, Chinautla, Antigua Gua-temala, Cobán, Escuintla, Mazatenango, Coatepeque, Santa LucíaCotzumalguapa y Huehuetenango, que son los municipios en donde se hareiterado que se registra la mayor actividad económica y productiva del país—ver Anexo 8.



TABLA NO. 13Distribución de la recaudación por concepto de venta de bienes y

servicios, según rango de ingresos, en 1999


En miles de Q Millones de Q. % En miles de Q.

Menos de Q 20.0 57 0.6 0.5 11.0De Q 20.0 a Q 50.0 63 2.1 1.6 33.0De Q 50.0 a Q 100.0 51 3.9 3.0 76.0De Q100.0 a Q 500.0 99 22.3 17.1 225.0De Q 500.0 a Q1,000.0 37 24.3 18.7 658.0De Q1,000.0 y más 23 77.0 59.1 3347.0

Totales 330 130.2 100 394.0


En el otro extremo de la distribución por rangos de ingresos derivados de laventa de bienes y servicios se ubican 57 municipios que reportaron ingresosmenores de Q 20.0 mil anuales, con un promedio de Q 11.0 mil pormunicipalidad. Puede observarse, una vez más, que aquellos municipiosque reportan ingresos pequeños en este rubro son los que registran losmayores niveles de pobreza y los más altos índices de ruralidad en el país.

Los ingresos por concepto de la venta de bienes y servicios tienen un pesosignificativo en los municipios de Joyabaj, Yupiltepeque, San Francisco elAlto, San Francisco Zapotitlán, y El Adelanto. Al parece, la mayor parte delos ingresos locales de estos municipios provendría de sus empresas de aguao de energía eléctrica — ver Anexo 8—.

2.2.3 Servicios administrativosEl volumen de servicios administrativos que prestan los gobiernos locales—certificaciones; licencias y matriculas; otorgamiento de cédulas de vecindady reposiciones; estacionamiento de vehículos; concesión de pajas de agua; yreinstalación de servicios públicos municipales— está íntimamenterelacionados con el tamaño de población, el nivel de urbanización y el ritmode actividad económica que se registra en cada uno de los municipios delpaís. En este sentido, los niveles más altos de recaudación por concepto deservicios administrativos se registran en los municipios con el mayor

30 Colección IDIES


TABLA NO. 14Distribución de la recaudación por concepto de tasa de servicios

administrativos, según rango de ingresos, durante 1999


En miles de Q. Millones de Q. % En miles de Q.Menos de Q20.0 110 1.0 1.2 8.8De Q20.0 a Q50.0 73 2.4 3.1 33.4De Q50.0 a Q100.0 50 3.5 4.4 69.9De Q100.0 a Q500.0 66 15.6 19.8 236.2De Q500.0 a Q1,000.0 17 11.1 14.1 653.9De Q1,000.0 y más 13 45.2 57.4 3479.5

Totales 329 78.8 100 239.7


volumen de población, los más altos índices de urbanización, y más elevadosniveles de actividad productiva como Guatemala, Mixco, Villa NuevaQuetzaltenango, Villa Canales, Escuintla, Santa Catarina Pinula, Fraijanes,Antigua Guatemala, Chinautla, Huehuetenango, San Miguel Petapa, SanJosé Pinula, los cuales reportaron en 1999 ingresos superiores a Q 1.0 millón—ver Anexo 9.

En contraposición, los municipios que registran bajos niveles de actividadproductiva, índices reducidos de urbanización y montos pequeños depoblación, reportan ingresos notablemente bajos por concepto de serviciosadministrativos. Tal es el caso de 110 municipios del país que muestraningresos menores de Q20.0 mil, con un promedio de recaudación anual deQ 8.8 mil por municipalidad.

La información muestra incluso municipios que reportan ingresos porservicios administrativos inferiores a Q 1.0 mil anuales, como San MateoIxtatán, San Sebastián Coatán, San Miguel Sigüilá, Patzité, y San CarlosAlzatate — ver Anexo 9—.



2.2 4. Contribuciones por mejorasLas contribuciones por mejoras constituyen los ingresos que reciben lasmunicipalidades de parte de los vecinos, en compensación por los beneficiosindividuales que éstos obtienen, derivado de la realización de las obraspúblicas tales como drenajes, adoquinamiento, pavimentación y empedrado.En general, es una contribución instituida para costear la obra pública queproduce valorización inmobiliaria. La municipalidad tiene como límite parasu recaudación, el gasto total realizado, mientras el límite individual para elcontribuyente es el incremento de valor del inmueble beneficiado. (V. Gálvezy R. Camposeco, 1997; Congreso de la República, 1991; FUNCEDE, 2000)

La base legal de este ingreso no tributario de las municipalidades descansa enel artículo 102 del nuevo Código Municipal, el cual faculta al ConcejoMunicipal a imponer contribuciones a los vecinos que se beneficiendirectamente de las obras de urbanización que mejoren las áreas o lugares enque estén situados sus inmuebles. Esas contribuciones no podrán exceder delcosto de las mejoras. El artículo 102 del Código Municipal faculta al ConcejoMunicipal para que establezca sistema de cuotas y el procedimiento decobro.

La información disponible para el año 1999 revela que solamente 185municipios, que representan el 56 por ciento del total de municipios del país,reportaron ingresos por concepto de contribuciones por mejoras. En tanto,los 145 municipios, el 44 por ciento restante, localizados fundamentalmenteen los departamentos de San Marcos, Huehuetenango, Petén y Sololá,todavía no reportaban ingresos de contribuciones por mejoras, no obstanteque se habría desarrollado en los últimos años un importante programa deconstrucción de infraestructura pública en esos municipios. (Gómez y Pérez,2001; PNUD, 2001)

Asimismo la información muestra que en 115 municipios se recaudaba, enpromedio, escasamente Q 4.2 mil anuales por concepto de contribuciones pormejoras. Eso sugiere que el monto de las cuotas por contribuciones sonbastante reducidas, y por lo tanto insuficientes para recuperar el costo deinversión de la infraestructura construida por los gobiernos locales —veranexo 10—.

32 Colección IDIES


Adicionalmente, la información presenta a 9 municipios que reportaroningresos por concepto de contribuciones por mejoras superiores a Q 1.0millón. Entre ellos destaca el municipio de Mixco, que alcanzó una recaudaciónde Q 15.4 millones, cifra que representa el 18 por ciento del total de susingresos locales propios. Al parecer los municipios que reportan ingresosrelativamente altos por concepto de contribuciones por mejoras han realizadoesfuerzos en el mejoramiento de sus procesos administrativos y manejo deeste tributo (PNUD, 2001) —ver Anexo 10—.

TABLA NO. 15Distribución de la recaudación de contribuciones por mejoras,

según rangos de ingreso, durante 1999


En miles de Q. Millones de Q. % En miles de Q.

Menos de Q 20.0 115 0.5 1.0 4.2De Q 20.0 a Q 100.0 16 0.9 1.7 53.0De Q 100.0 a Q 500.0 32 8.2 16.5 256.7De Q 500.0 a Q 1,000.0 13 10.1 20.2 776.8De Q 1,000.0 y más 9 30.2 60.6 3358.9Totales 185 49.9 100 269.6


La contribución por mejoras es un instrumento concebido para financiarinfraestructura municipal. Estudios precedentes a nivel nacional destacanque este tributo tiene una alta potencialidad de recaudación debido a laposibilidad de identificación de los vecinos con las obras municipales por loseventuales beneficios que puedan generar, máxime si en la construcción dela infraestructura municipal las autoridades locales toman en cuenta laopinión de los ciudadanos. Al parecer, la participación de los ciudadanos entorno a la inversión de infraestructura local podría fortalecer la recaudaciónen concepto de contribución por mejoras (Gálvez y Camposeco, 1997;FUNCEDE, 2000; Gómez y Pérez, 2001; PNUD, 2001).



3. EL ROL DE LAS TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DEL GOBIERNO

CENTRAL EN EL FINANCIAMIENTO MUNICIPAL

3.1 Integración del sistema de transferencias

El sistema de transferencias de recursos por parte del gobierno central a losgobiernos locales está constituido por el aporte constitucional del 10 porciento de los ingresos ordinarios del primero, así como por la transferencia deimpuestos compartidos, y por los recursos asignados por el fondo desolidaridad para el desarrollo comunitario, a través de los Consejos Regionalesde Desarrollo, para financiar proyectos específicos.

En efecto, la Constitución Política de la República, en el artículo 257,establece que el organismo Ejecutivo incluirá anualmente en el PresupuestoGeneral de Ingresos Ordinarios del Estado, un diez por ciento (10%) delmismo para las municipalidades del país. Es importante señalar que estaasignación constitucional, que se inició a partir de 1986, significó un sensiblefortalecimiento de la autonomía de los gobiernos locales en la medida en quelos montos y destinos de estas transferencias no están supeditadas a lavoluntad política del organismo Ejecutivo.

Adicional a este aporte constitucional, el Congreso de la República hadecretado la participación de los gobiernos locales en algunos impuestosnacionales, tales como el impuesto al valor agregado, el impuesto a lacirculación de vehículos, y el impuesto al petróleo y combustibles derivadosdel petróleo.

34 Colección IDIES


TABLA NO. 16Integración del sistema de transferencias del gobierno central a las

municipalidades, según fuente, durante 1999(en millones de Q y en porcentajes)

Concepto Monto %

1. Aporte Constitucional 531.1 38.7 2. Impuestos Compartidos Impuesto al Valor Agregado 403.7 29.4 Impuesto a la Circulación de Vehículos 44.3 3.2 Impuesto al Petróleo y derivados 32.1 2.3 Impuesto Único sobre Inmuebles 8.6 0.6 3. Consejos de Desarrollo 248.4 18.1 4. Otras Transferencias 104.0 7.6

Total 1,372.2 100.0


De la tarifa única del 12 por ciento del IVA, se destina uno y medio puntosporcentuales (1.5%) para las municipalidades del país, equivalente al 12.5 porciento de lo recaudado. El Decreto 70-94 del Congreso de la República,referente al Impuesto sobre Circulación de Vehículos Terrestres, Marítimosy Aéreos establece los siguientes porcentajes que deben destinarse a lasmunicipalidades en base al total recaudado por dicho tributo. Estos porcentajesson los siguientes:

• 50 por ciento de los vehículos terrestres de los siguientes tipos: usoparticular, alquiler, comercial, transporte urbano de personas ymotocicletas.

• 20 por ciento de los vehículos terrestres de los siguientes tipos:transporte extraurbano de personas o de carga, para uso agrícola,industrial, y construcción; remolques de uso recreativo sin motor,semirremolque para el transporte sin motor, remolques para eltransporte sin motor.



Criterios para la distribución de la asignación constitucional del 10 porciento de los ingresos ordinarios del gobierno central a los gobiernoslocales establecidos en el nuevo Código Municipal

• 25 por ciento en partes iguales a todas las municipalidades;

• 25 por ciento distribuido proporcionalmente al número de población de cada municipio;

• 25 por ciento proporcional al ingreso per cápita ordinario de cada jurisdicción municipal;

• 15 por ciento distribuido directamente proporcional al número de aldeas y caseríos;

• 10 por ciento distribuido directamente proporcional al inverso del ingreso per cápita ordinario

de cada jurisdicción municipal.

RECUADRO NO. 3

Fuente: Código Tributario Municipal

• 20 por ciento de los vehículos marítimos de los siguientes tipos:yates, veleros, lanchas o botes recreativos, lanchas o botes de pescaartesanal con motor, motos de agua, barcos de pesca industrial yotros vehículos marítimos.

• 30 por ciento de los vehículos aéreos de los siguientes tipos: avioneso avionetas monomotores o bimotores de uso particular, aviones oavionetas monomotores o bimotores de uso comercial, aviones deturbina de uso particular o comercial, helicópteros de uso particulary comercial y otros vehículos aéreos.

En el caso del impuesto a la distribución del petróleo Crudo y combustiblesderivados del petróleo se destina a las municipalidades del país la cantidadde veinte centavos de quetzal (Q 0.20) por galón.

Los gobiernos locales reciben, además, transferencias de recursos de losfondos sociales, especialmente del Fondo Nacional de Solidaridad para eldesarrollo comunitario y del Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ).Hoegen, González y Camposeco 1998; Pérez, 2000).

Finalmente, con respecto a los criterios de distribución del aporteconstitucional del 10 por ciento, el Código Municipal establece un esquemade distribución porcentual. Para ello se utiliza como base partes iguales paratodos los municipios, el monto de población, el ingreso per cápita y suinverso, y el número de aldeas y caseríos. Esa distribución es la que apareceen el recuadro No.3.

36 Colección IDIES


Este mismo criterio de distribución de la transferencia constitucional seutiliza para el caso del impuesto a la circulación de vehículos y para el casodel impuesto a la distribución de petróleo crudo y combustibles derivados.

3.2 Destino específico de las transferencias

La norma constitucional y, en general, las demás leyes tributarias señalan quela mayor proporción de estas transferencias de recursos deben ser utilizadasen gastos de inversión. La Constitución de la República expresa que por lomenos un 90 por ciento de los recursos del aporte constitucional deben serdestinados para programas y proyectos de educación, salud preventiva,obras de infraestructura y servicios públicos que mejoren la calidad de vidade los habitantes. El diez por ciento (10%) restante podrán utilizarlo parafinanciar gastos de funcionamiento.

En el caso del 1.5 por ciento del ingreso por concepto del IVA, lasmunicipalidades podrán destinar hasta un máximo de veinticinco por ciento(25%) para gastos de funcionamiento y atención del pago de prestaciones yjubilaciones. El setenta cinco por ciento (75%) restante se destina conexclusividad para inversión. Las autoridades municipales en ningún casopodrán ignorar estas disposiciones ni adquirir compromisos financieros quecomprometan las asignaciones que les corresponderá percibir bajo esteconcepto con posterioridad a su período constitucional. (Congreso de laRepública, 2001, 2002)

En relación al impuesto sobre circulación de vehículos terrestres, marítimosy aéreos, la normativa tributaria señala que el monto transferido debedestinarse con exclusividad al mantenimiento, mejoramiento, construccióny / o ampliación de las calles, puentes y bordillos de las cabeceras y demáspoblados de los municipios.

En el caso del impuesto a la distribución de petróleo crudo y combustiblesderivados del petróleo la normativa no especifica claramente el destino quedeben darle las municipalidades al monto recibido por tales tributos, pero alparecer aplica lo establecido en la norma constitucional.

Finalmente, la Ley del IUSI preceptúa que de los recursos provenientes dela aplicación de este impuesto las municipalidades, deberán destinar comomínimo un setenta por ciento (70%) para inversión en servicios básicos y



obras de infraestructura de interés y uso colectivo; y hasta un máximo detreinta por ciento (30%) para gastos administrativos de funcionamiento(Congreso de la República, 1998).

Las regulaciones que especifican el destino de la transferencia constitucionaly de las transferencias de los impuestos compartidos tienen su origen en ladesconfianza de que las municipalidades utilicen una alta proporción dedichos recursos en gastos de funcionamiento. Sin embargo, estas normascierran la puerta a los gobiernos locales de contratar personal calificado, consalarios competitivos que les permita estar en capacidad de asumir laresponsabilidad política e institucional en la administración y manejo de losservicios públicos locales.

3.3 Participación de las transferencias en el financiamiento de lasmunicipalidades

Hacia finales de la década pasada las transferencias de recursos del gobiernocentral constituyeron, en promedio, el 56 por ciento de los ingresos totales delas municipalidades. Esta participación de las transferencias habría mostradoun descenso importante, ya que la información disponible muestra que en elperíodo 1992-1995 esta proporción, en promedio, alcanzaba un 71.3 porciento (Gálvez y Camposeco, 1997).

Este patrón de financiamiento altamente dependiente de los recursos delgobierno central que se observa en casi todos los municipios de la República,adquiere niveles más acentuados en la mayoría de municipalidades del país.Un total de 290 municipalidades muestran un grado de dependencia financierasuperior al promedio nacional. Entre ellas destaca la situación de 30municipalidades, en donde las transferencias constituyen más del 95 porciento de sus ingresos totales, lo cual muestra una total incapacidad paracaptar recursos de fuentes propias a fin de financiar sus presupuestos defuncionamiento.

En otra perspectiva, la información muestra que en 1999, en promedio, losmunicipios del país recibieron Q 4.1 millones por concepto de transferenciasdel gobierno central. Sin embargo, los datos también revelan que 231municipios, equivalente a 70 por ciento del total de gobiernos locales,reportan ingresos por transferencias por debajo de este promedio nacional.Se advierte incluso que 44 municipios recibieron transferencias menores de

38 Colección IDIES


Q 2.0 millones con un promedio de Q 1.7 millones anuales. Vale señalar queningún municipio del país reportó transferencias de recursos del gobiernocentral inferiores a Q1.0 millón — ver Anexo 11—.

La información muestra que solamente 99 municipios recibieron recursospor transferencias superiores a Q 4.1 millones. En este conjunto de municipiossobresalen 14 gobiernos locales que reportaron transferencias anuales deQ 10.0 millones y más con un promedio de Q. 20.1 millones el cual fuesuperado por los municipios de Guatemala, Mixco y Chinautla.

Es de hacer notar que el grupo de municipios que reportaron ingresos portransferencias superiores a Q 5.0 millones, registran altos niveles de autonomíafinanciera. Existe, en contraste, un considerable número de los municipiosque reportaron transferencias menores de Q 2.0 millones que muestran, porel contrario, bajos niveles de autonomía financiera. Al respecto se deberecordar que en los criterios de distribución del aporte constitucional del 10por ciento a las municipalidades, tiene un peso importante el monto depoblación de cada municipio y el ingreso per cápita de cada jurisdicciónmunicipal.

TABLA NO. 17Distribución de las transferencias del gobierno central a las

municipalidades, según rangos, año 1999


En millones de Q Millones de Q % En miles de Q

Menos de Q 2.0 44 76.1 5.5 1.7De Q 2.0 a Q 5.0 221 702.4 51.2 3.2De Q 5.0 a Q 10.0 53 352.6 25.7 6.6De Q 10.0 y mas 12 241.1 17.6 20.1

Totales 330 1372.2 100 4.1




TABLA NO. 18Listado de los municipios que registran la más alta dependencia de las

transferencias del gobierno central para su funcionamiento en 1999,con una participación por arriba del 99 por ciento de sus ingresos totales

(en miles de quetzales y en porcentaje)

Municipio Transferencias Ingresos totales Dependencia

Patzité 2,503.9 2,508.3 99.8San Rafael Petzal 2,583.3 2,592.9 99.6San Juan Atitán 4,147.9 4,163.6 99.6San Miguel Sigüilá 3,164.8 3,177.4 99.6San Juan Tecuaco 3,260.8 3,273.8 99.6San Miguel Panán 2,239.7 2,253.5 99.3 San Juan Cotzal 5,871.0 5,909.1 99.3Zunilito 3,150.6 3,173.3 99.3Chajul 6,084.4 6,137.7 99.1Santa María Visitación 1,537.7 1,553.1 99.0


Este alto grado de dependencia financiera de los municipios deviene de laescasa recaudación de ingresos locales propios, la cual se deriva, a su vez, dela baja actividad económica y la poca urbanización, sumadas al reducidonúmero de población que se registra en estos municipios.

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TABLA NO.19Distribución de los recursos de crédito utilizados por las

municipalidades, según rangos, durante 1999

Rango de ingresos Municipios Monto recaudado Promedio recaudación En miles de Q Millones de Q % En miles de Q

Menos de Q.250.0 13 2.4 0.8 180.4De Q 250.0 a Q 1000.0 57 31.6 11.4 555.3De Q 1,000.0 a Q 2,500.0 32 47.9 17.2 1,497.4De Q 2,5000 y mas 15 196.1 70.5 13,070.5

Totales 117 278.0 100 2,375.8

Fuente: Elaborado con información de FUNCEDE.

4. EL PAPEL DE LOS RECURSOS DE CRÉDITO EN EL FINANCIAMIENTO

MUNICIPAL

Otra fuente de financiamiento de los gobiernos locales son los recursos queprovienen del endeudamiento. En 1999 un total de 117 municipalidadesreportaron el uso de recursos de créditos para financiar sus gastos por unmonto de Q 278.0 millones. Estos recursos provienen en un 64 por ciento depréstamos de bancos del sistema financiero nacional y el 36 por cientorestante de préstamos del Instituto de Fomento Municipal (INFOM) — verAnexo 12—.

El mayor uso de recursos de crédito se concentró en 15 municipios, conpréstamos superiores a Q 2.5 millones, obteniendo en total Q 196.1 millones,equivalente al 70.5 por ciento del total de préstamos. Éstos provenían en unaalta proporción del sistema bancario. En contraste, 70 municipios utilizaronpréstamos menores de Q 1.0 millón obteniendo un total de Q 34.0 millones,con un promedio de Q 485.7 miles por municipio. Tal cantidad, equivalenteal 12.2 por ciento del total de endeudamiento, provino en un considerableporcentaje de préstamos del INFOM —Ver Anexo 12—.



Como puede notarse en la Tabla No. 19 los mayores niveles de utilización derecursos de endeudamiento se registraron en los municipios de Mixco,Guatemala, Escuintla, San Marcos y Chinautla, que en conjunto concentraronmás del 50 por ciento del total de recursos de deuda. La mayor parte de esospréstamos provenían del sistema bancario.

Por otra parte, en el universo de los 117 municipios que utilizaron créditopara sus gastos destacan diez municipios que registran la más alta proporciónde deuda en relación a sus ingresos, que provienen de transferencias y derecaudación propia local. Eso comprometía más del 50 por ciento de losingresos futuros para el pago de deuda.

TABLA NO. 20Municipios que registran los mayores montos de uso del crédito para el

financiamiento de sus gastos, según origen, en 1999(en millones de quetzales)

Municipio Endeudamiento3 INFOM Bancos

Total del País 277.98 101.17 176.81Mixco 70.72 3.00 67.72Guatemala 34.50 0 34.50Escuintla 15.34 9.53 5.81San Marcos 15.00 0 15.00Chinautla 11.12 11.12 0 Catarina 9.50 0.5 9.00La Gomera 9.37 1.27 8.10Quetzaltenango 5.00 0 5.00San Antonio 4.13 4.13 0SuchitepéquezRetalhuleu 4.03 0.9 3.13Antigua Guatemala 4.00 0 4.00Morales 4.00 0 4.00 San Pedro Pinula 3.75 3.75 0Yupiltepeque 2.90 0 2.90Huehuetenango 2.70 2.70 0


3 La suma de la deuda adquirida con el sistema bancario y el INFOM

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TABLA NO. 21Distribución en rangos del grado de compromiso en la utilización de

recursos de crédito por las municipalidades, en relación a la sumatoriade transferencias e ingresos locales propios, en 1999

(en miles de quetzales y en porcentajes)

Ingresos propios

Nivel de compromiso Municipios más transferencias Endeudamiento Proporción %

Más del 50% 10 208,047.6 134,289.6 48.3Entre 20% y 50% 40 216,438.5 63,050.8 22.7Menos de 20% 67 796,537.3 80,636.0 29.0

Totales 117 1,221,023.4 277,976.4 100.0




TABLA NO. 22Municipalidades que registran la más alta participación de recursos de

crédito en relación al total de sus ingresos en 1999 (en miles de quetzalesy en porcentajes)

Municipio Ingresos totales Endeudamiento IT-E4 E/(IT-E)5

Catarina 13,257.1 9,500.0 3,757.1 2.53 San Marcos 25,059.5 15,000.0 10,059.5 1.49 San Antonio Suchitepéquez 8,985.7 4,125.0 4,860.7 0.85 Yupiltepeque 6,454.8 2,901.8 3,553.0 0.82 El Palmar 4,889.4 2,075.0 2,814.4 0.74 La Gomera 22,217.8 9,374.7 12,843.1 0.73 San Pedro Pinula 9,658.5 3,750.0 5,908.5 0.63 Jacaltenango 4,196.1 1,500.0 2,696.1 0.56 Escuintla 43,825.7 15,343.6 28,482.1 0.54 Mixco 203,792.6 70,719.5 133,073.1 0.53 Colomba 6,364.0 2,080.1 4,283.9 0.49 Santa Cruz Balanyá 6,271.2 1,943.4 4,327.8 0.45 Puerto. San José 6,715.3 2,075.0 4,640.3 0.45 Melchor de Mencos 6,874.7 2,065.0 4,809.7 0.43 San Juan Bautista 2,186.5 640.0 1,546.5 0.41

Totales 370,748.9 143,093.1 227,655.8 0.63

Fuente: Elaborado con información de FUNCEDE

4 Diferencia entre los ingresos totales y el endeudamiento.

5 El cociente entre el endeudamiento y el ingreso determina lo comprometido que están los ingresos futuroscomo consecuencia de la adquisición de créditos.

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Dentro de estos diez municipios sobresale Catarina, San Marcos, SanAntonio Suchitepéquez, Yupiltepeque, El Palmar y La Gomera, que habríancomprometido sus ingresos futuros más inmediatos por concepto detransferencias y de recaudación propia local por arriba del 70 por ciento,derivado de la utilización de recursos de crédito.

Al parecer estas administraciones municipales no habrían observado elprincipio de capacidad de pago de sus alcaldías, por lo cual estarían afectandoy comprometiendo las finanzas de años posteriores.



1. La Constitución Política de la República, en su artículo 257, estableceuna asignación anual del 10 por ciento de los ingresos ordinarios delgobierno central para el financiamiento de las municipalidades.Además de este aporte constitucional, el Congreso de la República hanormado la transferencia a los municipios de un porcentaje de larecaudación de algunos impuestos de cobertura nacional tales comoel IVA, el Impuesto a la Circulación de Vehículos y el Impuesto alPetróleo y Combustibles Derivados del Petróleo.

2. Las municipalidades, además, cuentan con ingresos locales propiosprovenientes de la tributación local por concepto de el IUSI, así comodel Arbitrio de Boleto de Ornato y el Arbitrio sobre ActividadesEconómicas. Asimismo, captan ingresos no tributarios derivados de laventa de bienes y servicios municipales, de la prestación de serviciosadministrativos y de las contribuciones por mejoras. Otra fuenteimportante de financiamiento de las municipalidades lo constituyelos recursos de crédito.

3. En 1999 los ingresos provenientes de recaudación local contribuyeronescasamente con el 26.7 por ciento de los ingresos totales de losmunicipios. Este nivel de participación denota el débil esfuerzo derecaudación propia de los gobiernos locales del país. El ingreso localpropio per cápita a nivel nacional es de Q 59.0 anuales. Sin embargo,este indicador es sensiblemente menor para la mayoría de losmunicipios, destacando la situación de 16 municipios cuyo esfuerzolocal propio per cápita es menor de Q 2.00 anuales. Vale resaltar elextremadamente débil esfuerzo de recaudación propia de losmunicipios de Patzité, San Juan Atitán y Nebaj, con un ingreso localpropio per cápita es menor a Q 1.00 anual.

5. CONCLUSIONES

46 Colección IDIES


4. De 330 municipios del país solamente 57 alcaldías registran ingresospropios per cápita superiores al promedio nacional (Q 59.00),destacando 29 municipios con ingresos locales propios per cápitasuperiores a Q 100.00 anuales. En este grupo sobresalen los municipiosde Guatemala, Antigua Guatemala, Mixco, Escuintla, Santa LucíaCotzumalguapa, Fraijanes, Siquinalá, Santo Domingo Xenacoj yPachalún, con ingresos locales per cápita superiores a Q 150.0 anuales.

5. El estudio destaca la asociación que se observa entre el nivel derecaudación propia y el nivel de desarrollo de los municipios, demanera que a una menor recaudación propia se registran mayoresíndices de pobreza, y a una mayor recaudación local se registranmayores índices de riqueza. Por ejemplo, los municipios de Tajumulco,Concepción Tutuapa , Tacaná, Comitancillo, San Miguel Ixtahuacán,Ixchiguán, Santa María Chiquimula y Sipacapa, con bajos niveles derecaudación propia, registran altos índices de pobreza. En contraste,los municipios de Guatemala, Mixco, Villa Nueva, Quetzaltenango,Escuintla, Chiquimula, Antigua Guatemala, Huehuetenango, PuertoBarrios, Santa Catarina Pinula, Cobán, Mazatenango y Coatepeque,que registran altos niveles de recaudación local propia, muestran losmayores índices de riqueza en el país.

6. El IUSI, el Arbitrio de Boleto de Ornato y los Arbitrios sobre ActividadesEconómicas constituyen los pilares de la tributación local en el país.Estos ingresos tributarios participaron, en 1999, con un 25.1 por cientode los ingresos locales propios y con un 6.7 por ciento de los ingresostotales de los municipios.

7. El IUSI, puede llegar a representar en el futuro una de las fuentes másimportantes de ingresos de las municipalidades del país. Actualmentese discute en el Congreso de la República la iniciativa de ley sobre elCódigo Tributario Municipal, en el cual se propone un arbitrio anualsobre el valor de los bienes inmuebles ubicados en la circunscripciónde cada municipio, que derogaría la actual ley del IUSI. La vigencia deeste arbitrio impulsaría a las municipalidades a actualizar el valor yregistrar la totalidad de los bienes inmuebles de su jurisdicción, y amejorar su capacidad administrativa y técnica. Este arbitrio propuestocrearía los incentivos para fortalecer la capacidad de gestión políticay de diálogo entre las autoridades locales y los vecinos, mediante elmecanismo de autoavalúo dirigido de los bienes inmuebles.



8. El Decreto 121-96 del Congreso de la República establece la Ley delArbitrio de Ornato Municipal a favor de las municipalidades del país,mediante la obligación de un pago anual de todas las personas,guatemaltecas o extranjeras domiciliadas, que residen en cadajurisdicción municipal. El Arbitrio de Ornato está estructurado enbase a la capacidad de pago de los contribuyentes, quienes pagan unmonto fijo anual que va aumentando en función de siete rangosprogresivos de ingresos mensuales percibidos. La aplicación de estearbitrio es generalizada en todo el país, a excepción del municipio dePatzité en Quiché. Su generalización probablemente se deba a que laley obliga a presentar constancia del pago de boleto de ornato en lamayoría de trámites y gestiones administrativas municipales.

9. La iniciativa de ley sobre el Código Tributario Municipal que sediscute en el Congreso de la República, contempla la creación de unArbitrio de Vecindad en sustitución del actual Arbitrio de Boleto deOrnato. La propuesta plantea sustituir la actual estructura de pagosescalonados por un arbitrio anual de quince quetzales (Q 15.00) porconcepto de vecindad de las personas individuales que residan encada circunscripción municipal. Por el momento no se dispone de unaevaluación sobre el impacto en el nivel de recaudación del arbitriosobre vecindad con una tarifa fija de Q 15.00 en cada una de lasmunicipalidades. Sin embargo, puede anticiparse que esta tarifa fijapodría afectar negativamente el nivel de recaudación del municipiode Guatemala, ya que en este municipio se concentra un importantesegmento de contribuyentes que pagan un arbitrio de ornato superioral propuesto.

10.Los Arbitrios Sobre Actividades Económicas constituyen tributosmunicipales que recaen sobre establecimientos o sobre productosagrícolas, pecuarios e industriales, y sobre la extracción de productos.Este arbitrio sobre actividades económicas tiene una particularimportancia en los municipios de Santa Lucía Cotzumalguapa, LaDemocracia, Siquinalá y Nueva Concepción, todos del departamentode Escuintla, ya que representa más del 10 por ciento de sus ingresostotales. Al parecer, el monto recaudadado de este arbitrio provieneprincipalmente del pago por la extracción de caña de azúcar producidaen esos municipios. En contraste, este arbitrio tiene escasa importanciarelativa en el total de ingresos en los municipios de Guatemala, Mixco,Villa Nueva, Quetzaltenango, Chiquimula, Cobán, Mazatenango,

48 Colección IDIES


Antigua Guatemala, Panajachel y Coatepeque, a pesar de que estasson las localidades en donde se concentra una buena parte de laactividad productiva y comercial del país.

11.El rendimiento de los arbitrios sobre las actividades económicas esextremadamente bajo, en virtud de que la mayoría de planes dearbitrios municipales se establecieron hace varias décadas, y las tarifasque se aplican consisten en montos fijos, sin relación con la realidadeconómica de la actividad o producto que se grava, ni tampoco con elvalor de las ventas o ingresos. Cada municipalidad tiene su propioplan de arbitrios aprobados por acuerdos gubernativos o por elCongreso de la República. Los arbitrios actuales a establecimientos yproductos no pueden ser modificados sin la aprobación del Congreso,tal como lo establece la Constitución Política de la República.

12.La iniciativa de ley para reformar el Código Tributario municipalpropone sustituir los planes de arbitrios vigentes de las municipalidadespor un arbitrio anual que recaería sobre las actividades económicas decarácter agroindustrial, industrial, comercial, y sobre la prestación deservicios profesionales y técnicos que se realicen en forma permanenteo temporal en la circunscripción de cada municipio. La vigencia deeste tributo de aplicación general para todas las municipalidades delpaís, incrementará sustancialmente los niveles de recaudación de losmunicipios, principalmente en aquellos en donde se registra intensaactividad productiva y comercial, la cual no se refleja actualmente enel nivel de recaudación de este arbitrio.

13. Los ingresos no tributarios provienen de fuentes no impositivas quecontienen el concepto de contraprestación. En general, están asociadosa los servicios que prestan los gobiernos locales a sus ciudadanos. Entérminos más específicos, los ingresos no tributarios incluyen larecaudación proveniente de las tasas municipales que se aplicanexclusivamente sobre el alumbrado público, la venta de bienes yservicios como el agua y la energía eléctrica, el piso de plaza en losmercados; y la recaudación derivada de una gama de serviciosadministrativos tales como la extensión de certificaciones, elotorgamiento de licencias y matrículas, concesión de pajas de agua,estacionamiento de vehículos en vías públicas, rótulos en vía pública,instalación y reinstalación de servicios públicos municipales yreposición de cédulas; y finalmente la recaudación por concepto de



contribuciones por mejoras para costear obras locales de beneficiocolectivo. Los ingresos no tributarios conforman la mayor fuente deingresos propios de los gobiernos locales. En 1999 representaron el 75por ciento de los ingresos propios y el 20 por ciento de los ingresostotales de las municipalidades.

14.Las contribuciones por mejoras constituyen los ingresos que recibenlas municipalidades de parte de los vecinos, en compensación por losbeneficios individuales que éstos obtienen, derivado de la realizaciónde obras públicas tales como drenajes, adoquinamiento, pavimentacióny empedrado. En general, es una contribución instituida para costearla obra pública que produce valorización inmobiliaria. Tiene comolímite para su recaudación el gasto total realizado, y como límiteindividual para el contribuyente el incremento de valor del inmueblebeneficiado.

15.La base legal de este ingreso no tributario de las municipalidadesdescansa en el artículo 102 del nuevo Código Municipal, el cual facultaal Concejo Municipal a imponer contribuciones a los vecinos que sebeneficien directamente de las obras de urbanización que mejoren lasáreas o lugares en que estén situados los inmuebles. Las contribucionesno podrán exceder del costo de las mejoras. Este tributo tiene una altapotencialidad de recaudación debido a la posibilidad de que losvecinos se identifiquen con las obras municipales, derivada de loseventuales beneficios que puedan generar, máxime si en la construcciónde la infraestructura municipal las autoridades locales toman encuenta la opinión de los ciudadanos.

16.El sistema de transferencias de recursos por parte del gobierno centrala los gobiernos locales está constituido en base al aporte constitucionaldel 10 por ciento de los ingresos ordinarios del presupuesto nacional,así como en base a la transferencia de impuestos compartidos y a losrecursos asignados por el Fondo de Solidaridad para el DesarrolloComunitario, a través de los Consejos Regionales de Desarrollo, parafinanciar proyectos específicos. En 1999 las transferencias de recursosdel gobierno central constituyeron, en promedio, el 56 por ciento delos ingresos totales de las municipalidades.

17. Este patrón de financiamiento, altamente dependiente de los recursosdel gobierno central, que se observa en el ámbito nacional adquiere

50 Colección IDIES


niveles más acentuados en la mayoría de las municipalidades del país.Un total de 290 municipalidades muestran un grado de dependenciafinanciera superior al promedio nacional. Incluso existen 30municipalidades en donde las transferencias constituyen más del 95por ciento de sus ingresos totales, lo cual muestra una total incapacidadde captación de recursos de fuentes propias para financiar suspresupuestos de funcionamiento.

18. Los recursos que provienen de endeudamiento constituyen otra delas fuentes de financiamiento de los gobiernos locales. En 1999 un totalde 117 municipalidades reportaron el uso de recursos de créditos parafinanciar sus gastos. Esos créditos provenían en un 64 por ciento depréstamos de bancos del sistema financiero nacional, y el 36 por cientorestante de préstamos del Instituto de Fomento Municipal. En ese año,los municipios de Catarina, San Marcos, San Antonio Suchitepéquez,Yupiltepeque, El Palmar y la Gomera, comprometieron sus ingresosfuturos inmediatos por arriba del 70 por ciento, por la utilización decrédito.



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54 Colección IDIES


La comunidad como base del nuevo sistemaLa comunidad como base del nuevo sistemaLa comunidad como base del nuevo sistemaLa comunidad como base del nuevo sistemaLa comunidad como base del nuevo sistemanacional para la descentralización y lanacional para la descentralización y lanacional para la descentralización y lanacional para la descentralización y lanacional para la descentralización y la

participación ciudadanaparticipación ciudadanaparticipación ciudadanaparticipación ciudadanaparticipación ciudadana

MÓNICA ROCÍO MAZARIEGOS RODAS

56 Colección IDIES


57Mónica Rocío Mazariegos Rodas

La comunidad como base del nuevo sistema nacionalpara la descentralización y la participación ciudadana

1. INTRODUCCIÓN

El reciente proceso de creación y reforma del marco jurídico guatemaltecorelacionado con la descentralización política, la participación ciudadana y elpoder local, abre una serie de retos y posibilidades en la mesa de discusiónpara la definición y el abordaje político de estos temas.

En ese sentido, el propósito de este trabajo es presentar las principalesinnovaciones que, con relación al anterior, contiene el nuevo marco jurídicoen la materia; y destacar los retos y desafíos del proceso, que demanda, entreotros, el fortalecimiento de las instituciones, la difusión de las leyes y undiálogo constante entre Estado y sociedad civil.

Este marco jurídico incluye un nuevo cuerpo legal, que es la Ley General deDescentralización, así como reformas a cuerpos legales preexistentes, comoel Código Municipal y la Ley de Consejos de Desarrollo. Se espera que ladiscusión posterior de otras leyes pendientes como la Ley de Pueblos Indígenas,la Ley de Regionalización y la Ley de Participación Ciudadana, entre otras,complementen las debilidades y vacíos legales que persisten.

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2. ANTECEDENTES

Guatemala recién está iniciando un proceso de descentralización yparticipación ciudadana, en el marco de la reforma y modernización delEstado, que responde principalmente a los compromisos políticos adquiridosen los Acuerdos de Paz. Este proceso parte de un conjunto de reformaspolíticas y legales recién aprobadas que son producto, básicamente, de tresfactores:

1) de las políticas que surgen en el marco del reajuste estructural y socialy la búsqueda de una nueva relación entre el Estado, el sector privadoy la sociedad civil;

2) de la presión y propuestas desde organizaciones de la sociedad civil,que demandaba un modelo más horizontal y participativo en lagestión del Estado; y

3) de la presión y condicionamiento de la cooperación internacional alcumplimiento de los compromisos adquiridos en los Acuerdos dePaz.

El marco jurídico vigente hasta antes de las reformas en mención, se encontrabaconformado por el Código Municipal, Decreto 58-88, la Ley de los Consejosde Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 52-87, y la Ley Preliminar deRegionalización, Decreto 70-86. Ninguna de estas leyes contenía declaraciónalguna sobre la conformación multicultural del Estado guatemalteco niconllevaba un enfoque que promoviera la equidad de género en laparticipación.

Estas leyes estaban formuladas desde un enfoque marcadamentemunicipalista, que consideraba al municipio como el núcleo político,administrativo y territorial mínimo del Estado, sin tomar en cuenta nireconocer la organización preexistente en la comunidad concreta, losmecanismos de participación legitimados en sus prácticas internas, ni lasautoridades indígenas y tradicionales. De esta manera, se reproducía elcentralismo del nivel estatal en el nivel municipal. En este marco, el sistemade Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (CDUR) comenzaba en el nivelnacional y terminaba en el nivel municipal, sin establecer mecanismo algunode interlocución con las comunidades.



Esta situación se presentó siempre como un obstáculo para la aceptación yarticulación legal de la participación comunitaria en el gobierno municipal,en lugar de ser un factor que potenciara, fortaleciera y democratizara lagobernabilidad y el desarrollo del municipio y el Estado. Por tanto, laelaboración, ejecución y fiscalización de planes y presupuestos, desde elámbito municipal hasta el nacional, se llevaba a cabo sin ninguna participacióny consulta que tomara en cuenta las necesidades reales y las propuestasvertidas desde las comunidades.

Lo anterior responde a una concepción pasiva que limitaba la participaciónciudadana a la emisión del voto. Por esta razón todos los anteriores intentosde reforma para la participación y la descentralización fueron objetados,argumentando violaciones a la autonomía del municipio, pues se entendíaque la autonomía era un derecho de la Corporación Municipal con respectoa la población y no del municipio con respecto al Estado central1.

Las innovaciones que mencionaremos con detalle más adelante se refierenbásicamente al reconocimiento de la conformación multicultural del Estadoguatemalteco, a la apertura general de espacios de participación, en especial,para los pueblos indígenas y las mujeres, y al reconocimiento de la comunidadcomo base del nuevo sistema para la participación y la descentralización.

3. LA LEY GENERAL DE DESCENTRALIZACIÓN

La Ley General de Descentralización establece, de forma general, las directricesbásicas del proceso, sin entrar a detallar concretamente los mecanismosabiertos para la descentralización y participación. Presenta tambiénsignificativos aportes conceptuales sobre participación ciudadana ydescentralización.

Un elemento muy interesante en la definición de descentralización es latransferencia de poder de decisión, funciones y recursos a las municipalidades,

1 Corte de Constitucionalidad, 1987. Gaceta de la Corte de constitucionalidad. Expedientes acumulados282-87 y 285-87. Guatemala.

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entidades del Estado y comunidades2. Nótese que por primera vez se hablaen la ley de una descentralización de carácter político que afecta al ámbito dela toma de decisiones pues, tradicionalmente, en Guatemala, el concepto dedescentralización se había manejado exclusivamente para los ámbitosadministrativo y financiero.

En materia de participación ciudadana y auditoría social3, la ley deDescentralización abre nuevas posibilidades: por un lado, permite que lascomunidades sean parte de los proyectos a desarrollar dentro de su ámbitoterritorial, en coordinación con la municipalidad y, por otro lado, quesimultáneamente puedan realizar la auditoría social del proceso. Esta es unade las innovaciones que cabe resaltar, pues por primera vez se habla de laposibilidad de una auditoría social, que se diferencia de la que hace laContraloría General de Cuentas por parte del Estado, pues ésta es puramentecontable y al final del proceso, mientras aquélla tiene un carácter de controlsocial por parte de las comunidades y se verifica durante todo el proceso.

4. LA LEY DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL

Las reformas a esta ley abren nuevos espacios de participación ciudadanamediante la inclusión de representantes de los pueblos maya, xinca y garífuna,así como de mujeres en todos los niveles del sistema. Además, se crea el nivelcomunitario de participación dentro del sistema, para que existan consejoscomunitarios de desarrollo y que las comunidades estén representadas através de sus alcaldes comunitarios ante el Consejo Municipal de Desarrollo.Dentro del cuerpo de la ley, estas propuestas se encuentran desarrolladas así:

4.1 Aspectos generales

Los aspectos generales son el marco dentro del cual quedan definidos: elsistema de Consejos de Desarrollo, como medio de participación; los principiosque orientarán a ese sistema; el objetivo que debe cumplir tal sistema; y laforma en que serán tomadas las decisiones.

2 Artículo 2 Ley General de Descentralización.

3 Artículos 17 y 18.



• Se define al sistema como el medio principal de participación de lapoblación maya, xinca, garífuna y no indígena para llevar a cabo laplanificación democrática del desarrollo4.

• Los principios del sistema son:– respeto a las culturas de los pueblos;– armonía en las relaciones interculturales;– eficacia y eficiencia en todos los niveles de la administración pública;– promoción de procesos de democracia participativa en condiciones

de equidad e igualdad de oportunidades;– conservación del equilibrio ambiental y desarrollo humano, con

base en las cosmovisiones de los pueblos;– equidad de género5.

• El objetivo del sistema es organizar y coordinar la administraciónpública, mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes yprogramas presupuestarios, así como el impulso de la coordinacióninterinstitucional pública y privada en todos sus niveles —comunitario,municipal, departamental, regional y nacional—6 .

• La toma de decisiones en el seno de los Consejos de Desarrollo será porconsenso; sólo a falta de éste será por mayoría simple7.

4.2 Participación ciudadana y auditoría social

Para garantizar la participación ciudadana y la auditoría social se definieron,dentro de la ley, funciones que deben ser ejercidas por igual desde los nivelesmás básicos de la organización comunitaria hasta los Consejos de Desarrollo.

• Cada nivel tiene la función de llevar a cabo la formulación de políticas,planes, programas y proyectos8; y proponer la distribución de los

4 Artículo 1 Ley CDUR.




8 Artículos 6 inciso e), 8 inciso d), 10 inciso d), 11 inciso e) Ley CDUR.

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recursos de preinversión e inversión pública9, con base en las propuestasde priorización de los Consejos de Desarrollo del nivel inmediatosiguiente. En esta misma lógica, informar a dichos niveles sobre laejecución presupuestaria de preinversión e inversión pública del añofiscal anterior10.

• Cada nivel tiene también la función de promover y facilitar laorganización y participación efectiva de la población y de susorganizaciones en la priorización de necesidades, problemas ysoluciones para su desarrollo integral11.

4.3 Participación comunitaria en el nivel municipal

La Ley de Consejo de Desarrollo define los espacios de participación de cadauno de los distintos niveles del sistema de Consejos, y establece la forma y losperíodos del tiempo en que deben ser integrados.

• Se introduce, dentro de los niveles del sistema, al nivel comunitario departicipación con sus respectivos Consejos Comunitarios de Desarrollo12.

• Los Consejos Departamentales de Desarrollo tendrán la función deapoyar a las municipalidades del departamento en el funcionamientode los Consejos Municipales y Comunitarios de Desarrollo, además develar por el cumplimiento de sus cometidos13.

9 Artículos 6, inciso h); 10, inciso f); 12 inciso h) Ley CDUR.

10 Artículos 6, inciso i); 8, inciso h), 10, inciso h), 12 inciso i) Ley CDUR.

11 Artículo 6, inciso d); 8, inciso b); 10, inciso b), 12 inciso b), 14 inciso b) Ley CDUR.

12 Artículos 4, inciso e), 13-17 Ley CDUR.

13 Artículo 10, inciso a) Ley CDUR.



• El Consejo Municipal de Desarrollo se integrará de la siguiente forma:a) el alcalde municipal —coordinador—;b)síndicos y concejales que determine la Corporación Municipal;c) hasta 20 representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo,

designados por los coordinadores de estos Consejos;d)representantes de entidades públicas con presencia en la localidad;e) representantes de entidades civiles locales que sean convocadas14.

• Los Consejos Comunitarios de Desarrollo se integrarán así15:

a) la Asamblea Comunitaria, integrada por los residentes en unamisma comunidad;

b)un órgano de coordinación, integrado con base en los principios,valores, normas y procedimientos del lugar o, en forma supletoria,conforme a la reglamentación municipal existente16.

• En los municipios donde existan más de 20 comunidades se crearánConsejos Comunitarios de Segundo Nivel, cuya asamblea estaráintegrada por miembros de los Consejos Comunitarios de Desarrollodel municipio. Ellos nombrarán a sus representantes ante el ConsejoMunicipal de Desarrollo, de entre los coordinadores de los ConsejosComunitarios de Desarrollo17.

• La convocatoria para integrar los Consejos de Desarrollo se hará 90días después de que entre en vigencia la ley. Para la integración de losConsejos Municipales y Comunitarios, la municipalidad hará laconvocatoria dentro de los 45 días siguientes a la vigencia de la ley. Enausencia de esta convocatoria, los vecinos podrán “autoconvocarse”para integrar estos consejos, eligiendo con el voto de la mayoríaabsoluta — mitad más uno — de los participantes. Esta asamblea sehará constar en acta, donde los participantes acreditarán su calidad de



16 El artículo 16, que se aplicará supletoriamente, establece que se integrará por el Alcalde Comunitario,quien lo preside, y hasta por un máximo de doce representantes electos por la Asamblea General.


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vecinos y se identificarán mediante la presentación de su cédula devecindad. Para confirmar la integración de los respectivos Consejos,será suficiente la remisión de dicha acta al Consejo Departamental deDesarrollo18.

4.4 Pueblos indígenas

La Ley de Consejos crea a los Consejos asesores indígenas, define susfunciones y establece los mecanismos temporales de consulta a estascomunidades.

• En el nivel comunitario habrá Consejos Asesores Indígenas, que seencargará de brindar asesoría al Órgano de Coordinación del ConsejoComunitario de Desarrollo y al Consejo Municipal de Desarrollo, enlos municipios donde exista al menos una comunidad indígena19.

• Las consultas a los pueblos indígenas en todos los asuntos que lesafecten, se llevarán a cabo mediante sus representantes ante losConsejos de Desarrollo, en tanto se emite la ley que regule dichasconsultas20.

4.5 Apoyo técnico, funcionamiento y financiamiento de los Consejos

La Ley de Consejos también busca, garantizar que éstos cuenten con el apoyotécnico y financiero necesario para cumplir sus tareas.

• Cada Consejo Regional y Departamental contará con una UnidadTécnica que les asesore en la elaboración y seguimiento de políticas,planes, programas y proyectos de desarrollo, así como en lapreinversión e inversión pública21.


19 Artículo 23, Ley CDUR.





• Los Consejos de Desarrollo podrán crear las comisiones de trabajo queconsideren necesarias, las cuales serán apoyadas por la UnidadTécnica22.

• Los recursos de los fondos sociales se asignarán con base en laspolíticas, planes y programas priorizados desde el sistema de Consejosde Desarrollo Urbano y Rural23.

5. EL CÓDIGO MUNICIPAL

Las reformas al Código Municipal se orientan a la descentralización políticahacia los municipios, al reconocimiento de la multietnicidad, plurilingüismoy pluriculturalidad del país, así como al fortalecimiento de la autonomíamunicipal. Adicionalmente, contienen disposiciones a favor de la ampliaciónde los mecanismos de consulta para la participación ciudadana en losgobiernos locales.

Concretamente, en el cuerpo de la ley, las principales reformas se desarrollanasí:

5.1 Aspectos generales

Dentro de los aspectos generales del Código Municipal se redefine el conceptode municipio, se delinean los principios que orientarán su actuación y seestablece la posibilidad de asociación entre municipalidades.

• Cambia la definición de municipio, en cuanto a su anterior concepcióncomo conjunto de personas organizadas, pues se le da ahora unacategoría de unidad básica de la organización territorial del Estado24.



24 Artículo 2 CM.

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• Los principios de actuación de los municipios son la eficacia, eficiencia,descentralización, desconcentración y participación comunitaria25.

• Se permite la asociación de municipalidades para la defensa de sus interesesy el cumplimiento de sus fines, la cual tendrá personalidad jurídica propiay distinta de cada una de las municipalidades integrantes26.

5.2 Comunidad

En el Código Municipal se reconocen los elementos inherentes a los municipios,así como el derecho de éstos a ejercer su autonomía.

• Se reconoce, dentro de los elementos del municipio, a la autoridad —la cual será ejercida tanto por el Concejo Municipal como por lasautoridades propias de las comunidades de su jurisdicción—, a lacomunidad organizada, al ordenamiento jurídico municipal y elderecho consuetudinario del lugar27.

• Dentro de las facultades de su autonomía, se reconoce el derecho de losmunicipios de dividir su territorio, de acuerdo con sus intereses,mediante disposición del Concejo Municipal. A lo anterior se agregóuna normativa que dicta que la municipalidad remitirá cada año, enel mes de julio, certificación de la división territorial de su municipioal Instituto Nacional de Estadística y al Instituto Geográfico Nacional28.

• Los conflictos de límites jurisdiccionales entre comunidades seránresueltos con mediación del Concejo Municipal, en coordinación conlas autoridades reconocidas por las comunidades29.

25 Artículo 5 CM.

26 Artículo 10 CM.

27 Artículo 8, inciso c) CM.

28 Artículo 22 CM.

29 Artículo 25 CM.



• Las asociaciones civiles y comités de vecinos, autorizados por lasgobernaciones departamentales y otras autoridades, quedarán, a partirde la vigencia del Código Municipal, bajo la competencia técnica ylegal del alcalde municipal de su circunscripción territorial, y estánexentas del pago de timbres fiscales30.

• El Código asume el concepto de equidad de género, entendido comola no discriminación entre ambos sexos31.

5.3 Participación ciudadana y auditoría social

El Código Municipal abre un espacio para la participación ciudadana y laauditoría social al garantizar este derecho mediante la definición de losmecanismos de consulta y participación.

• Entre los derechos y obligaciones de los vecinos, relacionados con laparticipación y auditoría social, se reconocen los siguientes:

a) participar en actividades políticas municipales;b)participar activa y voluntariamente en la formulación, planificación,

ejecución y evaluación de las políticas públicas municipales ycomunitarias;

c) ser informado regularmente, por el gobierno municipal, de losresultados de las políticas y planes municipales y de la rendición decuentas, en la forma prevista por la ley;

d)integrar la comisión ciudadana municipal de Auditoría Social;e) participar en las consultas a los vecinos de conformidad con la ley;f) pedir la consulta popular municipal en los asuntos de gran

trascendencia para el municipio32.

• Se mantiene la figura del cabildo abierto, que puede ser convocado pordecisión de las dos terceras partes del Concejo Municipal. Cuando laimportancia de los asuntos a tratar en las reuniones del Concejo

30 Artículo 175 CM.


32 Artículo 17, incisos e), f), g), h), j), k), CM.

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Municipal lo amerite, éste podrá consultar la opinión de los ConsejosComunitarios de Desarrollo, a través de sus representantes autorizados33.

• Se abre un nuevo título, llamado “Información y ParticipaciónCiudadana”, que regula los derechos de información y participaciónciudadana y los mecanismos específicos34.

• Cuando la trascendencia de un asunto aconseje la conveniencia deconsultar la opinión de los vecinos, el Concejo Municipal podrá, conel voto de las dos terceras partes de sus miembros, acordar consultascon los vecinos bajo cualquiera de las siguientes modalidades35:

a) consulta solicitada a la Corporación Municipal por el 10 por cientode los vecinos empadronados en el municipio. Los resultados deéstas serán vinculantes si participa al menos el 20 por ciento de losvecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente el asuntoconsultado36.

b) consultas a solicitud de las comunidades o autoridades indígenas,aplicando criterios propios de sus costumbres y tradiciones, cuandose trate de asuntos que les afecten37. Las modalidades de estasconsultas podrán ser las siguientes:

– consulta en boleta diseñada para el caso, fijando en la convocatoria el asunto a tratar, la fecha y lugares donde se llevará a cabo.–aplicación de criterios del sistema jurídico propio de las comunidades del caso.

Los resultados serán vinculantes si participa en la consulta al menosel 50 por ciento de los vecinos empadronados y la mayoría votafavorablemente el asunto consultado38.

33 Artículo 38 CM.

34 Título IV CM.

35 Artículo 63 CM

36 Artículo 64, CM.

37 Artículo 65 CM.

38 Artículo 66 CM.



• El secretario, que es el funcionario municipal encargado de redactarla memoria anual de labores de la Corporación Municipal, tiene ahorala función de presentarla, dentro de los primeros quince días del mesde enero de cada año, entre otros, al Consejo de Desarrollo Municipal39.

• El gobierno municipal establecerá, previa consulta con las autoridadeslocales, los mecanismos que garanticen a los miembros de lascomunidades el uso, conservación y administración de las tierrascomunitarias cuyo manejo se haya encomendado tradicionalmente algobierno municipal. Estos mecanismos deben basarse en los que elCódigo establece para las consultas40.

• Cada mes de febrero, los Concejos Municipales que utilicen préstamosinternos o externos, deberán informar a la población, a través de losmedios de comunicación disponibles, sobre el destino y ejecución delos recursos41.

• Con el propósito de facilitar la transparencia administrativa y laauditoría social de la ejecución presupuestaria, el presupuesto seestructurará por programas y proyectos42.

• El presupuesto será presentado por el alcalde municipal43 a laconsideración del Concejo Municipal y su aprobación requerirá elvoto de las dos terceras partes de los integrantes. La municipalidaddebe administrar y distribuir su presupuesto de manera equitativaentre las comunidades rurales y urbanas, indígenas y no indígenas,tomando en cuenta la densidad demográfica, necesidades básicasinsatisfechas, indicadores de salud y educación, la situación ambientaly la disponibilidad de recursos financieros. Asimismo, si las condicionesfinancieras municipales lo permiten, las alcaldías comunitarias o

39 Artículo 84 inciso d) CM.




43 Quien estará asesorado por las Comisiones de Finanzas y Probidad y funcionarios municipales.

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auxiliares recibirán anualmente una asignación financiera delpresupuesto municipal, la cual deberán utilizar en gastos deadministración y operación44.

• El alcalde municipal podrá integrar los compromisos acordados en elseno de su Consejo Municipal de Desarrollo45, así como lasrecomendaciones de la oficina municipal de planificación, en laformulación del presupuesto municipal. Asimismo, el Concejo Mu-nicipal establecerá los mecanismos que aseguren a las organizacionescomunitarias el poder divulgar y discutir las propuestas que quieranincluir en el presupuesto y les informará posteriormente de los factoresque incidieron en la inclusión, exclusión o programación diferida delos proyectos en el presupuesto46.

• El alcalde deberá “informar” trimestralmente al Concejo Municipalsobre la ejecución del presupuesto y, para hacer posible la auditoríasocial, el Concejo Municipal “compartirá”, en el mismo transcurso,con el Consejo Municipal de Desarrollo el estado de ingresos y egresosdel presupuesto municipal. La misma información deberá estar adisposición de las comunidades, a través de los alcaldes comunitarioso alcaldes auxiliares, y a la población en general, utilizando los mediosa su alcance47.

• Las oficinas, registros, documentos y expedientes en la municipalidadson públicas y cualquier persona puede consultarlos y obtenercertificaciones esos documentos –información para la auditoríasocial48.

44 Artículos 131 y 133 CM.

45 Siempre que estos proyectos hayan sido aprobados en las otras instancias de gestión de la inversiónpública.






5.4 Alcaldes comunitarios o auxiliares

El Código Municipal define las competencias de los alcaldes comunitarios oauxiliares, así como los mecanismos para su nombramiento y el período deduración en el puesto.

• Se reconoce a las alcaldías comunitarias o auxiliares como entidadesrepresentativas de las comunidades, en especial para la toma dedecisiones, y como vínculo de relación con el gobierno municipal. Elnombramiento de los alcaldes comunitarios o auxiliares lo hará elalcalde municipal, con base en la elección o designación de lascomunidades, de acuerdo con sus principios, valores yprocedimientos49.

• Los miembros de las alcadías comunitarias o auxiliares durarán en suscargos el tiempo que determine la asamblea comunitaria, con base ensus principios, valores, normas y procedimientos. La única condiciónes que este tiempo no exceda el tiempo que dura la CorporaciónMunicipal50.

• El alcalde comunitario tiene ahora algunas nuevas funcionesrelacionadas con la búsqueda del desarrollo y la incidencia de lacomunidad en el gobierno municipal, tales como:a) promover la organización y participación sistemática y efectiva de

la comunidad en la identificación y solución de los problemaslocales;

b)colaborar en la identificación de las necesidades locales y en laformulación de propuestas de solución a las mismas;

c) proponer lineamientos e instrumentos de coordinación en lacomunidad para la ejecución de programas o proyectos por parte depersonas, instituciones o entidades interesadas en el desarrollo delas comunidades;

d)elaborar, gestionar y supervisar programas y proyectos quecontribuyan al desarrollo integral de la comunidad;

e) colaborar en el levantamiento y actualización del catastro munici-pal;

49 Artículo 56 CM.

50 Artículo 57, CM.

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f) promover y gestionar acciones que garanticen el uso racional ysostenible de la infraestructura pública;

g)mediar en los conflictos comunitarios;h)velar por la conservación, protección y desarrollo de los recursos

naturales.

Asimismo, el Concejo Municipal sesionará, al menos, dos veces al añocon los alcaldes comunitarios o auxiliares de su municipio paracoordinar actividades51.

• Cada municipalidad podrá regular retribuciones para el servicio dealcalde comunitario o auxiliar, de acuerdo con sus recursos financieros52.

• El alcalde, síndicos, concejales, alcaldes comunitarios o auxiliares yalguaciles cumplen por su cargo con el deber cívico, contemplado enel artículo 135 de la Constitución, de prestar servicio social de acuerdocon la ley. Esta circunstancia se hará constar en sus credenciales,cuando desempeñen gratuitamente el cargo53.

5.5 Reconocimiento a los usos, normas, costumbres y tradicionesdel lugar

El Código también promueve el reconocimiento y respeto a la diversidadcultural.

• Se reconocen las formas propias de organización tradicionales dentrode las formas de organización de vecinos54.

• Se reconocen, respetan y promueven las alcaldías indígenas55.

51 Artículo 58, incisos a), b), c), d), e), f), h), j), l) CM.

52 Artículo 59 CM.


54 Artículo 18 CM.

55 Artículo 55 CM.



• Los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral delmunicipio deben respetar los lugares sagrados o de significaciónhistórica o cultural56.

• El juez de asuntos municipales conocerá de los asuntos que afecten lasbuenas costumbres, ornato y limpieza de las poblaciones, el medioambiente, la salud, los servicios públicos municipales y los serviciospúblicos en general, cuando el conocimiento de tales asuntos no estéatribuido al alcalde, al Concejo Municipal u otra autoridad municipalo "al ámbito de aplicación tradicional del derecho consuetudinario"57.

• Cuando las transgresiones administrativas concurran con hechospunibles, el juez de asuntos municipales certificará lo conducente a lasautoridades correspondientes, tomando en cuenta el derechoconsuetudinario. De ser necesario, se hará asesorar de un experto enesa materia58.

• El juez de asuntos municipales observará que en las diligencias detitulación supletoria no se violen las normas consuetudinarias cuyaaplicación corresponde tomar en cuenta. Asimismo, vigilará que seapliquen las normas del derecho consuetudinario correspondiente enlos asuntos en que una obra nueva cause daño público o se trate deobra peligrosa para los habitantes y el público59.

5.6 Equidad de género

• El Código asume el concepto de equidad de género, entendido comola no discriminación entre ambos sexos60.


57 Artículo 165, inciso a) CM.

58 Artículo 165 inciso b) CM.

59 Artículo 165 incisos c) y e) CM.


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61 Artículo 35, incisos c), k), l), p), x), y) CM.

5.7 Nuevas competencias y funcionamiento de las municipalidades

El Código establece cuáles serán las responsabilidades de los Consejos, definelas comisiones de trabajo que se deberán crear, así como los cuerpos técnicosde apoyo, necesarios para la planificación de las políticas municipales.

• Dentro de las competencias generales del Concejo Municipal, podemosdestacar:a) convocar a los distintos sectores de la sociedad del municipio para

formular e institucionalizar las políticas públicas municipales y losplanes de desarrollo urbano y rural del municipio, identificando ypriorizando las necesidades comunitarias y las propuestas desolución a los problemas locales;

b)autorizar el proceso de descentralización y desconcentración delgobierno municipal, con el propósito de mejorar los servicios y crearlos órganos institucionales necesarios, sin perjuicio de la unidad degobierno y gestión del municipio;

c) organizar los cuerpos técnicos, asesores y consultivos que seannecesarios al municipio, así como el apoyo que estime necesario alos consejos asesores indígenas de la alcaldía comunitaria o auxiliar.Además, organizar los órganos de coordinación de los ConsejosComunitarios de Desarrollo y los Consejos Municipales deDesarrollo;

d) fijar el sueldo y gastos de representación del alcalde; las dietas porasistencia a sesiones del Concejo Municipal y, cuando corresponda,las remuneraciones a los alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares,así como emitir el reglamento de viáticos correspondiente;

e) elaborar y mantener el catastro municipal en concordancia con loscompromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz y la ley de lamateria;

f) promover y proteger los recursos renovables y no renovables delmunicipio61.



• Las comisiones de carácter obligatorio para toda municipalidad serán:a) Educación, educación bilingüe intercultural, cultura y deportes;b)Salud y asistencia social;c) Servicios, infraestructura, ordenamiento territorial, urbanismo y

vivienda;d)Fomento económico, turismo, ambiente y recursos naturales;e) Descentralización, fortalecimiento municipal y participación

ciudadana;f) Finanzas;g) Probidad;h)Derechos Humanos y Paz;i) Familia, Mujer y Niñez62.

• Se reconoce a las mancomunidades de municipios como asociacionescon personalidad jurídica, constituidas mediante acuerdos celebradosentre los concejos de dos o más municipios, para la formulacióncomún de políticas públicas municipales, planes, programas yproyectos, la ejecución de obras y la prestación eficiente de serviciosde sus competencias63.

• Cada Concejo Municipal tendrá una oficina de planificación que serála encargada de coordinar y consolidar los diagnósticos, planes,programas y proyectos de desarrollo municipales. Esta oficinaproducirá la información necesaria para que el Concejo Municipalelabore las políticas públicas municipales64.

• Cada municipalidad tendrá una unidad de Administración FinancieraIntegrada Municipal (AFIM), que será la encargada, entre otrasfunciones, de:a) elaborar, en coordinación con la oficina municipal de planificación,

la programación y formulación del presupuesto, la programaciónde la ejecución del presupuesto y la evaluación de la gestiónpresupuestaria;

62 Artículo 36 CM.

63 Artículo 49 CM

64 Artículo 95 CM.

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b)asesorar al alcalde y al Concejo Municipal en materia de adminis-tración financiera;

c) dirigir y administrar todo el proceso de liquidación y recaudaciónde impuestos, arbitrios, tasas y contribuciones;

d)administrar la deuda municipal;e) coordinar con el Instituto Nacional de Fomento Municipal (INFOM)

y la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM) los planesde capacitación correspondientes para la aplicación del CódigoMunicipal y las leyes conexas.

Cuando la situación municipal no permita tener una AFIM, el tesoreroejercerá esas funciones65.

6. LOS EJES DEL PROCESO

El nuevo marco para la descentralización y la participación ciudadana, comoun sistema integral para la planificación del desarrollo, se integraprincipalmente por los siguientes ejes:

6.1 Planificación

En la función de planificación del desarrollo destaca como agente protagónicoel sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en sus distintos niveles,que es el que tendrá que partir de los planes gestados desde el nivelcomunitario, para articular sucesivamente la planificación en los demásniveles, hasta llegar a la formulación de un plan nacional de desarrollo.

Al contar con un plan nacional consensuado desde el Sistema de Consejos deDesarrollo, éste debería ser trasladado por el Presidente de la República— Coordinador del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural — quien,en reunión con el Consejo de Ministros, lo conocerá, aprobará y tomará comobase para la elaboración del Presupuesto Nacional. Estos insumos se entregaránposteriormente a la Secretaría General de Planificación y Programación de laPresidencia (SEGEPLAN) a fin de que sean ajustados técnicamente y devueltosal organismo Ejecutivo, quien deberá enviar el presupuesto al Congreso dela República, que es el órgano encargado de su aprobación.




En este eje tendría lugar el Órgano de Coordinación del Proceso deDescentralización — previsto en la Ley General de Descentralización — elcual, para desempeñarse eficazmente, tendrá que tener una estrecha relacióntanto con el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural como con elaparato gubernamental que interviene en la ejecución de todo el proceso—Ministerios, Secretarías, Fondos Sociales, Municipalidades, Comunidades,etc—. De esta forma se garantiza que los recursos de toda naturalezadestinados para estos fines, puedan ser invertidos y destinados en coherenciacon las necesidades reales que el proceso presenta.

6.2 Ejecución

Para la ejecución de los planes de desarrollo se cuenta con otros actores en elescenario, los cuales varían de acuerdo al nivel donde se hagan lasintervenciones. En el nivel nacional se ubican los ministerios y fondossociales, principalmente; en los niveles regional y departamental están lasdelegaciones ministeriales regionales y departamentales de dichos ministeriosy fondos sociales en los lugares donde tienen presencia; en el nivel municipalestán las municipalidades, que son las encargadas de la conducción delproceso; y en el nivel de la comunidad, los alcaldes comunitarios con susconsejos comunitarios de desarrollo, en estrecha coordinación con el nivelmunicipal66.

6.3 Asesoría técnica y administrativa

La ley de Consejos de Desarrollo establece la creación de Unidades Técnicasen los niveles regional y departamental. Para los niveles municipal ycomunitario, la asesoría estará a cargo de las Oficinas de PlanificaciónMunicipal, que se encuentran reguladas en el Código Municipal.

Además, se contempla que SEGEPLAN suministre el apoyo técnico para laformulación de políticas, planes y programas presupuestarios a todo elsistema de Consejos de Desarrollo.

66 Nótese que éste es el único nivel del sistema de Consejos de Desarrollo que, por su naturaleza,características y forma de integración, está en facultades de planificar y ejecutar a la vez. Ley Generalde Descentralización, Artículo 1.

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En cuanto al apoyo administrativo, el nivel nacional estará a cargo de laSecretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, el apoyo para el nivelregional será dado por la oficina del coordinador de la región y el de cadaconsejo departamental, por la gobernación departamental.

6.4 Información

La información, tanto sobre la planificación como sobre la ejecución deldesarrollo, se dará básicamente en dos líneas: por un lado, desde lasinstituciones públicas a cargo de la ejecución en los distintos niveles, alrespectivo Consejo de Desarrollo en el que tienen representación — Presidentede la República, ministros, delegados ministeriales regionales ydepartamentales, alcaldes municipales, síndicos, concejales, alcaldescomunitarios — y, por otro lado, desde cada Consejo de Desarrollo al nivelinmediato inferior.

6.5 Fiscalización

La fiscalización será una tarea que emanará desde cada uno de los niveles delSistema de Consejos de Desarrollo al nivel inmediato superior, en la mismalógica de la planificación, lo cual deberá darse en la etapa de ejecución, paravelar por la coherencia y cumplimiento de estas dos etapas.

7. LOS RETOS Y DESAFÍOS PARA EL PROCESO

El nuevo proceso de descentralización y participación ciudadana en Guate-mala, confirma la institución del municipio como agente de desarrollo y a lacomunidad como actor primario del nuevo sistema. Asimismo, abreposibilidades para que la población, especialmente de las comunidadesrurales y urbanas, demande la participación que le corresponde en la toma dedecisiones, en la elaboración y ejecución de los planes y políticas, en laadministración pública y en el desarrollo en general.

La implementación de las nuevas figuras jurídicas y de las nuevas atribucionesa figuras jurídicas preexistentes al proceso, hacen que sea urgente el



fortalecimiento institucional de las mismas — para mejorar la calidad yadecuación de las propuestas e iniciativas — así como de las capacidades decoordinación e intercambio.

A pesar de que se procuró que el proceso de discusión de las leyes y reformasfuera simultáneo, con la intención de mantener su coherencia e integralidad,y que esto contribuyó en gran parte a los avances con los que ahora se cuentatodavía existen una serie de vacíos y deficiencias. Entre ellas figuran como lasmás relevantes: por un lado, la falta de vinculación que tienen las propuestasprovenientes de las bases, para ser tomadas como referentes obligados en laplanificación, ejecución y fiscalización del desarrollo y, por otro, la falta deasignación de recursos para el funcionamiento de los niveles comunitario ymunicipal, que son los básicos del sistema.

La respuesta más viable a este vacío legal se encuentra en el protagonismoque las organizaciones de la sociedad civil adopten en esos distintos nivelesal fortalecer sus espacios de participación. En ese sentido, para que estanueva legislación pueda ser aprovechada por la población, en relación a locual hay una fuerte inquietud, es necesario generar conciencia de participación,informar y capacitar sobre las nuevas leyes y romper las inercias sociales delautoritarismo hacia la participación democrática.

Es necesario que las organizaciones entren a participar en este nuevo sistemacon propuestas de calidad que sean viables y, por tanto, convincentes en lanegociación política con las distintas autoridades. Esa sería la vía para laincidencia dentro de los nuevos espacios abiertos, aprovechando la aperturade algunos alcaldes municipales y otras autoridades a nivel nacional.

La cooperación internacional también tiene un papel clave en la construcciónde estos procesos, en la medida que ejerza presión hacia gobierno central yhacia los gobiernos locales mediante el condicionamiento financiero que déprioridad a los programas, planes y proyectos emanados en consenso desdeestos nuevos espacios de concertación.

Si los avances en materia de mecanismos concretos reconocidos por estasleyes son utilizados y aprovechados estratégicamente, pueden dar aportesmuy valiosos para ese proceso real de democratización que se está intentandoconstruir, ahora no solo legítima sino también legalmente, desde la comunidadcomo actor real y base del sistema político, social, económico y administrativoen Guatemala.

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En ese sentido es muy valioso el aporte de las leyes, al reconocer el nivelcomunitario como la base del sistema para la gestión del desarrollo y comoel fin hasta donde debe llegar la descentralización nacional, en la medida quese le traslade poder de decisión, titularidad de competencias, funciones yrecursos de financiamiento, dentro del marco de las políticas públicasmunicipales67.

67 Ley General de Descentralización, Artículo 1




Congreso de la República de Guatemala. (1986). Ley Preliminar deRegionalización. Decreto 70-86. Guatemala, C.A.

Congreso de la República de Guatemala. (1987).Ley de los Consejos deDesarrollo Urbano y Rural. Decreto 13-2002. Guatemala, C.A.

Congreso de la República de Guatemala. (1988).Código Municipal.Decreto 58-88 Guatemala, C.A.

Congreso de la República de Guatemala. (2002).Código Municipal.Decreto 12-2002 Guatemala, C.A.

Congreso de la República de Guatemala. (2002).Ley de los Consejos deDesarrollo Urbano y Rural. Decreto 52-87. Guatemala, C.A.

Congreso de la República de Guatemala. (2002).Ley General deDescentralización. Decreto 14-2002. Guatemala, C.A.

Corte de Constitucionalidad de la República de Guatemala. (1987).Gaceta de la Corte de Constitucionalidad. Expedientes acumulados282-87 y 285-87. Guatemala, C.A.

Un marco conceptual para la regulaciónUn marco conceptual para la regulaciónUn marco conceptual para la regulaciónUn marco conceptual para la regulaciónUn marco conceptual para la regulacióneconómica en Guatemalaeconómica en Guatemalaeconómica en Guatemalaeconómica en Guatemalaeconómica en Guatemala

(telecomunicaciones y electricidad)(telecomunicaciones y electricidad)(telecomunicaciones y electricidad)(telecomunicaciones y electricidad)(telecomunicaciones y electricidad)

CARMEN URÍZAR H.*

* La autora desea agradecer la valiosa ayuda en la revisión bibliográfica y la recopilación de datos queproporcionó Pedro René Monzón Alvarado. También se agradecen los comentarios del Dr. PeterMarchetti, quien tuvo a su cargo comentar este documento durante la Jornada Académica “Economía,Empresarialidad y Pobreza” organizada en Guatemala, el 28 de octubre de 2003, por la Facultad deCiencias Económicas y Empresariales de la Universidad Rafael Landívar y el Instituto de InvestigacionesEconómicas y Sociales (IDIES). Así también se agradecen los valiosos comentarios de los participantesen estas jornadas. La autora desea dejar claro que, a pesar de que recibió valiosos comentarios demuchas personas, cualquier error es su responsabilidad.

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87Carmen Urízar H.

Un marco conceptual para la regulación económica en Guatemala

ResumenResumenResumenResumenResumen

Este documento presenta una revisión de la teoría más relevante sobre laregulación económica. Se desarrollan dos enfoques sobre la regulacióneconómica: el llamado “del interés público” que justifica la intervención delgobierno a través de la regulación, debido a la existencia de las fallas demercado; y el de la “captura del regulador” que argumenta que la regulaciónse ofrece en respuesta a las demandas de los grupos de interés, los cualesactúan para maximizar sus ingresos.

En la segunda parte del documento se evalúa, a la luz de la revisión teóricaexpuesta, las características de los marcos regulatorios que en Guatemala sehan adoptado para los sectores de prestación de los servicios públicos en dosáreas: telecomunicaciones y electricidad. De manera preliminar, se concluyeque las desregulaciones experimentadas en estos sectores en 1996, fueronprocesos que representaron cambios reales en la regulación económica, alpasar de una caracterizada por elementos de la “teoría del interés público” aotra orientada al mercado y búsqueda de eficiencia. Se encuentra, además,que los resultados de ambas reformas han sido rápidos y muy positivos, yaque en la prestación de ambos servicios se refleja un aumento de la cobertura,del número de oferentes y número de servicios, disponibilidad de nuevatecnología, aumento de la inversión privada, renovación de equipos, etc. Porello, se afirma que las reformas de liberación de estos servicios y la adopciónde regulaciones orientadas al mercado han representado una contribuciónimportante para el crecimiento económico y para la disminución de lapobreza en Guatemala.

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1. INTRODUCCIÓN

A principios del 2003 el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales(IDIES), de la Universidad Rafael Landívar (URL), determinó que laproblemática relacionada con la pobreza y la desigualdad sería el temaalrededor del cual giraría la Agenda de Investigación futura de la institución.Dentro de este contexto, IDIES decidió realizar una serie de estudios vinculadosal tema. Uno de estos se relaciona con el tema de regulación económica, paralo cual contrató la realización de este documento conceptual, cuyo propósitose divide en dos líneas: la primera consiste en presentar una revisión de lateoría más relevante sobre la regulación; la segunda busca evaluar, a la luz dela revisión teórica expuesta, las características de los marcos regulatorios quese han adoptado en Guatemala, específicamente en los sectores de prestaciónde los servicios públicos en dos áreas: telecomunicaciones y electricidad. Enesta misma sección se presenta una evaluación preliminar del impacto que ladesregulación de cada uno de estos sectores ha tenido sobre la pobreza enGuatemala, después de 1996.

Por esta razón, el documento que aquí se presenta es conceptual y su únicoobjetivo es constituirse en una guía preliminar para la investigación futuraque el IDIES-URL efectúe sobre el tema regulatorio.

El documento está estructurado de la siguiente forma: en la sección 2 se ofreceuna definición sobre lo que se entiende por regulación, los principalesinstrumentos utilizados para regular, y una discusión introductoria sobre losdiferentes tipos de regulación, según las teorías prevalecientes. En la sección3 se cubren los conceptos relacionados con las fallas de mercado, por ser ésteuno de los principales aspectos que los teóricos han encontrado comojustificación para la regulación del gobierno en el mercado y las empresas. Enesta misma sección se desarrollan conceptos como la “eficiencia de Pareto”,bienes públicos, externalidades, poder de mercado y asimetría de información.En la sección 4 se presenta un resumen de las principales teorías sobre la

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regulación económica y las críticas que cada una de ellas ha recibido.Posteriormente, en la sección 5, se presenta un análisis, con base en la teoríaexpuesta, de las principales características de los marcos regulatoriosadoptados en los sectores de telecomunicaciones y electricidad durante 1996.En la sección 6 se presentan algunos indicadores que permiten ver el impactoque ha tenido la nueva regulación económica sobre la sociedad, y se realizauna evaluación preliminar de su vinculación con el tema de la pobreza.Finalmente en la sección 7 se presentan las conclusiones y se identificanalgunos temas pendientes en la investigación relacionados con el temaregulatorio que, a criterio de la autora, pueden orientar los estudios futurosde IDIES-URL sobre este particular.

2. MARCO TEÓRICO

2.1 ¿Qué es la regulación?

La primera pregunta que surge al abordar el tema sobre regulación económicaes, ¿a qué se refiere la regulación económica?, y ¿por qué se le justifica ? Variosautores han definido el concepto de manera distinta, pero lo cierto es que enesencia todos han coincidido en que la regulación económica es “el uso delpoder coercitivo que el gobierno hace con el propósito de restringir lasdecisiones de los agentes económicos”. Esta limitación generalmente seimpone a la empresa sobre su poder de decisión en relación con ciertasvariables como: el precio, la cantidad y la entrada y/o salida del mercado.

En este documento se toma la definición dada por Stigler (1971) como puntode partida para la discusión. Este teórico definió la regulación como: “Cualquierpolítica que altera los resultados de mercado mediante el ejercicio coercitivodel poder gubernamental”. Aunque esta definición resulta atractiva porquees concisa, algunos autores consideran que deja espacio para muchas dudas,pues no precisa por qué el gobierno interviene en los resultados del mercado.

Quienes defienden la regulación han tratado de ampliar esta deficiencia.Frecuentemente argumentan que la regulación existe para mejorar el bienestareconómico, que es un instrumento para promover la eficiencia económica y“que la regulación existe para poder servir al “interés público”. Todos estosargumentos basan la justificación en el concepto de la “eficiencia de Pareto”de los mercados competitivos.

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Una segunda pregunta que surge de la definición dada por Stigler es ¿quétipo de políticas están incluidas en la regulación? En general, Swann (1989)distingue tres categorías de regulación. La primera forma de regulación es lapolítica de anti-monopolio, la cual surge para promover una competencia“justa” en industrias monopólicas, imponiendo regulaciones al precio y a laentrada. La segunda forma es la “regulación económica”, la cual involucracontroles de precio y de entrada en industrias competitivas. Finalmente, latercera forma es la regulación social. Joskow y Noll (1971) llaman a ésta la“regulación cualitativa”. Esta regulación se preocupa por las externalidadesque se manifiestan en el medio ambiente, la salud, la seguridad ocupacionaly la calidad de los productos. Cada una de estas tres regulaciones ha sidointroducida para corregir algún tipo de falla de mercado, tales como lasexternalidades o el poder de mercado, que alejan el accionar de un mercadode la eficiencia de Pareto.

Aunque la mayor parte de la literatura acerca del tema de la regulación seconcentra en el propósito de ésta —las llamadas teorías normativas— (versección 3), también existe otra parte importante de la literatura que tomacomo punto de partida un enfoque más positivo1 (ver sección 4). Esta últimatrata de dar respuesta a la pregunta general relacionada con los efectos quelas políticas regulatorias tienen sobre el comportamiento de las agenciasreguladoras dentro de las instituciones de gobierno. Dentro de este contexto,los efectos de la intervención se han convertido en la preocupación de lo quese ha llamado la teoría de la regulación económica. Esta teoría trata de darfundamentos teóricos al fenómeno de la regulación, basados en elcomportamiento económico de los agentes individuales y las agenciasregulatorias, y estudia sus efectos, incluyendo los posibles efectos colaterales.

2.2 Instrumentos de regulación

A pesar de que la regulación busca limitar una variedad de las decisiones quelas empresas realizan2, hay tres variables sobre las cuales generalmente sereflejará: el precio, la cantidad y el número de empresas en la industria. Laregulación será menos frecuente en variables que incluyan la calidad delproducto y la inversión.

1 En este contexto, referirse a “análisis normativo”significa entender cuando la regulación debe ocurrir,mientras que un “análisis positivo”es aquel que explica cuando la regulación, en la práctica, ocurre.

2 Para un análisis más profundo de la regulación de los monopolios se recomienda ver Laffont (1993) yLaffont y Tirole (1994).

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2.2.1 Control de preciosLa regulación de precios generalmente se refleja cuando el regulador determinael precio que la empresa puede cobrar, o restringe a la misma a cobrar unprecio dentro de un rango definido. La regulación, en estos casos, respondea la preocupación del regulador ante la posibilidad de que el monopolistacobre precios muy altos (ver gráfica 1)3.

GRÁFICA 1Equilibrio del monopolista

Fuente: Varian (1984) p. 416.

En la práctica, la regulación frecuentemente especificará más de un soloprecio, y establecerá una estructura completa de precios o rangos. Cuandoesto sucede, se incrementará la complejidad para implementar la regulacióneconómica y, generalmente, la regulación resultará en pérdidas adicionalesde bienestar.

3 La gráfica 1 ilustra el equilibrio del monopolista, en el cual y* es la cantidad en la que el monopolista igualaIM = CMg. Para generar la demanda para esto, el monopolista cobrará el precio p*. Esto le dará gananciasiguales al rectángulo Beneficios.

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Otro de los aspectos que se tratará de lograr mediante la regulación de preciosserá limitar las ganancias de la industria. En estos casos, el ente reguladorfrecuentemente establecerá los precios a un nivel tal que las empresasreguladas ganen una tasa “normal” de retorno. Sin embargo, puesto que lasganancias de una empresa generalmente dependen de una serie de factores(siendo el precio únicamente uno de ellos), el ente regulador tendrá grandificultad para alcanzar este objetivo. Además, el retraso con el que elregulador cambiaría los precios, en respuesta a los nuevos costos y/o a lasnuevas condiciones de mercado, generalmente resultaría en que las gananciasde las empresas representarían una tasa de retorno muy alta o muy baja, perono la esperada.

Alternativamente, podría darse el caso de una empresa regulada queexperimentara una innovación en la tecnología de su producción, con lo queobtendría ganancias por arriba de la tasa normal de retorno hasta que elregulador se diera cuenta de que la curva de costos se ha movido hacia abajoy respondiera reduciéndole el precio. Otra posibilidad que surge con laregulación de la tasa de retorno es que se motiven incentivos perversos parala empresa regulada, ocasionando distorsiones en la escogencia de insumosque la empresa utiliza (ver Recuadro 1).

Fuente: Elaboración propia sobre la base del artículo “Behavior of the Firm Under RegulatoryConstraint” de Averch y Johnson (1962).

RECUADRO 1Efecto de Averch y Johnson

En 1962, en el famoso artículo “Behavior of the Firm Under RegulatoryConstraint”, los economistas Averch y Johnson encontraron que alregular la tasa de retorno las empresas responderían escogiendo máscapital con relación a otros factores de producción. Como resultado, laproducción no sólo se lograría a un alto costo sino que sería ineficiente.La idea central de todo el modelo desarrollado por estos economistasera que si la ganancia permitida por el regulador variaba directamentecon la tasa base de retorno (capital), entonces la empresa tendería asustituir otros insumos por más capital, terminando con un preciopermitido más alto, tal y como lo muestra la Gráfica 2.

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GRÁFICA 2El efecto Averch-Johnson vrs. producción a costo eficiente

Fuente: Viscusi, Vernon y Harrington (1997). p.389.

2.2.2 Control de la cantidadLas restricciones a la cantidad vendida de un bien o servicio pueden tratar deestablecerse con o sin regulación del precio. Frecuentemente, la forma máscomún de lograrlo es mediante una imposición “de cumplir con toda lademanda a un precio establecido”. Esto era común encontrarlo en la regulacióna los sectores eléctricos en muchos países.

2.2.3 Control a la entrada o salida del mercadoComo puede apreciarse en gran parte de la literatura sobre regulación, las dosvariables críticas sobre las cuales el regulador ejerce control son el precio y elnúmero de empresas compitiendo, lo cual logra mediante barreras de entraday salida al mercado. Tanto el precio como el número de participantes sonvariables críticas ya que determinan la eficiencia asignativa y productiva enel mercado.

La entrada puede regularse de varias formas. Primero, se puede buscar controlarla entrada de nuevas empresas al mercado mediante una prohibición expresa.Esto ha sido típico en industrias relacionadas con la prestación de los serviciospúblicos. Otra forma de controlar la entrada es limitando que empresas yaexistentes accedan a nuevos nichos o áreas geográficas del mercado.

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El motivo para establecer una regulación de salida es que generalmente elregulador desea obligar a que una empresa continúe prestando el servicio enmercados no rentables, que de otra forma quedarían sin ser atendidos. Estaha sido una de las principales restricciones que, en la práctica, se imponen enla industria de las carreteras.

2.2.4 Control de otras variablesComo se dijo al inicio, aunque la regulación trata de limitar el comportamientode las empresas mediante restricciones a variables como el precio, la cantidady el número de empresas, suele haber casos en que la regulación imponelimitaciones sobre otras variables de decisión tales como la calidad delproducto o servicio, y el nivel de inversión.

Aunque la regulación sobre la calidad generalmente se ha justificado porrazones de seguridad o confiabilidad en la disponibilidad del producto, espoca la atención que los reguladores han puesto a este aspecto. La razónprincipal de ello es el costo que implican dichas regulaciones. Para controlarcualquier variable de calidad, tanto regulador como regulado deben ponersede acuerdo de qué variable exactamente se trata y qué restricciones se lepondrán. Tanto el precio como la cantidad son variables fácilmenteobservables, pero la calidad no está bien definida y no es fácilmente obser-vable, por lo que es muy caro controlarla.

3. ANÁLISIS NORMATIVO: LA TEORÍA DEL INTERÉS PÚBLICO

Esta teoría, inicialmente llamada la “teoría del interés público”, justifica laintervención del gobierno, a través de la regulación, debido a la existencia delas fallas de mercado. Éstas existen cuando el mercado no funciona“perfectamente”. El funcionamiento perfecto se da cuando:

1) hay competencia perfecta;2) hay mercado para todos los bienes con interacción entre agentes a

través de los precios; y3) todos los agentes tiene información perfecta.

Entonces, cuando ocurren fallas de mercado éstas llevan a ineficiencias en laasignación de recursos, situación en la que el bienestar para la sociedad como

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un todo aún puede mejorarse y, por tanto, debe regularse. Sin embargo,existe un contra argumento a esto: el famoso teorema de Coase (1960). Esteteorema establece que la asignación Pareto eficiente puede alcanzarse mediantela negociación privada.

3.1 Eficiencia de Pareto

Un concepto importante en el análisis de las fallas de mercado es el de laeficiencia de Pareto. Se dice que la asignación de los bienes en una economíaes “Pareto eficiente” si no hay asignación alternativa posible preferida portodos los agentes sobre la existente, dada la dotación inicial de bienes(Varian, 1994). Hay una relación fundamental entre la eficiencia de Pareto yel equilibrio competitivo4. En este equilibrio la asignación de los bienes esPareto eficiente5. En otras palabras, cualquier divergencia del equilibriocompetitivo deja espacio para mejorar el bienestar. Si las condiciones delequilibrio competitivo no se logran, se dice que hay algún tipo de falla demercado, y puesto que las fallas de mercado son las causantes de unaasignación ineficiente de Pareto, muchos economistas han encontrado quelas mismas son la principal causa para justificar la regulación económica.

La eficiencia del equilibrio competitivo no implica que la competencia llevehacia un óptimo o “mejor” nivel de bienestar en la economía. A pesar de quela eficiencia de Pareto podría ser considerada un criterio normativo, es aúnindeterminado, puesto que no dice nada acerca de la distribución del bienestar.Aún así, cualquier asignación Pareto eficiente puede lograrse como unequilibrio competitivo mediante la redistribución de la dotación inicial(Varian, 1994).

Siguiendo la definición de eficiencia de Pareto y su relación con el equilibriocompetitivo, se puede escoger una lista de los supuestos técnicos que deberíancumplirse para dicho equilibrio, y revisar en qué medida éstos se alcanzan en

4 El equilibrio competitivo o equilibrio de Walras se define como la situación en donde la demanda es iguala la oferta de todos los bienes en una economía, los agentes individuales toman los precios de estosbienes como dados por los resultados del mercado, y los agentes individuales interactúan únicamentepor sus efectos mutuos sobre los precios del mercado.

5 A esto se le conoce como el Primer Teorema de Bienestar Económico. Ver Varian (1984).

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la realidad. Idealmente, esto podría dar una idea de qué cambios habría querealizar para alcanzar una situación Pareto eficiente deseable o, igualmente,identificar aquellos supuestos que no se cumplen, en cuyo caso tendríamosfallas de mercado. Este documento se concentrará únicamente en explorarlas fallas de mercado relacionadas con los bienes públicos, las externalidadesy la existencia de poder de mercado en una industria.

3.2 Bienes públicos

De acuerdo con Layard y Walters (1978) un bien es un “bien público si elconsumo de cada individuo resulta en la no disminución del consumo de esebien por cualquier otro individuo”. Un bien público, en su forma más puradebe ser ofrecido en cantidades iguales para todos los individuos. Existenmuchos ejemplos de ellos, tales como el aire limpio, la defensa nacional y elalumbrado público, entre otros. Muchos autores, inclusive, consideran la leyy su aplicación, y los sistemas de derechos de propiedad como bienespúblicos, en donde los mismos incrementan la cooperación y coordinación delos individuos que apoyan la posibilidad de involucrarse en intercambiarbienes que beneficiarán a ambas partes.

3.3 Externalidades y el teorema de Coase

Las externalidades ocurren cuando el consumo o la producción de unindividuo o una empresa tienen un impacto no intencionado sobre la funciónde utilidad o de producción de otro individuo u otra empresa. Desde unpunto de vista económico, el hecho de que haya un impacto no intencionadorefleja que no hay un mercado o, mejor dicho, no hay un mecanismo deprecios que coordine dicha externalidad. En esta situación, el tomador deprecios maximizador de las utilidades, o el comportamiento maximizador dela utilidad, no necesariamente llevarán a una asignación eficiente. La literaturaeconómica contiene una variedad de alternativas a la regulación parasolucionar el problema de las externalidades. Por ejemplo, en lugar deregular los precios que cobra un monopolio natural el gobierno podríacontribuir a la formación de cooperativas de consumidores que darían elmismo servicio, o podría motivar un mecanismo de subasta y contratacióncompetitiva para dar franquicias monopólicas con una duración limitada(Demsetz, 1968). O, como inicialmente lo analizó Pigou (1932) podrían darseusos “inteligentes” de impuestos y subsidios para solucionar una variedad

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de fallas de mercado —por ejemplo, para solucionar externalidadesambientales—. El problema con el esquema de impuestos/subsidios esencontrar el nivel adecuado de impuesto/subsidio para no provocardistorsiones no deseadas en el mercado.

Una segunda solución es que el gobierno pueda establecer o motivar unmercado privado para las externalidades. Sin embargo, muchos economistasconsideran que esta solución sería prohibitivamente costosa, aunquereconocen que existen casos en que podría funcionar, como los derechos decontaminación6. Una tercera opción es cambiar la estructura de los derechosde propiedad de tal forma que la asignación eficiente pueda lograrse.

Otra opción al problema de las externalidades, que no requiere de laintervención del gobierno, es la que ofrece el Premio Nobel, Ronald Coase(1960). El famoso teorema de Coase establece que, “en ausencia de costos detransacción, el óptimo de Pareto puede lograrse mediante la negociaciónprivada, no importando la distribución de los derechos de propiedad”.Aunque el teorema de Coase ofrece un significativo resultado, al afirmar queno se requiere de la intervención del gobierno para reducir los efectosnegativos de las externalidades, algunos estudios han hecho hincapié en loimportante que es tomar en cuenta los supuestos en que se basa. El másimportante de ellos se ha mencionado ya, la ausencia de costos de transacción.Aparentemente, en muchos casos hay altos costos involucrados en las disputasentre empresas (ej. costos legales). Aún así, el teorema de Coase muestra quees posible, bajo ciertas condiciones, alcanzar, sin intervención del gobierno,el óptimo de Pareto.

3.4 Poder de mercado

En un mercado competitivo las empresas toman el precio de sus productoscomo dado, y hay libertad para entrar y salir de la industria. En algunasindustrias, sin embargo, las empresas se caracterizan por poseer algún poderde mercado. Esto sucede cuando el número de empresas en el mercado esrelativamente pequeño. Por simplicidad, se tomará el caso de una solaempresa, es decir la existencia de un monopolio. En la práctica, las gananciasde una empresa monopolística atraerán a otros productores, por lo que, en el

6 Tietenberg (1998).

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largo plazo, un monopolio únicamente podrá existir si existen barreras deentrada. En general, hay dos tipos de restricciones para entrar: las técnicas ylas legales. Las restricciones técnicas surgen como consecuencia de economíasde escala7. Las restricciones legales protegen algún tipo de industria de laentrada de nuevos competidores. Cuando este es el caso, el reguladorexplícitamente limitará el número de productores.

El problema cuando existe un monopolio natural es que habrá un conflictoentre la eficiencia asignativa y la eficiencia productiva. La eficiencia productivarequiere que sólo una empresa produzca, porque sólo así el valor de losrecursos usados para suplir el mercado se minimizará. Sin embargo, el tenera sólo una empresa produciendo motivará a que la misma establezca susprecios por arriba de sus costos, en una decisión racional de maximizar sufunción de utilidad8. Por tanto, no se alcanzará la eficiencia asignativa.Entonces, para generar dicha eficiencia se necesitará motivar a que másempresas entren a competir, de tal manera que lleven el precio hacia abajohasta igualarlo al costo marginal. Pero, entonces habrá ineficiencia productivapues existirán muchas empresas produciendo en el mercado. Así, vemoscómo los interesados en corregir la falla de mercado, reflejada en la existenciade un monopolio natural, y llevar a la industria a alcanzar una asignaciónPareto eficiente tienen un argumento para justificar la intervención delgobierno y considerar dos tipos de regulación:

1) la que busca reducir las barreras de entrada y salida; y2) la que busca reducir los precios.

La primera controla mediante barreras de entrada y/o salida, argumentandoque al reducir las barreras de entrada se atraerá más empresas a la industria,elevando con ello el bienestar económico de la sociedad. En la segunda, seutiliza la regulación del precio para lograr los objetivos deseados. Lasconsecuencias de regular el precio y controlar mediante barreras de entraday/o salida se discutieron ya en la sección 2 (“Instrumentos para regular”).

7 Se entiende por economías de escala, cuando la producción es únicamente eficiente a una escala en quelos otros productores no pueden producir.

8 Para una explicación más detallada de dónde será el punto en que el monopolio producirá vrs. unaempresa en competencia, se recomienda ver Layard, P.R.G. y Walters, A.A. (1978). MicroeconomicTheory. UK: McGraw-Hill Book Company.

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4. ANÁLISIS POSITIVO: LA TEORÍA DE LA CAPTURA DEL REGULADOR

La teoría de la regulación económica y la teoría de la organización industrial,en general, están basadas en la tradición de la escuela de Chicago, de la cualel Premio Nobel, George Stigler y Richard Posner son los autores másprominentes en el área. Esta escuela de pensamiento enfatiza sobre lanecesidad de contar con un análisis teórico riguroso e identificacionesempíricas de las teorías en competencia.

4.1 El enfoque de Stigler

Siguiendo la metodología sugerida por la tradición de la escuela de Chicago,Stigler examinó la regulación desde un punto de vista positivo. Analizó elcaso de la prestación del servicio eléctrico (Stigler y Friedland, 1962) y losestudios teóricos que siguieron (Stigler, 1971; Posner, 1971) aplicaron losconceptos de la teoría de la Escogencia Pública al tema de la regulacióneconómica.

De hecho, el mayor rompimiento en la teoría de la regulación, según algunosautores, ocurrió precisamente en 1971 con el artículo “La teoría de la regulacióneconómica” de Stigler. Las predicciones de este artículo, básicamente, sonanálogas a las que en su momento diera la teoría de la captura del regulador.Por lo que, se considera que la contribución más grande de este estudio fuela forma en que se abordó la pregunta de ¿por qué existe la regulación? Paralo cual, Stigler estableció una serie de supuestos y generó predicciones sobrecuáles industrias serían reguladas y la forma en que se les regularía, comoconsecuencia lógica de estos supuestos.

El análisis de Stigler se basaba en dos supuestos iniciales. El primero consistíaen identificar que el recurso básico del gobierno es el poder coercitivo, por loque cuando un grupo de interés puede convencer al gobierno del uso de estepoder para beneficiar los intereses del grupo, este último elevará su bienestar.El segundo era que los agentes son racionales, en el sentido de escoger lasacciones que maximicen su función de utilidad. Estos dos supuestos llevarona la hipótesis de que la regulación se ofrece en respuesta a las demandas delos grupos de interés, los cuales actúan para maximizar sus ingresos.

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RECUADRO 2

Críticas al análisis normativo de la regulación: fallas del mercado

Algunas críticas al análisis basado en las fallas de mercado han encontradoque dicha tesis presenta, al menos, dos problemas importantes:

La primera crítica, afirma que esta teoría es bastante incompleta ya quepresenta una hipótesis de cuándo debe ocurrir la regulación; pero no describeel mecanismo que permite que esto ocurra. Por ello, según sus críticos, nogenera una predicción verificable de que la regulación ocurra para corregiruna falla de mercado, sino que únicamente lo asume.

La segunda crítica, y probablemente la más fuerte para explicar por qué hatenido tan pocos seguidores durante décadas, es la gran cantidad de evidenciaque la refuta. Muchas industrias que fueron reguladas eran monopoliosnaturales o presentaban muchas externalidades. Sin embargo, en 1968Harold Demsetz en su ensayo “Por qué regular los servicios públicos?”,cuestionó fuertemente que las condiciones de monopolio natural quepresentaban algunas empresas locales de servicios públicos, como laelectricidad, el gas y el agua, no eran suficientes para justificar, de ningunaforma, la regulación que existía. Luego, en 1974, Richard Posner apoyó esascríticas al concluir que: “Más de quince años de investigación teórica yempírica, realizada principalmente por economistas, han demostrado que laregulación no está positivamente correlacionada con la presencia de economíaso deseconomías externas, o con una estructura de mercado monopolística”.

Una tercera crítica es que aún cuando la regulación era para limitar elcomportamiento de un monopolio natural, en cuanto al cobro de un preciomonopólico, el resultado no siempre era el esperado. En un famoso yconocido estudio, George Stigler y Claire Friedland (1962)*, examinan elefecto de la regulación en los precios de los servicios eléctricos durante 1912-1937. Ellos encontraron que aunque la regulación había tenido un efecto enlos precios hacia abajo, éste había sido muy insignificante.

Fuente: Elaboración propia con base en Viscusi, Vernon y Harrington. Economics of Regulationand Antitrust. Capítulo 10, y los artículos de Demsetz, Posner y Stigler y Friedland.

* Nota: Es importante resaltar que tanto el artículo de Posner (1974) como el de Stigler y Friedland(1962) son considerados en la literatura de la regulación económica como los ensayos másimportantes de crítica a la regulación de los monopolios naturales. Ver Priest (1993).



4.2 El modelo de Stigler y Peltzman

Las contribuciones de Stigler no se quedaron en el análisis, pues continuóprofundizando acerca de los diferentes factores que determinan qué gruposde interés controlarán la regulación, a lo que se le llamó el modelo de Stigler.Este modelo fue formulado posteriormente, de manera matemática y másrigurosa, por Peltzman (1976).

Los tres elementos importantes en la formulación de Stigler-Peltzman son:

1) la legislación que regula distribuye riqueza;2) el comportamiento de los legisladores se mueve por su deseo de

permanecer en sus posiciones, lo que implica que la legislación sediseña para maximizar el apoyo político que puedan recibir; y

3) los grupos de interés compiten por ofrecer apoyo político a cambiode los favores que dará la legislación.

Este análisis llevó a la conclusión de que es muy probable que la regulaciónesté sesgada hacia beneficiar a los grupos de interés que están mejororganizados —ya que los mismos son más efectivos en dar el apoyo políticoy en beneficiarse más de una legislación favorable, por lo que serán estostambién los que tendrán una motivación para invertir recursos en dar elapoyo político que el legislador desea—. Por tanto, en términos de quiénesbuscarán beneficiarse de la regulación, el modelo encuentra que serán losgrupos de interés pequeños, para quienes los beneficios per cápita de laregulación son altos. En 1974 Posner denominó al modelo de Stigler-Peltzman “la teoría de la regulación económica”, que posteriormente seconvirtió en “la teoría de la captura del regulador ”9.

4.3 El modelo de Becker

Becker (1983), enfocándose en la formación de los grupos de presión, dio unpaso adelante en lo desarrollado por Stigler-Peltzman. Básicamente, lo quehizo Becker fue enfatizar el poder que el regulador tiene para crear rentas ylos esfuerzos para buscar las mismas que harán los regulados. El modelo deBecker se enfoca particularmente en la competencia entre los grupos de

9 Esta teoría es considerada una aplicación del concepto de “búsqueda de rentas” de la escuela de laEscogencia Pública.



interés que la regulación produce, y suprime el papel del regulador asumiendoque “los políticos, partidos políticos y votantes… transmiten la presión a losgrupos activos”. Además, asume que la regulación es utilizada paraincrementar el bienestar de los grupos de interés más influyentes.

Una de las propiedades del modelo de Becker es que asume que la influenciaagregada es fija. La implicación de esto es que lo importante para determinarla cantidad de actividad regulatoria es la influencia relativa de un grupo conrespecto a otro. El equilibrio político tendrá a los grupos invirtiendo enpresión para influir en el proceso político.

Otra de las propiedades importantes de este modelo es que el equilibrio quese logra no es Pareto eficiente, ya que ambos grupos podrían haber invertidomenos recursos y lograr el mismo nivel de influencia relativa, por lo que elresultado político sería el mismo. Esta situación presenta una lógicaexactamente igual al resultado de Cournot en el esquema del oligopolio endonde el equilibrio también es Pareto ineficiente.

Por tanto, el modelo de Becker explica cómo la regulación, por sí misma,puede ocasionar fallas de mercado y la consecuente pérdida de bienestar, enlugar de corregirlas. Una de las características más importantes de laregulación que surge de esta enfoque es que los grupos de interés bienorganizados tienden a beneficiarse más de la regulación que aquellos gruposdispersos, confusos y poco organizados, lo cual, probablemente, produce unsesgo a favor de los productores, quienes generalmente se encuentran mejororganizados que los consumidores (Peltzman, 1989).



RECUADRO 3

Críticas a la teoría de la captura del regulador

Uno de los supuestos más importantes en los modelos de Stigler,Peltzman y Becker es que los grupos de interés influyen directamenteen las políticas regulatorias. Sin embargo, cuando se piensa en elproceso por el cual se determina la regulación se puede apreciar quehay numerosos actores. Por lo tanto, para que los grupos de interéspuedan tener un impacto sobre el resultado de la regulación debentambién tener una influencia significativa sobre todo el proceso.

Por ello la crítica más importante a esta teoría es que se ignoran algunoselementos importantes del proceso regulatorio, asumiendo únicamenteque los grupos de interés tienen un control adecuado de los legisladoresy éstos a su vez de los reguladores. Los críticos de esta teoría argumentanque en la práctica —por ejemplo, en el caso de Estados Unidos—, losgrupos de interés no tienen un control perfecto o no pueden monitorearperfectamente las actividades del legislador, por lo que los supuestosson cuestionables. Además, afirman que en esta teoría se ha ignoradoel papel del organismo Judicial, ya que en la práctica las Cortes jueganun papel clave en el proceso regulatorio. Sus críticos están preocupadospor las formas en que los grupos de interés pueden presionar alPresidente o al Congreso, pero se preguntan ¿cómo pueden influir enlas decisiones de la Corte? ¿Qué motiva a los jueces? En su opinión, haypreguntas a las que la teoría de la captura del regulador no logracontestar.

Fuente: Elaboración propia con base en Viscusi, Vernon y Harrington. Economics ofRegulation and Antitrust. Capítulo 10.



5. REGULACIÓN ECONÓMICA EN GUATEMALA: EVIDENCIA EMPÍRICA

Como se dijo al inicio, la revisión y análisis de los procesos de regulacióneconómica en este documento se concentrarán exclusivamente en dos deindustrias prestadoras de servicios públicos en Guatemala:telecomunicaciones y electricidad.

5.1 Telecomunicaciones: historia regulatoria

5.1.1 1971 - 1996: regulación económica al estilo de la teoría del interés públicoLos servicios de telecomunicaciones en Guatemala tuvieron sus inicios con elservicio de la telefonía, en el año de 1881, entre la ciudad de Guatemala y lade Antigua Guatemala. En 1884 el servicio se extendió a la ciudad deQuetzaltenango, y en 1890 se encontraba constituida la compañía privadaTeléfonos de Guatemala, que posteriormente fue intervenida por el Estado.Quedó así establecida la Dirección General de Teléfonos y el ProyectoTelefónico, introduciendo en 1927 los primeros teléfonos automáticos.

Desde 1926 inició operaciones la empresa extranjera Tropical Radio & Tele-phone Co., para prestar el servicio de comunicaciones internacionales. Estacompañía debía pagar al gobierno una cuota mínima anual de Q 5,000, sumaque podía incrementarse por el porcentaje que percibía el gobierno por cadamensaje transmitido. Esa empresa tenía en arrendamiento la estaciónradioeléctrica internacional en la ciudad de Guatemala y se veía obligada aexpandir el servicio radiotelefónico internacional. Esto explica la actualconcentración de servicios telefónicos en la capital. Tropical Radio & Tele-phone Co. fue estatizada en 196610.

El 3 de octubre de 1938, según Decreto Gubernativo 21-51, se creó la DirecciónGeneral de Correos y Telecomunicaciones, la cual funcionaba bajo el nombrede Servicio de Radiocomunicaciones Nacionales y se encargaba de establecerlas cuotas telefónicas a cobrar.

10 Urízar, Carmen. (1998). “El comercio y la liberación de servicios en centroamérica: sector de tele-comunicaciones”. SIECA/BID.



En 1971 se fusionaron las empresas Dirección General de Teléfonos, ProyectoTelefónico y Tropical Radio & Telephone Co., para crear la que en adelantese denominaría Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (GUATEL),con el objetivo de prestar todos los servicios telefónicos, tanto nacionalescomo internacionales11.

De 1971 a 1996 todos los servicios de telecomunicaciones eran prestados bajoesquemas de monopolio legal. Así, teníamos a GUATEL prestando latelefonía fija local, la telefonía pública, la larga distancia nacional y lainternacional como un monopolio legal que terminó en 1996, fecha en que elmercado de las telecomunicaciones se desreguló y se privatizó la empresa.Durante este mismo período GUATEL daba las concesiones de explotaciónde servicios a terceros y asignaba el uso de las frecuencias arriba de los 900MHz. La oficina de Asesoría de Frecuencias otorgaba las asignaciones defrecuencias debajo de los 900 MHz. La empresa Comunicaciones CelularesS. A. (COMCEL), era la única autorizada para prestar el servicio de telefoníamóvil. En lo que respecta a servicios de radiolocalizadores, sistemastroncalizados, servicios de transmisión de datos e internet, existían muypocas empresas que podían prestar estos servicios. Las que existían operabanpor autorización explícita de GUATEL, ya que prácticamente la empresaactuaba como único operador de todos los servicios y regulador en laindustria de las telecomunicaciones. Debido a ello, tenía el poder de imponerbarreras de entrada a dicho mercado, fijar y establecer los precios a cobrar enlos servicios de telecomunicaciones e imponer restricciones en la cantidad yla calidad de los servicios prestados en aquellos contratos que firmaba con losoperadores a quienes se les permitía la entrada al mercado.

Todas las características de este mercado, durante este período, parecíanencajar en un típico ejemplo de regulación económica bajo la “teoría delinterés social”, por tanto, resultó en lo que la teoría podía predecir. Así, porejemplo, teníamos que las tarifas estaban muy distorsionadas, pues el criterioque se utilizaba para establecer las locales obedecía a intereses políticos, másque económicos. Las llamadas internacionales eran consideradas caras paralos estándares internacionales —US$ 1.50 por minuto— y las locales eranmuy bajas —US$ 0.67 al mes por 400 minutos—. Esto generaba una serie dedistorsiones en el mercado e ineficiencias en el bienestar de la sociedad. Porun lado, las llamadas internacionales subsidiaban a las tarifas locales y, por

11 Decreto 14-71 del Congreso de la República de Guatemala.



otro, los servicios telefónicos locales nunca llegaron a satisfacer la demandaexistente y menos a cubrir a las áreas más pobres del país —solamente el 1por ciento de las líneas instaladas se encontraba en las zonas rurales, dondevive el 65 por ciento de la población12.

5.1.2 1996 – Actualidad: desregulación del mercado, camino a la competenciaEn 1996 el gobierno reconoció públicamente13 que el sector de lastelecomunicaciones requería de un cambio regulatorio. El diseño de la nuevaregulación debía apoyar un aumento en la cantidad y la calidad de losservicios de telecomunicaciones, motivar la introducción de nuevas tecnologíasy atraer la participación de nuevos oferentes a la industria. Con esta declaración,el gobierno hacía explícita su voluntad de separar las funciones de reguladory operador que había ejercido de manera paralela por más de 25 años, deadoptar una regulación económica guiada por mecanismos de mercado y deeliminar las barreras de entrada y salida que existían en la industria.

Esto queda taxativamente reflejado en el artículo 1 de la Ley General deTelecomunicaciones, Decreto 94-96, la cual fue promulgada en 1996 y cuyoobjeto es “[…] establecer un marco legal para desarrollar actividades detelecomunicaciones y normar el aprovechamiento y la explotación del espectroradioeléctrico, con la finalidad de apoyar y promover el desarrollo eficientede las telecomunicaciones, fomentar la competencia entre los distintosoferentes del servicio de telecomunicaciones, estimular las inversiones en elsector, proteger los derechos de los usuarios y de las empresas proveedorasde servicios, y apoyar el uso racional del espectro radioeléctrico”.

5.2 Elementos relevantes de la nueva regulación: Ley General deTelecomunicaciones

Uno de los primeros aspectos que es importante hacer notar es que tanto entelecomunicaciones como en electricidad ocurrió “un proceso dedesregulación”, que en mi opinión prácticamente se caracterizó por eliminarmuchos elementos típicos de una regulación tradicional14 , pero añadiría que,

12 CIEN. (1999). Infraestructura para el Tercer Milenio . Fascículo 3, Comunicaciones.

13 Secretaria de Planificación y Programación (SEGEPLAN). (1996). Programa de Gobierno 1996-2000 .

14 En este ensayo hablar de “regulación tradicional” es referirse a las motivaciones de la “teoría del interéspúblico” y a los instrumentos de regulación que se describen en la sección 2.



a su vez se tuvo un proceso de cambio de regulación. Este cambio secaracterizó por el paso de una regulación “de comando y control” a unaregulación orientada a la competencia, diseñada con mecanismos de mercadoy claros derechos de propiedad15. Todo esto responde a que en la actualidadexiste un reconocimiento de que el avance en la tecnología ha disminuido lanoción de monopolio natural sobre el sector de telecomunicaciones16. Sinembargo, la telefonía fija continúa manteniendo ciertas características de unaindustria de red —ver Recuadro 4— que la ponen en una categoría monopólica.Esta situación se podrá ver al hacer una revisión de las características que seincorporaron a la nueva legislación. El mismo comentario aplica a lo quesucedió en el sector eléctrico.

Las principales características que describen la actual regulación económicaen el sector de telecomunicaciones son:

a) Se adoptaron cuatro elementos clave para fomentar la competencia yfacilitar la entrada al mercado —eliminar las barreras de entrada—.Estos elementos básicamente son: la estructura de mercado, laobligatoriedad de la interconexión y el acceso a recursos esenciales, yla desagregación de redes.

• Estructura de mercado: la ley favorece, a lo largo de su articulado, unaindustria en competencia, para lo cual deja claro el deseo del legisladorde avanzar en la eliminación de barreras de entrada y salida almercado, pues ello estimulará la entrada de competidores al mismo—ver considerandos17. Este reconocimiento explica por qué la ley da:

1) libertad de competencia en la prestación de servicios en todosegmento del sector de telecomunicaciones;

15 Sobre este aspecto, Spiller y Cardilli (1997) dicen: “enfatizamos la superioridad de los mecanismos demercado sobre los procedimientos de la regulación tradicional para alcanzar transacciones eficientesentre los operadores”.

16 Para una explicación más detallada de cómo el avance en la tecnología ha reducido la consideración deque hay características de monopolio natural en este sector, se recomienda ver Sauders, Robert J.;Warford, Jeremy J. & Wellenius, Bjorn. (1994). Telecommunications, Economic & Development.World Bank Publication, Second Edition y también Negroponte, Nicholas. (1996). Being Digital.

17 En esta sección se presenta entre paréntesis la referencia al artículo de la ley de Telecomunicaciones



2) un tratamiento de bien económico al espectro radioeléctrico18,permitiendo con ello que cualquiera pueda acceder al mismomediante mecanismos transparentes de subasta; y

3) deja que los precios sean libremente establecidos, sin regulación niaprobación por autoridad estatal, excepto por lo que se relacionacon el acceso a recursos esenciales.

Fuente: Sánchez Bustamante (1999)

RECUADRO 4

Industria de red

Industrias cuyo conjunto de actividades se caracteriza por la necesidadde una red fija que exige cuantiosas inversiones y que por tanto podríanrepresentar barreras de entrada. El suministro de energía eléctrica,agua y gas son algunos ejemplos de ello.

Este tipo de industrias plantean una serie de hechos que condicionan deforma muy relevante los procesos de liberación. En primer lugar, lasinfraestructuras de red son muy costosas y no pueden ser utilizadas enotros fines alternativos, son inversiones hechas con carácter deirreversibles y son indivisibles. Por esta razón las industrias de redpresentan rasgos de monopolio natural y economías de escala. Laselevadas inversiones necesarias para construir la red contrastan con losescasos costos operativos asociados al servicio que prestan, es decir,existen altos costos fijos y bajos costos marginales. En estos casos, laduplicidad de red resulta ineficiente, y es difícil establecer un retornocompetitivo salvo que se regulen formas de acceso y se introduzcanmecanismos para hacer operativas las condiciones del mercado.

18 Es importante hacer notar que este aspecto es importantísimo para asegurar el acceso de interesadosal mercado, ya que sin espectro radioeléctrico no puede prestarse ningún tipo de servicios detelecomunicación. Por lo que el acceso a espectro radioeléctrico es el equivalente a asegurar accesoa una materia prima.



• Obligatoriedad de interconexión19y acceso a recursos esenciales: estosdos aspectos son pilares básicos que permiten llevar a cabo el procesono sólo de liberación del sector, sino de entrada al mismo. Para que losusuarios puedan elegir libremente al operador que suministrará elservicio es necesario que el transporte —que en este caso pueden serlas líneas fijas o algunos recursos, denominados “esenciales”— norepresente una barrera monopólica que interfiera en el proceso20. Dehecho, esto es lo que motivó a que la ley contenga estos dos aspectos.

La Ley de Telecomunicaciones establece que la interconexión entreredes comerciales de telecomunicaciones será libremente negociadaentre las partes, salvo lo relacionado con los recursos esenciales (Art.26), los cuales son especificados en la legislación (Art. 27). Además,dice que: “Todo operador de redes comerciales de telecomunicacionesdeberá proporcionar acceso a recursos esenciales a cualquier operadorque lo solicite” (Art. 28). Con ello se buscó evitar el comportamientomonopólico que eventualmente algún operador podría mostrar altratar de impedir la entrada de otro competidor.

Además, la ley dispone que “las tarifas y condiciones de acceso acualquier recurso esencial serán negociadas entre las partes” (Art. 31).En el caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, existe unprocedimiento (Capítulo V) y plazos para resolver la controversia pormediación de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT), segúnplazos que también estipula la legislación (Art. 32). El tener unprocedimiento y plazos para resolver también es un aspecto positivopues obliga a que haya una decisión rápida y no se dilate, por decisionespolíticas o administrativas, la entrada de un competidor al mercado.

• Desagregación de la red: la desagregación de la red, que significa daracceso a ciertos elementos de la red que fueron estipulados en la ley,y que no es más que una extensión del acceso a recursos esenciales parapermitir la competencia, quedó también regulada en la ley (Art. 90).

19 Se entiende por interconexión la función mediante la cual se aseguran la operabilidad entre redes, de talmodo que se pueda cursar tráfico de telecomunicaciones entre ellas.

20 En Gran Bretaña cuando se dio el proceso de liberación este aspecto no se previó en la ley no se previóen la ley y fue el argumanto que British Telecom utilizó para dilatar la entrada de la empresa Mercury almercado de la telefonía en Escocia. Para más detalle ver Madsen Pirie. (1985). Teoría y Práctica de laPrivatización.



Este artículo, que quedó como disposición transitoria por 3 años apartir de la vigencia de la ley (1997), según algunos operadores delsector21 se hizo efectivo a partir de 1999, con lo cual la disposición tuvouna vigencia únicamente de un año, limitando una más rápida ymayor competencia.

b)El tratamiento de bien económico que se dio al espectro radioeléctricohizo una diferencia fundamental en el aprovechamiento del recurso yel desarrollo del sector.

• Derecho de usufructo: el manejo del espectro radioeléctrico cambioradicalmente a raíz de la reforma. El aspecto clave que determinó laforma de aprovechar este recurso tan valioso para la prestación deservicios de telecomunicaciones fue el tratamiento que la ley estableciópara el mismo (Título IVde la Ley). Así, se modificó el tratamiento debien público a bien económico, y se introdujo un esquema de asignaciónde derechos de propiedad22, que básicamente cambió el incentivo parasu utilización. Eso explica el desarrollo tan rápido y dinámico que hatenido la prestación de muchos servicios en el país. Sobre este aspecto,Spiller y Cardillo (1999) dicen: “La experiencia en Guatemala revelaque los derechos de propiedad sobre el espectro, al ser implementadosa través de una cuidadosa legislación y un procesos sofisticado desubastas, son una opción inmediata para un manejo adecuado delespectro”.

Así, vemos como la ley establece la figura de un derecho de usufructo,mediante un “Título de Usufructo de Frecuencia” (TUF), como lafigura jurídica mediante la cual el interesado podrá “aprovechar lasbandas de frecuencias reguladas, y el cual podrá ser arrendado y/oenajenado total o parcialmente” (Art. 55) por “15 años. Ese plazo seráprorrogable, a menos que se tenga evidencia proporcionada por unaentidad acreditada para la supervisión del espectro de que el mismono fue utilizado en absoluto durante el período en que el titular ejercióel derecho de usufructo”. (Art. 57)

21 Entrevista con Ing. Baldir Garrido, AMERICATEL (septiembre 23, 2003).

22 Sobre este aspecto Ibargüen (2003) enfatiza que el hecho de otorgar un derecho y no una licencia comosuele ser en otros países, es el elemento fundamental que define qué puede hacer el propietario con elrecurso. Para más detalles, ver Ibargüen (2003).



Además de establecer que se podrá negociar total o parcialmente, se diceque el trámite para hacerlo no implicará más “procedimiento que elendoso e inscripción correspondiente en el Registro de Telecomu-nicaciones” (Art. 56). Esto último pareciera aplicar, en la práctica, lo queestablece el teorema de Coase (descrito ya en la sección 3).

• Adjudicación del espectro radioeléctrico mediante subasta: laadjudicación de los títulos de usufructo sobre el espectro radioeléctricose lleva a cabo mediante mecanismos de subasta pública. Estoclaramente cambia la forma en que el mercado aprovecha el recurso,pues ya no es una autoridad gubernamental quien decide cómo ni aquién se distribuirá el recurso económico, sino es el mercado, medianteun sistema que favorece el acceso de cualquier interesado, el queasigna el mismo. (Art. 61 y 62)

• Mecanismos para resolución de conflictos: la ley privilegia mecanismosexpeditos para la resolución de conflictos, por lo que se favorece laconciliación y el arbitraje. Aunque muchos operadores se quejan deque la SIT tiene un papel muy débil, este hecho puede ser positivo. Enprimer lugar, si el regulador tiene poco poder discrecional se minimizael riesgo de “capturar al regulador”. En segundo, los operadorestienen todo el incentivo para resolver sus problemas por ellos mismosy de forma expedita. Sin embargo, esto puede ser contraproducente,según opinan algunos operadores23, pues cuando el problema es entreoperadores, siendo uno de ellos el dominante, este último no tendráincentivo para resolver si lo que está en disputa le favorece.

c) Se incluyeron elementos como la selección del operador de red y lorelativo a la presuscripción, que buscaron limitar el poder del operadordominante (TELGUA) para impedir la competencia.

La ley, al privilegiar la competencia, también estableció mecanismosque podrían favorecerla. La Selección del Operador de Red (CapítuloVII) es precisamente la posibilidad que se le da a los usuarios deescoger libremente al operador que desean. De ahí que la ley establezcaque: “Los operadores de redes comerciales con más de 10,000 líneasdeberán permitir a los usuarios conectados a su red utilizar losservicios de un operador de red diferente para comunicarse, mediante

23 Entrevistas con varios operadores de servicios de telecomunicaciones.



un código de selección definido de acuerdo al plan de numeración”(Art. 48). Lo estipulado con respecto a la presuscripción24 (Art. 49),también buscó minimizar la posibilidad de que el operador, que paracuando entró en vigencia la ley era TELGUA, tuviera la posibilidad deevitar la competencia. Parte del artículo dice así: “La presuscripciónno podrá impedir la selección de otros operadores de redes diferentesal seleccionado por el usuario, mediante la marcación del código deoperador correspondiente”.

d) Se creó un ente regulador buscando privilegiar características técnicasy mecanismos no políticos para los procedimientos de selección de supersonal.

La ley establece que la SIT es el órgano regulador encargado desupervisar el funcionamiento del sector y garantizar el desempeño delas estructura de mercado. Es un ente eminentemente técnico, conatribuciones funcionales independientes (Capítulo I). Aunqueinicialmente se persiguió la independencia absoluta de la SIT, no selogró obtener una mayoría de las dos terceras partes de los votos delCongreso de la República, necesaria para declararla autónoma. Debidoa ello funciona como un órgano subordinado al Ministerio deComunicaciones y Vivienda (MICIVI), sin autonomía formal. Además,la posición de la SIT fue severamente debilitada por una modificacióndel artículo 6 de la ley, que le quitó las facultades legales alSuperintendente para actuar judicial y extrajudicialmente en el ámbitode su competencia.

e) Modificaciones a la ley realizadas en 1997 disminuyeron la eficienciainicialmente buscada con la ley original.

En 1997 la Ley General de Telecomunicaciones, a través del Decreto115-97, sufrió varias modificaciones en su estructura original. Lasprincipales modificaciones están relacionada con:

1) el acceso de cualquier operador de telecomunicaciones a las redesde otros operadores, mediante el pago correspondiente, que latecnología lo permita;

24 La presuscripción se refiere a la situación de un usuario que ya tiene servicios con un operador. Porejemplo, a la entrada de la Ley de Telecomunicaciones, toda persona que tuviera una línea de teléfonofija se encontraba presuscrita con TELGUA.



2) los criterios que la Superintendencia, como perito, debe considerarpara preparar el dictamen de las solicitudes que dan acceso a losrecursos esenciales;

3) la resolución de la Superintendencia respecto a la decisión del peritoal resolver los puntos en discordia;

4) el cálculo de los costos, modificando la base sobre la cual se aplica,ya que se dejan los costos incrementales promedio de largo plazopor los costos contables;

5) las obligaciones del multiportador y de la presuscripción, añadiendoun corolario que señala que dicha obligación será exigible a partirdel 31 de diciembre de 1998, y que podrá extenderse si laSuperintendencia considera que no existen condiciones técnicaspara ello.

Todas estas modificaciones vulneraron algunos elementos que favorecíanuna entrada más expedita al mercado, y redujeron la eficiencia de algunosaspectos incluidos inicialmente en la ley —como por ejemplo, el tema delcálculo de costos—. Eso demuestra que, como la teoría de regulacióneconómica lo predice, muchos congresistas respondieron a la presión sobreel legislador, que Becker describe, por parte de grupos que se beneficiarán porlos cambios en la regulación. Estas modificaciones, por tanto, no debieronhacerse ya que minaron la eficiencia que se buscó en la ley original.

5.3 Electricidad: historia regulatoria

5.3.1 1959 - 1990: regulación económica al estilo de la teoría del interés públicoEn 1884 se introdujo la electricidad en Guatemala. La producción y distribuciónde la energía eléctrica estaba a cargo de una empresa privada, la EmpresaEléctrica de Guatemala S.A. (EEGSA) — a la que se le había otorgado unaconcesión por 50 años para operar—, el gobierno y las municipalidades. En1945 se creó el Departamento de Electrificación en la Dirección General deTrabajo del Ministerio de Desarrollo, el cual empezó a construir algunasplantas de generación hidroeléctrica.

En 1959 el gobierno de Guatemala asumió un doble rol —de regulador yoperador a su vez — en el mercado eléctrico cuando, mediante el Decreto1287, creó el Instituto Nacional de Electrificación (INDE), como una entidaddescentralizada del Estado, encargada de “generar y transmitir energíaeléctrica en el área rural”, y le otorgó el monopolio en cuanto a la distribución



del servicio eléctrico. En esa fecha todas las hidroeléctricas privadas pasarona propiedad del INDE, así como el control del sector eléctrico.

A partir de 1959 el sector eléctrico se desarrolló por la operación de ambasentidades, las que se dedicaban a la generación, transmisión y distribución deenergía a los usuarios. Entre ambas formaban una red de transmisión ydistribución que conectaba las plantas generadoras con los usuarios delsistema, denominado Sistema de Energía Nacional (SEN). El INDE teníacobertura nacional, excepto en el área de distribución de EEGSA —Guate-mala, Escuintla y Sacatepéquez—. La distribución a las cabeceras municipalesse complementaba con la participación, muy insignificante, de 14 empresaseléctricas municipales, que compraban la energía en bloque al INDE yutilizaban un pequeño parque de generadores propios. A partir de esta fechael desarrollo del sector se caracterizó por una estructura de mercadomonopólica verticalmente integrada, en donde la generación era la principalresponsabilidad del INDE y la distribución de la EEGSA.

En 1972 el gobierno adquirió el 92 por ciento de las acciones de la EEGSA,pues ya para esta fecha la concesión había expirado. La oferta de energíacreció considerablemente con la construcción de los proyectos de lashidroeléctricas de Aguacapa y Chixoy, los cuales recibían un gran apoyo dela banca multilateral. Sin embargo, para fines de 1973 la situación deabundante oferta de energía empezó a cambiar debido a:

1) los shocks en los precios del petróleo;2) la fuerte depreciación de la moneda a fines de 1979, por lo que se

empezaron a reflejar retrasos en la entrega de los proyectoshidroeléctricos, y la resistencia del gobierno a aumentar los preciosde la energía, lo que resultó en una política de precios altamentesubsidiados.

En 1986 el INDE congeló sus programas de inversión. Las plantas, incluyendoChixoy, empezaron a dar problemas y existían numerosas acusaciones decorrupción en el manejo financiero de INDE, lo que debilitó aún más laposición financiera del sector.

Para principios de 1990 el sector sufría su peor crisis pues el país enfrentabaapagones por más de 8 horas al día, que según estudios de la AgenciaInternacional para el Desarrollo (AID) llegaron a representar pérdidasequivalentes al 1 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB).



5.3.2 1990-1996: la crisis en el sector eléctrico forzó el inicio de una ` desregulación

Para 1990 la demanda de energía seguía creciendo y la oferta se encontrabaestancada. Esta situación forzó a que las autoridades empezaran a eliminarlos subsidios, y que tanto el gobierno como la sociedad cuestionaran elmodelo existente de prestación del servicio25 . Esto llevó a que, a fines de eseaño, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) llevara a cabo estudios parapromover la generación privada, especialmente a través de la cogeneraciónque podían producir las fincas de azúcar. En 1992 la relación entre elmonopolio del INDE y la EGGSA empezó a debilitarse, cuando el proyectode Puerto Quetzal —PQPC26 , liderado por ENRON— entró en acción. PQPCy EEGSA firmaron un contrato por 110 MW de capacidad y energía asociada27 .Mientras tanto, el gobierno del Presidente Ramiro De León Carpio seguíanegociando contratos adicionales con el sector privado, los famosos PPAs —ver Recuadro 5 —. Los inversionistas internacionales siguieron los pasos deENRON, buscando alianzas con inversionistas locales. Entre 1993 y 1996 lapolítica de crecimiento a través de participación privada llevó a EEGSA aterminar con 20 contratos de generación, que representaron un aumento enla generación de 518 MW a un costo aproximado de US$300 millones (verTabla 1). En ese mismo período se preparaba un nuevo marco regulatoriopara el sector. En 1995 se aprobó una nueva Ley Orgánica del INDE y en 1996la Ley General de Electricidad, Decreto 93-96.

5.3.3 1996-Actualidad: nueva regulación; hacia la competenciaDespués de la apertura “forzosa” que sufrió la generación eléctrica a la iniciativaprivada, por las condiciones antes descritas, el gobierno de Guatemala, decidióreestructurar el sector28 , al igual que lo hizo con las telecomunicaciones, con elobjetivo de aumentar la cobertura eléctrica y mejorar la calidad del servicio aprecios eficientes. Así, se reconocía que el gobierno carecía de la capacidad parasatisfacer las necesidades del país en materia de energía eléctrica.

25 Ver CIEN-CEES (1992). La Privatización: Una Oportunidad! Varios artículos.

26 El contrato con PQPC incluía la venta por 15 años de 110 MW de capacidad y la energía asociada a unfactor promedio de planta de 85%. Contenía además clausas de take-or-pay (lo que significaba que lacompra de energía y poder debía usarse, o pagarse como si se hubiese pagado) del 50% de la energíapor mes y la indexación de los precios del petróleo basado en los precios internacionales y otros factores.

27 Fundación Solar (2002).

28 Secretaria de Planificación y Programación (SEGEPLAN) (1996). Programa de Gobierno 1996-2000.



TABLA 1PPAs firmados antes de la entrada en vigencia de la

Ley General de Electricidad

Comprador Númerode MW en Entrada en Vida Útil delde Contratos Operación Operación Contrato

de los MW 2000-2002

EEGSA 11 462.0 2008-2021INDE 9 47.7 99.2 2009-2022

20 509.7 99.2

Fuente: La Industria Eléctrica en Guatemala (2000).

Se aprobó la Ley General de Electricidad, Decreto 93-96, y su reglamento.Entre 1997 y 1998, entraron a funcionar las instituciones regulatorias: laComisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) y el Administrador delMercado Mayorista (AMM). Este último empezó a operar en noviembre de1998, y para mediados del 2001 tenía ya sus reglas de operación aprobadas.

A partir de la aprobación de la Ley en 1996 se dieronn varios resultados:

1) se adoptó como política de gobierno no realizar nuevas inversiones engeneración;

2) GENOR y GGG realizaron la primera inversión privada;3) entraron en operación varias plantas cuya capacidad adicional era

cercana a 535 MW, de los cuales sólo 80 MW provenían de plantas deenergía renovable;

4) el INDE expandió el sistema de transmisión29;5) el INDE hizo mejoras para elevar la confiabilidad de las subestaciones

de Escuintla y GuateSur;6) se creó el Fondo para la Electrificación Rural;7) se vendieron los activos y las acciones de la EEGSA y las compañías de

distribución del INDE —Distribuidora Eléctrica de Occidente,DEOCSA, y Distribuidora Eléctrica de Oriente, DEORSA—, las cualespasan a ser parte de un consorcio español; y

29 En varios de los PPAs firmados, el INDE se comprometía a construir líneas de interconexión para losgeneradores. Con los recursos de la privatización, el INDE construyó líneas de 230 y 69 KV.



8) se creó un mercado de oportunidad30 o mercado spot, que en teoríareduciría los costos de electricidad y la haría accesible a toda lapoblación.

Se esperaba que con la reforma en la regulación se motivaría la competenciaen el mercado, la cual enviaría señales a los inversionistas, resultando enprecios más bajos. Sin embargo, en cuanto a este último objetivo se subestimóel impacto inicial que tendrían los PPAs firmados antes de la aprobación dela ley, los cuales se incrementaron debido a las fuertes variaciones en losprecios internacionales de petróleo. Es interesante hacer notar que, según lopredeciría la teoría de la regulación económica, durante y después de lareforma hay clara evidencia de que los propietarios de los PPAs hicieron unfuerte cabildeo para proteger sus contratos dentro del nuevo mercadoeléctrico.

RECUADRO 5

Contratos de Compra/Venta de Energía (PPAs)firmados antes de la Ley de Electricidad (1996)

En 1993 se firmó el Acuerdo 4-93, que declaraba de interés nacional y beneficio socialla firma de contratos de compra y venta de energía. El INDE tenía la potestad defirmar dichos contratos, los cuales tenía dos características: 1) El PPAs de la EEGSAestablecía la co-generación de azucareros y plantas térmicas; y 2) El INDE, conexcepción de la planta termoeléctrica de Santa Elena, en Petén, entró en contratos conproyectos de energía renovable. Estos proyectos sufrieron retrasos y problemasfinancieros, pero tenían la ventaja de ser intensivos en mano de obra y tener un efectopositivo en ahorrar compras de combustible importado y reducir la emisión de gases.

De los contratos firmados, 20 están vigentes y representan un compromiso decompra cercano a 518 MW, que aumentarán a 609 MW cuando algunas plantashidroeléctricas, en construcción, entren a operar.

30 El mercado de oportunidad actúa como una bolsa de energía. En él se realizan transacciones deoportunidad de energía eléctrica, con un precio establecido en forma horaria. En este mercado elcomprador compra al conjunto de vendedores y las transacciones se realizan al precio de oportunidadde la energía, calculando sobre la base al costo marginal de corto plazo, que resulta del despacho deoferta disponible.

Fuente: Fundación Solar (2002).



5.4 Elementos relevantes de la nueva regulación: Ley General deElectricidad

La aprobación de la ley fue fuertemente cuestionada por la oposición, que seconcentró en ver que la misma era el camino para un proceso de privatizacióndel INDE y la EEGSA y desestimó la verdadera importancia de la reforma.Mediante la Ley General de Electricidad, Decreto 93-96, se crearon lascondiciones para que la competencia en este mercado fuera viable, se elevarala eficiencia en la prestación del servicio eléctrico y se lograran los objetivosde aumentar la cobertura y calidad del mismo, aspectos que serán evaluadosen la siguiente sección.

Las principales características que describen la actual regulación en el sectoreléctrico se podría decir que están orientadas particularmente a fomentar lacompetencia y promover un mercado más eficiente. Estos elementosbásicamente se relacionan con31:

a) Libertad de entrada (acceso) y salida al mercado: la ley adopta unaserie de características para facilitar la entrada y salida de nuevosoferentes al mercado, eliminando barreras de entrada en las tresetapas del negocio eléctrico (generación, transmisión y distribución),buscando con ello favorecer un mercado en competencia. El primerelemento es el que se refiere a la libertad de competencia en laprestación de las actividades relacionadas con la generación, latransmisión y la distribución. Así, por ejemplo, vemos como desdelos “considerandos” se deja ver el objetivo de la política al establecerque “… se hace necesaria la participación de inversionistas queapoyen la creación de las empresas de generación, transmisión ydistribución de energía eléctrica …, y … es urgente descentralizar ydesmonopolizar los sistemas de transmisión y distribución de energíaeléctrica …”. Posteriormente, en el Título I se establece, a nivel de losprincipios generales, la libertad que existe en el mercado para prestarservicios de generación, transporte y distribución.

b) Privilegiar precios de mercado: otro de los elementos importantespara motivar un mercado eficiente y competitivo es el relacionado con

31 Las referencias entre parentesis que aparecen en esta sección se refieren al articulado de la ley.



los precios. La ley favorece un sistema de precios libre32 , pero contemplala regulación de precios en dos situaciones, 1) cuando la negociaciónfalla, o 2) de aquellos elementos que establece la ley33 y que mantienencaracterísticas monopólicas, que podrían constituirse en limitacionesa la competencia, como podría ser el caso del acceso a la transmisióno la distribución. (Ver artículo 59). En los casos en que la regulación deprecios aplica, es interesente hacer notar que la ley deja explícitos losmecanismos y criterios que se utilizarán para la regulación, lo cualaumenta la certeza para el inversionista y disminuye la discrecionalidaddel ente regulador. Esto se describe más adelante en el inciso f) de estamisma sección.

c) Desintegración vertical: la ley pareciera haber querido favorecer laidea de evitar la existencia de subsidios cruzados del ejercicio de poderdominante que una empresa pudiera tener en el mercado, al estableceren el Capítulo IV, artículo 7, la necesidad de separar las funciones—generación, transmisión y distribución— en la actividad eléctrica.Si bien este pudo haber sido el objetivo deseable del artículo, suredacción presenta debilidades que lo hacen aparecer como una débilprohibición, que puede fácilmente ser eludida por un operador através de la formación de empresas diferentes, ya que el artículo dice:“Una misma persona, individual o jurídica, al efectuar simultáneamentelas actividades de generar y transportar y/o distribuir energía eléctrica

32 De ahí, que la ley en el artículo 63 mande que “en ningún caso en que deban fijarse tarifas por serviciosde electricidad, se aplicarán las disposiciones del artículo 1520 del Código Civil, ya que a las tarifas porservicios de electricidad les serán aplicables únicamente las disposiciones de la presente ley”. El artículo1520 del Código Civil había servido con anterioridad para justificar la regulación de precios, amparadaen criterios políticos.

33 Artículo 59: “Están sujetos a regulación los precios de los siguientes suministros: a) Las transferenciasde potencia y energía eléctrica entre generadores, distribuidores, comercializadores, importadores yexportadores que resulten de la operación a mínimo costo del Sistema Eléctrico Nacional, cuando dichastransferencias no estén contempladas en contratos de suministro libremente pactados entre las partes;b) los peajes a que están sometidos las líneas de transporte, subestaciones de transformación einstalaciones de distribución, en los casos en que no haya sido posible establecerlos por libre acuerdoentre las partes. En estos casos, los peajes serán determinados por la Comisión, ciñéndose a lasdisposiciones de la presente ley y de su reglamento; c) los suministros a usuarios del Servicios dedistribución final, cuya demanda máxima de potencia se encuentre por debajo del límite señalado en elreglamento. Los usuarios de demanda máxima e potencia superior a la que especifique el reglamentono están sujetos a regulaciones de precio y las condiciones de suministro serán libremente pactadas conel distribuidor o bien con cualquier otro suministrador”.



en el SEN deberá realizarlo a través de empresas o personas jurídicas”.Además, hay estudios que sugieren34 que bajo esta normativa serámuy atractivo para un grupo empresarial estar en las tres etapas de laactividad, pues podrían incurrir en subsidios cruzados, estando enactividades reguladas y no reguladas, lo cual les permitiría aumentarsu correspondiente Valor Agregado de Distribución (VAD).

d) Las actividades de transporte (transmisión) y distribución sonactividades reguladas: la razón de regular y garantizar el libre accesoa estas dos actividades responde, igual que en telecomunicaciones, alobjetivo de permitir no sólo la liberación del mercado sino la entradaal mismo. Tanto este mercado como el de las telecomunicaciones, quese ha explicado anteriormente, son industrias caracterizadas por laexistencia de “redes” que requieren la conexión de un punto a otropara poder llevar al usuario final el producto (ver Recuadro 3). Portanto, el impedir el acceso a estas redes —que para el caso de electricidadlo conforman la transmisión y la distribución—, podría limitar lacompetencia en el mercado. Esta es la razón por la cual este aspecto seencuentra regulado en la ley, obligando a los operadores de estas dosfases a dar libre acceso. La ley establece que el precio de dicho accesoserá negociado entre las partes, y sólo cuando no se logre un acuerdola regulación entrará en juego (Capítulo II).

e) La reestructuración del mercado vino acompañada de la creación deciertas instancias de regulación y coordinación de las operaciones delsistema, quedando así:

• Se dejó al Ministerio de Energía y Minas encargado únicamente dela formulación de políticas y planes indicativos.

• Se creó la CNEE, como entidad regulatoria, buscando que la mismafuera un ente eminentemente técnico y no político. La ley creó laCNEE, como el ente regulador encargado de supervisar elfuncionamiento del sector y garantizar la promoción de lacompetencia. La CNEE es parte del Ministerio de Energía y Minas,tiene independencia funcional y está encargada de formular,implementar y supervisar el marco regulatorio. Tiene presupuestopropio y sus ingresos provienen de aplicar una tasa a las ventas




mensuales de electricidad de cada empresa eléctrica (Capítulo II).Aunque existe independencia funcional y financiera, su dependenciadel Ministerio hace que no haya total autonomía lo cual, al igual queen el caso de telecomunicaciones, era lo deseable. Cuando la ley ibaa ser aprobada se deseaba que la CNEE tuviera independenciaabsoluta, sin embargo; por dificultades políticas esto no se logrópues se requería de la mayoría absoluta —dos terceras partes de losvotos del Congreso.

Aunque en la actualidad la mayoría de operadores en el sector reconocen quela CNEE es un órgano técnico cuyas decisiones han respondido más aelementos de esta naturaleza que a decisiones políticas, hay algunos elementos,tales como el procedimiento de selección de sus miembros, que podríanocasionar problemas en cuanto a la continuidad de las decisiones de la CNEE.La comosión está integrada por tres miembros nombrados por el Presidentede la República, quien los elige de una terna presentada por el gobierno, losagentes privados del Mercado Mayorista y un representante de lasuniversidades. Todos son nombrados al mismo tiempo por un período decinco años. (Artículo 5)

• Se establece el AMM, como encargado de coordinar la compra yventa de las transacciones en bloque de capacidad y energía. ElAMM es un ente privado sin fines de lucro, en el cual se realizan lastransferencias de energía y potencia entre los generadores,comercializadores y grandes usuarios. La oferta y el abastecimientode la demanda son coordinadas por el AMM con el propósito deoperar al mínimo costo. Las funciones del AMM, según lo estableceel artículo 44 de la ley, son:

1) coordinar la operación de centrales generadoras, interconexionesinternacionales y líneas de transporte al mínimo costo para elconjunto de operaciones, en un marco de libre contratación deenergía eléctrica entre generadores, comercializadores, incluidosimportadores y exportadores, grandes usuarios y distribuidores;

2) establecer precios de mercado de corto plazo para las transferenciasde potencia y energía entre generadores, comercializadores,distribuidores, importadores y exportadores, cuando ellas nocorrespondan a contratos de largo plazo libremente pactados; y

3) garantizar la seguridad y el abastecimiento de energía eléctrica.



El AMM también coordina y supervisa las operaciones del sistemainterconectado. El AMM no es el operador directo, pero emiteinstrucciones y lineamientos de operación para el Centro de DespachoNacional (CENADO), localizado en el INDE y contratado por elAMM para realizar estas funciones. El AMM también es responsablede compensar las transacciones económicas entre los diferentesagentes del Mercado Mayorista (MM) —ver Recuadro 5—, pararealizar estos cálculos debe tomar en consideración las operacionesen los contratos y los ajustes en el mercado spot y de capacidad. Deahí que se diga que el AMM es como una “bolsa de energía” — puesrealiza funciones similares a los de una bolsa de valores.

f) Se dejaron explícitos en la ley los mecanismos y criterios que la CNEEdeberá utilizar para regular las tarifas que sean sujetas de esto. Elloevita la discrecionalidad del regulador y eleva la certeza de losinversionistas en el mercado.

• Mecanismo y criterios para aprobar las tarifas aplicables aconsumidores finales de distribución final (Capítulo III): La CNEEaprueba la estructura tarifaria de cada empresa distribuidora. En elproceso, la CNEE debe estimar los diferentes elementos que integranla tarifa regulada, de los cuales la variable que más responsabilidadtiene en el incremento del costo es el peaje de transmisión y el VAD.Este último corresponde al costo de capital y al costo operativo deuna empresa eficiente de distribución, dadas las características depotencia y área servida (Artículo 72). El VAD incluye los costosasociados al usuario, de operación y mantenimiento (O&M), enadición a las pérdidas medias de distribución. Una vez al año, cada30 de Abril, la CNEE publica las tarifas eléctricas para el consumidorfinal de cada distribuidor, las cuales son aplicables a partir del 1 demayo. Para este propósito, el AMM debe presentar a la CNEE loscálculos proyectados sobre los precios de energía y potencia de lospróximos 12 meses. Los precios de capacidad se obtienen de loscontratos de compra ejecutados por el distribuidor, incluyendo loscontratos previos a la vigencia de la Ley General de Electricidad,asignados por distribuidor. Cada cinco años los distribuidoresdeben contratar una firma de consultoría pre-calificada por laCNEE para preparar el estudio sobre los cálculos del VAD. Lasdiferencias que surjan entre los cálculos de la CNEE y de losdistribuidores se resuelven mediante una comisión de tres miembros



de arbitros, uno sugerido por cada parte, y el tercero de comúnacuerdo. La primera tarifa fue calculada en 1997 —antes de laprivatización de la EEGSA.

• Peaje para el uso de Sistemas de Transmisión y Distribución (CapítuloII): los peajes de los sistemas de transmisión pueden ser librementepactados entre las partes. Si no se llega a un acuerdo, el AMMdetermina los cobros de acuerdo a criterios que establece la ley(Artículo 67). Las tarifas de transmisión se cobran a generadores eimportadores, quienes pagan en proporción a la potencia conectadaal sistema. Los cargos por conexión deben compensar al transportistapor la instalación, operación y mantenimiento del equipo necesariopara permitir la conexión de un generador o un cliente grande a lasinstalaciones del transportista. Los peajes de transmisión se calculancada dos años.

• Composición de las Tarifas Reguladas: para el cálculo de las tarifashay diez posibles componentes (ver Recuadro 6). Existen dos deellos que pueden o no ser aplicables, éstos son los cargos de latransmisión secundaria y el costo de la generación forzada de losPPAs. En términos generales, el costo de la generación representaun 60 por ciento del costo total de la tarifa eléctrica, el VAD el 22 porciento y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) el 12 por ciento. Elpeso de los otros componentes varía dependiendo de la empresa dedistribución, la distancia del suministro de generación al usuario,pérdidas y tasas municipales aplicables, entre otros.

6. IMPACTO DE LA NUEVA REGULACIÓN ECONÓMICA Y SU

RELACIÓN CON LA POBREZA

¿Cómo medir si los cambios en la regulación económica de los sectoresestudiados han provocado alguna diferencia en los niveles de pobreza enGuatemala?

Seguramente, contestar esta pregunta requerirá, a futuro, de un cuidadosoestudio econométrico que, controlando las variables adecuadas, nos dé unaluz sobre el impacto que la regulación económica, tanto en el sector de



RECUADRO 6Composición de la tarifa regulada de electricidad

1. Costos de generación:Los costos de generación representan la potencia en KW y la energía en kWK.Para determinar los costos de generación se realizan cálculos trimestrales, y esaes la tasa aplicable para los próximos tres meses.

2. Pérdidas:El AMM calcula las pérdidas promedio y pico, las cuales son la diferencia entrela generación y el consumo. La distribución de las pérdidas depende de dóndeestán localizadas la generación y la carga, y esto es lo que se incluye en la tarifaregulada. Hay generadores que tienen pérdidas positivas de carga, que significaque se le paga un precio más alto que el precio en el nodo en donde se envía laenergía. El cálculo de las pérdidas se regula por las operaciones estándar demercado NCC6.

3. Peaje del sistema secundario:El peaje del sistema secundario se aplica dependiendo de dónde se localizan lasinstalaciones del generador y quién es el dueño de la línea. Por ejemplo, PQPCse conecta a un sistema secundario propiedad de la EEGSA. Si no se conectadirectamente al sistema principal, debe pagar un peaje.

4. Peaje del sistema principal:Para el cálculo de las tarifas reguladas a usuarios finales, el peaje regulado alsistema principal que se utiliza se calcula como se describió arriba.

5. Servicios complementarios:El cálculo de los servicios complementario lo realiza el AMM, basado en elprocedimiento descrito en el estándar NCO3. La cantidad no es significativa.

6. Generación forzada de los PPAs (menos la venta de los excedentes en el mercadospot):Este componente de la tarifa se incluye únicamente cuando hay una situación degeneración forzada y los costos deben ser absorbidos por el distribuidor bajo lostérminos de su contrato con el generador. En general, los cargos forzados degeneración son absorbidos por el generador, o por las transacciones contractuales,por la parte que hace uso de la transmisión, de acuerdo con el punto detransferencia de propiedad de la energía eléctrica especificada en el contrato. Losexcedente relacionados con los PPAs son liquidados en el mercado spot.

7. Reserva operacional secundaria:La reserve operacional secundaria es contratada por la potencia y en el caso dela tarifa regulada, es parte de ésta. El costo se traslada mediante la tarifa.

8. Valor Agregado de Distribución (VAD):El VAD se calcula cada 5 años de acuerdo a la metodología descrita arriba.

9. Impuestos municipales:Los impuestos municipales son definidos por cada municipalidad. Hay grandesvariaciones en cada municipalidad.

10- Impuesto al Valor Agregado (IVA):Al total de los ítems anteriores, debe adicionársele el 12 por ciento de IVA, conexcepción de los usuarios cubiertos por la tarifa social, que aún pagan el 10 porciento. El INDE los subsidia.

Fuente: Fundación Solar (2002).



telecomunicaciones como en el de electricidad, ha tenido sobre el nivel depobreza agregado en Guatemala. Este estudio también nos debería permitir,a nivel desagregado, ver el impacto diferencial que ha tenido en las diversasáreas del país, según los niveles de pobreza que cada una de ellas presenta.Esto, sin embargo, excede en este momento el objetivo de este documento.

Por lo tanto, en este momento se presenta una mera revisión de lo que hapasado después de las reformas en telecomunicaciones y electricidad, almenos en términos de algunos indicadores tales como la cobertura, laeficiencia y el número de oferentes, los cuales darán una idea general delimpacto que la regulación ha tenido sobre el nivel de bienestar de losguatemaltecos. Encontrar indicadores que señalen que ha habido un aumentode la infraestructura y una mejora en su prestación podría indicarnos quevamos por el camino de eliminar, o al menos disminuir, la pobreza del país,pues como dice el economista Arnold Harberger: “En los países de bajosingresos, el aumento en la cantidad y calidad de la infraestructura reviste unagran importancia35 , ya que permite aumentar la productividad de los factoresy también alcanzar tasas de crecimiento más elevadas. Estos aspectos son, sinlugar a dudas, los medios más efectivos para eliminar la pobreza en esospaíses ”36.

6.1 Telecomunicaciones

Durante su existencia de 25 años como monopolio legal, GUATEL solamentelogró instalar alrededor de 340,000 líneas, o sea 12,000 líneas anuales. En 1996se estimó que el tiempo promedio de espera para la conexión de una líneatelefónica era de 3 años —el promedio para Latinoamérica era de 1.1— y lared de GUATEL manejaba únicamente 56 teléfonos por empleado mientrasque el estándar latinoamericano era de 15537. Y como se dijo anteriormente,

35 Todas las teorías del crecimiento económico coinciden en afirmar que los incrementos en la inversión yen el stock de capital físico de los países tienen un impacto positivo sobre el crecimiento. Sin embargo,no es cualquier tipo de inversión en infraestructura la que promueve una mayor eficiencia, sino aquellaque reduce los costos reales de producir un bien o servicio. Al mejorar la calidad de la infraestructurade telecomunicaciones, las industrias de un país pueden reducir sus costos de transacción, realizar susnegocios y los procesos productivos con más rapidez y, en suma, ahorrar tiempo y recursos que hubierangastado con comunicaciones menos eficientes.

36 World Bank. (1994). World Development Report.

37 Ibargüen (2003).



se contaba con una estructura de precios establecida sobre la base de criteriospolíticos y no económicos. Eso resultaba en un esquema de subsidios detarifas internacionales a locales que producía importantes distorsiones en elmercado: por ejemplo, no había incentivo para elevar la cobertura local—en 1996 se estimó que la demanda insatisfecha era de alrededor de 1 millónde líneas, solamente 1 por ciento de las líneas instaladas se encontraba en laszonas rurales, donde vive el 65 por ciento de la población—, existían altosniveles de congestionamiento en las líneas y poca adopción de nuevastecnologías, entre otras.

Después de la adopción del nuevo esquema de regulación económica, en1996, ha habido un crecimiento importante en la mayor parte de los serviciosque se prestan. La telefonía fija ha experimentado un crecimiento significativono sólo en el área metropolitana sino también en el área departamental (verTabla 2). Además, la red misma ha sufrido una mejora en el grado dedigitalización38, lo cual ha elevado la eficiencia de las comunicaciones.

GRÁFICA 3Distribución de líneas por departamento (2001)

Distribución de líneas por departamentos 2001

- 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000

Alta Verapaz

Chimaltenango

Petén

Quiché

Huehuetenango

Jalapa

Quetzaltenango

Sacatepéquez

Santa Rosa

Suchitepéquez

Zacapa

Líneas en operación

38 Antes de la reforma la red metropolitana tenía un grado de digitalización de 80% y la red no metropolitanade 60%. En la actualidad, la SIT reporta que cerca del 100% de las líneas telefónicas están conectadasa centrales digitales, y la mayor parte de los operadores utilizan técnica en transmisión digital para laprovisión de los servicios de telefonía fija.



También se dio una eliminación de las barreras de entrada y salida almercado, modificando así la estructura monopólica que se tenía, a unaestructura competitiva, en donde se logró un aumento del número deoferentes en todos los servicios. La Tabla 3 muestra la actual estructura delmercado de acuerdo con el número de competidores en cada uno de losservicios.

En cuanto a la telefonía móvil es importante hacer notar que antes de lareforma existían barreras legales de entrada a este mercado, el cual estabaoperado exclusivamente por la empresa COMCEL39. A partir de 1999, cuando

TABLA 2Densidad telefónica nacional y líneas telefónicas instaladas

Fuente: CIEN (1999)* Últimos datos disponibles. Superintendencia deTelecomunicaciones (SIT). Memoria de Labores 2003.** Junio 1999: Tarjetas: 2,235; Monederos: 886.*** Diciembre 2002: Tarjetas: 33,924; Monederos: 3,563.

Nota. Los números entre paréntesis representan porcentajes de crecimientode un ano a otro.

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001*Líneas telefónicaspor cada 100 habitantes 2.9 3.4 3.9 4.8 6 9.5 11.3

Líneas telefónicasinstaladas 286,352 338,035 429,712 517,000 610,701 676,631 756,085

Líneas telefónicas enárea metropolitana 225,946 268,917 321,127 387,750 451,919 460,109 514,283

Líneas telefónicas en 60,506 69,118 108,585 129,250 158,782 216,522 241,802área departamental (14.23%) (57.10%) (19.03%) (22.84%) (36.36%) (11.67%)

Teléfonos públicos 2,595 2,756 2,881 2,981 3,131** n.d. 37,487***

39 En 1990 GUATEL concesionó la banda de telefonía celular en 800 MHz a la empresa COMCEL, S.A.-mediante un proceso que fue públicamente criticado por falta de transparencia- por un período de 15años, y operó en forma única hasta 1999.



se terminó la concesión monopólica que se le había otorgado, entraron almercado varios competidores40 y desde entonces el crecimiento en númerode usuarios de este servicio es el que ha mostrado un mayor aumento. Lacompetencia en telefonía móvil ha causado una disminución considerable delos precios41 , así como la oferta de servicios adicionales tales como: correo devoz, servicio de mensajes cortos, conferencias tripartitas y desvió de llamadas,entre otros. También ha evolucionado la forma en que los servicios móvilesse cobran. Inicialmente el cobro era mediante servicios de crédito, ahora esmayormente de prepago. Todos los operadores cuentan con cobertura en lasáreas de mayor desarrollo del país, así como en las principales carreteras.

El servicio de telefonía satelital ha sido impulsado principalmente por elsubsidio que el Fondo de Telefonía Rural (FONDETEL) ha brindado aalgunas empresas que han asumido el riesgo de desarrollar telecomunicacionesen el interior del país, donde generalmente la topografía y la poca concentraciónde población no haría atractivo otro tipo de tecnología.

40 En la actualidad son 4 los competidores de este servicio: COMCEL, S.A., Servicios de ComunicacionesPersonales Inalámbricas, S.A., Telefónica Centroamérica Guatemala, S.A. y BellSouth Guatemala y CíaS.C.A.

41 Estadísticas de la SIT. Memoria de Labores (2003).



TABLA 3Estructura del mercado de las telecomunicaciones

y sus oferentes

Autoridad del sector (legal)Regulador del sectorMecanismo subsidiario delEstado para inversión socialOperadores de telefonía fijaOperadores de telefonía móvil

Operadores de telefonía pública

• Tarjeta

• Monederos

Operadores de Puerto Internacional

Operadores de Internet

MICIVISITFONDETEL

Varios (no disponible número)COMCEL, S.A.• Servicios de Comunicaciones Personales

Inalámbricas, S.A.• Telefónica Centroamérica Guatemala,

S.A.• BellSouth Guatemala y Cía, S.C.A.

• Telefónica, fija• Telefónica, móvil• TELGUA

• CABLENET• COMCEL• TELGUA

• ATT Servicios de Comunicaciones deGuate, S.A.

• Telefónica Centroamérica Guatemala,S.A.

• Telecomunicaciones de Guatemala, S.A.• Universal de Telecomunicaciones, S.A.• Blue Sky Internacional, S.A.• Comunicaciones Celulares, S.A.• Operadora Protel de Guatemala S.A.• Americatel Guatemala, S.A.• Teléfonos del Norte, S.A.• Tecnología, Telecomunicaciones e

Informática, S.A.• Cablenet, S.A.• Bellsouth Guatemala y Cía, S.C.A.• Amnet, S.A.• Guatemala Network, S.A.

Varios (no disponible el número)

Fuente: Superintendencia de Telecomunicaciones (2003). Memoria de Labores.



GRÁFICA 4Telefonía móvil

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1997 1998 1999 2000 2001

6.2 Electricidad

Con la aprobación de la Ley General de Electricidad y sus regulaciones, y laentrada de las instituciones reguladoras en el mercado, la CNEE y el AMM,se generó una nueva etapa de desarrollo para el sector.

De un esquema de monopolio se pasó a un esquema en donde se removieronlas barreras de entrada y salida al mercado, lo que motivó una estructura demercado más competitiva, particularmente en la generación y la distribución.De acuerdo con ECLAC (2001), los mercados eléctricos de Guatemala yPanamá son los que muestran índices menores de concentración, aunquereconocen que aún se encuentran lejos de los niveles considerados comototalmente competitivos.

La Tabla 4 muestra el número de participantes en la generación de energía ysu grado de participación en el mercado. Estos nuevos oferentes de generación,

Los servicios de telefonía pública se brindan principalmente por operadoresde telefonía fija, y también se prestan por medio de equipos inalámbricosutilizando infraestructura de los operadores de telefonía móvil.

En cuanto a la telefonía internacional, a octubre del 2002 existían 15 empresasregistradas como Operadores de Puerto Internacional y se reporta uncrecimiento en el tráfico telefónico internacional cursado desde y haciaGuatemala.



han adicionado una capacidad instalada cercana a los 535 MW, de los cualessólo 80 MW son de plantas de energía renovable. La inversión total privadaen el sector durante este período ha sido de alrededor de US$535 millones42.


TABLA 4Estructura del mercado de electricidad y sus participantes

Autoridad LegalAutoridad RegulatoriaOperador del MercadoEmpresas Generadoras

Empresa de Transmisión

Distribuidores

Comercializadores

Grandes Consumidores

MEMCNEEAMMEmpresa Generadora de EnergíaEléctrica EGEE-INDEGrupo Generador de GuatemalaGENOR, PQPC, Duke Energy,Ingenios, Poliwatt Ltda, LLC, San José,Secacao, Parabién, Comegas (PozaVerde), Orzunil, Teco.

Empresa de Transporte y Control deEnergía Eléctrica (ETCEE)

• EEGSA• DEOCSA• DEORSA• 16 municipal companies• 1 small private company

• COMEGSA• CEI• CECSA• ELECNO• JACSA• MELIndustrias con alto consumo yusuarios agrupados por consumospico arriba de 100 KW.

Fuente: Fundación Solar (2002) y Reporte Estadístico de CNEE, agosto 2003.



Fuente: CNEE (2003).

El INDE ha expandido sus sistemas de transmisión. En varios PPAs, el INDEse ha comprometido a construir líneas de interconexión. Con los fondos dela privatización se expandieron líneas de transmisión de 230 y 690 KV. Enadición, el INDE acordó hacer mejoras en las subestaciones de Escuintla yGuatesur para elevar la confiabilidad del sistema (ver Figura 1). Entre 1999-2000 se interconectaron cerca de 170,000 nuevos usuarios, llevando la tasa decrecimiento anual cercana al 12 por ciento con respecto al año anterior.

GRÁFICA 5

De 1991 a 1996 se observa que la capacidad instalada aumentó en 57 por ciento,siendo únicamente dos los tipos de capacidad instalada. De 1996 a 2001 seobserva que, aunque en términos porcentuales el cambio no fue tan sustancial(39%), la instalación de capacidad siguió en aumento. A partir de 1998 seobserva una leve diversificación en la capacidad instalada hacia fuentes deenergía baratas como el carbón y fuentes geotérmicas (ver Gráfica 5).



Fuente: CNEE (2003).

A partir de 1996 se observa un aumento sustancial del número de usuarios(71%). Aunque no se dispone de datos anteriores a 1996, es posible interpretaresta tasa de crecimiento tan alta como la satisfacción de una demanda muyelevada que, previo a 1996, no tenía acceso a este servicio.

Un dato observable en esta gráfica es que el aumento del número de usuariosha sido principalmente en las regiones occidente y oriente del país (DEOCSA,DEORSA), mientras que la región metropolitana se mantuvo constante en sutasa de crecimiento, siendo rebasada en número de usuarios por la regiónoccidental en el año 2001.

GRÁFICA 6



FIGURA 1 Expansión del sistema de transmisión

De acuerdo con el MEM, el índice de electrificación ha mostrado una claratendencia al alza desde 1995, pasando de 51.6 por ciento en 1995 a 85 porciento en el 2002. En el área urbana alcanzó el 93 por ciento, mientras que enel área rural un promedio de 55 por ciento — ver Gráfica 7—.



GRÁFICA 7Índice de electrificación

Fuente: CNEE (2003)

FIGURA 2



7. CONCLUSIONES

A manera de establecer conclusiones preliminares sobre el examen que se harealizado de la regulación adoptada en los sectores de telecomunicaciones yelectricidad, se ofrecen las primeras proposiciones:

1. Ambos sectores, telecomunicaciones y electricidad, adoptaronregulaciones económicas orientadas a promover la competencia yreducir la discrecionalidad regulatoria.

Podría afirmarse que las desregulaciones experimentadas en lossectores de telecomunicaciones y electricidad, en 1996, fueron realmenteprocesos de cambio de la regulación económica, al pasar de unacaracterizada por elementos de la “teoría del interés público” a otraorientada al mercado y la búsqueda de eficiencia.

2. La aplicación de ambas regulaciones muestra resultados económicosy sociales muy positivos.

Los resultados de ambas reformas han sido muy positivos tanto parael bienestar del país como para el bienestar del guatemalteco en loindividual43. En la prestación de ambos servicios se refleja un aumentode la cobertura, del número de oferentes y número de servicios,disponibilidad de nueva tecnología, aumento de la inversión privada,renovación de equipos, etc.

Estos resultados sugieren que las reformas de liberación de los serviciosy la adopción de regulaciones orientadas al mercado, como se handescrito en el documento, han dado una contribución importante alcrecimiento económico y a la disminución de la pobreza en Guate-mala, tema en el cual hay espacios para seguir investigando.

43 Aunque el tema del bienestar es relativo, pues ahora el guatemalteco cuenta con más servicios (al menosen telecomunicaciones), accesibles a más personas, pero aún hay insatisfacción en los precios(particularmente para el caso de la electricidad). Por lo que en el tema de bienestar, aún hay espaciopara la investigación.



3. Las nuevas regulaciones han sido positivas, pero hay elementos de lasmismas que ponen en riesgo un desarrollo más eficiente de ambosmercados. Aunque hay un reconocimiento en ambos sectores de quelas regulaciones adoptadas han sido beneficiosas para el desarrollo deambos sectores, también hay preocupación por que existen varioselementos de estas regulaciones que disminuyen la eficiencia de lasmismas. A continuación se describen algunas de ellas:

4. Falta de independencia de los entes reguladores.Aunque en el proceso de diseñar ambos marcos regulatorios loslegisladores y personas involucradas manifestaron que hubo unabúsqueda de independencia absoluta de los entes reguladores, en lapráctica, esto no se logró, pues como se ha mencionado, el procesopolítico no lo permitió. La legislación así aprobada resultó en quetanto la SIT como la CNEE quedaron con características en sucomposición, período de duración, u otros elementos que les restanindependencia. Esta situación se vuelve importante para el futuro deambos sectores, porque la misma puede constituirse en una amenazapara la sostenibilidad de ambos mercados.

5. Entes reguladores con debilidad financiera.Otro de los problemas que se identificó en ambos sectores es que losreguladores no cuentan con recursos suficientes para llevar a caboeficientemente sus funciones. Aunque los esquemas de financiamientode la SIT y la CNEE son distintos, hay una preocupación en ambossectores porque la insuficiencia de recursos financieros y humanoshace que los reguladores no sean tan efectivos como deberían. Dehecho, en el caso de la SIT las reformas efectuadas a la ley, en 1997,debilitaron aún más su esquema de financiamiento.

6. Mecanismos aún débiles para resolver conflictos.En ambos sectores y aún cuando las nuevas regulaciones incluyeroncambios en los mecanismos para resolver conflictos, buscando mediosmás transparentes, eficientes y expeditos, se reconoce que los mismosaún son débiles y no tan eficientes. Ambos esquemas permiten quelas empresas operadoras y participantes en el mercado evadansanciones, dilaten procesos y utilicen el procedimiento de apelacionesante las cortes para retrasar decisiones. Al mismo tiempo, se reconoceque los grupos de consumidores u organizaciones sociales estánpobremente representados en las negociaciones y/o resolución deconflictos.



7. Inversión rural y en áreas de bajos ingresos.Aun cuando en ambos sectores las decisiones de inversión se handejado grandemente al mercado, todavía hay áreas de políticaimportantes que el gobierno debe atender. En el caso de la electricidada través del Fondo de Electrificación Rural y en el de telecomunicaciones,por el Fondo de Telefonía Rural (FONDETEL). Sin embargo, hay unasensación generalizada de que la actividad de ambas entidades hasido insuficiente para cumplir con los objetivos deseados en el árearural.

8. Resultados positivos, pero tarifas altas (en el caso de electricidad).Como se mostró en el documento, tanto el sector de telecomunica-ciones como el de electricidad han mostrado importantestransformaciones y resultados desde 1996. Sin embargo, el desempeñoen el sector eléctrico no ha sido tan positivo, sobre todo cuando detarifas se trata. Los contratos de compra de energía (PPAs) fueronfirmados en una coyuntura difícil para el país, y en su momentofavorecieron la solución de dicha coyuntura, beneficiando tanto a losgeneradores como al INDE y la EEGSA. Sin embargo, hoy estosbeneficios se han diluido por el crecimiento de los oferentes, y susefectos están siendo negativos para el consumidor. Contrario a losucedido en otros países después de la reforma, donde las mejorastecnológicas y el aumento de la competencia se ha traducido en bajosprecios, en el caso de Guatemala la reforma permitió un aumento dela oferta y la posibilidad de expandir los servicios en las comunidadesrurales, pero la existencia de estos contratos no ha permitido que losprecios bajen.

9. Riesgo de integración vertical u horizontal.En el caso de la electricidad se puede advertir que la ley prohibe muydébilmente la integración vertical, lo cual puede constituirse en unriesgo, ya que:1) las empresas tenderán a consolidar su posición en el mercado y crear

condiciones poco competitivas que tengan implicaciones negativaspara el buen desarrollo del sector; y

2) será muy fácil para los grupos empresariales incurrir en subsidioscruzados que al final tendrían un efecto injustificado sobre lastarifas eléctricas, ya que le harían más difícil a la CNEE distinguirqué costos pertenecen a las actividades reguladas y cuáles no.



A futuro será interesante explorar este aspecto y evaluar desde una perspectivade eficiencia si esto realmente se puede constituir en una amenaza en el sector,ya que ello ha sido una de las razones por las cuales se considera que algunasleyes como la Ley Pro-Competencia —antes llamadas Leyes Anti-Monopolios— y la Ley de Protección al Consumidor son no sólo necesariassino urgentes.

8. ALGUNOS TEMAS PENDIENTES DE INVESTIGACIÓN

A nivel de una guía muy preliminar se sugieren algunos temas que paraambos sectores, telecomunicaciones y electricidad, sería valioso continuarinvestigando en el futuro en materia de la regulación:

1) Explorar más a fondo qué está pasando en la práctica, y preguntarse¿hay indicios de captura del regulador? Muchos de los competidoresen ambos sectores, que fueron entrevistados, tienen la impresión deque los competidores dominantes influyen en las decisiones delregulador, ¿es cierto esto? Sería interesante identificar en qué aspectosha habido o podría haber posibilidad de captura, y cómo podríaevitarse.

2) Evaluar la efectividad de los mecanismos que en la actualidad se usanpara promover inversión y desarrollo en las áreas rurales y más pobresdel país: FONDETEL y del Fondo de Electrificación Rural.

3) Estudiar a fondo los mecanismos de resolución de conflictos queambas regulaciones estipulan, evaluar su efectividad en la práctica ysugerir formas para mejorar su aplicación.

4) En este momento pareciera haber un consenso en algunos sectoresrespecto a la necesidad de dos leyes que complementarían las reformasya realizadas en los sectores de telecomunicaciones y electricidad: laLey Pro-Competencia y la Ley de Protección al Consumidor. En elcaso de esta última, hay una ley recientemente aprobada, por lo que anivel de temas pendientes, habría que preguntarse lo siguiente:



a. ¿Es necesaria una Ley Pro-Competencia? ¿Qué característicasdebería tener para evitar que la ley misma produzca ineficienciasasignativas y productivas en el mercado?

b. ¿Cumple la recién aprobada Ley del Consumidor su rol? ¿Soncongruentes las características de esta ley con los objetivos deprivilegiar la eficiencia de los mercados y promover la competencia?




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82Colección ID

IES


CÓDIGO MUNICIPALTEMAS LEY GENERAL DEDESCENTRALIZACIÓN

LEY DE CONSEJOS DEDESARROLLO URBANO Y RURAL

PRINCIPALES ASPECTOS DE DESCENTRALIZACIÓN DEFINIDOS EN LAS DIFERENTES LEYES DE LA MATERIA

• Respeto a las culturas de lospueblos;

• Armonía en relacionesinterculturales;

• Eficacia y eficiencia enadministración pública;

• Promoción de procesos dedemocracia participativa encondiciones de equidad e igualdadde oportunidades;

• Conservación del equilibrioambiental y desarrollo humano,con base en las cosmovisiones delos pueblos;

• Equidad de género

Principios

Descentralización política

• Autonomía municipal• Eficiencia y eficacia• Solidaridad social• Respeto a la multiculturalidad• Diálogo, negociación y la

concertación• Equidad económica, social y

desarrollo• Combate a la exclusión,

discriminación y pobreza• Equilibrio ambiental

Participación ciudadana

El poder Ejecutivo trasladará:poder de decisión, competencias,funciones y recursos a lasmunicipalidades, instituciones delEstado y comunidades.

• Eficacia• Eficiencia• Descentralización• Desconcentración• Participación comunitaria

AnexoAnexoAnexoAnexoAnexo

La comunidad com

o base del nuevo sistema nacional

para la descentralización y la participaci´øn ciudadana



83M

ónica Rocío Mazariegos Rodas


Participación ciudadana

Pueblos indígenas

• Comunidad participa en elproceso de planificación, ejecucióny control de gestiones delgobierno.

• Comunidad participa en obras,programas y servicios encoordinación con municipalidad.

• Cada nivel formula políticas,programas y proyectos segúnprioridades del nivel siguiente.

• Creación de ConsejosComunitarios de Desarrollo yConsejos Comunitarios de segundonivel

• Consejos Comunitarios deDesarrollo responsables deejecución de proyectos.

• Representación de los pueblosindígenas

• Consejos asesores indígenas• Consultas a pueblos indígenas

mediante sus representantes

• Participación en la planificación depolíticas públicas municipales

• Participación en ejecución de obrasmunicipales

• Reconocimiento a formas propias deorganización tradicionales

• Se reconocen, respetan y promuevenalcaldías indígenas

• Personalidad jurídica paracomunidades de pueblos indígenas

• Respeto a lugares sagrados o deimportancia histórica o cultural

• Juez de asuntos municipales conocerá,cuando no conozcan autoridadesmunicipales o el derechoconsuetudinario

• Juez de asuntos municipales observaráel derecho consuetudinario en sugestión y se hará asesorar cuando seanecesario

84Colección ID

IES





• Se reconoce la equidad de género• Se institucionaliza la participación

de las mujeres desde el niveldepartamental hasta el nacional.

• Informan de ejecuciónpresupuestaria

• CDUR evalúan planes, programasy proyectos de desarrollomunicipal y comunitario, yverifican cumplimiento.

• CDUR reporta sobre el desempeñode funcionarios públicos

• Consejos Comunitarios deDesarrollo responsables deauditoría social

• Se reconoce la equidad de género• Se crea una comisión municipal

sobre Mujer Niñez y Familia

• Se reconoce derecho y obligación a:- Ser informado/a- Se crea comisión ciudadana

municipal de Auditoria Social- Participar en consultas a los

vecinos- Pedir consulta popular municipal

en los asuntos de trascendencia.• Cabildo Abierto: pide opinión de

Consejos Comunitarios deDesarrollo

• Informar a la población sobredestino y ejecución de préstamos, ysobre el estado de ingresos yegresos.

• Concejo Municipal: dos sesiones alaño con alcaldes comunitarios

Avances en materia de género

Auditoría social• Comunidades organizadas harán

auditoría social de programas dedescentralización

Caracterización de las fuentes de financiamiento de los ... · transferencias e ingresos locales...

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